Administração Pública e Gestão Social

ISSN: 2175-5787
apgs@[Link]
Universidade Federal de Viçosa
Brasil

A Transparência como Espetáculo: uma

análise dos portais de transparência de
estados brasileiros
Zilio Abdala, Paulo Ricardo; Souza de Oliveira e Torres, Carlos Marcos
A Transparência como Espetáculo: uma análise dos portais de transparência de estados brasileiros
Administração Pública e Gestão Social, vol. 8, núm. 3, 2016
Universidade Federal de Viçosa, Brasil
Disponível em: [Link]

Este trabalho está sob uma Licença Creative Commons Atribuição-NãoComercial-NãoDerivados 3.0
Internacional.

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Sem fins lucrativos acadêmica projeto, desenvolvido no âmbito da iniciativa acesso aberto
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ARTIGOS

A Transparência como Espetáculo: uma análise dos portais de transparência de

estados brasileiros
Transparency as Spectacle: an analysis of brazilian states transparency websites
Paulo Ricardo Zilio Abdala Redalyc: [Link]
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil id=351557812003
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Carlos Marcos Souza de Oliveira e Torres

Serviço Federal de Processamento de Dados, Brasil
[Link]@[Link]
Recepção: 02 Outubro 2015
Aprovação: 12 Abril 2016

Resumo:
O objetivo deste trabalho é avaliar a funcionalidade dos portais de transparência dos estados como fonte de acesso à informação e
espaços de fortalecimento da participação e do controle social. Para isso, apresenta uma análise detalhada dos sites de transparência
de cinco estados, um por região, adotando duplo procedimento: aplicação de um instrumento de avaliação de portais (Sales, 2012) e
realização de uma busca ativa pelos repasses aos estados de um fundo de origem federal. Os resultados apontam as lacunas específicas
de cada portal, destacando a dificuldade de acesso à informação e a baixa oferta de funções interativas, essenciais para o exercício do
controle e da participação social. Conclui-se que os portais de transparência dos estados continuam sendo espaços que se limitam ao
cumprimento da legislação, sem o desenvolvimento de funcionalidades que poderiam fomentar a cultura da política participativa,
ainda restrita, em sua dimensão eletrônica, a um processo de espetacularização.
Palavras-chave: Portais de Transparência, Controle Social, Participação Social.

Abstract:
e objective of this study is to evaluate the functionality of Transparency Websites in Brazilian states as a source of access to
information and as spaces for strengthening social participation and control. With this purpose, it presents a detailed analysis of
Transparency Websites from five states, one per region, adopting a dual procedure: application of a portal assessment tool (Sales,
2012) and conduction of an active search for transfers of public fund from federal to state government. e results show the specific
shortcomings of each portal, highlighting the difficulty of access to information and the low supply of interactive functions, both
essential to the performance of control and of social participation. It is concluded that the Transparency Websites remain being
spaces limited to fulfill law demands, without developing features that could foster the participatory policy culture, still restricted,
in its electronic dimension, to a spectacularisation process.
Keywords: Transparency Websites, Social Control, Social Participation.

1. INTRODUÇÃO

A popularização da internet no seu formato Web, no início da década de 1990, trouxe consigo a expectativa
de uma renovação na participação da sociedade civil na esfera da decisão política, a partir de uma possível
aproximação entre os cidadãos e os gestores públicos por meio dos espaços de participação eletrônica (Gomes,
2005).
O uso de tecnologias da informação e comunicação (TIC) nos governos encontra diferentes aplicações,
divididas por Cunha e Miranda (2013) em administração pública, serviços públicos e democracia. Em
termos de administração pública, discute-se o suporte das TIC para o planejamento, execução e avaliação

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de políticas públicas dentro da própria estrutura do aparelho de Estado. Já os serviços públicos mediados
pelas TIC, incluem diversas formas de acesso a serviços por parte da população, como agendamento de
consultas, solicitações diversas, reclamações, informações, etc., por meio de portais. Por fim, a participação
social intermediada pela internet é outro tema importante, envolvendo a interação entre governos e cidadãos
em diversos espaços, supostamente permitindo que as pessoas participem do processo de elaboração, controle
e avaliação de políticas públicas, prática conhecida por controle social. Para isso, é preciso que os governos
disponibilizem à população informações qualificadas e em tempo real, sendo a transparência um princípio
fundamental para que este tipo de governança seja possível (Filgueiras, 2011).
Esta discussão, de maneira ampla, encontra-se inserida no contexto daquilo que vem sendo chamado
de governo eletrônico, abarcando as formas de mediação eletrônica e institucionalizada entre governos
e sociedade civil. Entretanto, em termos teóricos, o debate se multiplica em perspectivas contraditórias,
algumas críticas, enviesadas pela dimensão política e pelas relações assimétricas de poder (Anjos & Ezequiel,
2011; Filgueiras, 2011), outras valorizando a dimensão técnica (Akutsu & Pinho, 2003; Borges, Nascimento
& Silva, 2005; Cruz et al., 2012; Juzzo, 2004; Lemos et al., 2004; Sales, 2012; Silva, 2005). Seja qual for a
posição adotada, o ponto comum entre essas abordagens é o entendimento de que a inserção massiva das
tecnologias da informação e comunicação (TIC) na vida contemporânea tem um impacto significativo sobre
a administração pública.
Em decorrência dessas transformações, proliferam-se estudos sobre como os governos se preparam para
prover informações, prestar serviços e aproximar o cidadão da esfera de decisão política por meio de
ferramentas online, como sistemas, aplicativos e portais web. Tais iniciativas surgem como resposta à
pressão social para o acompanhamento, avaliação e participação nos interesses públicos, mas também como
ajuste a novas demandas da legislação. Entre essas pesquisas, um dos temas mais recorrentes é a análise da
transparência pública, avaliando o potencial e os limites do uso da internet como forma de potencializar o
acesso à informação a partir do estudo de diferentes casos, privilegiando a dimensão técnica (Akutsu & Pinho,
2003; Borges, Nascimento & Silva, 2005; Cruz et al., 2012; Juzzo, 2004; Lemos et al., 2004; Sales, 2012;
Silva, 2005).
Por outro lado, para além da discussão sobre a eficiência das ferramentas, há uma desconfiança com relação
à própria possibilidade de haver transparência na gestão pública. Filgueiras (2011) desenvolve, baseado na
teoria da agência, o argumento de que o processo de ampliação da transparência tem como objetivo a redução
do déficit informacional entre aquele que delega o poder, o cidadão/eleitor, e os agentes empossados no
aparelho de Estado, permitindo que os primeiros controlem melhor o resultado de suas escolhas. O problema,
segundo o autor, é que mais informação não necessariamente significa melhor gestão pública ou mais
cidadania. O que se observa na prática é a busca por uma moralização da política a partir da prestação de contas
após o fato, não formando um horizonte normativo no qual as decisões seriam de conhecimento e domínio
público. Já Anjos e Ezequiel (2011) entendem que a ampliação da participação social e o aprofundamento da
democracia por meio da internet tratam-se de uma espetacularização da ideia de participação. O cidadão atrás
da tela encontra-se em uma posição passiva, sem saber o bastante para intervir no processo e, muitas vezes,
sem vontade de fazê-lo. Ao assumir na sociedade moderna um papel análogo ao do consumidor, transforma
a cidadania na busca pela maximização de interesses próprios e privados, diminuindo a participação política
e a força da organização coletiva, bastando que seu interesse imediato seja atendido para que não exista
insatisfação.
Tendo em conta este cenário, o presente artigo objetiva analisar os portais de transparência dos
estados, avaliando o quanto eles entregam sua promessa de disponibilidade aberta de dados, possibilitando
informações para que o cidadão exerça controle social sobre a administração pública.
Para atingir este objetivo foram analisados os portais de transparência dos estados com o maior PIB de cada
região do Brasil, buscando (1) analisar pormenorizadamente os portais quanto a sua finalidade e facilidade de

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navegação, utilizando uma escala desenvolvida por Sales (2012); e (2) rastrear os repasses da federação para
os estados do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE).
Os resultados indicam que os portais estudados carecem de aprimoramentos em suas interfaces,
apresentando lacunas e dificuldades para a navegação e consulta aos dados públicos. O rastreamento
de repasses de um fundo público entre os níveis federativos exemplificou este problema, apresentando
divergências de dados entre o portal federal e os dos estados, os quais tiveram que ser interpretados em
cada caso específico. Além disso, todos sites analisados apresentaram fraco desempenho em termos de
interatividade e participação, problematizando a propagada ideia de que a transparência pública é valorizada
como meio de fomentar a participação social a partir do papel ativo da cidadania.
Conclui-se que os portais de transparência cumprem apenas a exigência legal de divulgação de informações,
ainda que com ressalvas, corroborando com a visão de Filgueiras (2011) e Anjos e Ezequiel (2011),
permitindo problematizar os próprios limites da transparência pública. De fato, a pesquisa indica que os
portais de transparência seriam melhor caracterizados como meios pelos quais se dá visibilidade para a
espetacularização do processo democrático, aumentando sua legitimidade perante a opinião pública. Na
aparência, a busca pela redução da assimetria de informações o Estado e a sociedade civil se apresenta como
uma fachada no espetáculo da cidadania, reforçando o argumento de que existe prestação de contas e que
os dados estão acessíveis a todos. Na essência, a transparência reforça os mecanismos que afastam as pessoas,
consumidores de serviços públicos, da responsabilidade política, reforçando o individualismo e reduzindo a
força da mobilização coletiva pela exigência de mais justiça social.

2. MARCOS LEGAIS DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA

A administração pública tem como um de seus pilares a promoção do controle social¹, ou seja, a prestação de
contas sobre o resultado das decisões públicas. Neste sentido, é importante reconhecer que “o público tem
interesse tanto na escolha das metas quanto na consecução delas” e que qualquer mecanismo com este fim
“deve permitir que o público participe do debate sobre a escolha das metas, e no acompanhamento e avaliação
da consecução das mesmas” (Behn, 1998, p. 37).
No Brasil, a exigência pela transparência é um processo ainda em andamento, iniciado a partir da
Constituição Federal de 1988. De acordo com Silva, Jaccoud e Beghin (2005), as transformações da
administração pública, especialmente a partir da assembleia constituinte, buscaram ampliar a possibilidade de
envolvimento dos diversos atores sociais nas decisões políticas e na construção de políticas públicas. Ademais,
a mesma também garante que a sociedade participe da gestão por meio de espaços consultivos e avaliativos,
como conselhos e comissões.
Ainda, segundo os autores Silva, Jaccoud & Beghin (2005), três princípios sintetizam o sentido que adquire
a participação social a partir de então:
a) a participação social promove transparência na deliberação e visibilidade das ações, democratizando o sistema decisório;
b) a participação social permite maior expressão e visibilidade das demandas sociais, provocando um avanço na promoção da
igualdade e da equidade nas políticas públicas; e c) a sociedade, por meio de inúmeros movimentos e formas de associativismo,
permeia as ações estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda ações e é capaz de executá-las no interesse público.
(Silva, Jaccoud & Beghin, 2005, p. 375)

Este processo se acelera no Brasil durante a década de 1990, impulsionado por uma nova onda de reforma
do Estado, marcada pela inspiração nos pressupostos da Nova Administração Pública (NAP) e pela adoção
de um modelo gerencial de governo. Baseado na teoria das escolhas públicas, de essência individualista, este
modelo traz como premissa a ideia de que os agentes públicos buscam também maximizar para si mesmos os
benefícios da função-utilidade dos recursos públicos investidos, gerando distorções. Duas formas possíveis

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para lidar com isso são a redução do tamanho do Estado e a transparência reforçando o controle social
(Andrews, 2010).
Outra característica importante dessa perspectiva de administração pública é a separação entre formulação
e implementação de políticas públicas², amplamente dominada pelas privatizações em suas diferentes formas
jurídicas e pela normatização contratual. Esta lógica implica na necessidade de modificar os controles de a
priori, como era o caso da administração pública de essência burocrática³, para controles a posteriori, como
no modelo gerencial, valorizando as metas de desempenho (Andrews, 2010).
Reforçando esta tendência, no ano 2000 foi promulgada a Lei Complementar nº 101, objetivando o
estabelecimento de normas de finanças públicas e responsabilidade na gestão fiscal, mais um passo na direção
da normatização da transparência, exigindo divulgação, por canais eletrônicos de público acesso, dos planos,
orçamentos, leis de diretrizes orçamentárias, prestações de conta, dentre outros. Em acréscimo, ainda obriga a
União, Estados e Municípios a assegurarem a transparência por meio do incentivo à participação popular em
todo o planejamento do orçamento e a adotarem um sistema integrado de administração financeira (Brasil,
2000).
Em 2009 foi sancionada a Lei nº 131/2009, também conhecida como Lei da Transparência, trazendo como
inovação a obrigatoriedade de disponibilização de informações em tempo real sobre a execução orçamentária.
Este processo culmina com a Lei de acesso à informação de 2011, garantindo que toda informação referente
às atividades do Estado é pública, salve exceções previstas na legislação. Conforme a cartilha de orientação
ao cidadão, “são seus objetivos, portanto, fomentar o desenvolvimento de uma cultura de transparência e o
controle social na administração pública. Para isso, a divulgação de informações de interesse público ganha
procedimentos, a fim de facilitar e agilizar o acesso por qualquer pessoa, inclusive com o uso da tecnologia da
informação” (Brasil, 2011, p. 5). Nesse contexto, os portais governamentais ganham atenção e respaldo.
Este breve panorama indica existir uma gradual transformação dos marcos legais da transparência no
sentido de ampliar a divulgação de dados para a sociedade civil. Justifica-se esta mudança por meio de um
suposto empoderamento do cidadão, mais aparelhado para controlar a atividade pública, uma falácia que
ignora as assimetrias de poder e informação entre o Estado e o indivíduo. Em meio a esse cenário, os Portais
de Transparência seriam, justamente, as ferramentas mais utilizadas para efetivar o controle social, algo que
só ocorre como espetáculo, como será demonstrado no decorrer do artigo.

3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, TICS E PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA

No contexto contemporâneo da administração pública, a participação social passou a ser um princípio

político-administrativo praticamente inquestionável (Filgueiras, 2011). O objetivo é fomentar o
envolvimento cidadão, já que “criar uma rede que informe, elabore, implemente e avalie as decisões políticas
tornou-se o paradigma de inúmeros projetos de desenvolvimento” (Milani, 2008, p. 554). Com a evolução da
internet, a crença na influência direta da sociedade civil nas decisões governamentais se fortalece, construindo
um “poder de incidência política” e de demanda por controle governamental. Porém, alerta Fiabane (2011,
p. 39), que é a qualidade da relação entre governo e sociedade que determina a prática do controle, sendo
“necessário o exercício ativo da cidadania, por uma população bem informada que participa, acompanha e
fiscaliza seus governos”.
De fato, a evolução das tecnologias da informação e comunicação (TICs) teve grande impacto na
administração pública. A popularização da internet modificou os processos de gestão do aparelho de Estado,
especialmente no que tange aos fluxos comunicacionais, parte de um fenômeno chamado de Governo
Eletrônico (Klering & Porsse, 2014). O avanço tecnológico possibilitou mudanças na legislação, forçando os
governos a gerar, organizar e disponibilizar informações de modo direto e imediato, daí a eclosão de portais
de governo, aplicativos para dispositivos móveis e sistemas online para oferta de serviços públicos e os portais
de transparência; cenário que trouxe novos desafios para a administração pública (Silva, 2005).

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Mais do que a gestão direta dos recursos tecnológicos, os governos precisam utilizar as TICs de maneira
a atender as demandas da sociedade, cumprindo seus objetivos finalísticos. O estabelecimento de uma
governança digital demanda novas capacidades da administração pública, como o engajamento de diferentes
atores no desenvolvimento e implementação de uma estratégia nacional de governo eletrônico, a necessidade
do desenvolvimento de uma estrutura política e legal sobre o tema, além da divisão de trabalho e a
coordenação das atividades entre os vários órgãos governamentais (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010).
Com a constituição do marco legal da transparência pública, a divulgação de informações em portais
governamentais tornou-se um desafio para os setores de Tecnologia da Informação dos governos.
Uma das definições de portal afirma que são “sites na Internet que abrigam serviços especializados ou não,
facilitando a condução do usuário por seus temas de interesse” (Leite et al., 2000, p. 279). Eles congregam
uma série de conteúdos que podem estar associados por um assunto, como meio ambiente, tecnologia,
saúde, etc., ou reunir diferentes temas, mas de modo organizado, para que o usuário localize aquilo que
busca. É a interface do site que faz a intermediação entre a linguagem do computador e o visitante. Para os
portais públicos, sua função é “traduzir, de maneira mais ágil e confortável, o conteúdo disponibilizado pelos
representantes públicos e pelos usuários, uma vez que é a plataforma de convergência e acesso às informações,
serviços e centros de atividades políticas e econômicas de determinado território” (Lemos et al. 2004, p. 120).
Atualmente, os sites públicos voltados para divulgação de informações são conhecidos por Portais da
Transparência, existentes não apenas no governo federal, mas em todos os estados da Federação, no Distrito
Federal e nos municípios, congregando diferentes funções.
São sites nos quais a Administração divulga e disponibiliza todos os dados referentes às contas públicas, bem como aos
contratos firmados, aos processos licitatórios, às obras em andamento, ao repasse aos Municípios, aos gastos com pessoal,
proporcionando ao cidadão a possibilidade de acompanhar as políticas públicas que estão sendo desenvolvidas em âmbito
local ou regional. (Sales, 2012, p. 38)

Os Portais da Transparência, como tema emergente no campo da Administração Pública 4 , foi objeto de
diversas pesquisas ao longo dos últimos anos. Em nível estadual e comparativo, como é o caso desta pesquisa,
destacam-se os trabalhos de Pinho (2008) e Sales (2012). O primeiro analisa portais de nove estados e o
Distrito Federal, concluindo existir importantes lacunas no que tange a interação e comunicação com os
usuários, o que caracterizaria os sites como ferramentas com baixo potencial para exercício da participação
social. Já a pesquisa de Sales (2012), inclui todos os estados brasileiros e chega a resultados muito parecidos
com Pinho (2008), corroborando a necessidade de avanços na funcionalidade dos portais.
Ainda que ambas análises cheguem a conclusões interessantes, seus resultados compartilham o mesmo
nível amplo de análise, apresentando dados gerais, agregados por estado, para os sites avaliados. Neste sentido,
o presente trabalho propõe avançar em uma análise pormenorizada de alguns estados representativos, o que
permite tecer algumas reflexões sobre as limitações da transparência pública, efetivada mais como uma ilusão
do que como um fato social.

4. A TRANSPARÊNCIA COMO ESPETACULARIZAÇÃO.

Para além dos aspectos tecnológicos e informacionais, a transparência é questionada em sua existência
material. Anjos e Ezequiel (2011) constroem o argumento de que a cidadania virtual se exerce como se fosse
um espetáculo, uma imagem invertida, igualando a figura do cidadão e do consumidor em um processo
aprofundado de despolitização. Assim, o que seria uma promessa de ampliação da participação social acaba
por esvaziá-la ainda mais, afastando o cidadão do serviço público e atraindo-o cada vez mais para as ofertas
privadas, desmobilizando a exigência coletiva de melhores condições de atendimento.
A base teórica deste argumento vem de Debord 5 (2007), para quem a sociedade moderna tornou-se a
sociedade do espetáculo, na qual as imagens tornam-se o real, afirmando a aparência dos fenômenos como se

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fossem eles próprios, em sua essência, base da alienação social. Nessa sociedade, o fetichismo da mercadoria
encontra seu ápice, moldando a realidade a sua feição e alçando o mercado a um status onipresente na vida
cotidiana. São as relações de consumo que estabelecem os fundamentos dos atos humanos, reforçando a ideia
de um ser humano atomizado em busca de interesses próprios. “O consumidor real torna-se consumidor de
ilusões. A mercadoria é a ilusão efetivamente real, e o espetáculo é sua manifestação geral” (Debord, 2007,
p. 33).
Anjos e Ezequiel (2011, p. 65), ao perceberem que a participação social eletrônica é um espetáculo,
entendem que a figura do consumidor de serviços públicos, aquele que busca primordialmente o melhor
para si mesmo, se reforça por meios digitais. Eles afirmam que “é nesse ambiente virtual que o espetáculo
encontra suas condições ideais”, já que tudo permite parecer, recriando a realidade a partir da perspectiva do
consumidor-usuário, esvaziando o sentido político da participação social. Com a transparência ocorre um
fenômeno análogo.

5. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Este estudo utiliza duas abordagens procedimentais para o estudo dos portais de transparência. Em uma
delas busca uma experiência de navegação do usuário pelas prestações de contas relativas às receitas estaduais.
Para isso, utiliza como ponto de partida os valores do repasse Federal aos estados do Fundo de Participação
dos Estados 6 e do Distrito Federal (FPE), conforme informado no Portal da Transparência do Governo
Federal, gerido e mantido pela Controladoria-Geral da União. O percurso de visitação dos sites teve como
objetivo localizar o FPE na área de receita dos espaços virtuais de transparência dos estados e verificar se o
valor do recurso repassado pela esfera federal coincidia com o valor declarado como recebido pelas unidades
da federação.
A segunda abordagem fundamenta-se na adaptação de uma escala avaliativa desenvolvida por Sales (2012)
com o objetivo de verificar se os portais de transparência dos estados se apresentam como instrumentos
efetivos para o exercício do controle da atividade pública, reduzindo, assim, o distanciamento entre governo
e cidadãos. Sales (2012) desenvolveu seu instrumento com base nas pesquisas anteriores de Lemos et al.
(2004) e Gomes (2005). De Lemos et al. (2004), Sales (2012) apropriou a avaliação da dimensão técnica
dos portais, representada no instrumento pela categoria “acessibilidade e navegabilidade”. Já do trabalho
de Gomes (2005), Sales (2012) incorporou três categorias ligadas à cultura política, controle e avaliação da
potencialidade interativa dos portais: “prestação de informações básicas ao cidadão”, “controle social sobre a
administração” e “interatividade e participação”. Cada uma dessas dimensões é chamada por Sales (2012) de
grau, pois representam níveis no processo de transparência, do mais básico ao mais avançado.
A categoria “acessibilidade e navegabilidade” refere-se ao primeiro contato do usuário com o portal. O
propósito é investigar se ele é encontrado entre as primeiras ocorrências nos resultados de sites populares
de busca (Google e Yahoo) e se possui visibilidade na página inicial dos portais dos seus respectivos estados.
Questiona ainda se o site provê elementos de auxílio à navegação dentro do portal, como mapa e campo
próprio de busca. Este é “essencial para a visualização do conteúdo das áreas principais e suas subseções,
principalmente em situações em que o usuário não obtém respostas satisfatórias no motor de busca” (Lemos
et al., 2004, p. 128).
Já o tema da “prestação de informações básicas ao cidadão”, em complemento ao primeiro, averígua se o
ambiente digital disponibiliza dados e recursos sobre a própria razão de existir do espaço virtual e se eles estão
devidamente atualizados. Questiona-se a disponibilidade de itens que descrevam o que é e como funciona
o portal, um campo com perguntas mais frequentes, oferta de telefones de contato e se o site mostrava
informações incluindo o mês de agosto de 2015. Recursos que expressam o “cuidado em manter um canal
com o usuário visando manter, pelo menos em tese, uma funcionalidade de acordo com o interesse de quem
navega” (Ibid., p. 129).

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O “controle social sobre a administração” é a categoria que visa a identificar se os portais investigados
cumprem, pelo menos em parte, com o que é exigido pela Constituição e pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
com a disponibilidade de dados sobre as receitas e despesas em tempo real, contratos e convênios, processos
licitatórios, repasse de verbas aos órgãos que integram a administração e também aos municípios, informações
e acompanhamento de obras, além das despesas com servidores e pessoal.
Trata-se, então, do "acesso à res publica, ao Estado naquilo que nele deve estar sob o controle cognitivo
direto do público: atos, procedimentos, registros, circunstâncias, processos legislativos e administrativos",
tendo como foco aqui, os governos estaduais (Gomes, 2005, p. 14).
Por fim, o último estágio do questionário, denominado “interação e participação”, foca-se nas ferramentas
de relacionamento entre o Estado e o cidadão, perguntando se o portal proporciona fóruns de debates, e-
mails de contato, possibilidades de recebimento de informações por meio de cadastro, interação por redes
sociais e espaço para denúncias e dúvidas.
O Quadro 1 sintetiza o modelo utilizado na coleta de dados.
QUADRO 1
Categorias e Itens do Questionário

As respostas para as 32 perguntas são binárias, podendo aquele atributo estar presente ou não no portal.
Cada categoria foi analisada a partir do percentual de itens atendidos, estabelecendo-se o mínimo de 50%
para que se considere como um portal funcional em um determinado nível, seguindo a metodologia de Sales
(2012).
Como amostra, foram escolhidos os portais dos estados da Bahia, Pará, Rio Grande do Sul, São Paulo e
o Distrito Federal. A lógica está fundada na seleção de um representante de cada região do país. Cada um
desses selecionados é o primeiro PIB dentro da sua região. Esse recorte conforma peso na decisão, já que
são unidades da federação que movimentam consideráveis valores financeiros, inclusive dos repasses federais,
o que, em princípio, demandariam maior atenção para constituição de ambientes de disponibilização das
informações contábeis, ou seja, das despesas e receitas. Os dados são do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), cuja última referência disponível é de 2011.
Os primeiros acessos para realização deste trabalho foram efetuados em outubro de 2014, no âmbito de
um trabalho acadêmico de pós-graduação. Posteriormente, os dados foram atualizados na primeira semana
de setembro de 2015 para construção deste artigo.

6. AVALIAÇÃO DE NAVEGAÇÃO NOS PORTAIS.

Segue a análise individual de cada portal e uma comparação entre eles.

6.1 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO ESTADO DA BAHIA

O site denominado Senha Aberta apresenta um design simplificado, como pode ser observado na Figura 1.

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FIGURA 1
Página inicial do portal de transparência Bahia
Fonte: Bahia (2015)

Disponibilizado pela Secretaria da Fazenda do Estado, o portal Transparência Bahia reúne números, em
valores e percentuais, das receitas, despesas, gastos com os programas de governo, educação, saúde, fundos de
custeio do Fundo de Previdência (Funprev) e do Plano de Saúde (Funserv) dos servidores estaduais, assim
como os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Também é possível consultar compras e
convênios governamentais.
A Tabela 1 apresenta o resultado da avaliação do portal.
TABELA 1
Avaliação do Portal Transparência Bahia

Dentre os cinco Estados avaliados, o site da Bahia recebeu a pior nota, apesar de apresentar ligeira evolução
em relação à pesquisa de Sales (2012) no item informações ao cidadão.
Com relação a acessibilidade e navegabilidade, o portal não dispõe de um mapa do site e nem de um
mecanismo de busca, obtendo 50% de avaliação. Tais funcionalidades são relevantes porque facilitam a busca
de conteúdos específicos.
A mesma pontuação se repete na segunda categoria. Dessa vez, o problema está em não exibir um item de
“perguntas frequentes”, algo que pode encurtar o tempo de obtenção de alguma informação sobre a utilização
da plataforma. No entanto, a questão mais problemática é a falta de atualização do portal, já que nas duas
coletas de dados realizadas as principais informações apresentam uma defasagem de 4 meses, o que impede o
acompanhamento mais próximo das contas governamentais.

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Após manter percentuais de 50% nas duas primeiras categorias, o site da Bahia entrega apenas 37,5% dos
quesitos nas próximas duas categorias. Peca por não informar os contratos firmados pelo estado, nem detalha
os convênios celebrados, tendo dados com atualização até 2012, metade do período da gestão de quatro anos
encerrada em 2014. Apesar de informar os gastos totais com pessoal e outras naturezas de despesa como
saúde, educação, meio ambiente e outros, não faz menção aos valores pagos aos servidores estaduais, nem
disponibiliza a relação de servidores e as tabelas de remuneração.
O Transparência Bahia também tem média baixa com relação à possibilidade de interação do cidadão
com o governo. Os únicos mecanismos existentes são um formulário de envio de mensagens e uma central
telefônica para tirar dúvidas sobre o portal, não apresentando um e-mail específico de contato, nem fóruns de
discussão, nem opção de cadastramento para recebimento de informações, mapas interativos ou infográficos
para obtenção dos dados de investimentos nos municípios de maneira mais intuitiva e interativa.
Ao avaliar a experiência de um usuário em busca dos valores do FPE repassados pelo Governo Federal
para o estado na página do Transparência da Bahia, não foram encontradas dificuldades na localização dos
valores. A navegação, após a página inicial, limitou-se a selecionar o item “Receita” no menu principal e, após
isso, clicar em “Transferências Correntes”, acima do primeiro quadro apresentado. Neste ponto, o portal já
apresenta, de modo simplificado, oito transferências correntes, dentre elas o FPE. Os números são exibidos de
forma aproximada, já que são valores correntes em mil Reais. No período da navegação, em setembro de 2015,
o site só apresentava dados até junho. Por isso, para fins de parametrização do dado, utilizamos o exercício
de 2014. Na comparação entre os valores informados pelo Transparência Bahia e o Portal da Transparência
do Governo Federal, havia diferença entre os R$5.457.891 do primeiro e os R$6.822.364 do segundo (em
mil reais).
Esta discrepância se explica pelo fato de que o portal do Governo Federal informa o valor já descontado dos
20% do FPE incorporados a outro fundo, o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), enquanto o Transparência Bahia declara o valor total
do FPE sem o abatimento. A necessidade de interpretar o dado a partir do conhecimento da legislação e do
funcionamento dos repasses é uma demonstração da assimetria informacional e da dificuldade em exercer
uma cidadania ativa por meio da transparência, motivos para o esvaziamento do controle social, apontados
por Filgueiras (2011).
Conclui-se que a página web do Governo do Estado da Bahia não se configura como uma ferramenta
efetiva de transparência, nem mesmo nos moldes funcionais avaliados pelo questionário. Isso é fortalecido
pelo percentual geral obtido pelo site de apenas 40,63%, considerando o total de questões avaliadas. Foi o
único dos cinco ambientes digitais com percentual mínimo ou insuficiente em todas as categorias analisadas.

6.2 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO DISTRITO FEDERAL

O Portal da Transparência do Distrito Federal possui um visual moderno, com fácil localização dos itens
principais. A página inicial disponibiliza em formato de mosaico conteúdos como despesas e receitas públicas,
convênio, compras, servidores, dentre outros, como pode ser observado na Figura 2. Além de destacar a busca
dos gastos por diferentes caminhos.

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FIGURA 2
Página inicial do portal de transparência do Distrito Federal
Fonte: Distrito Federal (2015)

A acessibilidade e navegabilidade são o ponto forte do site, atingindo o percentual de 100% nos itens
avaliados, como pode ser observado na Tabela 2. O ambiente virtual tem motor de busca próprio, ainda
que por vezes a pesquisa tenha retornado falhas nos resultados, e apresenta o mapa do site, o que facilita a
localização dos elementos que compõem a página. Dos portais, é o que possui maior destaque na página do
governo ao qual faz parte, tendo um banner na área nobre direcionando para a página da transparência.
TABELA 2
Avaliação do Portal da Transparência do Distrito Federal

A categoria de informações básicas ao cidadão alcança o percentual de 75%, deixando apenas de

disponibilizar um telefone de atendimento aos usuários. Por outro lado, garante que o visitante entenda o
que é o site e como funciona, incluindo uma seção de “perguntas frequentes”, além de se manter atualizado,
já exibindo resultados relativos inclusive ao dia no qual se está navegando.
O nível do desempenho do Portal da Transparência do DF cai nas categorias seguintes. No controle social
sob a administração, ganha pontos por disponibilizar informações sobre convênios, pagamentos a servidores,
licitações e a busca de gastos por credor, mas chega apenas ao percentual limítrofe de 50%. Isso ocorre por
conta da falta de transparência relacionada aos contratos firmados pelo Distrito Federal e ao acesso a gastos
pela natureza da despesa, como saúde, educação, segurança, meio ambiente e outros.

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O Distrito Federal chega ao pior percentual na quarta categoria: 37,5%. É considerado baixo o estímulo
à interatividade e participação, já que o portal, apesar de possuir um Fale Conosco, não dispõe de fóruns
de discussão, possibilidade de cadastramento por e-mail para receber informações e nenhum tipo de mapa
interativo com dados e gastos por região administrativa.
Em comparação com Sales (2012), houve apenas uma ligeira melhoria no item controle social sobre a
administração pública, com a disponibilização da origem de algumas despesas.
Com relação ao FPE, o site do Distrito Federal não indicava um valor único em sua receita para o
recebimento de recurso do Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal. Ao navegar em busca
do detalhamento, o portal apresentava vários links para mesma opção como as transferências correntes,
intergovernamentais e da União. Como a busca não estava funcionando corretamente, foi difícil localizar o
FPE. Uma vez encontrado, o valor expresso era de R$363.444 (mil reais) até 01 de setembro de 2015, 29%
acima dos R$259.491 (mil reais) indicados pelo portal da transparência do governo federal.
Trata-se de um problema, portanto, que o portal não ofereça condições para que o cidadão verifique esse
elemento constituinte das receitas do Distrito Federal de maneira clara e compreensiva. Essa constatação
se coaduna com o percentual insatisfatório (50%) obtido pelo site na categoria controle social sobre a
administração.
Mais uma vez a dificuldade de navegação e acesso à informação corrobora com a tese de Filgueiras (2011),
sobre as fragilidades do processo de transparência e de Anjos e Ezequiel (2011), sobre a espetacularização.
A divulgação de dados parece simplesmente obedecer a um processo mecânico para cumprir uma obrigação
legal, não indo além do mínimo. Ao tentar se aprofundar no processo de análise de dados, o cidadão necessita
de conhecimentos básicos sobre legislação e contabilidade pública, conteúdo específico fora do domínio de
grande parte da população. Se a transparência fosse um real interesse poderia ser mais simplificada, feita para
ser compreendida sem a necessidade de mediações (Anjos & Ezequiel, 2011).
Na média geral, a ferramenta de transparência do governo do DF atinge um percentual de 56,25%,
considerando o total das questões, sendo eficaz nas duas primeiras categorias, navegabilidade e informações
básicas, mas fraco nas categorias que analisam as possibilidades de controle social e interatividade com a
administração pública. São justamente as últimas que geram espaços para que pessoas e coletividades possam
se engajar na vida política por meio da internet, defendendo interesses e participando ativamente do controle
social.

6.3 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO ESTADO DO

O portal da transparência do Estado do Pará, maior participação no PIB nacional da Região Norte, apresenta-
se em três colunas. À esquerda, um menu dividido em duas categorias: informações e relatórios. Na coluna
do meio, itens mais acessados, como receitas, despesas, servidores, fale conosco e glossário. À direita, uma
sequência de banners de outras páginas de transparências relativas a diferentes órgãos estaduais.

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FIGURA 3
Página inicial do portal de transparência do Estado do Pará
Fonte: Pará (2015)

O portal tem um resultado positivo na categoria de acessibilidade e navegabilidade, alcançando 100% de

percentual, por disponibilizar mapa do site e motor de busca próprios, além de ter um link com visibilidade
para o site do executivo. Também aparece dentre os primeiros resultados em sites populares de busca, como
Google e Yahoo.
TABELA 3
Avaliação do Portal da Transparência do Pará

Na categoria informações básicas ao cidadão, o site atinge um resultado de 75%. Apresenta o mesmo ponto
fraco verificado no Senha Aberta da Bahia, que é não possuir dados atualizados para o tempo presente.
Ademais, algumas buscas, como “Despesas - Execução Orçamentária” do órgão Secretaria de Saúde, não
retornam resultados para consulta de 2014 e 2015.
A pior classificação do portal é na categoria de controle social sobre a administração, ficando com um
percentual de 43,75% de atendimento aos itens exigidos. O site não provê informações sobre contratos, obras
e valores pagos a cargos comissionados. Principalmente, não exibe de forma fácil e clara o valor total gasto pelo

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estado no período de um ano, nem as despesas pela sua natureza, como educação, saúde, segurança e outros.
Apesar de ter uma área voltada para convênios, não consegue mostrar os repasses financeiros efetivamente
realizados e o detalhamento acaba ocorrendo por meio de imagens de páginas publicadas no diário oficial
do estado.
Ao analisar os itens que atestam as ações de interação com o cidadão, o site volta a não atingir o
esperado, apresentando apenas 50% dos itens da categoria. Assim como os portais da Bahia e do Distrito
Federal, não possibilita fóruns de discussão, cadastramento por e-mail para receber novas informações e nem
interatividade por meio de mapas com dados de municípios ou outros.
Ademais, a busca pela entrada de receita com a rubrica do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito
Federal não atingiu o objetivo. O site não apresenta mais do que um nível de detalhamento de despesas e
receitas. Ao clicar em “receita”, o usuário é levado a um formulário para selecionar apenas o ano e uma dentre
duas opções de pesquisa: por receita ou por órgão. Selecionando a primeira, o resultado da solicitação é um
quadro no formato de planilha, com três colunas: Categoria Receita, Origem e Receita Realizada. Não é
possível, por exemplo, clicar em um dos campos de “Origem” para obter detalhamentos de transferências
correntes, chegando a dados específicos, como o FPE.
Portanto, o site de transparência paraense não se configura como uma ferramenta efetiva de participação
e transparência, não alcançando os escores mínimos para avaliações de controle social da administração ou
interação com a sociedade civil e nem conseguindo fornecer uma experiência de localização de uma receita
que é permanente e frequente como o FPE. A impossibilidade de detalhar dados de despesa e receita, além
da inoperância de certas buscas e a desatualização de alguns dados, comprometem parte relevante de sua
função, que é permitir ao cidadão acompanhar a arrecadação, os investimentos, e pagamentos de maneira mais
precisa. Tais constatações são reforçadas pelo fato do site só responder positivamente a 18 das 32 questões
do questionário, chegando a 56,25% na escala de avaliação. Ainda assim, comparando com os resultados de
Sales (2012), houve uma melhoria, considerando que a avaliação do portal estava em 47,7%.

6.4 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

O Rio Grande do Sul é o estado da região mais meridional do país com maior participação no PIB nacional. O
seu portal de transparência apresenta uma interface simplificada, com duas áreas mais destacadas. À esquerda,
encontra-se o menu principal com links para conteúdos como O que é o Portal, Como Consultar, Origem
dos Dados, Perguntas Frequentes, Participação e Controle Social e outros. À direita, estão localizados os
destaques e os acessos diretos aos gastos e receitas, além de itens como convênios e contratos.

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FIGURA 4
Página inicial do portal da transparência do Estado do Rio Grande do Sul
Fonte: Rio Grande do Sul (2015)

A acessibilidade e navegabilidade não são potencialidades do site gaúcho, que só atingiu o percentual de
50%, piorando em relação a coleta de dados de Sales (2012) por desabilitar os serviços de mapa de navegação
e link ou banner para o portal da transparência diretamente na página inicial do estado.
TABELA 4
Avaliação do Portal da Transparência do Rio Grande do Sul

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O portal, no entanto, supera o percentual de 50% em todas as demais categorias, começando pelos 100%
nas informações básicas ao cidadão. A disponibilização de perguntas frequentes, telefone de contato com o
órgão responsável e conteúdo sobre o que é o portal e como funciona está contemplada na ferramenta digital.
Em acréscimo, ainda mantém seus dados atualizados, de modo que já contempla o mês de agosto de 2015,
período imediatamente anterior a coleta de dados.
Dentre os cinco Estados avaliados, o Rio Grande do Sul foi o que atingiu maior percentual na categoria de
controle social sobre a administração, chegando a 75%. Ele atende aos requisitos de verificação de contratos
e convênios e dos valores transferidos aos municípios e órgãos da administração, incluindo os gastos totais
por natureza (pastas como segurança, transporte e meio ambiente) e relacionados aos servidores. Além
disso, permite o acompanhamento de licitações em tempo real. Entre todos analisados, foi o único site que
disponibilizou os valores pagos aos cargos comissionados, ainda que para isso encaminhe o usuário para uma
página da Secretaria da Fazenda e para um documento em formato PDF, ou seja, sem ser uma página web.
O portal gaúcho ultrapassou o percentual mínimo na última categoria, de interação e participação,
atingindo 62,5%. Foi o único ambiente digital a proporcionar espaço para fórum, ainda que não tenha um
tópico de discussão novo desde 2011 e que os últimos tópicos não tenham resposta. Ademais, somente este
site entre os pesquisados possibilita o cadastramento de e-mail para recebimento de informações, mesmo que
elas sejam restritas ao conteúdo de convênios.
Adicionalmente, neste site é possível obter visões de receitas de diferentes formas, seja pelo valor
acumulado ou mensal, pelo ano do exercício ou pelo mês a ser consultado. Também é possível selecionar
esses recebimentos por sua classificação econômica ou finalidade do recurso. Pelo último, foi localizada
uma única referência ao FPE com uma certa dificuldade de navegação. Pela classificação econômica, foi
possível chegar ao valor de R$ [Link],32 de acordo com o portal do Governo do RS. Já o portal
da transparência federal indicava um montante menor, na ordem de R$994.170.830,00. Não há explicação
aparente para o desencontro próximo a 25% entre os dados de origens distintas, demonstrando a dificuldade
do cidadão em obter informações adequadas e claras sobre a administração pública. Aqui, a assimetria de
informações que coloca em xeque a transparência como uma possibilidade real e efetiva, evitando a formação
da responsabilidade política, tão importante na perspectiva do controle social. Segundo Filgueira (2011),
trata-se de um problema insolúvel no âmbito da administração pública.
Caso o portal de transparência do Estado do Rio Grande do Sul apresentasse um mapa do site ou um
simples e essencial acesso na página inicial do governo estadual, poderia melhorar seu desempenho no critério
de acessibilidade e navegabilidade. No entanto, o site supera os 50% previstos neste trabalho como ponto de
corte para se classificar um portal como um espaço adequado de informações básicas ao cidadão, atingindo
71,88% na escala de avaliação, maior percentual entre os casos analisados.

6.5 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO ESTADO DE SÃO PAULO

O portal da transparência do Estado de São Paulo, unidade da federação com maior participação no PIB
nacional e representante da região sudeste na pesquisa, se organiza principalmente por meio de blocos
distribuídos em linhas e colunas, postados na parte mais central da página. Acima, um menu de links com
destaque menor, abaixo, banners com links para órgãos com atuação associada à transparência governamental.

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FIGURA 5
Página inicial do portal de transparência do Estado de São Paulo
Fonte: São Paulo (2015)

São Paulo tem o único portal dos cinco casos estudados que obteve percentual cima dos 50% em todas as
quatro categorias, como pode ser observado na Tabela 5.
TABELA 5
Avaliação do Portal da Transparência de São Paulo

O quesito acessibilidade e navegabilidade teve 75% de atendimento aos requisitos testados. A única falta
foi a não inclusão, dentre as suas funcionalidades, de um espaço próprio para consulta. Conta, porém, com
mapa do site, resposta dentre os primeiros resultados nos principais sites de pesquisa Google e Yahoo, além
de link na página inicial do site do governo estadual.
Também assegura 75% dentre os elementos voltados para as informações básicas ao cidadão. Mais uma
vez, apenas um elemento não foi contemplado: a existência de uma área com informações sobre o portal e
como ele funciona.
Na terceira categoria, do controle social sobre a administração, o site paulista passa novamente os 50%,
aferindo 68,75% dos itens avaliados. Destaca-se por conter o detalhamento sobre convênios e contratos, o
acesso ao gasto total da gestão por ano e por natureza da despesa, além dos repasses aos municípios. Mesmo

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tendo criado um espaço com dados sobre a relação e salários de servidores e, ainda, as tabelas de remuneração,
não permite o conhecimento sobre o quanto é gasto com os cargos em comissão.
O pior percentual do portal de São Paulo está na quarta categoria, ficando com 62,8% dos indicadores
utilizados. Ressalta-se a existência de espaços específicos para reclamações e sugestões, dúvidas e denúncias na
barra inferior do site. Contudo, não há espaço próprio para interação, não existindo ambiente de fórum ou
mesmo mapas interativos com informações dos municípios.
Na busca pelas receitas financeiras paulistas, o site oferece diferentes formas de pesquisa: pré-formatada,
livre, temporal e atualização mensal, além de gráficos e relatórios. Selecionando a atualização mensal, optou-
se pelos dados anuais ao invés dos dados mensais, clicando em Transferências Correntes, Transferências
intergovernamentais e, na planilha exibida, localizou-se o item FPE: Cota-parte Fundo Participação dos
Estados, com o valor de R$460.726.175,36. Já a informação do portal de transparência do Governo Federal
indica R$ 422.189.073,91. Como o site de São Paulo demonstra os repasses federais mensais, foi possível
perceber que a diferença de R$38.537.101,45 corresponde exatamente ao valor recebido no mês de setembro,
indicando que o portal do estado está mais atualizado do que o federal.
Ainda assim, apesar da atualização de dados ser um ponto alto, o portal da transparência de São Paulo
não obteve 100% de atingimento dos requisitos para nenhuma das quatro categorias do questionário. O
percentual geral, tendo em conta todos os itens do questionário, chegou a 68,75%, o que corresponde a dizer
que atendeu a 22 das 32 questões.

7. DISCUSSÃO DE RESULTADOS

A transparência pública é um dos elementos de um processo de reforma do Estado ainda em andamento.

O modelo gerencial pressupõe o direcionamento do controle para o foco nos resultados das atividades
públicas (Andrews, 2010), suportado teoricamente por uma visão que separa público e privado, unindo-os
novamente por meio da teoria da agência (Filgueiras, 2011). Por esta perspectiva, aquele que é um agente
público deve ser controlado por aqueles que nele confiaram, garantindo que não coloque seu interesse próprio
acima das decisões pelo bem comum. O problema é a existência de uma assimetria de informações que
dificulta o exercício do controle social, espaço no qual a transparência surge como necessidade e obrigação,
impulsionando legislações e novas ferramentas.
Pode-se afirmar que a política da transparência se tornou uma espécie de lugar comum na política das sociedades liberais. De
lugar comum, passou a uma espécie de panaceia para as delinquências do homem público e a ineficácia institucional. Diante
de casos de corrupção, clama-se por maior transparência das instituições, pela abertura das contas públicas e pela moralização
da política (Filgueiras, 2011, p. 75).

A ideia de responsabilidade política torna-se assim, elemento fundamental de qualquer projeto

democrático no contexto do neoliberalismo. Entretanto, “é impossível pensar a responsabilidade política sem
que as instituições sejam transparentes aos cidadãos e que o déficit de informação entre o homem comum
e as instituições democráticas seja reduzido [...] a democracia pressupõe uma espécie de livre conhecimento
por parte do cidadão comum” (Filgueiras, 2011, p. 75).
O que a pesquisa realizada neste artigo demostra é uma realidade distante do otimismo de Fiabane
(2011), Klering e Porsse (2014) e Lemos et al. (2009), quando se referem ao uso das TICs na administração
pública como uma espécie de reforço da democracia representativa a partir do fortalecimento da cultura
política de participação. Considerando os graus de funcionalidade do instrumento de pesquisa, os portais de
transparência dos estados entregam alguma confiança em termos de navegação e acessibilidade e informações
ao cidadão, deixando a desejar em termos de controle social e, principalmente, interatividade e participação.
Com indicadores muito próximos do mínimo aceitável e uma evolução apenas modesta com relação à
pesquisa de Sales (2012), conclui-se que os portais de transparência ainda são instrumentos de baixa

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capacidade em termos de fomentar a responsabilidade política, sendo melhor caracterizados como formas
de cumprir a legislação vigente. Soma-se a isso o exemplo dos problemas em rastrear o FPE e compreender a
forma como os repasses são representados. Mesmo para pesquisadores conhecedores do assunto, em alguns
casos, como no RS, não foi possível interpretar a diferença entre os dados dos portais federal e estadual.
Os resultados reforçam o entendimento da transparência como espetáculo, com base nas críticas de
Anjos e Ezequiel (2011), inspirados em Debord (2007). De fato, frente a todas as limitações e dificuldades
encontradas no processo de utilização dos Portais de Transparência, questiona-se o quanto tais mecanismos
podem, efetivamente, contribuir para o fortalecimento da participação social. Além de terem problemas
internos para funcionar como meio de divulgação de dados, também tem problemas externos e finalísticos,
já que o cidadão que vive na sociedade do totalitarismo da mercadoria é, antes de tudo, um consumidor,
não exigindo aquilo que não tem relação direta com seu consumo. A suposta união entre o papel de
cidadão e consumidor, baseada na crença de que alguém informado poderia exigir mais de um Estado
prestador de serviços, aprofunda, de fato, um hiato entre o consumidor de serviços públicos e o cidadão
de responsabilidades políticas, já que conforma o indivíduo atomizado a avaliar somente aquilo que recebe
em troca de seus impostos, vendo nitidamente a árvore em detrimento da floresta. Parece que há um maior
controle, porém o que existe é um distanciamento cada vez maior daquele que representa e daquele que
é representado, reforçando o espetáculo como medida do real e a transparência como mais uma faceta do
fetiche moderno.

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo buscou analisar a funcionalidade dos portais de transparência de governos dos cinco estados com
maior participação no PIB nacional por região.
A aplicação do instrumento de pesquisa permitiu uma visão detalhada, abordando aspectos estruturais e
de disponibilidade dos dados. A busca dos valores do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal
(FPE) possibilitou uma experiência de navegação específica que cooperou para fazer uma breve verificação da
relação entre os valores de despesa informados pelo governo federal e os da receita dos estados investigados,
exemplificando as dificuldades encontradas pelo cidadão. As diferenças de valores encontradas na Bahia e em
São Paulo foram explicadas por falta de atualização e forma de agregação de dados, porém, no Rio Grande do
Sul e no Distrito Federal, não foi possível explicar a discrepância. Ainda pior foi o resultado da busca no site
do Pará, não sendo possível nem mesmo localizar o repasse do fundo em questão.
Na análise conjunta do desempenho dos portais de transparência pesquisados, as duas primeiras categorias,
“acessibilidade e navegabilidade” e “informações básicas ao cidadão”, contaram com um melhor percentual
de atingimento dos requisitos esperados nas ferramentas digitais. Em relação à categoria “controle social
sobre a administração”, o resultado foi abaixo da média, visto que apenas Rio Grande do Sul e São Paulo
conseguiram avaliações superiores a 50%. São os únicos que, por exemplo, disponibilizam acesso a dados mais
detalhados sobre os contratos realizados por seus governos. Cabe ressaltar que quatro itens nesta categoria não
foram localizados em nenhum dos portais pesquisados: acesso a informações ou ao acompanhamento online
de obras, investimento em escolas e hospitais das redes públicas. Por fim, o pior resultado foi encontrado
nos elementos relativos à interação e estímulo à participação dos indivíduos na vida política, com apenas os
estados de São Paulo e Rio Grande do Sul atingindo percentuais acima de 50%.
Portanto, em termos gerais, ainda que os resultados não possam ser generalizados para todo Brasil, os
sites estudados apresentam muitos problemas e insuficiências. Esse fato demonstra que ainda falta um longo
caminho a percorrer para que estes espaços digitais se tornem ambientes com “informação instrumental
necessária para que a cidadania usufrua dos serviços do Estado, possa exercer cobrança e pressão sobre
governos[...]” e “tenha controle cognitivo sobre o estado dos negócios públicos” (Gomes, 2005, p. 14).

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Sendo assim, constata-se a falta de uma visão mais ampla do processo de acesso à informação como
empoderamento da sociedade civil, refletida na construção de portais como simples resposta às leis que
exigem a transparência das finanças governamentais. A própria experiência de ser um usuário em busca de
uma informação específica demonstrou como em diversos momentos o conhecimento prévio acaba sendo
relevante para uma busca dos diferentes tipos de despesas e transferências. Este estudo não pretendeu propor
uma organização de conteúdo ou um novo design aos sites verificados, mas como visitantes de tais espaços,
percebe-se que não são orientados aos usuários e a simplificar a fiscalização cidadã das contas públicas.
Sem a superação destas dificuldades os portais de transparência apenas contribuem para o reforço da
espetacularização da participação social por meio eletrônico, conforme analisaram Anjos e Ezequiel (2011).
Tal participação, longe de se converter em um processo de mudanças efetivas nos mecanismos que regulam
a relação entre Estado e sociedade civil, apenas reforça a posição de um Estado que paira sobre os interesses
sociais, conforme analisa Pinho (2008).
Por fim, pode-se dizer que o conceito de cidadania espetacularizada, criado por Anjos e Ezequiel (2011),
pode ser adaptado aqui para transparência como espetáculo. A transparência como espetáculo critica a
própria noção da disponibilidade de informações, permitindo compreender que aquilo que é revelado como
real, ao entrar em relação com um sujeito que tenta interpretar os dados sem conhecimento para tal,
adquire um caráter fetichista, aparentando ser um veículo de engajamento sem nunca mostrar a essência da
administração pública. Revelam-se dados e contratos que precisam ser interpretados, forjando um espetáculo
que cria a imagem de uma cidadania possível, passando para as pessoas a responsabilidade pelo controle social
da atividade pública, sem que isso, no entanto, seja efetivado como prática social. A essência das relações
sociais de poder que estão por trás do desenho das políticas públicas e da construção das peças orçamentárias
não se revela ao usuário do Portal da Transparência que tem diante de si uma parte ofuscada da realidade,
reforçando o fetichismo da democracia na Sociedade do Espetáculo, analisada por Debord (2007).

REFERÊNCIAS

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em portais de governo no brasil. Revista de administração pública, 36 (5), 723-746.
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Sem fins lucrativos acadêmica projeto, desenvolvido no âmbito da iniciativa acesso aberto 165
 Administração Pública e Gestão Social, 2016, vol. 8, núm. 3, ISSN: 2175-5787

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Notas

1 Evitamos propositalmente a utilização do termo accountability, entendendo que por ser um conceito que enseja uma
vasta pluralidade de interpretações, conforme demonstra o estudo de Pinho e Sacramento (2011), sua utilização no
presente trabalho não contribuiria para o fortalecimento de seu argumento central.
2 Esta separação encontra amparo teórico na teoria da agência, segundo a qual os principais seriam os formuladores de
políticas públicas e os agentes seus executores, incluindo organizações da sociedade civil, órgãos públicos e empresas
privadas no contexto da NAP.

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Paulo Ricardo Zilio Abdala, et al. A Transparência como Espetáculo: uma análise dos portais de tra...

3 Ainda que seja importante frisar que a administração pública gerencial não modifica o essencial da burocracia enquanto
aparato organizacional da forma de dominação racional-legal, conforme originalmente conceituado por Weber (1999).
4 Utilizamos o termo “Administração Pública” em maiúsculas por referir-se a um campo acadêmico.
5 Ainda que discordemos de Debord (2007) na imaterialidade de seu argumento central, escorregando no exagero
estilístico de sua própria tese, mal que compartilha com outros pós-modernos, chegando a dizer que o capital em um
grau superior de acumulação transforma-se em imagem, entendemos que a apropriação do conceito de espetáculo para
a análise do objeto em questão é apropriada.
6 A relevância desse procedimento está em averiguar o nível de integração dos dados governamentais, além de identificar a
aderência das informações providas pelos portais às determinações legais da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Já que
o Brasil é organizado como federação, com a União e os entes federados guardando entre si relacionamento ininterrupto,
é assegurado por meio dos dispositivos constitucionais e legais o atendimento a normas nacionais, como a LRF e a
realização de intercâmbios financeiros, como o FPE.

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