Marius ANDREESCU

Sorina IONESCU

DREPT ADMINISTRATIV
ACTUL ADMINISTRATIV CONTROLUL
ADMINISTRATIV
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

Manual universitar pentru

Învăţământul Frecvenţă Redusă

EDITURA UNIVERSITĂŢII DIN PITEŞTI

- 2022-
 Cuprins

Introducere ........................................................................................................................ 6

Secţiunea I : Actul administrativ

Unitatea de învăţare 1. Actul administrativ

1.1. Aspecte generale ...................................................................................................... 11

1.2. Definiția și clasificarea actelor administrative ....................................................... 11

1.3. Regimul juridic al actelor administrative și forma actelor administrative ........... 13

1.4. Procedura emiterii actelor administrative .............................................................. 14

1.5.Forța juridică a actelor administrative și efectele actelor administrative ............. 16

1.6.Rezumat ...................................................................................................................... 18

1.7.Lucrare de verificare.................................................................................................. 19

Secţiunea II : Răspunderea administrativă

Unitatea de învăţare 2. Teoria generală a răspunderii în dreptul administrativ

2.1. Aspecte generale ...................................................................................................... 20

2.1.1. Bazele ştiinţifice ale răspunderii în dreptul administrativ .................................. 21

2.1.2. Abaterea administrativă ........................................................................................ 23

2.2. Subiectele răspunderii administrative .................................................................... 25

2.3. Organele care constată şi aplică sancţiuni administrative ................................... 26

2.4.Sancţiunile administrative ........................................................................................ 26

2.5.Rezumat ...................................................................................................................... 27

2.6.Lucrare de verificare.................................................................................................. 28

Unitatea de învăţare 3. Constrângerea şi răspunderea administrativă

3.1. Consideraţii generale şi aspecte doctrinare ........................................................... 29

3.2. Delimitarea sferei şi definiţia constrângerii administrative................................... 31

3.2.1. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi constrângerea juridică ........ 31

3.2.2. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi răspunderea juridică ............ 31

3.2.3. Corelaţia dintre constrângere administrativă şi executare silită ....................... 31

3.2.4. Definiţia constrângerii administrative şi formele de clasificare ........................ 32

3.3. Rezumat ..................................................................................................................... 33

3.4. Lucrare de verificare................................................................................................. 33

Unitatea de învăţare 4. Răspunderea administrativ-patrimonială

4.1. Aspecte ale evoluţiei legislaţiei şi a doctrinei administrative privind răspunderea

patrimonială a statului ..................................................................................................... 35

4.2. Principiile răspunderii administrativ-patrimoniale potrivit reglementărilor

actuale .............................................................................................................................. 38

4.3. Răspunderea administrativ-patrimonială în dreptul administrativ român

contemporan .................................................................................................................... 39

4.3.1 Consideraţii generale ............................................................................................. 39

4.3.2. Regimul juridic procedural aplicabil răspunderii patrimoniale bazate pe culpă

........................................................................................................................................... 42

4.4. Rezumat ..................................................................................................................... 42

4.5. Lucrare de verificare................................................................................................. 43

Unitatea de învăţare 5. Răspunderea administrativ-disciplinară

5.1.Prezentarea răspunderea administrativ-disciplinare .............................................. 44

5.2.Rezumat ...................................................................................................................... 46

5.3.Lucrare de verificare.................................................................................................. 46

Unitatea de învăţare 6. Răspunderea funcţionarilor publici în legislaţia română

6.1. Consideraţii generale ............................................................................................... 47

6.2. Sancţiunea disciplinară şi răspunderea funcţionarului public ............................ 49

6.3. Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare.......................................................... 50

6.4. Rezumat ..................................................................................................................... 51

6.5. Lucrare de verificare................................................................................................. 51

Unitatea de învăţare 7. Teoria generală a răspunderii contravenţionale

7.1. Aspecte generale ...................................................................................................... 52

7.2. Trăsăturile fundamentale ale contravenţiei ......................................................... 54

7.2.1. Fapta săvârşită cu vinovăţie ................................................................................. 54

7.2.2. Fapta de pericol social mai redus decât infracţiunea ......................................... 55

2
7.2.3. Fapta sancţionată prin lege şi alte acte normative ............................................. 55

7.3. Aplicarea legii contravenţionale în timp şi în spaţiu.............................................. 57

7.3.1. Aplicarea legii contravenţionale în timp .............................................................. 57

7.3.2. Aplicarea legii contravenţionale în spaţiu ........................................................... 57

7.4. Subiectele răspunderii contravenţionale ................................................................ 58

7.5. Sancţiunile contravenţionale ................................................................................... 59

7.5.1. Avertismentul ......................................................................................................... 60

7.5.2. Amenda contravenţională ................................................................................... 60

7.5.3. Prestarea unei activitati in folosul comunitatii .................................................... 61

7.5.4. Pedepsele complementare ................................................................................... 62

7.6. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei .................................... 63

7.7. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională ............................................ 64

7.8. Procedura constatării contravenţiei ........................................................................ 64

7.9.Rezumat ...................................................................................................................... 65

7.10. Lucrare de verificare............................................................................................... 66

Secţiunea III: Contenciosul administrativ

Unitatea de învăţare 8. Consideraţii introductive

8.1. Noţiunea de contencios administrativ .................................................................... 68

8.2. Contenciosul administrativ în România .................................................................. 69

8.2.1. Scurtă cronologie a evoluţiei reglementărilor de contencios administrativ ..... 69

8.2.2. Definiţia contenciosului administrativ în doctrina românească ........................ 70

8.3. Rezumat ..................................................................................................................... 71

8.4.Lucrare de verificare.................................................................................................. 72

Unitatea de învăţare 9. Contenciosul administrativ reglementat de legea nr. 554/2004

9.1. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 .. 73

9.2.Părţile în litigiul de contencios administrativ .......................................................... 76

9.2.1 Calitatea de reclamant (subiecte de sezină) - Legitimarea procesuală activă în

contenciosul administrativ ............................................................................................. 76

3
9.2.2 Calitatea de pârât - Legitimarea procesuală pasivă în contenciosul
administrativ .................................................................................................................... 79

9.3.Condiţiile acţiunii în contencios administrativ ........................................................ 80

9.3.1 Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ ............................................. 81

9.3.2 Condiţia ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim ............. 83

9.3.3 Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică ......................................... 83

9.3.4 Procedura administrativă prealabilă ..................................................................... 84

9.3.5 Introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege ............................ 85

9.4. Actele administrative exceptate .............................................................................. 86

9.4.1 Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora
cu Parlamentul ................................................................................................................. 87

9.4.2 Actele de comandament cu caracter militar ......................................................... 88

9.4.3 Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgând din existenţa unui

recurs paralel ................................................................................................................... 90

9.5. Actele administrativ-jurisdicţionale ........................................................................ 90

9.5.1 Noţiunea de act administrativ-jurisdicţional......................................................... 90

9.5.2 Controlul instanţelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ-

jurisdicţionale .................................................................................................................. 91

9.6.Rezumat ...................................................................................................................... 91

9.7.Lucrare de verificare.................................................................................................. 92

Unitatea de învăţare 10. Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios

administrativ – Recursul administrativ

10.1. Preliminarii .............................................................................................................. 93

10.2.Recursul graţios....................................................................................................... 94

10.3. Recursul ierarhic..................................................................................................... 96

10.4.Fundamentul juridic al recursului administrativ ................................................... 97

10.4.1.Relaţia recurs administrativ – recurs jurisdicţional ........................................... 98

10.5. Rezumat ................................................................................................................... 98

10.6.Lucrare de verificare................................................................................................ 99

4
Unitatea de învăţare 11. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ
11.1. Instanţa competentă ............................................................................................. 101
11.2.Capetele de cerere ................................................................................................. 101
11.3.Actele probatorii. Cerinţe procedurale. ................................................................ 102
11.4.Suspendarea executării actului ............................................................................ 103
11.4.1.Justificarea suspendării actului administrativ. Soluţii posibile. ..................... 104
11.4.2.Suspendarea de drept a actului administrativ. ................................................. 104
11.5. Introducerea în cauză a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheierea actului administrativ. .................................................................................. 105
11.6 Judecarea cererilor ................................................................................................ 105
11.7. Soluţiile ce le poate pronunța instanţa de fond ................................................. 106
11.8. Recursul ................................................................................................................ 106
11.9. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului ..................................................... 107
11.10. Excepţia de nelegalitate ..................................................................................... 108
11.11. Procedura executării hotărârilor........................................................................ 109
11.12. Rezumat ............................................................................................................... 110
11.13. Lucrare de verificare ........................................................................................... 111

5
 Introducere

Suportul de curs Drept administrativ. Răspunderea administrativă.

Contenciosul administrativ, elaborat în tehnologia ID-IFR, este destinat autoinstruirii
studenților de la forma de învățământ cu frecvență redusă, Domeniul de licenţă: Drept,
Programul de studii: DREPT .

Suportul de curs este elaborat pentru disciplina Drept administrativ cuprinsă în

planul de învățământ al Programul de studii: DREPT, anul II, având următoarele
caracteristici:

1. Autoinstruire: 28 ore
2. Studiu individual: 69 ore
3. Seminar față în față: 28 ore
4. Forma de verificare: EXAMEN
5. Numărul de puncte de credit: 5

Obiectivul general al cursului constă în formarea noţiunilor elementare cu privire

la actul administrativ, formele răspunderii administrative şi la instituţia contenciosului
administrativ. Cursul are în vedere analiza procedurii de soluţionare a litigiilor dintre
administraţia publică şi cei administraţi pe calea activităţii jurisdicţionale.

Parcurgerea cursului și promovarea examenului, contribuie la achiziționarea

următoarelor competențe, care vor conferi absolventului o serie de rezultate ale învățării,
prezentate mai jos:

C1. Utilizarea adecvată a conceptelor, teoriilor, paradigmelor şi metodologiilor

din domeniul juridic
Rezultatele învățării:
- Absolventul va putea descrie conceptele, teoriile, paradigmele şi metodologiile
utilizate în domeniul juridic;
- Absolventul va putea utiliza limbajul juridic de specialitate, scris și oral, precum și
instrumentele de logică juridică pentru explicarea şii nterpretarea conceptelor şi teoriilor
specifice domeniului dreptului ;
- Absolventul va putea utiliza limbajul juridic de specialitate, scris și oral, precum și
instrumentele de logică juridică, în elaborarea unor argumentări specifice domeniului, în
scris şi oral;
- Absolventul va putea utiliza limbajul juridic de specialitate pentru evaluarea
conceptelor, teoriilor şi metodelor consacrate în domeniul juridic;
- Absolventul va putea utiliza limbajul juridic de specialitate în elaborarea proiectelor
profesionale.

C2. Aplicarea tehnicilor şi instrumentelor specifice domeniului juridic

Rezultatele învățării:
- Absolventul va putea defini şi clasifica teoriile, paradigmele şi principiile utilizate în
studiul dreptului;

6
 - Absolventul va utiliza conceptele și teoriile din domeniul juridic, pentru explicarea
şi interpretarea textelor de lege (normelor juridice) naţionale, europene şi internaţionale;
- Absolventul va aplica teoriile, a principiile și a conceptele într-un context
determinat;
- Absolventul va putea efectua analiza datelor preliminare, interpretarea acestora,
precum și realizarea de clasificări şi a unor delimitări conceptuale;
- Absolventul va putea elabora proiecte profesionale cu utilizarea teoriilor,
principiilor şi metodelor specifice dreptului.

C5. Aplicarea cunoştinţelor necesare în culegerea datelor şi informaţiilor

referitoare la o problemă de drept concretă
Rezultatele învățării:
- Absolventul va putea realiza identificarea surselor de informare în domeniul
dreptului (legislaţiei, doctrinei şi jurisprudenţei), aplicabile la o problemă de drept, inclusiv
utilizarea bazelor de date juridice;
- Absolventul va putea explica și interpreta sursele de informare din domeniul
dreptului (legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa), referitoare la o problemă de drept concretă;
- Absolventul va putea selecta informaţiile juridice necesare pentru rezolvarea unei
probleme concrete;
- Absolventul va putea efectua o evaluare critică a textelor din legislaţie, doctrină şi
jurisprudenţă, referitoare la o problemă de drept concretă;
- Absolventul va putea elabora proiecte profesionale utilizând legislaţia, doctrina şi
jurisprudenţa.

C6. Utilizarea legislaţiei în vigoare în analiza situaţiilor juridice, în încadrarea

lor corectă din punct de vedere juridic şi în soluţionarea lor
Rezultatele învățării:
- Absolventul va putea realiza identificarea corectă a reglementărilor în vigoare şi
utilizarea raţionamentelor juridice, cu valorificarea acestora în comunicarea profesională;
- Absolventul va putea explica şi interpreta modul în care fenomenul juridic se
intersectează cu situaţiile de fapt (modul în care o situaţie de fapt dobândeşte semnificaţii
în plan juridic);
- Absolventul va putea soluţiona problema de drept pe care o ridică o situaţie de
fapt, prin utilizarea raţionamentelor juridice;
- Absolventul va putea realiza selecţia corectă şi argumentată între mai multe soluţii
care pot fi date unei situaţii de fapt;
- Absolventul va putea elabora un studiu şi/sau proiect profesional pornind de la
încadrarea juridică a unei situaţii de fapt.
Suportul de curs destinat autoinstruirii este postat pe platforma e-learning a
Universității din Pitești, unde studenții programului de studiu îl pot accesa pe bază de
user și parolă, din contul personal. Alături de suportul de curs, studenții au acces si la alte
resurse în format PPT disponibile pe platformă, puse la dispoziție de titularul cursului. În
timpul orelor de seminar sunt utilizate echipamente audio-vizuale, dar și metode moderne
de predare precum: dialogul, lucrul în echipă, exerciţiul, conversaţia euristică, dezbaterea

7
cu oponent imaginar. Pentru comicarea cu studenții se folosesc în principal platforma de
e-learning a Universității din Pitești și e-mailul.

Structura cursului cuprinde 11 unități de învățare, după cum urmează:

Unități de învățare Ore

Unitatea de învăţare 1: Actul administrativ 3

Unitatea de învăţare 2: Teoria generală a 2

răspunderii în dreptul administrativ

Unitatea de învăţare 3: Constrângerea şi 2

răspunderea administrativă

Unitatea de învăţare 4: Răspunderea 2

administrativ patrimonială

Unitatea de învăţare 5: Răspunderea 2

administrativ disciplinară

Unitatea de învăţare 6: Răspunderea 2

funcţionarilor publici în legislaţia română

Unitatea de învăţare 7: Teoria generală a 3

răspunderii contravenţionale

Unitatea de învăţare 8: Consideraţii generale 3

privind contenciosul administrativ

Unitatea de învăţare 9: Contenciosul 3

administrativ reglementat de Legea 554/2004

Unitatea de învăţare 10: Procedura prealabilă 3

sesizării instanţei de contencios administrativ-
recursul administrativ

Unitatea de învăţare 11: Procedura în faţa 3

instanţei de contencios administrativ

Pe parcursul semestrului studenții vor susține o evaluare semestială și o temă de

casă, în săptămânile precizate în calendarul disciplinei.

Evaluarea finală este scrisă și constă în 2 subiecte teoretice, reprezentând 50%

din nota finală.

Bibliografia obligatorie: Andreescu M., Ionescu S., Drept administrativ. Actul

administrativ. Răspunderea administrativă. Contenciosul administrativ, Pitești 2022,
format electronic disponibil pe platforma informatică.

8
 Universitatea din Pitești depune o serie de eforturi pentru a asigura și promova o
educație incluzivă de calitate în rândul membrilor comunității universitare. În acest sens
infrastructura permite accesul în spațiile Universității din Pitești persoanelor cu dizabilități.
În repartizarea sălilor pentru desfășurarea activităților didactice se ține cont de persoanele
cu dizabilități, fiind repartizate acele spații care să permită accesul facil al acestor
persoane. Studenții cu dizabilități pot beneficia de sesiuni de consiliere, orientare în
carieră și mentorat, susținute de specialiști în domeniu din cadrul Universității din Pitești.
Îndrumătorii de an oferă suport studenților cu dizabilități în accesarea serviciilor
administrative și educaționale oferite de universitate.

9
 Secţiunea I : Actul administrativ
Unitatea de învăţare 1. Actul administrativ

► Cuprinsul unităţii de învăţare 1:

1. Aspecte generale
2. Definiția și clasificarea actelor administrative
3. Regimul juridic al actelor administrative și forma actelor administrative
4. Procedura emiterii actelor administrative
5. Forța juridică a actelor administrative și efectele actelor administrative
6. Rezumat
7. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu aspectele generale privitoare la actul administrativ;

 familiarizarea cursanţilor cu regimul juridic al actului administrativ;
 introducerea cursanţilor în studiul procedurii emiterii actelor administrative, foței
juridice a acestora, sancțiunilor aplicabile în cazul neîndeplinirii condițiilor de
legalitate.

► Timpul alocat temei: 3 ore

► Bibliografia recomandată:
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020.

10
 1.1. Aspecte generale
Spre deosebire de vechea lege a contenciosului administrativ, noua lege definește
în mod expres actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării
legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care
au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de
interes public; prestarea serviciilor publice”.
Având în vedere definiția legală de mai sus, considerăm că există acte
administrative propriu-zise și acte juridice asimilate actelor administrative.
1.2. Definiția și clasificarea actelor administrative
Actul administrativ propriu-zis poate fi definit (doctrinar), pe baza definiției legale de
mai sus, ca fiind actul juridic unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legii, dând naștere,
modificând sau stingând raporturi juridice. În consecință, caracteristicile actului
administrativ propriu-zis sunt următoarele:
- este un act juridic, adică o manifestare de voință făcută cu scopul de a produce efecte
juridice (de a da naștere, a modifica sau a stinge efecte juridice);
- este un act juridic unilateral, în sensul că manifestarea de voință este a unei singure părți
(a autoritatii publice);
-este un act juridic unilateral cu caracter individual sau normativ;
- este un act juridic emis de un organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care
acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public (autoritate
publică propriu-zisă) sau de persoane juridice de drept privat, care au obținut statut de
utilitate publică ori sunt autorizate să presteze un serviciu public (autoritate publică
asimilată);
- este un act juridic emis în vederea executării legii sau a organizării executării legii;
- efectele actului administrativ constau în nașterea, modificarea sau stingerea de raporturi
juridice.
Caracteristicile actului administrativ asimilat (contractele administrative) sunt
următoarele:
- este un act juridic, adică o manifestare de voință făcută cu intenția de a produce efecte
juridice (dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice);
- este un act juridic bilateral, adică reprezintă voința concordantă (acordul de voință) a
două parti;
- una dintre părțile actului juridic bilateral este o autoritate publică;
- obiectul acestor acte constă în:
 punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
 executarea lucrărilor de interes public;
 prestarea serviciilor publice;
 achizițiile publice;
- regimul juridic al actului administrativ asimilat este stabilit de noua lege a contenciosului
administrativ, dar și de alte legi incidente în cauză și este un regim juridic de drept public;
- principiul autonomiei de voință suportă anumite limitări, în sensul că parțile trebuie să
accepte unele clauze de „natură reglementară“ stabilite prin lege.

Clasificarea actelor administrative

1. După întinderea efectelor juridice:

a) acte administrative cu caracter normativ, care cuprind reglementări de principiu
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (efecte erga omnes). Exemplu: hotărâri
normative ale Guvernului, ale consiliilor județene,locale etc.

11
b) acte administrative individuale care conțin reguli de conduită pentru o anumită persoană
sau pentru un grup determinat de persoane. Exemplu: o înstiințarea de plată a unei
amenzi contravenționale, o autorizație de construire etc, acte prin care se atribuie un statut
personal (diplome,certificate, permise etc) sau acte administrative cu caracter
jurisdicțional.

2. După organul de la care emană, actele administrative se clasifică în:

a) acte care emană de la autorități administrative;
b) acte care emană de la alte autorități publice decât cele administrative;
c) acte care emană de la persoane private autorizate să presteze anumite servicii
publice

3. În funcție de domeniile de activitate:

a) acte de administrație generală, cu aplicare, în principiu, în toate domeniile de activitate.
Exemplu: acte ale Guvernului, consiliilor județene, locale etc.;
b) acte de administrație specială, cu aplicare numai în anumite domenii sau sectoare de
activitate. Exemplu: actele ministerelor si altor organe de specialitate ale administrației
publice.
Această clasificare corespunde împărțirii organelor administrației de stat în raport
cu competența materială a acestora, în organe cu competența materială generală și
organe cu competență materială restrânsă sau de specialitate.
Organele cu competența materială generală pot emite și acte de administrație
specială. Exemplu: Guvernul poate emite hotărâri în domeniul culturii,învățământului etc.
Organele cu competența materială de specialitate nu pot emite acte de
administrație generală, ori de specialitatea altui organ. Exemplu: Ministerul Educației și
Cercetării nu poate să emită acte în domeniul protecției mediului.
Actele de administrație specială trebuie să fie conforme cu actele de administrație
generală ca urmare a relațiilor de subordonare a organelor de specialitate față de cele cu
competență materială generală.
Există unele situații în care competența teritorială are prioritate în fața competenței
materiale. Exemplu: deși are o competență materială generală, consiliul județean nu poate
încălca printr-o hotărâre a sa, ordinele unui minister în ramura de specialitate a acestuia;
ministerul respectiv are o competență materială de specialitate, însă o competență
teritorială mai largă decât a consiliului județean.

4. În funcție de scopul urmărit, consecințele juridice ale actelor administrative

pot fi diferite. Astfel, există:
a) acte administrative prin care se pot stabili drepturi pentru persoanele fizice și juridice
(de exemplu: autorizații de construire, permise de pescuit etc.)
b) acte administrative prin care se pot stabili obligații pentru persoanele fizice și juridice
(de exemplu: obligația de a plăti o amendă)
c) acte administrative prin care se soluționează diferite litigii juridice (așa numitele acte
administrative jurisdicționale) – de exemplu hotărârea comisieide contestații privitoare la
acordarea brevetelor de invenție;
d) acte administrative prin care se certifică situații juridice (legitimații, diplome etc.).

Test de auoevaluare
Clasificați actele administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.

12
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 11

1.3. Regimul juridic al actelor administrative și forma actului administrativ

Legalitatea actului administrativ
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic al actului administrativ.
Tinând cont de ierarhia normelor juridice și de principiul supremației Constituției în
raport cu toate celelalte acte din sistemul legislativ, rezultă că la emiterea unui act
administrativ trebuie să se țină cont în primul rând de dispozițiile Constituției.
Actul administrativ trebuie să fie în acord și cu legea, în accepțiunea lato sensu,
atât din punct de vedere a categoriilor de acte normative incluse în sintagma lege, cât și
din punct de vedere al prescripțiilor legii în ceea ce privește forma, fondul și limitele
competenței organului care emite actul administrativ.

Oportunitatea actului administrativ

Prin oportunitate întelegem realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim,
cu cheltuieli minime de resurse materiale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și
capacitatea pe care o are organul emitent al actului administrativ de a alege dintre mai
multe soluții posibile și egale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine
interesului public care trebuie ocrotit.
Limitele dreptului de apreciere sunt date de normele juridice în aplicarea cărora
sunt emise actele administrative. Oportunitatea actelor administrative este posibilă numai
dacă organele administrative sunt chemate să aducă la îndeplinire norme care au ipoteza,
dispoziția sau sancțiunea relativ determinate.
Criteriile care stau la baza aprecierii oportunității sau inoportunității unui act
administrativ sunt:
- momentul în care este adoptat actul. Un act este considerat prematur când, de exemplu,
ca urmare a apariției câtorva cazuri de gripă s-ar suspenda cursurile din toate instituțiile
de învătământ; un act administrativ este tardiv când a fost adoptat după consumarea
evenimentului în virtutea căruia trebuia emis;
- locul și condițiile concrete în care trebuie emis actul raportate la specificitatea unei
anumite comunități pentru care actul administrativ ar produce efecte;
- mijloacele pe care le implică luarea măsurilor respective care vor fi aplicate tinând cont
de cumpănirea intereselor. Astfel, când o anumită activitate poate fi realizată cu un efort
material și uman mai redus, înfăptuirea ei cu cheltuieli și efort mai mare este inoportună.
Dacă legalitatea evocă faptul că actul administrativ corespunde literei legii,
oportunitatea reprezintă conformitatea actului administrativ în mod prioritar cu spiritul legii.
Susținem alături de alți autori (A. Iorgovan, V. Vedinas) faptul că judecătorul de
contencios administrativ, care a fost învestit cu verificarea legalității unui act administrativ,
are competența de a se pronunța atât asupra aspectelor de legalitate cât și asupra celor
de oportunitate.

Test de auoevaluare
Explicați conceptul de oportunitate a actului administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru
a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 13

13
 Regula în materia actelor administrative o reprezintă forma scrisă a acestora, din
mai multe motive:
- pentru a se putea cunoaște exact conținutul actului;
- constituie un puternic mijloc de probă în caz de litigiu;
- asigură cele mai bune condiții pentru asigurarea controlului asupra actelor administrative.
Forma scrisă este absolut necesară în cazul actelor administrative cu caracter
normativ, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte
juridice. Astfel, toate ordonanțele Guvernului, precum si majoritatea hotărârilor de Guvern
cu caracter normativ, cu excepția celor care au caracter militar ce se comunică numai
instituțiilor interesate, se publică în Monitorul Oficial al României sub sancțiunea
inexistenței lor.
Actele administrative cu caracter individual îmbracă, de regulă, forma scrisă, însă
pot exista și situații în care să fie emise într-o formă orală, cum ar fi de exemplu cazul unui
avertisment. Există însă acte administrative individuale care nu pot fi emise decât în forma
scrisă, cerută ad validitatem, cum ar fi de exemplu: diplomele,certificatele, adeverințele,
procesele-verbale etc.
Forma orală este utilizată și în caz de urgență, când pentru desfășurarea anumitor
actiuni în timp oportun nu mai este posibilă emiterea unui act scris (de regulă, astfel de
acte administrative se prezintă sub forma unei note telefonice, a unei dispoziții verbale
etc.).
Actele administrative trebuie să respecte anumite formalități, în lipsa cărora sunt
considerate a fi inexistente (de exemplu semnătura, ștampila, sigiliul organuluirespectiv
etc.).
Limba în care trebuie redactate actele administrative este limba română.
În conformitate cu art. 120 din Constituție, în unitățile administrativ - teritoriale în
care cetățenii apartinând unei minorități naționale au o pondere semnificativă, se asigură
folosirea limbii minorității naționale respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile
administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute
de legea organică, fără ca prin aceasta să fie afectat caracterul de limbă oficială al limbii
române (actele respective se redactează în limba româna si în limba minorității naționale).
Actele administrative cu caracter normativ se motivează printr-o notă de
fundamentare. Ordonanțele de urgență, potrivit art. 115 din Constituție vor cuprinde în
preambulul lor motivarea urgenței. De asemenea, se motivează inclusiv hotarârile de
Guvern cu caracter individual.

1.4. Procedura emiterii actelor administrative

În funcție de dispozițiile legale, există acte administrative care pot fi emise fără
îndeplinirea unor formalități procedurale deosebite și acte administrative care, dimpotrivă,
presupun îndeplinirea unor asemenea formalități.
În functie de momentul în care formalitățile respective intervin există:
Forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ
Au o frecvență foarte mare și cunosc diferite forme: studii, statistici, sondaje,
proiecte, propuneri, anchete, referate etc. Cele mai relevante sunt avizul și acordul
prealabil.
Avizele reprezintă punctele de vedere pe care le solicită organul care urmează să
emită un actadministrativ. Pot fi:
- facultative, când organul emitent al actului administrativ nu este obligat să solicite un aviz
sau, dacă l-a solicitat nu este obligat să țină cont de acest aviz;
- consultative, când organul emitent al actului administrativ este obligat să solicite acest
aviz, dar nu este obligat sa îl respecte (exemplu: avizul solicitat Curții Constituționale de
către Parlament cu ocazia procedurii de suspendare din funcție a Președintelui României);

14
- conforme, care se concretizează prin trăsătura lor obligatorie pentru organul emitent al
actului administrativ (avizele solicitate pentru emiterea unei autorizații de construire).
Avizele nu produc efecte juridice, deci nu modifică, de sine stătător, realitatea
juridică existentă. Ele contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ.
Acordul evocă acceptul pe care un organ public îl dă unui alt organ în vederea
emiterii de către acesta din urmă a unui act administrativ.
- acordul nu este act administrativ, neputând forma obiectul unei acțiuni de sine stătătoare
în contencios administrativ; el poate fi verificat, sub aspectul legalității sale, de către
instanța de contencios administrativ, însă numai în cadrul acțiunii formulate împotriva
actului administrativ pe care îl fundamentează.
- nu are ca și consecință obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea
acelui act, condiționând numai valabilitatea acelui act care, fiind emis în absența sau cu
încălcarea acelui acord, este nul;
- nu are drept consecință obligarea organului administrativ respectiv la emiterea actului
administrativ;
- deși atrage după sine legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el însuși,
nu acoperă viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv.
Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ se întâlnesc
mai ales la organele colegiale și vizează functionarea legală și emiterea de acte juridice de
către aceste autorități publice.
Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcționarea valabilă a organului
colegial.
Majoritatea cerută pentru votarea actului, care poate fi:
1.cu cerință de cvorum
- calificată = fiind prevăzută expres în textul actului respectiv (exemplu: 2/3 pentru
revizuirea Constitutiei);
- absolută = jumătate plus unu din numărul total (pentru votarea legilor organice);
- simplă = jumătate plus unu din numărul celor prezenți (pentru votarea legilor ordinare).
2. fără condiție de cvorum
- majoritate relativă = cel mai mare număr de voturi obținut (turul al doilea de la alegerile
prezidențiale sau pentru primari)
Regula semnării și contrasemnării actului
- există decrete ale Președintelui României care pentru a fi constituționale trebuie
contrasemnate de primul-ministru (exemplu: cele privind grațierea, acreditarea și
rechemarea membrilor corpului diplomatic, conferirea de decorații etc.);
- hotărârile și ordonanțele Guvernului sunt supuse în totalitate regulii semnării lor de către
primul-ministru și contrasemnării de către miniștrii care au obligația punerii lor în
executare.
Forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ
Momentul intrării în vigoare a actelor administrative este în funcție de caracterul lor:
- individual, de la data comunicării;
- normativ, ca regulă, de la data publicării. Hotarârile de guvern cu caracter militar se
comunică celor interesați; consiliile locale, județene, cât și prefecturile îsi publică actele cu
caracter normativ într-un monitor oficial la nivel de județ.

Test de auoevaluare
Enumeraţi formele procedurale anterioare emiterii actelor administrative. Folosiţi spaţiul
de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 14

15
 1.5. Forța juridică a actelor administrative și efectele actelor administrative
Actele administrative sunt emise în temeiul puterii de stat, ele beneficiind de
prezumția că au fost emise cu respectarea tuturor condițiilor impuse de lege pentru
emiterea lor.
Această prezumție îmbracă trei forme:
a) prezumția de legalitate, fiind considerate că sunt emise cu respectarea Constituției și
legilor, lato sensu;
b) prezumția de autenticitate, organul emitent al actului a îndeplinit toate formalitățile
privind forma: semnătura, ștampila, sigiliu etc.
c) prezumția de veridicitate, actul administrativ fiind prezumat a corespunde adevărului.
Ca regulă, actul administrativ este executoriu de drept. Forța sa juridică este
condiționată și de locul pe care organul emitent al actului îl ocupă în sistemul organelor
administrației publice, natura organului emitent după competența sa materială și teritorială,
cât și categoria actului.

Efectele actelor administrative

a) Momentul de la care actele administrative încep să producă efecte
- pentru organul emitent: chiar de la data emiterii actului apare obligația de a-l face
cunoscut, de a nu-l modifica, completa sau abroga decât după procedura legală;
- pentru ceilalți subiecți de drept: de la data publicării pentru actele administrative
normative și de la data publicării sau comunicării, după caz, pentru actele administrative
individuale.
b) Actele administrative produc efecte juridice din momentul în care au fost aduse la
cunostință. Excepții: actele administrative declarative, cum ar fi de exemplu: certificatele
de naștere sau de deces ce sunt emise la un moment ulterior evenimentului pe care îl
declară, având astfel caracter retroactiv sau actele administrative care intră în vigoare la o
dată ulterioară emiterii lor și aducerii la cunoștință (de exemplu: o hotărâre sau o
ordonanțăde Guvern care intră în vigoarela data prevăzută în cuprinsul actului respectiv).
c) Actele administrative pot avea efecte diferite după cum ne aflăm în prezența unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ.
d) Actul administrativ produce efecte până la scoaterea sa din vigoare prin anulare,
revocare, retractare, abrogare sau în alte moduri.

Suspendarea actelor administrative

Suspendarea unui act juridic poate fi definită ca reprezentând întreruperea
producerii de efecte de către actul respectiv.
a) Cauzele care determină suspendarea unui act administrativ
- ca regulă, intervine atunci când există dubii cu privire la legalitatea unui act administrativ;
- poate interveni atunci când se aplică o sancțiune administrativ disciplinară unui
funcționar public sau unei alte persoane încadrate într-un organ public.
b) Efectele juridice ale suspendării
Pe perioada suspendării, actul administrativ nu îsi mai produce efectele, urmând ca după
ce a dispărut cauza ce a determinat luarea acestei măsuri actul administrativ să fie repus
în vigoare sau, dimpotrivă, să fie scos din vigoare prin intermediul căilor prevăzute de
lege.
c) Organele care pot dispune suspendarea sunt:
- organul emitent al actului;
- organul ierarhic superior;
- instanța de judecată;
- legiuitorul.
d) Tipuri de suspendare:
- de drept, în baza unui text de lege;

16
- dispusă de anumite autorități publice;
- dispusă de instanța de judecată.

Revocarea actelor administrative

Revocarea este o operațiune juridică ce poate consta în două forme de exprimare:
a) retractarea, atunci când se face de organul emitent;
b) revocarea propriu-zisă, atunci când se face de organul superior celui emitent.
Cauzele care determină revocarea:
a) Din punct de vedere al conținutului cauzei, revocarea intervine pentru cauze de
nelegalitate sau de neoportunitate a actului;
b) Din punct de vedere al momentului în care intervin față de emiterea actului, indiferent că
vizează nelegalitatea sau neoportunitatea lui, cauzele pot fi :
- anterioare actului, determină efecte juridice ex tunc, deci pentru trecut, ca și când actul
nu ar fi existat;
- concomitente cu emiterea actului, determină efecte ex tunc;
- ulterioare emiterii actului, produc efecte ex nunc, pentru viitor, făcând să înceteze actul
din momentul în care s-au constatat cauzele respective.
Actele administrative normative sunt revocabile oricând, pe când actele
administrative individuale cunosc unele excepții de la regula revocării:
- actele administrative cu caracter jurisdicțional;
- actele administrative care, fie dau naștere la raporturi de drept privat (civile, de drept al
muncii, de exemplu: o decizie de încadrare în muncă a unui funcționar public, din care ia
naștere un raport de funcție publică, în care se regăsesc și dimensiuni ale unui raport
juridic de muncă), fie sunt emise ca urmare a existenței unor contracte civile;
- actele administrative care au fost executate material, prin însuși faptul consumării sale;
dacă, însă, actul administrativ a fost emis prin manopere dolosive sau frauduloase, el va
putea fi revocat;
- actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție a legii;
- actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilității (nu actul în sine este garantat, ci raportul juridic ce se naște din act);
- actele administrative de sancționare prin care se aplică sancțiuni specifice celor trei
forme de răspundere de drept administrativ: administrativ disciplinară, contraventională și
patrimonială.

Anularea actelor administrative

Anularea unui act juridic intervine atunci când acesta este lovit de vicii de legalitate.
Anularea reprezintă operațiunea juridică prin are actul se desființează, încetând
astfel efectele sale juridice.
Anularea actului administrativ se dispune de un alt organ decât cel care a emis
actul, respectiv de către organul ierarhic superior sau de către instanța de judecată.
Pentru actele autorităților administrației publice care nu se subordonează ierarhic altora
(de exemplu: autoritățile centrale sau locale autonome), anularea nu va putea fi dispusă
decât de către instanța de judecată.
Din punct de vedere al cauzelor care generează nulitatea, se menține de principiu
distincția din dreptul civil, potrivit căreia:
- nulitatea absolută intervine pentru încălcarea, la încheierea actului administrativ,
condițiilor de fond, esențiale pentru validitatea actului, prin care s-a adus atingere unui
interes general;
- nulitatea relativă intervine pentru încălcarea, la încheierea actului administrativ, a
condițiilor de formă, de mai mică importanță, care ocrotesc un interes particular, individual
sau personal.

17
 Poate apărea însă situația în care încălcarea unor condiții de formă, care în mod
firesc ar trebui să atragă nulitatea relativă a actului, determină totuși nulitatea absolută a
acestuia (de exemplu: procesul verbal de constatare a contravenției, care trebuie sa
cuprindă unanumit număr de condiții, în lipsa cărora intervine nulitatea absolută).
Organele care pot dispune anularea unui act administrativ:
a) organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică prin emiterea
unui act administrativ de anulare;
b) instanța de judecată, care îsi fundamentează acest drept pe dispozițiile art. 52 din
Constituție și pe cele ale Legii nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ, prin
emiterea unei hotărâri judecătorești;
c) de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (de
exemplu, cele ale locurilor de detenție).
Efectele anulării
Prezumția de legalitate funcționează până la constatarea unei cauze de nulitate.
Ca regulă, anularea produce efecte juridice ex tunc, actul fiind desființat ca și când
nu ar fi existat.
Când anularea se face pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse
trebuie sa fie ex nunc.
Anularea unui act administrativ atrage după sine anularea tuturor actelor a căror
legalitate este condiționată de legalitatea actului administrativ anulat.

Inexistența actelor administrative

Inexistența este o sancțiune care intervine atunci când viciile de legalitate care
afectează actul administrativ sunt atât de grave, încât conștientizarea lor nu este o
problema pentru nici un subiect de drept.
În Constituție se dispune ca decretele Președintelui României, hotărârile și
Ordonanțele Guvernului se publică în Monitorul Oficial, sub sancțiunea inexistenței lor.
Actele inexistente nu se mai bucură de prezumția de legalitate a actului
administrativ, iar subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidența lui,
au dreptul de a se prevala de inexistența acestuia și astfel de a refuza îndeplinirea
obligațiilor ce rezultă din act.

1.6. Rezumat
Actul administrativ propriu-zis poate fi definit (doctrinar), pe baza definiției legale de
mai sus, ca fiind actul juridic unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legii, dând naștere,
modificând sau stingând raporturi juridice.
Caracteristicile actului administrativ asimilat (contractele administrative) sunt
următoarele:
- este un act juridic, adică o manifestare de voință făcută cu intenția de a produce efecte
juridice (dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice);
- este un act juridic bilateral, adică reprezintă voința concordantă (acordul de voință) a
două parti;
- una dintre părțile actului juridic bilateral este o autoritate publică.
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic al actului administrativ.
Prin oportunitate întelegem realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim,
cu cheltuieli minime de resurse materiale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și
capacitatea pe care o are organul emitent al actului administrativ de a alege dintre mai
multe soluții posibile și egale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine
interesului public care trebuie ocrotit.

18
 În funcție de dispozițiile legale, există acte administrative care pot fi emise fără
îndeplinirea unor formalități procedurale deosebite și acte administrative care, dimpotrivă,
presupun îndeplinirea unor asemenea formalități.
Actele administrative sunt emise în temeiul puterii de stat, ele beneficiind de
prezumția că au fost emise cu respectarea tuturor condițiilor impuse de lege pentru
emiterea lor

1.7.Lucrare de verificare
Analizaţi anularea actelor administrative.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

19
 Secţiunea II : Răspunderea administrativă
Unitatea de învăţare 2. Teoria generală a răspunderii în dreptul
administrativ

► Cuprinsul unităţii de învăţare 2:

1. Aspecte generale
2. Bazele ştiinţifice ale răspunderii în dreptul administrativ
3. Abaterea administrativă
4. Subiectele răspunderii administrative
5. Organele care constată şi aplică sancţiuni administrative
6. Sancţiunile administrative
7. Rezumat
8. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu aspectele generale privitoare la răspunderea juridică;

 familiarizarea cursanţilor cu aspectele generale despre răspunderea administrativă;
 introducerea cursanţilor în studiul formelor răspunderii administrative, subiectelor
răspunderii administrative şi sancţiunilor administrative.

► Timpul alocat temei: 2 ore

► Bibliografia recomandată:
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020.

2.1. Aspecte generale

Răspunderea juridică reprezintă instituţia fundamentată a dreptului reflectând
stadiul de evoluţie al societăţii, nivelul conştiinţei şi al responsabilităţii sociale. În literatura
de specialitate sunt discuţii despre noţiunea, conţinutul, formele răspunderii juridice. Cele
mai interesante opinii privesc delimitarea între formele răspunderii juridice. Sunt cunoscute
două forme:
1. răspunderea civilă;
2. răspunderea penală.
În doctrina acestui secol s-a fundamentat teoria răspunderii de drept administrativ
ca o formă specifică a răspunderii alături de cea penală şi civilă. Au fost identificate moda-
lităţi specifice de răspundere administrativă generate de fapte antisociale. Aceste modal-
ităţi sunt:
- constrângerea administrativă;
- poliţia administrativă.

20
 În sens larg, răspunderea juridică se referă la sistemul normelor juridice care
reglementează situaţii în care printr-un fapt ilicit se încalcă o normă de drept, procedura
aplicată şi sancţiunile specifice care intervin. Teoria răspunderii juridice se referă esenţial
la faptele care generează răspunderea, organele abilitate să constate şi să sancţioneze
faptele ilicite, procedura aplicabilă pentru constatarea şi sancţionarea faptelor ilicite plus
sancţiunile specifice.
Răspunderea civilă vizează două mari forme:
1. Răspunderea materială şi contractuală şi are în vedere elemente esenţiale ca
faptul generator al răspunderii şi prejudiciul material produs unui subiect ca urmare a unui
fapt culpabil ce generează instituţia răspunderii.
2. Răspunderea penală are în vedere faptul ilicit, considerat infracţiune datorită
pericolului social pe care-l are, identificarea normelor de drept încălcate, sancţiunile
penale aplicabile aici. În literatura de specialitate nu s-a recunoscut mult timp existenţa
răspunderii de drept administrativ, considerându-se că în cazul nerespectării normelor
administrative prin producerea unui fapt ilicit sunt aplicabile după caz fie regulile civile, fie
penale. Din acest punct de vedere există şi acum sisteme de drept care includ
răspunderea contravenţională în contextul mai larg al răspunderii penale alături de delicte
şi infracţiuni.

2.1.1. Bazele ştiinţifice ale răspunderii în dreptul administrativ

Clasificarea răspunderii se face în funcţie de cele 2 mari subsisteme ale dreptului:
se poate vorbi de o răspundere de drept public şi de drept privat.
E utilă împărţirea răspunderii juridice în funcţie de ramurile de drept în care sunt
cuprinse normele ce reglementează această instituţie. Putem vorbi de răspundere civilă,
penală, administrativă, financiară, de dreptul muncii.
Răspunderea administrativă reprezintă totalitatea normelor care reglementează
situaţia în care subiectul de drept prin fapte ilicite (abateri administrative) încalcă normele
dreptului administrativ şi regulile generale de convieţuire socială. Normele administrative
specifice răspunderii reglementează acele raporturi sociale ce apar între organele admini-
straţiei publice precum şi între aceste organe şi toate celelalte subiecte de drept dacă prin
fapte ilicite se aduce atingere normelor dreptului administrativ. Răspunderea administra-
tivă, spre deosebire de celelalte forme ale răspunderii juridice, e reglementată relativ
recent.
1. Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului a admis răspunderea
statului pentru expropriere pentru cauză de utilitate publică dacă exproprierea nu s-a
realizat în condiţiile legii. Ulterior răspunderea administrativă s-a angajat şi pentru
prejudiciile cauzate particularilor din culpa organului administraţiei publice. Aceste
modalităţi ale răspunderii s-au concretizat în reguli specifice aplicabile funcţionarului public
dacă săvârşeşte abateri administrative.
2. Spre deosebire de sistemul francez, în Germania, răspunderea statului este
eliminată numai în situaţii expres prevăzute de lege, iar pentru prejudiciul cauzat parţial
prin acte administrative ilicite, numai dacă se demonstrează că funcţionarul public a încăl-
cat o obligaţie de serviciu. Acest tip al răspunderii administrative este în prezent în
răspunderea materială a statului pentru prejudiciul creat prin fapte şi acte materiale
persoanelor fizice şi juridice.
3. Începând cu perioada interbelică, iniţial în doctrină s-a consacrat şi dezvoltarea
ca formă distinctă a răspunderii administrative, răspunderea contravenţională. Iniţial
contravenţia reprezenta o faptă de o gravitate mai mică decât infracţiunea dar care
urmează a fi considerată ca element generator al răspunderii penale chiar dacă prin
respectiva faptă erau încălcate norme administrative. Începând cu deceniul patru,
răspunderea contravenţionala este formă distinctă a răspunderii administrative care apare
în situaţii reglementate de lege, în care o persoană fizică sau juridică încalcă normele de

21
drept administrativ. Au apărut legi cadru care reglementează sub procedura sancţiunilor
specifice,răspunderea contravenţională.
4. În planul evoluţiei juridice, începând cu deceniul al şaselea, se individualizează
răspunderea administrativă disciplinară ca formă distinctă de răspundere a dreptului
muncii, subiectul fiind funcţionarul public, dacă printr-un fapt ilicit se aduce atingere
atribuţiilor de serviciu stabilite prin norme administrative. În doctrina contemporană prin
constrângere administrativă se înţelege ansamblul măsurilor cu caracter administrativ şi
în regim de putere ce pot fi aplicate de autorităţile administraţiei publice competente în
condiţiile legii pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept administrativ şi a preveni
săvârşirea unor fapte antisociale şi a apăra drepturile cetăţenilor. Aici se înscriu măsurile
administrative pe care le pot lua autorităţile publice pentru menţinerea ordinii publice cu
prilejul desfăşurării unor acţiuni comune. Specificul constrângerii administrative constă în
faptul că nu presupune necesar identificarea unui fapt ilicit generat pentru aplicarea
măsurilor de constrângere, ci e suficient să existe necesitatea menţinerii ordinii publice
pentru ca aceste măsuri să poată fi aplicate.
5. În România răspunderea administrativă a fost reglementată în formă generală
pentru prima dată în legea pentru înfiinţarea consiliilor de stat (11 februarie 1864) care
dădea posibilitatea persoanelor prejudiciate de autoritatea administrativă să se adreseze
instanţelor pentru apărarea drepturilor lor. Răspunderea administrativă a organului
administraţiei publice a fost consacrată şi reglementată prin Legea de organizare a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie (1905-1910; 1919) şi prin Constituţia din 1923. În ceea ce
priveşte sancţionarea contravenţiilor în perioada interbelică, acestea erau reglementate de
dispoziţiile Codului Penal care avea un capitol special privind contravenţia. Dispoziţiile
art.95 din Codul Penal (1936) împărţea infracţiunile în 3 categorii:
- crime;
- delicte;
- contravenţii.
6. La începutul anilor 50 s-a apreciat că faptele de încălcare a normelor administra-
tive şi sancţiunile contravenţionale nu pot fi considerate infracţiuni şi sistemul normativ
care reglementează aceste fapte şi sancţiunile aplicabile, precum şi procedura con-
statărilor şi sancţionării lor a constituit sistemul răspunderii administrative contravenţionale.
Acest aspect a fost consacrat în legislaţie prin decretul 184/1954, iar acum cadrul juridic al
răspunderii contravenţionale îl constituie ordonanţa numărul 2/2001. În legislaţia română
s-a realizat o individualizare şi sistematizare a normelor juridice specifice altor forme ale
răspunderii administrativ patrimoniale care a fost reglementată prin dispoziţiile legii
554/2004, iar răspunderea administrativ disciplinară, prin Codul administrativ.
O serie de acte normative au reglementat forme specifice de sancţionare. În
materie contravenţională legea 61/1991 a reglementat procedura aplicării sancţiunii
închisorii contravenţionale, în planul general al evoluţiei sistemului normativ sancţionator.
Pentru prevenire şi reintegrare, în cazul răspunderii administrativ contravenţionale a fost
adoptată O.G. 55/2002 cu privire la munca în folosul comunităţii.
Răspunderea administrativă în accepţiunea axată pe ideea de drept obiectiv în
toate formele sale cuprinde patru categorii de norme juridice:
- cu privire la conduita ilicită;
- referitor la condiţiile necesare pentru stabilirea răspunderii;
- sancţiuni administrative;
- procedura administrativă aplicată.
Elementul generator al răspunderii administrative îl reprezintă faptul ilicit care în
doctrina dreptului administrativ are forma unei abateri administrative. Faptul ilicit în
actualul sens vizează actul juridic producător de efecte juridice în planul răspunderii
administrative cât şi conduita ilicită a unor subiecte de drept.

22
 2.1.2. Abaterea administrativă
Subiectele de drept care nu respectă obligaţiile ce le revin din dispoziţiile normative
cuprinse în dreptul administrativ săvârşesc o abatere administrativ, prevăzută şi sancţion-
ată de normele dreptului administrativ. Conceptul de abatere administrativă constă în
aplicarea în dreptul administrativ a unui principiu constituţional esenţial, principiul legalităţii
răspunderii administrative în ceea ce priveşte stabilirea situaţiilor în care intervine şi sub
aspectul legalităţii sancţiunii aplicate nu există abatere administrativă şi răspundere
administrativă dacă formele conţinutul sancţiunilor nu sunt prevăzute explicit de acte
normative în vigoare. Încălcările normelor administrative se realizează printr-o varietate de
forme, putând genera modalităţi diferite ale răspunderii administrative. Elementul comun
constă în diferenţa de modalităţi generatoare a răspunderii administrative - faptul ilicit care
este o abatere administrativă. Sub aspect terminologic această noţiune e folosită pentru a
delimita faptul ilicit al generării răspunderii administrative de alte categorii de fapte ilicite
care generează alte forme ale răspunderii juridice.
Pentru a fi în prezenţa unei abateri administrative, doctrina a stabilit că actul
administrativ aplicabil trebuie să reglementeze următoarele aspecte:
1. obligaţiile ce le revin unui serviciu public administrativ, funcţionar public sau
partid (persoană fizică sau juridică);
2. sancţiunile aplicate celui care încalcă prin acţiune sau inacţiune obligaţiile ce-i
revin din acte normative administrative;
3. organul statal competent să constate abaterea şi să aplice sancţiunile administra-
tive;
4. căile de atac şi organele competente să soluţioneze plângerile dacă cel care
comite abaterea administrativă se consideră nedreptăţit de sancţiunea administrativă
aplicabilă. Conceptul de abatere administrativă are un sens mai larg, considerat ca fapt
generator al întregii proceduri privind răspunderea administrativă, şi dacă nu e îndeplinită
o condiţie procedurală din cele de mai sus, faptul ilicit nu poate avea caracterul unei
abateri administrative.
Identificarea formelor răspunderii în dreptul administrativ
În funcţie de natura faptului ilicit generator al răspunderii administrative şi de specifi-
cul normelor administrative încălcate, acum pot fi identificate 3 forme:
1. răspunderea contravenţională;
2. răspunderea administrativ-disciplinară;
3. răspunderea administrativ-patrimonială.
1. Răspunderea contravenţională nu reprezintă forma tipică a răspunderii
administrative pentru că spre deosebire de alte forme, nu presupune şi existenţa unor
raporturi de drept administrativ de subordonare, ci numai faptul ilicit al încălcării unei
norme administrative pentru care legea prevede aplicarea unei sancţiuni contravenţionale.
2. Spre deosebire de alte forme ale răspunderii juridice, răspunderii disciplinare îi e
proprie răspunderea organului administraţiei publice, a organelor nestatale, a
funcţionarului public pentru încălcarea obligaţiilor ce le revin, obligaţii ce există în cadrul
unui raport juridic administrativ de subordonare. Această răspundere tipică administrativă
îşi are explicaţia în faptul ilicit prin care un subiect de drept calificat încalcă regulile
dreptului
administrativ, obligaţiile de serviciu cu prilejul exercitării unor competenţe administrative
sau a atribuţiilor funcţiei publice, generând fie un prejudiciu pentru stat sau persoana
participantă, fie o stare de pericol pentru buna funcţionare a unui organ al statului. Această
dimensiune juridică e consacrată în forma răspunderii administrativ-disciplinare.
3. Răspunderea administrativ-patrimonială a cunoscut cea mai interesantă evoluţie
în doctrină şi legislaţie. Are la bază principiul responsabilităţii statului, a funcţionarului
public pentru prejudiciile materiale pe care actul unilateral de putere, faptele şi operaţiile
administrative contractuale le produc practic persoanelor fizice şi juridice. Această formă a

23
răspunderii administrative e esenţială pentru garantarea dreptului cetăţeanului în raport cu
puterea executivă pentru a fi eliminate formele discreţionare de manifestare a puterii exec-
utive în raport cu cetăţeanul.
În teoria şi practica administrativă sunt discuţii pentru posibilitatea delimitării
răspunderii administrative de alte forme de răspundere juridică (civilă delictuală şi de drept
penal):
I. În primul rând se are în vedere specificul normei juridice, a faptului ilicit şi a
subiectului răspunderii în cadrul răspunderii administrative. Spre deosebire de răspun-
derea civilă, unul din subiecte e mereu un organ al administraţiei publice, iar norma
juridică încălcată prin faptul ilicit generator al răspunderii e o normă de drept administrativ.
Unele reguli ale răspunderii civile care privesc stabilirea vinovăţiei, existenţa faptului ilicit,
existenţa prejudiciului, raportul de cauzalitate între faptul ilicit şi prejudiciu trebuiesc
stabilite şi în situaţia răspunderii administrative materiale. În ceea ce priveşte delimitarea
faţă de răspunderea penală, aspecte mai deosebite apar în forma răspunderii administrativ
contravenţionale.
II. Deosebirea între contravenţie şi infracţiune are în vedere gradul de pericol social
stabilit de lege pentru cele 2 fapte ilicite, întotdeauna contravenţia e o faptă cu pericol
social mai mic decât infracţiunea. La aceasta se mai adaugă sancţiunile specifice răspun-
derii contravenţionale deosebite prin natura şi cuantumul lor de sancţionare.
III. În literatura de specialitate există discuţii privind delimitarea răspunderii adminis-
trative de răspunderea specifică dreptului muncii. Problema se pune în legătură cu
aspectele răspunderii administrativ-disciplinară. Răspunderea, specifică dreptului muncii
are la bază contractul de muncă individual sau colectiv, pe când răspunderea administrativ
disciplinară are la bază atribuţiile de serviciu ale funcţionarului public stabilite prin actul
administrativ unilateral de numire în funcţie. Răspunderea administrativă are trăsături ori
forme de răspundere juridică. E esenţial pentru stabilirea răspunderii administrative,
indiferent de formele ei, să se stabilească:
1. subiectele răspunderii administrative;
2. forma de vinovăţie necesară pentru ca o conduită ilicită să fie considerată
abatere administrativă;
3. procedura de constatare şi sancţionare a abaterii administrative, stabilirea
caracterului faptului ilicit administrativ;
4. sancţiunile aplicabile în cazul existenţei răspunderii administrative.
Răspunderea administrativă presupune săvârşirea unui fapt ilicit culpabil. Teoria nu
admite răspunderea administrativă obiectivă fără a se stabili vinovăţia pentru subiectul de
drept în cauză. Alt element comun îl reprezintă raportul de cauzalitate între faptul ilicit
administrativ şi prejudiciul produs pentru răspunderea administrativ-patrimonială.

Test de auoevaluare
Enumeraţi formele răspunderii în dreptul administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 23

24
 2.2. Subiectele răspunderii administrative
Aici sunt incluse în sens larg subiecte de drept care pot răspunde administrativ în
cazul săvârşirii unor abateri administrative cât şi organele statului care pot aplica sancţiuni
administrative.
Subiectele de drept care pot răspunde administrativ:
- Statul poate fi subiect al răspunderii administrative pentru activitatea organelor
puterii legislative şi judecătoreşti şi pentru activitatea puterii executive şi a funcţionarului
public.
1. Pentru activitatea organelor puterii legislative temeiul juridic îi constituie art.146
(e) din Constituţia României coroborat cu Legea nr. 47/1992. Subiectele de drept privat pot
cere instanţei judecătoreşti obligarea statului la repararea pagubelor cauzate prin
adoptarea şi aplicarea unor ordonanţe de Guvern care ulterior s-au dovedit
neconstituţionale. Acest principiu a fost cunoscut şi în perioada interbelică, P.Negulescu
considerând că actul administrativ realizat în baza unei legi neconstituţionale nu are suport
legal, iar statul trebuie să răspundă pentru pagubele pe care actul administrativ
neconstituţional le-a produs. Această formă a răspunderii statului face parte din categoria
răspunderii administrativ-patrimoniale.
2. Statul poate răspunde patrimonial şi pentru activitatea organelor puterii judecă-
toreşti, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale. Cel
prejudiciat are dreptul să ceară instanţei judecătoreşti competente obligarea statului la
repararea prejudiciului cauzat prin sentinţa penală pronunţată, dacă e vorba de o eroare
judiciară gravă şi se demonstrează culpa magistratului în producerea ei.
- Autoritatea administrativă răspunde dacă prin activitatea ce o desfăşoară nu
respectă dispoziţiile Constituţiei şi legislaţiei, aduce atingere drepturilor şi intereselor
particularilor sau produce prejudicii materiale. Sediul materiei îl reprezintă Legea 554/2004
și Codul administrativ. Autorităţile publice administrative pot răspunde pentru activitatea lor
la oricare nivel s-ar afla. În dreptul administrativ un loc aparte îl ocupă răspunderea
administrativă patrimonială a autorităţilor administrative publice, prin care s-a creat un
prejudiciu altor subiecte de drept. Răspunderea autorităţilor administrative poate interveni
şi când sunt încălcate normele de drept administrativ prin acte administrative de autoritate.
Aceste autorităţi pot răspunde şi pentru abateri administrative ilicite, cât şi pentru propria
lor activitate atât în faţa altor autorităţi statale cât şi a persoanelor participante.
- Funcţionarul public - sediul materiei îl reprezintă Legea nr. 554/2004 și Codul
administrativ. Pot răspunde faţă de participanţi şi faţă de serviciile publice în care sunt
încadraţi sau organului ierarhic superior dacă legea sau alte acte normative stabilesc
acest gen de răspundere administrativă. Răspunderea administrativă a funcţionarilor
publici e o răspundere material-administrativă, dacă prin actul sau fapta ilicită s-a creat un
prejudiciu şi răspundere administrativ-disciplinară dacă nu sunt respectate norme specifice
din statutul funcţionarului public. Răspunderea administrativ disciplinară nu se stabileşte
după normele dreptului muncii, ci după normele dreptului administrativ având în vedere
raportul juridic de funcţie publică care presupune investirea funcţionarului public printr-un
act administrativ de numire în funcţie cu autoritatea publică administrativă.
- Persoanele fizice sau juridice - răspunderea administrativă pentru săvârşirea unor
abateri administrative. Forma răspunderii este contravenţională.

Test de autoevaluare
Enumeraţi subiectele răspunderii administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 25

25
 2.3. Organele care constată şi aplică sancţiuni administrative
Teoria de specialitate grupează aceste organe în:
- Organele puterii legislative, organele administraţiei publice;
- Funcţionarii publici care au competenţe potrivit sarcinilor de serviciu să constate
abaterile administrative şi să aplice sancţiunile;
- Instanţele de judecată;
- Organele ministerului public - parchetele de pe lângă instanţele de judecată.
1. Organele puterii legislative şi organele administraţiei publice au competenţa
legală da a constata răspunderea administrativ disciplinară şi pot aplica în condiţiile legii
sancţiuni cu caracter administrativ disciplinar: retrogradarea din funcţie, demiterea din
funcţie. Autorităţile administraţiei publice în situaţiile stabilite de lege, pot stabili şi
răspunderea contravenţională în sarcina funcţionarului public sau a persoanelor
particulare.
2. Agenţii organelor administraţiei publice - funcţionarii publici desemnaţi prin acte
normative de stabilire şi sancţionare a abaterilor administrative să constate elementele
specifice răspunderii administrative şi să aplice sancţiunile administrative. Competenţa
acestor funcţionari publici vizează răspunderea contravenţională, dar pentru funcţionarii
publici cu rang superior, competenţa se referă şi la răspunderea administrativ disciplinară
stabilită în sarcina funcţionarului public ierarhic inferior.
3. Instanţele de judecată - statul poate fi obligat la acoperirea prejudiciului suferit de
participant printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Instanţele judecătoreşti, conform
regulilor răspunderii administrativ patrimoniale a statului şi conform art.18 din Legea
nr. 554/2004, pot obliga autorităţile administratiei publice la despăgubiri către persoanele
participante dacă printr-un act administrativ sau fapt administrativ li s-a creat un prejudiciu.
Pentru contenciosul administrativ, instanţele au competenţa să aplice şi alte sancţiuni.

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt organele care constată şi aplică sancţiuni administrative.Folosiţi spaţiul
de mai jos pentru a formula răspunsul
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 26

2.4.Sancţiunile administrative
Sunt diverse, în funcţie de specificul abaterilor administrative şi forma răspunderii
administrative. Cele mai întâlnite sunt:
1. avertismentul şi mustrarea - pentru abateri administrative considerate a fi de un
pericol social mai redus, în cazul răspunderii contravenţionale şi administrativ-disciplinare
2. amenda - este forma cea mai des întâlnită de sancţiune administrativă, care
constă în plata unei sume de bani în favoarea bugetului de stat. E caracteristică
răspunderii administrativ-disciplinare şi contravenţionale.
3. confiscarea - trecerea în proprietatea statului a unor bunuri ce au făcut obiectul
săvârşirii unor contravenţii. Această sancţiune e tipică răspunderii contravenţionale şi
poate fi aplicată numai cu o altă sancţiune administrativ-contravenţională. Această sanc-
ţiune trebuie să fie expres prevăzută de actul normativ.
4. munca în folosul comunităţii –prevăzută de OG. 55/2002.

26
 5. anularea actelor administrative ilegale - e aplicată de instanţa de contencios
administrativ sau de autoritatea administrativă ierarhic superioară în baza procedurii
controlului administrativ ierarhic sau controlului administrativ de specialitate.
6. retragerea autorizaţiei administrative de funcţionare - sau de exercitare a unei
profesii, activităţi comerciale se aplică dacă beneficiarul autorizaţiei administrative nu
respectă condiţiile impuse de un act administrativ unilateral. Pentru răspunderea
administrativă disciplinară, cele mai întâlnite sancţiuni sunt destituirea, retrogradarea din
funcţie a vinovaţilor. Există şi sancţiuni administrative care vizează suspendarea pe o
durată determinată a unei autorizaţii sau actelor administrative prin care se conferă
titularului anumite drepturi.
În situaţiile răspunderii administrative, tipurile de sancţiune sunt numeroase iar
conţinutul lor e determinat de forma răspunderii şi natura, gravitatea abaterilor
administrative săvârşite. Nu există răspundere administrativă, nici sancţiune administrativă
în afara faptului generator a săvârşirii unei abateri administrative.

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt cele mai întâlnite sancţiuni administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 26

2.5.Rezumat
Clasificarea răspunderii se face în funcţie de cele două mari subsisteme ale dreptu-
lui: se poate vorbi de o răspundere de drept public şi de drept privat.
Subiectele de drept care nu respectă obligaţiile ce le revin din dispoziţiile normative
cuprinse în dreptul administrativ săvârşesc o abatere administrativă, prevăzută şi sancţion-
ată de normele dreptului administrativ. Conceptul de abatere administrativă constă în
aplicarea în dreptul administrativ a unui principiu constituţional esenţial, principiul legalităţii
răspunderii administrative în ceea ce priveşte stabilirea situaţiilor în care intervine şi sub
aspectul legalităţii sancţiunii aplicate nu există abatere administrativă şi răspundere
administrativă dacă formele conţinutul sancţiunilor nu sunt prevăzute explicit de acte
normative în vigoare.
În funcţie de natura faptului ilicit generator al răspunderii administrative şi de specifi-
cul normelor administrative încălcate, acum pot fi identificate 3 forme:
1. răspunderea contravenţională;
2. răspunderea administrativ-disciplinară;
3. răspunderea administrativ-patrimonială.
Subiectele de drept care pot răspunde administrativ:
- Statul poate fi subiect al răspunderii administrative pentru activitatea organelor
puterii legislative şi judecătoreşti şi pentru activitatea puterii executive şi a funcţionarului
public.
- Autoritatea administrativă răspunde dacă prin activitatea ce o desfăşoară nu
respectă dispoziţiile Constituţiei şi legislaţiei, aduce atingere drepturilor şi intereselor
particularilor sau produce prejudicii materiale.
- Funcţionarul public.
Teoria de specialitate grupează aceste organe în:
- Organele puterii legislative, organele administraţiei publice;

27
 - Funcţionarii publici care au competenţe potrivit sarcinilor de serviciu să constate
abaterile administrative şi să aplice sancţiunile;
- Instanţele de judecată;
- Organele ministerului public - parchetele de pe lângă instanţele de judecată.
Sacțiunile sunt diverse, în funcţie de specificul abaterilor administrative şi forma
răspunderii administrative. Cele mai întâlnite sunt:
1. avertismentul şi mustrarea
2. amenda
3. confiscarea
4. munca în folosul comunităţii
5. anularea actelor administrative ilegale
6. retragerea autorizaţiei administrative de funcţionare

2.6.Lucrare de verificare
Analizaţi sancţiunile administrative.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

28
 Unitatea de învăţare 3. Constrângerea şi răspunderea administrativă

► Cuprinsul unităţii de învăţare 3:

1. Consideraţii generale şi aspecte doctrinare

2. Delimitarea sferei şi definiţia constrângerii administrative
3. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi constrângerea juridică
4. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi răspunderea juridică
5. Corelaţia dintre constrângere administrativă şi executare silită
6. Definiţia constrângerii administrative şi formele de clasificare
7. Rezumat
8. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu aspectele doctrinare privind răspunderea

administrativă;
 familiarizarea cursanţilor cu definiţia constrângerii administrative;
 introducerea cursanţilor în studiul criteriilor de clasificare a măsurilor de
constrângere administrativă.

► Timpul alocat temei: 2 ore

► Bibliografia recomandată:

1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,

Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020
4. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010
5. Emil Balan, Instituții de drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2008

3.1. Consideraţii generale şi aspecte doctrinare

Urmând ideile şcolii germane, profesorul Paul Negulescu admitea că statul are
monopolul constrângerii, iar puterea executivă are monopolul execuţiei. În acelaşi sens
profesorul Ihering afirma că un stat fără o putere de constrângere este o contrazicere.
În general răspunderea juridică este fundamentul constrângerii statale, deoarece
numai în ipoteza în care se stabileşte în sarcina unui subiect de drept o formă a răspun-
derii juridice, statul aplică măsurile coercitive sub forma sancţiunilor specifice de drept civil,
penal, administrativ.
În dreptul administrativ raportul dintre constrângere şi răspundere este mai complex
având în vedere scopul normelor administrative, respectiv realizarea interesului public prin
intermediul funcţiilor puterii executive. În acest sens, autorii de drept administrativ au
analizat semnificaţia constrângerii administrative. Astfel, profesorii Negulescu şi Văraru
făceau distincţie între constrângerea administrativă şi represiunea contravenţională în
materie administrativă.

29
 În concepţia lui Paul Negulescu, constrângerea administrativă nu urmăreşte
sancţionarea unui fapt săvârşit considerat de lege ca dăunător pentru societate, ci caută
să înfrângă voinţa sau voinţele care se opun măsurilor ordonate de autoritate, asigurând
astfel ordinea. Astfel că acelaşi profesor considera că, constrângerea administrativă se
exprimă prin dreptul de coerciţiune al autorităţilor executive, parte integrantă a dreptului de
poliţie. Acest drept constă în special în mijloace de fapt realizate de forţa publică, de
exemplu: răspunderea unor manifestanţi, percheziţionarea unor locuinţe, etc. Spre deose-
bire de aceste situaţii, represiunea contravenţională sau altfel spus răspunderea adminis-
trativă în forma sa cea mai caracteristică presupune dreptul agenţilor administraţiei de a
constata fapte ce încalcă normele administraţiei şi care pot duce la aplicarea unor sanc-
ţiuni.
Mihai Văraru (1928) tratând problema constrângerii administrative distinct de
răspunderea specifică acestei ramuri de drept, se referea la poliţie ca fiind acel element de
forţă publică care are misiunea de a menţine ordinea publică, de a garanta siguranţa per-
soanelor şi siguranţa bunurilor.
Poliţia putea fi:
- Poliţie administrativă sau preventivă în subordinea Ministerului de interne;
- Poliţie judiciară sau represivă pusă în subordinea Ministerului de justiţie.
Poliţia administrativă putea fi:
-Poliţie generală care reprezenta şi apăra interesele generale ale ţării;
- Poliţie comunală care se referea numai la interesele locale.
Pentru doctrinarii din această perioadă dreptul de poliţie însemna dreptul de
constrângere imediată, directă prin forţa autorităţilor administrative, investite cu acest
drept, cu scopul de a preveni săvârşirea unor acte care să aducă atingere ordinii publice,
siguranţei cetăţenilor sau paza bunurilor şi apărarea proprietăţii. Răspunderea
administrativă, în special sub formă contravenţională presupunea dreptul autorităţilor
statale de a aplica sancţiuni în cazul în care se încalcă o normă de drept administrativ.
Este evident că răspunderea administrativă este numai o formă de realizare a
constrângerii administrative. În perioada postbelică doctrina românească de drept
administrativ este preocupată mai mult de stabilirea criteriilor de delimitare a răspunderii
juridice şi determinarea condiţiilor şi temeiurilor răspunderii administrative, ca formă
specifică şi mai puţin de analiza constrângerii administrative.
În această perioadă răspunderea administrativă este identificată cu răspunderea
contravenţională. Cu toate acestea au fost autori ca Ilie Iovănaş şi Negoiţă care au
încercat să elaboreze şi teoria altor forme de răspundere administrativă cum ar fi:
răspunderea administrativă pentru pagubele cauzate prin acte administrative, ca fiind
distinctă de răspunderea civilă delictuală.
O concepţie mai dezvoltată o are profesorul Romulus Ionescu, care în tratarea
problemei constrângerii administrative, considera că are două forme: executarea silită şi
sancţiunile administrative. Apreciem că nu toate abaterile administrative sunt sancţionate,
ci numai cele care reprezintă un grad mai înalt de pericol social.
În perioada contemporană autori precum Ioan Santai, Iorgovan, Negoiţă, au tratat
corelaţiile dintre constrângerea juridică de altă natură, formele pe care le are răspunderea
în dreptul administrativ şi corelaţia dintre constrângere, răspundere şi executare silită.

Test de autoevaluare
Arătaţi care este concepţia prof. Romulus Ionescu despre constrângerea
administrativă.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 30

30
 3.2. Delimitarea sferei şi definiţia constrângerii administrative

3.2.1. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi constrângerea juridică

Majoritatea autorilor clasifică măsurile de constrângere în două categorii:
1. măsuri de constrângere administrativă;
2. măsuri de constrângere judecătorească.
Această clasificare are în vedere criteriul răspunderii judiciare care presupune
aplicarea unei constrângeri, iar delimitarea după natura autorităţilor statale care aplicau
aceste forme de constrângere respectiv autorităţile administraţiei publice şi instanţele
judecătoreşti. Criteriul formal al organului de stat competent a aplica măsurile de
constrângere deşi este necesar, se dovedeşte a fi insuficient.
De aceea pentru delimitarea măsurilor de constrângere administrativă de normele
judiciare trebuie să se aibă în vedere un complex de criterii:
 organul care le aplică;
 regimul juridic în care se realizează;
 finalitatea aplicării acestora.

3.2.2. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi răspunderea juridică

Fenomenul răspunderii sociale apare ca un complex de relaţii din cadrul raporturilor
de natură conflictuală dintre un agent al acţiunii sociale şi subsistemele sociale, mai precis
dintre agent şi autoritatea acestor subsisteme. Fenomenul răspunderii se determină
nemijlocit prin încălcarea unei norme sociale.
Prin intermediul răspunderii se urmăreşte atât restabilirea ordinii normative cât şi
concretizarea unei reacţii negative a autorităţilor sociale asupra autorului faptei respective
prin aplicarea unei sancţiuni. Răspunderea intervine direct şi nemijlocit prin intermediul
constrângerii sociale dar nu se identifică cu aceasta. Răspunderea administrativă are ca
finalitate atât reglarea sistemului social cât şi condamnarea, dezaprobarea faptei prin
aplicarea unei sancţiuni.
Constrângerea urmează numai funcţia de autoreglare a sistemului social.
Totodată răspunderea administrativă se manifestă şi în afara cadrului
constrângerii administrative. Anumite măsuri de constrângere administrativă sub forma
măsurilor de poliţie administrativă intervin tocmai pentru a preveni săvârşirea unor fapte
antisociale ca măsuri de siguranţă, iar altele pentru protecţia drepturilor omului, ori pentru
apărarea valorilor societăţii.
Răspunderea administrativă apare ca un cadru subsidiar de manifestare a
constrângerii administrative.
În concluzie, orice măsură cu caracter sancţionator dispusă de un organ al
administraţiei publice este implicit o formă de manifestare a constrângerii administrative,
dar nu orice măsură de poliţie administrativă este o formă de concretizare a răspunderii
specifice dreptului administrativ.

3.2.3. Corelaţia dintre constrângere administrativă şi executare silită

În literatura de specialitate se apreciază că oricât de variate ar fi modurile de
executare silită, ele au o trăsătură comună esenţială, deoarece presupun aplicarea forţei
de constrângere a statului indiferent de voinţa individuală a persoanei obligate. Acest
punct de vedere trebuie nuanţat. Faptele de executare silită intervin în următoarele
împrejurări:
A. nerespectarea de bună voie:
- a legii sau altor acte normative;
- a actelor administrative individuale;
- a normelor administrative de siguranţă, protecţie şi prevenire;

31
 - a sancţiunilor administrative şi contravenţionale
B. punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti şi a deciziilor altor autorităţi de
stat (Curtea de Conturi, Parchet, Curtea Constituţională).
Faptele de executare silită intervin în toate ramurile şi domeniile administraţiei
publice, având cele mai diversificate forme: imobilizarea unor persoane, blocarea unor căi
de comunicaţie, desfiinţarea unor fonduri financiare, etc. În acest sens enumerăm Legea
218/2002 - privind organizarea şi funcţionarea poliţiei române, Legea 295/2004 - privind
regimul armelor şi muniţiilor, Legea 10/1995 - privind calitatea în construcţii, Legea
333/2003 - privind paza unor categorii de bunuri.
Elementul definitoriu pentru executarea silită administrativă îl reprezintă intervenţia
forţată a administraţiei publice pentru a înfrânge rezistenţa unui subiect de drept. În con-
secinţă nu pot fi considerate măsuri de executare silită acele operaţiuni administrative
săvârşite de organele administraţiei publice pentru executarea în mod direct până la faptul
material concret al legilor şi tuturor celorlalte acte ale organelor statului care nu presupun
reprimarea unei rezistenţe a subiectelor de drept, ci reprezintă acţiuni pozitive ale
autorităţilor administraţiei publice pentru organizarea executării legii. Activitatea organelor
administraţiei publice de punere în executare a unei hotărâri judecătoreşti sau a unei
dispoziţii a Ministerului Public nu poate fi calificată o modalitate de exercitare a
constrângerii administrative respectiv a executării silite administrative deoarece în acest
caz constrângerea nu este de natura administrativă ci judiciară.

3.2.4. Definiţia constrângerii administrative şi formele de clasificare

Constrângerea administrativă reprezintă ansamblul normelor (acte juridice,
operaţiuni administrative, fapte materiale) efectuate de autorităţile administraţiei publice, în
baza legii, cu folosirea puterii de stat, împotriva voinţei unor subiecte de drept dacă este
cazul, pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept administrativ, a preveni săvârşirea
unor fapte antisociale şi de a apăra drepturile cetăţenilor sau după caz pentru a asigura
executarea actelor unor autorităţi statale.
Criterii de clasificare a măsurilor de constrângere administrativă:
A. din punct de vedere al scopului nemijlocit urmărit:
- măsuri cu caracter sancţionator;
- măsuri speciale de poliţie administrativă;
- măsuri de executare silită.
B. din punct de vedere al obiectului:
- măsuri care se referă la:
- bunuri;
- persoane;
- la mediul înconjurător;
- la acte juridice sau operaţiuni tehnico-administrative.
C. după natura regimului juridic:
- măsuri care se aplica în regim de drept administrativ;
- măsuri care se aplică într-un regim juridic complex (administrativ şi alte ramuri de
drept);
D. după organele care le aplică:
- măsuri aplicate exclusiv de autorităţi ale administraţiei publice;
- măsuri aplicate de autorităţi ale administraţiei publice împreună cu alte organe de
stat;
- măsuri aplicate de autorităţi ale administraţiei publice cu concursul organizaţiilor
nestatale.
E. din punct de vedere al temeiului obiectiv:
- măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii unor abateri administrative –
răspunderea administrativă;

32
 - ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite şi pentru a garanta aplicarea unei sancţiuni
penale sau civile;
- măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii unor fapte care, deşi nu sunt
sancţionate, pun în pericol viaţa şi sănătatea persoanei.
F. din punct de vedere al sferei de activitate:
- nu există ramură sau domeniu de activitate al administraţiei publice în care să nu
se aplice o categorie sau alta de măsuri de constrângere administrativă.

Test de autoevaluare
Clasificaţi măsurile de constrângere administrativă după scopul urmărit.Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 32

3.3. Rezumat
Majoritatea autorilor clasifică normale de constrângere în două categorii:
- măsuri de constrângere administrativă;
- măsuri de constrângere judecătorească.
De aceea pentru delimitarea măsurilor de constrângere administrativă de normele
judiciare trebuie să se aibă în vedere un complex de criterii:
- organul care le aplică;
- regimul juridic în care se realizează;
- finalitatea aplicării acestora.
Orice măsură cu caracter sancţionator dispusă de un organ al administraţiei publice
este implicit o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice măsură de
poliţie administrativă este o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului
administrativ.
Elementul definitoriu pentru executarea silită administrativă îl reprezintă intervenţia
forţată a administraţiei publice pentru a înfrânge rezistenţa unui subiect de drept. În con-
secinţă nu pot fi considerate măsuri de executare silită acele operaţiuni administrative
săvârşite de organele administraţiei publice pentru executarea în mod direct până la faptul
material concret al legilor şi tuturor celorlalte acte ale organelor statului care nu presupun
reprimarea unei rezistenţe a subiectelor de drept, ci reprezintă acţiuni pozitive ale
autorităţilor administraţiei publice pentru organizarea executării legii.
Constrângerea administrativă reprezintă ansamblul normelor (acte juridice,
operaţiuni administrative, fapte materiale) efectuate de autorităţile administraţiei publice, în
baza legii, cu folosirea puterii de stat, împotriva voinţei unor subiecte de drept dacă este
cazul, pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept administrativ, a preveni săvârşirea
unor fapte antisociale şi de a apăra drepturile cetăţenilor sau după caz pentru a asigura
executarea actelor unor autorităţi statale.

3.4. Lucrare de verificare

Analizaţi constrângerea administrativă.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate

33
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

34
 Unitatea de învăţare 4. Răspunderea administrativ-patrimonială

► Cuprinsul unităţii de învăţare 4:

1. Aspecte ale evoluţiei legislaţiei şi a doctrinei administrative privind răspunderea

patrimonială a statului
2. Principiile răspunderii administrativ-patrimoniale potrivit reglementărilor actuale
3. Răspunderea administrativ-patrimonială în dreptul administrativ român
contemporane
4. Consideraţii generale
5. Regimul juridic procedural aplicabil răspunderii patrimoniale bazate pe culpă
6. Rezumat
7. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:
 introducerea cursanţilor în studiul evoluţiei legislaţiei privind răspunderea
patrimonială a statului;
 familiarizarea cursanţilor cu principiile răspunderii administrativ-patrimoniale;
 familiarizarea cursanţilor cu reglementarea română a răspunderii administrativ-
patrimonială.

► Timpul alocat temei: 2 ore

► Bibliografia recomandată:
1. Dana Apostol Tofan, Legislația administrației publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020
4. Ioan Alexandru, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București,
2008
5. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005

4.1. Aspecte ale evoluţiei legislaţiei şi a doctrinei administrative privind

răspunderea patrimonială a statului
Problema răspunderii a apărut pentru prima dată la sfârşitul sec. 18 dezvoltându-se
în următoarele. Din punct de vedere istoric, până în 1789 în Franţa, statul era deţinătorul
suveranităţii naţionale, autorităţile statului aveau puterea discreţionară şi nu răspundeau
pentru activitatea lor politică. În jurisprudenţa franceză începând cu sec. 19, se pune pen-
tru prima dată problema răspunderii materiale a statului şi a funcţionarului public. Există
consacrat în doctrina administrativă principiul iresponsabiiităţii statului pentru activitatea
desfăşurată. Prima excepţie admisă este situaţia exproprierilor dispuse de autorităţile
administrative dacă acestea erau realizate în afara cadrului legal şi se constată că per-
soana fizică a suferit un prejudiciu, instanţele franceze anulau actul administrativ de
expropriere şi obligau autorităţile administrative la despăgubiri materiale.

35
 Jurisprudenţa a admis răspunderea materială a statului când funcţionarul public, în
exercitarea atribuţiilor lui depăşea limitele funcţie publice, acţionând abuziv, generau
prejudicii materiale persoanelor fizice. S-a admis că organele administraţiei publice din
care face parte funcţionarul, răspund patrimonial pentru prejudiciu. În Italia şi Germania
exista principiul răspunderii patrimoniale a statului pentru faptele funcţionarului public; iar
în Portugalia şi Franţa principiul răspunderii solidare a statului şi funcţionarului public pen-
tru prejudiciul creat prin acte şi fapte administrative ilicite. Jurisprudenţa a impus regula
conform căreia răspunderea patrimonială are un caracter solidar, fiind posibil ca statul şi
funcţionarul public vinovat să fie chemaţi în justiţie pentru a răspunde împreuna în faţa
persoanei fizice sau juridice prejudiciate. În perioada contemporană, legislaţia ţărilor
occidentale cuprinde răspunderea patrimonială a statului în Constituţiile adoptate, garanţie
a respectării drepturilor fundamentale ale omului şt al controlului exercitat prin justiţie
asupra activităţii administrative. Constituţia din Germania din 1949 prevedea răspunderea
statului pentru prejudiciul creat şi dreptul de regres pe care autorităţile statale îl au
împotriva funcţionarului public vinovat. Cele mai importante aspecte teoretice privind
răspunderea patrimonială sunt în doctrina franceză. Aceste aspecte privesc:
1. posibilitatea persoanei prejudiciate de a solicita odată cu anularea actului administrativ
ilegal şi repararea prejudiciului produs.
2. problema evaluării prejudiciului prin activitatea abuzivă a funcţionarului public şi
posibilitatea reparării acestuia existând 2 modalităţi:
- repunerea persoanei prejudiciate prin actul administrativ în situaţia iniţială;
- repararea prejudiciului prin echivalent.
3. acţiunea în regres a statului împotriva funcţionarului public vinovat de producerea
prejudiciului.
4.aspectele răspunderii patrimoniale obiective, în special dacă se pune problema riscului
serviciului public. Doctrina franceză specifică faptul că autorităţile administraţiei publice pot
răspunde pentru pagubele create de un serviciu public chiar dacă nu se reţine culpa
vreunui funcţionar public.
5. individualizarea faptei personale a funcţionarului public prin care se creează un
prejudiciu şi posibilitatea angajării răspunderii organului administrativ pentru fapta
funcţionarului public cu distincţia dacă funcţionarul public a acţionat în exercitarea
sarcinilor de serviciu sau abuziv, depăşindu-şi competenţa legală.
6. procedura juridică aplicabilă pentru angajarea răspunderii patrimoniale a statului.
Răspunsurile la aceste probleme au evidenţiat importanţa jurisprudenţei care a
spus că funcţionarul public răspunde solidar cu organul administraţiei publice în toate
situaţiile în care se demonstrează producerea unui prejudiciu pentru o persoana fizică sau
juridică; e acceptată posibilitatea de regres a statului împotriva funcţionarului public
vinovat de prejudicii; dacă autoritatea administrativă a fost cea care a acoperit prejudiciul
produs există răspundere administrativă obiectivă, dar numai pentru riscul normal al
serviciului public.
Din punct de vedere al stabilirii competenţelor răspunderii patrimoniale, competenţa
o au instanţele de contencios de a se pronunţa asupra legalităţii actului administrativ şi
asupra întinderii prejudiciului ce urmează a fi acoperit. Repararea prejudiciului se reali-
zează în natură sau prin punerea persoanei prejudiciate în situaţia anterioară, iar dacă nu
e posibil având în vedere natura actului prejudiciat, repararea se face prin echivalent, ce
cuprinde cuantumul prejudiciului produs şi valoarea beneficiului nerealizat de persoanele
prejudiciate.
În legislaţie şi doctrină, iniţial această problemă a apărut în jurisprudenţa Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie prin soluţiile pronunţate în primul deceniu al sec.XX. Acestea au
stabilit dreptul persoanelor vătămate prin act ilicit al administraţiei publice de a obţine
despăgubirile necesare în funcţie de cuantumul prejudiciului. În această perioadă,
jurisprudenţa română a consacrat răspunderea patrimonială bazată exclusiv pe culpa

36
funcţionarului public prin activitatea căruia s-a creat prejudiciul. În concordanţă cu
jurisprudenţa franceză s-a admis şi principiul răspunderii solidare a autorităţii publice plus
funcţionarul public culpabil. Răspunderea solidară are la bază tot ideea de culpă, în sarci-
na autorităţii administraţiei publice din care face parte funcţionarul public vinovat, culpa
organului administrativ emitent care nu a manifestat diligenţa necesară în supravegherea
funcţionarului public sau alegerea persoanelor pentru dificultatea exercitării autorităţii pub-
lice.
În plan legislativ, primele norme cu valoare constituţională apar în Constituţia din
1923 şi se referă la dreptul persoanei de a fi despăgubită pentru prejudicierea de către
acte administrative ilegale (abuzive). S-a stabilit competenţa instanţelor de judecată de a
soluţiona asemenea cererii. În perioada interbelică, au existat discuţii, în legătură cu posi-
bilitatea intentării unei acţiuni în despăgubire împotriva funcţionarului public sau organului
administraţiei publice odată cu acţiunea în anularea actului administrativ ilicit. În majori-
tatea cazurilor, jurisprudenţa a stabilit că acţiunea poate fi concomitent adresată la
instanţa de contencios administrativ. Jurisprudenţa interbelică a stabilit că e admisibilă
acţiunea în despăgubiri împotriva funcţionarului public sau autorităţii administrative chiar
dacă actul administrativ ilegal nu a fost anulat.
În plan doctrinar, Negulescu şi Rarincescu au fundamentat răspunderea
patrimonială bazată pe teza egalităţii tuturor în faţa sarcinilor publice şi teza solidarităţii
sociale preluată din doctrina germană, ce stabilea regula conform căreia actul de
autoritate al puterii publice vizează interesul tuturor, deci atât societatea, cât şi
reprezentanţii ei care trebuie să răspundă patrimonial pentru producerea unor prejudicii. În
perioadă postbelică exista Legea nr.1/1967 care a readus în discuţie problema
contenciosului administrativ şi a răspunderii patrimoniale a statului şi a funcţionarului
public pentru prejudicii. Acest act normativ prevedea posibilitatea oricărei persoane să
solicite instanţei de contencios repararea prejudiciului prin activitatea lor ilicită. Conform
tradiţiei anterioare, legea 1/1967 prevedea:
- răspunderea materială solidară a statului şi a funcţionarului public
- dreptul de regres al statului împotriva funcţionarului public vinovat
- răspunderea administrativ patrimonială avea drept bază culpa funcţionarului public în
exercitarea atribuţiilor.
În doctrină s-a pus problema naturii juridice a răspunderii patrimoniale. Au fost afir-
mate două orientări teoretice care şi acum cunosc adepţi. Prima orientare se referă la
faptul că răspunderea patrimonială a statului şi a funcţionarului public pentru prejudiciile
create este de natură civilă şi urmează a fi reglementat de normele dreptului civil. Printre
cei mai importanţi autori amintim pe M. Eliescu.
Principalele argumente susţinute:
- răspunderea patrimonială a statului nu vizează relaţii juridice de subordonare specifice
dreptului administrativ, ci stabilirea celor patru elemente care generalizează răspunderea
şi care sunt esenţiale pentru răspunderea civilă delictuală: fapta ilicită, culpa, prejudiciu,
raportul de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.
- răspunderea delictuală = dreptul comun aplicat şi de instanţa de contencios administrativ
când soluţionează cereri privind acordarea de despăgubiri.
A doua teză, cea a naturii juridice administrative a răspunderii statului pentru preju-
diciile create, a fost susţinută de majoritatea autorilor de drept administrativ: Tudor
Drăganu, Antonie Iorgovan , etc..
Argumente în sprijinul acestei teze:
- este aplicabil un regim administrativ care vizează analiza legalităţii unui act administrativ
sau fapt administrativ, aspect ce nu se regăseşte în situaţia răspunderii civile delictuale.
- calitatea procesuală a organului administraţiei publice care a emis actul prejudiciabil.
Organul administrativ are calitate procesuală pasivă, indiferent dacă i se recunoaşte
personalitatea juridică de drept administrativ, spre deosebire de răspunderea civilă

37
delictuale în cadrul căreia subiectul care răspunde trebuie să aibă personalitate juridică de
drept civil.
- regulile răspunderii civile delictuale se deosebesc de cele ale dreptului comun pentru
răspunderea patrimonială deoarece prin adoptarea Legii 1/1967 şi ulterior a Legii
554/2004 există reguli derogatorii de la dreptul comun.

Test de autoevaluare
Arătaţi care este teza susţinută de A.Iorgovan privind natura juridică a răspunderii statului
pentru prejudiciile create. Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 37

4.2. Principiile răspunderii administrativ-patrimoniale potrivit reglementărilor

actuale

Dreptul la reparaţii patrimoniale e stabilit sub aspectul conţinutului şi procedurii de

legea organică nr. 554/2004. În baza acesteia, procedural, există mai multe posibilităţi de
a se solicita în justiţie repararea prejudiciului creat prin activităţi administrative:
- acţiunea împotriva autorităţii publice prin a cărei autoritate s-a generat prejudiciul;
- numai împotriva funcţionarului public vinovat;
- acţiune concomitentă împotriva autorităţilor publice şi a funcţionarului public care le-au
generat.
Legislaţia română actuală nu cuprinde norme specifice referitoare la stabilirea întin-
derii prejudiciului sau a modalităţii de reparare sau reguli specifice funcţionarului public la
producerea unui prejudiciu printr-o activitate culpabilă.
Dispoziţiile de mai sus se completează cu regulile dreptului comun în materia
răspunderii pentru prejudiciul creat. Legislaţia actuală stabileşte competența instanţei de
contencios administrativ pentru a soluţiona cererile ce vizează răspunderea patrimonială a
statului. Sunt necesare parcurgerile etapelor procedurale şi a procedurii procesuale speci-
fică dreptului administrativ. Excepţia o constituie răspunderea statului pentru erorile
judiciare.

Test de autoevaluare
Care sunt posibilităţile de a se solicita în justiţie repararea prejudiciului creat prin
activităţi administrative?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 38

38
 4.3. Răspunderea administrativ-patrimonială în dreptul administrativ român
contemporan

4.3.1. Consideraţii generale

În literatura de specialitate au fost identificate patru forme de răspundere patrimoni-
ală:
1. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare săvârşite în procesele penale.
2. Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagube cauzate prin acte
administrative sau nesoluţionate în termen legal a unei cereri cu posibilitatea introducerii în
cauză a funcţionarului public vinovat de încălcarea legii.
3. Răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice precum şi a
funcţionarului public vinovat pentru pagubele cauzate ori ca urmare a proastei funcţionări a
unui serviciu public.
4. Răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele
serviciului public sau pentru riscul normal al acestuia.
În doctrină sunt evidențiate elementele constitutive care trebuie să existe şi să fie
identificate pentru a se stabili răspunderea patrimonială. În fapt, aceste elemente sunt:
- constatarea caracterului ilegal al unui act administrativ sau refuzului nejustificat în
soluţionarea unei cereri;
- prejudiciul, întinderea acestuia, modalităţile lui de acoperire;
- culpa organului administraţiei publice sau a funcţionarului public privind realizarea
atribuţiilor de serviciu;
- legătura cauzală între act administrativ ilegal şi prejudiciul creat. Aceste elemente ale
răspunderii patrimoniale se regăsesc în majoritate şi în condiţiile răspunderii civile
delictuale.
Cu toate acestea, cele două forme ale răspunderii juridice nu se identifică, şi
apreciem, spre deosebire de alţi autori, că regulile generale ale răspunderii civile delictuale
completează regulile specifice răspunderii patrimoniale. Atât sub aspect teoretic, cât şi
practic, prezintă importanţă existenţa şi constatarea culpei în sarcina organului adminis-
traţiei publice sau a funcţionarului public pentru a se realiza condiţiile răspunderii
patrimoniale. În acest sens, în literatura de specialitate, răspunderea patrimonială e
împărţită în două categorii:
- răspundere patrimonială care se bazează pe culpa organului administrativ sau a
funcţionarului public-care corespunde răspunderii patrimoniale a autorităţilor publice
pentru pagube cauzate prin actul administrativ sau nesoluţionarea în termen legal al unei
cereri şi situaţii care vizează răspunderea patrimonială solidară a autorităţii publice şi a
funcţionarului public pentru prejudiciul creat sau defectuoasa funcţionare a unui serviciu
public;
- răspundere obiectivă bazată pe culpa autorităţii statale-corespunde riscului normal al
serviciului public sau hotărârilor judecătoreşti de condamnare pronunţate din eroare.
În literatura contemporană, teoreticienii consideră că e greu de conceput o formă a
răspunderii patrimoniale care să nu vizeze culpa autorităţilor publice dacă culpa nu poate fi
evidenţiată şi valorificată direct în raporturile juridice specifice răspunderii patrimoniale.
Acestea trebuie concepute cel puţin sub aspectul criteriilor şi trăsăturilor generale. Este
situaţia care, în literatură, se întâlneşte sub denumirea de „culpă în eligendo” - greşită
apreciere a autorităţilor statului asupra alegerii mijloacelor de realizare a sarcinilor - sau
culpa în diligendo - insuficienţa mijloacelor sau caracterul lor defectuos folosite de
autorităţile administrative pentru realizarea sarcinilor sale sau prevenirea riscului pentru
colectivitate.

39
 Răspunderea patrimonială bazată pe culpă - art.52 din Constituţia României și
Legea nr. 554/2004.
În literatura de specialitate aceste situaţii ale răspunderii patrimoniale sunt apre-
ciate în funcţie de următoarele condiţii pe care instanţa de judecată competentă trebuie să
le stabilească în vederea determinării răspunderii, evaluării pagubei şi modalităţile de
reparare:
- să existe actul administrativ de autoritate nelegal şi care să genereze prejudiciul pentru o
persoană fizică sau juridică;
- actul administrativ nelegal să vatăme un drept sau un interes recunoscut de lege;
- actul administrativ să emane de la autorităţile publice ale statului, nu neapărat una
administrativă;
- actul administrativ să fie ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004;
- pentru sesizarea instanţei de contencios să se realizeze procedura prealabilă prevăzută
de lege;
- respectarea termenelor procedurale prevăzute de legea 554/2004: 30 zile de la data
când a fost cunoscut actul ilegal, sau cel mult 1 an;
Coroborându-le rezultă următoarele:
1. Răspunderea patrimonială bazată pe culpă poate fi constatată numai de instanţa de
contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004.
2. Elementul generator specific constă în actul administrativ legal, refuzul nejustificat al
autorităţilor care au generat un prejudiciu.
Acestea sunt elementele care diferenţiază răspunderea patrimonială de
răspunderea civilă delictuală. Elementele comune celor două forme de răspundere juridică
sunt: 1) faptul sau actul ilicit; 2) culpa; 3) existenţa prejudiciului; 4) raportul de cauzalitate
între actul ilicit şi prejudiciul creat. Aceste elemente sunt analizate prin caracterul lor
specific răspunderii patrimoniale astfel:
1. actul administrativ ilegal - e subliniat şi de art.1, 6, 18 din legea 554/2004. Pentru
repararea unui prejudiciu acțiunea este introdusă concomitent cu acţiunea pentru anularea
actului ilicit, aceasta fiind o caracteristică a contenciosului administrativ. În situaţia în care
acţiunea pentru repararea prejudiciului cauzat de o autoritate administrativă e promovată
pe o cale subsidiară trebuie să se aibă în vedere constatarea ca ilegal a unui act
administrativ. Numai instanţele de contencios pot să se pronunţe asupra caracterului
nelegal al actului administrativ în considerarea prejudiciilor produse unui subiect de drept.
Există situaţia în care autoritatea administrativă dispune măsuri de constrângere
administrativă pentru protejarea unui interes legitim, ce pot genera şi prejudicii materiale.
Se urmăreşte constarea caracterului nelegal al actului administrativ în momentul adoptării
acestuia; deci nu există răspundere patrimonială dacă acţiunea de executare a unui act
administrativ a creat un prejudiciu. Această regulă rezultă din economia dispoziţiilor art.5,
18 din legea 554/2004.
Altă situaţie o constituie ipoteza în care prejudiciul e cauzat de actul administrativ
care, datorită naturii sale juridice e exceptat de la controlul de legalitate realizat de instanţa
de contencios spre deosebire de alte instanţe de drept; această situaţie nu e reglementată
de normele dreptului administrativ român. Sunt avute în vedere pentru stabilirea
răspunderii patrimoniale numai actele administrative sau faptele administrative asimilate
acestora, nu şi operaţiile administrative; nu pot fi solicitate despăgubiri, avându-se în
vedere caracterul nelegal al unui aviz în baza căruia s-a emis actul administrativ.
Caracterul ilicit al operaţiei administrative poate fi constatat şi considerat ca factor gener-
ator al răspunderii patrimoniale numai împreună cu actul administrativ a cărei legalitate va
fi stabilită.
2. Prejudiciul - trebuie să fie cauzat direct de actul administrativ care a fost stabilit
nelegal. Potrivit art.18 alin. 3 din legea 554/2004, instanţele de contencios sunt

40
competente să hotărască asupra daunelor materiale şi morale cauzate de un act
administrativ nelegal.
Prejudiciul material reprezintă paguba efectivă suferită de subiectul de drept ca
urmare a actului administrativ nelegal împreună cu beneficiul nerealizat dacă prin aceasta
a fost lipsit o perioadă de beneficiul asupra produsului său. O situaţie aparte o reprezintă
prejudiciul moral. Aceasta reprezintă o despăgubire acordată persoanei fizice ca urmare a
suferinţei pe care a avut-o în urma emiterii unui act administrativ nelegal. Unii autori
consideră că prejudiciul moral nu poate fi admis ca şi criteriu în planul dreptului deoarece
nu există metode ştiinţifice de evaluare a acestuia şi de transpunere în plan material.
Jurisprudenţa a considerat legitimitatea constatării prejudiciului moral, urmând ca
pentru răspunderea administrativ-patrimonială acesta să fie evaluat de instanţă după
criterii de apreciere generale care să vizeze natura actului administrativ ilicit, împrejurarea
de emitere, impactul avut asupra persoanei fizice prejudiciate.
Evaluarea prejudiciului de instanţă - regula generală specifică şi în dreptul civil este
aceea că paguba suferită trebuie acoperită în integralitatea ei. Această regulă are şi o
explicaţie specifică dreptului administrativ, constând în faptul ca persoanei lezate prin actul
administrativ să i se recunoască posibilitatea reparării integrale a prejudiciului. Dacă e
posibil, prejudiciul urmează a fi reparat în natură şi prin restituire. Dacă repararea
prejudiciului în natură şi prin restituire nu e posibilă, acoperirea pagubei se va realiza prin
echivalent. Evaluarea pagubei e realizată în conformitate cu regulile dreptului civil privind
acordarea daunelor interese în situaţia în care repararea în natură nu mai este posibilă. În
literatura de specialitate se distinge între despăgubiri acordate ca urmare a întârzierii
emiterii unui act administrativ şi despăgubiri acordate pentru prejudiciul material efectiv
realizat. În prima situaţie, persoana prejudiciată trebuie să dovedească refuzul întârzierii
nelegale în emiterea actului administrativ, întârziere de la data când organul administrativ
a fost sesiza. În cadrul despăgubirilor materiale obişnuite, persoana prejudiciată trebuia să
demonstreze în concret valoarea prejudiciului suferit ca urmare a emiterii actului
administrativ nelegal. Pentru daune moratorii, legea stabileşte cuantumul acestora pe
fiecare zi de întârziere. Persoana fizică sau juridică prejudiciată are dreptul să primească
conform legii şi dobânda la despăgubirile stabilite ca echivalent pentru prejudiciul creat
sau reactualizat.
3. Culpa - Nu are importanţă forma şi gradul culpei. Criteriul stabilirii culpei e
important şi pentru a explica acţiunea în regres pe care autorităţile administraţiei publice
se obligă la plata unor despăgubiri împotriva funcţionarului public vinovat. Se poate reţine
în sarcina funcţionarului public o culpă caracteristică în legătură cu emiterea/producerea
actului administrativ. Culpa reprezintă elementul subiectiv de bază pentru stabilirea
răspunderii patrimoniale. Datorită caracterului subiectiv în practică e greu de identificat sub
aspectul procedurii, nu se cere reclamantului într-o acţiune îndreptată împotriva autorităţii
administrative vizând repararea prejudiciului să demonstreze existenţa culpei autorităţii
administrative. Culpa e prezumată în cazul procedurii stabilirii răspunderii patrimoniale.
Reclamantul în faţa instanţei de contencios, pentru a fi despăgubit, trebuie să
demonstreze: 1) Caracterul ilicit al actului administrativ; 2) Prejudiciul; 3) Raportul de
cauzalitate între actul administrativ ilicit şi prejudiciul creat. Dacă aceste elemente sunt
demonstrate, culpa funcţionarului public e prezumată. Criteriul culpei e esenţial şi pentru a
explica răspunderea solidară pentru pagube create autorităţilor administraţiei publice, plus
funcţionarul public vinovat de emiterea actului. Atât funcţionarul public cât şi autoritatea
administrativă răspund pentru propria lor culpă. În practica judecătorească pot exista situ-
aţii în care autoritatea publică e exonerată de răspunderea patrimonială dacă se demon-
strează că nu li se poate reţine nici un fel de vinovăţie pentru prejudiciu.
4. Raportul de cauzalitate - una din cele mai importante condiţii a răspunderii
patrimoniale. Existenţa unei legături de cauzalitate trebuie demonstrate între faptul ilicit şi
prejudiciul produs. Identificarea acestui raport de cauzalitate e uneori dificilă deoarece

41
există mai multe teorii cu privire la fundamentarea cauzei în materia răspunderii juridice.
Cauza o reprezintă încălcarea unei norme juridice prin adoptarea unui act
administrativ ilegal. Nu sunt cauze ale răspunderii patrimoniale simplele operaţii
administrative sau cele de punere în executare a deciziei administrative.

4.3.2. Regimul juridic procedural aplicabil răspunderii patrimoniale bazate pe

culpă.
Practica judecătorească identifică următoarele reguli:
1.acţiunea în daune se introduce concomitent cu acţiunea în anulare.
2.competenţa materială de a se pronunţa asupra despăgubirilor revine instanţei de
contencios ce verifică legalitatea actului administrativ chiar dacă acţiunea în daune e
subsidiară acţiunii în constatarea nulităţii actului administrativ. Dacă acţiunea în daune e
concomitentă cu acţiunea în anulare, e obligatorie realizarea procedurii prealabile sesizării
instanţei de contencios. Această procedură prealabilă nu e obligatorie dacă:
- instanţa de contencios e sesizată cu o acţiune separată şi ulterioară;
- instanţa de contencios e învestită indirect, prin procedura declinării de competenţă.
În acţiunea privind acordarea de despăgubiri, funcţionarul public vinovat are
calitatea de pârât. Sunt permise cererile de intervenţie în interesul pârâtului pentru
acţiunea în despăgubire în faţa instanţei de contencios administrativ.
Dacă reclamantul nu solicită anularea actului administrativ, instanţa nu poate obliga
autoritatea administrativă sau funcţionarul public la acordarea de despăgubiri.
Răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare: Această
formă de răspundere intervine nu datorită unor acte, ci datorită unor erori judiciare,
existând prejudicii generate de hotărâri judecătorești prin care au fost comise erori
judiciare. Pentru repararea acestor prejudicii, cauzate prin erori judiciare atât în procesele
penale, cât și în procesele civile, comerciale, etc., persoana vătămată se poate îndrepta
cu acțiune numai împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanțelor. Statul este
singurul care are acțiune în regres împotriva a magistratului care a acționat cu rea-credință
sau cu gravă neglijență.

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt condiţiile pentru stabilirea răspunderii bazată pe culpă.Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 40

4.4. Rezumat
- Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare.
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagube printr-un act administrativ
sau nesoluţionarea în termen legal a unor cereri.
- Răspunderea patrimonială solidară a autorităţii administraţiei publice şi a funcţionarului
public.
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.

42
 În literatura de specialitate au fost identificate patru forme de răspundere patrimoni-
ală:
1. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare.
2. Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagube cauzate prin acte
administrative sau nesoluţionarea în termen legal a unei cereri cu posibilitatea introducerii
în cauză a funcţionarului public vinovat de încălcarea legii.
3. Răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice precum şi a
funcţionarului public vinovat pentru pagubele cauzate ori ca urmare a proastei funcţionări a
unui serviciu public.
4. Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.

4.5. Lucrare de verificare

Răspunderea administrativ-patrimonială în dreptul administrativ român
contemporan.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

43
 Unitatea de învăţare 5. Răspunderea administrativ-disciplinară

► Cuprinsul unităţii de învăţare 5:

1. Prezentarea răspunderii administrativ-disciplinare

2. Rezumat
3. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu noţiunea de răspundere administrativ –disciplinară;

 introducerea cursanţilor în studiul particularităţilor răspunderii administrativ-
disciplinare.

► Timpul alocat temei: 2 ore

► Bibliografia recomandată:
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016,
2018, 2020.

5.1.Prezentarea răspunderii administrativ-disciplinare

Este acea formă a răspunderii administrative generată de o abatere administrativă
prin care un funcţionar public, un demnitar sau o altă persoană care exercită puterea
publică în stat încalcă normele de serviciu specifice funcţiei publice şi aduce atingere
intereselor legitime ale autorităţilor publice unde îşi desfăşoară activitatea, cât şi unor
persoane particulare, juridice sau private. Răspunderea administrativă disciplinară
necesită existenţa unui raport administrativ de subordonare între funcţionarul public şi
organul administrativ din care acesta face parte sau un organ administrativ ierarhic
superior. În literatura de specialitate se specifică faptul că esenţa răspunderii administrativ-
disciplinare a fost determinată ca fiind nerespectarea unor obligaţii legale care realizează
conţinutul raportului administrativ de subordonare.
Comparaţie cu răspunderea din dreptul muncii: asemănare - şi răspunderea
specifică dreptului muncii presupune existenţa unui raport de subordonare între subiectul
de drept pasibil de răspundere şi subiectul de drept care poate constata răspunderea şi
aplica sancţiunea.
Deosebirea constă în faptul că în cazul răspunderii administrativ disciplinare subor-
donarea decurge din raportul de funcţie, pe când în cazul raportului juridic de dreptul
muncii subordonarea decurge din raporturi specifice între comitent şi prepus, care au la
bază contractul colectiv de muncă şi contractul individual de muncă. Răspunderea
administrativ-disciplinară constă în săvârşirea unei abateri administrative cu vinovăţie.
Spre deosebire de celelalte ramuri de drept unde se disting formele vinovăţiei, în
răspunderea administrativ-disciplinară nu e necesară o asemenea distincţie. Funcţionarii

44
publici pot răspunde administrativ-disciplinar şi dacă nu-şi respectă obligaţia de serviciu
din culpă. Vinovăţia nu se presupune şi trebuie demonstrată de autoritatea administrativă
competentă.
În practică, acest tip de răspundere administrativă se stabileşte constatându-se
existenţa a două elemente de bază:
- abaterea administrativă a funcţionarului public care poate consta într-o omisiune sau un
act administrativ propriu-zis în legătură cu executarea defectuoasă a atribuţiilor de serviciu
specifice raportului de funcţie;
- existenţa vinovăţiei pentru faptul sau actul administrativ, omisiunea de care a dat dovadă.
În literatura de specialitate, unii autori au spus că această răspundere nu este specifică
raportului de subordonare administrativă, ci există şi dacă o persoană fizică sau juridică nu
îndeplineşte unele obligaţii faţă de stat: nerespectarea obligaţilor de a plăti la timp
impozitul, ce duce la majorări de întârziere. Aici nu se realizează condiţiile răspunderii
disciplinare, sancţiunea de mai sus are un caracter administrativ, având în vedere
procedura de aplicare, dar nu poate fi considerată de natură disciplinară, datorită
raportului administrativ de funcţie. Suntem de părere că în cazurile de mai sus e vorba de
sancţiuni administrative prin care se realizează constrângerea administrativă, concept mai
larg decât cel al răspunderii administrative. Răspunderea administrativ-disciplinară nu are
un cadru juridic unitar; este reglementată de acte normative cadru specifice unor domenii
de activitate sau cele care reglementează activităţi concrete.
Trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare:
- are la bază existenţa unui raport de drept administrativ de subordonare. S-a pus
problema dacă sancţiunile administrative prevăzute de legea penală sunt specifice
răspunderii administrativ-disciplinare. Nu pot fi încadrate în nicio formă clasică a răspun-
derii administrative, ele realizând conţinutul conceptual de constrângere administrativă;
- subiectul activ constatator al răspunderii este o autoritate publică aparţinând sistemului
administraţiei publice supraordonată în raport cu funcţionarul public care urmează a
răspunde;
- răspunderea administrativă din sarcina funcţionarului public reprezintă
recunoaşterea capacităţii juridice de drept administrativ şi este în legătură directă cu sfera
atribuţiilor de serviciu stabilite prin actul de numire în funcţie;
- aceste sancţiuni nu sunt privative de libertate. Răspunderea administrativ-disciplinară se
deosebeşte de toate celelalte tipuri de răspundere prin natura juridică a abaterii
administrative cât şi a raportului existent între subiectul constatator al răspunderii
administrative şi subiectul care urmează să răspundă inclusiv calitatea specială a
acestuia. Regimul juridic procedural al aplicării sancţiunii administrativ disciplinare nu este
prevăzut unitar într-o lege cadru.
Aspectele generale ale acestui regim procedural:
1.constatarea abaterii administrative disciplinare de autoritatea publică competentă, fie din
oficiu, fie prin act de sesizare.
2.efectuarea obligatorie a cercetării administrative privind aspectele semnalate.
3.efectuarea unor proceduri de cercetare specifice: expertize, audieri de martori.
4.constatarea abaterii administrative, aplicarea sancţiunii administrative prin act
administrativ unilateral.
5.comunicarea actului administrativ funcţionarului sancţionat; executarea sancţiunii
administrativ-disciplinare.

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt aspectele generale ale regimului procedural al răspunderii administrativ-
disciplinare.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.

45
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 45

5.2.Rezumat
Este acea formă a răspunderii administrative generată de o abatere administrativă
prin care un funcţionar public, un demnitar sau o altă persoană care exercită puterea
publică în stat încalcă normele de serviciu specifice funcţiei publice şi aduce atingere
intereselor legitime ale autorităţilor publice unde îşi desfăşoară activitatea, cât şi unor
persoane particulare, juridice sau private. Răspunderea administrativă disciplinară
necesită existenţa unui raport administrativ de subordonare între funcţionarul public şi
organul administrativ din care acesta face parte sau un organ administrativ ierarhic
superior. În literatura de specialitate se specifică faptul că esenţa răspunderii administrativ-
disciplinare a fost determinată ca fiind nerespectarea unor obligaţii legale care realizează
conţinutul raportului administrativ de subordonare.
Deosebirea constă în faptul că în cazul răspunderii administrativ disciplinare subor-
donarea decurge din raportul de funcţie, pe când în cazul raportului juridic de dreptul
muncii subordonarea decurge din raporturi specifice între comitent şi prepus, care au la
bază contractul colectiv de muncă şi contractul individual de muncă.
Aspectele generale ale acestui regim procedural:
1. constatarea abaterii administrative disciplinare de autoritatea publică competentă,
fie din oficiu, fie prin act de sesizare.
2. efectuarea obligatorie a cercetării administrative privind aspectele semnalate.
3. efectuarea unor proceduri de cercetare specifice: expertize, audieri de martori.
4. constatarea abaterii administrative, aplicare sancţiunii administrative prin act
administrativ unilateral.
5. comunicarea actului administrativ funcţionarului sancţionat; executarea sancţiunii
administrativ-disciplinare.

5.3.Lucrare de verificare
Analizaţi răspunderea administrativ-disciplinară.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

46
 Unitatea de învăţare 6. Răspunderea funcţionarilor publici în legislaţia
română

► Cuprinsul unităţii de învăţare 6:

1. Consideraţii generale
2. Sancţiunea disciplinară şi răspunderea funcţionarului public
3. Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare
4. Rezumat
5. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu noţiunile generale privind funcţionarii publici;

 introducerea cursanţilor în studiul răspunderii funcţionarului public.

► Timpul alocat temei: 2 ore

► Bibliografia recomandată:

1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,

Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012, 2020
5. Codul administrativ

6.1. Consideraţii generale

Sediul materiei: Codul administrativ.
La acest act normativ se adaugă reglementările din acte normative speciale şi
statute aplicabile diferitelor domenii de activitate în care sunt încadraţi funcţionari publici:
statutul personalului didactic, statutul funcţionarilor publici încadraţi în sistemul Ministerului
de Interne sau Ministerului Apărării Naţionale.
Sancţiunile disciplinare sunt măsuri de constrângere aplicabile funcţionarilor publici
dacă au săvârşit cu vinovăţie abateri disciplinare. Aceste sancţiuni pot fi aplicate numai
dacă se stabileşte în sarcina funcţionarilor publici răspunderea administrativă disciplinară,
atât potrivit legii cadru, cât şi în baza reglementărilor speciale. Principiul de bază al
răspunderii funcţionarilor publici este legalitatea răspunderii şi aplicării sancţiunii
disciplinare; atât stabilirea răspunderii cât şi aplicarea sancţiunii nu sunt posibile decât în
condiţii prevăzute de lege. Scopul stabilirii răspunderii administrativ-disciplinare şi
aplicarea sancţiunii disciplinare este apărarea ordinii şi disciplinei în instituţiile publice şi

47
garantarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor şi respectarea principiului legalităţii în
activitatea instituţiilor publice administrative.
Principalele trăsături ale răspunderii administrativ-disciplinare ale funcţionarilor
publici sunt:
1. Unele din sancţiunile administrativ-disciplinare sunt aplicate tuturor funcţionarilor publici
indiferent de sectorul economico-social în care activează. Aceste sancţiuni sunt prevăzute
de Codul administrativ. Alte sancţiuni administrative au un caracter specific şi se aplică
numai anumitor categorii de funcţionari publici, fiind prevăzute de statutele sau actele
normative specifice unor sectoare de activitate.
2. Sancţiunea disciplinară are mereu caracter personal. Aplicarea de sancţiuni colective
întregului personal al unei instituţii publice sau compartiment de muncă nu este admisă.
3. Elementul generator al stabilirii răspunderii administrativ-disciplinare, al aplicării
sancţiunilor administrative îl reprezintă abaterea administrativă a funcţionarului public,
fapta lui ilicită prin care a fost încălcată o normă de drept administrativ. Această faptă ilicită
este o acţiune sau o omisiune a funcţionarului public privind exercitarea atribuţiilor
sale. Individualizarea sancţiunii administrative e condiţionată şi de gravitatea abaterii
administrative. Alt element necesar este existenţa vinovăţiei, respectiv atitudinea subiec-
tivă a acestuia în legătură cu fapta sa ilicită. Nu are relevanţă juridică forma vinovăţiei
(intenţie sau culpă). În practică, sancţiunile administrativ-disciplinare, de cele mai multe
ori, se aplică dacă funcţionarul public a acţionat din culpă. Dreptul administrativ nu admite
răspunderea disciplinară obiectivă, respectiv sancţionarea funcţionarului public chiar dacă
acesta a acţionat fără vinovăţie.
4. Încălcarea normelor de drept administrativ care, de regulă, stabilesc obligaţiile de
serviciu ale funcţionarului public.
5. În dreptul administrativ român, cumulul sancţiunilor disciplinare nu e admis. Pentru o
abatere disciplinară, funcţionarului public nu i se poate aplica decât o singură sancţiune,
chiar dacă prin fapta sa au fost încălcate mai multe norme de drept administrativ, respectiv
îndatoriri de serviciu. Dacă fapta culpabilă a funcţionarului public încalcă mai multe
asemenea norme, se poate aplica direct o sancţiune administrativ-disciplinară mai gravă.
6. Răspunderea funcţionarului public se deosebeşte de răspunderea specifică dreptului
muncii, inclusiv sancţiunile prevăzute de acest tip de răspundere. Aceste deosebiri sunt:
- calitatea persoanei care urmează să răspundă este de funcţionar public învestit cu
exercitarea autorităţii executive a statului;
- normele juridice care generează răspunderea disciplinară sunt de drept administrativ;
- baza răspunderii disciplinare este raportul administrativ de subordonare ierarhică;
- sancţiunea administrativ-disciplinară se aplică după o procedură diferită şi exercitarea
căilor de atac împotriva aplicării acestor sancţiuni e diferită faţă de dispoziţiile normative
ale Codului Muncii.
În teoria şi practica administrativă există problema dacă funcţionarilor publici li se
pot aplica sancţiuni prevăzute în Codul Muncii, având în vedere că majoritatea îşi
desfăşoară activitatea nu numai în baza actului administrativ de numire în funcţie, ci şi în
baza unui contract de muncă încheiat cu instituţia publică în care activează. Răspunsul
este negativ din următoarele considerente:
a) deoarece normele privind răspunderea administrativ-disciplinară au un caracter special,
sunt derogatorii de la dreptul comun şi se aplică cu prioritate faţă de orice alte dispoziţii în
materie.
b) natura funcţiei publice este deosebită de natura unui raport juridic de muncă obişnuit.
Funcţionarul public exercită autoritatea statului în domeniul în care activează şi este
învestit în acest scop cu atribuţii pe care are obligaţia să le exercite.

48
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt principalele trăsături ale răspunderii administrativ-disciplinare ale
funcţionarilor publici.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 48

6.2. Sancţiunea disciplinară şi răspunderea funcţionarului public

Art. 492 alin.2 din Codul administrativ stabileşte faptele care sunt considerate a fi
abateri administrative. Aceste fapte sunt:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţa nemotivată de la serviciu;
d) nerespectarea programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care
funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
i) refuzul nemotivat de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) refuzul nemotivat de a se supune controlului de medicina muncii şi expertizelor medicale
ca urmare a recomandărilor formulate de medicul de medicina muncii, conform
prevederilor legale;
k) încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri şi interdicţii stabilite prin lege pentru
funcţionarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de interese şi incompatibilităţi;
l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilităţi dacă funcţionarul public nu
acţionează pentru încetarea acestora într-un termen de 15 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate;
m) încălcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese;
n) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei
publice şi funcţionarilor publici sau aplicabile acestora..
Sancţiunile administrativ-disciplinare prevăzute de legea cadru sunt:
a) mustrarea scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un an de zile;
d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani;
e) retrogradarea într-o funcţie publică de nivel inferior, pe o perioadă de până la un an, cu
diminuarea corespunzătoare a salariului;
f) destituirea din funcţia publică.
Sancţiunile sunt gradate conform gravităţii lor. Pentru aplicarea unei sancţiuni mai
grave nu este necesar ca anterior să fi fost aplicată o sancţiune mai uşoară. Dacă
abaterea administrativă are o gravitate sporită, chiar dacă a fost comisă pentru prima dată,
se poate trece la aplicarea unei sancţiuni mai grave. Codul administrativ stabileşte în art.
492 alin.6 criteriile de individualizare a sancţiunilor de mai sus. La individualizarea
sancţiunii disciplinare, conform prevederilor alin. (4), se va ţine seama de cauzele şi
gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de
vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a
funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni
disciplinare care nu au fost radiate

49
 Condiţiile necesare stabilite de lege pentru existenţa răspunderii administrativ-
disciplinare:
1. comiterea unei fapte care să fie calificată de lege drept abatere administrativă; dacă
fapta ilicită aduce atingere altor norme juridice, ea poate fi considerată infracţiune sau
contravenţie.
2. fapta să fie săvârşită cu vinovăţie. Legea se referă la aprecierea gradului de vinovăţie şi
stabileşte criteriile pe care organul sancţionat trebuie să le aibă în vedere:
- gravitatea abaterii administrative;
-elemente în circumstanţiere: comportamentul său anterior, capacitatea profesională,
atitudinea faţă de abaterea administrativă săvârşită;
- formele vinovăţiei, fără individualizarea lor.
Nu prezintă relevanţă pentru răspunderea administrativ-disciplinară forma
vinovăţiei, dar în situaţia în care se constată că abaterea administrativă a fost săvârşită cu
intenţie, în practică se aplică sancţiuni administrative mai aspre faţă de situaţia în care
abaterea administrativă a fost săvârşită din culpă. Pentru ca fapta ilicită să fie o abatere
administrativă şi să genereze răspundere administrativ-disciplinară, ea trebuie să
reprezinte o încălcare a normelor administrative, norme administrative specifice funcţiei
publice prin care sunt stabilite îndatoririle de serviciu. În literatura de specialitate s-a pus
problema dacă există răspundere administrativ-disciplinară şi în situaţia în care
funcţionarul public, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, încalcă alte norme de drept decât
cele administrative şi care se referă la atribuţiile sale specifice funcţiei publice.
Considerăm că există răspundere administrativ-disciplinară dar se poate constata în
sarcina funcţionarului public o altă formă a răspunderii juridice în raport cu normele
încălcate, respectiv răspundere civilă sau penală.

Test de autoevaluare
Care sunt condiţiile necesare stabilite de lege pentru existenţa răspunderii administrativ-
disciplinare?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 50

6.3. Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare

Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii
disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice se
constituie comisii de disciplină. Din comisia de disciplină face parte și un reprezentant al
organizației sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul
majorității funcționarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul
în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcționarii publici nu sunt organizați în
sindicat.
Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulți membri și, după caz,
poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităților sau instituțiilor publice să
cerceteze faptele sesizate și să prezinte rezultatele activității de cercetare.
Comisia de disciplină pentru inalții funcționari publici este compusă din 5 înalți
funcționari publici, numiți prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului cu
atribuţii în domeniul administraţiei publice şi a preşedintelui Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Modul de constituire, organizare și functionare a comisiilor de disciplină, precum și
componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru ale acestora se stabilesc
prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

50
 Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau
dispoziției de sancționare.

Test de autoevaluare
Cui aparţine competenţa de a aplica sancţiunile disciplinare?Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 50

6.4. Rezumat
Sediul materiei: Codul administrativ.
Sancţiunile disciplinare sunt măsuri de constrângere aplicabile funcţionarilor publici
dacă au săvârşit cu vinovăţie abateri disciplinare
Numai dacă funcţionarul public a acţionat sau a avut o atitudine pasivă în
conformitate cu dispoziţiile art.492 alin.2 din Codul administrativ, el săvârşeşte o abatere
administrativ-disciplinară. Codul administrativ stabileşte în art.492 alin.6 criteriile de
individualizare a sancţiunilor de mai sus. Aceste criterii sunt obligatorii pentru organul
administrativ constatator şi trebuie regăsite în actul administrativ de constatare şi aplicare
a sancţiunilor. Criteriile sunt:
- cauzele şi gravitatea abaterii;
- împrejurările în care aceasta a fost săvârşită
- gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii disciplinare;
- comportarea generală în serviciu a funcţionarului public;
- existenţa în antecedentele funcţionarului public a altor sancţiuni disciplinare care nu au
fost radiate.
Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii
disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice se
constituie comisii de disciplină.

6.5. Lucrare de verificare

Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să se
parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

51
 Unitatea de învăţare 7. Teoria generală a răspunderii contravenţionale

► Cuprinsul unităţii de învăţare 7:

1. Aspecte generale
2. Trăsăturile fundamentale ale contravenţiei
3. Aplicarea legii contravenţionale în timp şi în spaţiu
4. Subiectele răspunderii contravenţionale
5. Sancţiunile contravenţionale
6. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei
7. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională
8. Procedura constatării contravenţiei
9. Rezumat
10. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu noţiunea şi elementele esenţiale ale contravenţiei;

 familiarizarea cursanţilor cu trăsăturile fundamentale ale contravenţiei;
 introducerea cursanţilor în studiul subiectelor răspunderii contravenţionale;
 introducerea cursanţilor în studiul sancţiunilor contravenţionale şi pedepselor
complementare

► Timpul alocat temei: 3 ore

► Bibliografia recomandată:

1. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
2. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2018, 2020
3. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012, 2020
4. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010
5. Emil Balan, Institutii de drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2008

7.1. Aspecte generale

Regimul juridic al contravenţiilor reprezintă o instituţie juridică importantă a dreptului
administrativ, deoarece constatarea şi sancţionarea contravenţiilor este o activitate
importantă pe care o realizează organele administraţiei publice.
Această activitate se realizează din punct de vedere juridic prin acte administrative
unilaterale, acte administrative cu un caracter jurisdicţional şi operaţiuni tehnico-
administrative. Răspunderea contravenţională interesează şi instanţele judecătoreşti
deoarece au competenţa de a realiza controlul asupra unor acte administrative de
constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Regimul juridic contravenţional este determinat de aspecte specifice de drept
material cât şi de drept procesual aplicabil activităţii administrative de constatare şi
sancţionare a contravenţiilor precum şi activităţii judiciare de soluţionare a litigiilor con-

52
travenţionale. Răspunderea contravenţională are numeroase interferenţe cu alte instituţii
ale dreptului, în special cu dreptul procesual penal şi civil. În doctrină, dar şi în legislaţia
specifică, răspunderea contravenţională a fost apropiată şi chiar asimilată răspunderii
penale. Este cunoscută împărţirea tripartită tradiţională a infracţiunilor, din unele coduri
penale, în: crime, delicte şi contravenţii. De aceea regimul juridic al contravenţiilor a mai
fost denumit şi „micul penal”. În doctrina modernă se realizează demarcaţia necesară între
răspunderea penală şi răspunderea contravenţională, chiar dacă există numeroase
interferenţe, răspunderea contravenţională fiind considerată aproape unanim ca o instituţie
juridică specifică dreptului administrativ.
În România, mult timp, cadrul general al răspunderii contravenţionale a fost regle-
mentat de Legea nr.32/1968. Acest act normativ a fost abrogat, principiile de bază şi
regulile specifice răspunderii contravenţionale fiind reglementate în prezent de Ordonanţa
de Guvern nr.2/12.07.2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr.
410/25.07.2001. Acest act normativ are un conţinut modern şi cuprinde reglementări care
corespund realităţilor sociale actuale şi reflectă tendinţele actuale legislative şi doctrinare
în materia contravenţiilor.
Trebuie reţinut că faptele contravenţionale nu aduc atingere numai activităţii
administraţiei publice, ci vizează o sferă mai largă de valori, care realizează însă conţinutul
raporturilor complexe de drept administrativ.
În cele ce urmează nu ne propunem să insistăm asupra teoriilor şi aspectelor
contraversate în materie, ci să prezentăm, cât mai explicit, principalele reglementări
normative ce formează sfera răspunderii contravenţionale.
Dispoziţiile art.1 din Ordonanţa nr. 2/2001 exprimă definiţia legală a contravenţiei,
care reprezintă baza unei definiţii doctrinare, respectiv „constituie contravenție fapta
săvârșită cu vinovăție, stabilită și sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orasului,
municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului judetean ori a Consiliului
General al Municipiului București.”.
Din această definiţie rezultă că fapta contravenţională este elementul care
generează răspunderea contravenţională. Totodată, în materia răspunderii
contravenţionale se aplică principiul legalităţii, deoarece constituie contravenţie numai
fapta calificată şi reglementată ca atare prin actele normative la care fac referire
dispoziţiile art.1 din O.G. nr. 2/2001.
Faptele contravenţionale pot fi stabilite şi sancţionate numai prin actele normative
mai sus enumerate, în majoritate acte normative administrative, enumerarea realizată de
textul de lege fiind limitativă. Acesta reprezintă un important criteriu pentru delimitarea
răspunderii contravenţionale de alte forme de răspundere juridică, în special răspunderea
penală.
Contravenţiile sunt abateri administrative care generează raporturi de drept
administrativ, pe care legea şi alte acte normative, adoptate de unele autorităţi ale
administraţiei publice, le denumesc fapte contravenţionale, iar săvârşirea lor, prin acţiune,
sau inacţiune, atrage angajarea răspunderii contravenţionale.
În esenţă, fapta contravenţională reprezintă o încălcare a unor dispoziţii normative
şi care generează răspunderea administrativ-contravenţională.
Pot fi identificate următoarele elemente esenţiale care individualizează contravenţia
şi în acelaşi timp o delimitează de alte fapte, acţiuni şi inacţiuni, care generează alte forme
de răspundere juridică:
- contravenţia este o abatere administrativă deosebită de infracţiune;
- generează formele specifice procedurale ale răspunderii contravenţionale;
- se deosebeşte de abaterea administrativ-disciplinară, deoarece aceasta afectează de
regulă activitatea unui serviciu, fiind legată de funcţia publică şi se referă la relaţii sociale
care nu depăşesc sfera serviciului respectiv.

53
 Fapta contravenţională depăşeşte această sferă şi are repercusiuni asupra
desfăşurării normale a relaţiilor sociale şi a ordinii publice nu numai din sfera activităţii sau
serviciilor administrative. Contravenţiile pot fi săvârşite şi de funcţionarii publici, în cadrul
relaţiilor sociale care caracterizează sfera serviciului administrativ. În acest caz faptele
contravenţionale sunt prevăzute şi sancţionate ca atare de lege sau alte acte normative,
dintre cele enumerate de art.1 din O.G. nr.2/2001 şi nu reprezintă element de conţinut
specifice funcţiei publice.
Fapta contravenţională poate fi săvârşită şi de persoane care nu realizează o formă
de activitate administrativă şi nu fac parte dintr-un organ al administraţiei publice. În orice
situaţie, fapta contravenţională generează raporturi specifice ale răspunderii administrativ
contravenţionale.
Spre deosebire de infracţiune, care poate fi stabilită numai prin lege, sau prin alte
acte normative cu forţă juridică asimilată legii, contravenţia poate fi stabilită şi prin alte acte
normative cu un caracter administrativ. Totodată, contravenţia este caracterizată ca o
faptă cu un pericol social mai scăzut decât al unei infracţiuni.
Spre deosebire de abaterea administrativ-disciplinară, contravenţia trebuie să fie
descrisă amănunţit, în special sub aspectul laturii obiective, în actele normative care o
reglementează. De asemenea trebuie prevăzută, în concret, sancţiunea şi limitele acesteia
pentru fiecare faptă considerată a fi o contravenţie. Această cerinţă este expres prevăzută
de dispoziţiile art. 3 alin.1 din O.G. nr.2/2001, care arată că: actele administrative
normative care stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea. Pentru
sancţiunea amenzii se vor stabili limita minimă şi maximă, sau cote procentuale din anu-
mita valori. În ceea ce priveşte despăgubirile civile ce urmează a fi acordate persoanelor
prejudiciate de fapta contravenţională se pot stabili tarife.

Test de autoevaluare
Enumeraţi elementele esenţiale care individualizează contravenţia.Folosiţi spaţiul de mai
jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 53

7.2. Trăsăturile fundamentale ale contravenţiei

În literatura de specialitate, trăsăturile esenţiale ale faptei contravenţionale sunt
unanim recunoscute ca fiind:
1. Fapta săvârşită cu vinovăţie.
2. Fapta de pericol social mai redus decât infracţiunea.
3.Fapta prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi sau alte acte normative.
Vom analiza în linii generale fiecare dintre aceste trăsături.

7.2.1. Fapta săvârşită cu vinovăţie

Contravenţia are un caracter ilicit deoarece presupune o manifestare de voinţă
materializată într-o anume conduită ce aduce atingere ordinii sociale şi de drept. Fapta
contravenţională reprezintă o unitate indivizibilă a elementelor obiective şi subiective. În
consecinţă, nu va exista contravenţie dacă fapta nu a fost săvârşită, prin acţiune sau
inacţiune, sau nu are caracter contravenţional. De asemenea, nu va exista contravenţie
dacă fapta a fost săvârşită fără vinovăţie în condiţiile stabilite de lege.

54
 Răspunderea contravenţională poate fi generată numai de o conduită considerată
ilicită, dacă a fost săvârşită cu vinovăţie. Aceste aspecte generează următoarele
consecinţe:
- fapta contravenţională se poate realiza printr-o acţiune sau inacţiune;
- subiectul conduitei ilicite trebuie să fi avut în mod obiectiv libertatea de a alege un anumit
comportament care se materializează prin încălcarea ordinii de drept;
- în cazul săvârşirii mai multor contravenţii deodată, de către acelaşi autor, răspunderea
contravenţională este angajată separat pentru fiecare faptă;
- în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii iau parte mai multe persoane, sancţiunea
contravenţională se aplică separat fiecărui participant.
Fapta contravenţională poate consta într-o acţiune sau inacţiune legată indisolubil
de o anumită atitudine psihică a autorului acestei fapte faţă de consecinţele negative ale
conduitei sale. Acest aspect realizează conţinutul vinovăţiei în materie contravenţională.
Principalele caracteristici ale vinovăţiei în răspunderea contravenţională sunt următoarele:
- răspunderea contravenţională este bazată pe culpă, neputând fi acceptată o răspundere
obiectivă;
- formele vinovăţiei în materie contravenţională sunt similare formelor vinovăţiei penale,
respectiv intenţia şi culpa. Cu toate acestea, pentru stabilirea răspunderii contravenţionale,
nu prezintă importanţă dacă fapta a fost săvârşită cu intenţie sau numai din culpă. Gradul
de vinovăţie al autorului contravenţiei poate avea importanță în ceea ce priveşte
individualizarea administrativă sau judiciară a sancţiunii contravenţionale.

7.2.2. Fapta de pericol social mai redus decât infracţiunea

Sub aspectul periculozităţii sale, dată de fapta în materialitatea ei, precum şi prin
valorile sociale pe care la vatămă, cât şi periculozitatea autorului pentru societate, prin ati-
tudinea sa subiectivă faţă de faptă, contravenţia este situată imediat după infracţiune, dar
deasupra abaterilor administrative disciplinare.
Este interesant de realizat, sub aspectul pericolului social, o comparaţie între
infracţiune şi contravenţie. Se poate constata că infracţiunea aduce atingere unor relaţii şi
valori sociale esenţiale pentru existenţa umană, pe când contravenţia vatămă valori
sociale considerate de legiuitor, mai puţin importante şi de ordin general.
Cu toate acestea, distincţia dintre contravenţie şi infracţiune, sub aspectul
pericolului social nu va putea fi realizată pe deplin în domeniul teoretic. Deosebirea este
una legală, legiuitorul este în măsură să aprecieze dacă fapta, sub aspectul gradului de
pericol social realizează conţinutul constitutiv al unei contravenţii sau al unei infracţiuni.
Există autori care consideră că pericolul social nu mai reprezintă un criteriu
esenţial pentru a distinge între infracţiune şi contravenţie, deoarece pentru unele
contravenţii sunt prevăzute sancţiuni mai mari decât pentru unele infracţiuni.
În practică se constată o contravenţionalizare exagerată a faptelor, în special în
sfera relaţiilor care se referă la activitatea economică sau a instituţiilor publice. De aceea
este necesar ca prin lege să se prevadă criterii obiective care să permită o distincţie
riguroasă, de principiu, între pericolul social al unei infracţiuni şi pericolul social al unei
contravenţii.

7.2.3. Fapta sancţionată prin lege şi alte acte normative

Principiul constituţional al legalităţii se aplică pe deplin şi în materie
contravenţională sub cele două forme clasice: nulla paena sine legem şi nullum crimen
sine legem. Aceste principii consacră legalitatea stabilirii şi sancţionării contravenţiilor.
Iniţial, contravenţiile puteau fi stabilite în toate domeniile şi sectoarele de activitate
prin diferite acte normative. Înainte de adoptarea Constituţiei au existat acte normative
care au limitat competenţa autorităţilor administrative în domeniul legiferării contra-

55
venţionale. Ne referim în special la Legea nr.32/1968, Legea nr.4/1981 şi Legea
nr.10/1982.
O.G. nr.2/2001 se referă în mod expres la actele normative prin care se pot stabili
şi sancţiona contravenţii, în articolele 2-4. Aceste dispoziţii sunt de strictă interpretare, deci
regimul juridic al contravenţiilor poate fi stabilit numai în conţinutul şi forma prevăzută de
dispoziţiile legale mai sus amintite.
În continuare, vom expune câteva trăsături esenţiale ale principiului legalităţii în
materie contravenţională, aşa cum este reglementată de dispoziţiile normative mai sus
amintite:
- Legile sau hotărârile de Guvern pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de
activitate. În această categorie trebuie incluse şi ordonanţele Guvernului, deoarece ele au
forţa juridică similară legii ca act juridic al Parlamentului.
- Hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene pot stabili şi sancţiona
contravenţii în toate domeniile de activitate cu următoarele precizări:
a) atribuţiile în domeniul contravenţional trebuie stabilit prin lege;
b) în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale
Guvernului.
Dispoziţiile art.2 alin.3 şi 4 din O.G. nr.2/2001 se referă la competenţa specială pe
care o au consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti privind domeniile în care pot stabili şi sancţiona contravenţii.
Spre deosebire de reglementarea anterioară, nu se mai pot stabili şi sancţiona con-
travenţii prin dispoziţii ale primarilor.
Aceste dispoziţii legale sunt de strictă interpretare şi în consecinţă nu pot fi
stabilite şi sancţionate contravenţii prin alte acte normative, cu un caracter administrativ,
cum ar fi ordine ale miniştrilor sau ale prefecţilor. În cazul nerespectării dispoziţiilor legale
mai sus arătate, actul administrativ normativ prin care au fost stabilite norme cu un
caracter contravenţional sunt lovite de nulitate absolută, care poate fi constatată pe orice
cale prevăzută de lege. Dispoziţiile imperative mai sus arătate, în ceea ce priveşte
reglementarea normativă a contravenţiilor se referă nu numai la stabilirea faptelor şi a
sancţiunii contravenţionale, dar şi la regulile de procedură aplicabile în materie.
Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor
ce constituie contravenţii şi sancţiunea care urmează să se aplice pentru fiecare faptă; în
cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi limita maximă a acesteia sau,
după caz, cote procentuale din anumite valori; pentru stabilirea despăgubirilor, în cazul
pagubelor cauzate de o contravenţie se pot prevedea şi tarife.
Există obligaţia aducerii la cunoştinţa publică a actelor normative care stabilesc şi
sancţionează contravenţii. În acest sens, legile, ordonanţele şi hotărârile de Guvern se
publică în Monitorul Oficial, iar hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau
judeţene pot fi aduse la cunoştinţă publică prin afişare sau prin orice altă formă de
publicitate prevăzute de lege. În acest caz este obligatoriu - avizul de legalitate - emis de
către prefect.
Avizul de legalitate este un act administrativ unilateral şi ulterior, cu valoare apro-
bativă, pentru hotărârile administraţiei publice locale în materie contravenţională. Lipsa
acestui aviz face imposibilă publicarea hotărârii şi în consecinţă producerea efectelor
juridice specifice.Avizul reprezintă, în acest caz, şi o formă de control administrativ a
reprezentanţilor Guvernului în teritoriu asupra activităţii organelor administrative care real-
izează principiul autonomiei locale.
Condiţia publicării actelor normative care stabilesc şi sancţionează contravenţii
reprezintă o condiţie de valabilitate pentru aceste acte juridice. În nicio împrejurare actele
normative referitoare la regimul contravenţional nu vor produce efecte juridice de la data
adoptării lor.

56
 Dispoziţiile art.4 din O.G. nr.2/2001 arată că actele normative prin care se stabilesc
şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării
sau, după caz de la data aducerii lor la cunoştinţă publică. În conţinutul lor se poate
prevedea şi un termen mai lung. În cazuri urgente se poate prevedea intrarea în vigoare
într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile.
Aceste dispoziţii normative reprezintă importante mijloace de tehnică legislativă
care să asigure cunoaşterea efectivă a legii contravenţionale şi nimeni nu poate invoca
necunoaşterea normei contravenţionale. De asemenea, termenele mai sus amintite sunt
prevăzute pentru a da posibilitatea autorităţilor administrative competente să adopte
măsurile organizatorice necesare pentru aplicarea corectă a normelor noi adoptate în
materie contravenţională.

Test de autoevaluare
Enumeraţi trăsăturile esenţiale ale faptei contravenţionale. Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 54

7.3. Aplicarea legii contravenţionale în timp şi în spaţiu

7.3.1. Aplicarea legii contravenţionale în timp

Retroactivitatea legii noi. În situaţia în care prin actul normativ nou, fapta îşi
păstrează calificarea de contravenţie, dar sancţiunea prevăzută în reglementarea
subsecventă este mai uşoară, se va aplica aceasta. În cazul în care nu s-a aplicat sanc-
ţiunea sub imperiul actului normativ anterior, ori dacă s-a aplicat o sancţiune mai mare
decât cea prevăzută în actul normativ mai recent, executarea se va opri la limita maximă a
sancţiunii cele mai uşoare.
Ultraactivitatea legii vechi. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune
mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului
normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia.

7.3.2. Aplicarea legii contravenţionale în spaţiu

Din acest punct de vedere, aşa cum s-a afirmat în literatura de specialitate, regle-
mentările contravenţionale pot fi împărţite în două categorii:
1. Norme contravenţionale cu aplicare teritorială generală. Aceste norme sunt cuprinse în
legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului.
2. Norme contravenţionale cu aplicare teritorială limitată. Astfel de norme sunt cuprinse în
hotărârile adoptate de consiliile locale.
Aplicarea legii contravenţionale în spaţiu, referitoare la stabilirea răspunderii contra-
venţionale presupune stabilirea locului unde s-a produs contravenţia. Acest aspect este
foarte important pentru a stabili competenţa teritorială a organului administrativ constatator
şi sancţionator.
Doctrina şi practica administrativă au stabilit în această privinţă următoarele reguli:
dacă o contravenţie a fost săvârşită prin acţiune, locul săvârşirii acţiunii este acela unde s-
a produs rezultatul acţiunii ilicite. În cazul săvârşirii contravenţiei prin omisiune, locul
săvârşirii este acela unde trebuia să se desfăşoare acţiunea sau locul unde s-a produs
rezultatul acţiunii ilicite. Locul săvârşirii contravenţiei, astfel determinat stabileşte şi

57
competenţa teritorială a instanţelor judecătoreşti care au atribuţii în materie contra-
venţională.

Test de autoevaluare
Explicați aplicarea legii contravenționale în spațiu.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 57

7.4. Subiectele răspunderii contravenţionale

Reglementările privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor sunt aplicabile, în
general, tuturor persoanelor fizice şi juridice care săvârşesc contravenţii. O.G. nr.2/2001
consacră regula generală a răspunderii contravenţionale pentru persoana fizică.
În conformitate cu dispoziţiile art.3 alin.2 din O.G. nr.2/2001, persoana juridică
răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin
care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii. Aceste dispoziţii normative impun
condiţia de legalitate în sensul că persoana juridică poate răspunde contravenţional numai
dacă actele normative stabilesc expres cazurile şi condiţiile în care poate exista această
răspundere.
Spre deosebire de reglementarea anterioară, faptele şi sancţiunile
contravenţionale pentru persoanele juridice pot fi prevăzute în toate categoriile de acte
normative care reglementează contravenţii şi nu numai în lege sau în acte normative
echivalente ca forţă juridică legii.
De asemenea O.G. nr.2/2001 a eliminat şi dispoziţia din Legea nr.32/1968, potrivit
căreia în cazul în care actul normativ nu prevedea posibilitatea sancţionării persoanei
juridice, sancţiunea se aplica angajatului vinovat de neîndeplinirea sarcinilor de serviciu.
Noua reglementare în materie contravenţională dă eficienţă principiului legalităţii şi al
personalităţii răspunderii contravenţionale, înlăturând orice formă a răspunderii pentru
altul.
Sancţiunile prevăzute în O.G. nr.2/2001 nu se aplică în cazul contravenţiilor
săvârşite de militarii în termen. În acest caz, potrivit dispoziţiilor art.44 alin.1, procesul
verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul,
pentru a i se aplica sancţiuni disciplinare. În situaţia în care, în aceste cazuri se impune
confiscarea unor bunuri sau este necesar a se acorda despăgubiri pentru paguba produsă
prin fapta contravenţională, organul competent potrivit legii va stabili despăgubirea
cuvenită pe bază de tarif şi va dispune asupra confiscării.
Răspunderea contravenţională poate fi stabilită în sarcina unei persoane fizice
numai dacă avea vârsta de 14 ani la data săvârşirii faptei contravenţionale. În consecinţă,
minorul aflat sub vârsta de 14 ani nu răspunde contravenţional. Totodată, în conformitate
cu dispoziţiile art.11 alin.3 din O.G. nr.2/2001, în cazul contravenţiilor săvârşite de minorii
care au împlinit 14 ani, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta
săvârşită se reduc la jumătate.

Test de autoevaluare
Care sunt subiectele răspunderii contravenţionale?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.

58
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 58

7.5. Sancţiunile contravenţionale

Noua reglementare în materie contravenţională realizează o reglementare mult mai
bună în ceea ce priveşte stabilirea legală şi descrierea principalelor categorii de sancţiuni
contravenţionale.
Acestea se deosebesc de sancţiunile penale prin mai multe aspecte de conţinut şi
formale. Vom sublinia câteva dintre acestea:
a) sancţiunile contravenţionale se aplică numai ca urmare a stabilirii în sarcina unei
persoane fizice sau juridice a răspunderii contravenţionale, pe când sancţiunile penale
sunt consecinţa stabilirii răspunderii penale.
b) procedura aplicării şi executării sancţiunilor contravenţionale este în general diferită de
aceea aplicabilă în cazul sancţiunilor penale, chiar dacă unele sancţiuni, evident cu un
conţinut juridic diferit se regăsesc atât în materie penală cât şi contravenţională.
c) există sancţiuni contravenţionale specifice care nu se regăsesc în cazul răspunderii
penale.
d) modalitatea de executare a sancţiunilor contravenţionale, chiar dacă este vorba de
amendă este în general diferită faţă de sancţiunile penale.
e) severitatea sancţiunilor contravenţionale este mai redusă decât a sancţiunilor penale.
f) consecinţele aplicării şi executării unor sancţiuni contravenţionale sunt diferite faţă de
sancţiunile penale.
Dispoziţiile art.5 alin.1 din O.G. nr.2/2001 împart sancţiunile contravenţionale în
două mari catagorii:
1. Sancţiuni contravenţionale principale;
2. Sancţiuni contravenţionale complementare.
Sancţiunile contravenţionale principale sunt: avertismentul, amenda
contravenţională, obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii.
Această determinare legislativă impune câteva considerente. Faţă de
reglementarea anterioară, respectiv Legea nr.32/1968, noul act normativ introduce o nouă
sancţiune contravenţională, şi anume prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.
Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor
destinate, folosite sau rezultate din contravenții; b) suspendarea sau anularea, după caz, a
avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activităti; c) închiderea unității;
d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activității agentului economic; f) retragerea
licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru activități de comerț exterior,
temporar sau definitiv; g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială.
Sunt necesare câteva precizări. Enumerarea de mai sus nu este limitativă
deoarece dispoziţiile art.5 alin.4 din O.G. nr.2/2001 arată că prin legi speciale se pot stabili
şi alte sancţiuni contravenţionale principale sau complementare. Sancţiunile
complementare pot fi aplicate numai în situaţia în care sunt prevăzute expres de lege şi
numai dacă a fost aplicată o sancţiune principală. Cu toate acestea dacă intervine o cauză
care înlătură caracterul contravenţional al faptei considerăm că pot fi aplicate sancţiuni
complementare prevăzute de lege, deoarece fapta s-a produs, iar sancţiunile
complementare au şi rolul de a proteja societatea şi de a restabili ordinea de drept.
Dispoziţiile art.5 alin.5, pentru prima dată în legislaţia contravenţională românească
realizează o interesantă aplicaţie a principiului proporţionalităţii în drept, stabilind că
sancţiunea aplicată trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei
săvârşite.

59
 În cele ce urmează vom analiza principalele sancţiuni contravenţionale şi unele
sancţiuni complementare.

7.5.1. Avertismentul
Potrivit dispoziţiilor art. 6 din O.G. nr.2/2001, avertismentul și amenda
contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică.
Obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se poate aplica numai
contravenienților persoane fizice.
Dispoziţiile art.7 din O.G. nr.2/2001 arată conţinutul sancţiunii avertismentului, care
evident este cea mai uşoară dintre sancţiunile contravenţionale. Avertismentul constă în
atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoţit de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Spre deosebire de
reglementările anterioare potrivit cărora avertismentul constă într-o atenţionare verbală, în
prezent este prevăzută ca modalitate de aplicare atât forma verbală cât şi forma scrisă.
Enumerăm câteva caracteristici ale acestei sancţiuni contravenţionale:
- este prima dintre sancţiunile contravenţionale, fiind cea mai uşoară şi are un puternic
efect moral.
- se aplică în cazurile în care fapta este de mică importanţă, iar agentul constatator
apreciază că făptuitorul nu va mai repeta fapta contravenţională chiar fără aplicarea
amenzii, deci se realizează scopul preventiv.
- sancţiunea avertismentului se poate aplica chiar dacă actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune (art.7 alin.3). Raţiunea acestei
dispoziţii este aceea că nicio contravenţie nu poate rămâne nesancţionată atunci când
această măsură este necesară şi nu se constată existenţa uneia dintre cauzele care
înlătură caracterul contravenţional al faptei.
- la individualizarea sancţiunii, agentul constatator va opera atât cu criterii obiective
(determinarea concretă a pericolului social al conţravenţiei) cât şi cu criterii subiective
(circumstanţierea persoanei contravenientului).
Unele acte normative prevăd posibilitatea aplicării avertismentului numai dacă fapta
contravenţională a fost săvârşită pentru prima dată.

7.5.2. Amenda contravenţională

Sancţiunea amenzii contravenţionale este reglementată de dispoziţiile art.8 din
O.G. nr.2/2001 şi reprezintă principala sancţiune contravenţională.
De asemenea, există numeroase alte acte normative care se referă la sancţiunea
contravenţională a amenzii. Din coroborarea acestor dispoziţii normative pot fi desprinse
următoarele caracteristici juridice pentru amenda contravenţională:
- amendă contravenţională are un caracter administrativ. Sumele provenite din amenzi se
fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor provenite din amenzi aplicate în temeiul
hotărârilor autorităţilor administraţiei publice locale care se fac venit la bugetul local
respectiv. Acest caracter este important deoarece constituie un criteriu esenţial de
demarcaţie între amenda contravenţională şi amenda penală.
- amenda este o sancţiune contravenţională principală. Limitele minime şi maxime sunt
stabilite de lege. Limita minimă a amenzii contravenționale este de 25 lei, iar limita maximă
nu poate depăși: a) 100.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă; b)
50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; c) 5.000 lei, în
cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General
al Municipiului Bucureşti; d) 2.500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului
Bucureşti.
Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu
legislația în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepția celor aplicate,

60
potrivit legii, de autoritățile administrației publice locale și amenzilor privind circulația pe
drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din
amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislația în vigoare se fac venit
integral la bugetele locale.
Amenda, pe scara sancţiunilor contravenţionale, ocupă un loc imediat următor
sancţiunii avertismentului, fiind o sancţiune mai gravă. Individualizarea administrativă se
realizează în funcţie de vinovăţia făptuitorului, împrejurările în care s-a produs fapta
contravenţională, pericolul social al faptei.
Amenda poate fi alternativă, alături de o altă sancţiune contravenţională principală,
de regulă avertismentul.
Sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi stabilită prin toate categoriile de acte
normative care pot avea caracter contravenţional, inclusiv hotărâri ale consiliilor locale şi
judeţene.
O.G. nr.2/2001, reglementează în art. 28 „sistemul ablaţiunii” caracteristic pentru
răspunderea administrativă contravenţională în situaţia aplicării amenzii. Prin acest sistem,
contravenientul poate achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau
comunicării procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ,
agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal.
Sistemul ablaţiunii se aplică numai dacă actul normativ menţionează expres acest lucru.
Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii, sistemul ablaţiunii se poate
aplica, în acest caz suma totală nu trebuie să depăşească maximul prevăzut pentru
contravenţia cea mai gravă (art.29). În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din
minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârşită, orice urmărire
încetează.
Dispoziţiile art.10 din O.G. nr.2/2001 reglementează regimul juridic al sancţionării
cu amendă a concursului de contravenţii. Este necesară îndeplinirea următoarelor condiţii:
a) să fie vorba de aceeaşi persoană;
b) aceeaşi persoana să fi săvârşit mai multe contravenţii constatate prin acelaşi proces
verbal;
c) toate contravenţiile să fie sancţionate cu amendă.
În acest caz, amenda aplicată contravenţiilor în concurs nu poate depăşi dublul maximului
amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă sau, după caz, maximul general
stabilit pentru prestarea unei activități în folosul comunității.

7.5.3. Prestarea unei activități în folosul comunității

O.G. nr.2/2001 reglementează prestarea unei activități în folosul comunității ca o
sancţiune principală. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii poate fi
prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc şi se
sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii. Sancţiunea contravenţională se
stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de
judecată.
Prestarea unei activități în folosul comunității poate fi stabilită numai prin lege și
numai pe o durată ce nu poate depăși 300 de ore.
Sancțiunea se stabilește alternativ cu amenda. În cazul în care contravenientul
persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a
sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unității
administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 indice 1, alin. (2) lit. a) în a cărui rază teritorială
domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecătorească în a cărei circumscripție
domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului
la prestarea unei activități în folosul comunității, ținându-se seama de partea din amenda
care a fost achitată.

61
 La primul termen de judecată, instanța, cu citarea contravenientului, poate acorda
acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, în vederea achitării integrale a amenzii.
În cazul în care contravenientul nu achită amenda în termenul de 30 de zile, instanța
procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea obligării la prestarea unei activități în
folosul comunității.În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de
zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, acesta
va sesiza instanța în circumscripția căreia s-a săvârșit contravenția, în vederea înlocuirii
amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, ținându-se seama,
după caz, și de partea din amenda care a fost achitată.
În cazul în care contravenientul, citat de instanță, nu a achitat amenda în termenul
de 30 de zile, instanta procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării unei
activități în folosul comunității pe o durată maximă de 50 de ore, iar pentru minori începând
cu vârsta de 16 ani, de 25 de ore. Minorul care nu a implinit varsta de 16 ani nu poate fi
sanctionat cu prestarea unei activitati in folosul comunitatii. Hotărârea prin care s-a aplicat
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă recursului.

7.5.4. Pedepsele complementare

În cele ce urmează nu vom analiza toate pedepsele complementare prevăzute de
O.G. nr.2/2001, ci ne vom referi numai la sancţiunea confiscării unor bunuri,celelalte
sancţiuni fiind reglementate de legi speciale.
Confiscarea - este o sancţiune contravenţională complementară, reglementată de
dispoziţiile art.24 din O.G. nr.2/2001 precum şi de alte legi speciale.
Sunt supuse confiscării următoarele categorii de bunuri, dacă aceasta sancţiune
este prevăzută expres în actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei: bunurile
destinate, folosite sau rezultate din contraventii.
Bunurile a căror deţinere sau circulaţie este interzisă, vor fi supuse confiscării
independent de condiţiile expuse mai sus. Sancţiunea confiscării însoţeşte mereu o
sancţiune principală. De altfel, măsura confiscării constă în trecerea bunurilor enumerate
mai sus din patrimoniul contravenientului în proprietatea statului. Sancţiunea nu poate fi
aplicată în temeiul legii cadru, ci numai în situaţia în care actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei o prevede expres. Enumerăm câteva aspecte juridice ce
caracterizează această sancţiune:
- sunt excluse de la confiscare bunurile produse printr-o faptă care datorită existenţei
vreunuia dintre cazurile prevăzute de art.11 din O.G. nr.2/2001 nu constituie contravenţie,
cu excepţia lucrurilor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă, acestea confiscându-se
în orice situaţie.
- nu orice bun care a servit la săvârşirea contravenţiei este supus confiscării, ci numai
acelea care prin natura lor prezintă temerea că ar putea fi folosite din nou la săvârşirea
unei fapte contravenţionale.
- lucrurile supuse confiscării sau confiscate presupun efectuarea a două operaţiuni:
1. Consemnarea acestora în procesul verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei
şi 2. Măsura conservării bunurilor supuse confiscării sau confiscate.
În cazul în care bunurile nu se găsesc, contravenientul poate fi obligat la plata con-
travalorii lor. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul
bunurilor confiscate. În situaţia în care aceste bunuri aparţin unei alte persoane, ele pot fi
confiscate, în condiţiile arătate mai sus, dar agentul constatator are obligaţia să
menţioneze în procesul verbal datele de identificare ale persoanei, dacă acest lucru este
posibil.

62
Test de autoevaluare
Enumeraţi categoriile în care O.G. nr.2/2001 împarte sancţiunile contravenţionale.Folosiţi
spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 59

7.6. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei

Sunt acele situaţii sau împrejurări a căror existenţă în timpul săvârşirii faptei fac
imposibilă realizarea uneia dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei, respectiv
vinovăţia, ducând la inexistenţa faptei contravenţionale. Ele sunt reglementate de dis-
poziţiile art.11 din O.G. nr.2/2001. Textul de lege nu defineşte cauzele care înlătură
caracterul contravenţional al faptei, dar acestea sunt similare cu acelea reglementate de
legea penală. De aceea, în această materie, legea contravenţională se completează cu
dispoziţiile penale în materie. Acestea sunt:
- legitima apărare presupune existenţa unui atac material, direct, injust, care pune în
pericol grav persoana sau bunurile contravenientului. Persoana care acţionează printr-o
reacţie proporţională, pentru a se apăra pe sine sau bunurile sale, în situaţia descrisă, nu
săvârşeşte o contravenţie.
- starea de necesitate este situaţia în care fapta este săvârşită pentru a salva de la un
pericol iminent, viaţa, integritatea, sănătatea, un bun sau un interes public.
- constrângerea fizică sau morală reprezintă o acţiune de constrângere care duce la
anihilarea voinţei contravenientului. Fapta constrângătoare trebuie să aibă o anumită
intensitate, făptuitorul să nu poată rezista, iar pericolul să nu poată fi înlăturat în alt mod
decât prin săvârşirea faptei, care în alte condiţii ar putea constitui o contravenţie.
- cazul fortuit este caracterizat prin imposibilitatea obiectivă a prevederii consecinţelor
faptei, datorită unor împrejurări imprevizibile.
- iresponsabilitatea - discernământul nu există la data comiterii faptei.
- infirmitatea - acest caz nu are corespondenţă în legea penală. Reglementările
contravenţionale nu disting în legătură cu felul şi gradul infirmităţii, dar aceasta trebuie să
fie vizibilă, evidentă sau constatată printr-un act medical.
- beţia involuntară completă are acelaşi conţinut juridic ca în legea penală.
- eroarea de fapt reprezintă situaţia în care făptuitorul acţionează fără să fi cunoscut
anumite stări, situaţii sau împrejurări.
- minoritatea - situaţia în care fapta contravenţională este săvârşită de un minor care nu a
împlinit 14 ani.

Test de autoevaluare
Definiţi cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 63

63
 7.7. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională
Prescripţia este o cauză care înlătură răspunderea pentru fapta săvârşită. Noile
reglementări cadru în materie contravenţională au modificat unele termene de prescripţie,
stabilind în general termene mai lungi faţă de dispoziţiile normative ale legii anterioare.
Prescripţia aplicării sancţiunii este prevăzută de dispoziţiile art.13 din O.G.
nr.2/2001. Aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de
la data săvârșirii faptei. În cazul contravențiilor continue, termenul curge de la data
încetării săvârșirii faptei. Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației
legale durează în timp.
Când fapta a fost urmărită ca infracțiune și ulterior s-a stabilit că ea constituie
contravenție, prescripția aplicării sancțiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în
fața organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în fața instanței de judecată, dacă
sesizarea s-a facut înauntrul termenului de 6 luni orii în cazul termenului prevăzut pentru
contravențiile continue. Prescripția operează totuși dacă sancțiunea nu a fost aplicată în
termen de un an de la data săvârșirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se
dispune altfel. Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte termene de prescripție pentru
aplicarea sancțiunilor contravenționale.
Executarea sancțiunilor contravenționale se prescrie dacă procesul-verbal de
constatare a contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de cel mult
două luni de la data aplicării sancțiunii.
Prescripția executării sancțiunilor contravenționale poate fi constatată chiar și de
instanța învestită cu soluționarea plângerii contraventionale.

Test de autoevaluare
Care este cauza care înlătură răspunderea contravenţională?Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 64

7.8. Procedura constatării contravenţiei

Sediul materiei îl constituie dispoziţiile art.15-20 din O.G. nr.2/2001.
Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume
prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod
generic agenți constatatori.
Pot fi agenți constatatori: primarii, ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului de
Interne, special abilitați, persoanele împuternicite în acest scop de miniștri și de alți
conducători ai autorităților administrației publice centrale, de prefecți, președinți ai
consiliilor județene, primari, de primarul general al municipiului București, precum și de
alte persoane prevăzute în legi speciale.
Ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului de Interne constată contravenții privind:
apărarea ordinii publice; circulația pe drumurile publice; regulile generale de comerț;
vânzarea, circulația și transportul produselor alimentare și nealimentare, țigărilor și
băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a
Guvernului.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data
şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte
agentul constatator; numele, prenumele, domiciliul şi codul numeric personal ale
contravenientului, descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în

64
care a fost săvârşită, precum şi arătarea împrejurărilor care pot servi la aprecierea
gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ
prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în
situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea
achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal, a
jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ; termenul de exercitare a căii de
atac şi instanţa la care se depune plângerea.
În cazul contravenienților cetățeni străini, persoane fără cetățenie sau cetățeni
români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse și următoarele date:
seria și numărul pașaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data
eliberării acestuia și statul emitent.
În cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde și numele,
prenumele și domiciliul părinților sau ale altor reprezentanți ori ocrotitori legali ai acestuia.
În situația în care contravenientul este persoana juridică în procesul-verbal se vor face
mențiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerțului și
codul fiscal ale acesteia, precum și datele de identificare a persoanei care o reprezintă.
În momentul Încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la
cunoștința contravenientului dreptul de a face obiecțiuni cu privire la conținutul actului de
constatare.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de
identitate ori documentele în baza cărora se fac menţiunile prevăzute la art. 16 alin. (1) şi
(11). În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela
la poliţişti, jandarmi sau poliţişti locali.
Lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și calitatea agentului constatator,
numele și prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii și a
sediului acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată și din oficiu.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator și de
contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de față, refuză sau nu poate să
semneze, agentul constatator va face mențiune despre aceste împrejurări, care trebuie să
fie confirmate de cel putin un martor. În acest caz procesul-verbal va cuprinde si datele
personale din actul de identitate al martorului și semnătura acestuia.
Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
In lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea
procesului-verbal în acest mod. Dacă o persoană săvârșește mai multe contravenții
constatate în același timp de același agent constatator, se încheie un singur proces-
verbal.

Test de autoevaluare
Prin ce act se constată fapta contravenţională?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula
răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 64

7.9.Rezumat
Regimul juridic al contravenţiilor reprezintă o instituţie juridică importantă a dreptului
administrativ, deoarece constatarea şi sancţionarea contravenţiilor este o activitate
importantă pe care o realizează organele administraţiei publice.

65
 Această activitate se realizează din punct de vedere juridic prin acte administrative
unilaterale, acte administrative cu un caracter jurisdicţional şi operaţiuni tehnico-
administrative. Răspunderea contravenţională interesează şi instanţele judecătoreşti
deoarece au competenţa de a realiza controlul asupra unor acte administrative de
constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Contravenţiile sunt abateri administrative care generează raporturi de drept
administrativ, pe care legea şi alte acte normative, adoptate de unele autorităţi ale
administraţiei publice, le denumesc fapte contravenţionale, iar săvârşirea lor, prin acţiune,
sau inacţiune, atrage angajarea răspunderii contravenţionale.
În esenţă, fapta contravenţională reprezintă o încălcare a unor dispoziţii normative
şi care generează răspunderea administrativ-contravenţională.
În literatura de specialitate, trăsăturile esenţiale ale faptei contravenţionale sunt
unanim recunoscute ca fiind:
1. Fapta săvârşită cu vinovăţie.
2. Fapta de pericol social mai redus decât infracţiunea.
3. Fapta prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi sau alte acte normative.
Din punctul de vedere al aplicării în spaţiu, aşa cum s-a afirmat în literatura de
specialitate, reglementările contravenţionale pot fi împărţite în două categorii:
1. Norme contravenţionale cu aplicare teritorială generală. Aceste norme sunt cuprinse în
legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului.
2. Norme contravenţionale cu aplicare teritorială limitată. Astfel de norme sunt cuprinse în
hotărârile adoptate de consiliile locale
Reglementările privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor sunt aplicabile, în general,
tuturor persoanelor fizice şi juridice care săvârşesc contravenţii
Dispoziţiile art.5 alin.1 din O.G. nr.2/2001 împart sancţiunile contravenţionale în două mari
catagorii:
1. Sancţiuni contravenţionale principale.
2. Sancţiuni contravenţionale complementare
Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei sunt acele situaţii sau
împrejurări a căror existenţă în timpul săvârşirii faptei fac imposibilă realizarea uneia dintre
trăsăturile esenţiale ale contravenţiei, respectiv vinovăţia, ducând la inexistenţa faptei
contravenţionale.
Prescripţia este o cauză care înlătură răspunderea pentru fapta săvârşită
Regula generală constă în aceea că fapta contravenţională se constată printr-un
proces-verbal încheiat de agenţii constatatori.
Agentul constatator reprezintă organul sau persoana desemnată prin actul normativ
de stabilire şi sancţionare a contravenţiei cu competenţa de a stabili şi sancţiona o
contravenţie într-un anumit domeniu de activitate.
Potrivit dispoziţiilor legale persoanele şi organele competente de a constata
contravenţii sunt:
- primarii şi persoanele împuternicite în acest scop de miniştrii şi de alţi conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene,
primari, de primarul general al municipiului Bucureşti;
- ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne pot constata contravenţii privind
apărarea ordinii pubiice, circulaţia pe drumurile publice, regulile generale de comerţ,
vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi băuturilor alcoolice, precum şi
în alte domenii stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului;
- alte persoane prevăzute în legi speciale.

7.10. Lucrare de verificare

Analizaţi sancţiunile contravenţionale.

66
 Instrucţiuni privind testul de evaluare:
În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

67
 Secţiunea III: Contenciosul administrativ
Unitatea de învăţare 8. Consideraţii introductive

► Cuprinsul unităţii de învăţare 8:

1. Noţiunea de contencios administrativ

2. Contenciosul administrativ în România
3. Rezumat
4. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu noţiunea de contencios administrativ;

 introducerea cursanţilor în studiul evoluţiei contenciosului administrativ în România.

► Timpul alocat temei: 3 ore

► Bibliografia recomandată:

1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,

Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012, 2020
5. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005

8.1.Noţiunea de contencios administrativ

Etimologic, cuvântul contencios provine prin filieră franceză (contentieux =
contencios) din latinescul contentiosus = certăreţ, adjectivul substantivului contentio =
conflict, dispută, confruntare.
Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională a dreptului
administrativ, fiind utilizată pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva actelor
şi operaţiunilor administrative de recursurile administrative obişnuite. Un recurs, deci o
cale de atac, dobândea caracter jurisdicţional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l
soluţiona avea calitatea de judecător, în felul acesta s-a ajuns – atât în doctrină, cât şi în
legislaţie, mai ales în perioada interbelică – să se utilizeze în mod curent termenii:
contencios administrativ; acţiuni de contencios administrativ; instanţă (organ) de
contencios administrativ (uneori instanţa în materie de contencios administrativ); legea
contenciosului administrativ; hotărâri de contencios administrativ.
Noţiunea de contencios administrativ are o sferă de cuprindere mai largă, sau mai
restrânsă, după cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei
administraţi, fie numai o parte dintre acestea şi anume cele care se soluţionează de
anumite instanţe de judecată şi potrivit anumitor reglementări juridice, pe baza principiilor
de drept public. Atât în accepţia generală cât şi în cea restrânsă, noţiunea contenciosului
administrativ are un sens material şi unul formal, organic.

68
Sensul material priveşte litigiile juridice pe care le cuprinde şi regimul juridic aplicabil
(dreptul comun sau dreptul administrativ). Sensul formal (organizatoric) se referă la
organele de jurisdicţie care sunt competente să soluţioneze respectivele litigii.
La rândul lor organele de contencios se împart în două categorii, şi anume: organe
de contencios judiciar, competente să soluţioneze toate conflictele juridice ce le-au fost
date prin lege şi organe de contencios administrativ, competente să soluţioneze, potrivit
legii, conflictele juridice în care cel puţin una dintre părţi este un serviciu public
administrativ. Prin urmare şi activităţile desfăşurate de aceste organe vor fi activităţi de
contencios judiciar sau activităţi de contencios administrativ, după caz.

Test de autoevaluare
Definiţi contenciosul administrativ din prisma celor două sensuri.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 68

8.2. Contenciosul administrativ în România

8.2.1 Scurtă cronologie a evoluţiei reglementărilor de contencios

administrativ
În ţara noastră contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită,
determinată de schimbările care au intervenit în istoria patriei noastre. Fără a aprofunda,
în cele ce urmează vom înfăţişa principalele perioade ale evoluţiei istorice a contenciosului
administrativ în România:
1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în ţara noastră prin Legea
pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci organizată după
modelul francez.
2. În perioada 12 iulie 1866 — l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiinţat prin Legea
pentru împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat iar atribuţiunile de contencios
administrativ au fost încredinţate autorităţilor judecătoreşti (curţi de apel şi instanţe
judecătoreşti de drept comun), trecându-se deci la modelul anglo-saxon.
3. În perioada l iulie 1905 — 25 martie 1910, după adoptarea Legii pentru reorganizarea
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a
devenit competentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative
sau chiar de jurisdicţie.
4. În perioada 25 martie 1910 — 17 februarie 1912, prin Legea Curţii de Casaţie din 25
martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost
desfiinţat, iar pricinile de această natură se soluţionau de către tribunalele de judeţ.
5. Competenţa stabilită prin Legea Curţii de Casaţie din 25 martie 1910 nu a durat decât
doi ani pentru că prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie
1912 cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secţiunii a III-a a Curţii
de Casaţie, situaţie care a durat până în 1925.
6. După adoptarea Constituţiei din 1923, una din cele mai moderne constituţii europene
din epocă, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925
competenţa de soluţionare a litigiilor de acest gen a fost încredinţată instanţelor
judecătoreşti de contencios administrativ, care aveau deplină jurisdicţie, putând chiar să
anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale.

69
7. În perioada 9 iulie 1948 — 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale directă, a
fost redus doar la câteva categorii de acte administrative, lăsându-se astfel cetăţenii la
discreţia organelor administraţiei de stat.
8. În perioada 26 iulie 1967 — 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în ţara noastră
a fost înfăptuit de instanţele judecătoreşti, în condiţiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie
1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor
prin acte administrative ilegale. Deşi, în general, această lege — inspirată din Legea din
1925 — era bine redactată, partea negativă a acesteia rezulta din aceea că, de regulă,
cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru
că judecătorii care soluţionau aceste conflicte juridice erau „aleşi" de către consiliile
populare, adică de organele ale căror acte ar fi trebuit să le cenzureze. Faţă de această
practică, cei vătămaţi în drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunţau la
introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti, ceea ce a dus la reducerea, an de an,
a numărului cauzelor soluţionate de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.
9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptată la scurt timp
după evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul
administrativ un mijloc efectiv de control al legalităţii activităţii organelor administraţiei
publice — organe ale puterii executive — de către instanţele judecătoreşti — organe ale
puterii judecătoreşti. Deşi cu unele imperfecţiuni sesizate de diverşi autori, această lege a
asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale
persoanelor faţă de abuzurile administraţiei.
10. În baza experienţei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum şi ca urmare a
noilor reglementări cuprinse în Constituţia României adoptată în anul 2003 în perspectiva
viitoarei aderări la Uniunea Europeană, Parlamentul României a adoptat la 2 decembrie
2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ, pe care o vom studia în amănunt.

8.2.2 Definiţia contenciosului administrativ în doctrina românească

Legislaţia din ţara noastră a consacrat, iniţial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-
saxon, cu anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut şi sistemul
administratorului judecător.
Aşa se explică de ce, în doctrina administrativă, fundamentarea noţiunii de
contencios administrativ nu a putut face abstracţie de aspectele referitoare la activitatea
organelor administrative cu caracter jurisdicţional. Cu toate că s-au exprimat mai multe
opinii, teza dominantă a fost aceea după care „actul administrativ jurisdicţional"
desemnează acel act ce emană de la o autoritate administrativă în soluţionarea unui
conflict de interese între cele două administraţii sau între o administraţie şi un particular şi
care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea
contenciosului administrativ, avându-se în vedere contenciosul administrativ judiciar.
Pentru a se delimita mai clar între ele, formele de contencios administrativ (sub
aspectul organelor competente a soluţiona litigiile), s-au impus termenii: „contencios
administrativ", respectiv, „contenciosul administrativ-drept comun".
În concluzie, putem reţine ca în doctrina românească interbelică noţiunea de
contencios administrativ era utilizată fie într-un sens larg material, evocând totalitatea
litigiilor dintre administraţie şi particulari (indiferent cine soluţiona litigiul, un organ
judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un sens strict, evocând litigiile soluţionate
numai de instanţele judecătoreşti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de
normele juridice care reglementau atribuţiile în această materie ale instanţelor
judecătoreşti (instanţele obişnuite, uneori s-au creat şi instanţe speciale). Pe această linie
de idei, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind „totalitatea litigiilor
născute între particulari şi Administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi funcţionării
serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţiuni juridice
aparţinând dreptului public".

70
 Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989, respectiv la
reglementările cuprinse în Constituţia României din 1991, Legea Contenciosului
administrativ nr. 29/1990 precum şi la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru dă
următoarea definiţie: „prin contencios administrativ înţelegem activitatea de soluţionare, cu
putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios administrativ, competente,
potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un serviciu public
administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act
administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege”.
O altă definiţie, mai nuanţată, o dă prof. Antonie Iorgovan: ”Legislaţia în vigoare ne
obligă sa privim noţiunea de contencios administrativ într-un sens strict şi într-un sens larg.
În sens larg, vom înţelege prin contencios administrativ litigiile de competenţa instanţelor
judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau,
după caz, o structură autorizată sa presteze un serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect
de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcţionarul public apare ca purtător
al autorităţii publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noţiunea de contencios
administrativ evocă totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ.”
În fine, noua Lege a contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineşte
contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de
contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre
părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim”.

Test de autoevaluare
Definiţi contenciosul administrativ potrivit Legii 554/2004.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru
a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 71

8.3. Rezumat
Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională a dreptului
administrativ, fiind utilizată pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva actelor
şi operaţiunilor administrative de recursurile administrative obişnuite
În ţara noastră contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată
de schimbările care au intervenit în istoria patriei noastre.
Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineşte contenciosul
administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios
administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim”.

71
 8.4.Lucrare de verificare
Contenciosul administrativ în dreptul comparat.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

72
Unitatea de învăţare 9. Contenciosul administrativ reglementat de legea
nr. 554/2004

► Cuprinsul unităţii de învăţare 9:

1. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

2. Părţile în litigiul de contencios administrativ
3. Condiţiile acţiunii în contencios administrativ
4. Actele administrative exceptate
5. Actele administrativ-jurisdicţionale
6. Rezumat
7. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu legislaţia în materia contenciosului administrativ;

 introducerea cursanţilor în studiul părţilor în litigiul de contencios administrativ;
 familiarizarea cursanţilor cu procedura utilizată în acţiunea în contencios
administrativ

► Timpul alocat temei: 3 ore .

► Bibliografia recomandată:

1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,

Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012, 2020

9.1. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr.

554/2004
Legea contenciosului administrativ a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial
nr. 1154 din 7 decembrie 2004 şi a intrat în vigoare după 30 de zile, la 6 ianuarie 2005.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineşte contenciosul
administrativ ca "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim" (art.2 alin.1 lit.f).
Putem aşadar observa că definiţia legală a contenciosului administrativ, formulată
în concordanţă cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurată pe
mai multe paliere:
a) este o activitate de soluţionare a unui litigiu dintre o autoritate publică şi alte entităţi
publice sau private;
b) activitatea este realizată de instanţe de contencios administrativ;
73
 c) conflictul juridic soluţionat de instanţele de contencios administrativ se poate naşte
fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri (2), fie, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva
cererea (3).
Sediul materiei contenciosului administrativ în dreptul român. Contenciosul
administrativ român îşi are sediul materiei în Constituţie, în legea generală a
contenciosului administrativ, precum şi în legi speciale.
Astfel, art.52 alin.1 al Constituţiei din 1991 revizuită în 2003, chiar dacă nu foloseşte
expres noţiunea de „contencios administrativ", descrie esenţa acestei instituţii juridice:
„persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este
îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea
actului şi repararea pagubei". În alineatul 2 al aceluiaşi text constituţional, se precizează
că prin lege organică vor fi stabilite condiţiile şi limitele exercitării acestui drept.
Textului menţionat i se adaugă cel al art.123 alin.5, care consacră faza
jurisdicţionalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor
locale.
Legea nr.29/1990 reinterpretată în lumina Constituţiei din 1991, a constituit până în
anul 2004 sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. În urma
criticilor exprimate de doctrină şi de practicieni legate de faptul că, deşi Constituţia
impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lăsat
aşteptată mai mult de 12 ani, la sfârşitul anului 2004, a fost adoptată Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, prima lege organică a contenciosului administrativ român, şi
care constituie în prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege generală.
Art.31 al noii legi abrogă în mod expres legea generală a contenciosului
administrativ nr.29/1990, nu şi legile speciale care conţin soluţii derogatorii sub aspectul
competenţei, termenelor, etc., de la legea generală.
Tipuri de contencios administrativ. Pentru început, este util să distingem între
contenciosul administrativ obiectiv şi cel subiectiv, primul fiind un proces "contra actului
administrativ", raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guvernează emiterea, pe
când al doilea are în centrul său preocuparea faţă de drepturile subiective ale persoanelor
fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ.
De asemenea, amintim faptul că doctrina franceză face distincţie între contenciosul
în anulare, care dă dreptul judecătorului să anuleze actul atacat, şi contenciosul de plină
jurisdicţie, care autorizează Consiliul de Stat să se substituie administraţiei, decizia sa
înlocuind actul administrativ anulat. În doctrina română interbelică, însă, dacă noţiunea
contenciosului în anulare este identică, din punct de vedere al conţinutului, cu cea folosită
de doctrina franceză, contenciosul de plină jurisdicţie este caracterizat prin faptul că
puterile judecătorului sunt mai largi, şi decizia lui nu se limitează la anularea actului, ci
poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi recunoaşterea unui drept subiectiv, restituiri,
reintegrări, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte
ne aflăm în prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie când puterile judecătorului sunt
cât mai depline. De asemenea, se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem
în prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie, iar contenciosul obiectiv este un
contencios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul constatărilor
instanţei, iar cea de-a doua decizia acesteia.
Această nouă lege a contenciosului administrativ păstrează în bună parte trăsăturile
legii anterioare, înscriindu-se, prin esenţa sa, în tradiţia românească din perioada
interbelică a contenciosului administrativ. Astfel putem remarca o serie de trăsături ce s-
au păstrat relativ nemodificate:
Controlul de plină jurisdicţie: conform art. 18, potrivit căruia instanţa, soluţionând
acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige

74
autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice alt înscris, putând hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale
cauzate, rezultă că prin Legea nr. 544/2004 se păstrează contenciosul de plină jurisdicţie
instituit în ţara noastră prin Legea nr. 29/1990. În temeiul acestei caracteristici a
contenciosului administrativ român, instanţa de contencios administrativ, soluţionând
acţiunea în contencios, va putea, în cazul în care o găseşte întemeiată, să anuleze, în tot
sau în parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, să oblige autoritatea
administrativă să emită actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul
emis ori prin refuzul administraţiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, să
oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materiale şi morale cauzate
acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vătămat în drepturile sale.
Controlul direct, pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul administrativ
propriu-zis (manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge
drepturi şi obligaţii), cât şi fată de actul administrativ asimilat (tăcerea sau tardivitatea
organului administraţiei publice);
Acţiunea prealabilă (recursul administrativ graţios sau ierarhic): înainte de a
introduce acţiunea în instanţă, trebuie oferită posibilitatea autorităţii administrative
emitente sau autorităţii ierarhic superioare de a înlătura actul ilegal şi a repara eventuala
pagubă;
Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul,
ambele date în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal.
Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva funcţionarului, care
poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă (art. 16);
La aceste trăsături se adaugă şi următoarele, cu caracter de noutate:
Se lărgeşte materia reglementată prin lege (practic se cuprinde întreaga sferă a
materiei de contencios administrativ): tutela administrativă exercitată de prefect cu privire
la actele emise de autorităţile administraţiei publice locale (art. 3); excepţia de nelegalitate
(art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-jurisdicţionale (art. 6);
ordonanţele Guvernului (art. 9), etc.
Avocatul Poporului şi Ministerul Public – au capacitatea de a introduce acţiuni
la instanţa de contencios administrativ în locul persoanelor vătămate, acestea din urmă
căpătând de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 şi 4);
Autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs
deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulităţii acestuia (art. 1 alin. 6).

Test de autoevaluare
Enumeraţi trăsăturile cu caracter de noutate aduse de legea 554/2004.Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 73

75
 9.2.Părţile în litigiul de contencios administrativ

9.2.1 Calitatea de reclamant - Legitimarea procesuală activă în contenciosul

administrativ
Titularul acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se
consideră vătămată atât într-un drept personal cât şi într-un interes legitim personal, sau,
după caz, de natură publică.
Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, şi terţa
persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Textul legii nu precizează despre ce fel de persoană este vorba, folosind
formularea cu caracter general „orice persoană”, de unde tragem concluzia că sunt avute
în vedere, în egală măsură, atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice.
În definiţia legală dată noţiunii de "persoană vătămată" în art.2 alin.1 se pot
identifica trei părţi distincte:
a)persoana vătămată este în primul rând o persoană fizică sau juridică titulară a
unui drept (subiectiv), definit în altă secţiune ca fiind "orice drept fundamental prevăzut de
Constituţie sau de lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ".
Persoanele fizice sau juridice pot fi vătămate în drepturile lor şi prin efectul tăcerii
administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative
fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).
Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică şi procesuală.
Persoanele fizice pot acţiona în contencios administrativ chiar dacă nu au cetăţenia
română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens.
b)În al doilea rând, sunt asociate persoanelor vătămate şi grupurile de persoane
fizice. Intenţia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de acţiune colectivă, întemeiată pe
comunitatea de drepturi şi interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane
fizice.
Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vătămate şi organismele sociale care
invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.
În primul rând, din analiza textului rezultă că suntem în prezenţa unei acţiuni de
contencios administrativ obiectiv, ce vizează anularea actului administrativ, în temeiul
interesului public. Acţiunea este asimilată în ceea ce priveşte celelalte aspecte în totalitate
acţiunii persoanei fizice sau juridice vătămate în drepturi. Prin urmare, termenele de
intentare sunt aceleaşi, la fel procedura prealabilă administrativă.
Considerăm, însă, că anumite elemente ale acţiunii persoanelor fizice sau juridice
vătămate nu au aplicabilitate aici: este vorba în primul rând de posibilitatea de a cere
despăgubiri (despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ
subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturi şi libertăţi private, personale). Vor putea fi
solicitate doar cheltuieli de judecată. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat
trebuie să fie una obiectivă, afectând legalitatea obiectivă, şi nu una subiectivă, întemeiată
pe vătămarea unui drept subiectiv al organismului social.
Cât priveşte noţiunea de organisme sociale, ea este definită în art.2 alin.1 lit.s) din
lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au
ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz,
buna funcţionare a serviciilor publice administrative.
Legea prevede expres posibilitatea terţului faţă de actul administrativ individual de
a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct.
În ce priveşte anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacră
reglementări speciale, detaliind condiţiile şi obiectul acţiunilor de contencios administrativ
ce pot fi introduse de:

76
 1. Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza
instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant;
2. Ministerul Public, atunci când apreciază că prin acte administrative unilaterale
individuale s-au încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor,
sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau
de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea
de reclamant. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui
act administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de
contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente;
3. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite
instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi
revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice;
4. Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile
reglementate la art. 3 – „tutela administrativă”;
5. orice persoană de drept public, pentru apărarea unui drept propriu încălcat
(contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim public
(contencios obiectiv).
Suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile
persoanelor juridice de drept public, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din
formularea impersonală "s-a vătămat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi
interpretată în sensul că se referă şi la interesul legitim public.
Persoanele de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul finanţelor,
Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridică), ministerele,
judeţul, oraşul şi comuna, precum şi alte entităţi declarate ca atare prin legi sau hotărâri de
Guvern (Fondul român de Dezvoltare Socială, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
etc.).
Acţiunea Prefectului şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Tutela
administrativă. Legea nr. 554/2004 reglementează un aspect care aparţine, ca domeniu
de reglementare specială Codului administrativ. Este vorba de dreptul prefectului de a
ataca, în termenele prevăzute în lege, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele
emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, şi de
posibilitatea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă
legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Codului administrativ. În
ambele cazuri, până la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale
descentralizate, autonome. Ea are două forme: prima, mai "dură", dă dreptul autorităţii de
tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul
administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă
autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea
anulării acelui act administrativ. Până în 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă
administrativă din legislaţia noastră era cea jurisdicţionalizată, exercitată de prefect asupra
actelor autorităţilor administraţiei publice locale 6.
În prezent, există două astfel de autorităţi publice, însărcinate cu tutela
administrativă:
a) Prefectul, care este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru
autorităţile administraţiei publice locale. În această calitate, prefectul poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ, dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local,
dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean. Prefectul
exercită acţiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor

77
constituţionale (art.123 alin.5 din Constituţie-"prefectul poate ataca, în fata instanţei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în
cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"), ale Codului
administrativ şi ale legii contenciosului administrativ, prin urmare are legitimare procesuală
activă conferită prin aceste reglementări.
• Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ:
(1) actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art.11
alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la
un an, în temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul
începe să curgă este acela al efectivei luări la cunoştinţă de către prefect a actului
administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugerând şi faptul că întârzierea în luarea la
cunoştinţă constituie motiv temeinic pentru introducerea acţiunii cu depăşirea termenului
de 6 luni.
(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art.11 alin.4 din
Legea contenciosului administrativ.
Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul
administrativ, însă şi faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ,
actului administrativ unilateral - tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a
cererii.
Astfel, prefectul, acţionând în temeiul dreptului şi interesului legitim public conferit
prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci când constată că inacţiunea
unei autorităţi publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiţie,
îndeplinirea atribuţiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în
faţa instanţei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea
atribuţiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuză să înainteze
consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuză să ia act de
încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea. Inacţiunea
poate fi sancţionată însă numai atunci când ea are legătură cu o atribuţie de putere
"legală" a autorităţii publice, nu şi atunci când ea vizează atribuţii exercitate cu putere
discreţionară, deoarece instituţia de control nu se poate substitui celei controlate.
Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din
momentul introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, soluţie menită a împiedica
producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcţionări a administraţiei publice
locale.
În exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,
reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă şi refuzului nejustificat sau tăcerii
administrative.
Practica administrativă a demonstrat că, prin utilizarea acestei atenţionări a
autorităţii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-
şi revoce actul decât să-i fie anulat de către instanţă; pe de altă parte, de multe ori
ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (mai ales în localităţile rurale, care duc lipsă
de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se oferă posibilitatea
de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună credinţă.
Pentru admiterea acţiunii, prefectul va trebui să facă dovada şi a unui interes
procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituţii, statul român) nu are
interes, spre exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele
juridice în mod definitiv şi complet - o autorizaţie de demolare, de pildă.

78
 b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în temeiul art.3 alin.2 din Legea
nr.554/2004, este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru toate
autorităţile publice, centrale şi locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela
al raporturilor de funcţie publică.
Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca
obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii
administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre
exemplu, Agenţia va putea contesta actele administrative de numire în funcţie emise cu
încălcarea legii, dar şi refuzul autorităţilor publice de a-şi îndeplini obligaţiile derivate din
legislaţia funcţiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcţie vacantă,
sau de a asigura evaluarea anuală a funcţionarilor publici.
În doctrină s-a apreciat, pe bună dreptate, că Agenţia este obligată să cerceteze
toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul
funcţiei publice, nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activităţii de control
efectuate din proprie iniţiativă. Procedura prealabilă prevăzută de art.7 alin.1 nu este
obligatorie (art.7 alin.5). Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are însă posibilitatea de
a efectua procedura prealabilă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura
diferenţă este că efectuarea recursului administrativ nu prorogă termenul de sesizare a
instanţei de contencios administrativ.
Actul atacat este suspendat de drept.
Atât în cazul acţiunii prefectului, cât şi a celei exercitate de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către
instanţa de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja
tradiţionala distincţie între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv.
Astfel, contenciosul obiectiv are la bază noţiunea de "drept obiectiv", înţeleasă ca
o regulă, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret,
care au drepturi subiective.
Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru
drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de apărare a
acestor drepturi în faţa abuzurilor administraţiei, contenciosul obiectiv evocă necesitatea
respectării, în activitatea administraţiei publice, a regulilor impersonale de drept,
subsumate câmpului semantic al sintagmei "drept obiectiv".
Instanţa va constata care este starea de legalitate, aşa cum ea rezultă din acte
normative, şi dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un act al unei autorităţi
a administraţiei publice locale.

9.2.2 Calitatea de pârât - Legitimarea procesuală pasivă în contenciosul

administrativ
În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, aşa cum
rezultă din prevederile art. 2, orice autoritate publică, înţelegând prin aceasta: „orice organ
de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică,
pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
Faţă de vechea reglementare, care folosea expresia „autoritate administrativă”
pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor acţiuni de contencios, Legea
nr. 554/2004 foloseşte expresia „autoritate publică”, lărgind aşadar câmpul de aplicare al
legii. Acest lucru îl reprezintă o evoluţie firească a sistemului nostru de drept administrativ,
în tendinţa generală de a asigura cât mai eficient protecţia drepturilor şi intereselor legitime
ale cetăţenilor, a societăţii, împotriva oricărui abuz, atât din partea autorităţilor statului sau
ale administraţiei locale cât şi din partea organismelor autorizate să presteze un serviciu
public sau recunoscute ca fiind de utilitate publică.

79
 De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), acţiunea mai poate fi formulată şi personal
împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori,
după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat ori pentru întârziere. Această posibilitate este condiţionată însă de solicitarea de
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
Observăm că legiuitorul corelează lărgirea sferei autorităţilor ale căror acte pot fi
cenzurate în contenciosul administrativ cu generalizarea concomitentă a categoriilor de
persoane ce poartă o răspundere personală. Astfel perechii autoritate administrativă –
funcţionar din vechea reglementare îi corespunde acum perechea autoritate publică –
persoană.
Utilizarea noţiunii de „persoană” în cuprinsul reglementării invocate dă posibilitatea
persoanei vătămate să solicite despăgubiri de la orice persoană, indiferent de statutul său
în cadrul autorităţii, (funcţionar obişnuit – contractual, funcţionar public, demnitar ales sau
numit, membru al unei asociaţii, fundaţii sau organizaţii, chiar şi o persoană ce acţionează
pe bază de voluntariat într-un organism ce prestează un serviciu public). Criteriul după
care se pot determina persoanele avute în vedere de lege este existenţa unui raport juridic
de muncă, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de muncă, relaţie de
serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) între autoritatea publică – pe
de o parte şi persoană– pe de altă parte.
La rândul său, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana
(funcţionarul), acţionată astfel în justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul său
ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau după caz să nu elaboreze actul a
cărui legalitate – totală sau parţială – este supusă judecăţii.
Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentru stabilirea
sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a competenţei
instanţelor de contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice şi juridice să fie
apărate, prin această lege, numai împotriva abuzurilor autorităţilor publice şi a persoanelor
juridice de drept privat asimilate, cunoscând faptul ca pentru celelalte litigii se aplică
normele de drept material şi procesual de drept comun.

Test de autoevaluare
1.Arătaţi cine poate fi titularul acţiunii în contencios administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 76
2.Arătaţi cine poate avea calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ.Folosiţi
spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 79

9.3.Condiţiile acţiunii în contencios administrativ

Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, putem reţine următoarele condiţii pentru acţiunea în contencios administrativ:
1. actul atacat sa fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;

80
3.actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură
neguvernamentală de utilitate publică);
4. procedura administrativă prealabilă;
5. introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege

9.3.1 Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ

Legea nr. 554/2004 dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ,
introducând în sfera acestei noţiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă
(actul administrativ tipic) şi tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative
atipice).
Actul administrativ tipic este, conform definiţiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) „act
administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării
în concret a legii, care dă nastere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate
actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale
pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor
de contencios administrativ”. Actele administrative atipice sunt prevăzute la alineatul 2 din
acelaşi articol: „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a
nu răspunde solicitantului în termenul legal”.
Mai mult, legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor
administrative şi anumite contracte încheiate de administraţie, expres nominalizate: „sunt
asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice;”
În felul acesta în legislaţia românească se impune instituţia contractelor
administrative.
Dacă dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privită ca un scop în
sine, în cazul dreptului administrativ, obţinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a
concesionării unor bunuri aparţinând domeniului public, nu reprezintă scopul în sine ci
doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare
întemeiată opţiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic diferenţiat de dreptul
comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai având în vedere cauza
de fond a contractului, una de esenţa dreptului public, şi nu manifestarea formală a
acestuia, care, într-adevăr, ne conduce spre ramura dreptului comercial.
Identificarea concretă a actului administrativ, încadrarea sa într-una din categoriile
amintite, este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei „autorităţii administrative"
emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ştampile, semnături etc.), pentru
a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicţional pe
calea contenciosului administrativ.
Delimitarea actului administrativ de simplele adrese şi circulare
Practica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis că „simplele ordine
de serviciu" nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie
1934 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a IV-a, se reţine că actul administrativ, pentru a fi
supus cenzurii instanţelor judecătoreşti, trebuie să constea „dintr-o declaraţiune de voinţă
formal exprimată a autorităţii publice, lucrând în calitate de organ al administraţiei şi care

81
să constituie o deciziune unilaterală de promptă execuţiune din partea administraţiunii; cu
alte vorbe, să fie producătoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o
situaţie juridică subiectivă sau obiectivă". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele
de serviciu „aduse pe cale ierarhică ori în formă de simplă corespondenţă între autorităţi",
aducând la cunoştinţă o hotărâre luată de organele abilitate de lege spre a fi executată,
care nu contribuie prin ele însele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate şi
nici nu-i sporesc forţa executivă, „nu au valoarea nici măcar a unor acte de preparare şi,
prin urmare, nu sunt susceptibile de atac în contencios niciodată cu actul săvârşit şi mai
puţin separat".
De asemenea, Secţia de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și
Justiție a susţinut că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ,
chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nu a fost producerea
prin ea însăşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i
comunica petentului demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale. În consecinţă,
controlul legalităţii acestei adrese nu revine instanţei de contencios administrativ.
Delimitarea actului administrativ de actele pregătitoare
Legislaţia actuală ca de altfel şi cea anterioară, prevede, în mod expres, că:
„instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii" (art. 18, alin. 2). Este
problema „actelor preparatorii", care încă din perioada interbelică s-a admis că "puteau fi
atacate o dată cu actul sau decizia definitivă dată pe baza lor".
Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a
actelor administrative de autoritate, – dar şi pentru încheierea actelor administrative de
gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicţionale, – se bazează pe
întocmirea unor acte pregătitoare, care, deşi nu produc prin ele însele efecte juridice, fără
efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.
Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vârstă pentru căsătoria femeii minore
între 15 şi 16 ani este condiţionată de efectuarea în prealabil a unei anchete sociale
precum şi de existenţa avizului medical. Eliberarea autorizaţiei de construire nu se poate
face decât după obţinerea avizelor şi acordurilor prevăzute de legi şi regulamente.
Adoptarea hotărârilor cu caracter normativ de către consiliile locale este condiţionată de
elaborarea în prealabil a unor acte pregătitoare (proiectul de hotărâre cu o expunere de
motive a iniţiatorului, rapoarte de specialitate şi rapoarte de avizare ale comisiilor pe
domenii de activitate) dar şi de efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale (afişare,
dezbatere publică, etc.).
Prof. C.G. Rarincescu susţinea că actele pregătitoare „nu sunt manifestări de voinţă
săvârşite în vederea producerii unui efect juridic şi nici nu produc, prin ele însele,
asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinţei autorităţii, căreia îi
revine sarcina de a lua măsura sau deciziunea definitivă şi numai aceasta din urmă este
act producător de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit
instanţelor de contencios”. Deci oricine se consideră vătămat într-un drept al său printr-un
act administrativ ori prin refuzul administraţiei de a emite un act administrativ este
îndreptăţit să se îndrepte împotriva organului emitent al actului de autoritate şi nu a
organului care trebuie să întocmească actul pregătitor ce stă la baza emiterii actului
administrativ, iar cu acest prilej se poate pune în discuţie şi problema ne-întocmirii actului
pregătitor. Uneori însă este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de
cel pregătitor, astfel că practica instanţelor nu a fost întotdeauna unitară.

82
 9.3.2 Condiţia ca actul să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes
legitim
Introducerea acţiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane
„care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau
privat. Această prescripţie legală este una ce ţine de dreptul procesual, fiind o manifestare
a principiului „unde nu există interes nu există acţiune”.
Condiţia ca actul administrativ să vatăme un drept sau un interes legitim nu este
impusă a priori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de
introducerea acţiunii (judecata în fond urmează a stabili existenţa sau inexistenţa
vătămării); trebuie doar ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau
interes. Este clar că o acţiune ce ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit,
neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor
„legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la acţiune şi sancţionată prin
respingerea acesteia ca inadmisibilă.
Ca atare, condiţia dreptului vătămat apare, strict juridic vorbind, nu pentru
declanşarea contenciosului administrativ ca instituţie de garantare a drepturilor
cetăţeanului, ci pentru tragerea la răspundere a autorităţii administrative pârâte. În ipoteza
că, în urma judecării fondului, instanţa ajunge la concluzia că nu s-a vătămat nici un drept
sau interes legitim al reclamantului, acţiunea va fi respinsă ca nefondată.
O discuţie aparte se impune cu privire la noţiunea de „interes legitim”. Spre
deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin
acţiunea de contencios administrativ se protejează nu numai drepturile recunoscute de
lege, dar şi interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea
adusă art. 52 (fost art. 48) din Constituţia României.
Dacă în ce priveşte noţiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de
bogată, în ce priveşte noţiunea de interes legitim, ea este încă într-un stadiu al căutărilor
doctrinare, cu toate că, încă din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituţie (preluat fără
modificări în actuala formă) interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca
temei al unei acţiuni în justiţie de sine stătătoare şi nu ca temei al acţiunii care are ca
obiect dreptul subiectiv însuşi: „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea
drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”.
Conform definiţiei de la art. 2 alin. 1, lit. p) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat; cu alte
cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaţie juridică anterioară naşterii dreptului
subiectiv, cea care „pregăteşte terenul” dreptului subiectiv – care apare ca o virtualitate cu
probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la
materializarea sa efectivă (de exemplu: până se va emite o autorizaţie, se va încheia un
contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public,
fundamentul constituţional al interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu
privire la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului român.
Astfel, reglementarea contenciosului administrativ cunoaşte un important pas
înainte, lărgind posibilităţile persoanelor de a pretinde administraţiei recunoaşterea şi
protecţia nu numai a drepturilor subiective dar şi ale intereselor legitime ale acestora.

9.3.3 Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică

Întrucât este de esenţa actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate
publică, este de la sine înţeles că nu pot forma obiectul unei acţiuni în contencios
administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau încheiate de alte entităţi juridice
decât autorităţile publice. Altfel spus, o condiţie necesară pentru ca un act să poată fi
atacat la instanţa de contencios administrativ este ca acel act să provină de la o autoritate

83
publică. Condiţia nu este însă şi suficientă: după cum am arătat mai devreme, nu orice act
al unei autorităţi publice este act administrativ – în înţelesul legii.
Pentru a putea identifica entităţile ce pot fi încadrate în categoria autorităţilor
publice, vom porni de la definiţia dată acestei noţiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea
contenciosului administrativ: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.
Această formulare îngăduie să fie cenzurate de către instanţele de contencios
administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităţilor,
organelor, instituţiilor, societăţilor, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:
1. organe ale administraţiei de stat (Parlament, Preşedintele României, Guvern, Curtea de
Conturi, ministere, agenţii, prefecturi, etc.) şi structuri subordonate acestora;
2. organe ale administraţiei publice locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, Primar) şi
structuri subordonate acestora;
3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii,
universităţi, fundaţii, etc.), care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin
lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim
de putere publică (stabilimente de utilitate publică).
Chiar dacă varietatea autorităţilor ale căror acte pot face obiectul acţiunilor de
contencios administrativ este extrem de largă, trebuie sa facem o distincţie categorică
între actele de autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (de exemplu legi,
hotărâri, mesaje, în cazul Parlamentului; sentinţe, decizii, în cazul instanţelor judecătoreşti;
decizii şi hotărâri, în cazul Curţii Constituţionale; rapoarte, în cazul Avocatului Poporului
etc.) şi actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă.
Prin urmare, una este hotărârea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor
de drept constituţional, şi altceva înseamnă o decizie administrativă a Biroului Permanent,
a Preşedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcţionari de conducere a
compartimentelor din aparat. Numai acestea din urmă pot face obiectul unei acţiuni în
contenciosul administrativ.

9.3.4 Procedura administrativă prealabilă

Procedura prealabilă introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ este
reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Din analiza textului de lege tragem următoarele concluzii:
a) Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau
normativ, trebuie sau, după caz, este îndreptăţită să o adreseze autorităţii emitente; cerere
prin care să solicite revocarea, în tot sau în parte, a actului respectiv.
b) Cererea poate fi adresată autorităţii emitente (recurs administrativ graţios) şi/sau, la
alegere, organului ierarhic superior, dacă acesta există (recursul administrativ ierarhic).
c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Acest
termen este unul de recomandare, cel interesat având posibilitatea să o depună şi peste
termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu
condiţia existenţei unor motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul
prescris.
d) Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative,
individuale sau normative, comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile
sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabilă nu este obligatorie în
celelalte situaţii, unele prevăzute în mod expres de lege, altele rezultând din coroborarea
şi interpretarea unitară a prevederilor legale:

84
- în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici;
- în cazul acţiunilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe;
- în cazul soluţionării excepţiilor de nelegalitate;
- în cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art.
7 alin. (3) foloseşte formularea „este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă” deci o
dispoziţie permisivă nu una imperativă);
- în cazul nesoluţionării în termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a
acesteia – art. 8 alin. (1), teza a doua.
Originea instituţiei plângerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este
numită, se regăseşte în sistemul francez de contencios administrativ şi îşi are justificarea
în concepţia potrivit căreia cetăţeanului trebuie să i se ofere mijloace legale mai variate şi
mai rapide pentru apărarea drepturilor şi intereselor sale legitime şi deci nu trebuie
percepută ca o limitare a accesului la justiţie. Totodată, prin aceeaşi instituţie se oferă şi
administraţiei răgazul de a proceda la o nouă examinare a actului considerat vătămător şi
de a-l revoca, înainte de a atrage eventuale sancţiuni: plata de despăgubiri materiale
şi/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanţa de contencios administrativ sau,
în alte cazuri, sancţiuni prevăzute de legi speciale.
Este de remarcat că prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice
sau juridice de a opta sau nu pentru această acţiune administrativă.
În ce priveşte termenul prevăzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai
multe teorii cu privire la natura sa juridică, unii autori considerându-l termen de prescripţie,
alţii termen de decădere (procesual sau substanţial), iar alţii un termen de recomandare.
Această din urmă interpretare ni se pare şi cea mai potrivită, cu atât mai mult cu cât, faţă
de reglementările din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de
30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat în mod expres ca fiind un termen de
prescripţie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum să fie tot un termen de
prescripţie, cu atât mai puţin unul de decădere din drept.
Dacă în privinţa termenului de depunere a plângerii prealabile sunt mai multe păreri,
în ce priveşte caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în mod consecvent instanţele de
contencios administrativ au respins ca inadmisibile acţiunile promovate fără a se face
dovada că reclamantul s-a adresat mai întâi organului emitent, pentru apărarea dreptului
său. În jurisprudenţă s-a mai conturat un aspect, şi anume că acţiunea prealabilă nu este
necesară a fi făcută în formă scrisă, fiind considerate ca atare şi susţinerile făcute în mod
verbal, cu prilejul audienţelor acordate de conducătorul organului pârât.

9.3.5 Introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea acţiunii de contencios
administrativ este determinată de necesitatea de a nu lăsa actele şi operaţiunile
administrative într-o stare nedefinită de nesiguranţă şi la discreţia particularilor, fapt ce ar
avea consecinţe vătămătoare pentru ordinea socială şi publică. În jurul unui act
administrativ se pot închega diverse raporturi juridice, interese şi forţe economice şi
sociale însemnate, care nu pot fi răsturnate oricând cu uşurinţă şi fără pericolul unor
perturbări sociale. Pe de altă parte, însuşi interesul legalităţii cere ca un act administrativ
ilegal să fie anulat cât mai de timpuriu, înainte de a-şi fi produs toate efectele, iar stabilirea
unui termen poate trezi vigilenţa cetăţenilor şi a-i face să intenteze acţiunea cu un moment
mai devreme.
Ca şi în alte reglementări ale sale şi în privinţa termenelor de sesizare a instanţei,
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ îşi manifestă tendinţa de a relaxa
constrângerile procedurale asupra persoanelor vătămate prin acte administrative, în ideea

85
unui acces la justiţie mai facil pentru cetăţean. Astfel termenul de introducere a acţiunii
este mărit considerabil, de la 30 de zile – conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 – la 6 luni –
conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu această extindere a termenului
mai mic, de prescripţie, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual,
cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un
an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data
încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
În ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate
oricând, la fel şi ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe considerate neconstituţionale.
În acest din urmă caz, dacă Curtea Constituţională s-a pronunţat deja asupra
neconstituţionalităţii ca urmare a unei excepţii invocate într-o altă cauză, operează
termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicării deciziei Curţii
Constituţionale în Monitorul Oficial.
Pentru a înţelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenţie asupra
termenilor, urmând ca prin petiţie să înţelegem cererea iniţială, prin care o persoană fizică
sau juridică solicită administraţiei publice ceva, prin recurs administrativ vom înţelege
plângerea prealabilă reglementată de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz
nejustificat vom înţelege atât refuzul explicit, cât şi cel implicit de soluţionare, fie a petiţiei,
fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ţine seama de faptul că există acte
administrative ilegale emise în urma unei petiţii (de exemplu, o autorizaţie de construcţie)
sau din oficiu (un proces verbal de sancţionare contravenţională).
Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de
6 luni şi altul de 1 an, aplicabile după cum urmează:
Termenul de 6 luni de sesizare a instanţei va curge de la a) data comunicării
răspunsului la plângerea prealabilă;b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare
a cererii;c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data
expirării termenului legal de soluționare a cererii;d) data expirării termenului prevăzut
la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea
favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. Termenul de 1 an curge de la
data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data
încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Test de autoevaluare
1.Enumeraţi condiţiile pentru acţiunea în contencios administrativ.Folosiţi spaţiul de mai
jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 80
2.Arătaţi care este termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ. Folosiţi
spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 85

9.4. Actele administrative exceptate

Constituţia României, precizează, la art. 126 alin. (6), teza I, expresis verbis, care
sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiţie: „Controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”, iar alineatul 2 al art. 52 :

86
„Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică” (ce se referă
la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică), oferă temeiul constituţional pentru
limitarea, în anumite cazuri, prevăzute de legea organică, a controlului instanţelor de
contencios administrativ asupra actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru
constituţional, stabileşte la art. 5 excepţiile şi limitele controlului:
„ Art. 5. – (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.

9.4.1 Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile

acestora cu Parlamentul
Este remarcabil cât de dens este conţinutul acestui simplu enunţ: „Actele
administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”.
Nu întâmplător legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, „organul
reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării” – art. 61 alin.
1 din Constituţie. În raport cu acest pilon central se configurează celelalte autorităţi ale
statului: Preşedintele, Guvernul şi administraţia, Autoritatea judecătorească. Raporturile ce
apar între aceste autorităţi nu pot fi decât unele de sorginte constituţională şi exprimă o
voinţă eminamente politică, ceea ce explică şi regimul special atribuit acestora, excluderea
lor de la controlul judecătoresc. În categoria unor astfel de raporturi intră, de exemplu:
hotărârea adoptată de Parlament prin care se atestă depunerea jurământului de către
Preşedinte; numirea Guvernului pe baza votului de încredere al Parlamentului; dizolvarea
Parlamentului de către Preşedinte; delegarea legislativă a Guvernului de către Parlament;
numirea membrilor Curţii de Conturi sau ai Curţii Constituţionale; şi altele similare.
Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanţelor de
contencios administrativ, trebuie să stabilim mai întâi care sunt acele autorităţi publice
care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative.
Constituţia României foloseşte noţiunea de autoritate publică în mai multe accepţiuni. În
Titlul III intitulat „Autorităţile publice” sunt enumerate pe rând Parlamentul, Preşedintele,
Guvernul, Administraţia publică şi Autoritatea judecătorească, care corespund celor trei
puteri: legislativă, executivă şi judecătorească. Edificiul constituţional cuprinde însă şi alte
autorităţi, reglementate în alte titluri, (Avocatul Poporului – în titlul II, Curtea de Conturi – în
titlul IV, Curtea Constituţională – în Titlul V), autorităţi care nu intră în nici una din clasicele
puteri, legislativă, executivă şi judecătorească, dar care asigură echilibrul şi controlul
reciproc al acestora în cadrul statului de drept şi democraţiei constituţionale. Prin urmare,
într-o interpretare restrictivă, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate în contencios
administrativ acele acte administrative ce privesc raporturile Preşedintelui României,
Guvernului şi administraţiei, Autorităţii judecătoreşti, Avocatului Poporului, Curţii de
Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de altă parte.
O problemă deosebită o ridică în această privinţă raporturile Preşedintelui cu
Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres în categoria
excepţiilor, înseamnă că pot fi atacate în contencios administrativ. Ar însemna, potrivit
acestui raţionament, că acte precum desemnarea candidatului la funcţia de prim ministru,
numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica externă a României, încheierea
tratatelor internaţionale, pot forma obiectul unor acţiuni de contencios administrativ –
concluzie total contrară principiilor dreptului public.

87
 Doctrina a remarcat de mai mult timp că relaţia Preşedinte – Guvern este aflată de
fapt, chiar dacă indirect, în raport cu Parlamentul, deoarece: Parlamentul acordă votul de
încredere Guvernului asupra programului de guvernare precum şi asupra listei membrilor
acestuia; Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului; Tratatele internaţionale
sunt negociate de Guvern şi ratificate de Parlament, etc.
Însăşi cerinţa contrasemnării decretelor prezidenţiale de către primul-ministru,
obligatorie în majoritatea covârşitoare a cazurilor, reprezintă pârghia de control a
Parlamentului asupra actelor Preşedintelui, semnificând angajarea răspunderii şefului
Guvernului pentru conţinutul actului, atestând conformitatea acestuia atât cu prevederile
legale, cât şi cu voinţa organului pe care primul-ministru îl reprezintă. Fără această
contrasemnătură decretul nu există, iar acordarea ei nu înseamnă o obligaţie pentru
primul-ministru, dimpotrivă, un act de angajare politică de care va răspunde în faţa
Parlamentului.

9.4.2 Actele de comandament cu caracter militar. Noţiunea de „comandament

cu caracter militar"
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 păstrează aceeaşi formulare
prezentă atât în Legea nr. 29/1990 cât şi în Legea contenciosului administrativ din 1925,
noţiunea de „act de comandament cu caracter militar" fiind folosită pentru prima dată, în
dreptul românesc, în art. 107 alin. final al Constituţiei din 1923. Legiuitorul constituant din
1923 a fost preocupat, în mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea
tehnică a armatei, dacă s-ar da puterii judecătoreşti dreptul sa cenzureze asemenea acte.
Războiul, care este în realitate o suspendare a regimului obişnuit şi normal de drept, îşi
are regulile şi legile lui, care contrazic aproape întotdeauna orice concepţie de drept.
Având ca ţintă imediată necesitatea de a învinge cu orice preţ şi – din nenorocire – prin
orice mijloc, ar fi existat o vădită incompatibilitate între starea de război, de o parte, şi
putinţa de a face ca unele din măsurile luate sa fie cenzurate de justiţie, de altă parte.
Cu privire la semnificaţia expresiei „acte de comandament cu caracter militar”, prof.
C.C. Dissescu se exprima astfel: „Aceste cuvinte sumare, laconice, trebuie lămurite, căci
ele pot fi de diferite naturi. Comandamentul este o totalitate de trupe sau o circumscripţie
teritoriala, câteodată unite, puse sub autoritatea unui şef determinat. Acest şef este
comandantul, iar actele lui sunt acte de comandament. Puterile unui comandant, mai cu
seamă în timp de război, sunt nemărginite, ele pot întrece pe ale capului statului, după
cuvântul împăratului Napoleon I. El trebuie sa se îngrijească de starea trupelor, să vadă
de toate trebuinţele războiului, poate dispune de proprietăţile particularilor, să pună
contribuţii, să facă rechiziţii, să dirige operaţiile războiului, să comande. Cu alte cuvinte,
comandantul este un dictator cu puteri limitate de răspunderea lui către ţară, capul statului
şi ministrul de război. Altfel ar fi stăpânul absolut al armatei şi al ţării. Puterile
comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt în afara contenciosului
administrativ? Cred că numai cele militare (...)".
S-a conturat, aşadar, ideea de bază după care, pentru a fi în prezenţa unui act din
această categorie, trebuie să fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militară
(şeful statului, ministrul de război, comandamentele militare, de corpuri de armată, de
grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autorităţile civile,
precum şi cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente.
De aici, problema definirii conceptului de comandament.
În literatura juridică din perioada interbelică, de regulă, s-a făcut distincţia între
actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernământ cu caracter militar
(cele specifice stării de asediu, rechiziţiile etc.) şi actele de administraţie militară. Se
cuvine a sublinia că ideea de comandament, fundamentată pe ideea de organizare, de
coordonare şi de comandă a trupei, şi nu pe ideea de manifestare de voinţă a unui organ
cu caracter militar, rezultă şi din modul în care este redactată Legea contenciosului

88
administrativ din 1925. Astfel, în art. 2 alin. (1) din Lege, în spiritul art. 107 alin. final din
Constituţia din 1923, se menţiona principiul după care „puterea judecătorească nu are
căderea de a judeca actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter
militar", iar în art. 3 alin. (2) se făcea vorbire despre „actele autorităţii militare" care pot fi
atacate în anumite condiţii. De unde rezultă, fără putinţă de tăgadă, ca nu orice act al
autorităţii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bună dovadă este
faptul ca în mod constant autorii de drept administrativ au tratat „actele de comandament
cu caracter militar" ca un fine de neprimire absolut, iar „actele autorităţii militare" ca un fine
de neprimire relativ. Despre actele autorităţii militare, denumite de unii autori şi acte care
intervin în interiorul ierarhiei militare, se susţinea ca, în mod logic, ar trebui supuse
controlului instanţelor de contencios administrativ.
Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar
Majoritatea autorilor care s-au ocupat de această noţiune au făcut distincţia între
actele de comandament cu caracter militar, care intervin în raporturile dintre autorităţile
militare şi populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în
interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc
pe calea contenciosului administrativ, afară de cazurile în care erau săvârşite din
necesităţile luptei pe teatrul chiar al operaţiunilor militare în timp de război.
Prin eliminare, în sfera noţiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reţinute
numai actele care răspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar,
aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.
Comandamentele militare, cum este general acceptat şi în doctrina militară
actuală, au drept raţiune de a fi conducerea armatei şi a celorlalte componente ale forţelor
armate în timp de război, în scopul asigurării victoriei; în timp de pace, comandamentele
militare au misiunea de a pregăti şi instrui armata, de a menţine la cele mai înalte cote
capacitatea de luptă a trupei şi a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un
scop în sine, dimpotrivă, ele reprezintă mijloace de garantare a marilor valori naţionale,
evocate de cele mai multe ori în mod expres în legea fundamentală.
În acest sens, Constituţia României precizează: „Armata este subordonată exclusiv
voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a
integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. În condiţiile legii şi ale tratatelor
internaţionale la care România este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în
sistemele de alianţă militară şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii.”
[art. 118 alin. (1)].
Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar în timp de război:
modificarea şi micşorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de apărare,
atacul, înaintarea sau retragerea etc., iar în timp de pace: înfiinţarea de unităţi militare,
reorganizarea şi desfiinţarea unităţilor militare, transferarea unităţilor militare dintr-o
garnizoană în alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrările de trupe pentru exerciţii,
manevrele etc.
În concluzie, va trebui sa admitem că încadrarea unui act administrativ concret în
sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a
instanţei, dar o apreciere prin prisma ştiinţei dreptului public a constantelor acestei teorii,
evocate mai sus, între care şi distincţia dintre actele autorităţilor militare cu caracter pur
administrativ (identice cu actele oricărui alt organ administrativ) şi actele acestora care
vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război.
Aşa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autorită-
ţilor militare, fără excepţie, intră în sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind
sustrase cenzurii instanţelor judecătoreşti, „înseamnă a aşeza un organ de autoritate
publică, care în mod necontestabil face parte din puterea executivă, într-o situaţiune
privilegiată şi cu nimic justificată, într-un stat în care toate celelalte acte, chiar legislative,
sunt subordonate principiului de legalitate, care stă la baza statului modern".

89
 Un exemplu de practică judiciară este decizia nr. 9034/2004 a secţiei de contencios
administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie .

9.4.3 Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgând din existenţa

unui recurs paralel
Conform art. 5, alin. 2 din lege, „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară.”
Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judecătoresc, ci
doar de la cel al instanţelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organică, în
competenţa altor instanţe. Este de observat că legiuitorul a cerut ca recursul paralel să fie
reglementat tot prin lege organică şi să fie vorba de o procedură judiciară iar nu eventual
una administrativ-jurisdicţională.
Este în afară de orice îndoială că expresia „o altă procedură judiciară” din legea
actuală nu vizează procedurile de a ataca un act administrativ, tot în faţa instanţelor de
contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi decât cea a contenciosului
administrativ, chiar dacă aceste proceduri conţin unele derogări de la regulile statornicite
de legea contenciosului administrativ (de pildă, nu mai presupun acţiunea prealabilă). Se
poate spune ca aceste acte normative întregesc cadrul juridic al contenciosului
administrativ, stabilind, împreună cu legea de bază (Legea nr. 554/2004), regimul juridic
de drept comun al contenciosului administrativ, pe când legile care reglementează acţiuni
în faţa instanţelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri
derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt actele exceptate de la contenciosul administrativ.Folosiţi spaţiul de mai
jos pentrua formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 86

9.5. Actele administrativ-jurisdicţionale

9.5.1 Noţiunea de act administrativ-jurisdicţional

Teoria a clasificat actele administrative în trei categorii: acte administrative de
autoritate, acte administrative de gestiune şi acte administrative cu caracter jurisdicţional.
Această din urmă categorie are următoarele caracteristici:
 sunt acte administrative întrucât emană de la un organ de jurisdicţie ce
funcţionează în cadrul administraţiei publice;
 sunt acte de jurisdicţie întrucât prin ele se soluţionează, după o anumită procedură,
prevăzută de lege, un conflict juridic ivit între un serviciu public şi un particular.
În acelaşi sens se exprimă şi definiţia dată noţiunii de Legea contenciosului
administrativ, la art. 2 lit. (d): „act administrativ-jurisdicțional - actul emis de o autoritate
administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă
specială”.

90
 9.5.2 Controlul instanţelor de contencios administrativ asupra actelor
administrativ-jurisdicţionale
Îndepărtându-se de la vechea filozofie a contenciosului administrativ, aceea a
administraţiei active, sau a administratorului-judecător, cum a mai fost numită, Constituţia
României din 2003 marchează un moment de cotitură în această privinţă, stabilind, la art.
21, alin. (4), că „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”.
Această schimbare trebuia să vină, în sensul cerut de evoluţia civilizaţiei, a democraţiei
constituţionale.
Astfel, articolul 6, alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede că dacă partea care a
optat pentru jurisdicția administrativă specială sau pentru calea de atac la un alt organ
administrativ-jurisdicțional înțelege să renunțe la aceasta în timpul soluționării litigiului,
este obligată să notifice decizia de renunțare organului administrativ-jurisdicțional în
cauză. Partea sesizează instanța de contencios administrativ în termen de 15 zile de la
notificare, în această situație, procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 nu se
mai efectuează.

Test de autoevaluare
1.Definiţi actul administrativ jurisdicţional.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula
răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 90
2.Enumeraţi caracteristicile actului administrativ jurisdicţional.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 90

9.6. Rezumat
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineşte contenciosul
administrativ ca - activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim
(art.2 alin.1 lit.f).
Titularul acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se
consideră vătămată atât într-un drept personal cât şi într-un interes legitim personal, sau,
după caz, de natură publică.
Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, şi terţa
persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Textul legii nu precizează despre ce fel de persoană este vorba, folosind formularea
cu caracter general „orice persoană”, de unde tragem concluzia că sunt avute în vedere,
în egală măsură, atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice.
Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale

91
descentralizate, autonome. Ea are două forme: prima, mai "dură", dă dreptul autorităţii de
tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul
administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă
autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea
anulării acelui act administrativ. Până în 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă
administrativă din legislaţia noastră era cea jurisdicţionalizată, exercitată de prefect asupra
actelor autorităţilor administraţiei publice locale6.
În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, aşa cum
rezultă din prevederile art. 2, orice autoritate publică, înţelegând prin aceasta: „orice organ
de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică,
pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, putem reţine următoarele condiţii pentru acţiunea în contencios administrativ:
1. actul atacat să fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept sau un interes legitim;
3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură
neguvernamentală de utilitate publică);
4. procedura administrativă prealabilă;
5. introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege
Constituţia României, precizează, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care
sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiţie: „Controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”, iar alineatul 2 al art. 52 :
„Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică” (ce se referă
la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică), oferă temeiul constituţional pentru
limitarea, în anumite cazuri, prevăzute de legea organică, a controlului instanţelor de
contencios administrativ asupra actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru
constituţional, stabileşte la art. 5 excepţiile şi limitele controlului:
„ Art. 5. – (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.

9.7.Lucrare de verificare
Analizaţi condiţiile acţiunii în contencios administrativ.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

92
 Unitatea de învăţare 10. Procedura prealabilă sesizării instanţei de
contencios administrativ – Recursul administrativ

► Cuprinsul unităţii de învăţare 10:

1. Preliminarii
2. Recursul graţios
3. Recursul ierarhic
4. Fundamentul juridic al recursului administrativ
5. Rezumat
6. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu noţiunea de procedură prealabilă;

 introducerea cursanţilor în studiul recursurilor administrative;
 familiarizarea cursanţilor cu specificul procedurilor folosite în procedura prealabilă.

► Timpul alocat temei: 3 ore

► Bibliografia recomandată:

1.Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck, Bucuresti,
2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016,
2020
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012, 2020
5. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010
6. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005

10.1. Preliminarii
Procedura administrativă prealabilă, sub forma recursurilor administrative,
semnifică o posibilitate a subiectului vătămat de a se adresa administraţiei care i-a produs
vătămarea sau celei superioare ei, prin care să-i ceară acesteia să-şi revizuiască
atitudinea, putând fi vorba despre anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ,
iar într-o accepţiune foarte largă, chiar să adopte o anumită atitudine, să săvârşească o
prestaţie sau sa se abţină de la o acţiune sau o operaţiune materială.
Procedura prealabilă constituie o modalitate mai rapidă şi mai variată de rezolvare
a plângerii celui vătămat în dreptul său prin actul administrativ atacat, fără formalităţi şi
termene, mai puţin costisitoare pentru apărarea unui drept recunoscut de lege.
Procedura administrativă prealabilă mai prezintă un avantaj pentru reclamant, în
sensul că organul administraţiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al
acestuia pot verifica şi dispune asupra actului atacat atât în ceea ce priveşte legalitatea,
cât şi oportunitatea acestuia, în timp ce instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa decât
asupra legalităţii actului atacat în justiţie.

93
 În acelaşi timp, recursul prealabil este „un mijloc de protecţie a autorităţilor publice
emitente sau care tace”, evitând chemarea sa în judecată ca pârât, suportarea unor
cheltuieli de judecată, plata unor daune mai mari particularului lezat în dreptul său, şi chiar
„lezarea prestigiului său, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai
că a vătămat un particular, dar şi că a rămas pasivă în înlăturarea aceste vătămări”.
Procedura prealabilă, discutată ca fiind una din condiţiile introducerii acţiunii în
contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adică instanţa de contencios
administrativ va putea să respingă acţiunea ca fiind prematur introdusă, dacă reclamantul
nu a sesizat, mai întâi, autoritatea administrativă emitentă sau care trebuia să emită actul.
Ca o excepţie, procedura prealabilă nu se mai aplică însă acţiunilor în contenciosul
administrativ introduse de prefect, în urma exercitării dreptului său de control al legalităţii
actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari şi consiliile judeţene,
întrucât el nu exercită aceste acţiuni în nume proprii, ca persoană fizică, pentru
nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publică, pentru apărarea unui interes
public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci şi o obligaţie la care nu
poate renunţa.
Recursul administrativ prealabil nu este însă la adăpost de critici. Astfel, există
opinii conform cărora această cale de atac este inutilă, nepotrivită şi chiar obstrucţionistă,
în totalitatea ei sau numai în parte. Însă recursul administrativ este o realitate ce nu poate
fi negată; Legea nr. 554/2004 stabileşte clar că în toate cazurile în care se intentează o
acţiune în contencios administrativ trebuie efectuată procedura prealabilă.
Recursurile administrative sunt de două categorii : recursul graţios, cel adresat
autorităţii care a emis actul vătămător de drepturi, şi recursul ierarhic, cel adresat autorităţii
ierarhic superioare celei care a emis actul.
În primul caz, recursul graţios declanşează controlul administrativ intern, iar în cazul
recursului ierarhic se declanşează controlul administrativ extern ierarhic.

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt tipurile de recursuri administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 94

10.2.Recursul graţios
Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana
care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente,
în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate
introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste
termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflăm în prezenţa unui
recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care condiţionează admisibilitatea acţiunii în
contencios administrativ.
Neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004
atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere
anularea actului se stinge dacă nu formulează în termen reclamaţia administrativă.
Curgerea termenului de recurs graţios este determinată, aşa cum rezultă din art. 1
şi art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenţa a trei ipostaze şi anume: emiterea şi

94
comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat şi tăcerea
administrativă.
Prima ipoteză are în vedere faptul că pentru declanşarea procedurii prealabile nu
este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este necesar ca acesta să fie si
comunicat celui interesat.
Simpla luare la cunoştinţă de către cel interesat, în orice mod (comunicare verbală
directă, publicare act individual), despre emiterea şi conţinutul actului, de la funcţionari
publici sau într-o audienţă, nu este suficientă pentru a determina curgerea termenului,
daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.
Comunicarea poate fi făcută atât de emitentul actului, cât şi de un organ subordonat
sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.
Totodată, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Există situaţii când
cel vătămat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un terţ, căruia actul nu-i
este comunicat.
Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire în proprietate unei persoane a
unui teren în detrimentul altei persoane.
Soluţionând această chestiune, instanţa noastră supremă a statuat că, neexistând
obligaţia de comunicare a actului acelor persoane străine de el, termenul de sesizare a
emitentului va curge din momentul efectivei luări la cunoştinţă de către acele persoane a
actului în cauză.
Pentru a se putea face, ulterior, dovada efectuării lui, recursul trebuie consemnat în
scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada mai dificilă, dar nu
imposibilă, mai ales dacă autoritatea publică pârâtă nu se opune.
Recursul prealabil poate avea ca obiect atât chestiuni de legalitate, cât şi probleme
de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate întemeia nu numai pe
vătămarea unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim.
Autoritatea competentă să soluţioneze recursul prealabil obligatoriu este, în
general, cea care a emis actul atacat.
Totuşi, în unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ decât cel
emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate, ori în cazul în care
organul emitent a fost între timp desfiinţat, şi atribuţiile sale repartizate altui organ
administrativ.
Dacă autoritatea publică sesizată cu rezolvarea petiţiei constată că organul
competent să o soluţioneze a fost desfiinţat, va înainta petiţia organului care i-a preluat
atribuţiile. În cazul în care nu există un asemenea organ, va informa petentul despre
aceasta, răspunsul fiind legal. Dacă autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se
informa despre organul competent şi nu trimite acestuia petiţia, va răspunde de
nesoluţionarea ei în termen.
Termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile
prevăzut de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. (1).

Test de autoevaluare
Arătaţi ce determină curgerea termenului de recurs graţios.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a putea formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 94

95
 10.3. Recursul ierarhic
Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se consideră vătămat în
dreptul său se poate adresa şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a
emis actul.
Spre deosebire de recursul graţios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De
asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitată fie înainte de recursul
graţios, fie în timpul derulării termenului de răspuns la acesta, fie după expirarea celor 30
de zile (termenul de soluţionare a recursului graţios).
Recursul ierarhic este definit în literatura de specialitate ca fiind ,,plângerea
adresată de un particular autorităţii administrative superioare, prin care se solicită să
anuleze actul emis de autoritatea inferioară subordonată care îi vatămă drepturile sau
interesele, ori s-o determine pe aceasta să-şi modifice actul sau să îndeplinească o
anumită prestaţie.
Acest recurs are ca specific următoarele trăsături:
 se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea;
 din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizează decât actele emise de
organele administrative care au organe superioare ierarhic;
În prezent, prin instituirea principiului constituţional şi legal al autonomiei locale şi al
descentralizării serviciilor publice, câmpul de aplicare al acestei forme de recurs s-a
restrâns considerabil, deoarece autorităţile administraţiei publice din unităţile administrativ
teritoriale fiind autonome, ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu privire la actele lor
nu se poate exercita controlul şi recursul administrativ ierarhic.
Recursul ierarhic nu se poate exercita nici faţă de actele autorităţilor centrale
autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic cu precizarea ca există si
autorităţi centrale care au autorităţi ierarhic superioare (exemplu ministerele şi arte organe
centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) şi ale căror acte pot fi
controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.
În legătură cu termenul în care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci când există
organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii în literatura de specialitate. Însă
toate aceste opinii susţin, în esenţă, că recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un
termen posterior celui la care a fost introdus recursul graţios, ori după ce s-a primit
răspunsul nefavorabil din partea emitentului”.
Datorită faptului că din lege nu se desprinde sesizarea prioritară a autorităţii
emitente, ci obligativitatea sesizării acesteia, autoritatea superioară poate fi sesizată şi
concomitent, nu numai ulterior autorităţii emitente, dar respectând acelaşi termen, de 30
zile, prevăzut la art. 7 alin. (1).
Însă, dacă recursul ierarhic este exercitat tot în termenul de 30 de zile prevăzut
pentru cel graţios, ar însemna ca persoana vătămată să dea dovadă de o precauţie
remarcabilă în efectuarea reclamaţiei prealabile. Ea va fi nevoită aşadar să introducă
odată cu recursul graţios sau după acesta, dar în termenul de 30 de zile şi toate
recursurile ierarhice posibile. În mod normal cetăţeanul ar trebui să aştepte răspunsul
primului organ solicitat (organul emitent în acest caz) iar numai după acesta să se
adreseze organului ierarhic superior, cu atât mai mult cu cât recursul ierarhic se
efectuează tocmai pe motivul că organul emitent nu a răspuns în termenul prevăzut de
lege. Este lipsită de orice logică exercitarea recursului ierarhic odată ce persoana
vătămată nu ştie dacă organul emitent i-a rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar încărca
organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate
favorabil de organul emitent.
Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot există trei situaţii de sesizare a
superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanţei:

96
  dacă ambele recursuri – recursul graţios şi recursul ierarhic – se efectuează
deodată, termenul de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii
răspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit);
 dacă în termenul de recurs graţios, dar după acesta, este efectuat şi recursul
ierarhic, soluţia este aceeaşi;
 dacă recursul ierarhic este exercitat după primire a răspunsului emitentului actului,
termenul de sesizare a instanţei, care a început să curgă anterior, este prorogat
până la primirea răspunsului de la superiorul ierarhic. Soluţionarea în vreun fel a
recursului ierarhic determină curgerea unui nou termen de sesizare a instanţei, tot
de 30 de zile
Reclamaţia făcută numai organului ierarhic superior are doar semnificaţia unei
sesizări a acestuia în vederea declanşării controlului ierarhic. O eventuală rezolvare
favorabilă stinge litigiul, însă una nefavorabilă nu conferă dreptul de a acţiona în justiţie,
deoarece procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Recursul ierarhic efectuat singur nu
are semnificaţia exercitării procedurii prealabile.
Uneori, în cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a
actului administrativ poate fi rezolvată, doar prin îndrumări obligatorii date de organul
superior celui inferior, şi anume atunci când organul inferior are competenţa exclusivă de a
emite acel act.
În cazul în care recursul graţios şi cel ierarhic sunt concomitent în curs de
soluţionare, în calcul termenului de sesizare a instanţei intră data ultimului răspuns primit.
De regulă, se precizează, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de
o perioadă mai îndelungată de timp pentru soluţionare.
Introducerea recursului ierarhic, chiar dacă este facultativă, are ca efect investirea
superiorului ierarhic cu soluţionarea lui, iar pentru particular interdicţia sesizării instanţei. O
dată ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanţei este întrerupt,
prin urmare particularul nu are drept la acţiune.

Test de autoevaluare
Enumeraţi trăsăturile specifice recursului ierarhic.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 96

10.4.Fundamentul juridic al recursului administrativ

Fundamentul juridic al recursul administrativ se găseşte în dreptul de petiţionare al
cetăţenilor, drept prevăzut de majoritatea constituţiilor sau legislaţiilor moderne, şi în
principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative.
Potrivit dreptului de petiţionare, cetăţenii se pot adresa autorităţilor publice prin
petiţii, formulate în numele semnatarilor iar autoritatea publică este obligată să le răspundă
în termenele prevăzute de lege. Prin asemenea petiţii se poate solicita anularea,
revocarea sau modificarea unui act considerat de petiţionar ilegal.
Este de principiu, pe de altă parte, că un act administrativ poate fi revocat de către
organul emitent sau de către organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea
particularilor.
Recursul administrativ, chiar dacă se întemeiază pe dreptul de petiţionare, nu se
confundă cu simplele cereri adresate administraţiei, fundamentate şi ele pe dreptul de
petiţionare. În cazul recursul administrativ ne aflăm în prezenţa unui litigiu, în care se

97
contestă o decizie explicită sau implicită a organului administrativ. Simplele cereri nu
presupun existenţa unui litigiu, însă, provocând administraţia să răspundă, vor sta la baza
deciziei explicite sau implicite care va fi atacată cu recurs administrativ.

10.4.1.Relaţia recurs administrativ – recurs jurisdicţional

Recursul administrativ are un regim juridic distinct şi nu poate fi confundat cu
recursul jurisdicţional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de soluţionare a litigiilor
administrative în principiu separate şi independente, primul se adresează administraţiei
active, pe când al doilea este adresat jurisdicţiei administrative independente sau
instanţelor judecătoreşti.
În sistemul de drept român în care recursul administrativ este considerat o etapă
prealabilă obligatorie sesizării instanţelor de contencios administrativ, particularii nu pot
sesiza judecătorul decât dacă au folosit în prealabil calea administrativă de atac; legea
prevede ca o condiţie de exercitare a recursului jurisdicţional efectuarea recursului
administrativ.
Organizarea recursului administrativ depinde de rolul şi locul care-i este asigurat în
raport cu controlul contencios. Cele două căi de atac pot fi organizate independent una de
alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, în acest ultim caz recursul contencios
nefiind deschis decât în contra actelor administrative devenite definitive după epuizarea
căilor de atac administrative.
Totodată, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puţin stricte decât cel
contencios. Garanţiile esenţiale oferite administraţilor care folosesc recursul administrativ
precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dacă se acordă o importanţă
mare recursului jurisdicţional, acesta va fi organizat astfel încât să protejeze drepturile şi
libertăţile administraţilor, recursul administrativ fiind neglijat, dacă însă recursul
jurisdicţional nu priveşte întreaga activitate administrativă, consacrând limite multiple în
exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenţie sporită, fiind
reglementată mai amănunţit şi oferind mai multe garanţii administraţilor.

Test de autoevaluare
Explicați relația recurs administrativ-recurs jurisdicțional.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 98

10.5. Rezumat
Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negată,
deoarece nimic nu împiedică particularii să se adreseze cu recurs graţios sau recurs
ierarhic autorităţilor competente, în cazul în care se consideră nedreptăţi de vreo măsură a
acestora (art. 1 alin. (1) şi art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).
Recursul administrativ prezintă câteva trăsături caracteristice:
 constituie exerciţiul unui drept al particularilor de a cere administraţiei modificarea,
anularea sau înlocuirea unui act administrativ vătămător de drepturi, sau adoptarea
unei anumite atitudini.
 presupune existenţa prealabilă a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ
asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresată administraţiei pentru
eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaţii nu poate fi considerată recurs

98
 administrativ. Doar în cazul refuzului de eliberare a autorizaţiei sau a lipsei unui
răspuns la cerere în termenul legal, atitudinea administraţiei dă naştere unei
contestaţii care poate forma obiectul unui recurs administrativ.
 lezarea unui drept sau cel puţin a unui interes al reclamantului prin actul
administrativ. Numai în această situaţie este vorba de un veritabil recurs, şi nu de
un denunţ pe care îl poate face orice individ. Diferenţa dintre simplul denunţ şi
recursul administrativ constă în obligaţia administraţiei de a răspunde acestuia din
urmă. De multe ori, însă, această obligaţie de a răspunde nu este îndeplinită sau
este realizată cu întârziere mare şi în mod superficial.
 recursul administrativ pune în discuţie atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor si
operaţiunilor administrative.
 actul sau decizia emisă de administraţie în urma soluţionării recursului administrativ
nu este o decizie jurisdicţională, ci administrativă.
 se intentează independent de existenţa unor forme sau termene.
Recursul administrativ poate lua şi forma recursului de tutelă, în situaţiile în care
autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic.
Sarcina de a exercita principalul control de tip ,,tutelă administrativă” în România îi
revine, conform Constituţiei, prefectului. Tutela se exercită în principiu din oficiu, însă nimic
nu împiedică particularii să sesizeze prefectul în legătură cu ilegalitatea unui act
administrativ emis de o autoritate locală autonomă. Chiar primarul are obligaţia să
sesizeze prefectul atunci când constată că o hotărâre a consiliului local, pe care el trebuie
să o ducă la îndeplinire, este ilegală.
Recursul administrativ reprezintă o importanţă deosebită în economia
reglementărilor referitoare la apărarea drepturilor administraţilor în raporturile lor cu
administraţia; el reprezintă o cale facilă de obţinere a reparării dreptului sau interesului
legitim vătămat.
Acest recurs şi-a dovedit utilitatea practică, astfel încât face de multe ori inutil
recursul jurisdicţional. Încrederea în administraţie este însă de cele mai multe ori mai
redusă decât în corpul judecătoresc, prin urmare acestora le este dată deplina competenţă
de a soluţiona litigiile administrative, şi activitatea acestora beneficiază de o reglementare
mai minuţioasă.
Recursul administrativ este ,,garanţia principală a reparării insuficienţelor şi erorilor
administraţiei, controlul judecătoresc fiind doar o garanţie subsidiară, ce intervine în cazul
în care garanţia principală nu a fost suficientă pentru satisfacerea celui vătămat.”

10.6.Lucrare de verificare
Analizaţi recursul administrativ ierarhic.

Instrucţiuni privind testul de evaluare:

În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate.

99
 Unitatea de învăţare 11. Procedura în faţa instanţei de contencios
administrativ

► Cuprinsul unităţii de învăţare 11:

1. Instanţa competentă
2. Capetele de cerere
3. Actele probatorii. Cerinţe procedurale
4. Suspendarea executării actului
5. Introducerea în cauză a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheierea actului administrativ
6. Judecarea cererilor
7. Soluţiile ce le poate pronunța instanţa de fond
8. Recursul
9. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului
10. Excepţia de nelegalitate
11. Procedura executării hotărârilor
12. Rezumat
13. Lucrare de verificare

► Obiectivele temei:

 familiarizarea cursanţilor cu noţiuni despre competenţa de a soluţiona litigii de

contencios administrativ;
 introducerea cursanţilor în studiul procedurii soluţionării litigiilor de contencios
administrativ;
 introducerea cursanţilor în studiul acţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului.

► Timpul alocat temei: 3 ore

► Bibliografia recomandată:

1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,

Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014, 2015,
2016, 2018, 2020
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, 2015, 2016,
2020
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012
5. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010, 2020
6. Emil Balan, Institutii de drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2008
7. Ioan Alexandru, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București,
2008
8. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005

100
 11.1. Instanţa competentă
Avându-se în vedere caracterul complex şi specializat al litigiilor de contencios
administrativ, legiuitorul stipulează înfiinţarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca
instanţe specializate în soluţionarea acţiunile de contencios administrativ precum şi a
litigiilor de natură fiscală. Până la înfiinţarea acestor tribunale specializate, litigiile de
competenţa acestora vor continua să fie soluţionate de secţiile de contencios administrativ
şi fiscal ale tribunalelor.
Conform art. 10, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de
autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite,
contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se
soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care
privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai
mari de 3.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și
fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând
finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului
valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează
potrivit rangului autorității, conform prevederilor alin. (1).
Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se
judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul
împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților
de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Inaltei Curți de Casație
și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv
instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică
sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.
Competența teritorială de soluționare a cauzei se va respecta și atunci când
acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau
privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.

Test de autoevaluare
Arătaţi care este instanţa competentă să soluţioneze litigiile de contencios
administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 101

11.2. Capetele de cerere

Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei
posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii:
 de anulare, în tot sau în parte, a actului;
 de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
 de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele
morale. Dacă reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin aceeaşi acţiune în care a solicitat
anularea actului, el poate introduce cererea pentru despăgubiri la instanţa de contencios
administrativ, în termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască
întinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescripţie.

101
 Legea permite introducerea în cauză şi a funcţionarului responsabil, în sensul larg
al noţiunii (persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori,
după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim), dar numai în cazul în care se solicită despăgubiri, ca
expresie a răspunderii solidare atât a autorităţii – pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a
funcţionarului culpabil. Persoana acţionată astfel în justiţie (funcţionarul) îl poate chema în
garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul.

Test de autoevaluare
Enumeraţi posibilităţile reclamantului de a formula obiectul acţiunii. Folosiţi spaţiul de mai
jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 101

11.3. Actele probatorii. Cerinţe procedurale.

În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a depune copia actului pe care
îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii pârâte prin care i se comunică refuzul pre-
tenţiei sale juridice. Dacă nu a primit nici un răspuns, deci în cazul tăcerii organului
(autorităţii) pârât, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi
data înregistrării la autoritatea publică. De asemenea, reclamantul va depune la dosar
înscrisurile ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Legea prevede în art.12 că
reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz,
răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În
situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar
copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi
orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
În continuare, la primirea cererii, instanța dispune citarea părților. Autoritatea
publică emitentă va comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu
întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare
pentru soluționarea cauzei. Instanța poate solicita emitentului orice alte lucrări necesare
pentru soluționarea cauzei.
În consecinţă, vom sintetiza situaţiile juridice ce apar ca urmare a aplicării textului
legal astfel:
(1) în cazul atacării actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odată cu
cererea introductivă de instanţă, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului
administrativ prealabil înregistrat la autoritatea publică (b), respectiv răspunsul nefavorabil
la recursul administrativ (c) .
Terţul faţă de actul administrativ, aflat în imposibilitate de a obţine copia actului
administrativ vătămător de la destinatar sau de la autoritatea publică, va afirma doar
existenţa actului, urmând a deveni aplicabile dispoziţiile art.13 alin.2-instanţa va solicita
autorităţii publice emitente comunicarea, de urgenţă, a actului atacat, stabilind pentru
aceasta şi un termen, de preferinţă scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ
trebuie judecate cu celeritate.
În cazul în care reclamantul nu prezintă instanţei răspunsul primit la recursul
administrativ, autoritatea publică va face această dovadă.
(2)în cazul contestării refuzului nejustificat explicit de soluţionare a unei cereri,
reclamantul va depune, (chiar dacă legea omite să precizeze), copia cererii, pentru a se

102
putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniţială (a) şi refuzul
propriu-zis, care poate fi doar un înscris, nu şi un răspuns verbal (b).
În cazul în care instanţa consideră util, va solicita autorităţii publice să-i comunice
documentaţia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau
nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).
(3)în fine, în cazul refuzului nejustificat implicit (tăcerea administrativă),
reclamantul depune copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în funcţie de data
acesteia putând fi determinată împrejurarea expirării termenului de răspuns.
Dovada prelungirii termenului de răspuns, atunci când reclamantul omite să
prezinte înscrisul, incumbă autorităţii publice, la prima zi de înfăţişare sau odată cu
comunicarea documentaţiei cerute de instanţă, de aceea este foarte important ca această
prelungire a termenului să fie comunicată cu confirmare de primire, sau utilizând toate
mijloacele legale posibile, pentru ca dovada să poată fi realizată.
(4)amenda judiciară. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedură de
înfrângere a rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării documentaţiei ce a stat la
baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are şanse de succes în
practică, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel,
considerăm binevenită instituirea unui sistem proporţional de calcul al amenzii judiciare pe
zi de întârziere, aplicată conducătorului autorităţii publice pârâte. Dacă autoritatea publică
nu trimite în termenul stabilit de instanță lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi
obligat, prin incheiere interlocutorie, să plateasca statului, cu titlu de amendă judiciară,
10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Test de autoevaluare
Arătaţi ce acte trebuie să depună reclamantul la dosar.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 102

11.4.Suspendarea executării actului

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică de întrerupere
vremelnică a efectelor acestora. Cum în privinţa actelor administrative funcţionează
principiul executării din oficiu, suspendarea ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate
fi „de drept” – atunci când legea o prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele şi
condiţiile prevăzute de lege.
În mod tradiţional normele contenciosului administrativ cuprind reglementări cu
privire la instituţia suspendării actului administrativ atacat.
Actuala lege a contenciosului administrativ precizează în mod expres posibilitatea
suspendării unui act administrativ, de către instanţa de contencios administrativ
competentă să judece acţiunea principală, chiar şi înainte de introducerea acţiunii.
Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie să fie solicitată prin cerere formulată fie
de persoana vătămată, fie de Ministerul Public – pentru o cauză de interes public.
Instanța soluționează cererea de suspendare, de urgență și cu precădere, cu
citarea părților. Întâmpinarea este obligatorie și se depune la dosarul cauzei cu cel puțin 3
zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoștință de conținutul
întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanța poate acorda un nou termen de judecată în
cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoștință de conținutul
întâmpinării.

103
 Hotărârea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de
5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. Când în cauza este un
interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public
administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și
de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

11.4.1.Justificarea suspendării actului administrativ. Soluţii posibile.

Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele, adică nu necesită
intervenţia unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui
specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de
vedere al legalităţii, şi când prin executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor
fizice sau juridice protejate prin instituţia contenciosului administrativ.
În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea
actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului
administrativ sau a acţiunii în justiţie; suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din
aceste două cazuri; suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii
în anulare, odată cu aceasta sau după pornirea procesului.
Astfel, în principiu, în Franţa, introducerea recursului administrativ nu are ca efect
suspendarea execuţiei actului atacat. Excepţiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în
mod expres. Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea
executării actelor care impun obligaţii, precum şi a celor care restrâng drepturi. Excepţiile
de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraţie, care poate ordona,
dacă un interes public sau privat o cere, executarea imediată a actului administrativ atacat.
De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raţiuni de interes public, un efect
suspensiv exclus prin lege.
În Suedia şi Norvegia recursul nu paralizează execuţia actului decât dacă organul
de recurs decide în acest sens, la fel se întâmplă şi în Elveţia, cu excepţia actelor ce
obligă la prestaţii pecuniare, întotdeauna suspendate.
Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept
încurajează pe acei care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona
cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativă, adică
lăsată la aprecierea instanţei, are dezavantaje născute tocmai din această putere
discreţionară a instanţei, care poate refuza suspendarea, deşi se impune acordarea ei (pe
de altă parte, o hotărâre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanţa
superioară, deci există modalităţi de reformare a ei).
În ce ne priveşte, considerăm că acest din urmă sistem, de suspendare
judecătorească, este cel mai puţin defavorabil dacă avem în vedere ambele părţi -
administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată fi cerută oricând după
emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acţiunii, odată cu ea sau în
cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea
judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în
faţa instanţei de contencios administrativ.

11.4.2.Suspendarea de drept a actului administrativ. În temeiul unor dispoziţii

ale legii contenciosului administrativ, introducerea acţiunii în contencios administrativ
poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat.
Este cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniţiativa Prefectului sau a Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici (art.123 din Constituţie, respectiv art.3 alin.3 din Legea
nr.554/2004).

104
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt tipurile de supendare.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula
răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 103

11.5. Introducerea în cauză a persoanei care a contribuit la elaborarea,

emiterea sau încheierea actului administrativ.
Art. 16 al Legii contenciosului administrativ prevede că cererile în justiție pot fi
formulate și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea,
adoptarea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită
plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care
acțiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar
cu autoritatea publică pârâtă.
Legitimarea procesuală specială reglementată de acest text legal priveşte persoane
fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului
administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.
Chemarea în garanţie a superiorului ierarhic este justificată în mod corect în
lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris. Conducătorul autorității
publice se poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii,
potrivit dreptului comun. În cazul în care cei vinovați sunt demnitari sau funcționari publici,
se aplică reglementările speciale

Test de autoevaluare
Arătaţi care este condiţia pentru ca persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea,
adoptarea sau încheierea actului administrativ, după caz, care se face vinovată de refuzul
de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim să poată fi
chemată în judecată.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 105

11.6. Judecarea cererilor

Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral,
emis în aplicarea sau, după caz, în organizarea aplicării legii, fie un act administrativ
bilateral (contract administrativ) prin care, în limitele legii, se prestează activităţi, în sensul
larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ,
indiferent de categorie, pune în cauză autoritatea publică, interesul public, care sunt în
conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. De vreme ce
raţiunea principală de a fi a administraţiei publice o reprezintă emiterea de acte
administrative unilaterale prin care organizează executarea legii (actul normativ) sau face
legea aplicabilă la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul
administrativ este un conflict care nu vizează numai drepturile şi interesele legitime ale
părţilor, ca subiecte de drept privat, ci şi modul de exercitare a competenţei de către
autorităţile publice, ca subiecte de drept public. Conflictul ce are ca obiect actul

105
administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este aşadar un conflict şi de ordine publică, ceea ce
reclamă, cu necesitate, celeritate. Starea de suspiciune, de incertitudine cu privire la
legalitatea actului administrativ este o stare de incertitudine şi cu privire la principiul
legalităţii însuşi, inclusiv al supremaţiei Constituţiei – când temeiul în drept al acţiunii îl
reprezintă texte din Constituţie care au fost încălcate prin actul administrativ dedus
judecăţii.

11.7. Soluţiile ce le poate pronunța instanţa de fond

Având în vedere că prin legea contenciosului administrativ se asimilează actelor
administrative şi contractele administrative, soluţiile pe care instanţa de fond le poate da
trebuie analizate după natura actului dedus judecăţii.
În cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare păstrează linia
tradiţională a contenciosului de plină jurisdicţie, îmbogăţită însă cu o nouă dimensiune,
aceea de a dispune şi asupra legalităţii actelor civile care s-au încheiat pe baza actului
administrativ anulat.
Astfel, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
- Instanța, soluționând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul
administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.
- Instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalitații operațiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecății.
- In cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele
materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
- Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.
În toate situatiile, instanța poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părții interesate, un
termen de executare, precum și amenda prevăzută la art. 24 alin. (2)

Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt soluţiile pe care le poate da instanţa în cazul admiterii cererii privitoare la
acte administrative unilaterale.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 106

11.8. Recursul
Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15
zile de la comunicare. Conform articolului 20 din Legea contenciosului administrativ,
recursul suspendă executarea și se judecă de urgență. În cazul admiterii recursului,
instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei
instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții
care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului,
cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă

106
instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a
fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca
litigiul în fond.

Test de autoevaluare
Enumeraţi caracteristicile recursului.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 106

11.9. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului

Constituţia României, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului
instanţelor de contencios administrativ şi asupra ordonanţelor Guvernului: "Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate
prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale".
În aplicarea acestei norme constituţionale, legiuitorul stabileşte procedura, condiţiile
şi regulile de urmat în realizarea acestui drept, care, după cum vom arăta, presupune
obligatoriu şi invocarea excepţiei de neconstituţionalitate.
Întrucât nu se poate concepe ca instanţei de contencios administrativ să-i fie
încredinţate spre soluţionare atât problema de „contencios administrativ", adică acţiunea
pe fond, care are ca obiect „cererea persoanei vătămate prin ordonanţă", cât şi
soluţionarea problemei de "contencios constituţional", adică excepţia de
neconstituţionalitate, Legea nr. 554/2004 stabileşte că cel vătămat "introduce acţiune la
instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate în
măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau
a dispoziției din ordonanță" urmând ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis sa fie
rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituţional şi numai dacă
soluţia este de admitere, în tot sau în parte, a excepţiei de neconstituţionalitate. De altfel,
în practica instanţelor de contencios administrativ şi până la apariţia acestei legi, au apărut
speţe în care excepţia de neconstituţionalitate a coincis cu obiectul acţiunii în contenciosul
administrativ.
În ipoteza în care o ordonanţă sau o dispoziţie a acestei a fost declarată
neconstituţională de către Curtea Constituţională ca urmare a unei excepţii ridicate într-o
altă cauză, persoana ce se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime
poate sesiza instanţa de contencios administrativ, fără parcurgerea procedurii prealabile,
data de referinţă de la care începe să curgă dreptul la acţiune fiind data publicării în
Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale.
Aşadar, sunt două mari ipoteze, ipoteza "unirii" excepţiei de neconstituţionalitate cu
fondul acţiunii în contenciosul administrativ şi ipoteza introducerii acţiunii în contencios
administrativ separat, după ce s-a pronunţat Curtea Constituţională.
Deşi legea nu prevede în mod expres, este limpede că în asemenea litigii calitatea
de pârât o are Guvernul – ca autoritate publică emitentă a actului ce face obiectul
controlului judiciar şi, după caz, constituţional. Altfel cum ar putea hotărârea
judecătorească să fie opozabilă autorităţii emitente a actului atacat şi cum s-ar realiza
dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciului? Chiar şi în ipoteza în care paguba a
fost cauzată în mod nemijlocit şi direct printr-un alt act administrativ, emis de o altă
autoritate publică, în baza ordonanţei constatate ulterior ca fiind neconstituţională,
autoritatea ce a emis actul nu a făcut decât să respecte un act normativ de rang superior,

107
(asemănător situaţiei când funcţionarul respectă un ordin scris al superiorului ierarhic)
astfel că Guvernul nu poate fi absolvit de orice răspundere.

Test de autoevaluare
Arătaţi condiţiile în care poate fi soluţionat litigiul de contencios administrativ având ca
obiect ordonanţele Guvernului.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 107

11.10. Excepţia de nelegalitate

Excepţia de nelegalitate este o noţiune tradiţională a dreptului administrativ, dar,
paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a reglementat-o în mod expres,
până la Legea nr. 554/2004. În mod constant s-a admis că excepţia de nelegalitate este o
apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui act administrativ ilegal ce are
incidenţă cu cauza (speţa) respectivă. Tocmai de aceea, excepţia de nelegalitate poate fi
ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti (atât în cauzele civile, cât
şi în cauzele penale) şi de orice parte din proces, precum şi, din oficiu, de instanţa
judecătorească. S-a susţinut de asemenea în doctrină că existenţa finelor de neprimire
specifice contenciosului administrativ nu reprezintă un impediment în invocarea excepţiei
de nelegalitate, pentru că nu este vorba despre o acţiune în desfiinţarea actului ci doar un
mijloc de apărare pentru a face actul neoperant într-o anumită cauză şi numai între părţile
respective.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, îndepărtându-se de tradiţia
acestei instituţii juridice, aduce o nouă concepţie, reglementând excepţia de nelegalitate
pe "matricea" oferită de Titlul V al Constituţiei României, consacrat Curţii Constituţionale,
care reglementează şi regimul juridic al excepţiei de neconstituţionalitate. S-a afirmat în
doctrina recentă că ne aflăm în prezenţa unei situaţii similare în cazul excepţiei de
nelegalitate, ce presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege şi că
soluţia legiuitorului constituant în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, în sensul
sesizării pentru judecarea excepţiei a "instanţelor specializate", se impune în baza
principiului analogiei legii.
Prin dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevăzut că:
" (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu
sau la cererea părții interesate.
(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de
nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde
soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o
încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în
care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie,
aceasta poate fi atacată odată cu fondul.
(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual,
instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a
ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de
nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se
exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare,în
condițiile prevăzute de prezenta lege."

108
Test de autoevaluare
Definiţi excepţia de nelegalitate.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 108

11.11. Procedura executării hotărârilor

Datorită faptului că vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic cu
privire la procedura executării hotărârilor, opiniile au fost împărţite iar soluţiile instanţelor
nu au fost întotdeauna identice în cazuri similare.
În acest sens Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementează
expres faptul că hotărârile judecătoreşti definitive constituie titluri executorii.
Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în
parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai
pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor
ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de
bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în
termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la
îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.
La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține
executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) a articolului
24 și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată
cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se
face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din
Codul de procedură civilă.
Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de
acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul
executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora
statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea
părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul
de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru
neexecutarea în natură a obligației.
În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4),
compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații
referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația
nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora
statului prin hotărâre dată cu citarea părților.
Instanța de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art.
2 alin. (1) lit. ț) , instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ,
aplică, respectiv acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi
nevoie de învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite de către

109
executorul judecătoresc. Hotărârea pronunțată este supusă numai recursului în termen de
5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunțată de curtea de apel ea va fi
supusă recursului, în același termen.

Test de autoevaluare
Enumeraţi care sunt caracterele hotărârilor judecătoreşti pentru a putea fi titluri
executorii.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 109

11.12. Rezumat
Conform art. 10 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise
sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și
impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000
de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care
privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai
mari de 3.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și
fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând
finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului
valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează
potrivit rangului autorității, conform prevederilor alin. (1)
Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se
judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul
împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților
de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Inaltei Curți de Casație
și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Astfel, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
- Instanța, soluționând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul
administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.
- Instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalitații operațiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecății.
- In cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele
materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
- Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere.
Conform articolului 20 din Legea contenciosului administrativ, recursul suspendă
executarea și se judecă de urgență. În cazul admiterii recursului, instanța de recurs,
casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost
pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost
nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va
trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă instanță s-a

110
făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal
citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în
fond.
Constituţia României, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului
instanţelor de contencios administrativ şi asupra ordonanţelor Guvernului: "Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate
prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale".
În mod constant s-a admis că excepţia de nelegalitate este o apărare pe care o
parte într-un proces o face împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenţă cu cauza
(speţa) respectivă. Tocmai de aceea, excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice
proces de competenţa instanţelor judecătoreşti (atât în cauzele civile, cât şi în cauzele
penale) şi de orice parte din proces, precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementează expres faptul că
hotărârile judecătoreşti, definitive constituie titluri executorii.

11.13. Lucrare de verificare

Suspendarea executării actului administrativ ca urmare a acţiunii în contencios
administrativ.
Instrucţiuni privind testul de evaluare:
În primul rând se va folosi cursul.Pentru a primi un punctaj mai mare e necesar să
se parcurgă bibliografia indicată.
Criteriile de evaluare sunt:
- identificarea elementelor de conţinut solicitate
- claritatea exprimării
- utilizarea bibliografiei specificate

111