Lastenteilung in der europäischen Asylpolitik
Thomas Pölzler
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Abstract
Der Klimawandel ist eine bedeutende Ursache von Migration. Immer mehr Menschen verlassen ihre Heimat, weil Dürren, Stürme, Überschwemmungen und andere Naturgefahren sie ihrer Lebensgrundlage berauben oder zu sozialen und politischen Spannungen führen. Angesichts dieses engen Zusammenhangs bildete das Thema Migration auch einen der Schwerpunkte der diesjährigen Denkzeitraum-Reihe. Einen ersten entsprechenden Vortrag hielt am 28. April Axel Gosseries, Professor für Wirtschafts-und Sozialethik an der Katholischen Universität Löwen (Belgien). Im Speziellen ging es in seinem Vortrag um Modelle der Verteilung von Asylsuchenden und Flüchtlingen innerhalb der Europäischen Union. Durch eine Erörterung der Bezeichnung, Ziele, Komponenten und verschiedenen Arten solcher Modelle brachte Gosseries diese dem Publikum auf allgemein verständliche Weise nahe. Schließlich skizzierte er auch, wie man asylpolitische Lastenteilung fairer gestalten könnte. Asylsuchende und Flüchtlinge als Last? In seiner Anwendung auf Asylsuchende und Flüchtlinge erscheint der Begriff der Lastenteilung auf den ersten Blick unangebracht oder gar schockierend, suggeriert er doch, dass diese Personen eine unerwünschte Bürde für ihre Aufnahmestaaten darstellen. Gosseries machte in seinem Vortrag ausdrücklich auf diesen problematischen Beiklang aufmerksam. Gleichzeitig führte er aber auch aus, dass es in zwei Hinsichten doch gerechtfertigt ist, Asylsuchende und Flüchtlinge als Last zu betrachten. Erstens seien Asylsuchende und Flüchtlinge im gegenwärtigen gesellschaftlichen Klima eine politische Last. Parteien und PolitikerInnen, die ihre Aufnahme befürworten, sinken in der Gunst vieler WählerInnen. Zweitens könne man unter bestimmten Bedingungen möglicher-
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Wie sollen Flüchtlinge in Europa verteilt werden? Der Streit um einen Paradigmenwechsel in der EU-Asylpolitik
Florian Trauner: Wie sollen Flüchtlinge in Europa verteilt werden? Der Streit um einen Paradigmenwechsel in der EU-Asylpolitik, in: integration 2/2016, S. 93-106. Dieser Artikel wurde heruntergeladen von: www.zeitschrift-integration.de. Redaktion Tel. (030) 88 91 34-0 Fax (030) 88 91 34-99 integration wird vom Auswärtigen Amt gefördert. Das IEP ist ein strategischer Partner der Europäischen Kommission und wird von ihr finanziell unterstützt. Für die Inhalte zeichnet allein das IEP verantwortlich. Am 19. Januar 2016 richtete der Präsident des Europäischen Rates Donald Tusk einen dringlichen Appell an die Mitgliedstaaten: "Wir haben nur zwei Monate, um die Dinge in den Griff zu bekommen, [sonst] droht ein Ende des Schengen-Systems". 1 Er bezog sich auf die Probleme der Europäischen Union, eine adäquate Antwort auf die Flüchtlingskrise zu finden. Auch der Präsident der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker rief die Staaten dazu auf, ihre "nationale[n] Egoismen" endlich zu überwinden. Beschlüsse, wie etwa die Umsiedlungsmaßnahmen für Flüchtlinge oder der Aufbau eines europäischen Grenz-und Küstenschutzes, müssten rasch umgesetzt werden. 2
Europäische Asylpolitik und lokales Verwaltungshandeln
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Der Ruf nach einer koordinierten Asylpolitik wird angesichts der ungleichen Bedingungen, die Geflüchtete vor und in Europa vorfinden, immer lauter. In diesem Sinne arbeitet die Europäische Union seit Jahren an einem »Gemeinsamen Europäischen Asylsystem«, das gerade auch das Verwaltungshandeln vor Ort verändern soll. Dieser Band stellt die Ergebnisse einer Forschungsstudie vor, die das praktische Arbeiten in deutschen und schwedischen Asylbehörden vergleichend untersucht. Im Fokus stehen der behördliche Umgang mit den Vorgaben der europäischen Asylpolitik, das Ausmaß einer Europäisierung des lokalen Verwaltungshandelns und die Schwierigkeiten einer grenzüberschreitenden Verwaltungskooperation.
Die EU-Asylpolitik als Folge der Etablierung einer gemeinsamen Außengrenze
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Weil kontrollfreie Binnengrenzen Asylsuchenden zu ermöglichen schienen, sich relativ ungehindert im Schengen-Raum zu bewegen, waren schon Ende der 1980er Jahre Regelungen über den gemeinsamen Umgang mit Asylanträgen diskutiert worden. Beinahe zeitgleich mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen, das bereits einige Asylbestimmungen enthält, wurde 1990 in Dublin das "Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrages" unterzeichnet. 1 Es trat 1997 nach langwierigen Debatten über die Umsetzung in Kraft. Zum einen legt es fest, dass ein Asylverfahren in dem EU-Staat durchzuführen ist, in den die oder der Asylsuchende zuerst eingereist ist. Auf diese Weise soll erreicht werden, dass Asylsuchende nicht von einzelnen Staaten abgewiesen werden können und folglich ohne Verfahren im Schengen-Raum von Land zu Land reisen (diskutiert unter der Formel "refugees in orbit"). Darüber hinaus soll die Regelung im Falle einer Ablehnung eines Asylantrags durch einen Mitgliedstaat verhindern, dass in einem anderen Land ein weiterer Antrag gestellt wird (das sogenannte "Asylshopping") (Lavenex 2001). Weil für die Aufnahme von Asylsuchenden und die Durchführung von Asylverfahren in erster Linie Staaten an den EU-Außengrenzen zuständig sind, führte das Dublin-System zu erheblichen Ungleichgewichten (in den 1990er Jahren vor allem zulasten der Länder mit einer Grenze zum europäischen Osten, seit Anfang der 2000er Jahre vor allem der Mittelmeeranrainerstaaten Spanien, Italien und Griechenland). Ein Mechanismus zur Weiterverteilung von Schutzsuchenden innerhalb der EU erwies sich aber wegen des Widerstands diverser Staaten, zuletzt insbesondere solche im Osten Europas, als nicht durchsetzbar. Auch die großen 1 m=DE (31.08.2020).
Gewaltenteilung in der EU – Problem oder Baustein demokratischer Ordnung?
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Migration und Migrationspolitik in der Europäischen Union
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Flucht und Asyl – internationale und österreichische Perspektiven
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die infolge ihrer vielfach traumatisierenden Erfahrungen einen hohen Bedarf an psychiatrischen und psychotherapeutischen Behandlungsangeboten aufweist. Dies untermauern auch die Ausführungen von Judith Kohlenberger, Sebastian Leitner, Isabella Buber-Ennser und Bernhard Rengs: Wie die Auswertungen der Daten von Gesundheitssurveys zeigen, ist in Österreich die Häufigkeit mittelgradiger und schwerer Angststörungen und Depressionen unter syrischen, irakischen und afghanischen Geflüchteten etwa doppelt so hoch wie unter der einheimischen Bevölkerung. Die abschließenden beiden Beiträge widmen sich den Themen Kunst und Kultur aus zwei unterschiedlichen Perspektiven. Michael Parzer fragt nach den Barrieren, mit denen Kunst-und Kulturschaffende, die aus Syrien fliehen mussten, in Österreich konfrontiert sind, wenn sie versuchen, in Musik, Theater, Tanz und bildender Kunst wieder Fuß zu fassen. Seine Untersuchung zeigt, dass diese in mehrfacher Hinsicht von Null beginnen müssen. Oft mussten sie Werkzeuge und Instrumente in Syrien oder auf der Flucht zurücklassen. Gleichzeitig sind sie in Österreich völlig unbekannt und kennen die hiesigen Gegebenheiten bezüglich Kulturförderung nicht. Zudem werden sie häufig nicht als KünstlerInnen wahrgenommen, sondern auf ihre Herkunft und ihren Flüchtlingsstatus reduziert. Wie Kunst dazu beitragen kann, solche entindividualisierenden Kategorisierungen von Flüchtlingen infrage zu stellen, analysieren Marc Hill und Erol Yildiz in ihrem Beitrag. Im Zentrum ihrer Ausführungen steht ein Kunstprojekt, das Christoph Schlingensief im Jahr 2000 für die Wiener Festwochen inszenierte. In Anlehnung an die Fernsehserie "Big Brother" sperrte er zwölf Personen, denen er imaginierte Fluchtbiografien gab, in einen Container vor der Wiener Staatsoper und ließ die Bevölkerung öffentlich darüber entscheiden, welche dieser Personen abgeschoben werden solle. Die beiden Autoren interpretieren die Aktion als einen Versuch, den Menschen ihren Rassismus vor Augen zu führen, der andere Menschen zu "Fremden" macht, die man guten Gewissens abschieben kann. Wir möchten uns abschließend bei all jenen bedanken, die zum Gelingen der 5. Jahrestagung für Migrations-und Integrationsforschung in Österreich und zur Entstehung und Publikation dieses Bandes beigetragen haben. Unser besonderer Dank gilt allen Vortragenden, DiskutantInnen und ModeratorInnen, die die Jahrestagung zu einem Erfolg gemacht haben. Für ihr Engagement bei der Auswahl der Beiträge zur Tagung danken wir den Mitgliedern des Programmkomitees, für die organisatorische Unterstützung Katharine Apostle, Max Haller und Nora Walch. Zudem danken wir den Autoren und Autorinnen der Beiträge zu diesem Band für ihre Bemühungen und ihre Geduld. Dank gebührt schließlich auch allen institutionellen UnterstützerInnen der Tagung und der Publikation, insbesondere der Österreichischen Akademie der Wissenschaften sowie der Universität Wien.
Die europäische Tragödie: Ein politisches Ordnungsproblem
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„Hiermit erkläre ich, Kaya Kervan, geb. am 15.06.1992, an Eides statt, dass ich das vorliegende Portfolio mit dem Titel ›Ein Blick auf der Asylpolitik in Deutschland‹ zum ErasmusModul Interkulturelle Kommunikation von Frau Wojtecka selbständig und ohne fremde Hilfe angefertigt habe. Ich habe hierfür keine anderen Quellen und Hilfsmittel als diejenigen herangezogen und benutzt, die in der Hausarbeit bei jeder einzelnen Verwendung (Zitat, Paraphrase, Übernahme von Thesen oder Argumenten etc.) ausdrücklich und umfassend genannt werden. Mir ist bewusst, dass ein Zuwiderhandeln gegen diese Erklärung schwerwiegende Konsequenzen für mein weiteres Studium nach sich ziehen wird.“
Von Menschenrechten zum restriktiven Grenzregime: Die Entwicklung der europäischen Flüchtlingspolitik
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Die Flüchtlingspolitik der EU und ihr Außengrenzschutz sind in den letzten Jahren zu einem der medial und politisch relevantesten Themen geworden. Und das nicht nur, weil die Zahl der schutzsuchenden Menschen steigt (mehr als 60 Millionen Menschen sind weltweit auf der Flucht) 1 , sondern auch weil immer mehr Menschen auf der Flucht umkommen: Allein 2015 sind mehr als 3700 Menschen beim Versuch, das Mittelmeer zu überqueren, ertrunken. Grund dafür ist, dass ihnen keine legalen Wege angeboten werden und mit steigenden Flüchtlingszahlen auch die Maßnahmen der Abwehr und Abschottung erweitert und intensiviert werden. Angesichts der jetzigen katastrophalen weltweiten Situation und aktueller Ereignisse auf dem Mittelmeer sieht sich die EU gezwungen, dem Erstarken öffentlicher Forderungen nach entschlossenem Handeln nachzukommen. Doch es werden keine gemeinsamen Strategien zur Aufnahme und Integration gefunden, stattdessen verlieren sich die Staaten in nationalem und sicherheitspolitischen Denken, das zu einer Entsolidarisierung führt. Die Maßnahmen, die auf europäischer Ebene getroffen werden, bedeuten keine neue, humanitäre Ausrichtung der Flüchtlingspolitik, sondern Kontinuität in der Errichtung eines auf Abwehr und Abschreckung ausgerichteten Grenzregimes, das sein Inneres gegen das zum Risiko stilisierten Äußere schützt. Und das Äußere zeigt sich in Gestalt hilfsbedürftiger Menschen. Die Vorzeichen gemeinsamer europäischer Flüchtlingspolitik waren einmal andere. Nicht erst seit der Etablierung von Frontex wurde aber der Fokus auf Abschottung gelegt. Das geschah schon vor der EU-Gründung und bereitete die aktuelle Gestaltung europäischer, institutionalisierter Flüchtlingspolitik vor. Im Folgenden wird die Entwicklung europäischer Flüchtlingspolitik mithilfe einer Phaseneinteilung nachgezeichnetvon ihrer Entstehung bis zum heutigen Grenzregime, von einer Menschenrechtsorientierung zur Verteidigungspolitik. Weshalb ist eigentlich so etwas wie gemeinsame Flüchtlingspolitik entstand? Mit welchen Motiven entwickelte sie sich und welche Interessen verbergen sich hinter ihr?
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Die Reaktion der EU auf die Flüchtlingstragödien im Mittelmeer ist unzureichend. Die EU sollte die öffentliche Anteilnahme an den Flüchtlingsschicksalen für eine umfassende Reform ihrer Asylpolitik nützen. Neben der Frage der Seenotrettung im Mittelmeer hat die EU noch zwei weitere Problembereiche: erstens, die ansteigenden Asylantragszahlen, die in Europa stark divergieren; und zweitens, eine mangelnde Fairness gegenüber den Asylsuchenden, da ihre Chancen auf einen positiven Asylbescheid in den EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich sind. Die EU-Asylpolitik sollte sich daher der dreifachen Zielsetzung „mehr Schutz“, „mehr Solidarität“ und „mehr Fairness“ verschreiben. Mehr Schutz für Bootsflüchtlinge könnte durch einen erweiterten Operationsradius der EU-Mission Triton und durch neue Möglichkeiten der legalen Einreise für Asylsuchende erreicht werden. Mehr Solidarität innerhalb Europas und mehr Fairness gegenüber Flüchtlingen bedingen Maßnahmen wie gemeinsame EU-Asylverfahren und einen neuen europäischen Verteilungsschlüssel für Asylsuchende. Eine menschlichere und solidarischere Flüchtlingspolitik wird der EU zu mehr Glaubwürdigkeit in Menschenrechtsfragen verhelfen.
Verantwortungsteilung im Flüchtlingsschutz: Zu den Problemen ‚globaler Lösungen‘
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In den aktuellen Debatten darüber, wie sich die massiven Probleme des internationalen Flüchtlingsschutzes angehen lassen, nimmt die Forderung nach einer gerechteren Verantwortungsteilung eine zentrale Stellung ein. Regelmäßig gehen die Analysen dabei von der Zahl der Flüchtlinge weltweit aus und weisen auf die ungleiche Verteilung zwischen Staaten hin. Der Beitrag untersucht darüber hinaus, wie die Rolle von humanitären Organisationen im materiellen Schutz die Problematik der Verantwortungsteilung beeinflusst, und beleuchtet auf dieser Grundlage die Vorschläge für ‚globale Lösungen'. Als kritische Brille dient dabei das Konzept der rechtlichen Produktion von Überflüssigkeit, welches Susan Marks im Anschluss an Hannah Arendt entwickelt hat. Sowohl zwischenstaatliche Abkommen, bei denen gegen finanzielle Leistungen zugesichert wird, Flüchtlinge an der Migration zu hindern, wie auch Phänomene humanitärer Regierung in Flüchtlingslagern lassen sich unter diesem Aspekt analysieren. Letztlich, argumentiert der Beitrag, müssen Lösungsansätze darauf gerichtet sein, diesen Tendenzen entgegenzuwirken. Dafür sind neben Maßnahmen, welche den Flüchtlingsschutz zentralisieren, auch Bemühungen notwendig, dezentral die Mobilität von Flüchtlingen zu sichern. English Abstract: The call for a fairer sharing of responsibility occupies a central place in the discussions how to tackle the severe flaws in the current framework of international refugee protection. Analyses in that regard regularly depart from the number of refugees worldwide and point out the unequal distribution among states. The paper describes how beyond that, the role of humanitarian organizations in material assistance impacts the question of responsibility sharing, and on that basis examines the proposals for 'global solutions'. As a critical lens for this endeavor serves the notion of law's production of superfluity, which Susan Marks developed with reference to Hannah Arendt. State agreements that oblige on party in exchange for financial benefits to hinder refugees from migrating, as well as phenomena of humanitarian government in refugee camps can be analyzed from that perspective. Ultimately, the paper argues, avenues towards solutions must seek to counter these tendencies. For that purpose, centralized measures of enhancing protection have to be complemented with endeavors to ensure the mobility of refugees.
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