G393 Gestão de serviços jurídicos / Elton Bonfada... et al.

; [revisão
técnica: Rogério Bohn, Lilian Martins, Luciana
Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre: SAGAH, 2018.
400 p. : il. ; 22,5 cm.

ISBN 978-85-9502-453-3

1. Direito. 2. Gestão do trabalho. I. Bonfada, Elton.

CDU 330.103.2

Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin CRB – 10/2147

O histórico da gestão de
pessoal no setor público:
do departamento de RH à
moderna Gestão de Pessoas
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

„„ Analisar a evolução da administração pública e a reforma de Estado

com a evolução da gestão de pessoas ao longo dos séculos.
„„ Identificar os principais fatores influenciados pela legislação brasileira
e que contemplam uma política de RH coerente com as necessidades
do Estado.
„„ Compreender a nova política de RH almejada pelo Estado moderno.

Introdução
A administração pública retrata o aparelhamento do estado, funcionando
como aparato do governo nas questões de planejamento, organização,
direção e controle de toda a prática administrativa em atendimento às
demandas da população. É através da administração pública, nos níveis
municipal, estadual ou nacional, que são implementadas ações e serviços
públicos de forma a melhorar a qualidade de vida das pessoas.
Neste capítulo, você vai aprender sobre a evolução da administração
pública e a reforma de estado e sua relação com a evolução da gestão
de pessoas ao longo dos séculos.
2 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

A evolução da administração pública

Na primeira metade do século XX, o então presidente Getúlio Vargas iniciou
a criação e implementação de um modelo de burocratização da administração
pública no Brasil. Tendo como um dos objetivos principais reduzir a utilização
dos recursos administrativos para fins privados (práticas patrimonialistas),
comum na política brasileira, Vargas decidiu pela implantação de um modelo
que controlasse minuciosamente as atividades administrativas.
Vargas acreditava que a burocracia idealizada por Weber, considerando sua
rigidez e hierarquia, seria capaz de regular a máquina administrativa brasileira.
O Departamento Administrativo do Setor Público apoiou a implementação da
burocratização no País. Vargas tinha, ainda, os seguintes objetivos:

„„ constituir uma estrutura administrativa bem organizada;

„„ instituir uma política de pessoal baseada no mérito;
„„ terminar com o nepotismo e a corrupção.

Entretanto, o modelo burocrático não alcançou os objetivos propostos,

na medida em que as práticas patrimonialistas, o nepotismo e a corrupção
continuaram (e continuam até hoje). Além disso, com o passar do tempo, ficou
evidente que a burocracia, com rigidez exagerada, não tem a flexibilidade
necessária em contextos dinâmicos e em constante mutação.
Desde então, foram realizadas várias tentativas de realização da desbu-
rocratização da máquina administrativa estatal, tais como:

„„ criação do Comitê de Simplificação da Burocracia;

„„ criação da Secretaria da Modernização da Reforma Administrativa;
„„ criação do Programa Nacional de Desburocratização.

Infelizmente, essas e outras iniciativas de menor porte também não obti-

veram o êxito esperado. Em 1995, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Após sua edição, teve início a implementação do Modelo Gerencial do Brasil.
Na sua fase inicial, o Modelo Gerencial exigia que a máquina pública fosse
administrada de maneira semelhante ao setor privado, maximizando sua
eficiência, tendo como meta a satisfação de seus usuários. Assim, deveria
adotar uma conduta empreendedora, reduzir gastos e aumentar as receitas.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 3

É importante destacar o contexto histórico em que o Modelo Gerencial

foi concebido. Em meio à crise do petróleo (meados de 1970), a administração
pública não tinha mais os meios necessários para manter o “estado de bem-estar
social”, que a sobrecarregava com as obrigações de proporcionar um enorme
conjunto de serviços à população, como saúde, habitação e educação. A ideia
de privatizar alguns serviços, devolvendo ao setor privado os serviços dos
quais a administração pública não conseguia prestar com eficiência adequada,
surgiu como uma opção a ser difundida.
Dessa forma, iniciou-se a quebra de um paradigma estatal: o que seria de sua
competência e responsabilidade e o que poderia ser delegado ao setor privado. Na
elaboração desse novo modelo, foram ressaltados alguns princípios fundamentais:

„„ formação de parcerias administrativas;

„„ foco na busca de resultados;
„„ visão estratégica;
„„ estado catalisador;
„„ visão compartilhada;
„„ esforço na busca pela excelência.

O modelo gerencial, na sua forma original, tinha como escopo resolver com maior
agilidade as demandas da sociedade, insatisfeita com os serviços oferecidos pela
administração pública. Esse modelo se configurou no início do Managerialism, que,
na atualidade, engloba duas correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation.

O modelo gerencial priorizava o aumento da eficiência, na medida em

que o modelo burocrático emperrava o sistema. No Consumerism, além da
eficiência, a qualidade também é prioridade em consequência da mudança de
visão em relação ao usuário, que passa a ser visto como cliente, consumidor
de serviços públicos, não como um simples contribuinte.
A partir desse momento, a administração pública muda seu foco: antes, era
voltada para si mesma; agora, é preocupada com a satisfação do consumidor.
Nesse contexto, busca conhecê-lo e levantar demandas a partir de pesquisas
de satisfação e outros meios, procurando oportunizar um atendimento indi-
vidualizado, que atenda as necessidades dos usuários.
4 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

Atualmente, a visão de que o usuário precisa ser atendido como cliente

consumidor já se modificou novamente. Com esse tipo de visão, algumas
pessoas com melhores condições poderiam ser atendidas de forma diferenciada,
mas, na realidade, todos têm direitos iguais. Assim, passou-se a utilizar o
conceito de cidadão, e a administração passou a buscar o bem comum, não
a satisfação do cliente. Como cidadãos, todos têm o direito de ser tratados de
acordo com as suas necessidades, ou seja, com equidade.

No tratamento baseado na equidade, o atendimento é oferecido aos cidadãos de

acordo com as suas necessidades, oferecendo menos a quem necessita de menos
cuidados e mais a quem mais precisa. Dessa forma, as diferenças nos padrões de
vida das pessoas e das suas necessidades pessoais são reconhecidas e levadas em
consideração, atendendo-se à diversidade social existente no País. Nesse contexto, os
cidadãos passam a ter obrigações junto à sociedade, além de seus direitos. Além disso,
podem cobrar da gestão pública que gestores ineficientes sejam responsabilizados por
sua inépcia ou por ações que contrariem a legislação vigente ou o interesse público.

Acompanhe a breve análise que faremos sobre o Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado! Em um Estado democrático de direito, Estado e
sociedade são uma só parte, indivisível.
A Constituição Federal delimita a atuação e as competências do Estado. A
ele é atribuído o poder de legislar e, ainda, de cobrar tributos da população,
que lhe confere essa competência por meio do processo eleitoral. A sociedade
utiliza-se de processos informais ou formais para manifestar suas necessidades
ou expectativas, diante das autoridades constituídas. As prioridades de ação
são definidas através do diálogo entre as duas partes, na busca pela construção
de um país mais justo e próspero.
São muitas as discussões correntes, a nível mundial, acerca do papel que
o Estado deve desempenhar diante da economia e da vida contemporânea,
bem como o quanto deve interferir na economia do país. O modelo de de-
senvolvimento adotado no Brasil prioriza a produtividade em detrimento
de outras funções. Essa forte intervenção do Estado no mercado brasileiro
trouxe, como consequência, distorções mercadológicas que aumentaram ao
longo do tempo, gerando uma situação que se tornou intolerável nos anos de
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 5

1990. No capitalismo, Estado e mercado estão no centro da coordenação dos

sistemas econômicos. Assim, se um deles não funcionar de forma adequada,
uma crise inevitável será gerada.

Um exemplo de crise de grande relevância, gerada pelo mau funcionamento do

mercado, foi a crise ocorrida nos anos de 1920 a 1930. Em 1980, a crise gerada pelo
mau funcionamento do Estado fez com que o modelo econômico vigente no País
fosse questionado.

No Brasil, na década de 1990, a redefinição do papel do Estado teve grande

importância, pois ele intervinha de forma pesada na economia nacional. Ao
mesmo tempo, encontrava-se sobrecarregado diante das competências a ele
dirigidas, principalmente no que se referia à área social. A sociedade, insa-
tisfeita com a falta de atendimento de suas demandas e expectativas, cobrou
um reposicionamento da administração.
A Primeira Guerra Mundial e a Grande Depressão marcaram o início da
crise do mercado e do Estado liberal. No seu lugar, nasce um novo modelo
de Estado, que assume um papel fundamental no desenvolvimento social e
econômico. O Estado passa a ter um papel estratégico na coordenação do
sistema capitalista, impondo a poupança forçada, impulsionando o desen-
volvimento econômico, retificando as distorções mercadológicas e buscando
garantir uma distribuição de renda mais uniforme.
Contudo, nos últimos 20 anos, esse modelo tornou-se obsoleto, em conse-
quência de interferências de grupos de empresários e funcionários que, mais
uma vez, se utilizaram da máquina pública para se beneficiar dos avanços
decorrentes das melhorias tecnológicas e da globalização econômica mundial,
que acirrou a competitividade entre as nações. Desse modo, a crise do Estado
pode ser definida como:

„„ uma crise fiscal, que teve como características a crescente perda de

crédito por parte do Estado e a poupança pública, que se tornou negativa;
„„ o enfraquecimento da estratégia de intervenção do Estado;
„„ a superação da burocracia na administração pública.
6 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

A crise brasileira, existente desde os anos de 1970, ganhou destaque em

meados da década de 1980 com a crise fiscal e o enfraquecimento da estratégia
de substituição de importações, que se enquadram em um contexto estendido
das formas estatais de intervenção econômica e social. Somado a isso, há a
máquina do Estado com funções concentradas e centralizadas, caracterizada
pelo excesso de normas, regulamentos e rigidez nos processos.
Durante e logo após a transição democrática brasileira, a crise foi ignorada.
Posteriormente, a ideologia neoliberal adotada, com a mínima intervenção do
Estado, também foi inadequada. Por volta dos anos de 1990, surge a reforma
do Estado, buscando resgatar sua autonomia financeira e sua competên-
cia de implementar políticas públicas viáveis e de qualidade. Nesse sentido,
destacaram-se:

„„ a reestruturação da previdência social;

„„ mudanças e inovações nos meios de execução das políticas sociais,
priorizando sua qualidade;
„„ ajustamento fiscal constante;
„„ reformas econômicas, acompanhadas de políticas industriais e de
desenvolvimento tecnológico, capaz de enfrentar a competitividade
mercadológica internacional;
„„ reformada máquina administrativa estatal, melhorando sua capacidade
de implementar as novas políticas públicas com eficiência e eficácia.

Aos Ministérios foram delegadas as competências para a resolução das

demandas de suas áreas específicas. Ao Ministério da Administração Federal
coube estabelecer os meios adequados para que o governo pudesse aumentar
sua governança.
A Figura 1 mostra a você as diferenças das três formas de administração
citadas até aqui.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 7

Reformas do aparelho
do Estado

Administração pública Administração pública Administração pública

patrimonialista burocrática gerencial

 Extensão do poder soberano  Intuito de combater a  Origem nas expansões

 Auxiliares e servidores com corrupção e o nepotismo econômicas e sociais e do
status de nobreza real  Princípios norteadores: desenvolvimento tecnológico
 Cargos considerados profissionalização, ideia de global
prebendas carreira, hierarquia funcional,  Predominância de valores
 A res publica não se impessoalidade e formalismo como a eficiência e qualidade
diferencia das res principis  Controles rígidos dos na prestação de serviços
 Corrupção e nepotismo com processos  Definição precisa dos
características predominantes  O Estado se limitava a manter objetios que o gestor público
a ordem, gerenciar a justiça e deverá atingir
garantir contratos e  Autonomia do administrador
propriedades público da gestão de RH,
materiais, financeiros e
resultados

Figura 1. As três formas de administração pública.

Fonte: Chiavenato (2016, p. 109-110).

A evolução da gestão de pessoas no setor público

No contexto de mudanças ao longo do tempo, encontra-se inserido o funcio-
nário público, que assume duas posições distintas: cumprir suas funções de
colaborador e, ao mesmo tempo, exigir, enquanto cidadão, o atendimento de
suas necessidades. Ligando o poder público ao cidadão/colaborador, encontra-
-se a gestão de pessoas.
A gestão de pessoas evoluiu muito ao longo dos anos, mudando suas con-
cepções. Podemos destacar três fases de grande importância nessa evolução:

„„ A partir da Revolução Industrial (taylorismo e fordismo) – foco nas

operações e divisões de tarefas.
„„ Período entre os anos de 1960 e 1980 – transição de referenciais teóricos,
conceituais, técnicos e instrumentais.
„„ A partir dos anos de 1990 – novas experiências e propostas, aborda-
gem estratégica; mudanças de paradigmas, isto é, de apenas recursos
humanos para gestão de talentos, capital intelectual, capital humano.
8 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

No cenário da administração pública, a evolução de pessoas teve suas particularidades,

diferenciando-se do cenário privado. Devido à sua estrutura ainda muito burocrática,
as práticas da moderna gestão de pessoas ainda encontram barreiras, tais como o
mecanicismo, a fragmentação do trabalho e a hierarquização.

Ao longo dos anos, o desenvolvimento tecnológico e a globalização con-

duziram a administração pública no sentido de fazer uma reforma gerencial.
Contudo, não basta aplicar ideias do setor privado no setor público, é necessária
a adoção de práticas específicas, adequadas à legislação do setor público.
Em 2006, o Decreto nº 5707/06 instituiu a Política e Diretrizes para o
Desenvolvimento de Pessoal da administração pública, direta, autárquica e
funcional, tendo como finalidades (que impactam diretamente na gestão de
pessoas na esfera pública) (BRASIL, 2006):

„„ melhora da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos pres-

tados ao cidadão;
„„ capacitação e desenvolvimento permanente do servidor público;
„„ adequação das competências com base no plano plurianual;
„„ divulgação e gerenciamento das ações de capacitação;
„„ racionalidade e efetividade dos gastos com capacitação;
„„ desenvolvimento da gestão por competências, enfatizando conheci-
mentos, habilidades e atitudes das pessoas.

A amplitude das carreiras no setor público é o valor da distância percentual entre a

menor e a maior remuneração. Esta diferença, atualmente, não costuma superar os 20%.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 9

A administração pública e as políticas de

recursos humanos
É evidente a carência de uma política de recursos humanos adequada às
necessidades do País na legislação brasileira. Os efeitos da crise fiscal e das
constantes políticas de ajuste deixaram a área de RH extremamente vulne-
rável. As relações de trabalho no setor público são reguladas por legislação
específica. Contudo, essa legislação é ultrapassada, tem caráter protecionista
e dificulta a expansão de um espírito empreendedor.
A Constituição Federal de 1988 instituiu um Regime Jurídico Único,
tratando todos os servidores de forma igualitária (BRASIL, 1988). Além
disso, limitou o ingresso ao serviço público a partir de concurso público,
com critérios de seleção limitados a conhecimentos teóricos em detrimento
de outras competências. Os concursos são realizados sem nenhuma avalia-
ção da real necessidade de pessoal, sem regularidade, movimentando uma
multidão de candidatos a cada publicação de edital. Os candidatos, por sua
vez, estão mais preocupados em conquistar uma posição pública do que em
oferecer as competências e habilidades que o cargo pode exigir. O objetivo
da maioria dos indivíduos é alcançar a estabilidade no emprego, assegurada
pelo regime estatutário a todos os servidores civis. Essa estabilidade fez com
que houvesse um crescimento volumoso no número de servidores estáveis,
onerando a máquina administrativa e fazendo com que muitos não valorizem
seus cargos, pois ser eficiente ou ineficiente não tem relevância.
A utilização de incentivos positivos é limitada, e os planos de carreira se
tornaram pouco atrativos, pois a amplitude das carreiras foi muito reduzida.
Dessa forma, os administradores públicos contam com poucos instrumentos
de motivação de suas equipes. As gratificações por ocupação de cargos em
comissão são uma das poucas formas de incentivo que restaram. A diminuição
da amplitude de remuneração das carreiras eliminou uma das características
típicas das carreiras dos servidores públicos, que é o estímulo à ascensão de
cargos ao longo do tempo. Observa-se, ainda, que a carência de incentivos da
administração pública para o desenvolvimento de carreiras abrange os cargos
operacionais, técnicos e gerenciais. Essa carência se estende para a falta de
políticas adequadas de formação, educação continuada e remuneração que
valorize o exercício de uma função pública.
10 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

A distribuição dos servidores públicos não atende às necessidades da admi-

nistração pública. Grande parte dos funcionários estatutários encontra-se fora de
carreiras específicas, com atribuições mal definidas, alocados no Plano de Cargos e
Carreiras. Além disso, evidencia-se uma convergência de pessoal em níveis opera-
cionais, enquanto que o quadro técnico, que se configura na inteligência do Estado,
encontra-se defasado.

As carreiras com uma melhor estruturação são as do magistério, a diplo-

mática e a militar. Nessas, a amplitude existente entre o piso e o teto salarial
é a maior das carreiras públicas, e é isso que serve de estímulo para o servidor
melhorar suas avaliações de desempenho, buscar aprimoramento de suas
competências e ascensão funcional. Pode-se dizer que o sistema remunera-
tório da União é pautado pelo desequilíbrio. Em um sistema burocrático de
remuneração, todos os vencimentos são organizados em uma única tabela, e
todas as carreiras são organizadas nessa tabela de estrutura de remuneração.
Assim, uma carreira de nível operacional estará colocada na parte inferior
da tabela, enquanto que uma carreira de nível superior ocupará uma posição
na parte superior.
No Brasil, não funciona dessa forma, pois não existe um sistema padrão
de remuneração dos servidores públicos. Em países desenvolvidos, isso é
uma prática, pois a Administração Pública burocrática já está desenvolvida.
O único plano existente no Brasil é o Plano de Cargos e Carreiras, mas que
não contempla as necessidades dos servidores, pois estes preferem sair desse
sistema e entrar em carreiras específicas com melhores sistemas de gratificação.

O sistema brasileiro de remunerações contempla benefícios em algumas carreiras,

como as jurídicas e as econômicas, remunerando-as muito bem, enquanto outros
cargos, como os de nível superior do Plano de Cargos e Carreiras, são mal remunerados.
Podemos perceber, então, a disparidade de remunerações, baixas para alguns cargos
e altas para outros.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 11

Estudos evidenciaram que a média salarial de cargos de nível superior e

de executivos no setor público é menor do que no setor privado. Já em cargos
de nível operacional, ocorre o contrário, isto é, o salário é bem maior no setor
público. Consequentemente, é mais difícil recrutar pessoas bem qualificadas
na administração pública. Conclui-se, portanto, que três fatores são deter-
minantes para o subdesenvolvimento da administração pública moderna,
desestimulando a entrada de profissionais qualificados em cargos públicos:

„„ falta de uma estrutura de cargos e salários que estejam adequados às

funções exercidas;
„„ falta de uma política de remuneração apropriada;
„„ rigidez nos processos contratuais de admissão e demissão dos servidores.

A política de gratificação por ocupação em cargos de comissão é uma

medida que serve de incentivo para servidores que demonstram maior compe-
tência. Contudo, ela se desvia do modelo burocrático, pois permite contratações
de pessoas que não se submeteram ao processo de concurso público. Na
prática, apenas uma pequena parte dos cargos é ocupada por não servidores, a
maioria é estatutária. O sistema de remuneração da gratificação por ocupação
em cargos de comissão é semelhante a um sistema de carreiras: seus cargos
são ocupados por dirigentes públicos, premiando-se os mais competentes.

A legislação reserva um número determinado de gratificações por ocupação em

cargos de comissão a servidores públicos. Contudo, infelizmente, existem distorções
no sistema, e há pessoas ocupando esses cargos sem o devido mérito, conseguindo-os
por consignação e com a ajuda de gestores públicos que os favorecem.

No Brasil, atualmente, a administração pública é dominada pelos políti-

cos, que se submetem às questões eleitorais. Em decorrência disso, muitas
vezes, o sistema é manipulado por administradores públicos que buscam
atender seus interesses eleitorais. Esse cenário gera desconfiança com relação
a esses gestores, não sendo delegada a eles a autoridade para tomar decisões
com autonomia sobre recursos materiais, financeiros ou humanos. Por isso
existe a formalidade nos processos licitatórios para aquisição de materiais,
12 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

os cuidados com o orçamento e a rigidez do regime de seleção por concurso

público e estabilidade de cargos. Essa situação gera entraves burocráticos
que não poderão ser superados sem que haja uma mudança cultural, além de
mudanças institucionais e legais na administração pública gerencial.
A administração pública gerencial moderna e eficiente, voltada para o bem
comum, em suas dimensões institucional-legal e cultural, é complementada
com a dimensão-gestão. A dimensão-gestão, por sua vez, é determinante para
o sucesso da administração, pois sua eficiência e eficácia são determinadas
pela competência da gestão vigente. Ela se refere a elementos fundamentais
da técnica administrativa: o que fazer, como fazer, sob orientação de quais
valores.
Uma gestão adequada deixa claros os seus objetivos, recruta seu pessoal
pelos métodos formais de concursos públicos, oferece educação permanente,
preocupa-se com a motivação das equipes, concede autonomia aos seus execu-
tores e realiza a cobrança de resultados. Infelizmente, isso não é uma realidade
na administração pública federal brasileira.
A motivação na administração pública burocrática configura-se no sistema
de promoção pelo mérito em carreiras estabelecidas formalmente. Nesse
sistema, o servidor vai subindo de um cargo para outro, lentamente, sendo
necessário, para isso, estar no serviço público há algum tempo, ter realizado
cursos e capacitações, realizar exames e passar por processos avaliativos.
Entretanto, diante da rapidez do desenvolvimento tecnológico atual e das
mudanças sociais, esse modelo se tornou obsoleto. Os administradores jovens
não querem esperar envelhecer para conquistar cargos de direção. Além disso,
a instabilidade do sistema administrativo e político brasileiro também dificulta
o desenvolvimento de carreiras.

É primordial que o sistema motivacional dos servidores brasileiros seja repensado.

Nesse sentido, valorizar sua missão enquanto servidor e a construção da cultura de
atender bem o cidadão-cliente são elementos que podem ser determinantes.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 13

Um sistema adequado de promoção no serviço público seria a promoção

na carreira decorrente do mérito do servidor, com o consequente aumento da
remuneração. O ideal seria garantir a profissionalização do serviço público
sem manter a inflexibilidade da burocracia.
A Figura 2 traz mais detalhes sobre o redesenho de cargos e carreiras:

Redesenho de
cargos e carreiras

Considerações Transformação de cargos e Reenquadramento

preliminares empregos públicos de servidores

 A necessária previsão na lei  Fusão plena (realização de  A lotação do servidor deve ser
de diretrizes orçamentárias estudo que evidencie a orientada pelo interesse
(LDO), consoante disposição efetiva necessidade dos cargos público
contida no art. 169 § 1º, especializados, condições e  As pessoas já detêm os
inciso II, da Constitução da qualificações dos servidores requisitos para o exercício da
República neles investidos e uma política atividade específica
 Quando o ente ou órgão de transição para o processo  A conformidade do ato de
público atingir 95% do limite de reenquadramento) admissão originário com os
de gastos com pessoal imposto  Fusão parcial (sobreposição ditames legais e
pela lei de responsabilidade de cargos e competências) constitucionais
fiscal  Desmembramento de cargos  A compatibilidade entre os
 Limitações impostas pela ou empregos públicos cargos de origem e destino, em
legislação eleitoral termos de natureza e
complexidade das atribuições e
competências correspondentes

Figura 2. Redesenho de cargos e carreiras: aspectos práticos a considerar.

Fonte: Bergue (2011, p. 642-652).

A nova política de recursos humanos

A partir de reformas que estão em andamento, busca-se a preparação para
uma nova administração de recursos humanos no setor público. A valorização
do servidor e a profissionalização são ações que devem, fundamentalmente,
fazer parte da pauta dessa reforma.
A nova política de recursos humanos deve ser construída tendo como
pilar a afirmação do papel do Estado enquanto regulador e articulador dos
agentes políticos, econômicos e sociais. Além disso, deve primar pela me-
lhoria na qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. É fundamental,
nesse cenário de transformações, que os recursos humanos sejam revistos e
reestruturados. Para isso, é necessária a implementação de uma política que
oriente o recrutamento de novos servidores, o desenvolvimento de pessoas e
14 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

uma remuneração compatível com os cargos, que estimule o aprimoramento

de competências na busca por carreiras que atendam às necessidades da
máquina estatal modernizada.

As carreiras podem ser classificadas em carreiras de Estado (nível estratégico) – formadas

por servidores concursados – e carreiras de colaboradores celetistas (contratados
pelo regime submetido à Consolidação das Leis do Trabalho [CLT]), atuando no nível
operacional e na administração indireta.

A estrutura dos planos de carreira poderá ser definida por classes hierar-
quizadas conforme o grau de complexidade das atividades relacionadas a
cada cargo. Dessa forma, a distribuição dos cargos e empregos nas diversas
classes e a promoção na carreira será decorrente dos resultados das avalia-
ções de desempenho e da aprovação em concursos específicos de cada área.
As necessidades da administração pública determinarão a organização das
carreiras e as atribuições das atividades de cada cargo. Essas atribuições
visam ao progresso do trabalho, aprimorando processos em todas as áreas
da administração.
A composição da força de trabalho no setor público deverá ser realizada
a partir de concursos públicos regulares, proporcionando uma lotação ideal
ao desenvolvimento pleno de todas as suas atribuições e sua recomposição
contínua. Dessa forma, alguns concursos relacionados às carreiras fundamen-
tais deverão ser feitos anualmente.
O projeto apresenta, ainda, uma nova regulamentação relacionada aos
benefícios referentes à seguridade social do servidor público. Nesse sentido,
os critérios de concessão de aposentaria serão pautados pelos princípios que
regem o Regime Geral de Previdência Social, que são os seguintes:

„„ delimitação do prazo de carência;

„„ proporcionalidade no que se refere à quantidade de contribuições e seus
valores em relação ao valor da aposentadoria;
„„ preservação das aposentadorias especiais para os servidores que tra-
balham com atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 15

O objetivo dessas ações é reduzir a pressão sobre o Tesouro Nacional

relacionada ao pagamento dos pensionistas e servidores inativos, terminando
com vantagens distorcidas que extrapolam a realidade. O mesmo projeto su-
gere, ainda, meios de financiamento adequados para o Programa de Atenção
Integral à Saúde do servidor e de seus dependentes.

O projeto tem como escopo restaurar talentos individuais e promover a colaboração

entre equipes e organizações que compõem a Administração Pública Federal, com
vistas a oferecer ao cidadão brasileiro melhores serviços e agilidade no atendimento
às suas demandas.

São metas do projeto:

„„ criar condições psicossociais para a reativação e consolidação do espírito

empreendedor do servidor, associada ao fortalecimento, à valorização
do comportamento ético e à performance eficiente;
„„ reforçar o sentido de missão do servidor público, aumentando o seu
comprometimento com a qualidade dos serviços prestados ao cidadão;
„„ aumentar a satisfação do servidor público e relação ao desempenho do
seu trabalho, melhorando, assim, a sua qualidade de vida.

O projeto das novas políticas deverá ser implantado gradualmente, de

maneira que os servidores possam assumir sua implementação, em regime
de cogestão. Para isso, serão formadas equipes de mobilização em cada um
dos ministérios e um núcleo central de mobilização. Além disso, a orientação
metodológica deverá ser fornecida por consultores internos, previamente
capacitados.
O projeto precisará ser implantado nas diversas escolas de Administração
Pública do Estado, tornando viável a estratégia de modernização da gestão.
Assim, o novo modelo de operação das áreas de treinamento pressupõe as
seguintes ações:
16 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

„„ elaboração de um núcleo fundamental com valores que irão formar o

novo paradigma de gestão governamental;
„„ apoio à atividade pedagógica com a criação de uma área de tecnologia
educacional;
„„ avaliação dos treinamentos a partir do desenvolvimento de novas fer-
ramentas de avaliação.

O plano de ensino dos cursos deverá ressaltar temáticas voltadas para o

desenvolvimento de novas estratégias de administração pública, desenvolvi-
mento gerencial e relacionamento com o cliente. Além disso, deverá oportunizar
capacitação voltada para a utilização da tecnologia de informações, pois esta
tecnologia será a ferramenta fundamental na implementação dos programas
de remodelagem da máquina estatal.

As diretrizes da nova política de recursos humanos

A nova política de recursos humanos e toda a complexidade de ações que ela
envolve estão baseadas nas seguintes diretrizes:

„„ Fortalecimento, reorganização ou criação de carreiras direcionadas a

elaboração, controle e avaliação das políticas públicas e para atividades
exclusivas do Estado.
„„ Reformulação da política salarial com remunerações competitivas com
o setor privado ou comparável a patamares internacionais e de maneira
que seja coerente com o recrutamento de novos servidores para essas
atribuições.
„„ Definição de maior amplitude nas competências, possibilitando aos
ocupantes dessas carreiras o exercício em órgãos do Poder Executivo.
„„ Promoção de seleção com base em perfis generalistas, mas com exigên-
cia de alto nível de formação e capacidade de aprendizado e flexibilidade
de inserção profissional dos candidatos.
„„ Correção de distorções e fortalecimento de estratégias de desenvolvi-
mento de carreiras, buscando a retenção desses servidores na adminis-
tração pública e valorizando a ascensão nas carreiras.
„„ Realização do planejamento e do dimensionamento de pessoal, com
projeção da necessidade de vagas anuais, para a realização de concursos.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 17

„„ Elaboração, a partir das avaliações de desempenho dos servidores e

do diagnóstico das demandas comuns a toda a gestão pública, de um
plano permanente de capacitação dos servidores.
„„ Reorganização das atividades como segurança, manutenção e atividades
de apoio, com a extinção de cargos e remanejo de seus ocupantes para
outras áreas, ampliando o processo de terceirização dessas atividades,
transferindo a prestação desses serviços ao setor privado através de
contratos.

Política de concursos
Com o objetivo de possibilitar uma renovação continuada de pessoal e au-
xiliar no planejamento das ações e do orçamento pelos gestores, está sendo
elaborada uma programação de concursos a serem realizados de forma anual,
com quantitativos determinados para as carreiras exclusivas de Estado. Com
um planejamento elaborado a cada ano, o gestor passa a ter a visão anual das
suas necessidades de pessoal, planejando a distribuição das atribuições e o
planejamento financeiro.
A nova política de concursos está sendo implementada observando-se a
compatibilidade com a rígida necessidade de restrição ao aumento de gastos
de acordo com as seguintes diretrizes:

„„ Realização do planejamento anual da necessidade de abertura de vagas

na administração federal.
„„ Realização do dimensionamento de pessoal, levando-se em conside-
ração as necessidades específicas de cada setor, previsão de vacância
de cargos e suprimento das carências existentes.
„„ Aproveitamento total dos candidatos classificados, com o empossamento
dos classificados e encerramento do concurso. Extinção de listas de
espera de candidatos classificados.
„„ Remodelação gradual, porém contínua, dos quadros de pessoal, enfa-
tizando a integração dos novos colaboradores nas unidades receptoras.
„„ Preenchimento prioritário dos cargos de nível superior e das carreiras
do Núcleo Estratégico.

Diversos fatores devem ser levados em consideração para ser possível definir
a necessidade do quadro de pessoal para a realização de concursos. Alguns
desses fatores são a previsão de aposentadorias de servidores em exercício,
18 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

as demandas das unidades e as vagas que já estão disponíveis. Além disso,

setores que estão sem reposição há um tempo maior serão considerados como
prioritários para a realização de concursos.

Remodelação das carreiras de Estado

A carreira pública, conforme a nova política de recursos humanos do Governo
Federal, poderá ter como características três elementos fundamentais:

„„ Referência a um complexo de cargos que compartilham regras relacio-

nadas à forma de ingresso, à promoção entre as classes e movimentação
entre órgãos do Poder Executivo Federal e à remuneração daqueles
que o integram.
„„ Integrantes com qualificações e competências semelhantes.
„„ Organização dos sistemas aplicada aos servidores que integram o qua-
dro de pessoal permanente do Estado, tendo, dessa forma, atribuições
típicas de Estado.

A conformidade do caráter permanente das carreiras com as rápidas

mudanças ambientais em que o Estado exerce suas atribuições está sendo
processada de dois modos:

„„ definição de regras genéricas para as carreiras;

„„ desenvolvimento da capacidade de adaptação de seus integrantes.

Para proporcionar flexibilidade às regras gerais referentes às carreiras,

estão sendo ajustadas atribuições de grande amplitude com regras genéricas e
elementos comuns, no que se refere à remuneração, promoção e aposentadoria.
Com isso, pretende-se oportunizar a diminuição de carreiras civis do Estado
para cerca de cinco: diplomatas, fiscais, administradores civis, procuradores e
policiais. Pretende-se, com essa medida, aumentar a abrangência do campo de
atuação de seus integrantes, possibilitando o seu remanejo e a administração
da carreira com maior facilidade, adequando-se às demandas do Estado. Esse
processo irá englobar tanto carreiras novas quanto as que já existem.
O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 19

A remodelagem das carreiras passa para a reorganização dos cargos relacionados

às atividades auxiliares. Atualmente, essa área tem como característica a excessiva
especialização, resultando em uma variedade de cargos diferentes. É preciso racionalizar
essa estrutura, tornando as atribuições mais genéricas, viabilizando o reagrupamento
de diferentes cargos e possibilitando o remanejo dos servidores entre diferentes
unidades e áreas de atuação.

Revisão da política de remuneração das carreiras de

nível superior
Confira quais são os principais objetivos da revisão da política de remuneração
dos servidores públicos:

„„ corrigir as disparidades e distorções na estrutura de remuneração

vigente;
„„ diminuir as diferenças salariais existentes entre os servidores do setor
público e os cargos equivalentes no setor privado;
„„ aprimorar instrumentos que possam vincular a remuneração ao de-
sempenho do servidor;
„„ evitar qualquer tipo de indexação à inflação passada;
„„ monitorar e manter sob controle o impacto com despesas com pessoal
no orçamento da administração pública.

Fortalecimento da avaliação de desempenho e da

política de capacitação
O aperfeiçoamento dos instrumentos de avaliação de desempenho, com a
associação de incentivos ao melhor desempenho dos servidores, complementará
a revisão da remuneração destes. Essa revisão deverá estar em consonância
com os princípios da administração gerencial, ou seja, focada em resultados.
Para isso, serão desenvolvidos sistemas de gratificação de desempenho. Essa
gratificação será calculada a partir dos resultados da avaliação individual
(feita pela chefia imediata) e da avaliação institucional.
20 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

A capacitação continuada dos servidores deverá ser realizada a partir

de ações que possibilitem o acesso a esses programas de capacitação, que
priorizem atividades internas de capacitação, utilização das avaliações de
desempenho para o embasamento das ações de capacitação e avaliem o impacto
delas nas ações dos servidores. Essa política visa a atender a todos os servi-
dores, buscando o aprimoramento de competências e o melhor desempenho
nas suas atribuições.

Alguns critérios podem definir a natureza dos cargos, os quais podem evoluir conforme
as necessidades e os interesses da administração pública, além das condições e ofertas
do mercado de recursos humanos. Dessa forma, alguns cargos de nível operacional
permitem recompensar – mediante requisitos de promoção – alguns cursos técnicos
ou habilitações especiais de interesse público. Confira esses detalhes na imagem a
seguir, que é o modelo de cargo de agente administrativo.

I – Denominação Agente administrativo

II – Provimento Efetivo
 atuar no apoio administrativo dos órgãos que integram a administração pública
 desenvolver estudos técnicos relativos às áreas meio e fim de atuação do ente ou
órgão
 emitir informações e pareceres técnicos em conformidade com as exigências de sua
área de atuação
III – Atribuições  efetuar análises técnicas de atividades relativas às áreas meio e fim de atuação do
órgão
 realizar atividades de controle dos processos e das rotinas de trabalho no âmbito
de sua competência
 estabelecer e manter contatos e fluxos de informações visando às ações de
melhorias nos processos e nas rotinas de trabalho no âmbito de sua competência
 desenvolver outras atividades correlatas

 Ensino Fundamental
IV – Requisitos  Quitação militar e eleitoral; sanidade física e mental
para investidura  Idade mínima de 18 anos
Níveis Classes
A B C D
remuneração e requisitos para
V – Carreira, coeficientes de

I Ensino Fundamental Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente

1,00 1,05 1,10 1,15
II Ensino Médio Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente
promoção

1,07 1,12 1,17 1,22

III Ensino Superior: Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente
Administração; Ciências 1,14 1,19 1,24 1,29
Contábeis; Economia;
Gestão Pública; Direito
IV Pós-graduação: Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente
Administração; Gestão 1,20 1,25 1,30 1,35
Pública; Ciências Contábeis;
Economia; Direito

Fonte: Bergue (2011, p. 656).

O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas 21

1. A nova política de concursos está burocratização no País. Quais

sendo implementada observando-se eram os objetivos de Vargas?
a compatibilidade com a rígida a) Diminuir as diferenças salariais
necessidade de restrição ao existentes entre os servidores
aumento de gastos de acordo com do setor público e cargos
algumas diretrizes. Qual alternativa equivalentes no setor privado.
é uma diretriz da implementação b) Resolver com maior
da nova política de concursos? agilidade as demandas da
a) Evitar qualquer tipo de sociedade, insatisfeita com
indexação à inflação passada. os serviços oferecidos pela
b) Preservação das aposentadorias administração pública.
especiais para os servidores c) Constituir uma estrutura
que trabalham com atividades administrativa bem organizada,
consideradas penosas, instituir uma política de pessoal
insalubres ou perigosas. baseada no mérito e terminar
c) Definição de maior com o nepotismo e a corrupção.
amplitude nas competências, d) Criar o Comitê de Simplificação
possibilitando aos ocupantes da Burocracia.
dessas carreiras o exercício em e) Criar a Secretaria da
órgãos do Poder Executivo. Modernização da Reforma
d) Complexo de cargos que Administrativa.
compartilham regras 3. Como cidadãos, todos têm o direito
relacionadas à forma de de ser tratados com equidade.
ingresso, à promoção entre as Qual é a definição de equidade?
classes e movimentação entre a) Ausência de diferenças.
órgãos do Poder Executivo b) Falta de equilíbrio entre
Federal e à remuneração duas ou mais partes.
daqueles que o integram. c) Ausência de diferenças de
e) Realização do planejamento direitos e deveres entre os
anual da necessidade membros de uma sociedade.
de abertura de vagas na d) Todos têm o direito de ser
administração federal. tratados de acordo com as suas
2. Getúlio Vargas acreditava que necessidades. O atendimento é
a burocracia idealizada por oferecido aos cidadãos de acordo
Weber, considerando sua rigidez com as suas necessidades,
e hierarquia, seria capaz de oferecendo menos a quem
regular a máquina administrativa necessita de menos cuidados
brasileira. O Departamento e mais a quem mais precisa.
Administrativo do Setor Público e) Todas as pessoas devem
apoiou a implementação da beneficiar-se dos mesmos
direitos e oportunidades
22 O histórico da gestão de pessoal no setor público: do departamento de RH à moderna Gestão de Pessoas

e, também, dos deveres vincular a remuneração ao

atribuídos a cada um. desempenho do servidor e
4. Nos anos de 1990, durante o realização do planejamento anual
governo de Fernando Henrique da necessidade de abertura de
Cardoso, teve início a reforma fiscal. vagas na administração federal.
Quais foram as ações dessa reforma? b) reforma da máquina
a) Constituição de uma estrutura administrativa estatal,
administrativa bem organizada. melhorando sua capacidade de
b) Reforma da previdência social, implementar as novas políticas
mudanças e inovações nos meios públicas com eficiência e eficácia.
de execução das políticas sociais, c) diminuição das diferenças
(priorizando sua qualidade) e salariais existentes entre os
ajustamento fiscal constante. servidores do setor público e
c) Controle minucioso das cargos equivalentes no setor
atividades administrativas. privado e aprimoramento dos
d) Criação do Programa Nacional instrumentos que possam
de Desburocratização. vincular a remuneração ao
e) Criação do Comitê de desempenho do servidor.
Simplificação da Burocracia. d) instituição de um Regime
5. São objetivos da revisão da Jurídico Único, tratando todos os
política de remuneração servidores de forma igualitária.
dos servidores públicos: e) rigidez nos processos
a) aprimoramento dos contratuais de admissão e
instrumentos que possam demissão dos servidores.

BERGUE, S. T. Modelos de gestão em organizações públicas: teorias e tecnologias ge-

renciais para a análise e transformação organizacional. Caxias do Sul, RS: Educs, 2011.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 1988. Dis-
ponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.
Acesso em: 30 mar. 2017.
BRASIL. Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006. Institui a Política e as Diretrizes para
o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Brasília, DF, 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
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CHIAVENATO, I. Administração geral e pública: provas e concursos. 4. ed. Barueri, SP:
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CHIAVENATO, I. Gestão de pessoas: e o novo papel dos recursos humanos nas orga-
nizações. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.

Leituras recomendadas
AZEVEDO. M. L. N. Igualdade e equidade: qual é a medida da justiça social?. Avaliação,
Campinas, v. 18, n. 1, p. 129-150, mar. 2013. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/
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FISCHER, A. L. Um resgate conceitual e histórico dos modelos de gestão de pessoas.
In: FLEURY, M. T. L. (Coord). As pessoas na organização. São Paulo: Gente, 2002.
IVANCEVICH, J. M. Gestão de recursos humanos. 10. ed. Porto Alegre: McGraw-Hill, 2011.
PINTO, M. C. F.; SILVA, F. M. Gestão de pessoas na Gestão Pública: uma análise sobre sua
evolução histórica e o atual contexto em transformação. Revista Eletrônica do Tribunal
de Contas do Estado-RS, v.1, n. 2, p. 1-16, 2015. Disponível em: <http://revista.tce.rs.gov.
br/index.php/revtce/article/view/14/pdf_4>. Acesso em: 16 mar. 2017.
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