В О П Р О С Ы Э К О Н О М И К И 27

Налоговaя политика
для развивающихся
стран

Вито Танзи
Хауэлл Зи

М Е Ж Д У Н А Р О Д Н Ы Й В А Л Ю Т Н Ы Й Ф О Н Д
В А Ш И Н Г Т О Н, О К Р У Г К О Л У М Б И Я
 ©2001 Международный Валютный Фонд

Редактор серии
Джереми Клифт
Управление внешних связей МВФ

Оформление и дизайн обложки

Массуд Этемади, Xулио Р. Прего
при участии секции графических работ МВФ

Опубликовано в марте 2001 года

Издание на русском языке:

Служба переводов МВФ
Перевод: Кошелев С. В.
Корректура и техническая редакция: Менса А. Р.
Компьютерная верстка: Гершон Т. Е.

ISBN 1-58906-025-3
ISSN 1020-8402

Издания МВФ можно заказать по адресу:

International Monetary Fund, Publication Services

700 19th Street, N.W., Washington, D.C. 20431, U.S.A.
Тел.: (202) 623-7430 Факс: (202) 623-7201
Электронная почта: [email protected]
Интернет: http://www.imf.org
Предисловие
Серия «Вопросы экономики» призвана ознакомить широкие
круги читателей-неспециалистов с результатами некоторых исследо-
ваний по актуальным вопросам экономики, проводимых сотрудни-
ками Международного Валютного Фонда. Основой для этой серии
служат главным образом рабочие документы МВФ — технические
документы, подготовленные сотрудниками МВФ и приглашенными
учеными, — а также исследовательские работы по вопросам эконо-
мической политики.

Настоящая брошюра из серии «Вопросы экономики» основана

на материалах рабочего документа МВФ 00/35 “Tax Policy for Emerging
Markets” («Налоговая политика для формирующихся рынков»),
написанного Вито Танзи и Хауэллом Зи. В настоящем сокращен-
ном варианте приводятся выдержки из исследования, изложенного
в полном тексте документа, который можно приобрести в Секции
публикаций МВФ (по цене 10 долл. США за экземпляр) или найти
на сайте www.imf.org. Текст настоящей брошюры подготовлен Дейви-
дом Дрисколлом.

iii
Налоговая политика
для развивающихся стран

ачем нужны налоги? Простой ответ заключается в том, что за не-

З имением лучшего налогообложение служит единственным прак-
тическим средством получения доходов для финансирования госу-
дарственных расходов на требующиеся большинству из нас товары и
услуги. Однако создание эффективной и справедливой налоговой
системы является отнюдь не простой задачей, особенно для стремя-
щихся к большей интеграции в международную экономику развива-
ющихся стран. Идеальная налоговая система в этих странах должна
обеспечить необходимые доходы, избегая чрезмерного государст-
венного заимствования, причем это должно осуществляться без
снижения экономической деятельности и без слишком значитель-
ного отклонения от налоговых систем в других странах.
Когда развивающиеся страны пытаются установить эффектив-
ные налоговые системы, они сталкиваются со сложными проблема-
ми. Во-первых, большинство работников в этих странах, как прави-
ло, заняты в сельском хозяйстве или в неорганизованном секторе
небольших предприятий. Поскольку они редко получают регуляр-
ную, фиксированную заработную плату, их заработки колеблются,
при этом многие из работников получают оплату наличными без от-
ражения этого в бухгалтерском учете. Поэтому база для подоходно-
го налога с трудом поддается расчету. Кроме того, работники в этих
странах обычно не тратят свой заработок в больших магазинах, веду-
щих точный учет продаж и запасов товаров. В результате такие со-
временные средства получения доходов, как подоходные налоги и
потребительские налоги, играют меньшую роль в экономике этих
стран, в то время как возможность достижения государством высо-
ких уровней налогов фактически исключена.

1
 Во-вторых, эффективную налоговую администрацию трудно со-
здать без хорошо образованных и подготовленных кадров, когда не
хватает денег на хорошую оплату труда сотрудников налоговых орга-
нов и на компьютеризацию их деятельности (или даже на обеспече-
ние эффективной телефонной и почтовой связи), и когда налого-
плательщики ограничены в возможности вести учет своих доходов.
В связи с этим правительства зачастую выбирают путь наименьшего
сопротивления, создавая налоговые системы, позволяющие им поль-
зоваться любыми имеющимися вариантами, вместо того чтобы создать
рациональные, современные и эффективные налоговые системы.
В-третьих, из-за неорганизованной структуры экономики во многих
развивающихся странах и по причине финансовых ограничений
статистические и налоговые органы испытывают трудности в полу-
чении достоверных статистических данных. Отсутствие таких дан-
ных не позволяет директивным органам оценить потенциальные
результаты значительных изменений налоговой системы. Как след-
ствие, предпочтение зачастую отдается мелким изменениям, нежели
крупным структурным переменам, даже когда последние явно предпо-
чтительнее. Это закрепляет неэффективные налоговые структуры.
В-четвертых, в развивающихся странах доходы имеют тенденцию
к неравномерному распределению. Для получения высоких налого-
вых поступлений в таких условиях в идеале требуется, чтобы богатые
облагались более значительными налогами, чем бедные. Однако
экономическое и политическое влияние состоятельных налогопла-
тельщиков часто позволяет им предотвратить проведение налогово-
бюджетных реформ, которые увеличили бы для них бремя налогов.
Это частично объясняет, почему многие развивающиеся страны не
в полной мере используют личные подоходные и имущественные
налоги, а также по какой причине их налоговые системы редко
достигают удовлетворительной прогрессивности (то есть, когда бо-
гатые платят пропорционально больше налогов).
Наконец, в развивающихся странах налоговая политика часто
является искусством возможного, а не стремлением к оптимально-
му. Поэтому неудивительно, что литература по экономической тео-
рии, особенно по оптимальному налогообложению, оказывает срав-
нительно слабое воздействие на структуру налоговых систем в этих
странах. В этой связи при обсуждении вопросов налоговой полити-
ки, стоящих в настоящее время перед многими развивающимися
странами, авторы настоящей брошюры опираются на обширный

2
практический, непосредственный опыт предоставления этим стра-
нам рекомендаций по налоговой политике со стороны МВФ. Дан-
ные вопросы рассматриваются как с макроэкономической (уровень
и структура налоговых поступлений), так и с микроэкономической
(аспекты построения конкретных налогов) точек зрения.

Уровень налоговых поступлений

Какой уровень государственных расходов желателен для развива-
ющейся страны при том или ином уровне национального дохода?
Должно ли правительство потратить одну десятую часть националь-
ного дохода? Одну треть? Половину? Только после того как будет
получен ответ на этот вопрос, можно будет ответить на следующий
вопрос о том, где установить идеальный уровень налоговых поступ-
лений; определение оптимального уровня налогов в концептуальном
плане эквивалентно определению оптимального уровня государст-
венных расходов. К сожалению, в обширной литературе по теории
оптимальных налогов не существует достаточного практического
руководства о том, как интегрировать оптимальный уровень налого-
вых поступлений с оптимальным уровнем государственных расходов.
Тем не менее, альтернативный, статистически обоснованный
подход к оценке того, приемлем ли общий уровень налогов в той или
иной развивающейся стране, состоит в сопоставлении уровня нало-
гов в конкретной стране со средним бременем налогов в репрезента-
тивной группе как развивающихся, так и развитых стран, с учетом
некоторых из сходных и отличных характеристик этих стран. Такое
сопоставление позволяет установить лишь факт того, что уровень
налогов в данной стране выше или ниже среднего относительно дру-
гих стран, с учетом различных характеристик. Этот статистический
подход не имеет теоретической основы и не указывает «оптималь-
ный» уровень налогов для какой-либо страны. Самые последние

3
данные показывают, что уровень налогов в основных промышленно
развитых государствах (которые являются членами Организации
экономического сотрудничества и развития, или ОЭСР) приблизи-
тельно в два раза превышает уровень налогов в репрезентативной
выборке развивающихся стран (38 процентов ВВП по сравнению
с 18 процентами).
Экономическое развитие зачастую приводит к ситуации, когда
необходимы дополнительные налоговые поступления для финанси-
рования роста государственных расходов. Однако в то же самое вре-
мя экономическое развитие способствует сбору налогов на покрытие
этих нужд. Более важным, чем уровень налогообложения сам по се-
бе, является то, как используются налоговые поступления. Учитывая
сложность процесса экономического развития, возможность разра-
ботки для какой-либо страны осмысленной концепции оптимально-
го уровня налогообложения, четко соответствующего разным стади-
ям экономического развития, представляется сомнительной.

Структура налоговых поступлений

Структура налоговых поступлений является областью проти-
воречивых теорий. Связанные с этим вопросы касаются налого-
обложения доходов относительно налогообложения потребле-
ния, а в рамках потребления — налогообложения импорта в отличие
от налогообложения внутреннего потребления. Основными аспек-
тами для анализа являются эффективность (увеличивает ли или
уменьшает налогообложение общее благосостояние налогоплатель-
щиков) и справедливость (справедлив ли налог для каждого).
Традиционное представление о том, что налогообложение дохо-
дов приводит к большим затратам в отношении благосостояния (эф-
фективности), чем налогообложение потребления, частично осно-
вано на том, что подоходный налог, содержащий элементы как
налога на труд, так и налога на капитал, сокращает способность на-
логоплательщика сберегать. Однако это представление подвергается
сомнениям, принимая во внимание критическую роль продолжи-
тельности перспективного планирования налогоплательщика и сто-
имости накопления человеческого и физического капитала. Резуль-
тат этих теоретических концепций приводит к выводу о том, что
неясно, как относительные издержки двух налогов (на доходы и на
потребление) отразятся на благосостоянии.

4
 При выборе между налогообложением доходов и налогообложе-
нием потребления возникает еще одна проблема, связанная с их
воздействием на справедливость. Налогообложение потребления
традиционно считается по своей сути более регрессивным (то есть
более тяжелым для бедных, нежели для богатых), чем налогообло-
жение доходов. Эта концепция также ставится под сомнение. Исхо-
дя из теоретических и практических соображений, проблемы спра-
ведливости, связанные с традиционной формой налогообложения
потребления, вероятно, являются преувеличенными. Таким образом,
попытки решить данные проблемы в развивающихся странах с по-
мощью таких инициатив, как взимание налогов на потребление по
прогрессивной ставке, будут неэффективны и практически нецеле-
сообразны в административном плане.
Что касается налогов на импорт, то снижение этих налогов при-
ведет к большей конкуренции со стороны иностранных предприя-
тий. Уменьшение защиты отечественных отраслей от такой иност-
ранной конкуренции является неизбежным следствием или даже
целью программы либерализации торговли, но сокращение бюджет-
ных поступлений стало бы нежелательным побочным продуктом
этой программы. Практически осуществимые меры компенсации
доходов при таких обстоятельствах почти всегда предполагают по-
вышение налогов на внутреннее потребление. Лишь в редких случа-
ях повышение подоходных налогов рассматривалось бы как прием-
лемый вариант как с политических (ввиду представлений об их
отрицательном воздействии на инвестиции), так и с административ-
ных точек зрения (поскольку их доходность носит менее определен-
ный и менее своевременный характер, чем от изменений налога на
потребление).
Данные от промышленно развитых и развивающихся стран пока-
зывают, что отношение подоходных налогов к налогам на потребле-
ние в промышленно развитых странах последовательно более чем
в два раза превышает отношение в развивающихся странах. (Иными
словами, по сравнению с развивающимися странами промышленно
развитые страны получают пропорционально в два раза больше по-
ступлений от подоходного налога, чем от налога на потребление).
Данные также показывают заметное различие между налогом на до-
ходы корпораций и подоходным налогом с физических лиц. Промы-
шленно развитые страны получают приблизительно в четыре раза
больше от подоходного налога с физических лиц, чем от налога на
доходы корпораций. Основными факторами, обусловливающими

5
такое расхождение, являются различия между двумя группами стран
в доходах от заработной платы, в уровне развития налоговой адми-
нистрации, а также в политическом влиянии богатейшего слоя на-
селения. С другой стороны, поступления от налогов на внешнюю
торговлю значительно выше в развивающихся странах, чем в про-
мышленно развитых странах.
Из международных сопоставлений трудно вывести четкие нор-
мативные предписания для политики в отношении сочетания подо-
ходных налогов и налогов на потребление. Однако эти сопоставления
убедительно свидетельствуют о том, что экономическое развитие, как
правило, ведет к сдвигу центра тяжести в структуре налоговых по-
ступлений от налогов на потребление к подоходным налогам с фи-
зических лиц. Тем не менее, при любых обстоятельствах важным во-
просом налоговой политики для развивающихся стран является не
столько установление оптимального уровня сочетания налогов,
сколько разработка четкого перечня задач, которые планируется ре-
шить посредством любого предусматриваемого сдвига в сочетании
данных налогов, а также оценка экономических последствий (для
эффективности и справедливости) такого сдвига, а также проведе-
ние в жизнь компенсационных мер, если сдвиг приводит к ухудше-
нию положения бедных слоев населения.

Выбор правильной налоговой системы

В развивающихся странах, в которых рыночные факторы играют
все более важную роль в распределении ресурсов, структура налого-
вой системы должна быть максимально нейтральной, с тем чтобы
свести к минимуму вмешательство в процесс распределения. Систе-
ма должна также иметь простые и прозрачные процедуры, позволя-
ющие выяснить, функционирует ли она так, как была задумана.

6
Подоходный налог с физических лиц
При рассмотрении вопроса о подоходном налоге с физических
лиц в развивающихся странах прежде всего необходимо уяснить то,
что в большинстве этих стран данный налог приносит относительно
небольшой доход, а количество лиц, которые им облагаются (особен-
но по самой высокой предельной ставке) невелико. Структура ста-
вок подоходного налога с физических лиц является наиболее явным
инструментом политики, имеющимся в распоряжении органов госу-
дарственного управления большинства развивающихся стран. Дан-
ный инструмент используется для того, чтобы подчеркнуть их при-
верженность социальной справедливости и таким образом заручиться
политической поддержкой своей программы. Страны часто придают
большое значение тому, чтобы данный налог обладал определенной
степенью номинальной прогрессивности, применяя множество кате-
горий ставок. Страны не стремятся принимать реформы, которые
приведут к сокращению числа этих категорий.
Тем не менее, чаще всего эффективность прогрессивных ставок
существенно подрывается большим числом личных освобождений
от уплаты налога и множеством иных освобождений и вычетов, вы-
годных лицам с высокими доходами (например, исключение из на-
лога прироста стоимости капитала, щедрые вычеты на медицинские
и образовательные расходы, низкое налогообложение финансового
дохода). Облегчение налогового бремени посредством вычетов но-
сит крайне резкий характер, поскольку такие вычеты обычно увели-
чиваются в более высоких налоговых категориях. Опыт убедительно
свидетельствует о том, что прогрессивность фактических ставок
можно было бы улучшить путем сокращения степени прогрессивно-
сти номинальных ставок и числа категорий, а также путем сокра-
щения освобождений и вычетов. По сути, если цель заключается в
разумной справедливости, то этот вопрос можно решить при помо-
щи установления не более чем нескольких категорий номинальных
ставок в структуре подоходного налога с физических лиц. Добиться
значительного улучшения уровня справедливости можно и в том
случае, когда политические ограничения не позволяют провести
значимую реструктуризацию ставок, заменив вычеты налоговыми
кредитами, которые могли бы приносить те же преимущества нало-
гоплательщикам во всех налоговых категориях.
Эффективность высокой предельной налоговой ставки также
значительно снижается, так как она зачастую применяется на столь

7
высоких уровнях дохода (выражаемого в долях от ВВП на душу на-
селения), что лишь небольшой объем доходов подлежит налогооб-
ложению по этим ставкам. В некоторых развивающихся странах до-
ход налогоплательщика должен в сотни раз превышать доход на
душу населения, чтобы войти в категорию самой высокой ставки.
Более того, в ряде стран наивысшая предельная ставка подоход-
ного налога с физических лиц значительно превышает налог на до-
ходы корпораций, что создает для налогоплательщиков сильные
стимулы к выбору корпоративной формы ведения хозяйственной
деятельности исключительно по налоговым причинам. Высококва-
лифицированные специалисты и мелкие предприниматели могут
постепенно беспрепятственно перекачивать прибыли через вычеты
за расходы и вообще избежать наивысшего подоходного налога с фи-
зических лиц. Отложить налог значит избежать налога. Поэтому хо-
рошая налоговая политика добивается того, чтобы наивысшая пре-
дельная ставка подоходного налога с физических лиц существенно
не отличалась от ставки налога на доходы корпораций.
Помимо проблемы освобождений и вычетов, приводящих к су-
жению налоговой базы и сведению на нет эффективной прогрессив-
ности налогов, структура подоходного налога с физических лиц во
многих развивающихся странах осложнена серьезными нарушения-
ми двух основных принципов хорошей налоговой политики: сим-
метрии и всеобъемлемости. (Безусловно, при проведении налоговой
политики следует также руководствоваться общими принципами
нейтральности, справедливости и простоты.) Принцип симметрии
относится к идентичному подходу в налоговых целях к прибылям и
убыткам от любого имеющегося источника доходов. Если прибыли
подлежат налогообложению, тогда убытки следует вычитать из на-
логов. Принцип всеобъемлемости относится к охвату потока дохо-
дов в налоговой сети в определенной точке вдоль траектории этого
потока. Например, если платеж освобожден от налога для получате-
ля платежа, то его не следует снимать из вычитаемых расходов для
плательщика. Нарушение этих принципов обычно приводит к иска-
жениям и несправедливости.
Налоговый подход к финансовым доходам связан с проблемами
во всех странах. Актуальное значение имеют следующие два вопро-
са, касающиеся налогообложения процентного дохода и дивидендов
в развивающихся странах:

8
• Во многих развивающихся странах процентный доход если
и облагается налогом, то в той же степени как и конечный налог,
взимаемый у источника, по ставке, которая существенно ниже на-
ивысшей предельной ставки подоходного налога с физических
лиц и налога на доходы корпораций. Для налогоплательщиков,
получающих доход преимущественно в виде заработной платы,
это является приемлемым компромиссом между теоретической
правильностью и практической осуществимостью. Однако для
тех, кто получает доход от предпринимательской деятельности,
низкая ставка налога на процентный доход в сочетании с полным
вычетом процентных расходов предполагает возможность реали-
зации значительной экономии на налогах посредством достаточно
прямолинейных арбитражных операций. Поэтому важно тща-
тельно адресовать применение конечного удержания налога на
процентный доход у источника: конечное удержание не следует
применять, если налогоплательщик получает доход от предпри-
нимательской деятельности.
• Налогообложение дивидендов связано с хорошо известным во-
просом двойного налогообложения. В целях административной
простоты большинству развивающихся стран настоятельно реко-
мендуется либо вообще освободить дивиденды от подоходного
налога с физических лиц, либо облагать их по относительно низкой
ставке, возможно, посредством конечного налога, взимаемого
у источника, по той же ставке, что и налог, взимаемый с процент-
ного дохода.

Налог на доходы корпораций

Налог на доходы корпораций сопряжен с многочисленными и
сложными вопросами налоговой политики, но особенно актуальное
значение для развивающихся стран имеют вопросы множественных
ставок, основанных на секторной дифференциации и непоследова-
тельном построении системы амортизации. У развивающихся стран
есть большая склонность к множественным ставкам, зависящим от
секторной принадлежности (в том числе полное освобождение от
налога некоторых секторов, особенно полугосударственного секто-
ра), чем у промышленно развитых стран. Это можно объяснить как
наследие прошлых экономических режимов, делавших упор на роль

9
государства в распределении ресурсов. Подобная практика, однако,
наносит явный ущерб надлежащему функционированию рыночных
сил (то есть распределение ресурсов по секторам искажается из-за
различных налоговых ставок). Эта практика не поддается обоснова-
нию, если правительство страны действительно привержено рыночной
экономике. Поэтому унификации множественных ставок налога на
доходы корпораций следует придавать первоочередное значение.
Важным структурным элементом в определении стоимости капи-
тала и прибыльности инвестиций служит допустимая амортизация
физических активов в налоговых целях. Наиболее распространен-
ные недостатки, свойственные системам амортизации в развиваю-
щихся странах, включают слишком большое количество категорий
активов и норм амортизации, чрезмерно низкие нормы амортиза-
ции, а также структуру норм амортизации, которая не соответствует
относительным нормам износа активов разных категорий. Исправ-
лению этих недостатков следует также придавать большое значение
при выработке налоговой политики в развивающихся странах.
При перестройке систем амортизации развивающиеся страны
могли бы следовать таким руководящим принципам.
• Классификация активов по трем или четырем категориям более
чем достаточна: например, отнесение активов с длительным сро-
ком службы, таких как здания, в одну категорию, а активов с бы-
строй амортизацией, таких как компьютеры, — в другую, при од-
ной или двух категориях машин и оборудования между ними.
• Каждой категории следует присваивать только одну норму амор-
тизации.
• Нормы амортизации следует в принципе устанавливать на более
высоком уровне, чем фактический физический срок службы со-
ответствующих активов, с тем чтобы компенсировать отсутствие
комплексного механизма индексации инфляции в большинстве
налоговых систем.
• По административным причинам предпочтение следует отдавать
методу снижающегося остатка, а не методу прямолинейной амор-
тизации. Метод снижающегося остатка позволяет объединять все
активы в одной и той же категории активов и автоматически учи-
тывать прирост и снижение стоимости капитала от выбытия акти-
вов, что существенно упрощает требования по ведению бухгал-
терского учета.

10
Налог на добавленную стоимость, акцизы и импортные тарифы
Хотя НДС принят в большинстве развивающихся стран, он зача-
стую существует в незавершенном виде в том или ином аспекте.
Многие важные сектора, прежде всего сектор услуг, а также оптовый
и розничный сектор, остаются вне сети НДС. В противном случае
механизм налоговых кредитов носит чрезмерно ограничительный
характер (то есть имеют место отказы и отсрочки в предоставлении
надлежащих кредитов по НДС с производственных ресурсов), осо-
бенно применительно к средствам производства. Поскольку эти ха-
рактеристики в значительной степени допускают каскадный эф-
фект (увеличивая налоговое бремя для конечного пользователя),
они в первую очередь уменьшают выгоды от введения НДС. Разви-
вающиеся страны должны уделять первоочередное значение ис-
правлению таких ограничений в структуре и администрации НДС.
Во многих развивающихся странах (подобно многим странам
ОЭСР) приняты две ставки НДС или более. Множественные ставки
политически привлекательны, поскольку создается впечатление,
что они (хотя и не обязательно эффективно) служат цели справедли-
вости. Однако административная цена решения вопросов справед-
ливости посредством множественных ставок НДС в развивающихся
странах может быть выше, чем в промышленно развитых странах.
Издержки системы множественных ставок следует подвергать тща-
тельному анализу.
Наиболее заметным недостатком систем акцизов, действующих
во многих развивающихся странах, является неоправданно широ-
кий охват продукции. Это часто обусловлено соображениями по-
ступлений. Хорошо известно, что экономическое обоснование вве-
дения акцизов значительно отличается от причин обложения общим
налогом на потребление. Последний должен иметь широкую осно-
ву, с тем чтобы получать максимальные поступления при минималь-
ном искажении, тогда как первый должен носить крайне избира-
тельный характер, узко ориентируясь на некоторые товары в основном
из-за того, что их потребление влечет за собой отрицательные внешние
воздействия на общество (иными словами, общество в целом платит
цену за их использование отдельными лицами). Товаров, обычно
считающихся объектами акцизов (например, табак, алкоголь, неф-
тепродукты, автомобили), немного, а спрос на них в большинстве
случаев неэластичен. Хорошей системой акцизов неизменно являет-
ся такая система, которая приносит поступления (как побочный

11
продукт) при узкой базе и с относительно низкими административ-
ными издержками.
Важной задачей политики, стоящей в настоящее время перед
многими развивающимися странами, является сокращение импорт-
ных тарифов в рамках общей программы либерализации торговли
в целом. В этой связи следует тщательно рассмотреть два вопроса.
Во-первых, сокращение тарифов не должно приводить к непредна-
меренным изменениям относительных уровней эффективной защи-
ты между секторами. Одним из простых способов не допустить
непреднамеренных последствий было бы сокращение всех номи-
нальных ставок тарифов в одинаковой пропорции каждый раз, ког-
да изменение таких ставок необходимо. Во-вторых, номинальные
сокращения тарифов, как правило, влекут за собой краткосрочную
потерю поступлений. Такой потери можно избежать посредством
четко сформулированной стратегии, предусматривающей последо-
вательное применение отдельных компенсационных мер: сначала
сокращение масштаба освобождений от тарифов в существующей
системе, затем компенсация сокращения тарифов на облагаемый
акцизами импорт за счет соразмерного повышения ставок соответ-
ствующих акцизов и, наконец, корректировка ставки общего налога
на потребление (такого как НДС) для покрытия остающихся нужд
в поступлениях.

Налоговые стимулы
В то время как предоставление налоговых стимулов для поощре-
ния инвестиций является общепринятой практикой в странах всего
мира, опыт свидетельствует, что их эффективность в привлечении
приростных инвестиций (сверх уровня, который был бы достигнут,
если бы стимулы не предоставлялись) зачастую не бесспорна. По-
скольку налоговыми стимулами могут злоупотреблять уже сущест-
вующие предприятия, маскирующиеся под только что созданные
посредством номинальной реорганизации, издержки в плане по-
ступлений могут быть высоки. Более того, иностранные инвесторы,
являющиеся основным объектом большинства налоговых стимулов,
основывают свои решения о капиталовложениях в ту или иную стра-
ну на широком круге факторов (таких как природные ресурсы, по-
литическая стабильность, прозрачность систем регулирования, ин-
фраструктура, квалифицированная рабочая сила), из которых

12
налоговые стимулы нередко бывают отнюдь не самыми важными.
Налоговые стимулы также могут представлять сомнительную цен-
ность для иностранного инвестора, поскольку истинную выгоду от
этих стимулов может получать не сам инвестор, а казначейство его
страны. Это может иметь место в тех случаях, когда любой доход, ос-
вобождаемый от налогообложения в принимающей стране, облага-
ется налогом в стране происхождения инвестора.
Налоговые стимулы могут быть обоснованы, если они позволяют
устранить ту или иную неэффективность рыночного механизма,
особенно если это касается внешних факторов (экономические по-
следствия за рамками конкретного получателя налогового стимула).
Например, стимулы, нацеленные на содействие развитию высоко-
технологичных отраслей, обычно бывают обоснованными, что обе-
щает создать значительные благоприятные факторы для остальной
экономики. Безусловно, наиболее убедительным основанием для
предоставления целевых стимулов является удовлетворение нужд
развития регионов этих стран. Тем не менее, не все стимулы в рав-
ной мере могут быть использованы для достижения таких целей.
При этом некоторые из них менее эффективны с точки зрения
издержек, чем другие. К сожалению, наиболее распространенные
формы стимулов, применяющиеся в развивающихся странах, обыч-
но бывают наименее полезными.

Налоговые каникулы
Из всех форм налоговых стимулов наиболее популярными в раз-
вивающихся странах являются налоговые каникулы (освобождение
от уплаты налогов на определенный период времени). Несмотря на
простоту управления, в них множество недостатков. Во-первых, ос-
вобождая от налогов прибыли независимо от их суммы, налоговые
каникулы обычно приносят выгоду инвестору, который ожидает вы-
сокую прибыль и произвел бы инвестиции, даже если бы такой сти-
мул не предлагался. Во-вторых, налоговые каникулы стимулируют
уклонение от налогов в значительной степени, поскольку облагае-
мые налогом предприятия могут вступать в экономические отноше-
ния с освобожденными предприятиями в целях перемещения своих
прибылей посредством трансфертного ценообразования (например,
переплачивая за товары от других предприятий и получая выплату
в качестве «благодарности»). В-третьих, продолжительность налого-

13
вых каникул подвержена злоупотреблениям и продлениям со сторо-
ны инвесторов посредством «творческого» переоформления суще-
ствующих инвестиций как новых инвестиций (например, закрывая
и вновь начиная один и тот же проект под другим названием, но при
тех же владельцах). В-четвертых, ограниченные временем налого-
вые каникулы обычно привлекают краткосрочные проекты, кото-
рые, как правило, не столь выгодны для экономики, как долгосроч-
ные. В-пятых, размер налоговых потерь бюджета от таких каникул
редко бывает прозрачным, за исключением случаев, когда от пред-
приятий пользующихся каникулами, требуется заполнять налого-
вые формы. В этом случае государство должно расходовать ресурсы
на налоговую администрацию, не приносящую никаких поступле-
ний, в то время как предприятие утрачивает преимущество того, что
ему не приходится иметь дела с налоговыми органами.

Налоговые кредиты и инвестиционные льготы

По сравнению с налоговыми каникулами налоговые кредиты и
инвестиционные льготы обладают целым рядом преимуществ. Они
гораздо лучше адресуют стимулирование конкретных типов инвес-
тиций, чем налоговые каникулы. В то же время величина поступле-
ний от них намного прозрачнее и легче поддается контролю. Про-
стой и эффективный способ администрирования системы налоговых
кредитов заключается в том, чтобы определить сумму кредита соот-
ветствующего установленным критериям предприятия и «депониро-
вать» эту сумму на специальный налоговый счет в форме бухгалтер-
ской проводки. Во всех остальных отношениях к предприятию будут
относиться как к обычному налогоплательщику, на которого рас-
пространяются все применимые налоговые положения, в том числе
обязательство заполнять налоговые декларации. Единственное раз-
личие будет заключаться в том, что причитающийся с предприятия
подоходный налог будет уплачиваться из кредитов, «снимаемых»
с его налогового счета. Таким образом, информация об упущенных
поступлениях в бюджет и о сумме налоговых кредитов, еще имею-
щихся в распоряжении предприятия, всегда будет в наличии. Систе-
ма инвестиционных льгот может администрироваться во многом так
же, как и налоговые кредиты, обеспечивая получение аналогичных
результатов.

14
 Существует два заметных недостатка, относящихся к налоговым
кредитам и инвестиционным льготам. Во-первых, эти стимулы, как
правило, подталкивают в сторону выбора краткосрочных капитальных
активов, поскольку дальнейшие кредиты или льготы предоставляются
при каждой замене актива. Во-вторых, соответствующие установленным
критериям предприятия могут попытаться злоупотребить системой,
продавая и покупая одни и те же активы, с тем чтобы претендовать
на множественные кредиты или льготы. Они также могут выступить
в качестве агента, приобретающего активы для предприятий,
которые не имеют права на получение стимула. Для того чтобы это-
го не допустить, необходимо использовать встроенные в систему за-
щитные механизмы.

Ускоренная амортизация
Предоставление налоговых стимулов в форме ускоренной амор-
тизации обладает минимумом недостатков, связанных с налоговыми
каникулами, и всеми достоинствами налоговых кредитов и инвести-
ционных льгот, не имея при этом недостатков последних. Поскольку
простое ускорение амортизации актива не приводит к увеличению
его амортизации за рамки первоначальной стоимости, это не вызы-
вает серьезного искажения в пользу краткосрочных активов. Более
того, ускоренная амортизация обладает двумя дополнительными до-
стоинствами. Во-первых, она в целом сопряжена с меньшими издерж-
ками, так как упущенные поступления (относительно отсутствия
ускоренной амортизации) в начальные годы по крайней мере час-
тично покрываются в последующие годы срока службы актива.
Во-вторых, если ускоренная амортизация допускается лишь времен-
но, она может вызвать значительный краткосрочный рост инвестиций.

Инвестиционные субсидии
Инвестиционные субсидии (предоставление государственных
средств для частных инвестиций) имеют то преимущество, что их
легче направлять на конкретные цели, однако они обычно весьма
проблематичны. Они предусматривают внебюджетные авансовые
государственные расходы и содействуют в равной мере как нежизне-
способным, так и прибыльным инвестициям. Поэтому использова-
ние инвестиционных субсидий редко бывает целесообразным.

15
Косвенные налоговые стимулы
Косвенные налоговые стимулы, такие как освобождение сырья
и средств производства от НДС, часто бывают объектом злоупотреб-
лений и вряд ли приносят пользу. Несколько более оправданным яв-
ляется освобождение от импортных тарифов сырья и средств произ-
водства, используемых для изготовления экспортных товаров.
Трудность с этим освобождением заключается, разумеется, в том,
чтобы освобождаемые покупки фактически использовались так, как
предусматривается стимулом. Полезным, хотя и не полностью на-
дежным средством предотвращения подобных злоупотреблений,
служит создание зон экспортного производства, периметр которых
защищен пунктами таможенного контроля.

Механизмы приведения в действие

Механизмы приведения в действие налоговых стимулов бывают
автоматическими или дискреционными. Механизм автоматическо-
го приведения в действие обеспечивает автоматическое получение
стимулов для инвестиций, как только последние будут соответство-
вать четко установленным целевым критериям, таким как мини-
мальная сумма инвестиций в определенные сектора экономики.
Соответствующим органам власти необходимо лишь обеспечить со-
блюдение установленных критериев. Механизм дискреционного
приведения в действие предусматривает утверждение запроса о пре-
доставлении стимулов или отказ в нем на основании субъективного
суждения предоставляющих стимулы органов власти без официаль-
ного установления соответствующих критериев. Механизм дискре-
ционного приведения в действие может рассматриваться органами
власти как более предпочтительный по сравнению с автоматичес-
ким, поскольку он обеспечивает им большую гибкость. Это преиму-
щество, однако, может перевешиваться самыми разнообразными
проблемами, связанными со свободой действовать по собственному
усмотрению, прежде всего отсутствием прозрачности в процессе
принятия решений, что в свою очередь поощряет коррупцию и из-
влечение незаслуженных доходов. Если обеспокоенность в отноше-
нии механизма автоматического приведения в действие вызывает
утрата свободы действовать по собственному усмотрению при изуче-
нии исключительных случаев, то в качестве меры предосторожнос-

16
ти было бы предпочтительно сформулировать как можно более уз-
кие и конкретные критерии соответствия, с тем чтобы стимулы пре-
доставлялись только тем инвестициям, которые соответствуют наи-
высшему объективному и количественно определенному стандарту
пользы. В конечном счете целесообразно свести к минимуму дис-
креционный элемент в процессе предоставления стимулов.

Подведение итогов
Эффективность затрат, связанных с предоставлением налоговых
стимулов в целях содействия росту инвестиций, в целом вызывает
сомнения. Наилучшая стратегия содействия устойчивому росту инвес-
тиций заключается в обеспечении стабильной и прозрачной норма-
тивно-правовой основы и в создании налоговой системы, соответст-
вующей международным нормам. Одни цели, такие как содействие
региональному развитию, более оправданы, чем другие цели, в каче-
стве основания для предоставления налоговых стимулов. Не все
налоговые стимулы в равной мере эффективны. Наибольшими срав-
нительными преимуществами обладает ускоренная амортизация,
после которой следуют инвестиционные льготы или налоговые кре-
диты. Наименьшими преимуществами обладают, в частности, нало-
говые каникулы и инвестиционные субсидии. В качестве общего
правила следует избегать косвенных налоговых стимулов, а свободу
действовать по собственному усмотрению при предоставлении сти-
мулов следует свести к минимуму.

17
Задачи налоговой политики, стоящие
перед развивающимися странами
Развивающимся странам, стремящимся к полной интеграции
в мировую экономику, возможно, будет необходим более высокий
уровень налогов для того, чтобы органы государственного управле-
ния в них играли роль, близкую к роли этих органов в промышлен-
но развитых странах. В среднем органы государственного управле-
ния в промышленно развитых странах получают в два раза больше
налоговых поступлений. Развивающимся странам будет необходимо
резко сократить свою зависимость от налогов на внешнюю торгов-
лю и в то же самое время не создавать отрицательных экономичес-
ких стимулов, особенно посредством получения больших поступле-
ний от подоходного налога с физических лиц. Для решения таких
задач директивным органам в этих странах придется принять пра-
вильные приоритеты в своей политике и иметь политическую волю,
чтобы претворить в жизнь требуемые реформы. Необходимые из-
менения политики должны сопровождаться укреплением органов
налоговой администрации.
По мере устранения торговых барьеров и повышения мобильнос-
ти капитала формулирование рациональной налоговой политики
становится серьезной задачей для развивающихся стран. Необходи-
мость замены налогов на внешнюю торговлю внутренними налога-
ми будет сопряжена с растущей обеспокоенностью относительно от-
влечения прибыли иностранными инвесторами. Неспособность ее
предотвратить во многих развивающихся странах в настоящее время
объясняется неэффективностью положений налогового законода-
тельства против налоговых злоупотреблений, а также недостаточной
технической подготовкой налоговых аудиторов. Поэтому крайне не-
обходимо как можно скорее сосредоточить усилия на устранении
этих недостатков.
Еще одной задачей политики в мире либерализованного движе-
ния капитала является конкуренция налогов. Эффективность нало-
говых стимулов — при отсутствии других необходимых основ —
крайне сомнительна. Налоговая система, насыщенная такими сти-
мулами, неизбежно создаст благодатную почву для деятельности,
направленной на извлечение незаслуженной прибыли. С тем чтобы
обеспечить требуемое укоренение формирующихся рынков, разви-
вающимся странам было бы крайне целесообразно воздержаться от

18
опоры на налоговые стимулы с плохой адресностью в качестве
основного инструмента содействия росту инвестиций.
Наконец, во многих развивающихся странах подоходные налоги
с физических лиц составляют лишь очень небольшую сумму от всех
налоговых поступлений. Помимо структурных, политических и
административных факторов, такому результату во многом способ-
ствует беспрепятственность, с которой физические лица могут инве-
стировать за рубежом получаемые ими доходы. Поэтому налогооб-
ложение таких доходов представляет собой крайне трудную задачу
для развивающихся стран. Это вызывает особенно большие пробле-
мы в ряде стран Латинской Америки, которые по большей части
прекратили облагать налогом финансовые доходы, с тем чтобы
избежать утечки финансового капитала за рубеж.

19
 Серия «Вопросы экономики»

11. Growth in East Asia: What We Can and What We Cannot Infer.
Michael Sarel. 1996.
12. Does the Exchange Rate Regime Matter for Inflation and Growth?
Atish R. Ghosh, Anne-Marie Gulde, Jonathan D. Ostry, and
Holger Wolf. 1996.
13. Confronting Budget Deficits. 1996.
14. Fiscal Reforms That Work. C. John McDermott and Robert F.
Wescott. 1996.
15. Transformations to Open Market Operations: Developing
Economies and Emerging Markets. Stephen H. Axilrod. 1996.
16. Why Worry About Corruption? Paolo Mauro. 1997.
17. Sterilizing Capital Inflows. Jang-Yung Lee. 1997.
18. Why Is China Growing So Fast? Zuliu Hu and Mohsin S. Khan.
1997.
19. Protecting Bank Deposits. Gillian G. Garcia. 1997.
10. Deindustrialization—Its Causes and Implications. Robert
Rowthorn and Ramana Ramaswamy. 1997.
11. Does Globalization Lower Wages and Export Jobs? Matthew J.
Slaughter and Phillip Swagel. 1997.
12. Roads to Nowhere: How Corruption in Public Investment Hurts
Growth. Vito Tanzi and Hamid Davoodi. 1998.
13. Fixed or Flexible? Getting the Exchange Rate Right in the 1990s.
Francesco Caramazza and Jahangir Aziz. 1998.
14. Lessons from Systemic Bank Restructuring. Claudia Dziobek and
Ceyla Pazarbaşıoǧlu. 1998.
15. Inflation Targeting as a Framework for Monetary Policy. Guy
Debelle, Paul Masson, Miguel Savastano, and Sunil Sharma. 1998.
16. Should Equity Be a Goal of Economic Policy? IMF Fiscal Affairs
Department. 1998.

20
17. Liberalizing Capital Movements: Some Analytical Issues. Barry
Eichengreen, Michael Mussa, Giovanni Dell’Ariccia, Enrica
Detragiache, Gian Maria Milesi-Ferretti, and Andrew Tweedie. 1999.
18. Privatization in Transition Countries: Lessons of the First
Decade. Oleh Havrylyshyn and Donal McGettigan. 1999.
19. Hedge Funds: What Do We Really Know? Barry Eichengreen and
Donald Mathieson. 1999.
20. Пьетро Гарибальди и Паоло Мауро, «Создание рабочих мест:
причины успеха некоторых стран», 2000 год.
21. Томас Вульф и Эмине Гюрген, «Совершенствование управления
и борьба с коррупцией в странах Балтии и СНГ: роль МВФ»,
2000 год.
22. Эндрю Берг и Кэтрин Паттилло, «Задача прогнозирования
экономических кризисов», 2000 год.
23. Анупам Басу, Эвенджелос А. Каламитсис и Данешвар Гура,
«Содействие экономическому росту в странах Африки к югу от
Сахары: изучение действенных методов», 2000 год.
24. Эндрю Берг и Эдуардо Боренштейн, «Полная долларизация:
преимущества и недостатки», 2000 год.
25. Джон Норрегаард и Валери Реппелен-Хилл «Борьба с загряз-
нением окружающей среды: использование налогов и реализуе-
мых квот», 2000 год.
26. Махмуд Хасан Хан «Бедность сельского населения в развивающихся
странах: выводы для государственной политики», 2001 год.
27. Вито Танзи и Хауэлл Зи «Налоговая политика для развивающихся
стран», 2001 год.

21
Вито Танзи был директором
Управления по бюджетным вопросам
МВФ с 1981 по 2000 годы. Он ушел
на пенсию 1 декабря 2000 года.
Он имеет степень доктора философии,
полученную в Гарвардском
университете, и является автором
многих книг и статей
в специализированных журналах.

Хауэлл Зи является начальником

Отдела налоговой политики
в Управлении по бюджетным вопросам
МВФ. Он имеет степень доктора
философии, полученную
в Университете Мэриленда (Колледж-
Парк) и является автором многих
статей в специализированных
журналах.