Universidade Federal de São Carlos

Centro de Educação e Ciências Humanas (CECH)

Departamento de Ciências Sociais
Programa de Pós-Graduação em Ciência Política

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO

BRASIL: A CÂMARA DE EDUCAÇÃO

SUPERIOR DO CONSELHO NACIONAL DE

EDUCAÇÃO (1997-2007)

Gisele Heloise Barbosa

Texto apresentado para processo de Defesa de Dissertação,
modalidade Mestrado do Programa de Pós-Graduação em
Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos, sob
orientação da Profª. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy e co-
orientação da Profª. Dra. Carolina Raquel Duarte de Mello
Justo, ambas do Programa de Pós-Graduação em Ciência
Política – UFSCar.

São Carlos, setembro de 2012.

 Ficha catalográfica elaborada pelo DePT da
Biblioteca Comunitária da UFSCar

Barbosa, Gisele Heloise.

B238dp Democracia participativa no Brasil : A Câmara de
Educação Superior do Conselho Nacional de Educação
(1997-2007) / Gisele Heloise Barbosa. -- São Carlos :
UFSCar, 2012.
230 f.

Dissertação (Mestrado) -- Universidade Federal de São

Carlos, 2012.

1. Ciência política. 2. Democracia. 3. Participação política.

4. Ensino superior. 5. Conselhos de educação. I. Título.

a
CDD: 320 (20 )
 Dedico este trabalho a todos
que, com muita paciência, me
motivaram e me deram forças,
especialmente ao meu marido Alex,
que acreditou que eu seria capaz de
realizá-lo.
 AGRADECIMENTOS

A Deus, razão da minha existência, pelo dom da vida, por

todas as pessoas e oportunidades que colocou no meu caminho,
enfim, por todas as bênçãos derramadas ao longo desses anos.

“Porque dEle, por Ele e para Ele são todas as coisas.”

Ao meu marido, Alex, pelo amor imenso, pelo carinho e

pela compreensão em todos os momentos. Esse trabalho não se
realizaria sem o seu auxílio, sem o seu apoio, sem as suas
opiniões, sem a sua força e sem a sua disposição em me ajudar
quando precisei.

À minha mãe, Luiza, pelo amor, pelo incentivo nos

momentos difíceis e por ter lutado para que eu tivesse a
oportunidade de estudar.

À Prof. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy, pela

orientação, por todos os ensinamentos e correções e pela
amizade, paciência e gentileza que teve durante o período de
elaboração deste trabalho.

À Prof. Dra. Carolina Raquel Duarte de Melo Justo, pela

co-orientação, especialmente na elaboração do projeto de
pesquisa que resultou nesta dissertação.

À Prof. Dra. Vera Alves Cepeda, por toda a ajuda informal

e formal que prestou a esta pesquisa.

Ao Programa de Pós-graduação em Ciência Política da

UFSCar, pelo respaldo administrativo.
“Quem acredita saber tudo não pode
aprender nada.”

Márcio Mendes
 SUMÁRIO

LISTA DE SIGLAS ......................................................................................................... 7

ÍNDICE DE TABELAS ................................................................................................... 9
ÍNDICE DE GRÁFICOS ............................................................................................... 11
RESUMO ....................................................................................................................... 12
INTRODUÇÃO.............................................................................................................. 13
CAPÍTULO 1 - DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O BRASIL: CONCEITOS
PRELIMINARES E OS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS.... 19
1.1 Teorias da democracia: entre a representação e a participação ............................ 20
1.2 A participação no Brasil: sociedade civil e Conselho Gestor............................... 27
1.3 Análise estrutural do Conselho Nacional de Educação ........................................ 38
CAPÍTULO 2 - ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO: DILEMAS, SOLUÇÕES E O
PAPEL DO CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ........................................... 53
2.1 A trajetória do Ensino Superior brasileiro: o dilema entre o público e o privado 56
2.2 Síntese da produção normativa da Câmara de Educação Superior do CNE entre
1997 e 2007 ................................................................................................................ 64
2.3 Síntese do Colegiado da Câmara de Educação Superior do CNE no período entre
1997 e 2007 ................................................................................................................ 75
2.3.1 Conselheiros da CES por período de governo e membros natos/nomeados . 76
2.3.2 Conselheiros da CES por região/ estado........................................................ 81
2.3.3 Conselheiros da CES por tipo de instituição: pública/ privada ..................... 85
2.3.4 Conselheiros da CES por titulação acadêmica e área do conhecimento ....... 94
2.3.5 Presidentes eleitos pelo colegiado ................................................................. 96
CAPÍTULO 3 - A EDUCAÇÃO NO GOVERNO DE FERNANDO HENRIQUE
CARDOSO (1997-2002): AS DISCUSSÕES DA CÂMARA DE EDUCAÇÃO
SUPERIOR DO CNE ..................................................................................................... 99
3.1 As políticas educacionais do governo FHC (1995-2002)................................... 100
3.2 Produção normativa da CES/CNE: resoluções emitidas e seus pareceres entre
1996 e 2002 .............................................................................................................. 112
3.3 Produção normativa da CES/CNE: outros pareceres emitidos entre 1997 e 2002
.................................................................................................................................. 134
3.4 Análise do colegiado da CES/CNE entre 1997 e 2002 ...................................... 154
CAPÍTULO 4 - A ATUAÇÃO DA CÂMARA DE EDUCAÇÃO SUPERIOR DO CNE
E O DEBATE EDUCACIONAL NO GOVERNO LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
(2003-2007) .................................................................................................................. 159
4.1 As políticas educacionais do governo Lula (2003-2007) ................................... 159
4.2 Produção normativa da CES/CNE no governo Lula: resoluções emitidas entre
2003 e 2007 .............................................................................................................. 170
4.3 Produção normativa da CES/CNE: pareceres emitidos entre os anos de 2003 e
2007 .......................................................................................................................... 186
4.4 Análise do colegiado da CES/CNE entre 2003 e 2007 ...................................... 204
CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................... 208
REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 216
 LISTA DE SIGLAS

ABC – Academia Brasileira de Ciências

ABL – Academia Brasileira de Letras
ABRUC – Associação Brasileira de Reitores das Universidades Comunitárias
ACAFE – Associação Catarinense das Fundações Educacionais
AIDS – Síndrome da Imunodeficiência Adquirida
ALBAN – Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para a América Latina
ANDIFES – Associação Nacional de Dirigentes de Instituições Federais de Ensino
Superior
ANPOCS – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais
CEBRAP – Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
CEFET – Centro Federal Técnico
CENPEC – Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária
CES – Câmara de Educação Superior
CFE – Conselho Federal de Educação
CIEE – Centro de Integração Empresa-Escola
CNE – Conselho Nacional de Educação
COFINS – Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social
CONED – Congresso Nacional de Educação
CONSEd – Conselho Nacional de Secretários de Educação
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
CRUB – Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras
CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
DCN – Diretrizes Curriculares Nacionais
EAD – Ensino a Distância
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FIES – Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IES – Instituição de Ensino Superior
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPSA – Associação Internacional de Ciência Política
IRPJ – Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
LDBEN – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC – Ministério da Educação
MP – Medida Provisória
ONU – Organização das Nações Unidas
PDI – Plano de Desenvolvimento Institucional
PIS – Programa de Integração Social
PNE – Plano Nacional de Educação
PPP – Parceria Público-Privada
PPS – Partido Popular Socialista
PROUNI – Programa Universidade para Todos
PT – Partido dos Trabalhadores
PUC – Pontifícia Universidade Católica
SBPC – Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
SBS – Sociedade Brasileira de Sociologia
SESu – Secretaria de Educação Superior
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
TCC – Trabalho de Conclusão de Curso
UAB – Programa Universidade Aberta do Brasil
UFABC – Universidade Federal do ABC
UFJF – Universidade Federal de Juiz de Fora
UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais
UFPA - Universidade Federal do Pará
UFPR – Universidade Federal do Paraná
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UFSCar – Universidade Federal de São Carlos
UFSM – Universidade Federal de Santa Maria
UNESCO – Organização Educacional, Científica e Cultural das Nações Unidas
UNESP – Universidade Estadual Paulista
UNIBAN – Academia Paulista Anchieta
UNICAMP – Universidade de Campinas
UNICEP – Centro Universitário Central Paulista
USP – Universidade de São Paulo
 ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1 – temas de resoluções emitidas entre 1997 e 2007.........................................71

Tabela 2 – resoluções publicadas, revogadas e alteradas entre 1997 e 2007................73

Tabela 3 – síntese dos pareceres analisados..................................................................74

Tabela 4 – conselheiros da CES/CNE............................................................................77

Tabela 5 – conselheiros por instituição de origem..........................................................85

Tabela 6 – entidades na composição do colegiado da CES............................................86

Tabela 7 – órgãos públicos na composição do colegiado da CES..................................87

Tabela 8 – universidades federais na composição do colegiado da CES........................87

Tabela 9 – universidades públicas estaduais na composição do colegiado da CES........88

Tabela 10 – universidades privadas na composição do colegiado da CES.....................88

Tabela 11 – outros grupos de interesse na composição do colegiado da CES................89

Tabela 12 – instituições com fins lucrativos na composição do colegiado da CES........90

Tabela 13 – revistas de pesquisa na composição do colegiado da CES..........................90

Tabela 14 – instituições privadas sem fins lucrativos na composição do colegiado da

CES..................................................................................................................................90

Tabela 15 – organizações internacionais na composição do colegiado da CES.............91

Tabela 16 – entidades consultadas para composição do colegiado da CES.

Fonte: BARROSO E FERNANDES, 2011.....................................................................93

Tabela 17 – conselheiros por titulação na composição do colegiado da CES. ...............95

Tabela 18 – conselheiros por área do conhecimento na composição do colegiado da

CES. ................................................................................................................................96

Tabela 19 – presidentes eleitos por tempo de mandato e número de resoluções..........97

Tabela 20 – resoluções por ano (1997-2002)................................................................113

Tabela 21 – temas pareceres analisados por ano (1997-2002)......................................153

Tabela 22 – resoluções, publicadas, revogadas e alteradas, por ano (1997-2002) .......185

Tabela 23 – pareceres de 2003 analisados.....................................................................188

Tabela 24 – pareceres de 2004 analisados.....................................................................191

Tabela 25 – pareceres de 2005 analisados.....................................................................194

Tabela 26 – pareceres de 2006 analisados.....................................................................197

Tabela 27 – pareceres de 2007 analisados.....................................................................199

Tabela 28 – temas dos pareceres analisados entre 2003 e 2007....................................203

 ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Número de pareceres da Câmara de Educação Superior por ano (1997-

2007)................................................................................................................................65

Gráfico 2 – Número de resoluções da Câmara de Educação Superior por ano (1997-

2007)................................................................................................................................65

Gráfico 3 – Comparação da produção de atos normativos (pareceres e resoluções) da

Câmara de Educação Superior entre 1997 e 2007...........................................................69

Gráfico 4 – Comparação da emissão pareceres nos governos de FHC e Lula. ..............70

Gráfico 5 – Comparação da emissão de resoluções nos governos de FHC e Lula..........70

Gráfico 6 – Membros natos da CES/CNE por governo...................................................78

Gráfico 7 – Conselheiros nomeados da CES/CNE por governo.....................................78

Gráfico 8 – Conselheiros da CES/CNE por governo......................................................81

Gráfico 9 – Conselheiros da CES/CNE por região do Brasil..........................................81

Gráfico 10 – Conselheiros da CES/CNE por estado do Brasil........................................83

 RESUMO

O presente trabalho visa analisar a capacidade da Câmara de Educação Superior do

Conselho Nacional de Educação de consolidar a participação da sociedade civil,
diferenciando-se de um órgão burocrático do Executivo, no processo decisório de
questões relativas ao Ensino Superior entre 1997 e 2007, ou seja, nos dez primeiros
anos de sua atuação. Para tanto, procuramos articular e comparar suas discussões com
as principais deliberações governamentais no período e com os principais dilemas
enfrentados pelo Ensino Superior no Brasil, em grande parte devidos, conforme aponta
a literatura, à tensa relação entre público e privado, que afetam a elaboração e
implementação de políticas públicas e em especial este espaço de deliberação. Dada a
relevância do Ensino Superior no contexto educacional do país enquanto produtor e
reprodutor de conhecimento, estabelecemos como objetivos específicos: 1) caracterizar
qual a importância e influência das discussões dessa Câmara sobre as políticas adotadas
para o Ensino Superior entre 1997 e 2007; 2) apontar possíveis mudanças em sua
atuação nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luis Inácio Lula da Silva. Parte-se
do pressuposto de que a CES/CNE adota uma lógica de funcionamento baseada na
participação, como a maioria dos conselhos brasileiros. Esta pesquisa constatou, a partir
de uma análise documental, que a Câmara favorece a participação mais no governo
FHC do que no governo Lula, na medida em que delegou algumas de suas competências
e foi colocada como instância recursal em alguns processos. Também foi possível
averiguar, por meio dos dados disponibilizados sobre os conselheiros da Câmara, que o
recrutamento desses membros não abrange a diversidade regional e de grupos da
sociedade civil, o que também prejudica sua capacidade de consolidação da
participação.

Palavras-chave: democracia participativa, ensino superior, conselho gestor.

 13

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objetivo central analisar a capacidade da Câmara

de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação de consolidar a participação
da sociedade civil no processo decisório de questões relativas ao Ensino Superior no
período que compreende 1997 e 2007. A partir disso, estabelecemos como objetivos
específicos: 1) caracterizar qual a importância e influência das discussões dessa Câmara
sobre as políticas adotadas para o Ensino Superior entre 1997 e 2007; 2) comparar a
atuação da Câmara no governo FHC e no governo Lula, visando mostrar
semelhanças/diferenças no seu desempenho. Esta pesquisa parte da hipótese de que a
CES/CNE também possui, assim como os diversos conselhos brasileiros, uma lógica de
funcionamento baseada na participação, já evidenciada em diversas pesquisas.
O levantamento bibliográfico realizado apontou a ausência de trabalhos
específicos sobre Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação,
embora ela seja muito importante no contexto do ensino superior nacional, pois trata-se
da instância participativa máxima dessa área. Adotando como pressuposto a importância
dos conselhos gestores na abertura democrática do Estado à participação política dos
atores sociais, de modo a constituir um espaço de diálogo entre as duas esferas na
definição de diversas políticas públicas, esta pesquisa situa-se, do ponto de vista teórico,
entre os estudos sobre democracia participativa, que se pautam no rompimento com as
concepções hegemônicas.
É importante analisar o espaço público de relação entre Estado e sociedade civil
constituído para a tomada de decisões na área educacional, entendida como produtora e
reprodutora do conhecimento, visto que as deliberações desta Câmara afetam
diretamente a elaboração de políticas públicas. O Conselho Nacional de Educação foi
selecionado por ser a instância participativa máxima: nele devem ser discutidos os
problemas que envolvem o ensino de todo o país, em especial o de nível superior, cujas
decisões são tomadas pela Câmara de Educação Superior, e apontadas soluções para
eles. Além disso, ele possui uma natureza diversa dos conselhos de políticas públicas
amplamente estudados na literatura sobre democracia participativa no Brasil, conforme
será demonstrado ao longo do trabalho. O período 1997-2007 foi delimitado com a
pretensão de abordar os primeiros dez anos de sua atuação (iniciada em 1995) após a
sanção da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (9.394/96), o que permite,
 14

também, realizar uma comparação entre o governo FHC e o governo Lula no que tange
à sua atuação.
A pesquisa consiste num estudo exploratório e comparativo, com design
analítico-descritivo e perspectiva diacrônica, com nível de análise institucional, a partir
da técnica da análise de discurso (BAKHTIN, 1992) e de métodos quantitativos. É
importante ressaltar que este trabalho é uma análise dos resultados da CES/CNE
mediante suas competências atribuídas na criação, e não um estudo de expectativas
sociais atribuídas ao órgão. Portanto, ele se inclui dentre os que investigam o desenho
institucional e a representatividade do conselho (VAZ, 2011; FARIA E RIBEIRO,
2011) para averiguar sua capacidade de consolidar a participação. Para alcançar os
objetivos propostos, foram selecionados os seguintes dados:
- Documentos oficiais da Câmara de Educação Superior, disponíveis no site do
Conselho Nacional de Educação, a saber, Regimento Interno, Pareceres e Resoluções
emitidos no período entre 1997 e 2007. O número de pareceres emitidos pela Câmara de
Educação Superior entre 1997 e 2007 é muito elevado; portanto, esta pesquisa optou por
selecionar uma amostragem desses documentos, partindo de dois critérios principais:
disponibilidade no site do Conselho Nacional de Educação, com vistas a apontar o que o
órgão deixa aberto para livre consulta da sociedade civil; ter sido homologado pelo
Ministro de Estado da Educação, o que dá força normativa ao documento. A análise
dessa produção permitirá caracterizar os pontos levantados por Gohn (2001), Côrtes
(2002) e Faria e Ribeiro (2011) como fundamentais para avaliação dos conselhos:
antecedentes e criação; constituição estrutural; composição, pluralidade e escolha do
presidente; natureza decisória (deliberativa/ consultiva); relações/ fronteiras entre
governo e sociedade civil; formas de combinação entre democracia direta e indireta;
regularidade e publicidade das reuniões plenárias; enumeração dos temas abrangidos
por suas discussões nos governos FHC e Lula relacionando-os aos principais dilemas do
ensino superior no período;
- Dados disponibilizados pelo Conselho Nacional de Educação sobre os
conselheiros, que abrangem o período de permanência na Câmara, a condição (membro
nato ou nomeado) e a região e estado de origem, além de informações sobre as
instituições e/ou organizações da sociedade civil que indicaram membros e a quais delas
os conselheiros pertenciam no momento em que integraram o colegiado, obtidas por
meio de fontes primárias e secundárias especificadas no decorrer do trabalho. Com
esses dados visou-se caracterizar a composição da Câmara entre 1997 e 2007, com
 15

vistas a averiguar se ela consolida a participação por meio da origem de seus membros,
comparando o recrutamento nos governos FHC e Lula;
- Documentos oficiais do Governo Federal, a saber, leis e decretos referentes à
educação superior entre 1997 e 2007, disponíveis no site do Ministério da Educação,
para traçar um panorama das principais decisões tomadas na área da Educação Superior
influentes no período referido, nos governos FHC e Lula.
Portanto, o trabalho compreende a articulação entre contexto político-
educacional, documentos emitidos pela Câmara de Educação Superior, dados dos
conselheiros e sua origem e principais documentos emitidos pelo Governo Federal, no
período entre 1997 e 2007, o que possibilitará alcançar os objetivos propostos. A
Câmara demonstrará elevada capacidade de consolidar a participação na medida em
cumprir as disposições colocadas na sua criação, além de que efetuar discussões (e não
necessariamente tomar as decisões) sobre os temas mais importantes relativos ao ensino
superior, bem como relacionar esses debates com as principais decisões tomadas pelo
governo, demonstrando que sociedade civil e Estado são capazes de atuar
conjuntamente nesse espaço público1. No entanto, ela demonstrará baixa capacidade de
consolidação da participação se o seu trabalho se mostrar mais burocrático, apenas com
a função de auxiliar o Executivo naquilo que ele não dá conta de fazer. Além disso, a
escolha dos conselheiros nos governos FHC e Lula mostrará se a sociedade civil se
encontra representada nos membros da Câmara, levando em conta sua diversidade de
instituições, entidades e interesses. A partir disso, será possível apontar a relevância da
Câmara para o Ensino Superior enquanto espaço aberto de participação da sociedade
civil, bem como notar as semelhanças e diferenças na sua atuação no mandato de
Fernando Henrique (1997-2002) e de Lula (2003-2007), de acordo com o período
delimitado por este trabalho.
A pesquisa encontra seu limite no fato de não abranger o cotidiano do Conselho
nem os pontos de vista de seus atores; contudo, os documentos oficiais a serem
analisados expressam bem quais são suas competências em quais áreas do Ensino
Superior ele efetivamente atua, visto que, segundo Dagnino (2002a,b), o mais
importante é analisar o conteúdo das discussões e das políticas em questão e não
somente a participação da sociedade civil. Além disso, as informações sobre os

1
Isso não significa que a Câmara de Educação Superior seja isenta de opiniões conflitantes. Contudo,
tanto os representantes civis quanto os governamentais devem poder expressar seus interesses para que
haja a composição de um único projeto político.
 16

conselheiros forneceram uma base mais consistente para análise da estrutura do

conselho no período delimitado, levando em conta os governos de FHC e Lula.
Portanto, acredita-se que os materiais e métodos selecionados oferecerão subsídios
suficientes para responder às perguntas propostas. A apresentação dos resultados foi
distribuída entre os quatro capítulos, com vistas a combinar uma revisão teórica e
histórica com os dados obtidos.
No primeiro capítulo, intitulado “Democracia participativa e o Brasil: conceitos
preliminares e os conselhos gestores de políticas públicas”, apresentamos uma síntese
sobre o conceito de democracia e de sociedade civil, passando pelos principais autores
que abordaram esse tema e chegando à ideia de democracia participativa, tendo como
principais referências Jürgen Habermas, Hannah Arendt, Axel Honneth e Carole
Pateman. A partir dessa revisão conceitual, foi possível traçar um panorama sobre a
construção da democracia no Brasil, bem como o desenvolvimento da participação nos
anos 80. Nesse contexto, é apresentado o Conselho Nacional de Educação, sua estrutura,
lógica de funcionamento e as expectativas em torno da sua criação, para chegarmos à
Câmara de Educação Superior, objeto de pesquisa deste trabalho, e efetuarmos a análise
descrita acima, de acordo com Gohn (2001), Côrtes (2002) e Faria e Ribeiro (2011).
Portanto, o primeiro capítulo busca responder ao objetivo principal, avaliando nos
documentos que fundam o Conselho e nos artigos que estruturam a Câmara de
Educação Superior qual a capacidade do órgão de consolidar a participação.
O segundo capítulo, “Ensino Superior brasileiro: dilemas, soluções e o papel do
Conselho Nacional de Educação”, traz uma construção sobre o panorama da educação
superior no Brasil, apontando os dilemas entre o público e o privado no decorrer de seu
desenvolvimento. Em seguida, realizamos uma síntese da produção normativa da
Câmara de Educação Superior do CNE, cruzando os dados sobre os pareceres e
resoluções emitidos entre 1997 e 2007, com vistas a comparar os resultados dos
governos FHC e Lula. Os principais temas desses documentos também são colocados,
fornecendo um panorama geral dos assuntos tratados pela entidade no período. Por fim,
este capítulo ainda traz uma síntese do colegiado da Câmara a partir de quatro
categorias: período de governo e membro nato/nomeado, região/estado, tipo de
instituição (pública/ privada) e titulação acadêmica/ área dos conselheiros. Essa análise
se justifica pelo fato de o próprio Presidente da República ser o responsável pela
nomeação dos membros, embora a sociedade civil indique nomes para composição do
colegiado. Esses dados nos apontam tanto a influência do Executivo quanto as
 17

diferenças entre os governos FHC e Lula na estruturação da Câmara. Portanto, o

segundo capítulo, além de também sinalizar para o objetivo central deste trabalho,
adentra no segundo dos objetivos específicos, comparando sua atuação nos governos
FHC e Lula para mostrar as similaridades e as diferenças no seu desempenho.
No terceiro capítulo, nomeado “A educação no Governo de Fernando Henrique
Cardoso (1997-2002): as discussões da Câmara de Educação Superior do CNE”,
procedemos a uma análise mais aprofundada do contexto político-educacional do
governo FHC, focando na elaboração da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, de 1996, e no Plano Nacional de Educação, de 2001. A partir desse plano de
fundo, foi possível compreender e relacionar a produção normativa da Câmara de
Educação Superior entre 1997 e 2002, relatando, de maneira detalhada, o conteúdo das
resoluções e pareceres emitidos no período, incluindo tabelas que sintetizam os dados
apresentados por tema. É importante lembrar os dois critérios utilizados para selecionar
os pareceres: disponibilidade no site do Conselho e homologação ministerial, conforme
já justificado anteriormente. A última parte deste capítulo compreende uma análise do
colegiado da Câmara no governo FHC, descrevendo a origem e a formação dos
conselheiros eleitos desde sua criação até o último ano de governo de FHC. Este
capítulo se concentra em atender o objetivo central deste trabalho e o primeiro dos
objetivos específicos, que consiste em caracterizar a importância e influência das
discussões dessa Câmara à luz das políticas adotadas para o Ensino Superior no período
delimitado.
O quarto capítulo, intitulado “A atuação da Câmara de Educação Superior do
CNE e o debate educacional no governo Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007)” segue
uma estrutura semelhante à do capítulo anterior, introduzindo a discussão das principais
políticas educacionais do governo Lula para chegar à exposição e análise sistemática
das resoluções. A Câmara disponibilizou, a partir de 2003, quase todos os pareceres que
emitiu por ano, de modo que seria inviável no espaço deste trabalho expô-los da mesma
forma como foi feita no capítulo anterior. Portanto, a apresentação dos pareceres do
governo Lula foi sintetizada por tema em cada ano. A última parte do capítulo também
se dedica a apresentar os conselheiros que passaram pelo colegiado do órgão entre 2003
e 2007, como no anterior. Novamente, além de buscar responder à pergunta central
deste trabalho, este capítulo visa atender ao primeiro dos objetivos específicos,
caracterizando a importância e influência das discussões dessa Câmara tendo em vista o
contexto político-educacional do governo Lula.
 18

Por fim, as considerações finais reúnem todos os argumentos apresentados ao

longo dos quatro capítulos, oferecendo respostas às perguntas de trabalho propostas.
Espera-se, com este trabalho, oferecer uma contribuição ao debate sobre a democracia
participativa, enfatizando a importância do Ensino Superior como gerador e reprodutor
de conhecimento, que deve posicionar-se perante os dilemas sociais, bem como a
necessidade de participação da sociedade civil na tomada de decisões neste nível de
ensino.
 19

CAPÍTULO 1 - DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O BRASIL:

CONCEITOS PRELIMINARES E OS CONSELHOS GESTORES DE
POLÍTICAS PÚBLICAS

Neste primeiro capítulo, introduziremos a temática da democracia participativa

no século XX, abordando os principais teóricos que efetuam esse debate, aproveitando
dos conceitos sociedade civil, esfera pública e cultura política para defini-la de forma
mais consistente. Esse debate preliminar é necessário para a discussão sobre a questão
da participação no Brasil e para o aprofundamento na dinâmica dos conselhos gestores,
pois ele servirá de base para traçarmos um plano de fundo visando atingir o objetivo
deste trabalho, que consiste em verificar se a Câmara de Educação Superior do
Conselho Nacional de Educação consolida a participação da sociedade civil na área
educacional, utilizando os pontos levantados por Gohn (2001), Côrtes (2002) e Faria e
Ribeiro (2011) como essenciais no estudo de um conselho, apresentados na introdução
deste trabalho.
A necessidade de constituir espaços participativos no Brasil originou-se como
produto de vinte anos de repressão política vivenciados pelo país. Antes desse período,
“a participação na política nacional, inclusive nos grandes acontecimentos, era limitada
a pequenos grupos [...]. Quando o povo agia politicamente, em geral o fazia como
reação ao que considerava arbítrio das autoridades" (CARVALHO, 2001, p.83). No
entanto, a discussão sobre a necessidade de desenvolvimento de uma democracia mais
participativa ocorria de forma mais abrangente nas teoria política antes da sua inserção
no debate teórico brasileiro ao final da Ditadura Militar. A temática das deficiências da
democracia representativa iniciou-se na segunda metade do século XX, com a ascensão
de manifestações populares, expressando o descontentamento com a representação dos
candidatos eleitos e requerendo a partilha do poder por meio de espaços públicos de
participação e deliberação popular sobre diversos assuntos, por exemplo, educação 2,
saúde, gênero, entre outros, temas que passam pelas discussões sobre a crise da
modernidade após a Segunda Guerra Mundial.
Carole Pateman (1992) afirma que, na década de 60, a palavra “participação”
passou a integrar o vocabulário político popular, de modo que os cidadãos
reivindicavam a efetivação de seus direitos, num contexto de consolidação do welfare

2
Pateman (1992) coloca que os estudantes demandavam mais participação especialmente na educação
superior. Isso comprova a relevância dessa área temática para a sociedade.
 20

state e da social democracia (PRZEWORSKI, 1989). O conceito popularizou-se, e o

lugar da participação na democracia tornou-se tema de discussão no campo da teoria
política desde então. Após a Guerra Fria, essas discussões ganham força e são chamadas
por Santos e Avritzer (2002) e Baquero (2002) de concepções contra-hegemônicas da
democracia, pois vinculam procedimento e forma de vida, compreendendo a democracia
como meio de aperfeiçoamento da convivência humana. A burocracia já não consegue
mais agregar e lidar satisfatoriamente com informações necessárias à consolidação dos
direitos de cidadania (MARSHALL, 1967), resultando na emergência de “arranjos
participativos” no debate democrático. Nesse contexto, o processo de decisão do
governo tem que ser sustentado por meio da deliberação dos indivíduos racionais em
fóruns amplos de debate e negociação (FARIA, 2000).
O debate intelectual discutido a seguir é expressão da ascensão dos movimentos
sociais e de uma nova cultura política, o que resultou num processo de abertura
democrática na segunda metade do século XX. Tal abertura é fundamental, pois,
conforme aponta Gohn (2001, p.43), “[...] a participação dos cidadãos provê
informações e diagnósticos sobre problemas públicos, gerando conhecimentos e
subsídios à elaboração de estratégias para resolução dos problemas e conflitos
envolvidos”.

1.1 Teorias da democracia: entre a representação e a participação

O conceito de democracia surgiu na Grécia Antiga, estreitamente ligado à ideia
de participação direta no poder político (FINLEY, 1988). Para que ela se efetivasse,
Aristóteles (2000) coloca como pressuposto a liberdade e a igualdade relativa ao
número, ignorando a questão do mérito na participação política. No entanto, o debate
democrático abrangia apenas os cidadãos atenienses, excluindo os escravos. Já no
império romano, a democracia, expressa nos Tribunos da Plebe, foi combinada com
monarquia e aristocracia. Após a queda de Roma, o modelo democrático foi resgatado
apenas com a consolidação do capitalismo, de modo que a burguesia ascendente queria
fazer-se influente na tomada de decisões políticas, reivindicando o fim da monarquia
para consolidação de um Estado liberal que favorecesse suas metas econômicas. Os
filósofos contratualistas3 expressaram essa realidade ao definirem os princípios da
natureza humana e a transição para o estado civil por meio do contrato social, partindo
3
Hobbes, 2009; Locke, 1963; Montesquieu, 2010; Rousseau, 2010.
 21

de princípios jusnaturalistas. O Estado nacional e republicano4 se forma a partir do

princípio antropocêntrico da liberdade dos indivíduos, juridicamente e politicamente
iguais, de delegar o poder ao soberano (indivíduo ou grupo) para governar um
determinado território.
Os teóricos liberais do século XIX se basearam na ideia de que o Estado deve se
limitar a garantir as regras do jogo sem intervir nem medir a qualidade da política, e
colocaram em foco a questão da incorporação das massas no processo político. A
democracia representativa se consolidava nesse contexto, diferenciando-se da
democracia direta da Grécia Antiga: o indivíduo, proletário ou burguês, que não tem
tempo para discutir questões públicas, elege um representante que faça isso em seu
lugar. Esses candidatos a representantes passaram a se organizar em partidos para
competir formalmente por votos. A participação popular passa a ocorrer, a partir disso,
de maneira indireta. No entanto, o sufrágio universal trouxe o problema do exercício do
voto, de maneira a não acarretar a tirania da maioria, na qual prevaleceria a força do
número e não das melhores ideias e da liberdade individual, pois quem não estivesse
preparado para votar seria suscetível a tudo (STUART MILL, 1991; TOCQUEVILLE,
1987). Daí surge o fenômeno do “elitismo democrático” como proposta de ordenação e
condução dessas massas “incapacitadas” de se autorganizarem.
Em oposição a essa definição, Marx (2006, 2008) rompeu com a ideia de
humanidade universal dos contratualistas e com a de indivíduo dos liberais para explicar
ontologicamente a diferenciação social do século XIX a partir da teoria das classes
sociais, que consiste em agrupamentos construídos histórica e dialeticamente de acordo
com interesses político-econômicos, sem abranger o conceito de indivíduo. Ele
percebeu que a sociedade não possuía um único projeto político, e que essa diferença é
geradora de conflito. Com esses pressupostos, Marx (1968) desenvolveu uma teoria
política normativa, pensando o fim do Estado como necessário para a consolidação da
“verdadeira democracia”: a associação do povo é o seu elemento constitutivo,
remetendo-se à ideia de autogoverno. Assim, ele criticou as teses de soberania e de
representação, consolidando uma concepção radical de democracia, em que todos
participam e decidem sobre tudo.
Retomando os teóricos do elitismo democrático, na metade do século XX a ideia
de participação era mais associada ao conceito de totalitarismo do que ao de

4
Republicano por ser baseado na ideia de soberania dos indivíduos para garantir o bem comum, de modo
que a democracia é retomada no cenário político para promover essa garantia.
 22

democracia, por causa da ascensão de regimes como o nazismo a partir de um amplo

apoio social, embora isso também ocorresse por meio da intimidação e da coerção
(PATEMAN, 1992). Para teóricos como Schumpeter (1961), a democracia era
entendida nesse contexto apenas como um método competitivo para seleção de elites
para a tomada de decisões políticas, semelhante à lógica do mercado, sem quaisquer
ideais ou utopias que funcionassem como seu motor. A participação, tanto para ele
quanto para Weber (1993), deveria manter-se limitada ao voto, pois contestar ou
fiscalizar os representantes seria uma negação do princípio básico da democracia
representativa, pois o povo já elegeu quem governasse em seu nome, dada sua
incapacidade de discutir e deliberar sobre temas políticos. A democracia, portanto, é
entendida não como uma meta a ser atingida, mas sim como um meio disputado por
partidos burocratizados na busca pelo poder. Dahl (1997) avançou um pouco nesse
sentido, apresentando o conceito de poliarquia ou governo de múltiplas minorias. Ele
entendeu a política a partir das dimensões da inclusividade (participação) e da
contestação pública (oposição), que indicam maior ou menor democratização. A
democracia é entendida como um ideal não concreto, de modo que o estágio máximo
que a sociedade conseguiu alcançar foi o desenvolvimento da poliarquia, com a mais
elevada inclusividade e contestação. Contudo, ele não rejeita a ideia de que um aumento
na participação, trazendo as classes mais pobres para a arena política, ameaçaria a
estabilidade dessa poliarquia.
Pateman (1992) critica esses teóricos do modelo representativo por se limitarem
a duas dimensões no processo político: totalitarismo ou eleição de representantes. Ela
defende a ideia de participação na democracia, que deve ter um caráter educativo para
desenvolver qualidades psicológicas – ou, pode-se dizer, uma cultura política – na
sociedade civil, necessárias no debate político. Assim, ela constrói, de maneira
preliminar, uma “teoria participativa da democracia”, dizendo que a existência de
instituições participativas são insuficientes, pois a socialização e a educação ocorrem no
processo de participação e “[...] quanto mais os indivíduos participam, melhor
capacitados eles se tornam para fazê-lo” (PATEMAN, 1992, p.61). Assim, uma
sociedade participativa em todos os aspectos transformou-se num pressuposto para a
eficácia da democracia, retomando o princípio grego da igualdade (ARISTÓTELES,
2000) e rompendo com a questão do mérito, tão enfatizada pelo elitismo democrático.
No entanto, Pateman (1992) reconhece a existência de uma pluralidade ao conceituar a
participação plena e a parcial (poder de decisão compete a apenas a uma das partes), de
 23

modo que a igualdade e o conflito são integrantes da participação. Desse modo, a

democracia participativa surge para atravessar o limite da representação, levando a
sociedade a pensar coletivamente.
Seguindo essa linha, Arendt (2002), partidária do republicanismo, avança na
discussão e compreende a política como ação coletiva, que é a capacidade humana de
gerar o novo no domínio político público e que precisa do discurso para se justificar e se
concretizar nesse meio plural. A política deve fomentar um espaço sólido para a
consolidação da liberdade, levando em conta a igualdade (que conduz à compreensão
entre seres humanos) e a pluralidade (que aponta para a necessidade da comunicação),
para tornar os seres humanos livres por meio do discurso. A partir disso, a democracia
pode ser entendida como um mecanismo em que todos podem manifestar-se e agir até o
ponto de não prejudicar o outro. Enquanto que, para Dahl (1997), a democracia se
concretiza nos partidos e nas urnas, em Arendt (2008, 2010) ela se torna plena nos
conselhos populares, por permitirem o diálogo sobre as demandas sociais e suas
possíveis soluções. Porém, não basta a delimitação de um espaço público de debate e
deliberação, mas é preciso consolidar uma lógica participativa inclusiva e educativa de
manifestação da pluralidade social, ideia que será completada por Habermas (1987 a,b)
com seu conceito de esfera pública e de ação comunicativa, da qual Arendt (2010) é
precursora.
Habermas (1987 a,b) entende a democracia5 a partir da constituição de uma
esfera pública vitalizada e legitimada por pressupostos e procedimentos comunicativos
que implicam em vontade e opinião, indo além do voto no debate político. Sua
preocupação se concentra na inserção nessa esfera pública, entendida como espaço
aberto para interação entre indivíduos, que devem debater sobre as decisões do Estado e
apresentar demandas a ele (REESE-SCHÄFER, 2009). A legitimidade da política, para
Habermas, não se restringe à idéia de vontade da maioria como vontade geral, mas se
liga a um processo de deliberação coletiva com participação racional de todos os
interessados ou afetados por decisões políticas (AVRITZER, 2000; FARIA, 2000), o
que também implica, segundo ele, no desenvolvimento de uma cultura política
participativa. Portanto, as decisões tomadas no nível político devem ser fundamentadas
e justificadas no nível da sociedade civil, que em Habermas se manifesta na esfera

5
Habermas (2007) conceitua um modelo explicativo totalizante, que ele chama de “democracia
deliberativa”. Contudo, este trabalho não visa diferenciar esse conceito da ideia de democracia
participativa apresentada, tratando-os como um campo único.
 24

pública, mediadora entre sistema e mundo da vida. Ela constitui o âmbito das relações
sociais não reguladas pelo Estado e formada por movimentos que captam os problemas
sociais da esfera privada e transmitem-nos na esfera pública (REESE-SCHÄFER,
2009). Essa definição vai além da questão da criação de espaços como os conselhos:
para que a participação tenha o caráter educativo tão ressaltado por Pateman (1992), é
preciso ter a ação comunicativa como base de seu funcionamento.
A racionalidade comunicativa habermasiana leva em conta a fala argumentativa
na geração de consensos, de modo que os participantes superam a subjetividade inicial
de seus pontos de vista particulares, assegurando a unidade do mundo objetivo e a
intersubjetividade do meio em que desenvolvem suas vidas. Quanto maior a
racionalidade comunicativa, maior a possibilidade de coordenar ações consensualmente,
sem recorrer à coerção para resolver os conflitos de ação. A prática comunicativa é
importante para Habermas (1987a) por ser a garantia do mundo da vida compartilhado
intersubjetivamente pelos sujeitos, e que é delimitado pela totalidade de interpretações
propostas pelos participantes como saber de fundo. O conceito de mundo da vida é
colocado por Habermas como plano de fundo dos processos de entendimento, sendo
assegurado pela prática comunicativa e integrando o horizonte dos sujeitos que se
entendem atuando comunicativamente. Enquanto o sistema é o espaço das instituições
políticas e econômicas, pautado pela racionalidade instrumental, que necessita de
limites, o mundo da vida, baseado na racionalidade comunicativa, é responsável pela
produção e reprodução material da sociedade, orientada para o êxito, e pelos melhores
meios (eficácia) para alcançar fins pré-estabelecidos.
Para Axl Honneth (2003), Habermas avançou na reflexão, ao alargar o conceito
de racionalidade acrescentando o campo da ação comunicativa, todavia, não resolveu o
“déficit sociológico” da Teoria Crítica6: sua divisão entre sistema e mundo da vida é ora
analítica, ora real, fundada numa teoria social ainda mecânica; ela justifica a
necessidade da racionalidade instrumental ao mesmo tempo em que alude a possíveis
“freios” a ela impostos pela racionalidade comunicativa. Entretanto, ao afastar-se por
demais das ideias marxistas e ver a questão do conflito (fundamento da Teoria Crítica)
como posterior à linguagem ele acabou por neutralizar o potencial da ação
comunicativa. Honneth, portanto, retoma a luta e o conflito social em sua teoria do

6
Matriz teórica de cunho marxista, fundada por Horkheimer e Adorno e da qual Habermas e Honneth
fazem parte.
 25

reconhecimento, colocando o sistema e sua lógica instrumental como produto desses

conflitos permanentes, que são capazes de ajustá-lo de acordo com as correlações de
forças políticas e sociais (NOBRE, 2003). A teoria do reconhecimento compreende a
sociedade capitalista como um sistema de reconhecimento institucionalizado, dentro do
qual cada grupo e sua contribuição é avaliado e estimado, podendo gerar conflitos e
lutas pelo reconhecimento do respeito, da estima, da honra, da dignidade, dos direitos.
Reconhecer é refazer o processo de conhecimento, opondo-se ao conhecimento dado,
neutro, meramente objetivante, para chegar a um lugar interior, a uma compreensão
mais profunda do fato, pois “[...] um sujeito só pode adquirir uma consciência de si
mesmo na medida em que ele aprende a perceber sua própria ação da perspectiva,
simbolicamente representada, de uma segunda pessoa” (HONNETH, 2003, p.131).
Em síntese, a democracia participativa se constitui a partir de um
descontentamento com o modelo representativo e consolida-se como um processo
educativo e de inclusão voluntária e não remunerada da sociedade civil, formando um
espaço público em que a pluralidade social vem à tona por meio da manifestação de
suas demandas. Ao mesmo tempo, sem essa diversidade a ação política democrática não
se concretizaria, pois sua expressão demonstra o reconhecimento da igualdade dos
sujeitos e, por conseguinte, da liberdade de manifestarem seus problemas e opiniões
nesse espaço. A grande diferença entre a representação e a participação reside no fato de
que, no governo representativo, a população escolhe pessoas para tomarem decisões
(elaborar leis e políticas públicas) por ela, enquanto que, nos espaços participativos
qualquer um pode expressar-se sobre a matéria em questão (LÜCHMANN, 2008). O
conceito de racionalidade comunicativa traz sentido a essas manifestações,
consolidando uma esfera pública em que a sociedade civil, composta por seres capazes
de linguagem e ação, pode expressar e justificar seus discursos. Por fim, a dimensão do
reconhecimento entre esses sujeitos é indispensável nesse debate, visto que a identidade
só se compõe a partir da alteridade, encontro que pode resultar em conflito – campo
mediador e ao mesmo tempo estruturante do sistema e do mundo da vida. Esse
reconhecimento das demandas de outros grupos e movimentos e também dos limites do
governo é o ponto crucial, que torna o processo de participação educativo: comunicar-se
implica em falar e também ouvir, para que medidas distributivas possam ser tomadas.
Com esses pressupostos, consolidam-se espaços participativos, como os conselhos,
mencionados tanto por Pateman (1992) quanto por Arendt (2008, 2010), que possuem
essa lógica de discussão e deliberação direta. São espaços públicos pautados pela ação
 26

proferida e justificada por meio do discurso, formados pela pluralidade humana, em que
há o conflito no debate pelas demandas sociais.
A partir disso, é importante destacar que a democracia participativa se diferencia
da ideia de democracia direta efetuada pelos gregos, visto que a dimensão do sistema e
da burocracia não é descartada em sua constituição, não se tratando de um autogoverno.
A democracia participativa, portanto, ao mesmo tempo em que surgiu contra o sistema,
ou seja, contestando suas formas de atuação e reivindicando mais abertura para as
demandas da sociedade civil, não pode existir nem ser conceituada fora dele: ela existe
porque o sistema existe. Desse modo, se o sistema desaparecer, ela também
desaparecerá, podendo surgir uma auto-gestão, uma democracia direta ou qualquer outra
forma de governo, mas que não será mais democracia participativa. Pode-se dizer que
há uma relação dialética entre ambos; contudo, é importante ressaltar que um governo
instituído não depende da consolidação da participação para se sustentar, embora a
abertura para a democracia participativa lhe confira maior legitimidade perante a
sociedade civil.
É possível agora passar para a análise do contexto participativo brasileiro e do
surgimento dos conselhos gestores de políticas públicas, bem como aprofundar na
dinâmica do Conselho Nacional de Educação e de sua Câmara de Educação Superior. O
tema da democracia participativa se conecta ao da educação superior na medida em que
ambos visam à superação de pressupostos individualistas e corporativistas, pois são
essencialmente sociais e, portanto, necessitam da coletividade para se efetivarem. É
necessário enfatizar que essa noção de participação apresentada na teoria democrática
influenciou os primeiros estudos sobre os conselhos no Brasil, conforme aponta Gurza
Lavalle (2011b)7, Vaz (2011) e Silva (2011), trazendo uma visão de ineficácia da
atuação dos órgãos participativos. A análise proposta neste trabalho pretende, portanto,
levar em conta a realidade da educação e da sociedade brasileira no contexto de criação
e funcionamento do Conselho Nacional de Educação, mas fornecendo uma síntese real
do cumprimento de suas competências, previstas no momento de seu surgimento, sem
desviar o foco para expectativas que não correspondem à sua identidade original, pois,
7
“As expectativas quanto ao alcance dos conselhos, todavia, permaneceram vinculadas às suas origens
radicais e, por conseguinte, não é de estranhar que a primeira geração de estudos sobre os conselhos tenha
nutrido um tom de denúncia, elencando iniquidades e carências pelas quais as práticas de participação nos
conselhos não mereciam, a rigor, ser chamadas de participação. [...] Uma segunda geração de estudos
começou a sanar tal deficiência mediante a substituição da denúncia da ausência pela descrição
sistemática daquilo que efetivamente é realizado nos diferentes conselhos. Essa geração tem enriquecido
a nossa compreensão sobre os conselhos e levantado evidências de índole variadas sobre seus efeitos”
(GURZA LAVALLE, 2011b, p.36).
 27

como afirmou Silva (2011, p.194), “[...] a mensuração da efetividade das IPs deve
buscar extrair “de cada um conforme a sua capacidade”: para que se saiba se uma IP
[Instituição Participativa] tem sido efetiva, é importante saber o quão efetiva ela pode
vir a ser”. Desse modo, acredita-se ser possível atingir, de maneira mais clara e
consistente, o objetivo proposto de analisar a capacidade da CES/CNE de consolidar a
participação.

1.2 A participação no Brasil: sociedade civil e Conselho Gestor

Segundo Avritzer (2002), a América Latina faz parte da terceira onda de
democratização, que se diferencia das outras pelo fato de os atores sociais passarem a
limitar o poder do Estado e a gerar potenciais organizativos no nível das associações
civis. De acordo com Chirinos e Panfichi (2002), a natureza recente da sociedade civil
latino-americana teve a influência de três fatores fundamentais: impacto combinado de
reformas neoliberais, experiências autoritárias e processos inacabados de
democratização política. O movimento europeu da metade do século XX que
reivindicava mais participação e direitos chegou tardiamente na América Latina, por
conta de governos autoritários que aqui se instalaram.
Essa ideia de sociedade civil no contexto da América Latina é derivada da
conceituação da chamada “nova sociedade civil”, que “[...] caracteriza-se pelo abandono
da premissa fundamental sobre o caráter internamente constitutivo do vínculo entre a
sociedade e o Estado [pressuposto jusnaturalista], restabelecendo apenas uma relação
externa entre eles” (GURZA LAVALLE, 1999, p.130-131)8. O Estado é entendido
como o polo negativo, enquanto que a sociedade civil constitui o polo positivo no
cenário democrático, representando o marco institucional do mundo da vida
habermasiano ao surgir na esfera privada para interagir na esfera pública de forma
defensiva e ofensiva, para garantir o interesse geral. Portanto, ela é entendida, de forma
universalizante9, como um projeto político, cujo principal objetivo é efetivar a

8
Gurza Lavalle (1999, p.134-135) faz uma crítica a esse modelo da “nova sociedade civil”: “Hoje,
pagando o custo de suas antigas virtudes simplificadoras, o modelo da nova sociedade civil não apenas
perdeu pertinência nas tarefas da apreensão analítica ou de orientação prática, mas se defronta com o
caráter problemático de três de suas principais tendências: em primeiro lugar, tem resultado
paradoxalmente consoante com tendências conservadoras atuais como a retração do Estado; em segundo
lugar, e diante da desproteção social de amplas camadas da população, tem favorecido o desprezo pelas
instituições do sistema político; e por último, tem se convertido no principal marco de referência da
exponencial multiplicação das ONGs, que parecem estar consolidando um setor de serviços de
intermediação social afastado das intenções do modelo”.
9
O problema dessa ideia de uma sociedade civil portadora e transmissora da vontade geral diz respeito a
que tipo de grupos e associações podem ser ou não incluídos nela, segundo Gurza Lavalle (1999).
 28

transformação social. Essa é uma imagem idealista da sociedade civil, pois como afirma
Wampler (2011a, p. 157):
Não devemos esperar que as OSCs [Organizações da Sociedade Civil]
estejam participando simplesmente porque querem melhorar a deliberação
ou aprofundar a qualidade da democracia ou, ainda, formar laços de
solidariedade com seus pares, mas temos de assumir que elas estão
envolvidas porque acreditam que a sua participação terá um impacto
significativo sobre a qualidade de vida.

Além disso, o participante não é um político profissional, que trata a sua inserção no
espaço público como um trabalho remunerado, nem dedica a integridade de seu tempo à
participação, e nisso também reside uma diferença entre a democracia participativa e a
representativa. Toda a responsabilidade da participação pode sobrecarregar os sujeitos
sociais e prejudicar a dinâmica participativa10.
A questão da sociedade civil brasileira é um pouco mais complexa, pois, além de
sua heterogeneidade, ela foi, por muito tempo, subjugada ao Estado11. A primeira
tentativa de desenvolvimento de uma cidadania ativa no Brasil, embora o país tenha
herdado de Portugal uma tradição cívica pouco encorajadora, ocorreu entre as décadas
de 40 e 60, porém, essa construção foi interrompida com o Golpe de 1964
(CARVALHO, 2001). Gurza Lavalle (2011b, p.34) afirma, tendo em vista esse
contexto, que, “como categoria prática que orienta a ação, a participação emerge mais
propriamente, nos anos 1960, como ideário carregado de uma visão emancipatória das
camadas populares”. Desse modo, a sociedade civil e a esfera pública ficaram
condicionadas pela dominação autoritária do Estado; a cultura política, por conseguinte,
se limita ao grau de direitos concedidos pelo governo à população. A demanda por
direitos de cidadania tornou-se intensa no final dos anos 70 e ao longo dos anos 80, com
a sociedade civil reivindicando mais participação12 diante das restrições radicais
impostas pelo governo militar. O fim desse período, em 1985, ocorreu num momento de
grande recessão, de modo que a transição política de um regime autoritário para um

10
“Além da atuação em Conselhos, cuja agenda já é suficiente para consumir boa quantidade de tempo e
energia participativa, há um conjunto muito mais vasto de atividades – institucionais e não institucionais
– a cumprir, como audiências públicas, conferências, fóruns, assembleias, encontros, manifestações,
[além de sua vida pessoal e profissional] conformando um complexo participativo que superpõe,
fragmenta, e sobrecarrega a atuação dos sujeitos sociais” (LÜCHMANN, 2011, p.170).
11
“A heterogeneidade da sociedade civil constitui-se, entre outros, como elemento de questionamento
acerca da excessiva carga normativa do conceito [da “nova sociedade civil”] que, ancorado na dicotomia
entre sistema e “mundo da vida”, acaba obscurecendo as relações – caracterizadas por tensões,
ambigüidades e reproduções – entre a sociedade e o Estado, ou entre a sociedade civil e a sociedade
política” (LÜCHMANN, 2007, p.148).
12
Participação essa que visava ainda combater a injustiça social e não a restauração democrática
(GURZA LAVALLE, 2011b).
 29

regime democrático favoreceu a instabilidade, mas também despertou a esperança de

mudanças, com a construção de uma esfera de práticas sociais mais democráticas, a
reavaliação de uma tradição cultural ambígua em relação à democracia e a defesa de um
campo de demarcação entre sociedade civil e Estado. Esse cenário brasileiro da
redemocratização é definido por Lahuerta (2003, p. 245):
As dificuldades para manter as taxas de crescimento, a crise fiscal do
Estado, o processo inflacionário e a explosão das demandas reprimidas
durante décadas vão contribuir para a emergência de uma sociedade civil
que se afirma negando qualquer controle sobre os interesses privados por
parte do Estado. Democracia, nesse caso, vai tornar-se sinônimo de recusa
radical ao Estado, identificado com o autoritarismo e apontado como o
principal responsável pelas mazelas do país.

Nesse contexto, a sociedade civil realmente aparentava ser única, com um único
propósito de consolidar a democracia, em oposição ao Estado ditador. No entanto,
começaram a surgir novas formas de expressão política articuladas no interior da
sociedade, entendidas por Teixeira (2002) como “redes de movimentos”. O foco desses
movimentos sociais13 na década de 80 ia além da reivindicação por demandas materiais,
concentrando-se em meios de participação e de controle sobre as decisões estatais, visto
que ela o via como autoritário e distante de suas demandas. “Na ausência de um sistema
partidário forte e na presença de um Legislativo fraco e fragmentado, a governança
participativa pode ocupar um papel crucial na canalização das demandas emergentes nas
comunidades organizadas” (WAMPLER, 2011a, p.153). Quando as reivindicações
desses diversos grupos apareceram no cenário político, percebeu-se então a
“heterogeneidade estrutural da sociedade brasileira” (ABRANCHES, 1988), conceito
que vai de encontro com o pressuposto de Hannah Arendt (2010): a pluralidade é
indispensável para que a ação política se concretize e consolide uma esfera pública
vitalizada por meio da racionalidade comunicativa, capaz de barrar a colonização do
mundo da vida pelo sistema. Para que a igualdade se concretizasse, seria necessário o
reconhecimento das diferentes necessidades desses grupos, especialmente as chamadas
minorias (negros, idosos, deficientes, mulheres, etc), e promover ações específicas para
atendê-las.
Portanto, já não bastava mais universalizar direitos, como voto, segurança,
educação, saúde, entre outros, pois, além disso, havia uma luta pelo reconhecimento,
conforme teorizou Honneth (2003), dos direitos simbólicos dessas minorias para que os
outros direitos (civis, políticos e sociais) se concretizassem, o que resultou em confito.

13
Movimentos populares e sociais, sindicatos, partidos de oposição, entidades profissionais e ONGs.
 30

Sem a compreensão desse “direito de existir”, ou seja, aquilo que as diferencia e as

identifica no meio social, a cidadania permaneceria superficial. Era preciso aprofundar a
democracia por meio de espaços participativos, entendendo no reconhecimento da
diferença e da alteridade um caminho para a igualdade (DAGNINO, 2004). Exigia-se
que esses mecanismos de participação popular fossem incorporados ao planejamento
administrativo, evidenciando a “consciência do direito a ter direitos” (TELLES, 2004)
dessa sociedade emergente, algo que ocorreu com a Constituição de 1988. A
“Constituição Cidadã” trouxe para o cenário político a “participação cidadã”, que veio
ocupar o lugar da “participação popular” dos anos 60, tornando o participar um direito
de todo cidadão (GURZA LAVALLE, 2011b). Esses “novos movimentos sociais”,
diferentemente dos antigos, fazem parte do que Garcia (2004) compreende como a
terceira geração da esquerda brasileira, a chamada “esquerda social”, que revalorizou
temas ausentes ou minimizados nas esquerdas tradicionais, refletindo sobre a
democracia como espaço de criação de direitos. Essa geração rompe com as anteriores
por não ter referências internacionais, por ser heterogênea (sem referencial doutrinário
único) e por querer aprofundar o significado da democracia, entendendo-a como um fim
a ser construído em si mesmo, e não como um meio. O conceito de democracia,
portanto, deixou de ser entendido como um veículo para o socialismo ou para o
comunismo para tornar-se uma meta a ser atingida no presente para consolidar a
república.
A volta das instituições democráticas não significou a solução dos problemas
sociais, mas coincidiu com seu agravamento, surgindo daí a necessidade de aprofundar
o controle social sobre o Estado para construção de uma “nova cidadania”, que
reconheça os membros da sociedade como “sujeitos portadores de direitos”, inclusive o
de participação (DAGNINO, 2002a). Consolidaram-se diversos espaços públicos14 de
“encontros” entre sociedade civil e Estado para gestão conjunta do bem público. Essa
nova noção de cidadania, conforme aponta Dagnino (2004), consiste num novo estatuto
teórico e político da questão democrática que confirma um “nexo constitutivo” entre
cultura e política, transcendendo o nível institucional formal para chegar às relações
sociais permeadas pelo “autoritarismo social”. Busca-se, para além de um regime
político democrático representativo, uma sociedade democrática e participativa. A
existência de espaços públicos de participação, de acordo com Dagnino (2002b), é

14
Não necessariamente uma esfera pública, no conceito habermasiano.
 31

fundamental por questionar o monopólio estatal na definição de políticas públicas e

cobrar mais transparência nas ações estatais; por promover o reconhecimento do outro
como portador de direitos e da importância do conflito na democracia, dando-lhe
legitimidade, e por estimular a capacidade não só reivindicatória, mas principalmente o
potencial propositivo da sociedade civil na elaboração de políticas públicas, o que a faz
superar sua visão particularista de si mesma, além de lhe colocar o dilema de como
participar (CARDOSO, 2004). De acordo com Teixeira (2002, p.120), “em vez de
buscar apenas a consolidação democrática do regime político formal, boa parte dos
movimentos sociais desse período investiu na construção de uma democracia mais
participativa, procurando criar espaços onde fosse possível a negociação constante”. O
Estado passou a realizar a prestação de contas, além de abrir canais de incorporação de
inúmeras demandas sociais. Segundo Cortes (2011, p.78), ao tratar de sua premissa
teórica:
[...] a interferência estatal, que por meio das Instituições Participativas cria
espaços de participação para representantes da sociedade civil, produz
lideranças sociais que são focos de informação sobre bens e serviços
públicos e de difusão de confiança nas instituições públicas, o que, por sua
vez, amplia o acesso a esses bens e serviços.

Diante do contexto apresentado, este trabalho compreende a sociedade civil

brasileira como formada por diversos grupos de interesses organizados, que ora são
divergentes, ora são convergentes, e que buscam o atendimento de suas demandas e a
representação de seus interesses perante o governo15. Isso resultou na
institucionalização de muitos espaços participativos de “encontros” entre sociedade civil
e Estado: “[...] a regulamentação dos preceitos constitucionais em matéria de
participação adotou os conselhos como expedientes institucionais para viabilizar a
participação na gestão de políticas definidas como estratégicas” (GURZA LAVALLE,
2011b, p.35). De acordo com Gurza Lavalle (2011a), essa institucionalização é vista
como uma “anomalia” para a literatura dos movimentos sociais. No entanto, para ele,
“sejam quais forem os efeitos – interrogação a ser empiricamente resolvida –, os
movimentos engajados nesses espaços não definharam até a desaparição nem se
burocratizaram ao ponto de sobreviverem reduzidos a um núcleo organizacional”

15
É importante diferenciar neste trabalho o conceito de sociedade civil apresentado da ideia de
movimentos sociais. Conforme Tatagiba (2011, p.173) aponta citando Della Porta e Diani (2006), os
movimentos sociais constituem um “tipo específico de ação coletiva, caracterizado pela combinação de
três elementos: conflito, identidade e redes informais”. A sociedade civil é entendida neste trabalho como
um aglutinado de grupo de interesses, que não necessariamente são pautados por esses três princípios;
contudo, a sociedade civil também inclui a ação de movimentos sociais.
 32

(GURZA LAVALLE, 2011a, p.17). O fato é que, para o mesmo autor, a participação
constitui uma feição institucional do governo brasileiro, algo que é considerado neste
trabalho. Contudo, há que se levar em conta a afirmação de Fonseca (2011, p.161), cuja
ideia é partilhada por Lüchmann (2008):
A democracia participativa não pode ser construída por decreto. A
ampliação do número de conselhos gestores no Brasil – que hoje supera a
marca de 39 mil conselhos (IPEA, 2005) – não raramente foi sustentada na
criação de novos instrumentos sem que o contexto local tivesse sido
preparado para tanto.

Levando em conta esse argumento, dentre os diversos espaços públicos abertos

pela Constituição de 1988, focaremos na dinâmica dos conselhos gestores, dada sua
relevância já apontada por Pateman (1992) e por Arendt (2010). Entende-se conselho
gestor, de acordo com Draibe (1998), Gohn (2001) e Tatagiba (2002), como um espaço
público de caráter deliberativo, constitucionalmente previsto, em que se deve respeitar o
princípio da paridade e da pluralidade entre membros do Estado e da sociedade civil16
como mecanismo de equilíbrio das decisões e o processo dialógico para resolução de
conflitos, visando formular e controlar a execução de políticas públicas. É um meio
coletivo e formal de participação representativa17 da sociedade civil, dada a existência
de regras institucionais que os norteiam, de acordo com Lüchmann (2011). É possível
notar, portanto, que a dimensão do sistema não é descartada na construção da
democracia participativa, de modo que há a manutenção do modelo representativo, cujo
complemento necessário para suas lacunas é dado pela participação. No entanto, não há
estruturas jurídicas que amparem legalmente e que obriguem o Executivo a aceitar as
decisões dos conselhos, nem garantia de constituição de um diálogo racional
comunicativo que os transformem em esferas públicas, pois isso depende da sua lógica
de funcionamento e da cultura política de seus integrantes.
Para Gohn (2001), existem três tipos de conselhos no Brasil: os conselhos
criados pelo Executivo para mediar as relações com os movimentos; os conselhos
populares, criados por movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil

16
Essa interação é indispensável nos espaços participativos. É preciso combater a [...] crença de que os
conselhos deveriam permitir que os cidadãos governassem, desconhecendo que muitos dos conselhos são
controlados conjuntamente pelos cidadãos e autoridades governamentais; são as interações Estado-
sociedade que produzem a mudança de política (WAMPLER, 2011a, p.155).
17
“Instituições participativas (IPs) são como “enxertos” na estrutura do Estado e da democracia
representativa. No âmbito dessas instituições, lideranças da sociedade civil e representantes do governo
estabelecem os laços que ligam os cidadãos com o Estado, o governo com a sociedade” (WAMPLER,
2011a, p.151). Também segundo Lüchmann (2007, p.167), “[...] a participação não substitui, mas
reconfigura a representação, constituindo-se a participação em chave da boa representação”.
 33

em negociações com o poder público; e os conselhos institucionalizados, criados por

legislações resultantes de pressões sociais. A partir dessas categorias, pode-se dizer que
todos os Conselhos de Educação foram criados pelo Executivo para fazer a mediação de
interesses de grupos, embora eles tivessem no seu início uma finalidade mais
administrativa. Também é possível afirmar que esses conselhos sempre possuíram
caráter institucional, pois sempre foram criados e, portanto, reconhecidos pela
administração pública como integrantes do processo decisório de políticas educacionais,
sendo regidos por legislação oficial. É importante ressaltar que os conselhos de
educação do Brasil nem sempre foram pautados por princípios democráticos de
participação, visto que eles existiam na República mesmo em períodos cujo governo era
autoritário. Desse modo, é importante notar que os conselhos não são exclusividade do
modelo democrático participativo. A seguir, aprofundaremos na trajetória desses
conselhos de educação, a fim de compreendermos melhor os pressupostos orientadores
da criação do Conselho Nacional de Educação e entender se ele consolida a participação
da sociedade civil ou se ele se trata apenas de um aparato burocrático do Estado.
O primeiro conselho educacional de nível nacional criado foi o Conselho Diretor
de Instrução Primária e Secundária, em 1890, logo após a Proclamação da República.
Como não havia ainda um Ministério da Educação, criou-se esse Conselho para ser
responsável pela área educacional do país recém-republicano, vinculando-o ao
Ministério da Instrução Pública. Note-se que ele ainda não abrangia a educação
superior, mas somente os níveis mais básicos do ensino. Em 1891, foi criado o
Conselho de Instrução Superior por meio do Decreto 1232G, para cuidar do ensino
superior. Em 1911, o Conselho Superior de Ensino (Decreto 8.659), fruto da “Reforma
Rivadavia”18, substituiu o órgão anterior. Ele possuía caráter deliberativo e consultivo,
fiscalizando todos os institutos superiores até então existentes, função que antes
competia ao Estado. Portanto, ele possuía competências executivas e normativas, visto
que ainda não existia o Ministério da Educação, de modo que sua tutela era exercida
pelo Ministério do Interior (CURY, 2009). Em 1915, o Decreto 11.530, resultado da
reforma de Carlos Maximiliano Pereira dos Santos, limitou as funções do Conselho
Superior de Ensino, e por conseguinte seu caráter deliberativo, tornando-o “órgão
consultivo do Governo e o seu auxiliar imediato para a fiscalização dos institutos
oficiais e dos equiparados a estes” (BRASIL, 1915, art. 28). Segundo Souza (1986), a

18
Realizada pelo então Ministro Rivadavia da Cunha Corrêa, de base positivista.
 34

partir dessa reforma, os Conselhos de Educação tornar-se-iam cada vez mais

subordinados ao Executivo (Presidente da República e Ministro). Em 1923, o Conselho
Superior de Ensino e o Conselho Universitário foram remodelados com a instituição do
Conselho Nacional de Instrução pela Lei 4.632, visando desenvolver e aperfeiçoar a
instrução pública no Brasil. O Decreto 16.782-A de 1925, também conhecido como
Reforma Rocha Vaz, criou o Conselho Nacional do Ensino, que deveria discutir, propor e
emitir opinião sobre questões do ensino público. Essa reforma criou o Departamento
Nacional de Ensino, com competências executivas semelhantes à de um ministério, visto
que ainda não existia um Ministério da Educação nessa época.
Em 1931, a Reforma de Francisco Campos, com o Decreto 19.850, cria o
Conselho Nacional de Educação, extinguindo o Conselho Nacional de Ensino. Também
é criado o Ministério de Educação e Saúde Pública nessa mesma época sem que, no
entanto, o Departamento Nacional de Ensino fosse extinto. O Conselho se tornou
“órgão consultivo do ministro da Educação e Saúde Pública nos assuntos relativos ao
ensino” (BRASIL, 1931, art. 1º). Esse decreto mostra que o teor do debate sobre a
educação no país mudou com Getúlio Vargas, focando na elevação do nível cultural da
nação, porém, sem que houvesse uma explicação do que se entendia sobre esse termo e
o que se pretendia com sua constante reafirmação. Os integrantes do novo Conselho
seriam nomeados pelo Presidente da República, como já ocorria anteriormente, e
deveriam ser pessoas eminentes na área educacional. No entanto, a mudança que surge
diz respeito à presidência do Conselho: o cargo passou a ser ocupado pelo Ministro da
Educação ou pelo diretor do Departamento Nacional de Ensino (membro nato), o que
demonstra um condicionamento ainda maior do Conselho ao Executivo. Além disso, ele
não tinha atribuições administrativas, opinando somente sobre assuntos técnicos e
didáticos e emitindo parecer sobre os estatutos das universidades e sobre os
regulamentos de institutos superiores. O governo lhe atribuiu apenas duas funções
autônomas: promover e estipular iniciativas que beneficiem a cultura nacional e firmar
as diretrizes gerais de todos os níveis de ensino, visando atender o que o documento
chama de “interesses da civilização e da cultura do país”. As outras competências
possuem apenas um caráter consultivo, diferentemente das atividades exercidas pelo
extinto Conselho Superior de Ensino. É interessante notar como o Decreto confere
relevância a atividades privadas na área educacional, o que mostra a forte presença da
iniciativa privada no ensino desde a primeira metade do século XX.
 35

A Constituição de 1934 foi a primeira a prever a existência do Conselho

Nacional de Educação em seu texto, ressaltando que todos os conselhos deviam ser
compostos por, pelo menos, metade de pessoas especializadas, que não integrassem o
corpo de funcionários de cada ministério correspondente. A Lei 174 de 1936
reorganizou o Conselho Nacional de Educação a partir dessa Constituição, tornando-o
colaborador do Executivo no preparo de anteprojetos de lei e na aplicação de leis sobre
o ensino, além de ser consultivo dos poderes federais e estaduais em temas relativos à
educação e à cultura. O Conselho deveria conter dezesseis membros, sendo doze
representantes do ensino e quatro da cultura livre e popular, nomeados pelo Presidente
da República e aprovados pelo Senado (medida revogada em 1937), além do diretor do
Departamento Nacional de Ensino e do Ministro da Educação ocupando a função de
presidente do Conselho. Por menor que seja sua participação, houve um avanço ao se
incluir quatro representantes da cultura livre e popular, o que demonstrava já uma
preocupação em dar alguma voz à sociedade civil.
O golpe de Estado de Getúlio Vargas e a consequente elaboração de uma nova
Constituição em 1937 trouxe algumas alterações para o Conselho Nacional de Educação
por meio da portaria nº 15 do Ministro da Educação e Saúde, que lhe delegou a tutela os
recém-criados Conselhos Estaduais e do Distrito Federal e também a elaboração o Plano
Nacional de Educação e a sugestão de soluções para os problemas educacionais, dentre
outras atribuições. Com o final da ditadura do Estado Novo e a implantação do regime
democrático, iniciou-se em 1947 a tramitação da nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDBEN), uma discussão que só foi encerrada em 1961, com a sua
aprovação pela Lei 4.024/61, que extinguiu o Conselho Nacional de Educação e criou o
Conselho Federal de Educação. Ele passou a dividir com o Ministério da Educação e
Cultura as funções normativas e executivas do comando do sistema de ensino19. Na
verdade, segundo Nunes ET AL (2008), essa LDBEN de 1961 em vez de extinguir o
Conselho anterior apenas o reformulou, mudando-o de Nacional para Federal. Ele
passou a ser composto por vinte e quatro membros, nomeados pelo Presidente da
República, como nas versões anteriores do Conselho, que deveriam ser escolhidos entre
pessoas de “notável saber e experiência” sobre a educação, com uma proporcionalidade
de representação das regiões do país e dos graus de ensino. O CFE era composto por
três Câmaras: Câmara de Ensino de 1º e 2º Graus, Câmara de Ensino Superior e Câmara

19
Seu rol de competências foi ampliado pela lei 5.540/68, pelo decreto-lei 464/69, pela lei 5.692/71 e pela
lei 7.044/82.
 36

de Planejamento, além da Comissão Especial de Universidades e da Comissão de

Legislação e Normas. Para Souza (1991), a Criação do Conselho Federal de Educação e
a reestruturação dos conselhos estaduais e municipais subordinados a ele foi um grande
avanço, promovendo a participação de educadores nas decisões políticas relacionadas
ao ensino no país.
No final dos anos 80, quando a transição para a democracia tão
reivindicada pela sociedade e conduzida pelos militares de fato se efetivava, criou-se a
Comissão Nacional para Reformulação da Educação Superior, que elaborou o relatório
“Uma nova política para a educação superior”. As principais críticas eram direcionadas
ao Conselho Federal de Educação, acusado de ilegitimidade na escolha dos
conselheiros, de falta de imunidade aos interesses corporativistas, de intervenção no
exercício da autonomia universitária e de não ser representativo dos movimentos e
ideais da sociedade acadêmica. Porém, para Souza (1986), essas acusações também
deveriam se estender ao Ministro da Educação, pois as decisões do CFE somente
ganhavam força de lei após homologação ministerial. As críticas ao Conselho Federal
de Educação são conseqüência do movimento pela redemocratização do Brasil no final
dos anos 70 e no início dos anos 80, que trazia consigo o questionamento em relação ao
modelo representativo e a reivindicação de espaços públicos deliberativos, em que a
democracia pudesse se efetivar de forma mais direta. Os conselhos passaram a ser vistos
como campos de reivindicação social de demandas não atendidas pelo governo, assim
como o Orçamento Participativo, que surgia no sul do Brasil. O grande problema é que
o Conselho Federal de Educação trazia em si essa tradição de subordinação ao
Executivo, que vinha desde o início da República com a criação do primeiro conselho
de educação e que se transformou em cooptação quase que completa durante o governo
dos militares entre as décadas de 60 e de 80. Além disso, de acordo com notícia escrita
por Sônia Cristina Silva, no jornal “Estado de São Paulo” em 20 de outubro de 1994, a
extinção do CFE foi conseqüência de uma série de denúncias divulgadas em
reportagens20 por este mesmo veículo apontando grandes irregularidades na atuação do

20
“Encarregado de definir as diretrizes e bases de uma política educacional de educação e aprovar
processos de criação de instituições e de novos cursos de ensino superior, o CFE chegou a abrigar por
algum tempo em sua sede representantes do setor privado de ensino. A Associação Brasileira de
Mantenedoras de Ensino Superior, a Federação Interestadual das Escolas Particulares (Fiep) e o Sindicato
das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior no Estado de São Paulo (Semesp)
ocuparam uma sala separada por apenas um lance de escadas do Plenário do Conselho. A notícia abalou o
ministro Hingel, que considerou “inconcebível” a existência do escritório de representação” (O ESTADO
DE SÃO PAULO, 1994).
 37

órgão e de seu presidente, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, como autorização de

cursos superiores sem a mínima fiscalização, o que desgastou ainda sua imagem junto
ao ministro da Educação Murílio Hingel, levando-o a intitular o órgão de “balcão de
negócios” e “grande cartório” (O ESTADO DE SÃO PAULO, 1994).
A situação era tão grave que foi aberta uma Comissão Parlamentar de Inquérito
(CPI) para investigar os atos irregulares e o favorecimento de instituições privadas
dentro do CFE, a pedido do deputado Augusto Carvalho, pertencente na época ao PPS-
DF, que chegou a pedir a destituição do presidente do Conselho. A procuradoria
regional da República, que recebeu este pedido, pediu ao Banco Central e à Receita
Federal a quebra do sigilo bancário dos 24 conselheiros e iniciou uma investigação em
instituições privadas de ensino, sob acusação de enriquecimento indevido à custa do
favorecimento do órgão. Estas instituições de ensino superior utilizavam o título de
filantrópicas para fazerem importações abusivas, isentas de impostos, que eram
vendidas a terceiros, o que resultava no aumento do patrimônio de seus proprietários de
forma ilícita. Segundo afirmação do Ministro da Educação na época, Murílio Hingel,
“Os conselheiros apenas chancelavam cartas-consulta e projetos de criação ou
reconhecimento de cursos, universidades ou entidades de ensino superior” (FOLHA DE
SÃO PAULO, 20/10/1994). Tal comportamento de um órgão que era “encarregado de
traçar as diretrizes de uma política nacional de educação e autorizar a criação de
instituições de ensino e cursos de nível superior” (FOLHA DE SÃO PAULO,
21/10/1994), e “levantar dados sobre a educação no Brasil, além de planejar o setor”
(FOLHA DE SÃO PAULO, 07/01/1995) e que passou a ser compreendido como espaço
de participação popular era inadmissível, de modo que não só as irregularidades, mas
principalmente o clamor popular por uma democracia eficiente, justa e livre da
corrupção levou à necessidade de substituí-lo, uma vez que tais funções deixaram de ser
exercidas desde o início da década de 80, com o grande aumento nos pedidos para
criação de cursos universitários.
A criação de outro espaço participativo com as mesmas funções, mas com o
nome de “Nacional”, denota a intenção de apagar esse passado de irregularidades do
Conselho Federal de Educação, recentralizando as decisões políticas e trazendo a ideia
de unidade para o campo educacional. Isso implica em decisões válidas para todas as
unidades federativas, o que evitaria práticas muito discrepantes de uma região para a
outra. Nesse momento político pelo qual o país passava, trazer para um órgão
participativo a ideia do “nacional” demonstra a intenção de reunir, mais uma vez, a
 38

sociedade que começava a se mostrar cada vez mais fragmentada em diversos

interesses, o que poderia implicar em conflitos entre esses grupos.

1.3 Análise estrutural do Conselho Nacional de Educação

Nos anos 90, o debate sobre a reestruturação do Conselho Federal de Educação
se intensificou, bem como as críticas e denúncias relacionadas à sua conduta,
culminando com a criação do Conselho Nacional de Educação (CNE), objeto de estudo
deste trabalho, por meio da Lei 9.131 de 1995, “extinguindo” o CFE, que vigorou por
trinta e quatro anos no Brasil. Essa mudança ocorreu, principalmente, por causa do
momento político pelo qual o país passava e não simplesmente por conta da suspeita de
irregularidades. Afinal, como defendeu Arnaldo Niskier, ex-conselheiro do CFE e,
posteriormente, também do CNE, em artigo para a “Folha de São Paulo” em 10 de
janeiro de 1995, “Se as autoridades desconfiavam de alguma coisa, por que não sustar o
processo? Ao contrário, nunca se viu tanta homologação” (FOLHA DE SÃO PAULO,
10/01/1995). Portanto, as denúncias de corrupção na mídia e a decorrente pressão social
por mudanças e mais participação culminaram na suposta extinção do órgão. Segundo
Souza (1991), a criação de um novo conselho que substituísse o que estava em vigor era
desnecessária, principalmente se houvesse a mudança do caráter “federal” para
“nacional”, pois isso recentralizaria as decisões administrativas e o domínio corporativo,
o que seria contrário ao princípio da Federação. Contudo, o CFE já era chamado de
CNE em 1988 em um Projeto de Lei do Senado, no ano da Constituinte (NUNES ET
AL, 2008), expressando que a redemocratização trouxe a necessidade de reformar
alguns espaços, que agora deveriam ser participativos.
O Conselho Nacional de Educação foi criado pelo então presidente recém-eleito
Fernando Henrique Cardoso em seu primeiro ano de mandato, em 1995, mesmo com
posturas favoráveis simplesmente à reforma do CFE. O cenário nacional na época em
que o sociólogo assumiu o governo apresentava um contexto de inserção de políticas
neoliberais na recém-consolidada democracia brasileira. Para Dagnino (2002), tais
políticas prejudicaram o ritmo da democratização, principalmente em relação à
capacidade de organização e mobilização da sociedade civil, afetada pelo desemprego e
pelas desigualdades. Desse modo, o CNE surge, enquanto espaço de deliberação pública
socialmente e institucionalmente legitimado, com o desafio de reorganizar o debate
 39

social sobre o ensino de todo o país, mobilizando novamente a população em torno

dessa discussão.
A lei fundadora do Conselho Nacional de Educação foi uma conversão da
Medida Provisória 1.159 de outubro de 1995, décima terceira edição da MP 661, de 18
de outubro de 199421, que se transformou na lei 9.131 em 24 de novembro de 1995.
Assim como eram muitos os questionamentos em relação à atuação do CFE, também
houve críticas à sua extinção por meio de Medida Provisória, considerada uma decisão
arbitrária do Executivo Federal. Nesse período de discussão e emissão de tantas MPs,
houve um intervalo de um ano e cinco meses, em que houve o término do mandato do
presidente Itamar Franco e a eleição de Fernando Henrique Cardoso, além da tensa
atuação de Comissões Especiais e Comissões de Especialistas na estruturação do novo
conselho, cujas deliberações eram frágeis e que, posteriormente, entrariam diversas
vezes em conflito com o CNE (NUNES ET AL, 2008).
A primeira MP, assinada ainda por Itamar Franco, esvaziava de poderes o
Conselho Federal e criava uma nova entidade, o Conselho Nacional de Educação, com
25 membros para mandato de quatro anos, com recondução. Até a constituição do novo
conselho, suas funções foram repassadas ao Ministério da Educação. Segundo o jornal
“Folha de São Paulo”, em matéria escrita por Alexandre Secco e Vinícius Torres em 07
de janeiro de 1995, a competência para autorização de novos cursos em nível superior e
para reconhecimento de cursos já aprovados chegou a ser transferida para os Conselhos
Estaduais de Educação, alteração efetuada no final do mandato de Itamar Franco por
meio da portaria 1.792, de 27 de dezembro de 1994, do ex-ministro da Educação
Murílio Hingel. Tal mudança foi aprovada pelos próprios Conselhos Estaduais de
Educação, sob alegação de que seria mais fácil controlar a qualidade das IES, que
compunham boa parte do magistério estadual, mas criticada por José Arthur Giannotti,
professor aposentado de filosofia da Universidade de São Paulo, em entrevista
concedida à Folha para a matéria mencionada acima, que afirmou que a medida
favoreceria as universidades privadas, que já eram privilegiadas no CFE. Essa
delegação ocorreu pois o Ministério da Educação não daria conta dos mais de 5.000
processos parados no CFE, que compreendiam desde a criação de cursos universitários
até o reconhecimento de cursos já existentes (FOLHA, 07/01/1995). Contudo, tal

21
As outras edições são: MP 711, de 17/11/1994; MP 765, de 16/12/1994; MP 830 de 13/01/1995; MP
891, de 14/02/1995; MP 938, de 16/03/1995; MP 967, de 12/04/1995; MP 992, de 11/05/1995; MP 1.018,
de 8/06/1995; MP nº 1.041, de 29/06/1995; MP nº 1.067, de 28/07/1995; MP nº 1.094, de 25/08/1995;
MP nº 1.126, de 26/09/1995.
 40

competência retornaria para o Conselho Nacional de Educação com a sua criação pelo
Presidente Fernando Henrique Cardoso e seu ministro, Paulo Renato Souza.
O uso do termo “esvaziamento” é mais adequado para ilustrar o que ocorreu com
o CFE em vez do termo “extinção”, pois não há nenhum documento oficial que
explicite isso. Na verdade, segundo Nunes ET AL (2008, p.8) mais uma vez a situação
se repete:
[...] o CFE não foi extinto, mas sim esvaziado, isso porque o primeiro artigo
transfere ao CNE as atribuições e competências do CFE e o segundo,
extingue os mandatos dos conselheiros daquele Colegiado. Mesmo na
versão convertida em Lei, o dispositivo se limita em revogar as atribuições e
competências, mas não extingue o órgão, sendo possível portanto, afirmar
que não há dispositivo determinando a extinção do CFE, assim como não há
norma extinguindo o CNE de 1931 (grifos do autor).

Embora jornais da época, como “O Estado de São Paulo” e “Folha de São

Paulo”, utilizassem o termo “extinção do CFE”, todas as MPs e a Lei 9.131 de 1995,
que cria o CNE, confirmaram a afirmação acima, mencionado apenas o seguinte:
Art. 3º Ficam transferidas ao Conselho Nacional de Educação as atribuições
e competências do Conselho Federal de Educação previstas na legislação.
Art. 4º Ficam extintos os mandatos dos atuais membros do Conselho Federal
de Educação, devendo o Ministério da Educação e do Desporto exercer, até
30 de abril de 1995, as atribuições do Conselho Nacional de Educação
(BRASIL, 1994, Art. 3º e 4º).

É possível notar que, em vez de extinguir o CFE, o Executivo federal realmente

apenas o esvaziou de poderes. A sua não-extinção pode ser explicada por uma razão:
muitas das normas utilizadas para reger a educação nacional foram instituídas por este
órgão, de modo que decretar a sua extinção implicaria em anular toda essa produção
normativa que ainda é utilizada e que não foi revogada nem mesmo pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996, conforme observado na análise dos
pareceres e resoluções da Câmara de Educação Superior do CNE. Muitas das
resoluções, que constituem documentos independentes de homologação ministerial,
conforme será comentado mais a fundo adiante, são iniciadas com o seguinte texto: “O
Presidente da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação, no uso
de suas atribuições legais, com fundamento no Art. 9º, § 2º, alínea ‘c’ da Lei 4.024, de
20 de dezembro de 1961, com a redação dada pela Lei 9.131, de 25 de novembro de
1995 [...]”. A lei mencionada, de 1961, instituiu as Diretrizes e Bases da Educação
Nacional na época e, dentre outras normas fixadas, criou o Conselho Federal de
Educação. Portanto, é possível afirmar, a partir desta observação, que sequer a LDBEN
 41

de 1961 foi extinta em sua totalidade, uma vez que ainda é mencionada em documentos
atuais do CNE com referência às funções do CFE.
A lei 9.131 de 1995 reelabora quatro artigos da lei nº 4.024 de 1961, a saber, o
artigo 6º, 7º, 8º e 9º. A Lei 4.024 foi a última Lei de Diretrizes e Bases democrática do
país, de modo que a reestruturação de quatro de seus artigos demonstra essa necessidade
de retomada dos dispositivos democráticos de discussão e deliberação. Nesse sentido, a
primeira reforma que precisava ser executada era a reestruturação do Conselho de
Educação, um espaço público que teve o seu sentido ressignificado pelos movimentos
sociais na luta pela democracia, para que pudesse auxiliar no debate de uma nova Lei de
Diretrizes e Bases para a Educação Nacional, eminente nos anos 90. Aliás, a LDB de
1996 apenas menciona a criação do CNE: “na estrutura educacional, haverá um
Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade
permanente, criado por lei” (BRASIL, 1996, art. 9º §1º).
Dentre os artigos reestruturados, no artigo 6º são dadas as competências do
Ministério da Educação e do Desporto, que deve “formular e avaliar a política nacional
de educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o
regem” (BRASIL, 1995, art. 6º). Nos incisos correspondentes, há a menção do
Conselho Nacional de Educação enquanto órgão colaborador deste Ministério, cujos
conselheiros integrantes exercerão uma função “de interesse público relevante”,
prioritária sobre outros cargos públicos. O fato de o Conselho ser Nacional e não mais
Federal implica numa centralização das decisões no poder Executivo da União, de modo
a unificar as unidades federativas em alguns princípios básicos regentes da educação em
seus vários níveis, fato que, de certo modo, limita a autonomia deliberativa dos estados
e dos municípios brasileiros. No artigo 7º é dada a divisão das câmaras do Conselho e a
natureza de seu exercício, dividida em três funções principais:
O Conselho Nacional de Educação, composto pelas Câmaras de Educação
Básica e de Educação Superior, terá atribuições normativas, deliberativas e
de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação e do Desporto, de
forma a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da
educação nacional. (BRASIL, 1995, art.7º).

É interessante notar que a palavra “participação” aparece nesta lei e no

Regimento Interno do Conselho, algo novo na legislação educacional, visto que os
conselhos anteriores não partiam da ideia de consolidar um espaço público legitimado
entre sociedade civil e Estado para deliberarem sobre uma dada temática. A intenção da
expressão “assegurar a participação da sociedade” era, portanto, consolidar esse espaço
 42

de diálogo tão reivindicado nos anos 80 pelos movimentos sociais brasileiros, tornando-
o diretamente vinculado ao Ministério da Educação e permitindo assim uma maior
proximidade entre ambos na tomada de decisões relativas à educação nacional.
Contudo, o termo “aperfeiçoamento da educação nacional”, objetivo pelo qual a
participação é assegurada, demonstra o limite deste espaço público: a sociedade civil
não poderá interferir em nada que vá além das melhorias que serão propostas, ou seja, a
estrutura do ensino continuará sendo regida pelo poder Executivo e por seus
funcionários de confiança. Nesse ponto, a lei e o Regimento Interno do Conselho
limitam participação da sociedade civil, visto que somente alguns assuntos, os mais
superficiais, estão acessíveis à sua discussão e/ou deliberação.
A Lei 9.131/95 e o Regimento Interno conferem ao Conselho “atribuições
normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação”, o
que significa poder estabelecer normas, tomar decisões sobre temáticas específicas e
auxiliar o Executivo no que for necessário. As funções específicas dadas pela Lei ao
Conselho são:
a) subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de
Educação;
b) manifestar-se sobre questões que abranjam mais de um nível ou
modalidade de ensino;
c) assessorar o Ministério da Educação e do Desporto no diagnóstico dos
problemas e deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino,
especialmente no que diz respeito à integração dos seus diferentes níveis e
modalidades;
d) emitir parecer sobre assuntos da área educacional, por iniciativa de seus
conselheiros ou quando solicitado pelo Ministro de Estado da Educação e do
Desporto;
e) manter intercâmbio com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito
Federal;
f) analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação
educacional, no que diz respeito à integração entre os diferentes níveis e
modalidade de ensino;
g) elaborar o seu regimento, a ser aprovado pelo Ministro de Estado da
Educação e do Desporto.
(BRASIL, 1995, art. 7º).

Além dessas funções impostas pela Lei, o Regimento Interno do Conselho

acrescenta mais duas atribuições:
VII – analisar as estatísticas da educação, anualmente, oferecendo subsídios
ao Ministério da Educação;
VIII – promover seminários sobre os grandes temas da educação brasileira
(BRASIL, 1999, art. 1º).

As atribuições normativas dizem respeito à emissão de pareceres sobre temas e

sobre a legislação educacional, quando o Conselho considerar necessário ou quando for
solicitada sua manifestação e à manifestação sobre questões pertinentes a mais de uma
 43

modalidade de ensino. Ele continua, portanto, sendo o intérprete das leis da educação,
de modo que a sociedade civil e as instituições podem consultá-lo quando surgir
dúvidas na aplicação de leis. É necessário esclarecer que o Conselho não tem o poder de
elaborar a legislação que rege o sistema de ensino, por exemplo, a LDBEN, mas apenas
a capacidade de interpretá-la. A última atribuição normativa dada ao Conselho é a
elaboração de seu Regimento Interno que, no entanto, necessita de aprovação do
Ministro de Estado da Educação. O CNE demonstra, com isso, uma grande limitação no
que tange à sua autonomia estrutural, visto que o documento-base de sua atuação está
sujeito aos interesses do poder Executivo instituído. A maioria das funções diz respeito
ao assessoramento ao Ministro de Estado da Educação, entre elas o acompanhamento do
Plano Nacional de Educação em sua elaboração e execução, o intercâmbio com sistemas
de ensino das unidades federativas, análise das estatísticas do ensino e a promoção de
seminários temáticos, sendo que as duas últimas foram acrescentadas pelo Regimento
Interno. São funções cuja finalidade é auxiliar o Executivo no acompanhamento do
sistema de ensino, fornecendo informações sobre o andamento e sobre as dificuldades
da educação no país. Contudo, o Ministério da Educação não delega competências
estruturais ao Conselho, mas apenas faz dele um acessório no exercício de suas próprias
funções, algo muito semelhante ao que acontecia no primeiro Conselho de Educação do
Brasil, o Conselho de Instrução Primária e Secundária. Em relação às atribuições
deliberativas, tanto a Lei 9.131 quanto o Regimento Interno apontam apenas uma, a
saber, “deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino”, que vem
precedida por “assessorar o Ministério da Educação no diagnóstico dos problemas”.
Isso significa que o Conselho é apenas um auxiliar do Ministério na percepção dos
problemas, que serão relevantes ou não de acordo com as prioridades do Executivo. A
deliberação somente ocorrerá no que diz respeito ao aperfeiçoamento do ensino e não
em mudanças estruturais.
Desse modo, o CNE se mostra mais limitado que o antigo CFE, uma vez que não
é responsável por fiscalizar as instituições de ensino. Conforme artigo do jornal “Folha
de São Paulo”, publicado em 15/03/1995 abordando o retorno do Conselho de Educação
após o escandaloso esvaziamento de poderes do CFE, aponta o seguinte:
O ministro Paulo Renato Souza disse que entre manter o Conselho Federal
de Educação extinto ou permitir que ele fosse recriado com amplos poderes
pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação optou "por uma solução tucana".
O que ele chama de escolha intermediária é a implantação a partir do dia 1º
de junho de um conselho dividido em dois — um para 1º e 2º graus e outro
 44

para ensino superior — e com poderes bem inferiores àquele que foi extinto,
em outubro passado.
O conselho de ensino superior não terá o poder de fiscalizar. A prerrogativa
de transformar faculdades em universidades vai depender de análise anterior
do MEC (FOLHA DE SÃO PAULO, 15/03/1995).

A chamada “solução tucana”, um meio-termo entre o “ter” e o “não-ter” um

conselho para a área da educação, objetivava justamente transformar a fiscalização em
avaliação periódica e reduzir o poder decisório do Conselho de Educação, que já havia
trazido muitos problemas por conta dos abusos de seu colegiado. Conforme afirmou o
próprio Ministro da Educação do governo FHC, Paulo Renato Souza, em artigo
publicado na “Folha de São Paulo” e de sua própria autoria:
Desde a primeira reedição da MP [MP 661/1994, que extingue o CFE e cria
o CNE], o atual governo mostrou sua insatisfação com aquela proposta [de
criação do novo Conselho]. Dentro do espírito do programa de governo
"Mãos à Obra" para a área da educação, buscava-se um Conselho menos
credenciador e mais avaliador, menos decisório e mais assessor e,
finalmente, mais representativo do conjunto da sociedade e não apenas das
corporações do segmento da educação.

A partir dessa ideia de participação da sociedade, enfatizada por Paulo Renato

Souza na época, a composição do CNE, formado por 24 membros, foi dividida entre
duas Câmaras, a saber, a Câmara de Educação Básica e a Câmara de Educação
Superior, sendo que cada uma possui 12 integrantes que se reúnem ordinariamente uma
vez por mês e em convocações extraordinárias22. Aos conselheiros cabem as seguintes
funções: estudar e relatar as matérias que lhe forem distribuídas, formular indicações
que lhe pareçam pertinentes à educação, requerer votação de matéria em regime de
urgência, além de outras responsabilidades (BRASIL, 1999, art.15). No entanto, essa
composição foi resultado de muitas divergências e modificações, conforme aponta
Nunes ET AL (2008, p.29): “Na evolução destas Medidas Provisórias, irá se comprovar
que não havia, na origem, uma convicção de sua composição, organização e
competências, que ao longo das treze reedições foram se modificando”. Na lei em vigor,
a escolha destes conselheiros é feita pelo Presidente da República a partir de listas de
nomes elaboradas por entidades da sociedade civil, indicadas pelo Ministério da
Educação para tal função. O fato de a sociedade civil listar nomes para o Conselho
demonstra, a princípio, um indicativo de consolidação da participação, embora a
delegação do cargo compita ao Presidente da República. No entanto, nem todas as

22
O Conselho Pleno reúne-se uma vez a cada dois meses e quando convocado extraordinariamente pelo
Ministro de Estado da Educação, por seu Presidente ou por requerimento de uma das Câmaras. Esses
critérios de convocação extraordinária valem também para as Câmaras.
 45

entidades da sociedade civil podem elaborar essas listas, somente aquelas a quem o
Ministério da Educação incumbir de efetuar tal função. Além disso, o § 1º do artigo 8º
da Lei 9.131 (BRASIL, 1995) obriga que apenas metade dos conselheiros seja
proveniente destas listas:
§ 1º A escolha e nomeação dos conselheiros será feita pelo Presidente da
República, sendo que, pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os
indicados em listas elaboradas especialmente para cada Câmara, mediante
consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas às áreas de atuação dos
respectivos colegiados.

Faria e Ribeiro (2011, p.130) afirmam que “[...] quanto menos as regras
delimitarem as entidades ou as categorias de entidades que terão assento nos conselhos,
maior será a abertura desses espaços à renovação e à diversidade dos atores
envolvidos”. O CNE possui uma única regra, que é pertencer a uma entidade listada
pelo MEC, mas isso não implica que haja maior diversificação na composição do
colegiado por conta dessa determinação do governo na nomeação dos membros. O
processo de escolha dos conselheiros permanece, desse modo, bastante concentrado no
Executivo federal; contudo, pode-se considerar uma grande mudança esse envolvimento
da sociedade civil na composição do órgão, fato inédito na história dos Conselhos de
Educação. “Vale lembrar que no antigo CFE, os 24 (vinte e quatro) conselheiros eram
de livre nomeação do Presidente da República” (NUNES ET AL, 2008, p.20), embora
Cury (2009) aponte que o colegiado do CNE teve seus poderes diminuídos em relação
ao conselho anterior. A MP 661/1994, primeira versão da Lei fundadora do CNE, exigia
que 12 de seus 25 conselheiros fossem “indicados ao Ministro de Estado e do Desporto,
em listas tríplices, para cada vaga, por segmentos sociais organizados, vinculados à área
educacional”, além de apontar especificamente quais entidades nacionais deveriam
indicar nomes para a composição do Conselho. Segundo o jornal “O Estado de São
Paulo”, em artigo escrito por Tânia Monteiro em vinte de outubro de 1994, “A MP
[661/1994] ressalta que essas pessoas, necessariamente, precisam representar as
diversas regiões do País, os diferentes níveis e modalidades do ensino e o magistério
oficial e particular. Os representantes do extinto CFE só representavam o ensino
superior e as regiões Sul e Sudeste” (O ESTADO DE SÃO PAULO, 1994). Além disso,
tal especificação das entidades que indicariam membros visava também evitar o
favorecimento à rede privada de ensino, uma das principais acusações feitas ao CFE,
porém sem prejudicar sua representatividade no novo órgão.
 46

O objetivo do então Ministro da Educação Murílio Hingel com a criação das

listas para composição das Câmaras era proporcionar “um caráter mais pluralista para a
educação”, conforme ele afirmou ao jornal “Folha de São Paulo” em matéria escrita por
Willian França e publicada em 19 de outubro de 1994. Eunice Ribeiro Durham, que se
tornou conselheira da CES/CNE, em artigo escrito para a “Folha de São Paulo”
publicado em 23 de março de 1995, quando ainda se discutia a nova LDB e a estrutura
do novo Conselho de Educação, concordou com a divisão do CNE em duas Câmaras e
com a elaboração de listas de representantes da sociedade civil para compor seu
colegiado: “Com isso espera-se criar um órgão de interlocução do MEC para a educação
básica que sempre foi afogada pelo peso dos interesses do ensino superior. Também
evitam-se duas desvantagens no processo da escolha dos conselheiros: o arbítrio do
presidente e a representação corporativa” (FOLHA DE SÃO PAULO, 1995). O
Regimento Interno e a Lei fundadora do Conselho são bem menos específicos em
relação a quais entidades poderiam indicar representantes, abrindo para elaboração de
listas diversos grupos da sociedade civil, o que permite maior flexibilidade na sua
composição, embora essas entidades devam ser primeiramente selecionadas pelo
Ministério da Educação e isso tenha gerado inúmeros questionamentos na trajetória do
Conselho, de acordo com Nunes ET AL (2008).
Outra polêmica em relação à formação do CFE e possível contribuinte para a
corrupção era a “virtual vitaliciedade dos conselheiros”, como disse o jornal “Folha de
São Paulo” em artigo de 21 de outubro de 1994, ou seja, a perpetuação das mesmas
pessoas na sua composição. Quanto a isso, a MP 661 de 1994 inova ao instituir
mandatos de quatro anos sem possibilidade de recondução, mas a Lei que cria o CNE
(9.131/1995), no parágrafo 6º do artigo 8º, aponta o seguinte:
Os conselheiros terão mandato de quatro anos, permitida uma recondução
para o período imediatamente subseqüente, havendo renovação de metade
das Câmaras a cada dois anos, sendo que, quando da constituição do
Conselho, metade de seus membros serão nomeados com mandato de dois
anos (BRASIL, 1995).

Dada essa possibilidade de reeleição permitida pela lei fundadora do Conselho, será
possível notar, na análise da composição do colegiado da Câmara de Educação
Superior, que muitos conselheiros também “se perpetuam” no CNE, fato que demonstra
o grau reduzido de mudanças proporcionadas pela suposta extinção do CFE e pela
criação do novo órgão no sentido de alternar seu corpo deliberativo.
 47

Os membros natos do Conselho são o Secretário de Educação Fundamental (na

Câmara de Educação Básica) e o Secretário de Educação Superior (na Câmara de
Educação Superior) do Ministério da Educação, porém, nenhum deles pode ser eleito
presidente do órgão ou das Câmaras, o que demonstra outro grande avanço em relação
aos conselhos anteriores, em que muitas vezes o próprio Ministro da Educação ocupava
esse cargo. O CNE deve ser presidido, de acordo com o artigo 6º de seu Regimento
(BRASIL, 1999), “[...] por Conselheiro eleito por seus pares para mandato de dois anos,
vedada a escolha de membros natos e a reeleição para o período subseqüente”.
As Câmaras elegem seus presidentes e respectivos vices para mandatos de um
ano cada, permitida uma única reeleição imediata, conforme o artigo 7º do Regimento
Interno (BRASIL, 1999). Ao presidente de cada Câmara cabe: presidir, supervisionar e
coordenar os trabalhos do órgão; estabelecer pauta, convocar, presidir e dirigir as
reuniões; resolver questões de ordem; exercer voto de qualidade em caso de empate;
baixar portarias e resoluções decorrentes das deliberações da Câmara; constituir
comissões especiais temporárias para estudos de interesse do órgão; articular-se com a
presidência do Conselho (BRASIL, 1999, art.10). Todavia, o inciso 2º do artigo 11 do
Regimento (BRASIL, 1999) aponta que “o Ministro de Estado da Educação presidirá as
sessões do Conselho Pleno e das Câmaras a que comparecer”, além de poder convocar
reuniões extraordinárias. O membro que preside a reunião goza das atribuições acima
mencionadas, o que demonstra a intenção do Executivo federal de se sobrepor ao
colegiado, evitando um novo escândalo de corrupção como o do CFE.
A discussão de temas na Câmara de Educação Superior obedece a uma ordem
preferencial, juntamente com a ordem cronológica de entrada, conforme aponta o artigo
19 (BRASIL, 1999): consultas do Ministro de Estado da Educação; questões relativas a
normas que afetem os sistemas de educação; questões relativas a procedimentos que
afetem o processo decisório no âmbito do próprio colegiado. A Câmara de Educação
Superior ainda deve seguir uma ordem de prioridades: reconhecimento periódico de
habilitações e de cursos de graduação; reconhecimento periódico de cursos de mestrado
e doutorado; credenciamento e recredenciamento periódico de instituições de ensino
superior, inclusive universidades; autorização de novas habilitações, de cursos de
graduação e aumento ou redistribuição de vagas em cursos existentes. Desse modo, a
Câmara não pode discutir qualquer assunto em qualquer momento, mas deve seguir essa
hierarquia de temas em suas reuniões. Além disso, a ordem do dia deve obedecer a
seguinte seqüência: aprovação da ata da reunião anterior; expediente; apresentação,
 48

discussão e votação dos pareceres (BRASIL, 1999, art.23). É importante ressaltar que,
de acordo com o artigo 22 do Regimento Interno, “as sessões do Conselho Pleno serão
ordinariamente públicas e as das Câmaras ordinariamente privativas de seus membros,
exceto mediante deliberação dos respectivos plenários”. Desse modo, além dos
integrantes saírem da sociedade civil, qualquer cidadão pode participar das reuniões do
Conselho Pleno quando desejar.
O Conselho Nacional de Educação possui ainda um órgão de apoio aos seus
trabalhos: a Secretaria Executiva, que é subordinada ao presidente do Conselho Pleno e
que possui as seguintes funções:
I – assegurar apoio técnico e administrativo para o funcionamento do
colegiado;
II – garantir meios necessários à articulação com órgãos técnicos e
administrativos do Ministério da Educação, na esfera de sua competência;
III – promover a elaboração da proposta orçamentária, a ser submetida pelo
Presidente ao Conselho Pleno, para aprovação e encaminhamento aos órgãos
próprios da Administração Federal.
IV – executar todos os demais serviços, compatíveis com a qualificação de
seus integrantes, determinados pelo Presidente do Conselho (BRASIL, 1999,
art.38).

O secretário executivo é nomeado pelo Ministro de Estado da Educação, embora

o art. 39 do Regimento Interno do CNE garanta que o Presidente do Conselho deva ser
ouvido nesse processo de escolha, visto que são os conselheiros que irão lidar
diretamente com esse órgão de apoio. Ela também possui duas seções: a Coordenação
de Apoio ao Colegiado e a Divisão de Apoio Administrativo. Cada uma delas possui
divisões internas: a Coordenação de Apoio ao Colegiado é composta pelo Serviço de
Apoio Técnico, de Apoio Operacional e de Editoração e Documentação, enquanto que a
Divisão de Apoio Administrativo é formada pelo Serviço de Atividades Auxiliares e
pelo Serviço de Protocolo e Arquivo. As Câmaras são compostas por conselheiros não
remunerados, enquanto que a Secretaria Executiva é formada por servidores públicos;
no entanto, o Regimento Interno (1999) não aborda a questão da escolha e remuneração
desses funcionários. Desse modo, é possível notar que, embora o Conselho seja um
espaço público de participação da sociedade civil, não há como pensar sua existência
sem uma burocracia consolidada. Isso também é característico da democracia
participativa: o fato de ela estar em constante embate com o sistema faz com que ela
tenha que conviver com sua estrutura burocrática. O esquema a aeguir ilustra a dinâmica
de integrantes escolhidos pelo Presidente da República dentre as instituições da
sociedade civil e funcionários do Conselho:
49
 50

É possível notar que o Ministro de Estado da Educação não ocupa nenhuma

função na estrutura do Conselho, mas sua influência é notável: conforme já apontado, o
Regimento Interno lhe garante a presidência das reuniões que participar, assim como a
anuência ou veto das decisões tomadas pelo órgão, expressas em seus pareceres e
resoluções, que não possuem validade sem o seu homologo.
A Câmara de Educação Superior do CNE possui atribuições específicas,
mencionadas na Lei 9.131 e ampliadas pelo Regimento Interno (BRASIL, 1999, art. 5º):
I – examinar problemas da educação superior, oferecendo sugestões para a
sua solução;
II – analisar e emitir parecer sobre os procedimentos e resultados dos
processos de avaliação da educação superior;
III – oferecer sugestões para a elaboração do Plano Nacional de Educação,
observando sua repercussão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e
acompanhar-lhe a execução no âmbito de sua competência;
IV – deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministério da
Educação, para os cursos de graduação;
V – deliberar, com base em relatórios e avaliações encaminhados pelo
Ministério da Educação, sobre o reconhecimento de cursos e habilitações
oferecidos por instituições de ensino superior, assim como sobre autorização
daqueles oferecidos por instituições não universitárias;
VI – deliberar, com base em relatórios e avaliações encaminhados pelo
Ministério da Educação, sobre a autorização, o credenciamento e o
recredenciamento periódicos de universidades e de instituições isoladas de
educação superior;
VII – deliberar sobre os estatutos das universidades e o regimento das
demais instituições de educação superior que fazem parte do sistema federal
de ensino23;
VIII – deliberar, com base em relatórios resultantes da avaliação de cursos,
elaborados pelo Ministério da Educação, sobre o reconhecimento periódico
dos cursos de mestrado e doutorado;
IX – analisar as questões concernentes à aplicação da legislação relativa à
educação superior.
X – assessorar o Ministro de Estado da Educação nos assuntos relativos à
educação superior, oferecendo sugestões de critérios e procedimentos para o
reconhecimento de cursos, avaliação, credenciamento e recredenciamento de
instituições.

A primeira função não existia na lei fundadora do Conselho, de modo que foi
acrescentada na redação do Regimento Interno. A Câmara de Educação Superior possui,
portanto, dez competências, sendo metade delas deliberativas e algumas semelhantes às
do CNE de 1937. Segundo o seu Regimento, a Câmara deve discutir os principais
problemas do ensino superior e oferecer soluções, o que demonstra a consolidação de
um espaço de diálogo democrático entre Estado e sociedade civil na área da educação,
embora não existam garantias legais de que essas sugestões serão aceitas pelo
Executivo. As atribuições deliberativas se referem às diretrizes curriculares dos cursos

23
De acordo com o artigo 16 da LDB/1996, o sistema federal de ensino abrange as instituições de ensino
mantidas pela União e as criadas e mantidas pela iniciativa privada, bem como os órgãos federais de
educação.
 51

de graduação, ao reconhecimento, autorização, credenciamento e recredenciamento de

cursos superiores, ao estatuto das universidades e ao regimento de outras instituições
federais, abrangendo boa parte das decisões deste nível de ensino.
O colegiado Conselho Nacional de Educação pode manifestar-se de três formas,
conforme o artigo 18 do Regimento Interno (BRASIL, 1999):
I - Indicação – ato propositivo subscrito por um ou mais Conselheiros,
contendo sugestão justificada de estudo sobre qualquer matéria de interesse
do CNE;
II - Parecer – ato pelo qual o Conselho Pleno ou qualquer das Câmaras
pronuncia-se sobre matéria de sua competência;
III - Resolução – ato decorrente de parecer, destinado a estabelecer normas a
serem observadas pelos sistemas de ensino sobre matéria de competência do
Conselho Pleno ou das Câmaras.

De acordo com o artigo 3º do Regimento Interno do CNE (BRASIL, 1999), “as

Câmaras emitirão pareceres e deliberarão, privativa e autonomamente, sobre os assuntos
24
a elas pertinentes, cabendo, quando for o caso, recurso ao Conselho Pleno” . No
entanto, isso não ocorre dessa forma, visto que os pareceres, que são pronunciamentos
resultantes de consultas da sociedade civil ou de matérias analisadas pelo Conselho,
precisam da homologação do Ministro da Educação para serem válidos; ele pode acatar
ou rejeitar aquela que decisão que ele concordar ou discordar. No CFE, como lembra
NUNES ET AL (2008), nem todos os documentos precisavam de homologação
ministerial, tornando-se referenciais para a sociedade civil. Somente as resoluções do
CNE obedecem a esse princípio de autonomia25, porém, elas consistem em atos
decorrentes de pareceres, o que já pressupõe uma aprovação prévia do Executivo. Há
um grande volume de pareceres, e uma quantidade muito pequena de resoluções, como
será mostrado no capítulo seguinte a partir de uma discussão sobre a educação superior
no Brasil. Contudo, é preciso ressaltar o seguinte:
A atuação normativa desse Conselho, órgão colegiado por lei, situa-se no
âmbito da interpretação da legislação sabendo não ser um legislativo no
sentido próprio do termo. Isto é: um conselheiro não é deputado, senador ou
vereador que tem delegação popular para inovar a ordem jurídica. Ele
também não dispõe de autoridade para decretos ou medidas provisórias. A
capacidade legal atribuída de normatizar ou disciplinar assuntos
infraconstitucionais da educação escolar não pode e nem deve significar
iniciativas pontuais incertas quanto à juridicidade constitucional ou legal
desses mesmos assuntos. Nesse sentido, importa não confundir o uso

24
O artigo 20 do Regimento Interno (1999) reforça essa atribuição: “As Câmaras decidirão, privativa e
autonomamente, sobre os assuntos a elas pertinentes”.
25
“As deliberações e pronunciamentos do Conselho Pleno e das Câmaras deverão ser homologados pelo
Ministro de Estado da Educação e do Desporto” (BRASIL, 1995, art.2º). “As deliberações finais do
Conselho Pleno e das Câmaras dependem de homologação do Ministro de Estado da Educação”
(BRASIL, 1999, art. 18, § 2º). “O Ministro de Estado da Educação poderá devolver, para reexame,
deliberação que deva ser por ele homologada” (BRASIL, 1999, art. 18, § 3º).
 52

interpretativo, legal e legítimo da lei com abuso do poder legal (CURY,

2009, p.27, grifos do autor).

Efetuado esse estudo preliminar a partir dos documentos fundadores do

Conselho Nacional de Educação, é interessante recolocar as duas categorias propostas
por Pateman (1992), participação plena e parcial. É possível afirmar que a Câmara de
Educação Superior apresenta um formato de participação integral, pois o poder de
decisão não se concentra em apenas uma das partes, embora não tenha ao alcance de
suas discussões todos os temas relacionados à educação superior. Desse modo, as
decisões que competem ao órgão não são, direta ou indiretamente, delegadas a apenas
uma das partes. Entretanto, a prerrogativa da unanimidade, de consenso absoluto na
tomada de decisões não se aplica ao CNE, visto que “o quorum para votação nas
sessões do Conselho Pleno e das Câmaras, será o da maioria simples dos seus
membros” (BRASIL, 1999, art. 28).
O CNE, por um lado, se mostra limitado pelo Executivo federal, que necessita
controlá-lo para evitar problemas como os do CFE. Por outro lado, a possibilidade de
participação da sociedade civil em um espaço que antes da redemocratização era
ocupado majoritariamente por membros do governo, evidencia o ponto em que o CNE
veio se diferenciar dos anteriores: a sociedade civil passa a auxiliar na administração da
educação nacional. O fato de existir esse espaço de discussão significa um passo
importante na luta pelo reconhecimento dos diversos interesses da sociedade civil na
área educacional, visto que há a possibilidade de ouvir os diversos tipos de demandas e
elencar prioridades para a elaboração de soluções, fato que já torna a participação um
processo educativo por exigir o exercício da racionalidade comunicativa da sociedade e
do governo nessa esfera pública, embora as limitações legalmente impostas não devam
ser ignoradas. Contudo, conforme já foi discutido, a democracia participativa não é
sinônimo de autogoverno ou de democracia direta nos moldes gregos, de modo que não
há a previsão da extinção da dimensão estatal para alcançar o seu pleno funcionamento;
ao contrário, a participação ocorre justamente no campo de discussão e decisão que
antes era exclusivo do governo e que agora é partilhado com a sociedade civil.
 53

CAPÍTULO 2 - ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO: DILEMAS,

SOLUÇÕES E O PAPEL DO CONSELHO NACIONAL DE
EDUCAÇÃO

A educação é prática social que se define a partir do e no conjunto das

relações sociais [...]. Entretanto, não se pode concebê-la a reboque das
relações produtivas. Ela é prática social e, como tal, mobiliza interesses
diferenciados e complexos, podendo potencializar iniciativas que pretendem
legitimar a ordem estabelecida como também outras que lhes são
divergentes ou mesmo antagônicas (SILVA e BERALDO, 2008, p.320).

No capítulo anterior, definimos democracia participativa e apresentamos a

dinâmica de funcionamento do Conselho Nacional de Educação. No entanto, para
compreendermos o cenário político em que a Câmara de Educação Superior deste órgão
se insere, passaremos à discussão da trajetória do ensino superior brasileiro, visando
justificar a necessidade da participação da sociedade civil nessa área, além de criar um
plano de fundo para introduzir os temas de discussão da Câmara entre 1997 e 2007.
Esse período compreende os onze anos de atuação do órgão após a criação da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional em 1996, abrangendo as políticas educacionais
tanto do governo de Fernando Henrique Cardoso quanto de Luiz Inácio Lula da Silva.
Porém, neste capítulo faremos somente a contextualização da educação superior
brasileira, a introdução dos temas abordados pela CES e dos conselheiros que por ela
passaram no período, necessárias para o aprofundamento, nos capítulos seguintes, na
sua atuação durante os governos mencionados. Portanto, este capítulo busca atingir o
objetivo central deste trabalho e o segundo dos objetivos específicos, comparando a
atuação da Câmara nos governos FHC e Lula para mostrar as similaridades e as
diferenças no seu desempenho.
A educação se configura como uma importante política pública, alvo de
inúmeras discussões e lutas ao longo da história do Brasil. Daí a importância de analisar
o espaço público de discussão sobre a educação, bem como de conhecer e entender sua
lógica de funcionamento. De acordo com o artigo 1º da atual LDB (1996), “a educação
abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência
humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e
organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais”. Seu maior objetivo é
promover o pleno desenvolvimento do educando, preparando-o para o exercício da
cidadania e para o mundo do trabalho, com base nos seguintes princípios: igualdade de
condições de acesso e permanência; liberdade e tolerância para aprender, ensinar,
 54

pesquisar e divulgar o pensamento e a cultura; pluralismo de idéias; coexistência de

instituições públicas e privadas; gratuidade do ensino público; valorização do
profissional da educação; gestão democrática do ensino público; garantia de qualidade;
vínculo entre trabalho, educação e práticas sociais, valorização da experiência extra-
escolar (BRASIL, 1988, art.206; BRASIL, 1996, art.1º).
No Brasil, o sistema de ensino consiste na “[...] organização de todos os serviços
educacionais de um País, de um Estado ou de um Município de modo a fazê-los
funcionar harmônica e eficientemente para a conquista dos fins definidos por uma
política nacional do setor” (SOUZA, 1991), passando por diversos dilemas ao longo de
sua trajetória. Os órgãos executivos que atualmente regem o sistema de ensino são o
Ministério da Educação e as Secretarias Estaduais e Municipais26 de Educação, que
devem aplicar e fiscalizar as normas referentes ao funcionamento do sistema. Os
Conselhos de Educação, que também estão presentes em todas as unidades da
Federação, deliberam sobre temas de sua competência, constituindo-se enquanto órgãos
normativos do sistema de ensino e devendo submeter à homologação do Ministro/
Secretário os seus pareceres e/ou resoluções27 aprovados em suas sessões plenárias
(SOUZA, 1991).
A lei básica do sistema de ensino brasileiro é a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional: ela o organiza, indica seus fins e procedimentos, fundamenta seus
princípios, sugere linhas de ação, prevê sua administração e lhe dá poder. A
interpretação desta lei e as atribuições restantes são reguladas por legislação
complementar: decretos, portarias, resoluções, atos e decisões administrativas,
provenientes dos órgãos executivos e normativos do sistema. A sua elaboração compete
somente à União, desde a Carta de 1934, assim como nas Constituições posteriores. A
Constituição de 1934 também consolida a obrigatoriedade de elaboração de um Plano
Nacional de Educação, conferindo sua redação à União, atribuição essa que foi alterada
com a LDBEN 4.024 de 1961, que a delegou ao Conselho Federal de Educação. Este o
redigiu em 1962, mas a Constituição de 1967 e posteriormente a de 1988, já
democrática, incumbiram novamente a União de elaborá-lo. O PNE tem por objetivo
estabelecer metas quantitativas e qualitativas de longo prazo para a educação nacional,

26
As Secretarias Municipais de Educação foram criadas somente após a Constituição de 1988, com o
entendimento do município como ente federativo.
27
O Conselho Federal de Educação, conforme apontado no capítulo anterior, não precisava de
homologação do Executivo para seus pareceres, mas somente para as resoluções. Já o Conselho Nacional
de Educação precisa de homologação ministerial para todos os pareceres, tanto os que se tornam quanto
os que não se tornam resoluções..
 55

de modo que sua execução não deve depender da troca de governo. Portanto, os
Conselhos de Educação devem se articular tanto com a LDB quanto com o PNE na sua
lógica de funcionamento, de modo que a sua produção normativa está diretamente
relacionada com a discussão e interpretação desses documentos do Executivo por parte
de seus conselheiros.
Adentrando especificamente no ensino superior, que constitui o foco deste
trabalho, é importante ressaltar que ele também é regido pela LDB e pelo PNE, que
estabelecem sua estrutura e metas em prazos estipulados. O ex-presidente Itamar Franco
delegou algumas competências relativas ao ensino superior para os Conselhos Estaduais
de Educação após ter encerrado o CFE, mas isso durou apenas até a instituição do CNE.
Dentro do Ministério da Educação atualmente existe uma Secretaria (SESu/MEC –
Secretaria de Educação Superior do MEC) específica para tratar de seus assuntos, assim
como no Conselho Nacional de Educação há a Câmara de Educação Superior
(CES/CNE), algo inédito nos conselhos educacionais, conforme já fora introduzido no
capítulo anterior. A CES passou a regular, então, o sistema federal de ensino, que
compreende as IES privadas e as federais. As IES públicas estaduais e municipais são
regidas por seus respectivos governos.
As instituições de educação superior são classificadas de acordo com a sua
organização acadêmica e sua categoria administrativa (NUNES, 2007). A categoria
administrativa divide essas instituições entre públicas, que podem ser federais, estaduais
ou municipais; e privadas, que podem ser particulares, comunitárias, confessionais e
filantrópicas, de modo que as três últimas não possuem fins lucrativos. A organização
acadêmica classifica essas instituições de acordo com sua estruturação: universidades,
centros universitários, centros federais de educação tecnológica, faculdades integradas,
institutos, faculdades isoladas ou escolas superiores. As instituições universitárias, a
saber, universidades e centros universitários, se caracterizam pela articulação entre
ensino, pesquisa e extensão ou entre pelo menos duas dessas esferas. Já as demais IES
mencionadas, que são chamadas de não-universitárias, geralmente focam apenas o
ensino em sua lógica de trabalho. Os cursos de ensino superior podem ser oferecidos em
três modalidades: presencial, semi-presencial e a distância, podendo ser sequenciais,
tecnológicos, de graduação, de pós-graduação (lato sensu – especialização, ou stricto
sensu – mestrado e doutorado), de extensão ou emergenciais (para formação de
professores) (OLIVEIRA ET AL, 2008).
 56

A partir dessa introdução rápida, com o entendimento do lugar dos conselhos e

de sua produção normativa no contexto educacional do país, é possível adentrar nas
finalidades e problemas vivenciados pelo ensino superior brasileiro, para compreender o
papel da Câmara de Educação Superior do CNE e as expectativas depositadas pela
sociedade civil sobre esse órgão. É importante analisar o debate do espaço público de
participação na área educacional, pois:
A escola [seja de educação básica ou superior] constitui-se um espaço
privilegiado de crescimento pessoal, intelectual, profissional e social, bem
como de construção de valores, da democracia e da cidadania. Pode,
portanto, ser considerada o lócus que possibilita a reprodução e a superação
de desigualdades e hierarquias, de esteriótipos, de segregação, e de efeitos
perversos que esses fenômenos tem sobre os seres humanos (SEIFFERT e
HAGE, 2008, p.140).

Não se deve esquecer que os setores público e privado se constituem como “[...]
nichos institucionais alternativos e complementares, mas diferentes, com dinâmicas e
estruturas organizacionais distintas e, sobretudo, com finalidades, culturas e objetivos
organizacionais distintos (NUNES, 2007, p.107). Portanto, apesar de serem
diferenciados, ambos os setores são complementares e necessários na educação superior
nacional, de modo que tanto um quanto outro devem ter sua representatividade
garantida no recrutamento dos conselheiros, sem que um se sobreponha ao outro.

2.1 A trajetória do Ensino Superior brasileiro: o dilema entre o público

e o privado
De acordo com o artigo 43 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
de 1996, a educação superior tem por finalidade abordar o saber em proporções mais
amplas e, ao mesmo tempo, mais profundas e complexas, diferentemente da educação
básica. A pós-graduação, com suas atividades de pesquisa, constitui a grande base do
ensino e o veículo para o progresso da ciência e das outras formas de saber,
contribuindo para o desenvolvimento social nas mais diversas áreas. No entanto, a
consolidação desse nível educacional nos moldes atuais foi tardia, diferentemente de
outros países latino-americanos.
O ensino superior no Brasil surgiu somente após 1808, com a vinda da Família
Real por conta da invasão napoleônica. Como os jovens aristocratas não tinham mais
acesso às universidades portuguesas por conta do Bloqueio Continental, a solução foi
criar instituições de ensino superior na colônia. Os cursos, porém, possuíam natureza
 57

pouco universitária, concentrando-se em estudos utilitários e profissionalizantes,

focados em engenharia militar e medicina aplicada, sem vínculo organizacional entre si.
No século XIX foram criadas mais algumas faculdades com cursos jurídicos, mas elas
continuaram desconexas, não constituindo nenhuma delas uma universidade, que era
marcada pela pluralidade de áreas do saber (SOUZA, 1991, NUNES, 2007). Desse
modo, o modelo português transplantado para o Brasil sofreu um grande
empobrecimento estrutural-funcional, pois só foram criadas faculdades e escolas
superiores que eram limitadas pelo dogmatismo religioso e pelas tendências autoritárias
de controle da liberdade intelectual, favorecendo apenas as profissões liberais –
Medicina, Direito, Engenharia – para cargos burocráticos. Essa universidade
empobrecida refletia o que era a sociedade brasileira e o que ela podia fazer com
modelos institucionais transplantados; além disso, no contexto europeu, a universidade
portuguesa já estava em atraso nessa época. Havia poucas escolas superiores, que eram
vistas apenas como um produto final para realizações pessoais, como “ganhar diploma”,
“ser doutor” (FERNANDES, 1975).
A educação superior no Brasil, portanto, possui consolidação recente, ainda na
primeira metade do século XX, com a fundação em 1920 da “Universidade do Rio de
28
Janeiro” a partir da reunião de escolas superiores da cidade. Essa aglomeração de
cursos, sem os vínculos mais profundos que caracterizam a universidade, marcaria o
ensino superior nacional por muito tempo, desencadeando diversos problemas por conta
desse enlaçamento pela cúpula (reitoria) e não pela estrutura. Em São Paulo já existiam
instituições de ensino superior privadas desde a década de 1890, mas somente com o
crescimento de seu poderio econômico e após a Revolução Constitucionalista é que
surge a necessidade de formar melhor suas elites; é criada, então, a Fundação Escola
Livre de Sociologia e Política, em 1933. No ano seguinte ocorreu a fundação da
Universidade de São Paulo, a partir da reunião de cursos superiores já existentes e da
criação de novos cursos, com base em diretrizes europeias, fruto da iniciativa do
governador Armando Sales de Oliveira e do jornalista Julio de Mesquita Filho. Este
último já apontava como princípios básicos da universidade a articulação entre ensino,
pesquisa e extensão, ideia que norteia sua atual estruturação constitucional. A forma de
ingresso passou a ser um exame único para todos os cursos, o vestibular (SOUZA,
1991). Após a fundação dessas duas importantes instituições, outras escolas superiores

28
Nomeada depois como Universidade do Brasil e, por fim, como Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ).
 58

foram agregadas e chamadas também de universidades, porém sem romper com os

moldes tradicionais de ensino superior para acatar as concepções científicas,
democráticas e utilitárias, recebendo críticas por seu alto custo e baixo rendimento.
Nesse mesmo período, as taxas de analfabetismo eram elevadas, o que
significava que uma parcela considerável da população não tinha acesso aos níveis
básicos de ensino. Em conseqüência disso, o ensino superior permaneceu, por muitos
anos, restrito à elite, associado à melhoria econômica. Esses dilemas resultaram, entre as
décadas de 40 e 60, em vários movimentos docentes e estudantis que reivindicavam
uma reforma no sistema de educação superior de maneira a democratizá-lo e publicizá-
lo. Entre as décadas de 50 e 70, foram criadas outras universidades pelo país. O Plano
Nacional de Educação de 1962, elaborado pelo Conselho Federal de Educação, colocou
duas metas centrais a serem atingidas até 1970: expandir a matrícula até incluir metade
dos concluintes do colegial no ensino superior e contar com pelo menos 30% dos
professores e alunos em tempo integral; porém, elas nunca foram alcançadas. O Golpe
Militar de 1964 trouxe consigo o ideário de modernização e racionalização desse nível
educacional para atender as demandas da classe média, de modo que, em 1968,
realizou-se a Reforma Universitária a partir dos padrões americanos, ampliando a
burocratização de sua administração, porém, com menor vitalidade crítica e intelectual,
por ser fruto de um governo destituído de legitimidade política. Nesse momento, o
sistema de cátedras foi substituído pelo departamental, tal como é vigente hoje. Houve,
nesse período, uma expressiva massificação do ensino superior, porém, associada à
expansão das instituições privadas. Portanto, grande parcela da população ainda se
mantinha distante da educação superior, e o governo continuava na busca pela redução
do índice de analfabetismo (SEGATTO, 2005).
O papel do Conselho Federal de Educação, nesse contexto, foi decisivo: ele
aprovou inúmeros novos cursos em todo o país, sem que houvesse a fiscalização
adequada em relação à qualidade de ensino oferecida por eles. Isso resultou na
intensificação da atividade mercantilista no ramo educacional, caracterizada pela
“improvisação docente”, pela queda de qualidade educacional, pelo aumento dos
abusos, dentre outros fatores que contribuíram para consolidar a atual imagem negativa
do ensino superior privado (SOUZA, 1991). Nunes (2007) apresenta dados que
comprovam essa afirmação: entre 1908 e 1960, o número de matrículas cresceu menos
de 1,3%, e entre 1960 e 1980 apenas 1,378%! O seu crescimento ocorreu de forma
errada, focando mais nas aparências do que na infra-estrutura e nos alvos da pós-
 59

graduação. Não se levou em conta as diferenças entre o setor público e o privado nesse
anseio de expansão do ensino superior, percepção que poderia tornar os setores
complementares. Como aponta o autor:
[...] busque-se em qualquer discurso de dirigente nacional, em qualquer
momento da história recente, evidência de que houve decisão de expandir o
ensino superior através do setor privado. Não se encontrará a decisão, muito
menos se precisará o momento de sua efetivação. Mas observando-se a série
histórica sobre o setor, será possível constatar a decisão incremental, talvez,
mas permanente, repetida e segura de efetivar a expansão da educação
superior mediante investimentos privados. (NUNES, 2007, p.106)

A Constituição de 1988 estabeleceu alguns princípios para a educação nacional a

partir do artigo 205, entendendo a educação como um direito humano indispensável ao
exercício da cidadania. No que se referia ao ensino superior, abordou de forma sucinta
os pilares das universidades: “As universidades gozam de autonomia didático-científica,
administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão” (art. 207 da Constituição Federal
de 1988). Não há maiores diretrizes para a educação superior como um todo, de modo
que os outros tipos de instituições tiveram suas regras prescritas em legislação posterior.
Isso abre margem para um erro metodológico que muitos cometem ao analisar o ensino
superior: utilizam-se categorias como produção científica, pesquisa, projetos de
extensão, enfim, para mensurar a qualidade de cursos em IES que não são
universidades, esquecendo-se que esse nível de ensino não é formado somente por esse
tipo de instituição. Por isso, a tendência de transformar institutos isolados em
universidades continuou principalmente na iniciativa privada, que precisava de
reconhecimento social para alcançar seu objetivo, tentando equiparar sua estrutura de
cursos e campi a das universidades29. No entanto, esse anseio por rápida expansão
resultou a criação de inúmeros cursos às pressas, sem uma grade curricular adequada e
sem docentes devidamente preparados. O Conselho Federal de Educação foi decisivo
nesse processo, visto que não priorizava a qualidade dos cursos para aprová-los. Daí o
surgimento do debate sobre a substituição deste órgão por um Conselho Nacional de
Educação, conforme já discutido no capítulo anterior.

29
Sobre as consequências desses problemas para as universidades nos dias atuais: “Inspiradas no modelo
europeu, tradicionalmente mais voltado à busca do saber livre e desinteressado; restringidas em seu
potencial crítico e engajamento nos debates públicos durante as décadas do regime autoritário, e mais
tarde sucateadas por políticas educacionais de cunho liberalizante, estas se dedicaram, durante muito
tempo, à produção de teoria formal ou de análises ensaísticas” (SILVA, 2011, p.189).
 60

O final dos anos 80 e os anos 90, que tinham como plano de fundo a luta pelo
restabelecimento da democracia, foram marcados pelo aprofundamento do projeto
neoliberal e pelo desmanche do nacional-desenvolvimentismo, estimulado por
organismos financeiros como o Banco Mundial, a Organização Mundial do Comércio, a
Comissão Econômica Para a América Latina e a UNESCO. Desde então, sua adoção na
área educacional tem se intensificado, especialmente na América Latina, como afirmam
Chaves ET AL (2008), Mancebo (2008) e Oliveira (2002), redefinindo o papel do
Estado no que tange ao desenvolvimento de políticas educacionais. As políticas
neoliberais nos anos 90 prejudicaram o ritmo da democratização, principalmente em
relação à capacidade de mobilização e organização da sociedade civil, afetada pelo
desemprego e por desigualdades. De acordo com Sallum Jr. (2003, p.48), no governo
Fernando Henrique Cardoso “[...] a propagação do apoio popular ao governo facilitou a
adoção de um estilo tecnocrático de exercer o poder e reforçou as dificuldades de
participação política popular fora dos períodos eleitorais”. Dagnino (2004) aponta a
preeminência da situação de privatização do Estado e dos recursos públicos nessa
década, de modo que a participação da sociedade civil passa a ocorrer em “terreno
minado”, numa disputa pela hegemonia entre os projetos políticos. Para Baquero (2002,
p.121), “na lógica neoliberal, a hegemonia do discurso de ajustes estruturais para conter
a inflação proporciona a justificativa para que os governos excluam de suas agendas o
tema da justiça social”. No entanto, a ascensão de um partido de esquerda ao poder, para
os autores educacionais, não trouxe grandes transformações: “A mudança foi até o
ponto de a camada dirigente do principal partido oposicionista, o Partido dos
Trabalhadores, não ultrapassar os limites do que temos denominado liberal-
desenvolvimentismo (SALLUM JR., 2003, p.49)”.
Nos dez anos seguintes à criação da LDB, referências da área educacional
afirmam que as políticas governamentais iniciadas no governo Fernando Henrique
Cardoso e aprofundadas no mandato de Luis Inácio Lula da Silva reforçaram o processo
de descentralização da educação (CATANI ET AL, 2008), associando a reforma da
educação superior à reforma do Estado pautada por políticas neoliberais (DAVIES,
2004; PINTO, 2002). A literatura analisada sobre o Ensino Superior, que aborda seus
problemas contemporâneos, aponta para três temas centrais, comentados abaixo.
Acesso ao Ensino Superior. Nunes (2007), Ristoff (2008) Mancebo (2008) e
Catani et al (2008) apontam que houve uma grande expansão do ensino superior em
termos de instituições, matrículas e cursos entre 1997 e 2007, porém, o maior
 61

crescimento se concentrou nas instituições privadas desde 1991 (PEIXOTO E BRAGA,

2008), tanto na modalidade presencial quanto à distância, seguindo as diretrizes do
Banco Mundial. Elas absorveram a formação estudantil para atender as demandas do
mercado por meio das “[...] facilidades oferecidas por governos e pelo Conselho
Nacional de Educação, que, ‘mediante uma regulação pseudoliberalizadora’,
autorizaram a criação de inúmeras novas instituições” (MANCEBO, 2008, p.64).
Ristoff (2008) também afirma que quase metade dos estudantes está fora da idade
apropriada do ensino superior, que compreende o período entre 18 e 24 anos. O Brasil,
segundo Peixoto e Braga (2008), possui uma das mais baixas taxas de escolarização
superior da América Latina, ou seja, baixos índices de acesso. No entanto, segundo
Amaral (2008), há um grande número de vagas não preenchidas nas instituições
privadas, mesmo sendo elevada a demanda por educação superior. Outro problema
apontado nessa questão do acesso diz respeito ao desequilíbrio regional em relação ao
número de instituições de educação superior, que se concentram, em sua maioria, na
região Sudeste. Além disso, poucos cursos dominam as matrículas, algo semelhante ao
que acontecia nos primórdios da estruturação desse nível de ensino, sem o estímulo ao
acesso a outras carreiras tendo em vista um projeto nacional de desenvolvimento e
viabilizando o estudo para o chamado “aluno-trabalhador”, que geralmente possui
disponibilidade para estudar somente no período noturno. Muitas dessas instituições de
ensino superior criam cursos noturnos de graduação não com a intenção de incluir a
população trabalhadora, mas somente porque vêem uma grande oportunidade
mercadológica de aumentar seus rendimentos e de sobreviver institucionalmente, sem
priorizar a qualidade no ensino e sem preocupar-se em articulá-lo com a pesquisa e a
extensão. Os cursos mais concorridos, como Medicina e Engenharia, segundo Bittar ET
AL (2008), não são oferecidos no período noturno, contrariando o princípio
constitucional que prevê “[...] oferta de ensino noturno regular, adequado às condições
do educando” (BRASIL, 1988, art.208; BRASIL, LDBEN, 1996, art.4 VI), visto que
nem todos podem pagar para cursar uma graduação. Contudo, uma análise política mais
detalhada, conforme será efetuada nos capítulos seguintes, poderá dizer se os governos
de FHC e Lula realmente adotaram ou não políticas neoliberais para a educação
superior.
Organização acadêmica. Sguissardi (2008), Menezes (2001), Mancebo (2008) e
Ristoff (2008) mostram que houve a superação do modelo único de Instituição de
Ensino Superior, no entanto, isso ocorreu com aguda banalização da definição
 62

constitucional de universidade, conforme descrita no artigo 207: “As universidades

gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e
patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extensão” (art. 207 da Constituição Federal de 1988). A universidade, segundo
Nogueira (2005), existe para produzir conhecimento, gerar pensamento crítico,
organizar e articular saberes, formar cidadãos, profissionais e lideranças intelectuais. O
artigo 52 da LDB de 1996 define as universidades como “[...] instituições
pluridisciplinares de formação de quadros profissionais de nível superior, de pesquisa,
de extensão e de domínio e cultivo do saber humano”. Embora essa conceituação seja
um pouco diferente da definição constitucional, o artigo 53 desta mesma LDB entende a
autonomia universitária como delegação de várias liberdades às universidades30.
Portanto, para as instituições de educação superior privadas, é importante obter o
estatuto de universidade, pois isso significa ter autonomia para definir sua oferta
educacional, flexibilizando o atendimento ao mercado. Tal prática foi facilitada pelo
CFE nos anos 90, conforme já discutido no capítulo anterior. A organização acadêmica
das instituições de educação superior diversificou-se, definindo novos tipos de
estabelecimento de ensino que não priorizam o preceito constitucional de
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, mas que reivindicam prerrogativas
de autonomia. Expandiram-se, então, os centros universitários, as faculdades, os
institutos, as faculdades integradas, os centros de educação tecnológica, enfim,
principalmente no setor privado (CATANI ET AL, 2008). A criação dos centros
universitários, cuja definição foi efetuada pelo Decreto 2.207/199731, dada a
insuficiência conceitual da LDB/1996 para explicá-lo32, também visou favorecer o
mercado, visto que esse tipo de instituição goza de princípios de autonomia, porém sem
a obrigatoriedade de desenvolver pesquisa, mas apenas de articular ensino e extensão.
Alguns itens, como: 1/3 dos docentes mestres ou doutores, e 1/3 dos docentes em

30
Liberdade para criação, organização e extinção dos cursos, currículos, e plano de carreira docente;
liberdade para conferir graus, diplomas, títulos e para fixar número de vagas de seus cursos; liberdade
para estabelecimento de planos, programas e projetos de pesquisa científica, atividades artísticas e de
extensão; liberdade para elaborar ou reformar estatutos e regimentos e para fixar contratos, acordos e
convênios, além de poder administrar rendimentos e aprovar e executar planos, programas e projetos de
investimentos e receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação financeira resultante de
convênios públicos e privados.
31
Posteriormente, foi aprovado o Decreto 2.306/97, que substituiu o Decreto 2.207/97, e em seguida o
Decreto 3.860/01, que substituiu ambos, ratificando a concepção de centro universitário e seu grau de
autonomia.
32
O artigo 56 §2º da Lei de Diretrizes e Bases de 1996 é muito vago em relação a essa questão:
“Atribuições de autonomia universitária poderão ser estendidas a instituições que comprovem alta
qualificação para o ensino ou para a pesquisa, com base em avaliação realizada pelo Poder Público”.
 63

regime integral e com produção sistematizada de pesquisas (LDB/1996, art.52), além da

pós-graduação stricto sensu, que são obrigatórios nas universidades, tornaram-se
facultativos para os centros universitários. Contudo, é importante ressaltar que o setor
público também se expandiu, especialmente no governo Lula, conforme será comentado
no capítulo quarto deste trabalho.
Privatização da universidade pública. Segundo Nunes (2007), Mancebo (2008) e
Menezes (2001), o Estado tem se isentado do financiamento das Instituições de Ensino
Superior públicas, o que prejudica sua infra-estrutura educacional e de pesquisa, abrindo
espaço para expansão do ensino privado e para a apropriação da iniciativa privada de
pesquisas públicas, o que resulta num acesso não-gratuito do saber à sociedade. Em
contrapartida, o Estado amplia suas funções de fiscalização às instituições de educação
superior, usando novos sistemas de coordenação, avaliação e controle, conforme aponta
o artigo 9º da LDB (1996) submetendo-se aos mecanismos mercadológicos de gestão.
Para a literatura educacional, o “Estado avaliador”, que se tornou mínimo, pouco provê,
mas gerencia os resultados, que devem estar de acordo com as regras que ele estipula;
ele não se isenta totalmente do campo educacional, mas passa a não importar-se com os
meios para atingir essas metas (GREGO, 2005). Assim, houve uma racionalização dos
recursos, minimizando a centralidade estatal e ampliando as decisões de investimento na
educação superior para o mercado, o que favoreceu a banalização do conceito
constitucional de universidade. As instituições públicas são financiadas pelo fundo
público, o que pode provocar a tentação de controle estatal sobre elas. Quando o fundo
público é insuficiente, elas são forçadas a recorrer ao mercado, oferecendo serviços e
cursos remunerados (CHAVES ET AL, 2008). Isso resulta em dois pólos de controle:
Estado e mercado, sendo que este último conduz à mercantilização do ensino público.
Para Amaral (2008), tanto o Estado quanto o mercado tentam constantemente limitar a
liberdade das instituições públicas. Boa parte dos problemas da universidade se deve,
segundo Nogueira (2005), à massificação do ensino superior, fato ao qual ela não foi
adequadamente ajustada de modo a preservar sua qualidade. Ela foi perdendo sua
condição de “abrigo da cultura superior”, por conta da afirmação da sociedade e da
cultura de massas. Além disso, ela tem que lidar com as exigências e expectativas do
mundo da produção econômica e do mercado de trabalho, sendo invadida pelos modelos
gerenciais e desafiada a se tornar mais produtiva, apta a concorrer no mercado e captar
recursos, sendo eficiente na prestação de serviços.
 64

É importante ressaltar que há a necessidade de um olhar da ciência política para

este campo, de modo a averiguar, por meio de uma análise contextual mais minuciosa
dos governos FHC e Lula, se de fato as política implementadas visaram única e
exclusivamente a mercantilização do ensino, conforme mostra a literatura educacional
apresentada, ou se há algo mais envolvido nesse processo. Contudo, diante dos
principais problemas apresentados pela literatura do Ensino Superior no Brasil, a saber:
acesso, organização acadêmica e privatização da universidade pública, questões estas
que os referidos governos tiveram de enfrentar em suas gestões, de uma forma ou de
outra, é importante analisar o espaço público de relação entre Estado e sociedade civil
constituído para a tomada de decisões nessa área, visto que as deliberações desta
instância educacional, entendida como produtora e reprodutora do conhecimento,
afetam diretamente a população. Portanto, a seguir, serão apresentadas duas sínteses
sobre a CES/CNE: primeiramente, da produção normativa, que inclui os pareceres e
resoluções, e, depois, da composição de seu colegiado entre 1997 e 2007.

2.2 Síntese da produção normativa da Câmara de Educação Superior

do CNE entre 1997 e 2007
A produção normativa da CES/CNE, conforme apresentado no capítulo anterior,
pode ser de três tipos: indicações, pareceres e resoluções. Este trabalho se concentra nos
pareceres e resoluções, pois estes expressam melhor a postura da Câmara frente a
determinados assuntos, bem como os temas sobre os quais ela possui maior influência
nas discussões, visto que as resoluções não dependem de homologação ministerial. A
concordância ou não desses assuntos com os problemas do ensino superior será um dos
indicativos de sua capacidade de consolidar a participação da sociedade civil, assim
como o cumprimento do estabelecido em sua criação.
O gráfico 1 mostra o número de pareceres produzidos pela Câmara de Educação
Superior entre 1997 e 2007. É importante lembrar que um parecer é um “ato pelo qual o
Conselho Pleno ou qualquer das Câmaras pronuncia-se sobre matéria de sua
competência” (BRASIL, 1999, art.18).
 65

PARECERES POR ANO

1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Gráfico 1 – Número de pareceres da Câmara de Educação Superior por ano (1997-2007).

Em seguida, temos o número de resoluções emitidas por ano no referido período.

Lembrando que uma resolução é um “ato decorrente de parecer, destinado a estabelecer
normas a serem observadas pelos sistemas de ensino sobre matéria de competência do
Conselho Pleno ou das Câmaras” (BRASIL, 1999, art.18). Desse modo, elas constituem
de fato a documentação normativa da Câmara de Educação Superior, e por isso seu
conteúdo não deve ser subestimado.

RESOLUÇÕES POR ANO

30

25

20

15

10

0
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Gráfico 2 – Número de resoluções da Câmara de Educação Superior por ano (1997-2007).

A escala utilizada nos gráficos, representada pelo eixo Y, é um fator que não
pode ser ignorado. No gráfico 1, dos pareceres, ela vai de 0 até 1600, enquanto que no
2, das resoluções, ela é de 0 a 30, apenas. Isso mostra a discrepância na produção
normativa da Câmara de Educação Superior: os conselheiros recebem inúmeras
consultas e se pronunciam sobre os temas propostos, mas poucos desses
pronunciamentos evoluem para uma resolução, pois muitos dos questionamentos são
 66

relativos à interpretação da LDB/1996, de modo que não exige outra normatização.

Além disso, é preciso levar em conta que os pareceres dependem da homologação do
Ministro, e que uma resolução é um ato decorrente de parecer. No entanto, como o
objetivo deste trabalho não é analisar o poder deliberativo da Câmara, mas sim sua
capacidade de consolidar a participação da sociedade civil, o número elevado de
pareceres já demonstra que esse espaço público é utilizado para fomentar discussões
relativas ao ensino superior, tornando o processo mais educativo tanto para a sociedade
civil que tem seus interesses representados por meio dos conselheiros, quanto para o
governo, um dos pré-requisitos da democracia participativa. É preciso, porém, adentrar
nas temáticas desses pareceres e dessas resoluções, pois só a observação dos números
poderia nos levar a tirar conclusões precipitadas sobre a atuação da Câmara, visto que,
de acordo com Dagnino (2002), o mais importante é analisar o conteúdo das políticas
em questão e não somente o fato de haver um espaço aberto para a participação. O
conteúdo dessa produção normativa dirá se a Câmara de Educação Superior consolida
ou não a participação da sociedade civil, promovendo o reconhecimento das
necessidades sociais por meio das discussão dos problemas do ensino superior
apontados neste capítulo. Contudo, os números oferecem informações interessantes, que
não devem ser deixadas de lado nesta análise preliminar da produção normativa da
Câmara, pois proporcionam uma visão panorâmica de sua atuação.
É interessante notar que entre 1997 e 2000 a emissão de resoluções caiu
progressivamente, até chegar a zero, enquanto o número de pareceres aumentou
progressivamente, demonstrando uma pequena queda de 1999 para 2000. Isso pode ser
explicado por dois motivos principais. O primeiro se relaciona à nova Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional, que foi finalmente sancionada em dezembro de 1996
após um longo período de discussão institucional sobre os seus parâmetros. Como o
Conselho Nacional de Educação possui a função de intérprete da legislação educacional,
surgiram muitas dúvidas na sociedade civil em relação à aplicação da LDB em 1997,
ano em que ela foi efetivamente posta em prática. Desse modo, a Câmara de Educação
Superior (CES) recebeu, a partir desse ano, um número crescente de consultas e se
pronunciou por meio dos pareceres. O segundo motivo diz respeito ao art. 7º da Lei
9.131/1995, que cria o CNE, transferindo todos os processos que estavam em
andamento no CFE para o novo colegiado, e que eram muitos, conforme já comentado,
o que acarretou numa sobrecarga de pareceres nos anos iniciais de funcionamento do
órgão. No ano anterior, 1996, primeiro ano de funcionamento do Conselho, a CES
 67

produziu 293 pareceres e apenas 2 resoluções, de modo que suas atividades cresceram
substancialmente após a LDB, principalmente no que diz respeito ao reconhecimento,
autorização e aumento de vagas de cursos superiores. As cinco resoluções emitidas
entre 1997 e 2000 também demonstram concordância com o momento de aplicação da
LDB e com os principais temas que foram alvo de consultas, visto que elas tratam da
validação e registro de diplomas, da adaptação de estatutos e regimentos à LDB, da
alteração de uma Resolução do Conselho Federal de Educação e da autorização para o
prosseguimento de cursos na área da saúde criados após a LDB. Até então, conforme já
apontado, a Câmara demonstra ser um espaço eficaz de mediação entre governo e
sociedade civil, na medida em que cumpre seu papel instituído por lei e atende as
dúvidas e demandas em suas discussões.
No ano seguinte, 2001, a CES produziu o maior volume de pareceres dos dez
anos abrangidos nesta pesquisa (1997-2007), fato que se explica pela aprovação da Lei
10.172/01 (Plano Nacional de Educação), que resultou em inúmeras consultas relativas
ao reconhecimento, autorização, credenciamento e recredenciamento de cursos
(presenciais e à distância) e instituições. O governo reconheceu, na virada para o século
XXI, os desafios colocados para a educação superior, sendo o principal deles a
ampliação do acesso, porém, de forma democrática. No Plano Nacional de Educação
(2000) essa questão é enfatizada: “Deve-se planejar a expansão [da educação superior]
com qualidade, evitando-se o fácil caminho da massificação”. O Plano também aborda a
importância do setor privado, reconhecendo sua responsabilidade pela oferta da maior
parte das vagas na educação superior, e ressalta a necessidade de expansão das
universidades públicas para atendimento de alunos carentes e para intensificar a
realização da pesquisa, da qual já se responsabiliza pela maior parte.
No que tange à atuação da Câmara de Educação Superior do CNE nesse
contexto, é possível notar seu engajamento para melhorar a qualidade do ensino
superior, visto que as resoluções emitidas entre 2001 e em 2007 foram dedicadas, em
sua maioria, a instituir as Diretrizes Curriculares Nacionais de diversos cursos de
graduação, em substituição aos antigos currículos mínimos que regiam os cursos e os
critérios para avaliá-los. A Câmara assume, a partir de 2002, uma função mais
normativa do que a observada anteriormente, dado o crescimento considerável da
emissão de resoluções e a redução no número de pareceres por ano. O ano de 2002,
imediatamente posterior à aprovação do PNE, foi o que teve maior número de
resoluções emitidas desde a fundação do Conselho. Num movimento inverso, a
 68

quantidade de pareceres caiu bruscamente de 2001 para 2002, o que pode se dever ao
fato de a CES ter se ocupado com a reestruturação desses cursos ou então por conta da
emissão da Medida Provisória nº 2.216 de 2001, que limita o poder do CNE, tema que
será aprofundado no terceiro capítulo.
No entanto, de acordo com informação obtida no CNE, os pareceres devolvidos
pelo Ministro da Educação para reexame por parte do colegiado ganham uma nova
numeração; daí a explicação para tantos pareceres, sendo que muitos tratam do mesmo
assunto. Por isso, esta pesquisa se concentra nos documentos da Câmara de Educação
Superior disponibilizados abertamente no site do Conselho Nacional de Educação, que,
segundo funcionários da entidade, são os mais procurados. Isso permite observar
também o que o CNE considera socialmente relevante para ser colocado à disposição
para consulta de qualquer cidadão. O segundo filtro utilizado nesta pesquisa consiste,
dentre os pareceres disponibilizados virtualmente, naqueles que foram os homologados
pelo Ministro e que são os que efetivamente possuem força normativa, embora seja
inferior a de uma resolução. O conteúdo desses pareceres serão apresentados nos
capítulos seguintes, por período de governo.
O gráfico a seguir visa comparar os pareceres e as resoluções. O objetivo deste
gráfico, que reúne os dados dos Gráficos 1 e 2, é mostrar a discrepância entre a
produção de ambos, mas também visa permitir uma observação mais global dos
documentos emitidos pela Câmara por categoria, explicitando em quais períodos as
emissões cresceram ou diminuíram. Fica, portanto, notável que no governo FHC a CES
emitiu mais pareceres do que no governo Lula, e que no governo de Lula a CES
produziu mais resoluções do que no governo FHC.
 69

PARECERES E RESOLUÇÕES ENTRE 1997 E 2007

1400
1350
1300
1250
1200
RESOLUÇÕES
1150
PARECERES
1100
1050
1000
950
900
850
800
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Gráfico 3 – Comparação da produção de atos normativos (pareceres e resoluções) da Câmara de

Educação Superior entre 1997 e 2007.

Outra análise importante baseada nos números diz respeito à produção da

Câmara por governo, conforme mostram os gráficos 4 e 5:
 70

PARECERES POR PERÍODO - FHC ELULA

2003-2007
23%

1997-2002
77%

Gráfico 4 – Comparação da emissão pareceres nos governos de FHC e Lula.

RESOLUÇÕES POR PERÍODO - FHC ELULA

1997-2002
48%
2003-2007
52%

Gráfico 5 – Comparação da emissão de resoluções nos governos de FHC e Lula.

Note-se que no período de governo de Fernando Henrique Cardoso o número de

pareceres emitidos foi bem superior em relação ao do Presidente Luiz Inácio Lula da
Silva. Já o número de resoluções teve um efeito inverso: a produção do governo Lula
foi maior do que no governo FHC, o que pode primariamente dar a idéia de que entre
2003 e 2007 o Executivo conferiu mais poder deliberativo à Câmara de Educação
Superior. Contudo, é preciso analisar o contexto e o conteúdo desses documentos para
não chegarmos a considerações superficiais sobre a atuação da Câmara, algo que será
introduzido a seguir, por meio da apresentação da tabela temática sobre a produção de
resoluções da Câmara de Educação Superior no período delimitado, e aprofundado nos
capítulos seguintes.
 71

TEMAS DE RESOLUÇÕES QUANT.

diplomas/ certificados 9
adaptação à LDB 3
alteração de resolução do CFE 1
cursos 6
indicadores de trabalho docente 1
pós-graduação 7
DCN de cursos de graduação 48
normas para o Sistema Federal de ES 3
Delegação de competência 5
revogação de atos normativos 1
centros universitários 1
TOTAL 85
Tabela 1 – temas de resoluções emitidas entre 1997 e 2007.

Em 1996, embora não seja um ano abrangido pelo trabalho, é pertinente

comentar rapidamente sobre as atividades da CES, por ser o seu primeiro ano de
atuação. Ela emitiu apenas duas resoluções, sendo a primeira referente ao aumento/
redução de vagas em instituições isoladas de ensino superior vinculadas ao sistema
federal de ensino e a segunda a normas para cursos de pós-graduação lato sensu. Nesse
mesmo ano, porém, a Câmara redigiu 293 pareceres, uma diferença considerável em
relação ao número de resoluções. Contudo, como as discussões sobre a nova Lei de
Diretrizes e Bases ocorriam naquele mesmo ano, suas atividades se intensificaram após
sua aprovação, visto que surgiram questionamentos em relação à sua aplicação. Além
disso, a CES assumiu, pela Lei 9.131/1995, todos os processos que estavam emperrados
no CFE, o que sobrecarregou seu colegiado nos primeiros anos.
É possível notar, a partir da tabela, que mais da metade do número de resoluções
diz respeito à redação das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) dos cursos de
graduação, uma função importante desempenhada pela Câmara para substituição dos
Currículos Mínimos. É ela quem elabora a estrutura, os objetivos e as normas a serem
seguidas por todos os cursos de graduação nacionais. Essa atividade, que se iniciou em
2001, se fez necessária após a aprovação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, em 1996, e do Plano Nacional de Educação, em 2001, visto que a adaptação
dos cursos de ensino superior aos novos pressupostos e objetivos da educação nacional
era uma atividade inadiável. A Câmara também é responsável pelas normas de emissão
de diplomas, tanto de graduação como de pós-graduação stricto sensu, e de certificados
de pós-graduação lato sensu, sendo essa a sua segunda maior produção no período. Da
 72

mesma forma, a Câmara deve estabelecer regras para o funcionamento da pós-

graduação no país, função que ela exerceu no período delimitado.
O item “cursos” da tabela diz respeito à autorização para prosseguimento de
cursos, alteração de turnos de funcionamento, cursos seqüenciais e plenificação de
licenciaturas curtas, de modo que a CES delibera sobre a forma de organização de todos
os tipos de cursos de ensino superior, bem como estabelece as normas para o Sistema
Federal de Ensino Superior. A Câmara também é encarregada por delimitar os
indicadores de trabalho docente, ou seja, ela estabelece como deve ser “medida” a
produção do corpo docente das instituições. É possível notar que a Câmara se
posicionou frente aos centros universitários, fato que também expressa que suas
discussões não estão alheias à realidade da educação superior. Desse modo, o órgão se
demonstra envolvido com a questão da qualidade do ensino superior, da sua oferta e da
organização acadêmica. Além dessas atividades diretamente ligadas a estruturação do
ensino superior, a Câmara é responsável por efetuar adaptações à Lei de Diretrizes e
Bases de 1996, podendo também alterar e revogar seus próprios atos normativos, ou
seja, pareceres e resoluções, assim como os documentos emitidos pelo Conselho Federal
de Educação, órgão o qual ela substituiu. Dentre as 85 resoluções emitidas pela Câmara
de Educação Superior entre 1997 e 2007, dez delas dizem respeito à alteração/
revogação de outras resoluções. Além disso, a Câmara pode delegar suas competências
a outros órgãos públicos, fato cujos pressupostos e implicações serão discutidos a fundo
no quarto capítulo, que abordará a fundo a atuação do CNE durante o governo Lula,
período em que ocorreu essas delegações de suas competências.
É preciso lembrar, sobretudo, que toda resolução é resultante de um parecer, que
necessita de homologação ministerial. Desse modo, a “solução tucana” comentada no
capítulo anterior mostra que o governo preferiu ter um Conselho de Educação a
extingui-lo definitivamente, mas sem dar-lhe tantos poderes a ponto de resultar em outra
polêmica que causasse indignação social, como a do CFE. Abaixo, há uma tabela
sintetizando as resoluções a partir dos campos: publicadas, revogadas e alteradas, e
dividindo-as por ano. O campo “publicadas” abrange todas as resoluções que a CES
emitiu em cada ano; “revogadas” são aquelas que cujo efeito normativo foi anulado por
resolução posterior; por fim, “alteradas” diz respeito às resoluções cujo conteúdo foi
parcialmente mudado por resolução posterior.
 73

RESOLUÇÕES FHC LULA TOTAL

Publicadas 41 44 85
Revogadas 14 7 21
Alteradas 3 9 12

Tabela 2 – resoluções publicadas, revogadas e alteradas entre 1997 e 2007.

É possível notar que 33 das 85 resoluções foram revogadas ou alteradas, o que

demonstra certa instabilidade na produção normativa. O número de documentos
revogados do período FHC aponta para o caráter provisório das primeiras resoluções,
que foram revogadas posteriormente. Já no governo Lula, é possível notar que a Câmara
alterou mais documentos do que revogou. Contudo, o teor dessas alterações e
revogações será apresentado em detalhes nos capítulos seguintes.
Os pareceres foram analisados segundo dois critérios, já detalhados
anteriormente: disponibilidade no site do CNE e homologação. No governo Fernando
Henrique Cardoso, foram emitidos 6.010 pareceres, porém, apenas 137 destes
correspondiam aos pré-requisitos de análise colocados por este trabalho. Já no governo
Lula, o número de pareceres caiu consideravelmente, sendo apenas 1.819, dentre os
quais foram disponibilizados 1.473 e, destes, foram homologados 1.345. Portanto, para
manter o padrão de amostragem nos dois governos, a consequência foi um número
muito diferente de dados coletados, o que demandou formas diversas de apresentar os
resultados. No capítulo 3, que aborda o governo FHC, os principais pareceres são
comentados de forma sistemática; já no capítulo 4, que vai falar do governo Lula, os
documentos são agrupados em tabelas com categorias temáticas e separados por ano, de
modo a tornar viável a visualização dos dados. A tabela abaixo reúne os pareceres
selecionados por tema e os divide nos dois governos.
 74

Tabela 3 – Síntese dos pareceres analisados.

É necessário dar destaque a seis dos temas colocados na tabela acima, por
representarem, cada um, mais de 100 pareceres analisados. O item com maior número
de pareceres diz respeito a temas relacionados aos cursos de graduação, com 494
documentos, sendo que no governo Lula esse foi o tema mais abordado. Em seguida
estão os processos administrativos de IES, com 250 documentos; porém, nenhum
parecer desse tema no governo FHC foi disponibilizado. Logo após está o Ensino a
Distância, com 165 pareceres, sendo o segundo tema do governo FHC com mais
documentos. Já as consultas sobre a legislação educacional, pouco expressivas no
 75

governo Lula, foram o tema com mais pareceres disponibilizados e homologados no

governo FHC; ambos somam 103 documentos. A retificação de documentos da própria
Câmara ficou em quinto lugar, com 102 pareceres, e por fim, os temas relativos ao
aluno, especialmente convalidação de estudos para validação de diploma, apareceram
em 101 dos documentos selecionados.
Esta síntese das resoluções e dos pareceres não dá conta de responder a pergunta
de trabalho proposta, mas proporciona uma visão global da atuação da Câmara de
Educação Superior entre 1997 e 2007, apontando os temas que ela mais abordou no
período. O aprofundamento nas reais funções e posturas da Câmara será realizado nos
dois capítulos seguintes, que prevêem a contextualização política de sua atuação nos
governos FHC e Lula e a leitura minuciosa de sua produção normativa, o que permitirá
afirmar, com maior embasamento, qual a sua capacidade de consolidar a participação da
sociedade civil nos temas que lhe competem sobre o Ensino Superior. A seguir,
expomos uma análise do colegiado da CES/CNE, visando mostrar se o órgão expressa
ou não a diversidade da sociedade civil.

2.3 Síntese do Colegiado da Câmara de Educação Superior do CNE no

período entre 1997 e 2007
Conforme já fora explicado no capítulo anterior, os membros do Conselho
Nacional de Educação são nomeados pelo Presidente da República, a partir de listas
elaboradas por entidades da sociedade civil que indicam seus representantes. O objetivo
deste procedimento é evitar a preeminência do Executivo Federal na escolha dos
conselheiros e permitir maior pluralidade na composição do colegiado, tanto por tipo de
instituição – pública e privada – quanto por região do país, pois uma das críticas ao CFE
era a sua baixa representatividade regional. A análise detalhada do colegiado e sobre sua
regularidade oferece informações importantes sobre a lógica de funcionamento da
Câmara, pois, conforme afirma Wampler (2011b, p.43):
Se as IPs [Instituições Participativas] não produzem mudanças significativas
ou se elas não são percebidas como propiciadoras de processos de mudança,
então se torna menos provável que os participantes continuem a investir
nelas. Isto é verdade tanto para os representantes do governo, quanto para os
cidadãos e demais representantes da sociedade civil.

Tendo como base esse pressuposto, passaremos a uma síntese do colegiado da

CES/CNE a partir das seguintes categorias: por período de governo e membro
 76

nato/nomeado, por região/estado, por tipo de instituição (pública/ privada) e por

titulação acadêmica e área dos conselheiros33. A comparação de dados entre os
governos FHC e Lula se justifica pelo fato de ser o próprio Presidente da República que
nomeia os conselheiros, embora a sociedade civil indique nomes, de modo que a sua
influência é notável na composição do colegiado.

2.3.1 Conselheiros da CES por período de governo e membros

natos/nomeados
Essa categoria visa apresentar os dados dos conselheiros por período de governo,
sendo os conselheiros nomeados e que encerraram mandatos até 2002 pertencem ao
governo FHC e os que iniciaram mandatos entre 2003 e 2007 pertencem ao governo
Lula. Os conselheiros que iniciaram mandatos no governo FHC e terminaram no
governo Lula estão agrupados numa categoria especial, chamada de Transição, que é
dividida em duas: conselheiros que ficaram mais tempo em FHC e que ficaram mais
tempo em Lula. Essa categoria específica é pertinente uma vez que alguns conselheiros
que vieram do governo FHC foram reeleitos no governo Lula; portanto, não se pode
atribuí-los somente a um ou ao outro governo, sendo que seu mandato os ultrapassa. A
tabela a seguir divide os conselheiros entre membros natos, que são os secretários de
educação superior que passaram pela SESu/MEC e que, por natureza, são integrantes da
CES; e membros nomeados, aqueles indicados pela sociedade civil e escolhidos pelo
Presidente da República. Por ser um cargo de escolha direta do Presidente, já que
pertence a um ministério, não há membros natos em período de transição. Os membros
nomeados, divididos por governo e transição, são somados no campo “Total Membros”
aos membros natos, compondo assim o total de conselheiros por governo.

33
É importante pontuar que esses dados foram fornecidos por e-mail pelo Setor de Informações do CNE.
Os dados dos pareceres, resoluções e presidentes da Câmara de Educação Superior foram obtidos pelo
site do Conselho, mencionado nas referências bibliográficas.
 77

M E M B R O S N AT O S
F H C (1997-2002) 4
LU LA (2003-2007) 4
T O T AL 8
M EM B R O S N O M EAD O S
F H C (1997-2002) 10
LU LA (2003-2007) 10
T R AN SIÇ ÃO 11
mais tempo em FH C 7
mais tempo em LU LA 4
T O T AL 31
TO TA L G E R A L: 39
T O T AL M EM B R O S
F H C (1997-2002) 21
LU LA (2003-2007) 18
T O T AL G ER AL : 39

Tabela 4 – conselheiros da CES/CNE.

A tabela, que traz dados em números absolutos, mostra que, ao todo, no período
de análise compreendida por esta pesquisa – 1997 a 2007, passaram pela CES 39
conselheiros, sendo oito membros natos, provenientes do MEC, e 31 nomeados. Cada
um dos membros natos teve um único mandato, de modo que a CES nunca teve dois
representantes do MEC ao mesmo tempo em sua composição, o que demonstra
cumprimento do exposto no Regimento Interno. Tanto no governo FHC quanto no
governo Lula, passou pela CES quatro membros natos cada, em períodos de mandato
bem diferentes, que variam de três meses a quatro anos, dados que serão comentados
nos capítulos seguintes de forma detalhada. Os membros nomeados constituem a
maioria dos conselheiros, sendo que somente estes podem ser eleitos presidentes da
Câmara. A tabela mostra que dez conselheiros foram eleitos e encerraram mandatos
tanto no governo FHC quanto em Lula, e que onze deles passaram pelo período de troca
de governo. Levando em conta que a Câmara é composta por doze membros, incluindo
o Secretário de Educação Superior, que é nato, os onze conselheiros do campo transição
representam um mandato inteiro de conselheiros, salvo o secretário da SESu/MEC, que
é trocado por ser um cargo de confiança. O próximo gráfico ilustra o número de
membros natos por período de governo:
 78

MEMBROS NATOS DA CES/CNE- 1997-2007

FHC (1997-2002)

LULA (2003-2007)

Gráfico 6 – membros natos da CES/CNE por governo.

A necessidade de criação do campo “Transição” na tabela mostra que,

aparentemente, a escolha e nomeação dos conselheiros não se vinculam a pressupostos
partidários ou eleitorais, mas sim na real indicação da sociedade civil, uma vez que
conselheiros do governo FHC também cumpriram mandatos no governo Lula,
cumprindo o Regimento Interno do órgão. Porém, a escolha de alguns membros, tanto
por FHC quanto por Lula, expressa a colocação de seus interesses políticos do órgão,
conforme será colocado nos capítulos seguintes. A tabela aponta que, dos onze
conselheiros da transição de governos, sete deles passaram mais tempo no governo
FHC, sendo a maior parte deles. Dos quatro membros que, de acordo com a tabela,
passaram mais tempo no governo Lula, todos foram eleitos em FHC e dois destes foram
reeleitos em Lula. Contudo, os quatro são colocados no período que corresponde ao
governo Lula por terem passado a maior parte de seu mandato neste governo. O gráfico
abaixo apresenta os dados referentes aos membros nomeados para a CES, já
comentados acima.

MEMBROS NOMEADOS DA CES/CNE - 1997-2007

FHC (1997-2002)

LULA (2003-2007)

mais tempo em FHC

mais tempo em LULA

Gráfico 7 – conselheiros nomeados da CES/CNE por governo.

 79

O total de membros no governo FHC é composto pela soma do número de

membros natos, de membros nomeados e de membros que passaram mais tempo em
FHC, totalizando vinte e um conselheiros. O mesmo vale para o total de membros no
governo Lula, o que resulta em dezoito conselheiros. É possível afirmar, a partir desses
números, que houve maior troca de conselheiros no período entre 1997 e 2002, que
compreendem seis anos, do que entre 2003 e 2007, que abrangem cinco anos do período
delimitado para análise da CES. Se levarmos em conta a afirmação anterior de que
todos os onze conselheiros foram ainda nomeados no governo FHC e que destes apenas
dois foram reeleitos em Lula, conclui-se que a CES passou por mais mudanças em seu
colegiado durante o governo FHC, sendo, portanto, mais instável do que no governo
Lula. O gráfico abaixo mostra com mais clareza as informações da tabela 2 sobre o
número total de conselheiros por mandato de governo.

MEMBROS DA CES/CNE - 1997-2007

TOTAL FHC (1997-2002)

TOTAL LULA (2003-2007)

Gráfico 8 – conselheiros da CES/CNE por governo.

Essa instabilidade se deve ao fato de o órgão ter iniciado suas atividades de

forma conturbada em 1995, após várias Medidas Provisórias alterando, dentre outros
pontos, a forma de composição de seu colegiado. Além disso, é possível que alguns
conselheiros tenham se sentido despreparados para o volume de trabalhos que a CES
teria que enfrentar, uma vez que o CFE havia sido encerrado com inúmeros processos
de autorização de cursos, e para a responsabilidade que teriam que assumir perante a
sociedade civil que os escolhera, dadas as irregularidades do colegiado precursor do
CFE. No governo Lula já é possível notar maior estabilidade, dados os anos de
experiência que o órgão já possuía, tendo mais clareza dos limites de suas atividades e
de quais funções competiam à sua deliberação ou opinião e tendo consolidado uma
forma interna própria de trabalho junto à Secretaria de Educação Superior do MEC.
 80

Por outro lado, esses dados podem significar também que no governo Lula
houve menor rotatividade de conselheiros, ou seja, as mesmas pessoas foram eleitas
mais de uma vez ou até duas vezes para a Câmara, o que reproduz uma prática do CFE
que Paulo Renato Souza queria extiguir ao criar o CNE: a perpetuação das mesmas
pessoas no Conselho, sem abrir espaço para representantes de outras regiões ou de
outros tipos de instituição, de modo a contemplar ao máximo os interesses da sociedade
civil brasileira heterogênea. Sob esse ponto de vista, o governo FHC priorizou mais essa
rotatividade do que o governo Lula, visando talvez atender a mais regiões do país ou
então aos diferentes tipos de IES do sistema de ensino nacional. É importante lembrar
que, de acordo com a Lei 9.131/1995, fundadora do CNE, no parágrafo 6º do artigo 8º,
institui que “[...] quando da constituição do Conselho, metade de seus membros serão
nomeados com mandato de dois anos” (BRASIL, 1995). Contudo, tais afirmações
constituem hipóteses, que serão discutidas nos dois tópicos seguintes.
É pertinente comentar sobre a distribuição dos conselheiros por gênero,
mostrando assim o número de homens e mulheres que passaram pelo colegiado entre
1997 e 2007. Dos trinta e nove conselheiros do período, onze eram mulheres, o que
representa menos da metade do total. No governo FHC, seis mulheres foram nomeadas
dentre os catorze conselheiros desse período, e se levarmos em conta o período de
transição, em que três foram escolhidas, totalizaremos nove mulheres e dezesseis
homens escolhidos até 2002. Já no governo Lula esse número é inferior: dos catorze
conselheiros que iniciaram mandatos a partir de 2003, apenas duas eram mulheres; se
levarmos em conta uma conselheira do período de transição que foi renomeada por
Lula, totaliza-se apenas três nomeações femininas para a CES do ex-presidente. Isso
mostra que as mulheres estiveram sub-representadas na CES/CNE entre 1997 e 2007,
mais no governo Lula do que no de FHC, expressando a realidade nacional de
desvalorização ao seu trabalho.
De igual importância é a abordagem sobre o tempo de permanência dos
conselheiros na Câmara de Educação Superior por governo: em FHC, três conselheiros
nomeados dos catorze membros foram reeleitos, cumprindo mandato de seis anos, visto
que a primeira nomeação foi de dois anos. No período de transição, sete dos onze
conselheiros nomeados foram também reeleitos, permanecendo por oito anos no
conselho, enquanto que no governo Lula, somente três foram escolhidos duas vezes,
cumprindo mandato em oito anos. Esses treze conselheiros reeleitos para o colegiado
representam menos da metade da Câmara, o que demonstra certa rotatividade na escolha
 81

dos membros e o cumprimento ao disposto no Regimento Interno do CNE e na Lei

9.131/1995, que permite apenas uma recondução na composição do órgão. Contudo, as
outras categorias a serem apresentadas a seguir complementarão essas informações,
permitindo um olhar preliminar mais consistente sobre o recrutamento dos conselheiros
para a Câmara de Educação Superior.

2.3.2 Conselheiros da CES por região/ estado

Essa categoria diz respeito à região que o conselheiro representa, conforme
dados fornecidos pelo CNE. O gráfico abaixo, apresentado em números absolutos,
apresenta os conselheiros da CES de acordo com a região e o período de governo:
Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Transição, que abrange
membros que iniciaram seus mandatos no governo FHC e o terminaram no governo
Lula, como na tabela comentada acima.
CONSELHEIROS DA CES/CNE POR REGIÃO

FHC
NORTE
LULA
TRANSIÇÃO

SUL

NORDESTE

SUDESTE

CENTRO-OESTE

0 1 2 3 4 5 6 7

Gráfico 9 – conselheiros da CES/CNE por região do Brasil.

É bem claro no gráfico que a região mais representada na CES é a Sudeste,

sendo que dos 39 conselheiros que já passaram pelo órgão vinte eram provenientes
desta região do país, ou seja, metade do número total de conselheiros, sendo que todos
eles foram nomeados. A maior parte deles foi escolhida ainda no governo FHC. Em
 82

seguida, vem o Centro-Oeste, com dez representantes ao todo, sendo que oito são os
membros natos e os outros dois são membros nomeados no governo FHC; não há
representantes em período de transição desta região. Logo após vem a região Nordeste,
que teve cinco membros nomeados para o colegiado, sendo que em FHC e Lula foram
escolhidos um membro em cada mandato, e três permaneceram na passagem de um
governo para o outro. A penúltima região menos representada é o Sul, com dois
membros nomeados no governo Lula e um do período de transição. Por fim, a região
com menos representantes na CES entre 1997 e 2007 é o Norte, com apenas um
membro escolhido no governo Lula.
Esse gráfico explicita a proeminência da região Sudeste em detrimento das
outras, gerando um grande desequilíbrio regional na CES: enquanto esta já teve vinte
membros, regiões como o Norte tiveram apenas um, e somente no governo Lula. É
possível notar também que os conselheiros foram recrutados de mais regiões do país no
governo Lula do que em FHC, o que demonstra sua preocupação com a pluralidade na
composição da Câmara, intenção do Ministro Paulo Renato Souza ao instituir o CNE,
mas que, na prática, não se concretizou no governo de seu partido, uma vez que as
regiões Norte e Sul só tiveram conselheiros escolhidos no governo Lula, salvo um
conselheiro da região Sul nomeado no período de transição. Embora a região Sudeste
possua o maior número de habitantes, instituições de ensino superior e alunos, segundo
dados do INEP (2009), isso não significa que ela deva ser majoritária; não se podem
ignorar as demandas e as necessidades das outras regiões do país no órgão cujo objetivo
é consolidar um espaço de diálogo entre o Estado e a sociedade civil com seus mais
diversos interesses. A partir da análise dos dados apresentados acima, é possível refutar
parcialmente a hipótese colocada no tópico anterior sobre a atribuição do número maior
de conselheiros no governo FHC a uma possível proposta de rotatividade regional no
colegiado, algo que explicitamente só ocorreu no governo Lula, em que as duas regiões
ausentes na Câmara até então foram, finalmente, contempladas.
Por fim, resta analisar os dados referentes à nomeação de conselheiros por
estado. O próximo gráfico transcreve essas informações, ilustrando o número de
conselheiros eleitos em cada período de governo, incluindo a transição, por estado da
Federação.
 83

CONSELHEIROS DA CES/CNE POR ESTADO

PA

PR
FHC
LULA
TRANSIÇÃO
RS

SC

CE

BA

PE

MG

RJ

SP

DF

0 1 2 3 4 5 6

Gráfico 10 – conselheiros da CES/CNE por estado do Brasil

Dos 26 estados da Federação mais o Distrito Federal, apenas onze já foram

representados na Câmara de Educação Superior em dez anos de atuação do Conselho
Nacional de Educação, de modo que dezesseis estados nunca passaram pelo colegiado.
Da região Norte, composta por sete estados, apenas o Pará teve um membro nomeado
no governo Lula, o que corresponde a 14% da região. A região Sul, porém, embora
aparentasse estar sub-representada, já teve representantes de seus três estados na CES:
Santa Catarina no período de transição e Paraná e Rio Grande do Sul no governo Lula.
A região Nordeste, com nove estados, teve somente três estados com integrantes na
 84

CES em dez anos, sendo um de Pernambuco no governo FHC, um do Ceará, um da

Bahia e um de Pernambuco no período de transição e um da Bahia no governo Lula, o
que corresponde a 33% da região. Da região Sudeste, apenas o Espírito Santo nunca
teve um membro na composição do colegiado, de modo que 75% da região já foi
representada por conselheiros na CES. Minas Gerais teve dois membros no período de
transição e um no governo Lula; Rio de Janeiro teve cinco, sendo três no governo FHC,
um no período de transição e um no governo Lula. Por fim, São Paulo é o estado que
mais foi representado da região Sudeste, com doze membros na CES, sendo quatro em
cada um dos três períodos delimitados. A região Centro-Oeste, composta por três
estados e o Distrito Federal, teve apenas dois representantes do Distrito Federal no
colegiado durante o governo FHC; os oito restantes são os membros natos, já
comentados anteriormente. Desse modo, apenas 25% da região foi representada na
Câmara.
Com os dados sintetizados, é possível concluir que as regiões que foram mais
bem representadas na CES/CNE são as regiões Sul e Sudeste, pois todos os seus
estados, exceto o Espírito Santo, já tiveram membros no seu colegiado. Já as regiões
Centro-Oeste e Norte foram as menos contempladas, visto que apenas um estado de
cada uma teve membros na CES, além da região Nordeste, segunda região mais
populosa do país de acordo com o IBGE (2010), que nunca teve nem metade de seus
estados representados. Essa discrepância regional talvez seja uma falha nas próprias
listas das entidades que indicam membros, de modo que o Executivo Federal deveria,
nesse caso, intervir, tornando a Câmara menos excludente em termos regionais.
A representação regional é um importante fator para garantir a pluralidade de um
órgão participativo nacional, garantindo efetivamente a participação por meio de uma
composição igualitária de seu colegiado. No caso da CES, embora ela seja formada por
apenas doze membros, sendo um deles integrante do Executivo Federal, a alternância de
mandatos a cada dois anos de metade dos conselheiros permite que se consolide uma
composição plural em termos de região de origem na entidade. No entanto, somente as
duas regiões mais bem sucedidas economicamente, segundo o IBGE (2008), Sul e
Sudeste, são as que melhor foram representadas na Câmara além de serem as com maior
número de IES e de alunos. As demandas das outras regiões precisam ser trazidas por
esses conselheiros, para que se analise com mais segurança como caminha o ensino
superior em cada uma delas, quais são as suas necessidades e quais estados precisam
evoluir mais nesse nível educacional em termos de qualidade e atendimento à demanda.
 85

2.3.3 Conselheiros da CES por tipo de instituição: pública/ privada

Esta categoria visa mostrar, de maneira sucinta, as instituições de origem dos 39
conselheiros, se são públicas ou privadas. No grupo “públicas” se enquadram as
instituições de ensino superior mantidas pela federação, pelo estado ou pelo município,
secretarias ou ministérios. No grupo “privadas” se incluem as instituições de ensino
superior particulares ou comunitárias e associações da sociedade civil com ou sem fins
lucrativos. Tal análise é significativa para averiguar se há pluralidade na composição da
CES, ou seja, se os diferentes segmentos da sociedade civil são devidamente
representados pelo colegiado, um dos pré-requisitos para consolidação da participação.
Além disso, os dados são importantes para evidenciar a origem dos conselheiros, se eles
realmente são oriundos dos grupos relacionados ao ensino superior do qual são
encarregados de representarem. Esses dados foram obtidos, em sua maioria, por meio de
informações disponíveis on line no Currículo Lattes dos conselheiros; apenas seis dos
39 não possuíam o cadastro eletrônico, de modo que as informações foram obtidas por
outras fontes, mencionadas nas referências bibliográficas. A tabela a seguir mostra o
número de conselheiros por instituição e por período de governo.

INSTITUIÇÃO/
FHC LULA TRANSIÇÃO
GOVERNO
PÚBLICA 7 10 6
PRIVADA 4 3 4
AMBAS 3 1 1
39 14 14 11

Tabela 5 – conselheiros por instituição de origem.

É possível notar, a partir dos dados acima, que a maior parte dos conselheiros é
proveniente de instituições públicas, sejam governamentais ou de ensino superior, sendo
sete representantes no governo FHC, dez no governo Lula e seis no período de transição
entre os governos. Isso não significa que os interesses dos grupos privados não tenham
sido representados: foram quatro no governo FHC, três no governo Lula e quatro no
período de transição, além daqueles conselheiros que pertenciam tanto a instituições
públicas quanto a instituições ou associações privadas: três no governo FHC e um no
governo Lula e na transição. Com essa composição, a pluralidade da Câmara, objetivo
almejado pelo Ministro da Educação Paulo Renato Souza ao instituir o CNE, se mostra
mais garantida do que no período do CFE em que, conforme discutido no capítulo
anterior, somente os interesses privados eram priorizados na formação do colegiado.
 86

Daí a possível explicação para uma composição mais pública da CES, com vistas a
minimizar as críticas que foram feitas nesse período. No entanto, é importante ressaltar
que não havia em todas as fontes desses dados especificação sobre qual entidade havia
indicado aquele conselheiro para compor a Câmara, nem constava essa informação no
arquivo fornecido pelo CNE sobre os conselheiros. Contudo, é interessante analisar as
reais instituições de origem dos membros, mesmo que talvez não tenham sido indicados
por elas, mas por entidades de direito privado, pois elas também expressam interesses
sendo representados na pessoa do conselheiro.
As entidades que aparecem no perfil pesquisado de cada conselheiro no período
em que ele integrou a CES estão agrupadas na tabela abaixo, sendo que para cada
conselheiro há mais de uma instituição atribuída, de acordo com pesquisa efetuada. Por
isso, não será colocada a soma total no final da tabela, pois resultará num número maior
do que o de conselheiros. É importante lembrar que, como não há dados
disponibilizados para esta pesquisa que identifiquem o conselheiro por entidade
indicadora, o quadro abaixo mostra apenas as origens institucionais de cada conselheiro,
mas sem especificar qual delas de fato o recomendou para a Câmara no período entre
1997 e 2007.

ENTIDADES NA COMPOSIÇÃO DA CES/ CNE Nº

Órgãos públicos 24
Universidades Federais 17
Universidades Estaduais Públicas 9
Instituições com fins lucrativos 6
IES privadas (particulares, comunitárias, etc) 9
Conselhos, sociedades, academias e associações de grupos de interesse 17
Revistas de Pesquisa 2
Instituições privadas sem fins lucrativos 8
Organizações internacionais 5

Tabela 6 – entidades na composição do colegiado da CES.

É possível notar a diversidade de entidades dos quais os conselheiros se

originam. No entanto, a maior parte deles pertencia a órgãos e universidades públicas no
momento em que assumiram seus mandatos na Câmara, embora talvez tenham sido
indicados por outros tipos de instituição. Isso evidencia uma preeminência de membros
públicos na composição do colegiado, mas sem indicar uma sub-representação de outros
grupos de interesse da sociedade civil, como é possível notar nos campos “Conselhos,
sociedades, academias e associações de grupos de interesse” e “Instituições privadas
 87

sem fins lucrativos”. É interessante notar que muitos dos conselheiros pertenciam a
universidades federais quando assumiram seus mandatos, um número bem superior ao
de instituições privadas. Abaixo, seguem tabelas mais detalhadas sobre as entidades que
compõem cada um dos campos do quadro. A descrição aprofundada sobre a origem dos
membros do colegiado por governo será apresentada nos capítulos seguintes.
O primeiro quadro mostra as entidades referentes ao campo “Órgãos públicos”
citadas nos dados dos conselheiros da CES.

Órgãos públicos
MEC 12
CAPES 2
EMBRAPA 1
Secretarias de Educação 3
CNPQ 1
MCT 2
Outras secretarias municipais e estaduais 2
FAPESP 1
Tabela 7 – órgãos públicos na composição do colegiado da CES.

Os dados acima evidenciam uma proeminência do MEC na composição do

colegiado, de modo que outros conselheiros, além dos membros natos, que são advindos
do Ministério da Educação, já passaram de alguma forma por ele no período em que
cumpriam mandato na CES. Ao total, foram doze menções ao MEC nas referências dos
conselheiros, enquanto que o restante dos órgãos apresenta entre uma e duas citações,
com destaque para as secretarias de educação, mencionadas três vezes.
O próximo quadro apresenta as universidades federais que foram mencionadas
nos dados sobre os conselheiros eleitos para a CES.

Universidades Federais
UFCE 1
UFRJ 3
UFMG 3
UFPE 2
UFJF 2
UFPR 1
UFABC 1
UFRS 1
UFPA 1
UFSCar 1
UFSM 1
Tabela 8 – universidades federais na composição do colegiado da CES.
 88

É possível notar a diversidade de universidades federais pelos quais os

conselheiros pertenciam no momento em que assumiram seus mandatos, sendo que a
UFMG e a UFRJ foram as mais mencionadas nos dados. Há predominância das regiões
Sudeste, com a UFRJ, UFMG, UFJF, UFABC e UFSCar, e Sul, com a UFPR, UFRS e
UFSM. Já o Nordeste e o Norte foram os menos citados, sendo apenas três IES
pertencentes às regiões, além da região Centro-Oeste, que nunca teve um representante
de uma instituição sua no colegiado. Abaixo estão relacionadas as universidades
estaduais que já foram, de alguma forma, representadas no colegiado da CES.

Universidades Estaduais Públicas

UNB 1
USP 5
UNICAMP 1
UEFS 1
UNESP 1
Tabela 9 – universidades públicas estaduais na composição do colegiado da CES.

As três universidades estaduais paulistas já tiveram membros de seu corpo

profissional presentes na Câmara, com destaque para a USP, com cinco menções nas
referências. Mais uma vez, há prevalência da região Sudeste em relação às outras
regiões na composição da CES.
Em seguida estão a instituições de ensino superior privadas dos quais alguns
conselheiros pertenciam quando atuaram na Câmara.

IES privadas
PUC 3
Universidade Gama Filho 1
UNIP 1
Universidade Estácio de Sá 1
UCAM 1
UNIBAN 1
UNISO 1
Tabela 10 – universidades privadas na composição do colegiado da CES.

A Pontifícia Universidade Católica merece destaque, por ter sido a mais

mencionada dentre as IES privadas e por não visar fins lucrativos. É possível notar que
poucos conselheiros provinham desse tipo de instituição, sendo um número reduzido de
particulares, evidenciando ainda mais a prevalência de membros oriundos de
instituições públicas na CES.
 89

A próxima tabela fornece dados sobre os grupos da sociedade civil que tiveram
integrantes na CES, não necessariamente indicados por eles próprios, mas que
pertenciam a eles no período de mandato.

Grupos de interesse
ABL 1
ABC 2
ABE 2
SBPC 2
CEBRAP 1
SBS 1
ANPOCS 1
Movimento Negro 1
CRUB 1
CONSEd 2
ABRUC 1
ANDIFES 1
ACAFE 1
Tabela 11 – outros grupos de interesse na composição do colegiado da CES.

Dentre os diferentes grupos da sociedade civil, chamados de grupos de interesse

por constituírem entidades que visam objetivos específicos de uma determinada
categoria social e/ou profissional sem fins lucrativos, é possível perceber que houve
uma grande diversificação no número de membros advindos dessas entidades, com
destaque para o Movimento Negro, que teve uma representante de seus ideais na CES.
Houve a presença de membros de três academias brasileiras: de Letras, de Ciências e de
Educação. Outras sociedades acadêmicas também foram representadas: ANPOCS, SBS
e CEBRAP, com uma menção cada, e a SBPC, que teve dois integrantes como
conselheiros na CES, não necessariamente indicados por ela. É interessante notar a
presença de dois conselheiros provenientes do CONSEd, o Conselho Nacional de
Secretários da Educação que, embora não seja uma organização pública, seus membros
são integrantes do governo e que exercem cargos de confiança. O Conselho de Reitores
das Universidades Brasileiras (CRUB), a Associação Brasileira de Reitores das
Universidades Comunitárias (ABRUC), a Associação Nacional de Dirigentes de
Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES) e a Associação Catarinense das
Fundações Educacionais (ACAFE) já tiveram um de seus integrantes como membro da
Câmara de Educação Superior.
Os dois quadros seguintes representam as instituições que visam fins lucrativos e
as revista de pesquisa cujos membros já estiveram na Câmara de Educação Superior.
 90

Instituições com fins lucrativos

SB Consultoria Educacional 1
CESGRANRIO 4
DATABRASIL 1
Tabela 12 – instituições com fins lucrativos na composição do colegiado da CES.

Revistas de Pesquisa
Revista Inteligência 1
Revista Brasileira de Pós-graduação 1
Tabela 13 – revistas de pesquisa na composição do colegiado da CES.

Apenas três instituições que visam lucro e duas revistas de pesquisa já foram
representadas na CES, o que não significa que tenham indicado membros para
composição do colegiado. Nota-se, a partir desta tabela, que poucos conselheiros
possuíam vínculos com empresas privadas com fins lucrativos no momento em que
exerceram seus mandatos na Câmara. Há que se destacar a CESGRANRIO, empresa
que realiza processos seletivos, como vestibulares e concursos, para instituições tanto
públicas quanto privadas, que já teve quatro de seus integrantes na composição do
colegiado. A crise ocorrida no CFE parece ter influenciado, ainda que de maneira
indireta, a formação do corpo de conselheiros do CNE de forma definitiva, uma vez que
a maioria dentre eles era vinculada a instituições públicas quando foram escolhidos para
a CES. Isso indica um esforço do Executivo federal de impedir a prevalência de
interesses privados nas discussões e deliberações da Câmara, um dos motivos pelo qual
o antigo Conselho de Educação foi esvaziado.
A próxima tabela mostra as instituições privadas sem fins lucrativos que já
tiveram membros presentes na Câmara de Educação Superior do CNE.

Instituições privadas sem fins lucrativos

CENPEC 1
Fundação Faculdade de Medicina 1
Instituto de Protagonismo Jovem e Educação 1
CIEE 1
IBAM 1
ABRINQ 1
Fundação Carlos Chagas 1
CEAT 1
Canal Universitário de São Paulo 1
Tabela 14 – instituições privadas sem fins lucrativos na composição do colegiado da CES.
 91

Cada uma das instituições de direito privado que não visam obtenção de lucro
mencionada acima já teve um de seus integrantes compondo o colegiado da CES. Há
uma diversidade considerável de áreas, desde entidades da saúde, como a Fundação
Faculdade de Medicina, até da comunicação social, como o Canal Universitário de São
Paulo, que agrega canais de universidades públicas e privadas com a finalidade de gerar
e transmitir informação. Duas das instituições estão voltadas para o mercado de
trabalho: o CIEE e o CEAT, e uma voltada para pesquisas educacionais, o CENPEC.
Por fim, o quadro abaixo representa as organizações internacionais cujos
membros estiveram na CES no período em que estavam vinculados a elas.

Organizações internacionais
IPSA 1
UNESCO 1
ALBAN União Europeia 1
Universidade de Salamanca 1
OUI 1
Tabela 15 – organizações internacionais na composição do colegiado da CES.

É importante ressaltar que se trata de organizações relacionadas à educação,

como a ALBAN da União Europeia, Organização Universitária Interamericana, a
Universidade de Salamanca e a UNESCO, da ONU. Destaque também para a menção à
Associação Internacional de Ciência Política (IPSA). Conforme será mostrado no tópico
que discutirá a formação acadêmica dos conselheiros, a área das Ciências Sociais, que
inclui Ciência Política, Sociologia e Antropologia, se mostra bem presente na
composição do colegiado.
De acordo com Nunes, Barroso e Fernandes (2011), que elaboraram um quadro
com as entidades que foram consultadas para composição do CNE entre 1995 e 2010,
houve mudanças nessas listas entre os primeiros anos e o período 2004-2006:
Inicialmente, era majoritária a presença de entidades acadêmicas, embora se
incluíssem associações representativas do segmento educacional. Entre 2004
e 2006, agregam-se entidades de representação profissional e de outros
setores, além de sindicatos e as principais confederações (NUNES,
BARROSO e FERNANDES, 2011, p.11-12).

No entanto, conforme será comprovado a seguir, poucas dessas instituições listadas

como indicadoras de possíveis membros do CNE tiveram realmente epresentantes
integrando o colegiado da CES. Muitas das entidades apresentadas acima, cujos
integrantes da Câmara eram vinculados no momento em que assumiram seus mandatos,
não estão entre as entidades que indicaram membros para o colegiado do Conselho:
92
 93

Tabela 16 – entidades consultadas para composição do colegiado da CES.

Fonte: BARROSO E FERNANDES, 2011.

O quadro acima foi extraído do Documento de Trabalho nº 99 do Observatório

Universitário, elaborado por Nunes, Barroso e Fernandes (2011) com dados sobre as
entidades autorizadas por portarias do MEC a indicar membros para composição do
colegiado da CES. A tabela inclui as portarias 42/2008 e 234/2010 do MEC; no entanto,
como esses períodos não integram a delimitação temporal desta pesquisa (1997-2007),
os dados referentes a esses documentos não serão analisados. Como se pode observar,
apenas sete grupos sempre indicou membros: a Academia Brasileira de Ciências,
Academia Brasileira de Educação, Associação Nacional de Política e Administração da
Educação, Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação, Conselho
Nacional de Secretários da Educação, Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
e a União Nacional dos Estudantes. As três primeiras portarias, que listaram as
entidades que indicariam membros ao CNE, foram emitidas no governo FHC, sendo
que nas duas primeiras haviam 22 grupos e, na terceira, 28. Já os outros quatro
documentos, emitidos pelo MEC no governo Lula, o leque de entidades se ampliou: no
primeiro, 34; no segundo, 46; no terceiro, 29 e, no último, 31. Portanto, em Lula, o
presidente possuía listas que expressavam mais a pluralidade da sociedade civil para
efetuar as nomeações, o que poderia tornar o colegiado mais representativo da realidade
social ao longo das trocas de mandatos.
No entanto, dentre as entidades listadas por Nunes, Barroso e Fernandes (2011),
apenas oito foram mencionadas nas referências utilizadas para averiguar a origem dos
conselheiros que integraram a CES entre 1997 e 2007. São elas: Academia Brasileira de
Ciências (ABC), Academia Brasileira de Educação, Academia Brasileira de Letras
(ABL) – que começou a ser consultada em 2004, Associação Brasileira de Reitores das
Universidades Comunitárias (ABRUC), Associação Nacional de Dirigentes de
Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), Conselho de Reitores das
Universidades Brasileiras (CRUB), Conselho Nacional de Secretários de Educação
(CONSEd) e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC). É interessante
notar que a ABRUC, a ANDIFES e o CRUB deixaram de ser consultados a partir de
2008. Tanto a ABC, a Academia Brasileira de Educação, o CONSEd e a SBPC sempre
indicaram representantes para o colegiado da CES. A ANPOCS, entidade de origem de
alguns conselheiros entre 1997 e 2007, somente foi autorizada a indicar membros a
partir de 2008.
 94

É possível notar que a sociedade civil que é passível de representação na CES é

bem diversificada, expressando um esforço do MEC por reconhecer sua pluralidade e
trazê-la para o espaço público. Há tanto os grupos de interesse específicos da área
educacional, como associações acadêmicas, inclusive outros conselhos e a União
Nacional dos Conselhos Municipais de Educação, quanto outros grupos mais gerais,
como CUT, CGT, CNA, CNI, CNC, CNT, Força Sindical. Contudo, talvez para focar
mais os conselheiros na área específica de sua competência, a lista foi restringida a
partir de 2008. Sobre a exclusão de entidades não acadêmicas a partir de 2008, Nunes,
Barroso e Fernandes (2011, p.12), afirmam o seguinte:
A Lei 9.131 admitiu a indicação de conselheiros por órgãos representativos
da comunidade especializada e reservou a metade dos assentos para a mão
presidencial, majoritariamente eleita. Esta, contudo, através de decretos
infiéis, seguidos de portarias indefensáveis, transformou o CNE em órgão de
representação de interesses, subtraindo ao Congresso seu papel monopólico
e usurpando, desde o ponto de vista da lógica da representação, o poder
disponível para a Presidência.

É possível notar que a escolha presidencial dos membros para a Câmara de

Educação Superior do CNE não se limita às listas de entidades elaboradas pelo MEC
com autorização para indicar representantes, o que justifica, mais uma vez, a análise do
recrutamento dos conselheiros por período de governo. Contudo, a observação dessas
listas e das entidades que de fato foram representadas na Câmara, é possível considerar
o interesse do Executivo em fazer prevalecer no órgão seus interesses político-
partidários, contrariando as premissas da criação do CNE, embora sua livre escolha de
até metade dos membros esteja prevista no Regimento Interno.

2.3.4 Conselheiros da CES por titulação acadêmica e área do conhecimento

A última categoria a ser apresentada para caracterização do colegiado da CES
diz respeito à divisão dos conselheiros por titulação acadêmica e por área do
conhecimento em cada período de governo, incluindo a transição entre ambos. Tal
análise é importante para mostrar quais áreas do conhecimento estão contempladas na
CES, bem como se os interesses dos diferentes grupos por nível de formação são
representados no órgão. A primeira tabela mostra o nível acadêmico dos conselheiros de
acordo com o período de governo.
 95

Titulação FHC LULA TRANSIÇÃO TOTAL

Pós-doutorado exterior 5 4 1 10
Doutorado Exterior 1 1 1 3
Doutorado Nacional 4 6 5 15
Mestrado 2 1 2 5
Especialização 0 1 1 2
Graduação 1 0 1 2
Nenhum/ não consta 1 1 0 2
TOTAL 14 14 11 39

Tabela 17 – conselheiros por titulação na composição do colegiado da CES.

É possível notar que, tanto no período FHC quanto no governo Lula, é elevado o
número de pós-doutores formados no exterior, assim como a quantidade de doutores
formados em universidades nacionais ou no exterior nos dois governos e no período de
transição. Isso demonstra um elevado nível acadêmico na composição da Câmara, sendo
que a maior parte desses conselheiros formou-se em instituições públicas. Apenas dois
conselheiros, um com mandato no governo FHC e outro no governo Lula, não
apresentam formação acadêmica nos referenciais consultados. O número de
conselheiros com mestrado, especialização e graduação é bastante reduzido, somando
nove, apenas, entre 1997 e 2007, dos 39 conselheiros que passaram pelo colegiado no
período. Desse modo, é possível notar que tanto Fernando Henrique quanto Lula
priorizaram a escolha de membros dos mais altos níveis acadêmicos, especificamente
com pós-graduação stricto sensu, o que sub-representa a pós-graduação lato sensu no
contexto da CES. Fonseca (2011) aponta que a linguagem técnica de alguns
conselheiros faz com que muitos outros silenciem, tornando o espaço mais um
instrumento de dominação e também de legitimação governamental do que de
participação popular, algo que pode acontecer no cotidiano da Câmara tendo em vista a
formação acadêmica acima descrita. A tabela seguinte vai mostrar a distribuição dos
conselheiros por área do conhecimento e por período de governo.
 96

ÁREA FHC LULA Transição TOTAL

educação 4 1 2 7
engenharia 2 2 0 4
ciências sociais* 4 3 1 8
fonoaudiologia 1 0 0 1
filosofia/ teologia 1 2 0 3
medicina 1 0 2 3
psicologia 1 1 1 3
física 0 2 1 3
história 0 1 0 1
Integração da América Latina 0 1 0 1
administração 0 0 1 1
economia 0 0 1 1
química 0 0 1 1
estatística 0 0 1 1
nenhuma 0 1 0 1
TOTAL 14 14 11 39

*ciência política, antropologia e sociologia

Tabela 18 – conselheiros por área do conhecimento na composição do colegiado da CES.

É notável, tanto no governo FHC quanto Lula, que a maioria dos conselheiros é
proveniente de duas áreas: educação e ciências sociais34. Conselheiros oriundos da área
de humanas prevaleceram na composição da CES, sendo mais de vinte entre 1997 e
2007; o restante dos membros, menos da metade, pertenciam às áreas de exatas e
biológicas. É interessante notar essa preeminência de membros formados na área de
ciências sociais, especialmente pela presença de docentes da ciência política, pois indica
que o processo de escolha no Executivo federal levou em conta a necessidade de
especialistas em análise social no colegiado, assim como de membros com formação na
área educacional, de modo a promover discussões mais aprofundadas sobre os temas
que competem à Câmara. Por outro lado, outras áreas do conhecimento ficaram sub-
representadas ao longo do período abrangido por essa pesquisa, mesmo sendo
igualmente importantes para um debate mais plural no colegiado. Contudo, é relevante
lembrar que a CES atua em conjunto com a SESu/MEC e com diversas comissões de
especialistas formadas para analisar casos específicos.

2.3.5 Presidentes eleitos pelo colegiado

O quadro a seguir sintetiza os presidentes que foram eleitos para a CES, o
período que exerceram mandato e o número de resoluções que assinaram.

34
O campo “ciências sociais” engloba os formados tanto em ciências sociais como em antropologia,
ciência política e sociologia.
 97

Presidentes da CES/CNE - 1997-2007 Período Resoluções

Éfrem de Aguiar Maranhão 1996-1997 7 resoluções
Hésio de Albuquerque Cordeiro 1998-1999 5 resoluções
Roberto Cláudio Frota Bezerra 1999-2001 4 resoluções
Arthur Roquete de Macedo 2001-2003 30 resoluções
Éfrem de Aguiar Maranhão 2004 6 resoluções
Edson de Oliveira Nunes 2004-2006 16 resoluções
Antônio Carlos Caruso Ronca 2006-2007 19 resoluções

Tabela 19 – presidentes eleitos por período de mandato e número de resoluções.

Segundo dados obtidos junto ao Setor de Informações do CNE, dos seis

conselheiros que presidiram a CES entre 1997 e 2007, quatro deles compunham o
colegiado no período de transição do governo FHC para o governo Lula. Dentre os
presidentes, apenas Hésio de Albuquerque Cordeiro iniciou e encerrou seu mandato em
FHC, produzindo cinco resoluções, e Antônio Carlos Caruso Ronca esteve na Câmara
somente a partir do governo Lula, assinando dezenove resoluções. É possível notar, com
essa informação, que o colegiado da CES, principalmente sua presidência, independe
das trocas de governo, cumprindo o disposto no Regimento Interno, embora eles sejam
diretamente escolhidos e nomeados pelo presidente. Porém, a permanência de membros
na CES de um governo para o outro pode significar que há baixa rotatividade na
composição de seu colegiado, o que desfavorece a participação, uma vez que são
somente doze membros para representar e atender as demandas de diversos grupos da
sociedade civil. O melhor para assegurar uma participação mais abrangente seria a
proibição de reeleição, como já preconizava a MP 661/1994, que foi alterada várias
vezes até chegar à sua versão da Lei fundadora no CNE, em que há uma possibilidade
de recondução.
Analisando a tabela, é possível observar que os conselheiros que mais assinaram
resoluções foram Arthur Roquete de Macedo e Antônio Carlos Caruso Ronca, sendo
que o primeiro atuou na elaboração das Diretrizes Curriculares Nacionais dos Cursos de
Graduação. Roberto Cláudio Frota Bezerra foi o que assinou menos resoluções: apenas
quatro, pois no período em que ele presidiu a Câmara houve um ano em que o órgão
não produziu nenhuma resolução, a saber, 2000, pelos motivos já levantados
anteriormente. Éfrem de Aguiar Maranhão, primeiro presidente eleito, assinou treze
resoluções ao todo, sendo sete em seu primeiro mandato e seis num período de dois
meses que assumiu a presidência em 2004. Os textos das resoluções apresentam
 98

diferenças de um presidente para o outro; contudo, esses “estilos”, que expressam

posturas perante alguns temas, serão descritos nos capítulos seguintes.
Encerrada essa síntese preliminar dos principais aspectos da Câmara de
Educação Superior, que englobou tanto sua produção normativa quando o recrutamento
de seus conselheiros sob diversos âmbitos, é possível afirmar, com base nos dados
apresentados, que a CES consolida parcialmente a participação da sociedade civil: ao
olharmos para os principais temas por ela abordados, podemos afirmar que consolida,
mas ao olharmos para a composição do colegiado por região/estado e por titulação/área
do conhecimento, nota-se que há sub-representação de alguns grupos, assim como na
categoria “tipos de instituição”, que evidenciou que a maioria dos conselheiros entre
1997-2007 eram vinculados a entidades públicas quando exerciam seus mandatos. A
análise prossegue nos capítulos seguintes, que efetuam de maneira mais minuciosa um
estudo dos pareceres (selecionados conforme já mencionado neste capítulo), resoluções
e dos conselheiros eleitos por governo, tendo como pressuposto o contexto político em
FHC e em Lula para melhor compreensão de sua atuação.
 99

CAPÍTULO 3 - A EDUCAÇÃO NO GOVERNO DE FERNANDO

HENRIQUE CARDOSO (1997-2002): AS DISCUSSÕES DA
CÂMARA DE EDUCAÇÃO SUPERIOR DO CNE

Este capítulo se concentra em atender o objetivo central deste trabalho e o

primeiro dos objetivos específicos, que consiste em caracterizar a importância e
influência das discussões dessa Câmara à luz das políticas adotadas para o Ensino
Superior no período delimitado. Para tanto, no tópico inicial deste capítulo será
apresentada uma análise política do governo de Fernando Henrique Cardoso durante o
período abrangido por essa pesquisa, seguida pela apresentação dos resultados obtidos
por esta pesquisa, compreendendo os pareceres, resoluções e o recrutamento de
conselheiros entre 1997 e 2002.
O mandato de FHC iniciou-se em 1995, no mesmo ano em que o Conselho
Nacional de Educação substituiu, após longas discussões na época, o Conselho Federal
de Educação, pelas razões já expostas no primeiro capítulo. Em 1996 a Câmara de
Educação Superior iniciou seus trabalhos, que serão comentados sucintamente; o ano
seguinte, 1997, é o ponto de partida desta pesquisa, pelos motivos já explicitados na
introdução e nos capítulos anteriores. Em 1998, FHC foi reeleito por mais quatro anos
para ocupar a Presidência da República, encerrando definitivamente sua experiência no
Poder Executivo em dezembro de 2002.
Como a nomeação dos membros para o Conselho Nacional de Educação é feita
pelo Presidente da República, é pertinente relacionar a produção normativa da Câmara
de Educação Superior relativa ao período de governo, uma vez que essa escolha pode
influenciar na tomada de decisões e nas opiniões expressas pelos conselheiros nos
documentos. De igual importância é analisar quem são os conselheiros recrutados e os
presidentes eleitos para a CES, traçando seu perfil de origem para averiguar se a
Câmara consolida a participação da sociedade civil nesse espaço público.
Em síntese, este capítulo está dividido em quatro partes: As políticas
educacionais do governo FHC; Produção normativa da CES/CNE: resoluções emitidas e
seus pareceres entre 1996 e 2002; Produção normativa da CES/CNE: outros pareceres
emitidos entre 1996 e 2002; Análise do colegiado da CES/CNE.
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3.1 As políticas educacionais do governo FHC (1995-2002)

O contexto político em que Fernando Henrique Cardoso assume a presidência do
Brasil em 1995 é marcado, segundo Sallum Jr. (1999), pelo desmanche do nacional-
desenvolvimentismo, em que o Estado se constituía como o grande organizador da
sociedade e da economia nacional. Com as mudanças no cenário econômico mundial e
com a ampliação da participação popular na transição para a democracia, seu poder de
influência sobre essas áreas foi se desgastando, de modo que o neoliberalismo ganhou
certo espaço nesse contexto. No entanto, ainda restaram vertentes da ideologia nacional-
desenvolvimentista, principalmente as organizações que se vincularam à Central Única
dos Trabalhadores, que defendiam a estatização e a nacionalização. “De fato, apesar de
decadente, o modelo nacional-desenvolvimentista – é verdade que permeado por
conquistas democratizantes – foi juridicamente consolidado através da Constituição de
1988” (SALLUM JR, 1999, p.27).
No entanto, de acordo com Gama Neto (2011), FHC recentralizou a capacidade
da União de realizar políticas macroeconômicas estáveis. A abertura para os espaços
participativos e a sua institucionalização também contraria em partes a idéia de um
governo puramente neoliberal, visto que o Estado se abre para as demandas da
sociedade civil, permitindo uma co-governança participativa. Além disso, em muitas
circunstâncias o governo tem antecipado as demandas sociais, “pulando” a etapa da
reivindicação popular na elaboração e execução de políticas públicas. Esse contexto tem
muita influência na área educacional, de modo que é preciso compreendê-lo para chegar
a uma análise mais consistente das políticas efetuadas para o ensino superior no governo
de FHC. Tendo em vista essa discussão sobre o nacional-desenvolvimentismo, é
questionável a postura da literatura educacional apresentada no capítulo anterior, que
atribui o ideário neoliberal a todas as políticas educacionais executadas tanto por FHC
quanto por Lula.
De acordo com Sallum Jr (1999), o legado de FHC iniciou-se já em 1994 com o
Plano Real, e suas principais decisões políticas foram dedicadas a acabar com qualquer
resquício da “Era Vargas”, na tentativa de encontrar saídas para a crise econômica pelo
qual o país passava. Isentando-se de responsabilidades empresariais, o Estado deveria
dedicar-se mais a efetivação de políticas sociais e aprofundar suas relações
internacionais, especialmente com os países do Mercosul. Embora Sallum Jr. (1999)
reconheça na política brasileira da década de 90 as duas vertentes principais do
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liberalismo, a saber, o neoliberalismo e o liberal-desenvolvimentismo, ele afirma que o

“fundamentalismo neoliberal” predominou nas decisões do primeiro mandato de FHC
“[...] como a forma mais segura de preservar a estabilidade dos preços, produzir
prestígio político difuso para o governo e, conseqüentemente, maior controle sobre a
atuação dos agentes e sobre os resultados obtidos nas várias arenas de disputa política”
(SALLUM JR., 1999, p.44). Já no segundo mandato, houve uma mudança de curso em
direção ao liberal-desenvolvimentismo, em que o Estado não se isenta totalmente de sua
influência político-econômica.
Ao analisar as políticas sociais de Fernando Henrique Cardoso, Draibe (2003)
afirma que o nosso sistema de proteção social foi construído sobre as bases do Estado
nacional-desenvolvimentista, mas que sofreu as influências das reformas dos anos 90,
que visaram desmanchá-lo. Ela aponta que a proposta de campanha de FHC para a
política social consistia em garantir o direito social, promover a igualdade de
oportunidades e proteger os grupos vulneráveis, sem inserir programas de impacto
social. “Seu núcleo [...] é constituído por três conjuntos ou eixos de programas – os
serviços sociais básicos de vocação universal e de responsabilidade pública; os
programas básicos e o programa de enfrentamento da pobreza –, articulados segundo as
orientações e as prioridades do governo” (DRAIBE, 2003, p.73). Dentre os três grupos
de programas, o primeiro foi priorizado, abrangendo áreas como educação, saúde,
previdência social, habitação e saneamento básico, trabalho e assistência social. Na
proposta de campanha de 1998 de FHC, os serviços sociais básicos de vocação
universal e responsabilidade pública foram organizados por área de atuação
(urbana/rural) e público-alvo. Outra mudança apontada por Draibe (2003) como
importante para esse segundo mandato diz respeito ao programa de enfrentamento da
pobreza, que passou a enfatizar a transferência direta de renda para famílias pobres
como a melhor saída para alcançar a igualdade de oportunidades. Diante disso, é
possível notar que o segundo mandato de FHC não pode ser caracterizado
exclusivamente pelo neoliberalismo, visto que há a retomada de princípios nacional-
desenvolvimentistas em sua estratégia de ação, orientada pela “focalização dentro de
programas universais” para melhorar seu impacto redistributivo.
Na área da educação do governo Fernando Henrique, reformas parciais
ocorreram no ensino fundamental e foram iniciadas na educação infantil e no ensino
médio (DRAIBE, 2003). Desse modo, não houve políticas educacionais substantivas
para o ensino superior introduzidas ou reformadas entre 1995 e 2002 pelo presidente
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FHC, além de uma reforma normativa, que futuramente resultaria em políticas públicas.
Contudo, a elaboração da Lei de Diretrizes e Bases e do Plano Nacional de Educação,
que serão discutidos a seguir, abriu espaço para que o governo e a sociedade
discutissem quais as metas e rumos que a educação superior deve tomar. Além disso, o
Ministro da Educação escolhido por FHC, o economista Paulo Renato Souza, ex-reitor
da UNICAMP, reconhecia o cenário da educação superior no início de seu mandato:
Nos cursos de graduação concentra-se a maior parte dos problemas de
qualidade de nosso sistema de ensino superior: 60% de todos os alunos
universitários de graduação frequentam instituições privadas, boa parte delas
de qualidade altamente discutível (FOLHA DE SÃO PAULO, 26/03/1995).

Draibe (2003) também aponta um aumento na participação por conta dos

conselhos nacionais e locais, fato que deve ser levado em conta: abriu-se o Estado ao
controle social, o que trouxe a necessidade de maior accountability, porém, esse
controle foi institucionalizado, ou seja, a participação foi absorvida na estrutura do
Poder Executivo. Para a educação superior, a reabertura do Conselho Nacional de
Educação, substituto do Conselho Federal de Educação, extinto por Itamar Franco ao
serem denunciados na mídia atos corruptos praticados por seus membros, é realmente
algo significativo: os Conselhos Estaduais não eram preparados para absorver todas as
demandas deste nível de ensino, que deveria ser regido em nível nacional. Além disso, a
colocação da participação da sociedade civil como prerrogativa na composição e na
atuação do novo Conselho foi algo inovador e necessário no cenário político da época,
conforme discutido no primeiro capítulo. Ao mesmo tempo em que o Estado controlaria
o Conselho para que não ocorressem os mesmos problemas do anterior, a sociedade
civil poderia se manifestar através de consultas e também por meio da indicação de
membros para compor seu colegiado. Desse modo, visava-se garantir mais transparência
nos atos e processos relativos ao ensino superior no Brasil.
Durante os dois mandatos de FHC na presidência e de Paulo Renato Souza no
Ministério da Educação (1995-2001), foram tomadas importantes decisões para a área
da educação, com a aprovação de documentos e diretrizes estruturais, como a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996), o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF -
Lei nº 9.424/1996), e o Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172/ 2001), além de
substituir o Conselho Federal de Educação pelo Conselho Nacional de Educação, nas
circunstâncias já detalhadas nos capítulos anteriores. Por conta da implantação dessas
medidas reestruturadoras da educação nacional, com vistas a reorganizá-la no novo
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cenário social e político democrático do país, não foram efetuadas grandes políticas
sociais para a educação superior, conforme afirmado anteriormente. No entanto, uma
das discussões mais enfatizadas no que diz respeito especificamente ao ensino superior
no início do governo FHC era a instituição de um exame nacional para avaliar a
qualidade dos cursos de graduação, a ser realizado pelos alunos, o que gerou muita
polêmica. O próprio Ministro Paulo Renato Souza foi à mídia para defender a ideia na
época, escrevendo sobre o tema em artigo para a “Folha de São Paulo”. A dificuldade
na realização deste tipo de exame era a escolha de indicadores adequados, que não
prejudicassem o aluno, mas que tão somente avaliassem a qualidade do curso que ele
freqüentou. Além disso, nesse processo de avaliação o Ministro reconhece a diversidade
do sistema educacional, que não é composto unicamente por universidades, mas
também por instituições que visam apenas a qualidade do ensino, de modo que a
avaliação não pode ser baseada num tipo único de IES:
A avaliação na graduação é muito complicada pela dificuldade de construir
indicadores objetivos, que resistam a interpretações subjetivas, que,
frequentemente, causam polêmica e dão margem ao favorecimento desta ou
daquela instituição. Alguns indicadores indiretos — a relação
professor/aluno, o tempo médio de graduação, a frequência dos alunos, as
taxas de evasão escolar etc — podem e devem ser utilizados. Outros,
entretanto, como a produção científica da instituição, têm relação muito
indireta com a qualidade dos cursos de graduação. O que interessa saber é,
finalmente, o que o aluno apreendeu (FOLHA DE SÃO PAULO,
26/03/1995).

Paulo Renato Souza demonstrou preocupação com a questão do acesso, da

organização acadêmica e da qualidade dos cursos, uma vez que não basta apenas
expandir vagas sem levar em conta a estrutura da IES e se ela é adequada para formar
profissionais daquela área de maneira consistente. Portanto, a expansão de vagas por
meio de políticas sociais não foi a meta principal do governo, mas avaliar em que
condições estava a oferta de educação superior e como melhorá-la, alterando as
estruturas do sistema de ensino. A literatura educacional apresentada no capítulo
anterior apontou como um problema o anseio de instituições privadas em se tornarem
universidades para poderem criar elas mesmas e extinguir seus cursos; o governo FHC
já pensava em como resolver essa questão quando entrou no poder, pois uma das
acusações feitas ao CFE era a de aprovar indiscriminadamente cursos de graduação sem
investigar de maneira adequada a capacidade das IES privadas de os executarem com
qualidade, visando favorecê-las para obter benefícios. Ao justificar a necessidade de um
exame nacional que meça a qualidade dos cursos de graduação, o Ministro expressou
essas preocupações:
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A febre por transformação de faculdades em universidades, que vem

assolando o país, constitui-se numa tentativa de ganhar a autonomia
garantida pela Constituição e com isso a possibilidade de livrar-se da
supervisão governamental e de expandir quase sem limites os seus cursos de
graduação. O poder público precisa contar com instrumentos objetivos de
avaliação para coibir os abusos e proteger a população contra a verdadeira
exploração que, infelizmente, ocorre em muitas instituições (FOLHA DE
SÃO PAULO, 26/03/1995).

Para além dessa discussão sobre um exame nacional de cursos, Pinto (2002)
destaca a participação do Brasil na “Conferência de Educação para Todos”, em 1990,
financiada pelo Banco Mundial, pela UNESCO e pelo UNICEF, como um determinante
das políticas educacionais desenvolvidas por FHC. A Conferência, que resultou na
“Declaração Mundial sobre Educação para Todos”, preconizou a “priorização
sistemática do ensino fundamental, em detrimento dos demais níveis de ensino, e de
defesa da relativização do dever do Estado com a educação, tendo por base o postulado
de que a tarefa de assegurar a educação é de todos os setores da sociedade” (PINTO,
2002, p.110). A universalização do acesso ao ensino básico deveria ser subsidiada pela
elaboração de um plano decenal para a educação, que foi discutido no Brasil durante a
“Semana Nacional de Educação para Todos” e registrado no “Compromisso Nacional
de Educação para Todos”, em 1993, que orientaram a redação desse plano decenal.
Esses fatos explicam boa parte das políticas educacionais adotadas por FHC e
por Paulo Renato Souza entre 1995 e 2002. O referido plano decenal para a educação
foi efetuado, embora tenha se tornado lei somente seis anos depois do início do
mandato. Houve uma priorização da Educação Básica em detrimento da Educação
Superior, cujas metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (2001) não foram
nem de longe atingidas. Draibe (2003) também aponta que as mudanças nas políticas
públicas para educação ocorreram durante o governo de Fernando Henrique Cardoso
somente no segundo ciclo de reformas sociais do seu primeiro mandato, limitando-se ao
ensino fundamental, embora tenha sido iniciada no ensino infantil e no médio. A
explicação dada pela autora para a esse fato se vincula à “original descentralização
federativa” e à ausência de atores unificados em nível nacional, de modo que não houve
pressão social suficiente para a implantação de mudanças significativas. É importante
ressaltar que Draibe (2003) não leva em consideração em sua análise as alterações
conseqüentes da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, que
será comentada a seguir.
A referida LDBEN/1996 prevê como dever do Estado várias obrigações, como
prover o ensino fundamental gratuito, mas não aponta em seu artigo 4º nenhuma
 105

obrigação direta com o ensino superior, colocando-o apenas indiretamente, de modo que
o Estado deve garantir “acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da
criação artística, segundo a capacidade de cada um”. Além dessa citação não há outra
menção ao ensino superior neste artigo, o que demonstra a pouca obrigação atribuída ao
Estado pela lei-base da educação. Já no Capítulo IV, específico da educação superior, o
documento começa apontando suas finalidades, sendo a primeira relacionada ao espírito
científico, ao pensamento reflexivo e à criação cultural, que devem ser estimulados e
aprimorados por esse nível de ensino, o que, logo de início, demonstra seu papel
protagônico na sociedade. A segunda e a terceira finalidade dizem respeito à formação
dos estudantes, que devem ser preparados para se inserirem no mercado de trabalho,
mas também para contribuírem no desenvolvimento da sociedade brasileira,
possibilitando a compreensão do seu contexto por meio da pesquisa científica. Esse
constitui um ponto importante: o governo demonstra, com isso, que sua compreensão do
ensino superior não se restringe a objetivos profissionais, mas que ele deve estar
estreitamente ligado à realidade nacional para que seja pleno. As finalidades IV, V, VI e
VII confirmam essa necessidade de vínculo com a realidade presente: preconiza-se a
divulgação dos conhecimentos adquiridos em meios de comunicação e por meio de
projetos de extensão e o estímulo a pesquisas relacionadas aos problemas atuais em
nível nacional e regional. Até então, não há traços de ideias puramente neoliberais para
a educação superior na LDB elaborada por Fernando Henrique Cardoso. O simples fato
de a oferta de ensino ser ministrada tanto por instituições públicas quanto por privadas
não é argumento suficiente para generalizar e afirmar que FHC impôs o neoliberalismo
sobre a educação superior.
Segundo a LDBEN/1996, a autorização, reconhecimento e credenciamento
devem ter prazos limitados, podendo ser renovados após nova avaliação. Porém, não há
o detalhamento sobre quem efetuará esse processo; essa competência foi posteriormente
delegada à Câmara de Educação Superior do CNE, em seu Regimento Interno, visto que
a LDB apenas menciona no inciso primeiro do artigo nono a existência do CNE no
contexto da organização educacional, sem especificar suas atribuições. Em relação à
questão do acesso, a LDB preconiza a necessidade de oferta de cursos noturnos de
graduação nos mesmos padrões dos diurnos, enfatizando a obrigatoriedade desta
disposição para as instituições públicas. Desse modo, houve preocupação em garantir
aos alunos que precisam trabalhar durante o dia um ensino superior gratuito e de
qualidade. Essa medida também distancia o governo FHC do neoliberalismo, visto que
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a LDB não desobriga as IES públicas do ensino noturno, algo que poderia ter sido
indiretamente “delegado” 35 às IES privadas.
O artigo 52 da LDBEN/1996 define o que é universidade: “[...] instituições
pluridisciplinares de formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa,
de extensão e de domínio e cultivo do saber humano”, devendo ter um terço de seu
corpo docente com pós-graduação stricto sensu e em regime de tempo integral. O
documento dá relevância à prerrogativa institucional da autonomia universitária,
detalhando suas atribuições. Uma das competências da CES do CNE já analisada no
primeiro capítulo é também mencionada na LDB, que diz respeito ao registro de
diplomas: somente as universidades podem efetuar registros, de modo que as não
universitárias devem fazê-lo em IES indicadas pelos conselheiros. A União deve
assegurar, de acordo com o artigo 55 da LDBEN/ 1996, recursos para manutenção e
desenvolvimento das IES por ela mantidas, ponto que confirma a não-isenção do Estado
na gestão de FHC em áreas como a educação durante seu mandato, de modo que não se
pode imprimir o rótulo de “neoliberal” a todas as políticas efetuadas em seu governo. O
referido capítulo da LDB, que trata da educação superior, não dispõe sobre outros tipos
de instituição universitária além das universidades. O único ponto mencionado diz
respeito à extensão das atribuições de autonomia universitária a IES que “[...]
comprovem alta qualificação para o ensino ou para a pesquisa, com base em avaliação
realizada pelo Poder Público” (BRASIL, 1996, art.54 § 2º). Essa atribuição é conferida
aos centros universitários, posteriormente definidos pelo Decreto 2.207 de abril de
1997. Portanto, a LDB se mostra pouco esclarecedora quanto à organização acadêmica
do ensino superior, que teve de ser mais bem detalhada em documentos como o Decreto
mencionado acima. De modo geral, as IES públicas devem obedecer, de acordo com a
LDB, ao princípio da gestão democrática, com órgãos colegiados deliberativos
compostos pelos segmentos da comunidade institucional, local e regional, porém, os
docentes devem ocupar 70% das cadeiras dessas instâncias. A escolha dos reitores vice-
reitores das universidades federais já havia sido determinada pela lei 9.192/1995,
anterior à LDB, que determina sua nomeação pelo Presidente da República.
A LDB/1996 também consolida o ensino a distância no primeiro parágrafo do
artigo 80: “A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será

35
Colocamos entre aspas o termo “delegado” pois a possível desobrigação da oferta noturna nas IES
públicas teria como conseqüência um aumento das matrículas nas instituições particulares, que
enxergariam nesse cenário uma boa oportunidade de mercado.
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oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União” (BRASIL, 1996,

art. 80). Esse credenciamento passa primeiro pela Câmara de Educação Superior, que
emite parecer, sendo que este deve ser homologado pelo Ministro da Educação para que
tenha força normativa. A partir de 1997, nota-se um crescimento considerável no ensino
a distância, com vistas a atender déficits de educação superior em algumas regiões do
país, especialmente em instituições públicas, de acordo com a análise dos pareceres que
será apresentada neste capítulo.
Segundo Pinto (2002), a elaboração da LDB/1996 foi efetuada às pressas pelo
MEC, por meio de uma manobra política do Senado, substituindo um projeto discutido
na Câmara. Sua aprovação sem qualquer veto presidencial foi uma demonstração da
concordância entre Executivo e Legislativo na época. Pinto (2002) acrescenta que o
governo FHC gastou o dobro com encargos e juros da dívida pública do que com a
educação (4,2-4,5% do PIB), que possui embasamento constitucional para a destinação
de recursos. No entanto, mesmo com essa diferença nos gastos apontada por Pinto
(2002), Draibe (2003, p.89) defende que
[...] as orientações reformistas do governo, no período de 1995 a 2002, não
se pautaram por diretrizes privatizantes dos serviços públicos. Em nenhum
plano das inovações institucionais registrou-se um recuo do Estado. Ao
contrário. Indicadas nas propostas gerais, as inovações e as alterações
implementadas nos serviços sociais públicos e universais visaram a
aperfeiçoamentos, reforços, aumento do seu impacto redistributivo,
melhoras de eficácia, não a sua substituição ou privatização.

A citação acima traz uma observação muito importante: ao contrário do que a

literatura sobre o ensino superior coloca, o Estado não recuou em nenhum momento no
governo de FHC, a ponto de privatizar políticas sociais como a educação. Houve sim
limitações em termos qualitativos nas reformas educacionais, que se concentraram na
educação básica, mas isso não significou uma delegação do papel do governo nessa
área. Além disso, conforme já comentado, a necessidade de mensurar a qualidade das
instituições já criadas e em funcionamento tornou-se prioridade para o Ministério da
Educação no mandato de Paulo Renato Souza. Por conta disso, e não por uma possível
“privatização”, o acesso ao ensino superior permaneceu restrito à elite, não alterando o
quadro discente desde sua formação na década de trinta. O próprio Plano Nacional de
Educação de 2000 apontou que o Brasil apresentava, dentre os países latino-americanos,
um dos índices mais baixos de acesso à educação superior, mesmo levando em conta o
setor privado. A porcentagem de alunos entre 18 e 24 anos matriculados neste nível de
 108

ensino no Brasil era inferior a 12%, enquanto que em outros países como Bolívia,
Venezuela e Chile esse índice ultrapassava 20%.
O aumento da demanda por vagas por conta de fatores demográficos, de
exigências do mercado de trabalho e do número crescente de matrículas e conclusões do
Ensino Médio principalmente na rede pública (ou seja, alunos de camadas mais pobres)
levou o Estado a pensar em soluções para a ampliação do acesso ao ensino superior,
tendo em vista a necessidade de inserir uma parcela maior da população entre 18 e 24
anos nesse nível educacional. Por isso, essas questões entraram na elaboração do Plano
Nacional de Educação, iniciada em 1996, com o I Congresso Nacional de Educação
(CONED) em Belo Horizonte (UFMG) e concluída com sua aprovação pela Lei
10.172/01, no governo de Fernando Henrique Cardoso. De acordo com Pinto (2002), a
proposta de um Plano Nacional de Educação discutida de forma democrática pela
sociedade civil no II CONED (1998), foi suprimida, mais uma vez, como ocorrera com
a elaboração da LDB/ 1996, por um projeto alternativo do governo. Nele foram
propostas metas que visavam melhorar a educação como um todo, de modo que, a partir
delas, foram desenvolvidas políticas públicas tanto no final do governo FHC quanto no
governo de Luís Inácio Lula da Silva, principalmente.
Os anos 2000 e 2001 foram voltados de maneira mais intensa para a discussão
do Plano Nacional de Educação (PNE), que teria validade de dez anos e que
estabeleceria metas qualitativas e quantitativas para efetuar melhorias no ensino básico
e superior brasileiro, tendo em vista a necessidade de inserir uma parcela maior da
população de jovens nesse nível educacional. Isso pode ser um fator explicativo para a
queda na emissão de pareceres e para a ausência de resoluções em 2000 da Câmara de
Educação Superior, de modo que o órgão poderia estar ocupado com seminários e
discussões, de modo a contribuir com a elaboração do PNE. A seguir, serão abordadas
as metas do PNE que dizem respeito à expansão do acesso às instituições de ensino
superior.
O governo reconheceu, na virada para o século XXI, os desafios colocados para
a educação superior, sendo o principal deles a ampliação do acesso, porém, de forma
democrática. No PNE (2000) essa questão é enfatizada: “Deve-se planejar a expansão
[da educação superior] com qualidade, evitando-se o fácil caminho da massificação”. O
Plano também aborda a importância do setor privado, reconhecendo sua
responsabilidade pela oferta da maior parte das vagas na educação superior, e ressalta a
necessidade de expansão das universidades públicas para atendimento de alunos
 109

carentes e para intensificar a realização da pesquisa, da qual já se responsabiliza por

mais de 90%.
Diante dos problemas identificados na educação superior, o governo de
Fernando Henrique Cardoso, no Plano Nacional de Educação redigido em 2000,
estabeleceu como primeira meta colocar 30% dos jovens entre 18 e 24 anos nas
instituições de ensino superior até 2011. Para alcançar tal meta, existiam dois caminhos
principais a serem seguidos: fortalecer e ampliar as instituições públicas, em sua
maioria universidades que, segundo o próprio PNE (2000), “não podem prescindir do
apoio do Estado”, e/ou apoiar e investir nas instituições particulares de ensino superior,
cuja finalidade, diferentemente das filantrópicas, confessionais e comunitárias, reside
em servir ao mercado, transformando a educação em mercadoria e os alunos em
consumidores. A segunda meta do PNE de 2000 previa: “Ampliar a oferta de ensino
público de modo a assegurar uma proporção nunca inferior a 40% do total das vagas,
prevendo inclusive a parceria da União com os estados na criação de novos
estabelecimentos de educação superior”. No entanto, o então presidente Fernando
Henrique Cardoso vetou essa meta, de acordo com o que consta na Lei 10.172/01, que
aprovou o PNE. Além desses objetivos, existem mais quatro metas no Plano
relacionadas à ampliação do acesso. A terceira meta estabelecida consistia em diminuir
as desigualdades na oferta de educação superior entre as regiões do Brasil por meio da
expansão das instituições para esses lugares em que elas são escassas.
A quarta meta do PNE se relacionava com a consolidação de um amplo sistema
de educação à distância, tornando-o um recurso para o atendimento de cursos
presenciais e regulares. O ensino à distância possui seus prós e contras: um ponto
favorável diz respeito à ampliação do acesso, pois nesse caso o estudante também não
precisaria se deslocar frequentemente ou definitivamente para cursar uma graduação.
Porém, realizar um curso à distância implica em ter acesso irrestrito à internet, de modo
que o não cumprimento dessa exigência poderia prejudicar o bom andamento do
aprendizado. Além disso, os cursos presenciais, principalmente nas universidades e
centros universitários, articulam ao ensino a prática da extensão e/ou da pesquisa,
pilares fundamentais previstos constitucionalmente que garantem uma formação mais
completa e humanizada, pontos que não são abrangidos pelo ensino à distância.
Já a décima terceira meta trata da ampliação de cursos noturnos com vistas a
diversificar e expandir a oferta de ensino, especialmente para alunos-trabalhadores. Essa
também seria uma boa forma de democratização do acesso, pois muitos estudantes
 110

precisam trabalhar para arcar com os gastos do curso, de modo que uma graduação no
período diurno dificulta a conjugação do horário de aulas com outras atividades. A meta
vigésima sexta propõe a ampliação do crédito educativo, com vistas a atender pelo
menos 30% da população matriculada no setor particular. O crédito educativo é uma
boa medida de ampliação das vagas, porém, de caráter paliativo. Deve buscar atender a
demanda por determinados cursos em regiões em que não existem instituições públicas
ou cujas instituições não possuem as graduações procuradas, visto que, de acordo com
Ristoff (2008), a expansão do acesso de forma democrática e priorizando a qualidade é
indissociável dos campi públicos. Portanto, a ampliação de crédito em instituições
privadas deve ocorrer em caráter provisório até que se amplie a oferta de vagas
públicas. Contudo, esta meta também foi vetada pelo presidente com aprovação da Lei
10.172 em 2001.
A partir desses quatro objetivos principais (visto que duas metas foram vetadas
pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso) estabelecidos pelo
Plano Nacional de Educação de 2000 visando a ampliação do acesso ao ensino superior,
é possível passar à análise das políticas públicas implantadas. Segundo Pinto (2002), a
estimativa de alunos a serem atendidos no ensino superior, de acordo com as metas do
PNE, era de apenas 7.000 em dez anos. Para o autor, a execução do Plano ainda no
governo FHC só teve aspectos negativos, principalmente por conta da falta de
investimentos, que é apontada por ele:
Uma rápida análise das metas apresentadas mostra com clareza a postura
adotada pelo Executivo diante do projeto aprovado pelo Congresso
Nacional: vetar todos os mecanismos que viabilizariam financeiramente,
sem um comprometimento maior da qualidade, o atendimento das metas ali
estabelecidas. Assim, de uma forma geral, foram vetados todos os itens que
implicassem um aporte adicional de recursos, por parte do governo federal,
como se fosse possível atender o seu conjunto de metas sem a alteração dos
valores atualmente gastos com ensino no Brasil (PINTO, 2002, p.123).

Contudo, Pinto (2002) não leva em conta que, embora fosse necessário expandir
o número de vagas, como apontou o PNE (2000), a qualidade da oferta já existente
precisava ser mensurada e o sistema reorganizado, algo de não aconteceria de forma
fácil e rápida. A partir desse reordenamento então seria viável estabelecer metas reais
para a educação superior, tanto de expansão do sistema público com qualidade quanto
de distinção das finalidades de cada tipo de IES. Desse modo, o governo FHC e o
Ministro Paulo Renato Souza se mostraram primeiramente preocupados com a
qualidade do ensino superior, porém sem ignorar a necessidade de atender demandas
regionais de vagas. O papel da Câmara de Educação Superior nesse contexto, tanto na
 111

qualidade de receptor das propostas de cursos presenciais e a distância quanto de

intérprete das dúvidas que surgiram em relação à LDB/1996 é notável, conforme será
apresentado nos neste capítulo. No entanto, é importante lembrar que o Executivo
limitou as atividades da CES ao longo do governo FHC, por meio dos Decretos
2.207/1997, 2.306/1997 e 3.860/2001. Este último, que revoga os anteriores, retira da
CES a responsabilidade de processos de autorização, credenciamento e
recredenciamento de faculdades integradas, faculdades, institutos e escolas superiores,
não alterando para universidades e centros universitários. Segundo Silva (2005), a
justificativa do MEC era que essa mudança libertou a CES do acúmulo de funções, para
que pudesse realizar sua função normativa. No entanto, para o autor, na verdade o que
aconteceu foi o seguinte:
[...] diante da organização e de pressões dos empresários do ensino superior,
[o MEC] alterou seu projeto para o CNE, ao retirar dele as deliberações
sobre as instituições não-universitárias, foco importante de tensões. Se,
inicialmente, o CNE constituiu-se em espaço de fortalecimento das políticas
educacionais para a educação superior do governo, contraditoriamente, com
a articulação da iniciativa privada e o aumento de seus representantes no
interior do CNE, este lócus passou a resistir à implantação de mecanismos
de controle e avaliação do ensino superior no país criado pelo governo. Esse
fato pode ser observado, de um lado, pelos elevados números referentes à
criação de instituições e de cursos superiores e, de outro, pelo não
fechamento de nenhum curso avaliado negativamente pelo Provão, apesar
do tão propalado rigor do MEC nesse processo de avaliação (SILVA, 2005,
p.92).

Em 1998, o Presidente Fernando Henrique Cardoso incluiu um parágrafo único

no artigo 2º da Lei 9.131, por meio da Lei 9.649, que limita essas funções deliberativas
da Câmara:
No sistema federal de ensino, a autorização para o funcionamento, o
credenciamento e o recredenciamento de universidade ou de instituição não-
universitária, o reconhecimento de cursos e habilitações oferecidos por essas
instituições, assim como a autorização prévia dos cursos oferecidos por
instituições de ensino superior não-universitárias, serão tornados efetivos
mediante ato do Poder Executivo, após parecer do Conselho Nacional de
Educação.

Isso significa que a Câmara de Educação Superior deve se pronunciar por meio de
pareceres sobre esses temas, porém, perde sua capacidade deliberativa, visto que as
autorizações para as universidades e o reconhecimento de cursos e habilitações federais
se efetivam somente com a concordância do Executivo, seja o Ministro da Educação ou
 112

o próprio Presidente da República. Em 2001, esse parágrafo foi apenas reescrito pela
Medida Provisória36 nº 2.216, revogando o anterior sem alterar seu sentido:
No sistema federal de ensino, a autorização para o funcionamento, o
credenciamento e o recredenciamento de universidade ou de instituição não-
universitária, o reconhecimento de cursos e habilitações oferecidos por essas
instituições, assim como a autorização prévia dos cursos oferecidos por
instituições de ensino superior não-universitárias, serão tornados efetivos
mediante ato do Poder Executivo, conforme regulamento.

É importante ressaltar que o presidente posterior, Luís Inácio Lula da Silva, não
revogou esta decisão. Os dados a serem apresentados a seguir darão subsídios para
averiguar se a CES se rendeu aos mesmos problemas do antigo CFE ou se ela conseguiu
se manter resistente às influências privadas sobre seu colegiado.

3.2 Produção normativa da CES/CNE: resoluções emitidas e seus

pareceres entre 1996 e 2002
Nesse contexto de reforma da legislação educacional e da revisão das metas que
devem ser atingidas pela educação superior para a década de 2000, a Câmara de
Educação Superior do CNE inicia suas atividades em 1996, ano em que emitiu duas
resoluções sob a presidência de Éfrem de Aguiar Maranhão. É interessante notar que as
duas foram revogadas em 2006 e em 2001, nesta ordem. A primeira, de 18 de agosto,
diz respeito à possibilidade de aumento/ redução de até 25% das vagas de cursos no
sistema federal de ensino, tornando mais elástica a oferta com o objetivo de atender às
demandas locais e regionais. A segunda, de 20 de setembro, trata da autorização de
cursos presenciais de pós-graduação lato sensu fora da sede para qualificação de corpo
docente, desde que haja estrutura especializada, biblioteca e boa parte dos professores
(3/4) com título de mestre ou doutor. De acordo com as datas das duas resoluções, ainda
não havia sido sancionada a LDBEN de 1996; desse modo, a posterior interpretação
deste documento provavelmente levou à revogação de ambas para elaboração de outras
mais adequadas ao novo contexto educacional do país. Tanto uma resolução quanto a
outra demonstram preocupação com a adequação do acesso às diferentes necessidades
locais do país, bem como com a formação de qualidade dos docentes.

36
O uso abusivo de Medidas Provisórias em matérias relativas à educação, tanto no governo de Fernando
Henrique quanto no mandato de Lula, é um ponto importante a ser analisado, pois mostra como o
Executivo tem exercido pleno controle das decisões sobre esse tema, sobrepondo-se ao Legislativo e ao
Conselho Nacional de Educação.
 113

RESOLUÇÕES 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TOTAL

Publicadas 5 4 3 0 5 24 41
Revogadas 5 4 2 0 0 3 14
Alteradas 0 0 0 0 2 1 3

Tabela 20 – resoluções por ano (1997-2002).

É possível notar que, nos três primeiros anos de atuação da Câmara, todas as
resoluções produzidas, que não são muitas, foram anuladas por documentos posteriores,
evidenciando o caráter emergencial de sua produção normativa no início de suas
atividades. O ensino superior havia sido passado para regularização exclusiva do MEC,
e este havia delegado competências para os Conselhos Estaduais. Muitos processos de
autorização de cursos estavam emperrados, conforme já comentado no capítulo anterior,
e o novo Conselho teria muito trabalho a enfrentar quando assumisse suas funções.
Desse modo, as resoluções produzidas visavam estabilizar a situação naquele momento,
porém implicitamente não possuíam caráter definitivo, o que resultaria em sua
revogação futuramente. Em 1999, apenas uma das resoluções permaneceu sem alteração
ou revogação, e em 2000 a CES sequer chegou a produzir algum documento desse tipo.
Nesses dois anos a entidade ainda não havia estabilizado suas atividades nem
consolidado um método consistente de trabalho no que diz respeito à sua produção
normativa.
Em 2001 e 2002, é possível notar que a Câmara estabelece uma meta grandiosa a
ser atingida: o início da elaboração das Diretrizes Curriculares Nacionais para os cursos
de graduação. Com isso, a emissão de resoluções aumentou, enquanto o número de
revogações caiu, sendo zero em 2001 e apenas três em 2002. Dentre as cinco resoluções
de 2001, duas foram alteradas posteriormente e das vinte e quatro de 2002, somente
uma. Assim, sua produção normativa se mostrou mais consolidada e permanente a partir
do momento em que seu colegiado conseguiu estabilizar o exercício de suas funções.
A seguir, analisaremos as resoluções da Câmara de Educação Superior por ano e
alguns dos pareceres que as precederam, tendo em vista os principais problemas do
ensino superior apontados no capítulo anterior, bem como o contexto político-
educacional da época e as atribuições do espaço público em questão.
- 1997
Em 1997, ano que constitui o ponto de partida temporal deste trabalho, foram
emitidas cinco resoluções, sendo que todas elas também foram revogadas pela própria
Câmara com a elaboração novas normas para a educação superior posteriormente. Isso
confirma que, nos dois primeiros anos de atividades da Câmara, as produções
 114

normativas eram efetuadas em caráter emergencial, com a finalidade de atender às

dúvidas e problemas apresentados pela sociedade civil quando ainda se iniciava a
aplicação da nova LDB. Também é interessante notar que, das cinco resoluções, três
foram revogadas em 2006, no governo Lula, por um único documento, a saber, a
resolução onze. As duas restantes foram revogadas em 1999 e 2001. Apenas a primeira
resolução foi publicada em fevereiro de 1997; as outras quatro foram redigidas no mês
de agosto.
A primeira resolução de 1997, revogada pela primeira resolução de 2001, trata
da validade de diplomas de graduação e pós-graduação stricto sensu em instituições
estrangeiras, de modo que para sua revalidação ou reconhecimento é preciso haver
autorização do Poder Público, de acordo com a Constituição de 1988, sendo que o seu
descumprimento implicaria em penalidades legais. A segunda resolução já se remete à
nova LDB: trata da adaptação de estatutos e regimentos de IES federais e privadas à
nova legislação educacional, fixando o prazo de um ano para efetuá-lo. O parecer
51/1997, que resultou nesta resolução, explica que compete à CES estabelecer esse
prazo, mostrando sua importância no contexto da educação superior. A terceira segue o
mesmo princípio, dispondo sobre o registro de diplomas de instituições não
universitárias nos dois primeiros anos de vigência da LDBEN/1996, que deveria
continuar ocorrendo nas mesmas universidades, desde que ambas estivessem no mesmo
estado. O parecer que precedeu esta resolução, 297/1997, demonstra a necessidade da
CES de ganhar tempo para indicar as universidades que poderão registrar diplomas
expedidos por IES não-universitárias. Essas duas resoluções, de caráter paliativo, só
serão alteradas em 2006 pela resolução onze, apesar de os prazos estipulados por elas
terem expirado bem antes, o que as inutilizou no contexto educacional.
A resolução nº4 traz uma proposição interessante: ela altera a redação do artigo
5º da resolução 12 de 1983 do Conselho Federal de Educação, que trata dos dois
requisitos principais para aprovação de um aluno do ensino superior: os padrões
mínimos passam a ser 75% de freqüência e 70% de aproveitamento para obter
aprovação num curso, bem como para aquisição do diploma. Essa resolução possui
grande relevância, pois ela comprova a não-extinção do CFE com a criação do CNE,
uma vez que sua legislação continua válida na determinação das normas para a
educação superior. É importante ressaltar que alteração ocorre apenas no artigo 5º, de
modo que o restante da resolução 12 de 1983 permanece sem alteração ou revogação.
Essa resolução da CES foi resultado de uma consulta da Universidade de Marília, que
 115

notou a discordância de critérios para obtenção de diplomas entre o disposto na

resolução 12/1983 e na Resolução 2/1996 da CES, comentada anteriormente. Esse
choque de critérios demonstra dois fatos relevantes: primeiro, a falta de conhecimento
do colegiado na época da produção do Conselho anterior, uma consequência de sua
instituição recente, e os problemas gerados pela não-extinção do CFE, de modo que sua
produção normativa continuou em vigor.
Também é interessante notar que a quarta resolução de 1997 é revogada pela
resolução nº3 de 1999; o trecho abordado por ela, que se refere à freqüência e ao
aproveitamento mínimo necessário para obtenção de diploma, é incorporado em partes
ao novo texto, que trata da validade de cursos de especialização. A revogação da
referida resolução se tornou necessária, pois o estabelecimento do aproveitamento
mínimo para obtenção de certificado num curso de especialização foi delegado à própria
IES criadora do curso, o que inutiliza tanto o artigo 5º da resolução 12/1983 quanto a
resolução 4/1997. Contudo, a resolução 3/1999 também foi revogada pela resolução
1/2001, que estabeleceu normas gerais para os cursos de pó-graduação. Resumindo: a
resolução 1/2001, cujas alterações serão tratadas posteriormente, revogou as resoluções
3/1999 e 4/1997, além de invalidar o art. 5º da resolução 12/1983. Todas essas
revogações mostram como as primeiras atividades normativas da Câmara foram um
pouco confusas, visto que havia muitos pormenores a serem esclarecidos, todavia sem a
possibilidade de se descartar tudo que já havia sido produzido pelo “extinto” CFE para
o ensino superior. Além disso, há que se levar em conta a troca de mandatos de
conselheiros presidentes entre 1997 e 2001; nesse período, passou pela Câmara três
presidentes diferentes, o que implica numa mudança de olhar sobre os problemas
colocados para seu colegiado. Todavia, essa temática do recrutamento de representantes
da sociedade civil será abordada mais adiante, em tópico específico.
A quinta e última resolução de 1997 vai tratar da autorização para o
prosseguimento de cursos da área da saúde criados e implantados por universidades
credenciadas entre 20/12/1996 e 15/04/1997, ou seja, entre a criação da nova LDB e do
Decreto 2.207, que diz respeito à organização do sistema federal de ensino (instituições
públicas federais e privadas). Esta resolução resultou de uma consulta do MEC (Parecer
337/1997, em que um conselheiro não aprovou seu conteúdo), pois algumas
universidades criaram cursos da área da saúde em seus campi nesse período sem
consultar ao Conselho Nacional de Saúde. Isso mostra que até mesmo a SESu/MEC
submete dúvidas à CES. Por essa resolução, as universidades credenciadas que
 116

implantaram cursos da saúde entre 1996 e 1997 são autorizadas a dar continuidade
neles, sob acompanhamento de Comissões de Especialistas da Secretaria de Ensino
Superior do MEC, que enviariam relatórios à CES/CNE. A explicação dada pelo parecer
é que as universidades tem autonomia para criar ou extinguir cursos sem restrições por
área de conhecimento, desde que esses campi estejam devidamente legalizados. A partir
dessa resolução e de outras de 2001 a serem analisadas, é possível notar a relevância
que a Câmara dá à formação na área da saúde no contexto do ensino superior. Isso
demonstra preocupação com um fator tão importante na vida da sociedade como um
todo, argumento que nos permite afirmar, com certa antecipação, que a Câmara é
representativa dos interesses da sociedade civil, ultrapassando o limite das necessidades
educacionais.
- 1998
Conforme previsto na Lei 9.131 de 1995, que funda o Conselho Nacional de
Educação, o mandato do presidente de cada Câmara deveria ser de um ano, permitida
uma única reeleição imediata. Sendo assim, no ano de 1998, assumiu a presidência da
Câmara de Educação Superior Hésio de Albuquerque Cordeiro. Contudo, nesse ano
foram emitidas poucas resoluções, sendo que as quatro produzidas pela CES/CNE
também foram revogadas, todas durante o período de governo de Lula. A primeira, a
terceira e a quinta resoluções tiveram seus conteúdos anulados pela resolução onze de
2006, e a segunda pela resolução três de 2010. A primeira e a segunda resolução foram
publicadas em abril; a terceira, foi redigida em julho e a quarta em agosto. Nesse ano os
trabalhos da Câmara ainda se mostram primários, visando adaptar-se à nova LDB. Esse
é o objetivo da primeira resolução, resultante do parecer 750/1997: ela prorroga, de abril
para agosto de 1998, o prazo para as universidades e centros universitários federais
credenciados até 1997 adaptarem seus estatutos à LDBEN/1996. O parecer alegou que o
prazo para adaptação era muito curto, necessitando ser ampliado.
A segunda resolução, decorrente do Parecer 553/1997, visa estabelecer
indicadores para comprovar a produção intelectual institucionalizada de acordo com a
nova LDB, pré-requisito para realização de credenciamento. A própria CES levantou a
necessidade de esclarecer esse assunto, que ficou obscuro no texto da LDB/1996. Por
“produção intelectual institucionalizada” o documento compreende a realização
sistemática de investigação científica, tecnológica e humanística, por um número de
professores (em sua maioria doutores) durante um determinado período, com
divulgação em veículos conhecidos na área específica. Essa produção institucionalizada
 117

deveria ser comprovada por três cursos ou programas de pós-graduação stricto sensu
bem avaliados pela CAPES ou também pela realização sistemática de pesquisas com
pelo menos quinze por cento dos docentes, metade dos doutores e três grupos definidos
com linhas de pesquisa explicitadas. Os dados indicadores desta produção são os
referentes à participação dos doutores em eventos nacionais ou internacionais,
principalmente em congressos nacionais da área com apresentação de trabalhos,
publicação dos resultados de pesquisas em livros ou periódicos, sendo que esse número
deve ser no mínimo equivalente a 9% do número de docentes, intercâmbio institucional
sistemático e programas de iniciação científica com alunos de graduação. A avaliação
conta apenas com a produção realizada pelo docente durante a vigência de seu contrato
com a instituição. Esse documento demonstra uma preocupação com o desenvolvimento
de pesquisa, um dos três pilares da universidade definidos constitucionalmente, e que
contribui muito com a qualidade do ensino e também da extensão. Desse modo, a
Câmara não se mostra indiferente à questão da organização acadêmica, dando
relevância ao conceito de universidade e ao seu importante papel no contexto da
educação superior.
A terceira resolução aborda a alteração da oferta de vagas em turnos de
funcionamento de cursos em instituições não-universitárias, de modo que as vagas
resultantes da aplicação dos 25% de aumento ou redução no número de vagas de um
curso reconhecido, referidos na primeira resolução de 1996, poderão ser usadas em
turnos existentes ou em outros turnos desse curso. A oferta de vagas em cursos,
novamente, se torna flexível, de modo que as instituições de ensino superior podem
suspender a oferta de vagas em um dos turnos, de acordo com a demanda local,
viabilizando o acesso a cursos superiores nos turnos mais procurados. Essa resolução
também revoga a alínea “d” da quinta resolução de 1986 de CFE, mais uma vez
comprovando a não-extinção do órgão precursor do CNE. Ela foi resultado de uma
consulta de uma IES, expressa no parecer 525/1997, com dúvidas em relação a esse
tema, o que resultou na necessidade de regulamentação em resolução. A quarta e última
resolução de 1998 também trata da prorrogação de prazo para adaptação de estatutos e
regimentos das instituições de ensino superior do sistema federal de ensino à
LDBEN/1996, estendendo-o para 31 de dezembro de 1998, resultado do parecer
459/1998. Assim, a Câmara encerra da mesma forma que começou sua produção de
resoluções em 1998, visando manter o equilíbrio entre a nova legislação educacional e
 118

as instituições de ensino superior existentes, ou seja, entre o real e o legal na educação

brasileira.
- 1999
O ano de 1999 marca o início do segundo mandato de FHC e também uma
mudança nas atividades da Câmara de Educação Superior: no mês de setembro foi
instituído pela Portaria MEC 1.306 o Regimento Interno do CNE, documento-base que
consolida sua estrutura e lógica de atuação. Se o primeiro mandato de FHC foi mais
dedicado à estabilização econômica, o segundo teve a finalidade de promover melhorias
em políticas sociais, conforme já apontado no tópico anterior. Contudo, a CES ainda se
dedicava a sanar dúvidas e cobrir as lacunas da nova LDB, bem como resolver os
processos pendentes do CFE. Embora o Regimento Interno seja um marco legal para o
CNE, a produção normativa da Câmara de Educação Superior de 1999 foi, em sua
maioria, redigida antes de sua instituição pelo Ministério da Educação. As três
resoluções emitidas neste ano visaram, de modo geral, estruturar os cursos de educação
superior de graduação e especialização. Dentre elas, a primeira, de janeiro, ainda possui
força normativa, ou seja, nunca foi anulada por outro documento; já a segunda, de maio,
e a terceira, de outubro, foram revogadas pela resolução onze de 2006 e pela primeira
resolução de 2001, respectivamente.
A primeira resolução, que nunca foi revogada, estabelece normas para os cursos
sequenciais de educação superior, de acordo com a nova LDB. O parecer 968/1998, que
foi base da resolução e que retificou o parecer 672/1998, e compreende os cursos
sequenciais como uma nova modalidade criada pela LDB/1996, diferente da graduação,
embora ambos sejam de nível superior. A diferença é que os de graduação são mais
longos, com formação acadêmica ou profissional mais densa. Os sequenciais permitem,
mas não exigem, diploma de graduação, sendo, portanto, distintos da pós-graduação e
da extensão. Eles abrangem campos do saber e não áreas do conhecimento, como as
outras três modalidades. A ideia é que o aluno escolha sua grade curricular, respeitando
a estrutura da IES, mas selecionando um subcampo multidisciplinar em que deseje se
aprofundar. Tal ideia dá liberdade intelectual ao aluno, sem que ele precise passar por
seleção ou graduação, consolidando a ideia de “educação continuada”, a qual toda a
LDB/1996 se baseia e consolida, com vistas a adaptar melhor o ensino superior à
realidade pós-moderna e globalizada. Após três anos de atividades normativas
emergenciais, cujos textos eram mais curtos, este documento se diferencia por sua
extensão e por seu detalhamento, o que demonstra a necessidade da Câmara de
 119

efetivamente cumprir seu papel normativo no contexto da educação superior nacional,

principalmente no estabelecimento de complementos à interpretação da nova LDB. A
resolução inicia afirmando que os cursos caracterizados pelo inciso I do artigo 44 da
LDBEN/1996 são regulamentados por ela. Eles estão abertos a candidatos com diploma
de Ensino Médio que atendam aos requisitos das instituições de educação superior, e
visam obtenção e atualização de horizontes intelectuais e de qualificações técnicas,
profissionais ou acadêmicas. As áreas fundamentais do conhecimento estabelecidas pelo
documento são: ciências matemáticas, físicas, químicas, biológicas, geociências,
ciências humanas, filosofia, letras e artes. Existem dois tipos de cursos seqüenciais
superiores: os de formação específica, que conduz a um diploma cuja destinação é
coletiva, e os de complementação de estudos, que conduz a um certificado e cuja
destinação é coletiva ou individual. A resolução estabelece até mesmo o que deve
constar no diploma. Os cursos superiores de formação específica devem ser criados e
ministrados por instituições que possuam um ou mais cursos de graduação
reconhecidos, devendo obter autorização e reconhecimento. São dispensados de
obedecer ao ano letivo regular, podendo ser encerrados a qualquer momento pela IES
desde que assegurada a conclusão dos estudos. É delegado à IES o prazo máximo para
integralização, bem como a carga horária; esses dados devem constar no catálogo de
cursos da instituição. Os cursos superiores de complementação de estudos com
destinação coletiva devem ser oferecidos nas mesmas circunstâncias que os anteriores,
porém sem depender de prévia autorização ou reconhecimento. Já os cursos superiores
de complementação de estudos com destinação individual devem ser propostos por
candidatos que se encaixem no perfil da IES que desejam seguir disciplinas de um
campo do saber e nas quais haja vaga num curso de graduação reconhecido. A partir dos
detalhes fornecidos por esta resolução, é possível notar a importância da CES na
organização acadêmica do ensino superior, de modo a instituir normas para o seu
funcionamento, tendo sempre a LDBEN/1996 como referencial.
A segunda resolução trata da plenificação de licenciaturas curtas,
regulamentadas pela Lei 5.692 de 1971 ou antiga Lei de Diretrizes e Bases, por
faculdades e faculdades integradas do sistema federal de ensino, uma vez que esse tipo
de curso foi extinto pela nova LDB, apesar de assegurar os direitos dos alunos. Essas
instituições que desejarem torná-los licenciaturas plenas nas habilitações autorizadas
devem enviar requerimento ao MEC, com projeto detalhado, que inclui até uma
descrição sucinta do acervo específico da biblioteca e demais instalações. Há a
 120

possibilidade solicitar ao MEC o estabelecimento de convênios com IES que ofereça o

curso de licenciatura plena na habilitação pretendida. A base desta resolução foi o
parecer 431/1998, uma consulta de uma IES privada sobre o assunto. A CES criticou a
extinção de licenciaturas curtas pela LDB/1996 sem oferecer uma alternativa aos
diplomados e às IES que os ofereciam, uma vez que não é tão simples criar uma
licenciatura plena. A CES aceita convênios com faculdades que ofereçam cursos de
plena duração, atendendo à normas e preservando a qualidade, mas em caráter
emergencial – por cinco anos. Contudo, como já foi mencionado, este documento foi
revogado pela resolução onze de 2006. É possível notar que a CES se encarregou de
sanar as lacunas deixadas pela LDB, respondendo às dúvidas que surgiam e
estabelecendo normas e prazos para sua adaptação.
Com a instituição do Regimento Interno do CNE em setembro de 1999, houve a
eleição de um novo presidente para a Câmara de Educação Superior, que assina a
terceira resolução de 1999: Roberto Cláudio Frota Bezerra. Esse documento, resultante
do parecer 617/1999, institui normas para a validade de cursos presenciais de
especialização, que se destinam, de acordo com o documento, aos portadores de
diplomas de curso superior aprovados em processo seletivo, visando sanar a defasagem
da legislação que rege a especialização. Esse parecer contém um relatório da CAPES, o
que mostra a participação de outros órgãos na proposição de soluções para problemas e
como a CES lida com isso de forma aberta, transformando em resolução. Estabelece
também a duração mínima do curso e os pré-requisitos para obtenção do certificado.
Podem oferecer cursos de especialização as instituições que ministrem cursos de
graduação ou pós-graduação stricto sensu reconhecidos na área pretendida, devendo os
docentes ter, no mínimo, título de mestre em curso reconhecido pelo MEC. Quando isso
não for possível, o número de professores sem mestrado não deve ser superior a um
terço do total, sendo que estes devem comprovar alta competência e experiência na área,
com vistas a garantir a qualidade do curso, que fica sujeito à avaliação da CAPES.
Desse modo, a CES mostra preocupação com a qualidade do curso a ser oferecido.
Contudo, esta resolução foi revogada em 2001.
- 2000
No ano 2000, não foi emitida nenhuma resolução pela Câmara de Educação
Superior, embora o presidente do órgão tenha continuado o mesmo. Alguns dos
possíveis motivos foram apontados no capítulo anterior, como o aumento no número de
pareceres, que são consultas da sociedade civil ao órgão, decorrentes da nova LDB e até
 121

mesmo dúvidas decorrentes das próprias resoluções emitidas em 1999. Além disso, um
fato relevante, discutido no tópico anterior, que pode ter sido alvo de discussões e
seminários na Câmara e um dos motivos da não-emissão de resoluções neste ano foi a
elaboração do Plano Nacional de Educação. Isso demonstra consonância dos temas
abordados pelo órgão com as demandas políticas e também sociais, visto que o PNE
traçaria as metas da educação brasileira para os próximos dez anos. Tendo sido
aprovado em janeiro de 2001, a Câmara retomou suas atividades com maior fôlego,
iniciando, neste mesmo ano, a discussão das Diretrizes Curriculares Nacionais dos
cursos de graduação do país, dentre outras deliberações que somam, ao todo, cinco
resoluções emitidas. O teor desses documentos mostram uma produção menos
emergencial, que visava estabelecer prazos e sanar dúvidas, mudando para resoluções
dedicadas a ditar as normas para o ensino superior.
- 2001
Ainda sob a presidência de Roberto Cláudio Frota Bezerra, a Câmara de
Educação Superior reinicia em 2001 sua elaboração de resoluções com o
estabelecimento de normas para os cursos de pós-graduação lato sensu e stricto sensu,
um documento importante que foi alterado três vezes pelas resoluções: 24/2002,
01/2007 e 06/2009. Essa primeira resolução revoga quatro outras, a saber, 05/1983,
02/1996, 01/1997 e 03/1999. Mais uma vez, a produção normativa do Conselho Federal
de Educação aparece nos documentos da CES. A resolução inicia com uma definição de
pós-graduação stricto sensu, que consiste em programas de mestrado e doutorado. Esses
programas estão sujeitos às exigências de autorização, reconhecimento e renovação de
reconhecimento da legislação, de modo que estes são concedidos por prazo determinado
via parecer favorável da Câmara de Educação Superior, emitido com base na avaliação
da CAPES e que deve ser homologado pelo Ministro de Estado da Educação. É
indispensável para autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento a
comprovação de existência prévia de grupo de pesquisa consolidado na área do curso. O
pré-requisito para obtenção de diploma é a defesa de dissertação ou tese, sendo que a
defesa direta de doutorado é permitida desde que a universidade o possua na mesma
área e devidamente reconhecido. O mesmo vale para os cursos à distância e para cursos
de instituições estrangeiras, sendo que os diplomas estrangeiros devem ser validados
por universidades brasileiras com cursos na área.
A CES demonstra grande preocupação com a qualidade dos cursos oferecidos,
acenando sempre para o desenvolvimento da pesquisa como um dos pilares do ensino
 122

superior. A pós-graduação lato sensu inclui especialização, MBA e equivalentes,

podendo matricular-se alunos diplomados no ensino superior. No entanto,
diferentemente dos cursos de mestrado e doutorado, estes não dependem de autorização,
reconhecimento e renovação de reconhecimento, ficando sujeitos apenas à supervisão
no recredenciamento da instituição. O corpo docente deve ter, pelo menos, metade de
seus membros com título de mestre ou doutor em cursos reconhecidos. Além disso,
resolução também estabelece duração mínima e pré-requisitos para obtenção de
certificado. Os cursos à distância dependem de autorização da União, que é concedida
somente para instituições credenciadas, e devem incluir provas e defesas presenciais.
Como é possível notar, essa resolução é bem descritiva, o que mais uma vez
demonstra a importância do papel normativo da CES no contexto do ensino superior. O
órgão de participação da sociedade civil na área educacional definiu toda a estrutura da
pós-graduação brasileira que é responsável pela geração e reprodução de conhecimento
em diversos campos do saber. A segunda resolução de 2001, alterada pela resolução
02/2005, é complementar à anterior, na medida em que estabelece diretrizes para os
cursos de pós-graduação stricto sensu oferecidos no Brasil por IES estrangeiras
diretamente ou via convênio com instituições nacionais, afirmando que eles não devem
admitir mais novos alunos, mas somente encaminhar a CAPES a relação dos
diplomados e matriculados para obterem reconhecimento.
A partir da terceira resolução de 2001, a Câmara de Educação Superior iniciou
um trabalho de elaboração das Diretrizes Curriculares Nacionais dos diversos cursos de
graduação do país, uma atividade difícil e necessária no contexto do ensino superior,
que será o tema da maioria das resoluções nos três anos seguintes. Antes das DCNs, os
documentos que regiam os cursos de graduação eram os currículos mínimos elaborados
pelo antigo CFE, que seriam base para o exame nacional de avaliação dos cursos que o
Ministro da Educação Paulo Renato Souza, conforme afirmou em artigo publicado no
jornal “Folha de São Paulo em 26 de março de 1995, visava instituir. Esses currículos
mínimos, considerados ultrapassados e questionados por conta dos atos corruptos do
colegiado do CFE, não poderiam servir mais de base para uma nova política
educacional que visasse mensurar a qualidade dos cursos de graduação com mais
consistência. Aliás, o próprio Paulo Renato Souza coloca esse instrumento como
necessário para a consolidação de um CNE que não se curve aos interesses privados:
Uma avaliação objetiva da graduação é condição indispensável para que o
novo CNE evite recriar o antigo cartório. A introdução dos exames é uma
medida corajosa e essencial. Criar o Conselho e não dar-lhe esse
 123

instrumento é manietá-lo, colocando-o à mercê dos lobbies e grupos de

pressão de toda ordem. É óbvio que a avaliação não termina aí, mas é
preciso evitar que ela se limite a esquemas auto-avaliativos. A prova
proposta é simples e segura. O resto, neste caso, é acessório (FOLHA DE
SÃO PAULO, 26/03/1995).

Tal trabalho de elaboração das DCNs mostra, mais uma vez, a importância da
Câmara no que tange à qualidade dos cursos de graduação de todo o país, uma vez que o
órgão é o responsável por estabelecer suas diretrizes básicas, que devem ser seguidas
por todas as instituições de ensino superior, sejam elas públicas ou privadas. Além
disso, é uma forma de trazer uma nova “marca” ao CNE, consolidando como novo
conselho de educação do país ao revogar os antigos currículos mínimos do CFE,
manchado pela imagem de corrupto. O papel da CES na organização acadêmica é
notável, embora suas atividades normativas se concentrem mais nesse campo do que
nos outros problemas do ensino superior levantados no capítulo anterior a partir da
literatura proveniente da área da educação, a saber, acesso ao ensino superior e
privatização da universidade pública. Contudo, é importante ressaltar que a viabilização
do acesso precisa acontecer mediante melhorias na qualidade dos cursos, de modo que
aumentar de qualquer maneira as vagas sob o risco de queda na qualidade não é algo
desejável para a educação superior. Para manutenção da qualidade, é preciso que as
normas para esse nível de ensino sejam claras e concordantes com o momento social do
país, de modo a não produzir uma legislação deslocada da realidade e inaplicável no
cotidiano dos cursos, distanciando o ensino superior do seu papel social. A emissão de
apenas cinco resoluções em 2001 pode ser explicada pela elaboração de pareceres
referentes às diretrizes curriculares nacionais do diversos cursos de graduação, que se
tornaram resoluções no ano seguinte.
O parecer 583/2001 é importante, pois se trata de orientações para elaboração
das diretrizes curriculares dos cursos de graduação, que começariam a ser publicadas
naquele ano. A CES justifica sua competência para tal a partir da Lei 9.131/1995. Ela
afirma que a LDB/1996 assegurou maior flexibilidade na organização dos cursos, com
vistas a revisar a tradição que os burocratiza e que é incoerente com a tendência
contemporânea de formação continuada com as novas expectativas dos alunos. O
parecer 776/1997, não disponível on-line no site do CNE, estabeleceu uma orientação
geral para as diretrizes curriculares dos cursos, preconizando a liberdade de carga
horária a ser cumprida, indicando apenas tópicos de estudo e demais experiências de
ensino-aprendizagem sem maiores aprofundamentos para fortalecer a formação geral,
 124

estimulando a autonomia do aluno e valorizando suas atividades extra-escolares e a

articulação entre teoria e prática, sem deixar de assegurar a flexibilidade das IES e das
regiões brasileiras. Isso mostra que se leva em conta a heterogeneidade social brasileira,
não criando um molde único e detalhado a ser seguido, mas dando abertura para as
necessidades regionais. Os decretos 2.206/1996 e 2.306/1997 estabeleceram as
Diretrizes Curriculares como referenciais para avaliar os cursos de graduação,
resolvendo o problema da CES de falta de critérios universais para avaliar e reconhecer
os cursos. A CES ressalta que mesmo as universidades devem seguir essas diretrizes,
apesar de sua autonomia, algo necessário para que a formação não seja tão diferente de
uma IES para outra. As diretrizes devem contemplar: perfil do
formando/egresso/profissional; competências/habilidades/atitudes; habilitações e
ênfases; conteúdos curriculares; organização do curso; estágios e atividades
complementares como integrantes dos créditos do curso; acompanhamento e avaliação.
De fato, esse padrão foi seguido na elaboração das DCNs, a despeito das mudanças no
colegiado e no governo.
É interessante notar que os três primeiros cursos a terem suas DCNs elaboradas
pela Câmara de Educação Superior são da área da saúde, a saber, enfermagem, medicina
e nutrição, resultantes do parecer 1133/2001. Este parecer é baseado em vários
documentos, tanto da educação quanto da saúde, nacionais e internacionais, ressaltando
a necessidade de articulação com as diretrizes do SUS. Além de a saúde constituir uma
importante política social, que sempre foi alvo de diversos debates em relação aos seus
problemas e à necessidade de melhorias, 2001 foi o ano em que descoberta do vírus da
AIDS completou 20 anos, de modo que o Ministério da Saúde, sob comando de José
Serra entre 1998 e 2002, realizava campanhas de conscientização e prevenção. Daí a
razão de a CES iniciar a reestruturação dos cursos de graduação pelos três essenciais da
saúde, que também estão diretamente relacionados ao tratamento de portadores do vírus
HIV. Isso demonstra concordância com o momento social pelo qual o país passava, em
que o tema saúde estava em alta, dada a importância de se combater uma doença que
não possui cura.
Sob a presidência de Arthur Roquete de Macedo, que inicia sua atividade
normativa no mês de novembro, as três resoluções que instituem as diretrizes
curriculares dos referidos cursos são bastante detalhadas e não há tanta margem de
autonomia, se comparadas com as diretrizes de outras áreas do saber, para as
instituições de ensino superior efetuarem eventuais mudanças por conta própria na
 125

estrutura deles, possivelmente para evitar discrepâncias nos currículos e por se tratar de
uma área socialmente relevante, em que deve haver hegemonia na formação dos
profissionais. O conceito de saúde no parecer dos três cursos a entende como direito de
todos e dever do Estado, tendo que ser garantida por políticas sociais e econômicas que
visem a prevenção de doenças e o acesso universal e igualitário, conforme colocado na
Constituição de 1988. O objetivo das diretrizes curriculares da saúde é garantir um
perfil acadêmico-profissional dentro de uma abordagem contemporânea de formação a
partir de referências nacionais e internacionais, capacitando para bem atuar no SUS.
A resolução que estabelece as diretrizes curriculares nacionais do curso de
Enfermagem (03/2001), afirma que o objetivo essencial do curso é oferecer uma
formação generalista, humanista, crítica e reflexiva, baseada no rigor científico e
intelectual e em princípios éticos. O documento apresenta competências e habilidades
gerais do curso, que são: atenção à saúde, tomada de decisões, comunicação, liderança,
administração e gerenciamento, educação permanente, em concordância com a proposta
ideológica da LDB/1996. O aluno deve ser o sujeito da aprendizagem e o professor um
facilitador e mediador desse processo. Nota-se uma tendência ao uso de termos
relacionados à administração, de modo que as idéias de gestão eficiente e
empreendedorismo devem se fazer presentes na formação do enfermeiro. Esta deve
priorizar o atendimento ao Sistema Único de Saúde, visando atender suas necessidades
sociais de maneira humanizada. Os conteúdos essenciais devem relacionar-se ao
processo saúde-doença do cidadão, da família e da comunidade, contemplando as
ciências biológicas e da saúde, ciências humanas e sociais e as ciências da enfermagem.
É obrigatório o estágio supervisionado nos últimos dois semestres, correspondendo a
20% da carga horária total do curso, que deve abranger, ainda, monitorias, iniciação
científica e TCC ou monografia. Busca-se a formação integral por meio da articulação
entre ensino, pesquisa e extensão, demonstrando que a CES entende a teoria e a prática
como campos complementares e indispensáveis desde o início da formação dos
profissionais da saúde. A estrutura do curso deve assegurar: articulação entre ensino,
pesquisa e extensão/ assistência; ensino crítico, reflexivo e criativo; educação para a
cidadania e participação social, estimulando reflexões sobre a realidade atual; dinâmica
de trabalho em grupo, valorizando as dimensões éticas e humanísticas; autonomia
institucional, flexibilidade, integração estudo-trabalho e pluralidade no currículo. A
resolução apenas não faz menção à composição do corpo docente, se deve haver um
 126

mínimo de doutores ou mestres, ficando a cargo de cada instituição deliberar sobre sua
formação, de acordo com sua identidade.
A redação das diretrizes curriculares dos cursos de medicina e nutrição é
praticamente idêntica ao documento que normatiza o curso de enfermagem, mostrando
uma finalidade única da formação de profissionais da saúde, que deve articular ensino,
pesquisa e extensão. As diferenças entre os três textos se restringem aos campos
específicos de cada curso, como competências e habilidades específicas, conteúdos e
estágio supervisionado obrigatório. Aliás, essas três resoluções foram publicadas no
mesmo dia, sete de novembro de 2001, resultantes de um único parecer homologado, já
mencionado.
- 2002
Em 2002, último ano do governo de Fernando Henrique Cardoso, a Câmara de
Educação Superior produziu seu maior número de resoluções: vinte e quatro, ao todo,
sendo dezenove delas diretrizes curriculares nacionais. Além de constituir o maior
volume de produção normativa, o conteúdo desses documentos demonstra ser o mais
relevante para a educação superior desde o início das atividades do Conselho Nacional
de Educação em 1996. Todos os documentos são resultantes de pareceres elaborados e
homologados pelo Ministro de Estado da Educação em 2001, o que reforça a hipótese
levantada anteriormente para o baixo número de resoluções deste ano. Outro motivo
para esse adiantamento dos pareceres que se tornaram resoluções em 2002 pode ser
justamente o encerramento do governo de Fernando Henrique, o que implicaria na troca
do Ministro de Estado da Educação. Além disso, Paulo Renato Souza, por ser do partido
do governo, estaria naquele ano envolvido com a campanha do candidato a presidência
José Serra, o que poderia atrasar as atividades dos conselheiros se todos os pareceres
dessas diretrizes tivessem que ser discutidos e homologados somente no ano eleitoral.
Uma terceira hipótese que pode ser levantada é a utilização dos trabalhos da Câmara
para fins eleitorais, de modo que o Executivo encerraria suas atividades tendo
contribuído com a reestruturação das diretrizes curriculares de vinte e dois cursos em
seu mandato. É importante ressaltar que todas as dezenove resoluções referentes a
DCNs foram emitidas entre janeiro e março de 2002, além dos três cursos da saúde
reestruturados no ano anterior, o que reforça essa última hipótese, uma vez que a
campanha eleitoral inicia na metade do ano e é finalizada com as eleições em outubro.
Isso demonstra certo envolvimento da CES com as movimentações no poder Executivo,
o que pode significar certa influência deste na rotina de trabalho do colegiado.
 127

Além de DCNs, documentos que nunca foram revogados, a CES produziu mais
cinco resoluções importantes, sendo a primeira de janeiro, alterada pela resolução
08/2007, que aborda sobre a revalidação de diplomas de graduação estrangeiros. As
próximas três resoluções foram revogadas pela resolução 11/2006. A décima resolução,
de março de 2002, estabelece diretrizes para o ensino superior, baseada no parecer
1366/2001; já vigésima segunda, de novembro, altera artigos da resolução anterior
(10/2002), enquanto a vigésima terceira resolução, também de novembro, trata do
recredenciamento de universidades e centros universitários. A vigésima quarta
resolução, que nunca foi revogada, altera artigos da resolução 01/2001. Dentre esses
cinco documentos, o que se mostra mais importante é a décima resolução, por
estabelecer normas para a educação superior de modo geral. O seu parecer aponta que o
perfil e a missão de uma IES definem-se a partir das funções e objetivos que ela
estipular no seu contexto social, assim como seu interesse e capacidade de desenvolver
pesquisa. As universidades devem ter avaliada a articulação entre ensino, pesquisa e
extensão, sem deixar de lado sua autonomia, contando sua produção científica, pós-
graduação e titulação acadêmica docente, fator considerado mais importante do que a
pluralidade de áreas de conhecimento, que antes definia a universidade como tal;
atualmente, admitem-se as universidades especializadas. Já nas outras IES a avaliação
consistirá apenas de suas atividades práticas e de estágio e a qualidade da infra-estrutura
e do corpo docente. O parecer faz uma distinção conceitual: o termo reconhecimento
passou a ser utilizado apenas para os cursos, e não mais para as IES, e o credenciamento
é que se refere às instituições. É importante ressaltar que a resolução desse parecer foi
emitida ainda em março, aparentando ser um compromisso do governo de FHC,
consequentemente do Ministério da Educação, que precisava ser cumprido antes do
início da campanha eleitoral.
A primeira resolução de 2002 coloca que os diplomas de graduação provenientes
de instituições de ensino superior estrangeiras são equivalentes ao concedidos no país e
hábeis mediante revalidação por instituição brasileira a partir da equivalência do curso
com algum curso reconhecido de uma universidade pública, passando por uma
comissão de professores que julgará a afinidade. A revalidação só é dispensável em caso
de acordo cultural com o país de origem do diploma, embora ele ainda deva ser
registrado. Esta resolução apenas foi alterada pela resolução 08/2007.
É nítida a diferença que a Câmara faz entre os cursos da área da saúde e os
cursos de todas as outras áreas em sua produção normativa. Os cursos da saúde têm
 128

resoluções extensas, que descrevem todas as características que suas estruturas devem
conter. As resoluções 02, 03, 04, 05 e 06 de 2002 que estabelecem as diretrizes
curriculares para os cursos de Farmácia, Odontologia, Fisioterapia, Fonoaudiologia e
Terapia Ocupacional, nesta ordem, apresentam a mesma estrutura de texto das três
resoluções emitidas no ano anterior para os cursos de Enfermagem, Medicina e
Nutrição. Possuem vários artigos, sendo mais descritivas, porém muito semelhantes nos
pontos gerais relativos à saúde, uma forma de homogeneizar a formação de
profissionais para essa área, sem deixar de ser específicas em tópicos próprios dos
cursos, para que a identidade de cada um não se perca, sempre em concordância com a
visão de educação colocada pela nova LDB: continuada, ininterrupta, apontando o
docente como facilitador e não como impositor do saber.
Já nas diretrizes dos outros cursos possuem todas apenas quatro artigos, em que
há uma menção ao projeto pedagógico, ao qual é delegado explicitar os seguintes
pontos: perfil dos formandos, competências e habilidades gerais e específicas, estrutura,
conteúdos básicos e complementares em seus núcleos, formato do estágio, atividades
complementares e formato de avaliação. Seguem esse mesmo padrão as resoluções 07,
08, 09, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21, março de 2002, que correspondem,
respectivamente, aos cursos: Ciências Biológicas, Química, Física, Engenharia,
Filosofia, História, Geografia, Serviço Social, Comunicação Social, Ciências Sociais,
Letras, Biblioteconomia, Arquivologia e Museologia. O fato de serem tão resumidas
pode significar duas coisas distintas: a primeira, que vai de encontro às hipóteses
colocadas anteriormente, pode ser a pressa de instituir o maior número de diretrizes
curriculares possíveis antes do término do mandato de FHC e de Paulo Renato Souza; a
segunda diz respeito à uma possível intenção da Câmara de conceder mais autonomia
para as instituições no estabelecimento da estrutura dos cursos, de modo a preservar a
identidade e os objetivos de cada uma delas, sem prescrever regras demais que
poderiam “engessar” essas instituições em modelos educacionais impostos, embora a
CES se trate de um espaço de diálogo entre Estado e sociedade civil.
O curso de ciências biológicas, baseado no parecer 1301/2001 (resoslução
7/2002), traz uma série de tópicos a serem contemplados no projeto pedagógico do
curso, o que não parece ser tão generalista como pretendia a CES, colocando inclusive a
monografia e o estágio como obrigatórios para o bacharelado e a licenciatura. O
documento coloca a necessidade do uso de critérios humanísticos, cidadania, ética
democrática e rigor científico, bem como de articular o ensino com a pesquisa e a
 129

extensão; o problema disso é a aplicação em IES não-universitárias, que não possuem

essa articulação como base de sua estrutura. Assim, as próprias diretrizes acabam
restringindo alguns cursos a certos tipos de instituição.
O parecer 1303/2001 (resolução 8/2002), com as diretrizes para o curso de
química, começa com uma discussão sobre as mudanças do novo século e do milênio,
falando do home “pluridimensional” e do primado da velocidade e da necessidade das
universidades se adequarem a essa realidade. O texto enfatiza a criatividade, o
autoaperfeiçoamento, o exercício da cidadania, o saber trabalhar em grupo, a
curiosidade, a criticidade e a iniciativa como competências e habilidades do curso,
mesmos nos tópicos sobre conhecimentos teóricos e práticos. Essas categorias destoam
muito do proposto para o curso de biologia, por exemplo, dando destaque para
características que são pessoais e dificilmente passíveis de aprendizado. Já o parecer
1304/2001 (resolução 9/2002), que traça as diretrizes para os cursos de física, traz uma
estrutura de redação bem distinta da apresentada para o curso de química, detalhando
mais os conteúdos do que deveria e focando na necessidade de flexibilizar os currículos
para oferecer alternativas aos egressos.
O parecer 492/2001, retificado pelo 1363/2001, que traz os projetos de resolução
(resoluções 12 a 21 de 2002), traça as diretrizes para dez cursos da área de humanas:
filosofia, história, geografia, serviço social, comunicação social, ciências sociais, letras,
biblioteconomia, arquivologia e museologia. A CES analisou as propostas da
SESu/MEC e fez algumas alterações, retirando o item referente a duração do curso. As
diretrizes deste parecer são bem diferentes das anteriores, abordando estritamente e de
maneira mais geral tópicos indispensáveis aos cursos, sem mencionar características
pessoais, por exemplo. O foco se concentra diretamente nas habilidades profissionais a
serem adquiridas, com ênfase para o uso da informática, que aparece na maioria dos
cursos. Somente nas diretrizes do curso de Letras menciona-se o preparo para o
mercado de trabalho. Ressalta-se que algumas diretrizes trazem uma introdução ao
curso, apontando seu objetivo principal, a importância dessas diretrizes e até mesmo
falando sobre o conceito de universidade e seus três pilares (DCNs Letras); o problema
disso é que nem todas as IES são universidades, o que poderia inviabilizar nelas o
seguimento dessas diretrizes se elas não desenvolverem a pesquisa e a extensão. Vale
lembrar, mais uma vez, que isso restringiria a oferta do curso a um tipo de IES, o que
pode prejudicar o atendimento da demanda pela restrição do acesso. De modo geral, as
diretrizes desse parecer realmente cumprem seu objetivo inicial, que era deixar as
 130

instituições mais livres para constituírem seus currículos e cargas horárias, de acordo
com as demandas locais e suas identidades. Ressalta-se que, nos três últimos cursos –
Biblioteconomia, Arquivologia e Museologia, o texto das diretrizes é quase idêntico,
muitas vezes trocando somente o nome do curso; porém, em um momento nem isso foi
trocado, pois há um tópico em Museologia cuja frase é idêntica a da Arquivologia, de
modo que esqueceram de trocar “arquivistas” por “museólogos”! Essa falta de atenção
significa que as diretrizes foram elaboradas às pressas, reforçando a hipótese de
reestruturar o maior número possível de cursos antes do término do mandato de FHC.
A décima resolução, também do mês de março e revogada pela resolução
11/2006, é a mais importante no contexto educacional da época, conforme já
mencionado, uma vez que estabelece diretrizes gerais para o ensino superior, dispondo
sobre o credenciamento, a transferência de mantença, os estatutos e regimentos de
instituições, autorização para cursos de graduação, reconhecimento e renovação de
conhecimento de cursos superiores, e normas e critérios para supervisionar o ensino
superior no Sistema Federal de Ensino. Sobre o credenciamento de instituições de
educação superior, o documento aponta que devem ser observadas as definições do
MEC, sendo analisada a situação fiscal e o Plano de Desenvolvimento Institucional
(PDI). O credenciamento de centros universitários e universidades será realizado se as
instituições obedecerem os seguintes critérios: serem credenciadas e regularmente
implantadas, com cinco ou mais cursos de graduação reconhecidos, ter alcançado mais
da metade de conceitos A, B ou C nos últimos Exames Nacionais de Cursos, não ter
nenhum conceito insuficiente no corpo docente, não ter pedido de reconhecimento de
curso negado pelo CNE ou pela SESu/MEC nos últimos cinco anos, ter
institucionalizado programa de avaliação, ter sido bem avaliada pelo INEP. As
universidades devem ofertar ensino, pesquisa e extensão e atenderem às disposições da
LDB, bem como às exigências da resolução 02/1998, que trata dos indicadores de
produção intelectual institucionalizada. Isso demonstra preocupação com esses três
pilares constituintes da universidade, sendo um pré-requisito para seu credenciamento.
Também é importante notar o aparecimento, pela primeira vez, do termo
“centros universitários” em uma resolução da CES, visto que é um conceito novo, não
definido pela LDBEN/ 1996 e que ganhou conceituação com o Decreto 2.207 de 1997,
em seu artigo sexto. Além do credenciamento, a resolução regulamenta a transferência
de mantença de IES, os estatutos e regimentos. Também fixa a criação do Comitê
Assessor da SESu/ MEC e do Comitê Técnico de Coordenação, que deve supervisionar
 131

a autorização de cursos e credenciamento de IES, acompanhar a qualidade de cursos,

propor padrões de qualidade dos cursos, dentre outras funções. O documento ainda
estabelece as normas para autorização de cursos, uma vez que o credenciamento de uma
IES exige que seus cursos sejam devidamente autorizados. Já em instituições
credenciadas, é preciso apresentar no PDI atualizado a previsão de implantação e o
projeto do curso, não deve ter nem irregularidades não-resolvidas em relatórios de
supervisão da SESu/MEC nem resultados ruins no ENADE e em avaliações das
condições de oferta pelo INEP. O reconhecimento e renovação de reconhecimento de
cursos superiores cabem exclusivamente à CES/CNE, de acordo com o art. 34 do
Decreto 3860/2001, que dispõe sobre a organização do ensino superior e a avaliação de
cursos e instituições, o que demonstra que a Câmara exerce funções importantes no
contexto da educação superior no Brasil, sobrepondo-se até mesmo à Secretaria de
Ensino Superior do MEC. A supervisão do ensino superior deve abranger ações
periódicas, além dos processos acima citados. A CES também deve instituir em
resolução específica normas e critérios referentes à aplicação da Portaria MEC
1.465/2001, que trata do credenciamento e recredenciamento de universidades e centros
universitários.
A resolução acima descrita é alterada no mesmo ano pela resolução 22, em
novembro, resultante do parecer 337/2002. No artigo 24, fica estabelecido que a
solicitação de reconhecimento deve ser feita pelas IES para todos os cursos que tenham
cumprido 50% de seu projeto curricular, sem que haja mais prazo para isso. Os
parágrafos únicos dos artigos 2º, 9º e 16 que estipulavam prazos para credenciamento
das instituições foram revogados. A revogação desses prazos facilita para as IES, que
podem entrar com pedido de reconhecimento ou recredenciamento a qualquer momento
do ano.
A resolução 23 dispõe sobre o recredenciamento de universidades e centros
universitários do sistema federal de educação superior, que deve ser centrado na
avaliação do Plano de Desenvolvimento Institucional e nos critérios de avaliação
institucional, com equilíbrio entre os critérios objetivos e subjetivos de avaliação de
qualidade: agilidade no processo, progressividade nas metas fixadas, eficácia/eficiência
ao longo de tempos determinados, resultados da avaliação nacional de cursos e das
avaliações de oferta e de pares competentes. Esses critérios, especialmente os
vinculados a rapidez, eficácia e eficiência, são termos provenientes da administração,
relacionados ao mercado, que nem sempre são indicadores de qualidade. Mais uma vez,
 132

aparece o termo “centros universitários” num campo específico que determina sobre o
seu recredenciamento, que é centrado na análise do ensino, sem que haja outros critérios
explícitos. Já a análise para recredenciamento de universidades é baseada
desenvolvimento do ensino, da pesquisa e da extensão, pilares previstos
constitucionalmente. Tanto os centros universitários quanto as universidades podem ser
credenciados por até dez anos, que é a mesma duração de seu PDI. O relatório final da
avaliação institucional, coordenado pelo INEP/MEC, será enviado à SESu/MEC para
aprovação e, em seguida, para a CES, que deve analisá-lo e aprová-lo. Por fim, se
aprovado pela CES, é preciso que haja homologação ministerial. É interessante atentar
para essa “hierarquia” de decisões: primeiro, a secretaria do MEC avalia o relatório para
depois enviá-lo à Câmara de Educação Superior, que, por fim, o envia ao Ministro da
Educação para homologação. Isso mostra que a CES ocupa um lugar importante nesse
processo de recredenciamento, uma vez que ela é a responsável por revisar o relatório,
mesmo este já tendo passado por uma instância do MEC, antes da decisão final do
Ministro. Por outro lado, ela é colocada entre duas instâncias governamentais, de modo
que ela não publica nada que o Executivo federal não autorize. Essa é uma forma muito
explícita de controlar suas decisões, limitando o campo de ação do colegiado.
Por fim, a última resolução do período de governo de FHC, que nunca fora
revogada, altera os artigos 1º e 2º da resolução 01 do ano anterior, que estabelece
normas para a pós-graduação. No parágrafo quarto do primeiro artigo, ela modifica o
prazo que as instituições com autonomia para criar cursos de pós-graduação tem para
formalizar um pedido de reconhecimento, que deve ser 60 dias após ato formal de
criação por seus conselhos superiores e não mais doze meses após o início do
funcionamento dos mesmos. Tal modificação garante a qualidade dos cursos de pós-
graduação em funcionamento, acelerando seu processo de reconhecimento. Já no
segundo parágrafo, a alteração é referente aos cursos de mestrado e doutorado
resultantes de associações entre IES brasileiras e estrangeiras, que agora só podem ser
instalados após autorização do MEC, não obedecendo mais às mesmas exigências de
autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento da resolução 01/2001.
Com isso, encerra-se a emissão de resoluções da Câmara de Educação Superior
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. A partir dos conteúdos analisados
desses documentos é possível notar que os trabalhos normativos do órgão demoraram
um pouco para se consolidarem, ou seja, para de fato estabelecerem normas para o
funcionamento da educação superior como um todo no Brasil. De 1996 a 1998, a
 133

Câmara emitiu resoluções emergenciais, mais dedicadas à adaptação à nova LDB, que
foram revogadas posteriormente. Em 1999, ela emite a primeira resolução que
finalmente institui normas mais gerais para a educação superior e que nunca foi
revogada, dispondo sobre os cursos sequenciais. No entanto, nesse mesmo ano as outras
resoluções emitidas foram posteriormente revogadas, e em 2000, ano da discussão do
Plano Nacional de Educação, a Câmara não redigiu nenhuma resolução, retornando,
com o mesmo presidente, suas atividades em 2001 para iniciar a elaboração das
Diretrizes Curriculares Nacionais dos cursos de graduação a partir dos cursos da saúde,
dando continuidade de maneira mais intensa em 2002 com outro presidente. Nesses dois
últimos anos, que coincidem com o encerramento do mandato de Fernando Henrique
Cardoso, a Câmara emitiu normas importantes para a estruturação da educação superior,
consolidando finalmente seu papel no contexto desse nível de ensino.
Suas atividades entre 1996-2002 se mostraram mais voltadas para a questão da
organização acadêmica das IES, mencionando apenas em alguns momentos
preocupação com o acesso ao ensino superior. Não há indícios, nas resoluções, de
debates sobre temas como destinação de verbas para o ensino superior ou necessidade
de ampliação do número de instituições públicas, com vistas a viabilizar de maneira
democrática o acesso; Porém, é importante ressaltar que isso não está previsto no
Regimento Interno e que, por isso não há obrigação de cuprimento. A CES demonstra
seguir a tendência do governo FHC de não se isentar de discussões e ações socialmente
relevantes, conforme abordado anteriormente a partir de Draibe (2003), de modo que
estruturar as normas do sistema de ensino é indispensável para que ele possa ser
ampliado com qualidade. As resoluções expressam preocupação com a qualidade dos
cursos de educação superior, sejam eles de graduação ou pós-graduação, por meio do
estabelecimento de padrões de avaliação a serem executados periodicamente nas
instituições. Assim, a Câmara segue a linha de FHC, que não executou nenhuma
política pública para o ensino superior além do crédito educativo em seu período de
governo, sem também criar nenhuma instituição pública para esse nível de ensino. Ao
contrário: segundo dados do INEP (2002), em 1997 havia 211 IES públicas, enquanto
que em 2002 esse número caiu para 195! No entanto, as acusações de favorecimento à
expansão do setor privado feitas ao CNE e ao MEC procedem, pois em 1997 as IES
privadas eram 689 e em 2002 1.442, segundo dados do INEP (2002). A tendência de
organizar o país como um todo, não somente em termos econômicos, mas também em
termos educacionais, estruturando a legislação do ensino superior principalmente por
 134

meio da LDBEN/1996 e de todas as resoluções da CES, é a marca dos dois mandatos de

Fernando Henrique, de modo que a execução de políticas sociais ficará a cargo do
governo de Luiz Inácio Lula da Silva, bem como de expandir as IES públicas.
A seguir, segue uma análise dos pareceres mais importantes homologados37 pela
Câmara de Educação Superior disponíveis no site do Conselho Nacional de Educação,
no período 1997-2002 e, em seguida, dos conselheiros que passaram pelo órgão nesse
mesmo período.

3.3 Produção normativa da CES/CNE: outros pareceres emitidos entre

1997 e 2002
Segue, abaixo, uma exposição sistemática do conteúdo dos pareceres, procedida
de análise em tabela.
- 1997
O parecer 376/1997, resultante de uma dúvida de uma instituição, expressa a
realidade do ensino superior após a LDB/1998: muitas IES fizeram consultas à CES
sobre a obrigatoriedade da disciplina Educação Física nos cursos de graduação, pois a
LDB não deixou isso claro. A CES então mostra seu papel de intérprete da legislação
educacional, entendendo que a oferta dessa disciplina é facultativa às IES, o que inclui
as universidades, dada sua autonomia, colocando apenas a necessidade de informar a
inclusão antes do período letivo.
O parecer 434/1997 expressa uma dúvida de uma IES em relação à transferência
de um aluno de um curso para o outro, pois o art. 49 da LDB/1996 não explica o que
são “cursos afins”, de modo que a IES se remeteu a um parecer do CFE para definir o
termo. A CES, analisando os cursos, entende que há afinidade entre eles, pois poucas
disciplinas da área geral são diferentes; esse é o entendimento que ela dá para o termo
“cursos afins” e, em decorrência dele, interpreta os termos “aluno regular” e “processo
seletivo”, que também não são regulados pela LDB. O Conselho se mostra eficiente na
interpretação da legislação educacional e no atendimento aos problemas que a sociedade
civil apresenta na educação superior, cumprindo seu papel de intermediária entre
governo e sociedade civil, lidando com a nova LDB e também com documentos do não-
extinto CFE.

37
Lembrando que, segundo funcionários do CNE, no site do Conselho estão disponibilizados os pareceres
mais importantes e mais procurados.
 135

O parecer 576/1997 expressa uma consulta da Delegacia do MEC de Rio Grande

do Sul, sobre o artigo 48 da LDB, e a CES responde que já abordou esse tema no
parecer 297/1997 e na resolução 3/1997, ressaltando que os diplomas de cursos de
graduação a distância, semipresenciais ou em regime especial deveriam aguardar
regulamentação da Câmara para serem registrados, visto que ainda não havia
autorização para isso.
O parecer 579/1997 trata da mudança de nomenclatura de um curso técnico, a
pedido do Ministro; embora o assunto compita à Câmara de Educação Básica, o
Ministro pediu opinião da CES para futura formação de tecnólogo nessa área, que foi
favorável à mudança. Isso mostra que o Ministro não tomava decisões sozinho,
consultando e subordinando-se os órgãos de participação da sociedade civil para efetuar
a mudança.
O parecer 630/1997 pede esclarecimento por parte de uma IES sobre a validade
ou não da oferta de curso de licenciatura curta, tendo em vista o art. 62 da LDB/1996,
que afirma a necessidade de possuir licenciatura plena para lecionar na educação básica.
A CES interpreta que, conforme disposto na LDB, a IES não deve oferecer mais cursos
de licenciaturas curtas e completa que as licenciaturas estavam sendo alvo de toda a
atenção do órgão, com vistas a sua total reestruturação, antecipando a elaboração das
DCNs a partir de 2001 e mostrando que esse assunto já era discutido na CES desde
1997. Tudo isso mostra a ambigüidade da nova LDB em relação a vários temas, sendo
que a Câmara necessitava complementar suas prescrições.
O parecer 668/1997 pede revisão à CES de parecer do CFE 165/1992, pedindo
registro de professores de faculdades de odontologia em Conselho Profissional, que foi
negado pela Câmara, pois cabe aos conselhos profissionais a fiscalização do exercício
profissional, delimitando assim seu campo de ação.
- 1998
O parecer 12/1998 solicita informação sobre o reconhecimento, na legislação
educacional, de diplomas em língua estrangeira de escolas de línguas de sociedades
estrangeiras para exercício da docência na educação básica, algo que antes era
permitido. CES responde que a nova LDB extinguiu essa possibilidade, e propõe o
estabelecimento de convênios com IES com licenciaturas reconhecidas para
equivalência de disciplinas e obtenção de diploma.
O parecer 32/1998 requer reconhecimento de curso de IES privada com duas
habilitações; CES analisou o relatório da Comissão que avaliou o curso e constatou
 136

problemas, proibindo a continuidade da seleção de novos alunos aceitando a

convalidação de estudos daqueles que já se formaram. Isso mostra que, diferentemente
do CFE, a CES/CNE está preocupada com a qualidade dos cursos oferecidos, sem
procurar favorecer instituições privadas ou públicas no processo de reconhecimento.
O parecer 39/1998 contesta o cancelamento de matrículas de um curso feito pela
antiga Delegacia do MEC, que alegou ser a graduação incompatível com o curso em
que iriam reingressar. A CES afirmou que, se a instituição fosse uma universidade, não
poderia haver interferência, mas como não o era, afirma que os reingressos são
permitidos desde que hajam vagas e que os candidatos passem por seleção transparente.
O parecer 84/1998 é uma consulta de uma universidade federal sobre o art. 48 da
LDB/1996, que trata do registro de diplomas de IES não-universitárias em
universidades. Uma instituição estadual registrava seus diplomas na universidade,
porém ela parou com a nova LDB, embora não fosse uma instituição devidamente
credenciada. A CES decidiu que a instituição estadual deveria continuar registrando
seus diplomas na federal, até regularizar sua situação.
O parecer 281/1998 questiona se um conselho estadual profissional possui
competência para baixar normas de funcionamento para cursos de especialização e para
instituir o título de especialista, e a CES responde que somente o MEC e o CNE podem
regular as normas de funcionamento dos cursos, de modo que aos conselhos
profissionais cabem apenas a fiscalização da atividade profissional, não podendo
extrapolar sua competência. Além disso, somente instituições de ensino superior podem
manter cursos de especialização e só as universidades podem criá-los fora de sua sede
nos mesmos padrões de qualidade, mas sem extrapolar os limites do estado em que está
sediada. A CES demonstra clareza quanto à organização acadêmica, expressando o que
é permitido a cada tipo de IES e o que compete somente a elas.
O parecer 424/1998 trata da convalidação de estudos de alunos que fizeram o
curso de pedagogia fora da sede de uma universidade federal e pede autorização para
criação do curso; os dois pedidos foram autorizados pela CES, sob alegação de a
universidade possuir estrutura para mantê-lo, com a maior parte dos professores com
mestrado/doutorado.
O parecer 425/1998 se trata de uma consulta sobre a aprovação de currículos de
cursos e programas, conforme a LDB/1996, e mais uma vez sobre a obrigatoriedade de
educação física no ensino superior. Como a IES que fez a consulta era uma universidade
federal, não precisa submeter à CES pedido de aprovação sobre esse tema, dada sua
 137

autonomia universitária; quanto à educação física, CES pede para a instituição consultar
o parecer 376/1997, que afirma ser facultativa a disciplina no ensino superior.
O parecer 503/1998 solicitou esclarecimentos da LDB/1996 no que se refere às
normas para realização de estágios supervisionados dos alunos regularmente
matriculados, e a CES respondeu que o parecer 744/1997 trouxe orientações quanto a
isso.
O parecer 518/1998 é uma consulta sobre a denominação de disciplinas e sobre a
carga horária de estágio supervisionado, tendo em vista a nova LDB/1996, o que mais
uma vez evidencia a confusão que a nova lei gerou nas IES, de modo que o papel da
CES nesse contexto foi fundamental para atender às necessidades da sociedade civil.
O parecer 552/1998 é um pedido de autorização de uma pessoa física para
lecionar nas séries iniciais do Ensino Fundamental, uma vez que não possuía habilitação
para isso. A CES recomenda a procura de uma IES com pedagogia para realização do
estágio supervisionado, que a habilitaria ao cargo desde que se registre em diploma.
No parecer 569/1998, a CES menciona o parecer 776/1997, que não foi
homologado, dizendo que o currículo mínimo se tornou ineficaz para garantir a
qualidade dos cursos, desencorajando a inovação e a diversificação da formação, e que
as novas diretrizes curriculares devem pautar-se na tendência dos países desenvolvidos,
de redução da duração da formação no nível da graduação, fortalecendo a articulação
entre teoria e prática, a valorização da pesquisa, dos estágios e da extensão.
O parecer 593/1998 retifica o 434/1998, alterando a redação sem mudar o
sentido do texto. O parecer 606/1998 trata-se de uma consulta da Delegacia do MEC do
Rio de Janeiro sobre a validade de resultados de vestibulares, pois uma IES anunciou
que o processo seletivo valeria para o primeiro semestre de 1998 ou 1999, o que é
proibido, de modo que a seleção deve valer apenas para o ano letivo vigente. No
entanto, CES ressalta que a nova LDB abriu brechas para que se teste formas
alternativas de seleção, inclusive usando o ENEM, que começara naquele ano.
O parecer 670/1998 é o primeiro parecer, dentre os analisados, que consiste num
pedido para abertura de curso de graduação a distância de uma universidade federal da
região norte, que se baseia no modelo e no material da “Universidade Aberta” da
Inglaterra, com que efetuou convênio, visando oferecer tanto bacharelado quanto
licenciatura em matemática nos diversos campi da instituição. A CES é favorável ao
credenciamento, por cinco anos, da instituição, dada a qualidade da estrutura do curso,
que conta com todos os docentes com mestrado ou doutorado.
 138

O parecer 770/1998 é um pedido de convalidação de estudos realizados por

alunos de um curso livre de Análise de Sistemas, requerimento que foi negado em
concordância com o relatório da SESu/MEC.
O parecer 887/1998 é outro pedido de credenciamento para oferta de cursos de
graduação a distância, nas áreas de biologia, física, química e matemática, em uma
universidade federal da região nordeste. O objetivo desse projeto é alcançar formados
no Ensino Médio sem condições de freqüentar cursos presenciais e também os
profissionais com formação superior não-licenciados, capacitando professores para
atuar na rede pública. Essa era uma necessidade do estado, cujos cursos de licenciatura
eram insuficientes para atender à demanda. Nesse contexto, com a ajuda de novas
tecnologias de comunicação o EAD ganha importância, principalmente por seu baixo
custo, e a CES aprovou o credenciamento do curso por cinco anos para oferta desta
modalidade de ensino. É interessante notar que os primeiros pedidos para ensino a
distância são de universidades públicas, com o objetivo de democratizar o acesso e não
de mercantilizar o ensino.
O parecer 908/1998, um esclarecimento feito a pedido do próprio CNE, começa
afirmando que vários órgãos e sociedades profissionais tem feito convênios com IES
para criação de especializações, principalmente na área da saúde. No entanto, a
LDB/1996 restringe ao ensino superior a oferta de qualquer pós-graduação. A CES
interpreta o artigo 40 da LDB/1996 como uma brecha para realização de convênios para
aperfeiçoar a formação especializada, demonstrando legitimá-los.
- 1999
O parecer 118/1999 retificou o parecer 930/1999, relativo ao reconhecimento de
cursos de pós-graduação de mestrado e doutorado. O parecer 219/1999 é um pedido de
declaração para ingresso em universidade sem conclusão do Ensino Médio, que é
negado pela CES uma vez que a LDB/1996 prevê o ingresso do ensino superior
somente com apresentação do certificado de conclusão do Ensino Médio.
O parecer 228/1999 é uma solicitação de adaptação de estatuto à nova LDB de
um centro universitário; CES pediu que se trocasse o termo “campus” por “unidade”,
uma vez que o primeiro nome é privativo de universidades. Assim, a CES mostra
entender bem e aplicar a diferenciação entre centros universitários e universidades,
explicitando que se trata de IES distintas.
O parecer 241/1999, a pedido da própria CES, discorre sobre o curso de
Teologia, afirmando que, para respeitar a liberdade religiosa e a separação entre Igreja e
 139

Estado, os cursos de bacharelado em Teologia devem ter currículo livre, à escolha da

IES. Ressalvada a autonomia das universidades e centros universitários para criação de
cursos, processos de autorização e reconhecimento devem seguir apenas os critérios de
hora/aula, qualificação docente e infra-estrutura. O processo seletivo de ingresso
também deve ficar a cargo da IES, sendo que a pré-condição é a conclusão do ensino
médio ou equivalente. A pós-graduação também segue as normas gerais, respeitada a
liberdade curricular.
O parecer 296/1999 vem justamente requerer o reconhecimento de curso de
licenciatura em teologia e de bacharelado em diaconia social, que é negado pela CES,
pois os pedidos não são abrangidos pelo parecer 241/1999, que trata do assunto. A IES
só poderá pedir reconhecimento se criar o curso de bacharelado em teologia. O ensino
religioso, para o órgão, compete às igrejas e comunidades, não devendo o Estado
intervir nisso (a CES se entende como Estado neste parecer). O bacharel em teologia
pode, via processo seletivo em IES, ponto ressaltado pela LDB, obter uma licenciatura e
dar aulas. Os cursos propostos pela IES podem continuar, somente como cursos livres e
que oferecem apenas certificado.
O parecer 440/1999 trata de um pedido de convalidação de estudos em curso de
direito; a CES indeferiu o pedido, por conta de irregularidades no processo seletivo: o
aluno ingressou sem prestar um vestibular, o que é proibido. O parecer 460/1999 retifica
o parecer 247/1999, que pede declaração permanente de equivalência de estudos no
curso de formação de oficiais da PM do Espírito Santo ao de graduação do sistema civil.
CES afirma que pedido de equivalência semelhantes serão feitos caso a caso.
O parecer 499/1999 é uma consulta sobre o art. 66 da LDB/1996, questionando a
contratação de professores com cursos de pós-graduação lato-sensu, se não houver
mestres e doutores disponíveis; CES responde que os critérios para formação do corpo
docente em universidades e faculdades não são os mesmos, de modo que IES não-
universitárias podem contratar especialistas.
O parecer 505/1999 é uma indicação da Câmara dos Deputados sobre o
reconhecimento de cursos superiores de teologia como cursos de graduação, mostrando
a integração entre democracia participativa e representativa e a preocupação com a
garantia dos direitos religiosos. O parecer 741/1999 retifica o parecer 606/1999, relativo
ao reconhecimento de um curso de formação pedagógica para docentes; CES o
reconhece, mas com ressalvas.
 140

O parecer 765/1999 solicita normatização da forma de ingresso de alunos

provenientes de instituições teológicas em IES, e a CES responde, citando os pareceres
241 e 296 de 1999, que o ingresso só pode ocorrer de acordo com os critérios da
LDB/1996: ter concluído o Ensino Médio e ser classificado em processo seletivo. O
aproveitamento de estudos só era possível com o Decreto 1051/1969, que a nova LDB
invalidou.
O parecer 898/1999 é uma consulta de uma IES, que já teve seu curso
reconhecido, sobre a possibilidade ampliação no número de vagas. CES concorda com a
transformação do número de vagas por habilitação em vagas globais, permitindo ao
aluno escolher posteriormente qual habilitação deseja obter, mas sem unificá-las – cada
uma continua com sua porcentagem de prática de ensino a ser cumprida.
O parecer 1046/1999 pede esclarecimentos sobre a regulação e oferta de
certificado em cursos de pós-graduação lato sensu, com base no art.64 da LDB/1996. a
CES responde que o parecer 604/1982, do CFE, antigo regulador da especialização, foi
revogado pela LDB/1996, de modo que a formação de especialistas deve seguir o
parecer 3/1999.
O parecer 1070/1999, de interesse do próprio CNE, estabelece critérios para
autorização e reconhecimento de cursos de IES, com vistas a padronizar os relatórios
das Comissões de Especialistas, que eram bastante heterogêneos, dificultando a
avaliação das propostas. CES, porém, não visa desconsiderar a diversidade e as
especificidades das várias áreas do conhecimento, mas critica o excesso de rigor de
algumas comissões, sem amparo legal e desnecessário para garantir a qualidade de um
curso. Tais exageros são conseqüências dos atos do CFE, que aprovavam cursos sem
muitas exigências. A CES ressalta que deve-se distinguir exigências feitas aos cursos e
às mantenedoras, assim como avaliar o tipo de IES, para não valorizar excessivamente a
titulação em detrimento da experiência didático profissional dos docentes. As comissões
estavam utilizando, segundo a CES, critérios adequados para universidades em todas as
IES, o que é inadequado. A Câmara mostra preocupação com a diversidade da oferta
educacional do país, o que para muitos parece uma mercantilização do ensino. No
entanto, o termo “democratizar a oferta” seria mais adequado, uma vez que impor
somente universidades seria arbitrário à sociedade, que é muito diversificada em seus
projetos e carreiras.
O parecer 1105/1999 requer autorização para funcionamento de curso de
licenciatura em ensino religioso e outros, como parapsicologia e yoga, de modo que a
 141

CES reforça a não-autorização de cursos para formar professores nessa área. O parecer
1136/1999 é um pedido de aprovação de regimento, para adaptação à nova LDB. CES
faz ressalvas ao uso do termo “faculdades integradas” pela IES, sendo que ela não se
originou dessa forma; além disso, ela atua em dois municípios, o que seria irregular,
mas alega que a outra unidade foi criada antes da emancipação de um deles. Assim,
CES aprova o regimento.
O parecer 1137/1999, de um sindicato de professores, encaminha reflexões sobre
o parecer 376/1997, que aborda a não-obrigatoriedade de educação física no ensino
superior. CES leva em consideração a preocupação da entidade classista, mas afirma
não poder tornar obrigatória a disciplina se a própria LDB/1996 não o fez. Isso mostra o
limite de atuação da Câmara: ela é intérprete e não revisora da nova LDB, não podendo
ir além daquilo que o sistema lhe permite. O parecer 1202/1999 pede autorização para o
funcionamento de um curso de direito presencial; CES o aprova.
- 2000
O parecer 88/2000 pede autorização para oferta de cursos de pedagogia, letras e
matemática, licenciaturas plenas; CES autoriza o funcionamento dos cursos em todos os
polos da IES, em caráter excepcional, na região norte.
O parecer 235/2000 é uma consulta sobre a extinção de habilitações no curso de
pedagogia e a reformulação de seu currículo, dadas as controvérsias da nova LDB. CES
confirma, legalmente, que o curso de pedagogia é pré-requisito indispensável para
atuação na administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional,
ressaltando também que as Diretrizes Curriculares do curso tem sido seu objeto de
estudo, de modo que ainda não é possível responder se as habilitações serão extintas. A
CES trabalhou, realmente, durante o ano 2000 na elaboração dessas diretrizes, o que
confirma a não-emissão de resoluções neste ano.
O parecer 288/2000 é muito semelhante ao 235/2000, e a CES responde que
cabe às IES decidirem como promoverão a formação dos profissionais da educação em
nível de graduação ou pós-graduação, atendendo à legislação vigente, lembrando que a
especialização é regida pela resolução 3/1999. É interessante notar que, mesmo com
consultas questionando a estrutura do curso de Pedagogia, a CES prioriza as diretrizes
de cursos da saúde, mencionando a pedagogia somente em 2005, já no governo Lula.
O parecer 303/2000 requer resposta sobre a possibilidade de matrícula em curso
de especialização por recém-graduados que ainda não possuem o diploma. Embora a
resolução 3/1999 aponte a necessidade de matrícula em curso de especialização, a CES
 142

entende que, dada a dificuldade dos recém-graduados de providenciá-lo logo após o

término do curso, é permitido apresentar o certificado de conclusão e o histórico para
matrícula; porém, esta só será efetivada com apresentação do diploma. Talvez esse
tenha sido um dos motivos da revogação da resolução 3/1999 em 2001, pelo uso de
jurisprudência para resolver alguns casos.
O parecer 305/2000 trata do credenciamento de uma universidade estadual para
desenvolvimento de programa de ensino a distância, com o curso de graduação em
pedagogia, licenciatura plena, aprovado pela CES por três anos. A aprovação de cursos
superiores a distância ocorreu como um meio rápido de expandir o acesso ao ensino
superior, principalmente com a discussão de sua ampliação nessa modalidade no PNE
(2000). FHC não havia tomado nenhuma medida direta nesse sentido, mas a CES se
mostrou favorável à expansão do ensino superior, principalmente na modalidade a
distância. É interessante notar que, nesses primeiros anos da Câmara, as iniciativas de
pedidos de autorização para cursos a distância eram provenientes de instituições
públicas, tanto federais quanto estaduais.
O parecer 336/2000 trata-se de um pedido de uma instituição para abrir um turno
diurno para um curso visando atender alunos adventistas; CES entende que esse pedido
representaria uma reserva de vagas, o que fere o princípio da igualdade de acesso e
permanência previsto no art. 206 da Constituição. A IES poderia criar um turno diurno
para qualquer pessoa que queira concorrer às vagas, e não para clientela específica. CES
se mostra favorável à igualdade e não a princípios mercadológicos de obtenção de lucro
a qualquer custo ou então de favorecimento a um grupo específico.
O parecer 358/2000 se trata de outro pedido de credenciamento para oferta de
educação profissional a distância em pedagogia, com duas habilitações, por uma
universidade federal, que já oferecia outros cursos nesta modalidade com boa infra-
estrutura; o pedido foi aprovado pela CES.
O parecer 364/2000 trata de outra questão relacionada às licenciaturas curtas, de
modo que a CES recomenda a plenificação da licenciatura curta em uma IES que
ofereça licenciatura plena. O parecer 373/2000 trata-se de um pedido de uma Delegacia
do MEC para aprovação de professores em cursos de graduação, por conta de alterações
feitas nos currículos dos cursos. A CES afirma que a admissão de novos professores
deve ser feita de acordo com a legislação vigente e que a apreciação do corpo docente
só ocorrerá pelo seu colegiado no reconhecimento e na renovação de reconhecimento
dos cursos ou no recredenciamento da IES. Lembra ainda que a resolução 5/1986 do
 143

CFE e outras normas que delegavam competências às Delegacias do MEC nos estados
perderam sua eficácia, tendo em vista que todas essas Delegacias foram extintas.
O parecer 672/2000 é uma consulta sobre a aprovação de um pedido de
regulamentação de um teste de acesso a cursos proposto por uma IES. A CES encontrou
vários erros nessa proposta, que deixava vagas ociosas a serem preenchidas a qualquer
tempo; além disso, não são permitidos convênios com escolas públicas ou particulares
na seleção e também não pode haver reserva de vagas para alunos do ensino médio
ingressarem posteriormente. CES criticou a proposta, pedindo à IES que a revise e que
analise seu regimento.
O parecer 690/2000 é uma consulta sobre aproveitamento de estudos de uma
aluna de pedagogia que já ministrou aulas na educação básica; CES recomendou a IES,
que possui autonomia universitária, a efetuar sua proposta de “banca examinadora
especial” para comprovação de “extraordinário aproveitamento de estudos” para
abreviar seu curso, conforme LDB/1996, recomendando a participação de docentes de
outras IES na banca.
O parecer 796/2000 pede credenciamento para ministrar cursos de
especialização em direito a distância em IES privada; CES aceita o pedido,
credenciando-a por cinco anos e ressaltando que o certificado deve indicar a modalidade
do curso. O parecer 1036/2000 trata-se de outro pedido de IES privada para oferta de
cinco projetos de especialização a distância, que a CES avaliou de maneira positiva,
sendo favorável ao credenciamento por três anos, tempo inferior ao concedido
anteriormente para universidades federais.
O parecer 1066/2000 é um pedido de defesa direta de tese; o problema é que a
IES requerente não tem doutorado reconhecido na área, apenas mestrado. O pedido foi
feito a outras universidades com doutorado no curso, mas elas alegaram não haver
regulamentação em seu regimento para efetuar defesa direta. Sendo assim, a CES abre
exceção e permite, em caráter excepcional, a formação de banca para defesa de tese
direta.
O parecer 1067/2000 trata-se de uma pessoa física que solicita esclarecimentos
quanto a titulação de docentes, uma vez que ele atua no ensino superior sem possuir
pós-graduação. CES entende que a LDB/1996 estabelece um mínimo de doutores, ma
não obriga que todos os professores de universidades tenham doutorado, de modo que
ele pode continuar a exercer sua função. A CES não disponibilizou nenhum parecer
 144

relativo à discussão sobre o Plano Nacional de Educação neste ano, conforme é de sua
competência de acordo com o artigo 5º de seu Regimento Interno (BRASIL, 1999).
- 2001
O parecer 21/2001 é um pedido de autorização para funcionamento de curso de
turismo em IES privada em processo de credenciamento. A CES é favorável ao
funcionamento do curso, mas coloca algumas orientações. O parecer 1214/2001 solicita
mais um credenciamento de universidade federal para oferta de graduação em
pedagogia a distância, sendo autorizada pela CES por cinco anos. Este parecer ainda
ressalta a inadequação de critérios de cursos presenciais para avaliação da oferta de
ensino a distância; por se tratar de uma modalidade nova na época, ainda não haviam
métodos próprios para analisar cursos de EAD.
O parecer 1236/2001 também é um pedido de credenciamento de uma
universidade estadual para oferta de ensino a distância, aprovado pela CES, que pediu
uma avaliação um ano antes da conclusão das primeiras turmas. O parecer 1237/2001
trata da aprovação de alterações em estatuto de universidade para adaptação à
LDB/1996 e inclusão de campus fora da sede, que não estavam regularizados; a CES
pediu essa regularização antes de analisar as alterações no estatuto.
O parecer 1242/2001 faz um pedido de reconhecimento do título de doutor de
um aluno de uma IES, que não completou o ensino fundamental, mas que cumpriu todas
as exigências da seleção do doutorado. A CES entende que a IES possui competência,
de acordo com a lei, para admiti-lo no programa e para reconhecer o cumprimento de
suas exigências para aprovar a tese. Ao aceitar o aluno, a IES reconhece o “notório
saber” do candidato, cumprindo o art. 47 da LDB/1996. Portanto, reconhecer um título
de doutor cabe à IES, e não ao MEC ou à CES.
O parecer 1280/2001 pede convalidação de estudos de pessoa física, que
ingressou em IES sem ter concluído o ensino médio. Como ela regularizou sua situação,
concluindo a educação básica e prestando novo vestibular, a CES aceitou o pedido. O
parecer 1284/2001 trata de outro pedido de convalidação de estudos de pessoa física;
embora a IES tenha errado ao efetuar matrícula irregular, a CES aceitou o pedido, pois o
indivíduo regularizou sua situação.
O parecer 1285/2001 pede credenciamento de universidade privada para oferta
de curso de engenharia química a distância, em parceria com empresa, e para cursos de
pós-graduação lato sensu a distância que já desenvolve. CES indicou melhorias, mas
recomendou o credenciamento por três anos.
 145

O parecer 1289/2001 trata de outro pedido de convalidação de estudos de pessoa

física que ingressou no ensino superior sem certificado de conclusão; a CES aceitou o
pedido, pois o aluno regularizou sua situação. O parecer 1295/2001, de interesse da
própria CES, pede inclusão das ciências militares no rol das ciências estudadas no país,
com o registro de diplomas em universidades, sendo aprovado com resguardo dos
aspectos bélicos.
O parecer 1333/2001 trata da oferta de cursos de pedagogia e letras fora da sede
sem autorização do MEC por uma IES; a CES reconhece seriedade na execução desses
cursos, que visavam formar professores em caráter de urgência para a rede pública em
parceria com o governo do estado, e concorda com a convalidação de estudos dos
alunos que fizeram os cursos, estabelecendo que a IES não terá outra iniciativa sem
aprovação da Câmara.
- 2002
O parecer 2/2002, de interesse do MEC, pede credenciamento para uma
universidade federal oferecer curso da educação a distância, tendo o pedido aceito pela
CES; o credenciamento devia ser por cinco anos, sendo que em um ano a IES deveria
enviar à SESu relatório de desempenho do curso.
O parecer 26/2002 expressa divergência da CES com o Serviço de Apoio
Técnico do CNE, afirmando que o assunto poderia ser normatizado pelos colegiados
superiores da própria instituição. É preciso que a CES defina quais assuntos são de sua
competência e qual a autoridade competente para formular consultas ao CNE e suas
Câmaras; segundo o parecer, o CNE deve assessorar o Ministro da Educação,
respondendo suas indagações. A crise de identidade está colocada: o CNE é exclusivo
do MEC ou deve atender às consultas, uma vez que seu espaço também tem como
prerrogativa a participação? Houve aí um embate entre a burocracia do órgão e os
representantes da sociedade civil, o que colocou em questão qual a sua real finalidade,
demonstrando uma grande falta de clareza em relação ao Regimento Interno por parte
dos funcionários técnicos de apoio aos conselheiros. Após alguns anos de
funcionamento, era pertinente rever suas competências para reavaliar o seu papel no
contexto da educação superior.
O parecer 43/2002 também expressa essa crise: CES afirma que não é sua
atribuição se posicionar sobre o tema consultado, embora responda ao questionamento.
O parecer 59/2002 é uma consulta sobre o reconhecimento do título de MBA no
exterior, a partir da resolução 1/2001, de modo que a universidade federal questiona se
 146

ele deve ser reconhecido como mestrado ou pós-graduação lato sensu. Mais uma vez a
CES responde que não é sua competência se pronunciar sobre esse tema, pois cabe a
uma universidade brasileira que ofereça o curso de mestrado profissional na área avaliar
os casos de MBA, ressaltando que a referida resolução classificou cursos de MBA
brasileiros como lato sensu.
O parecer 66/2002 requer equivalência de estudos de curso de formação da PM a
curso civil, matéria que, segundo a CES, não foi regulada pela LDB/1996, que admite a
equivalência de estudos de acordo com as normas dos sistemas de ensino. O parecer
460/1999 afirmou que esse tipo de solicitação deve ser feita caso a caso até que se
normatize o assunto nos termos da nova LDB. A CES responde, portanto, que a
equivalência deve ser pleiteada nos termos do parecer CES 1295/2001, em
universidades que atendam às exigências do parecer 771/2001.
O parecer 79/2002 consiste numa consulta sobre a validade acadêmica de um
mestrado profissionalizante, e a CES responde que o termo “profissional” deve constar
no diploma, mas que não há diferença em direitos quanto à carreira acadêmica. O
parecer 98/2002 solicita credenciamento de uma IES pública para oferta de
especialização na área de saúde/enfermagem a distância, sendo a CES favorável ao
credenciamento por cinco anos, elogiando-o.
O parecer 101/2002 trata-se de mais uma dúvida relacionada ao art. 64 da nova
LDB, questionando se somente o curso de pedagogia habilita ao exercício de funções de
coordenação e supervisão na área educacional. A CES responde que a LDB define isso
com clareza; não há, porém, exigência de que as funções do art. 64 devam ser exercidas
apenas por pedagogos, de modo que qualquer licenciado pode assumi-las. Contudo, os
sistemas de ensino podem, dada sua autonomia, estipular outros requisitos para as
funções.
O parecer 109/2002 trata-se de uma consulta de um sindicato de docentes sobre
aplicação da resolução de carga horária para os cursos de formação de professores, e a
CES responde dizendo que cada IES deve incluir em seu projeto pedagógico como
componente curricular obrigatório o estágio curricular supervisionado de ensino de 400
horas em unidades escolares no final do curso como um momento de capacitação em
serviço, assumindo o papel do professor. Além disso, a IES deve prever 400 horas de
prática como componente curricular desde o início do curso.
O parecer 121/2002 consulta sobre a validade de curso de pós-graduação –
mestrado científico, em convênio com universidade portuguesa. CES atenta que o
 147

parecer é anterior à resolução 1/2001, que regula a pós-graduação. O parecer 122/2002

faz mais um esclarecimento sobre a função dos conselhos profissionais, que é fiscalizar
o exercício profissional de seus filiados e não cobrar da CES sobre os critérios usados
para avaliar a criação de novos cursos. O Conselho Federal de Psicologia fez ataques à
CES no parecer, dizendo favorecer interesses de grupos poderosos em vez dos
interesses nacionais; a acusação é feita por conta de um parecer favorável concedido
pela Câmara a um curso, e esta respondeu que seu compromisso é com a qualidade do
ensino. A herança de corrupção do CFE afetou a visão de alguns grupos sobre o CNE,
de modo que qualquer decisão que contrarie a vontade de uma minoria passa a ser uma
medida de favorecimento às elites. Por fim, a CES votou pelo arquivamento do
processo.
O parecer 135/2002 consulta sobre a obrigatoriedade de filiação dos professores
de educação física aos conselhos regionais de sua área como condição indispensável ao
exercício do magistério, informação que, segundo a CES, não procede, convicta de que
o MEC e as IES devem intervir na educação e que cabe aos conselhos profissionais
fiscalizar o exercício profissional.
O parecer 136/2002 consulta sobre a complementação pedagógica para docência
de língua alemã, e a CES responde que a IES deve firmar convênio com cursos/escolas
reconhecidas de língua alemã para reconhecer disciplinas ministradas, permitindo
complementação de estudos da licenciatura.
O parecer 138/2002 deveria instituir as diretrizes curriculares nacionais para o
curso de educação física, mas várias partes desse documento foram ignoradas na
resolução original, não sendo sequer mencionado como referencial. Ele detalhava mais
os conteúdos do curso e continha partes muito específicas da área da saúde, que foram
retirados no parecer 58/2004.
O parecer 145/2002 trata-se de credenciamento para oferta de especialização em
direito a distância, com texto construtivista, falando em educação just in time. A CES
vota favoravelmente ao credenciamento por cinco anos, e corrige informação errada da
SESu no relatório, que afirma não necessitar de autorização os cursos de pós-graduação
lato sensu tanto presenciais quanto a distância, sendo que sobre este último a resolução
1/2001 não isenta do processo.
O parecer 187/2002 é uma sugestão de recolocação na resolução 1/2001 do que
foi retirado da resolução 3/1999, sobre a necessidade de a qualificação de docentes para
o ensino superior em especializações ter enfoque pedagógico, e sugere a extinção da
 148

ideia de MBA como lato sensu, sendo que em inglês master corresponde a mestre. A
CES responde que os cursos de especialização não dependem de autorização,
reconhecimento e sua renovação, de modo que as IES podem deliberar livremente sobre
sua grade curricular, obedecendo apenas a critérios mínimos; diz ainda que o MBA já
foi definido na resolução 1/2001, e que não é o mesmo que um mestrado no Brasil,
devendo continuar distinto.
O parecer 188/2002 versa sobre o credenciamento para oferta de graduação e de
especialização a distância, ambos aprovados pela CES sem estipulação de prazo. O
parecer 189/2002 consulta sobre a realização de internato do curso de medicina fora da
instituição ou do distrito educacional, e a CES afirma que, conforme a resolução
4/2001, somente 25% dessa carga horária pode ser feita fora da unidade federativa,
preferencialmente no SUS, para estudantes que iniciaram o curso a partir de 2002; antes
dessa data, depende de autorização da SESu. A CES ressalta a revogação das resoluções
9/1983 e 1/1989 do CFE, que regularizavam o assunto, pela resolução 4/2001.
O parecer 193/2002 é interessante por se tratar de uma crítica de uma IES
privada a outra, denunciando irregularidade na nomenclatura, que utiliza o prefixo
“uni”, exclusivo para universidades. A CES se comprometeu a investigar a faculdade
irregular, mas não teve a quem responder o parecer, pois a suposta instituição
interessada constava em nenhum registro do INEP!
O parecer 196/2002 pede convalidação de estudos de uma pessoa física que
cursou o ensino médio nos EUA, mas que não apresentou documento válido para
matrícula em IES, trazendo-o posteriormente. Porém, a universidade que registrou os
diplomas notou o atraso na documentação e não o registrou; a CES reconhece que o
indivíduo regularizou sua situação e aceita o pedido.
O parecer 199/2002 aborda a aplicação do Tratado de Amizade, Cooperação e
Consulta entre Brasil e Portugal, visando efetuar adaptações e esclarecimentos para que
ele se concretize, uma vez que os países possuem estruturas políticas diferentes (Brasil é
federativo e Portugal unitário) e, por conseguinte, sistemas de ensino diversos, com
nomenclaturas diferentes para alguns títulos. CES recomenda a criação de uma equipe
multidisciplinar para aprofundar os estudos no tema.
O parecer 206/2002 pede mais uma convalidação de estudos de pessoa física,
mas como a própria IES já havia declarado nula a colação de grau do aluno, a CES foi
contrária ao pedido. O parecer 209/2002 é uma consulta do Ministério do Trabalho e
Emprego sobre a inclusão de profissionais economistas domésticos dentre os
 149

responsáveis técnicos por projetos de alimentação de trabalhadores, e a CES responde

que, dadas as habilidades da profissão, a grade do curso e sua tradição no país, é
favorável a inclusão desses profissionais no programa de alimentação do trabalhador.
O parecer 210/2002 é uma consulta de uma universidade federal sobre a
existência de regulamentação, no âmbito federal, da abreviação da duração de cursos
para alunos com extraordinário aproveitamento escolar, conforme art. 47 da LDB/1996.
A CES responde que esse assunto não foi devidamente regulamentado, de modo que os
sistemas de ensino devem emitir normas específicas; Câmara se compromete a
regulamentar ester artigo, com a abrangência e as peculiaridades apresentadas neste
parecer.
O parecer 211/2002 pede credenciamento de uma instituição federal para oferta
de curso de especialização a distância, sendo a CES favorável ao credenciamento, mas
sem estipular prazo de validade para ele. O parecer 220/2002 é outro pedido de
credenciamento para oferta de curso de pedagogia a distância, com cinco habilitações,
porém para este pedido a CES é favorável ao credenciamento por apenas três anos.
O parecer 223/2002 consulta sobre a resolução 1/2002, que normatiza a
revalidação de diplomas de graduação de IES estrangeiras, e a CES entende que a
universidade federal que efetua a consulta é competente para efetuá-la, mas sem mudar
o nome original do curso, independendo de autorização excepcional da CES para isso,
como foi requerido.
O parecer 227/2002 trata de dois casos de pessoas físicas que efetuaram
especializações no exterior, e a CES percebe com isso que não há na LDB/1996 ou na
resolução 1/2001 normas para revalidação e reconhecimento de pós-graduação lato
sensu realizada no exterior, entendendo que isso não impede que as universidades que já
registram diplomas de pós-graduação stricto sensu também o façam nesse caso, pois
“quem pode o mais, pode o menos”, segundo texto do parecer.
O parecer 228/2002 pede convalidação de disciplinas cursadas por um aluno de
uma IES no curso de teologia e aproveitadas, sem exames preliminares, no curso de
história. O pedido foi indeferido, pois a IES em que ele cursou teologia não era
devidamente credenciada, e a IES requerente foi displicente por não respeitar o prazo
máximo de integralização de um curso – sete anos, pois há um lapso de seis anos no
histórico do aluno sem trancamento, o que indica abandono de curso. O aluno deve
prestar novo processo seletivo e a IES recebeu advertência da CES pela irregularidade.
 150

O parecer 235/2002 retifica o parecer 353/2001, indisponível no site para

consulta. O parecer 247/2002 é um pedido de reconhecimento de curso graduação em de
ciências a distância, mas, como a universidade federal requerente não solicitou
credenciamento para ensino a distância, a CES determinou apenas a convalidação de
estudos de alunos que já fizeram o curso; além disso, a SESu considerou insatisfatória a
estrutura do curso, suspendendo-o.
O parecer 248/2002 pede credenciamento de IES para ministrar cursos de
especialização a distância, e a CES o aprova, sem estipular prazo. O parecer 249/2002
retifica o parecer 202/2002, que trata da oferta de curso normal superior em
universidade privada.
O parecer 250/2002 reexamina o parecer 155/2002, referente à autonomia dos
centros universitários. A finalidade é permitir que eles gozem de prerrogativas de
autonomia no que diz respeito ao registro de diplomas e oferta de cursos fora da sede. A
CES se mostra favorável ao registro de diplomas, visando eliminar procedimentos
burocráticos, mas sobre os cursos fora da sede há necessidade de análise em parecer
específico. Com esta proposição, a CES encaminha um projeto de alteração do Decreto
3.860/2001 ao Ministro da Educação.
O parecer 251/2002 pede mais uma convalidação de estudos por pessoa física,
cujo pedido anterior havia sido negado; a CES entende que o interessado regularizou
sua situação de inconclusão do Ensino Médio e aprovou seu pedido.
O parecer 254/2002 é uma consulta sobre a resolução 1/2001, alegando o
interessado não haver clareza na definição do que é lato sensu, como ocorre com o
termo stricto sensu, e também não haver definição sobre a duração mínima de mestrado
e doutorado. A CES responde, fundamentando-se na legislação educacional, que não há
necessidade de especificar o que é pós-graduação lato sensu, pois a LDB já o fez.
Quanto a carga horária, fica a cargo da IES estipular, de acordo com os objetivos do
curso, mediante autorização. A CES demonstra não querer engessar o sistema de ensino,
deixando as IES mais livres para constituírem seus cursos, embora isso não signifique a
ausência de regras.
O parecer 268/2002 trata-se de uma consulta de redação confusa, o qual a CES
não entende se o erro foi da instituição ou da universidade que registrou os diplomas.
Além disso, coloca-se no parecer a ocorrência de problemas com sindicato, e a CES
responde que nem este nem os conselhos profissionais podem constranger as IES em
questões relativas ao ensino.
 151

O parecer 281/2002 é resultado de várias consultas de instituições do país com

dúvidas sobre os cursos de pós-graduação lato sensu. CES responde que não há
proibição para as IES criarem esses cursos em áreas que não possuem graduação, que
também não há obrigatoriedade de nenhum tipo de disciplina para esse tipo de curso,
nem pedagógica; que a monografia é obrigatória (art. 10 resolução 1/2001) e que
instituições que não são de ensino superior podem oferecer o curso, desde que
credenciadas para isso. CES reconhece que tem atendido diversas consultas sobre esse
tema, e que ele é bastante complexo.
O parecer 282/2002 visa elaborar roteiros básicos para análise de estatutos de
universidades e regimentos de IES não-universitárias, padronizando o processo. O
parecer 287/2002 é uma reconsideração do parecer 771/2001, que não está disponível
on-line para consulta. CES se mostra favorável ao registro de diplomas de IES não
universitárias em universidades com conceito maior que três na pós-graduação stricto
sensu e com cursos com boa oferta e desempenho.
O parecer 334/2002 pede reconhecimento para curso de pedagogia a distância
em universidade federal, e a CES se mostra favorável ao reconhecimento, por quatro
anos. O parecer 339/2002 também pede credenciamento para oferta de curso de
especialização a distância em mais uma universidade federal, e a CES autoriza a oferta
de qualquer curso de pós-graduação lato sensu a distância na área da saúde, sem dar
prazo, lembrando apenas que a avaliação é presencial.
O parecer 364/2002 é um questionamento do Ministério Público Federal sobre a
cobrança de taxas em cursos de pós-graduação lato sensu, alegando que o ensino
público deve ser gratuito. Porém, a CES alega que, diferentemente da graduação e dos
cursos de mestrado e doutorado, que concedem diplomas e graus acadêmicos, a pós-
graduação lato sensu não é uma necessidade social, mas individual, de aprimoramento
numa área específica. Também não é obrigatória ou complementar à graduação,
oferecendo apenas certificado. A CES pontua que as IES públicas não só podem como
devem cobrar por essa oferta, para que não se destinem recursos públicos a fins
estritamente individuais, fugindo à sua missão constitucional. Além disso, não há
recursos públicos nem de instituições de fomento para oferta dessa modalidade, o que
inviabiliza sua oferta gratuita. Não cobrar por essa oferta iria contra a própria
Constituição. A CES, portanto, é favorável à cobrança de taxas em cursos de pós-
graduação lato sensu.
 152

O parecer 384/2002 pede mais um credenciamento para oferta de pós-graduação

lato sensu a distância na área da educação em universidade federal, com estrutura
adequada, que é aprovado pela CES sem prazo, reforçando apenas que a avaliação tem
que ser presencial. O parecer 397/2002 consulta sobre a complementação pedagógica
para portadores de certificados de proficiência em língua estrangeira e sobre o
estabelecimento de convênios entre escolas de ensino e IES. A CES responde que a
LDB/1996 extinguiu a possibilidade de formandos em cursos de línguas darem aulas na
educação básica, mas reconhece competências adquiridas fora do sistema escolar formal
via aproveitamento de estudos. Já a complementação de estudos via convênios com IES
é aceita pela CES, como forma de aproveitamento de estudos.
O parecer 402/2002 pede credenciamento para oferta de curso normal superior a
distância, e a CES o aprova por três anos. O parecer 422/2002 trata-se de pedido de
convalidação de estudos de um aluno de uma IES privada; a CES e a SESu são
favoráveis a convalidação, mas chamam a atenção da IES para que examine com mais
rigor a documentação de seus ingressantes, uma vez que o aluno que pediu convalidação
havia trancado outro curso e não mais renovado, o que caracteriza abandono.
O parecer 428/2002 pede outro credenciamento para oferta de pós-graduação
lato sensu a distância, aprovado pela CES por cinco anos; também houve convalidação
de estudos de alunos listados no parecer.
O parecer 448/2002 pede autorização excepcional e a posteriori de curso de pós-
graduação a distância, unicamente para expedição e registro de certificados dos
concluintes, bem como convalidar os estudos por eles realizados. A iniciativa foi
elogiada pela CES, que foi favorável ao pedido, informando que se a IES quiser
continuar com a oferta, deve solicitar credenciamento.
Apresentados os dados, é possível sintetizá-los numa tabela, de acordo com os
principais temas discutidos neste ano, conforme segue abaixo. Ela apresenta o número
total de pareceres analisados neste tópico e no anterior, comparando os números com a
soma total de pareceres por ano. A diferença entre os números é notável: o CNE não
disponibilizou tantos pareceres nos anos iniciais da CES. Esse fato pode ser explicado
por dois motivos: falta de informatização dos documentos, dado o grande volume da
produção normativa no início, ou escolha de alguns temas específicos para dispor à
sociedade civil, mostrando apenas os pareceres que mais lhe convém, para talvez não
comprometer o colegiado diante de algumas decisões.
 153

TEMAS DOS PARECERES ANALISADOS POR ANO 1997 1998 1999 2000 2001 2002
adaptação/ interpretação/ dúvidas LDB 9 6 6 2 1 3
retificação/ dúvidas/ emissão de resoluções/pareceres 3 3 3 0 2 11
tratado de amizade 0 0 0 0 0 1
credenciamento de EAD 0 2 0 4 3 14
reconhecimento/ autorização/ equivalência de curso 0 3 3 3 2 2
contestação sobre decisão CES/outros órgãos 0 1 0 0 0 0
competência de conselhos profissionais 0 1 0 0 0 1
abrangência de validade de vestibulares/ projetos de seleção 0 1 0 1 0 0
mudanças/dúvidas/normas sobre graduação e pós 1 0 5 4 2 13
Diretrizes Curriculares Nacionais 0 0 0 0 6 1
convalidação de estudos/notório saber 0 3 2 1 3 5
TOTAL DE PARECERES ANALISADOS POR ANO 13 20 19 15 19 51
TOTAL DE PARECERES ANALISADOS POR GOVERNO 137
TOTAL DE PARECERES POR ANO 776 969 1238 1202 1366 459
TOTAL DE PARECERES POR GOVERNO 6010

Tabela 21 – temas pareceres analisados por ano (1997-2002).

É possível notar que, tanto em 1997 quanto em 1998 e 1999, a CES se dedicou
mais a atender dúvidas sobre a LDB/1996 e regular as adaptações. Já em 2000 houve
um aumento no número de pedidos de credenciamento para ensino a distância, tanto de
graduação quanto de especialização, algo que se intensificou nos anos seguintes. Isso
mostra concordância com uma das metas preconizadas no PNE, conforme discutido no
início deste capítulo. Aliás, os pareceres evidenciam que a CES, no final do governo
FHC, pareceu autorizar cursos nessa modalidade com menos rigor, sem estipular prazo
do credenciamento para alguns projetos. Isso pode comprovar o favorecimento da
expansão do ensino superior a qualquer custo, sem priorizar a qualidade. Os pareceres
de 2002, último ano de mandato de FHC, demonstram dificuldades da CES na definição
de suas atribuições, o que pode ser chamado de “crise de identidade”, que pode ter sido
causada pelo elevado volume de consultas com temas muito diversos, o que levava o
colegiado a se desviar de suas competências originais. Além disso, o colegiado se
mostra mais dependente da SESu/MEC do que antes, de modo que alguns pareceres
vinham com a sigla MEC antes do nome do interessado na consulta. Houve também
mais menções ao posicionamento da SESu frente a alguns assuntos do que antes. É
interessante notar que passou pela CES, em 2002, a proposta de um Tratado de
Amizade entre Brasil e Portugal, de modo que, apesar de todos os problemas apontados
acima, passam pelo colegiado da Câmara diversos temas importantes para o ensino
superior, o que legitima a existência deste espaço. Vários temas importantes para o
ensino superior passaram pelos representantes da sociedade civil, e até mesmo a
 154

resolução de problemas particulares, o que torna o órgão indispensável no contexto

educacional e mostra a relevância da atuação dos representantes.

3.4 Análise do colegiado da CES/CNE entre 1997 e 2002

Dentre os conselheiros escolhidos para a CES, passaram pelo colegiado no
período do governo de FHC quatro membros natos, que eram secretários da educação
superior: Abílio Afonso Baeta Neves, Antônio Macdowell de Figueiredo, Maria Helena
Guimarães de Castro e Vanessa Guimarães Pinto. Dentre eles, o que permaneceu mais
tempo no colegiado foi Abílio Afonso Baeta Neves: mais de três anos. Segundo seu
currículo Lattes, ele fez doutorado em ciência política no exterior. Os outros três
permaneceram menos de um ano, o que provavelmente se relaciona com seu tempo de
permanência na função da Secretaria de Educação Superior do MEC. Destaque também
para Antônio Macdowell de Figueiredo, com pós-doutorado no exterior na área de
engenharia mecânica. A análise dos pareceres selecionados mostrou que apenas Abílio
A. B. Neves redigiu um parecer juntamente com outro conselheiro, de modo que o
trabalho de atendimento às demandas da sociedade civil se concentra nos conselheiros
que a representam e não nos membros do governo. É importante ressaltar que não há
uma lógica de pareceres por membro dentre os analisados, ou seja, os membros não se
dividem para relatá-los por tema. Por isso, essa relação não foi estabelecida.
Além dos membros natos, passemos agora aos membros nomeados para o
colegiado. Jacques Rocha Velloso, que fez pós-doutorado no exterior na área de
educação, ficou apenas um mandato na CES, entre 1996 e 2000, e dentre os pareceres
analisados ele foi o relator de 11 deles. Vilma de Mendonça Figueiredo, que também fez
pós-doutorado no exterior, mas em sociologia, ficou menos de dois anos na CES, entre
2000 e 2001. Dentre os pareceres apresentados acima, ela relatou apenas dois. Tanto ela
quanto Jacques Rocha Velloso eram provenientes da região centro-oeste, conforme
dados informados pelo CNE. Os conselheiros que serão comentados a seguir eram todos
advindos da região sudeste. O próximo conselheiro, José Arthur Gianotti, com pós-
doutorado no exterior e livre-docência na USP em filosofia, permaneceu também por
pouco tempo no colegiado: um ano e meio, relatando dois dentre os pareceres
delimitados no governo FHC. Sua saída é atribuída por Silva (2005) às acusações ao
CNE: “em agosto de 1997, o conselheiro Arthur Giannotti saiu da CES–CNE também
 155

questionando a transparência dos processos de credenciamento e recredenciamento de

instituições privadas de ensino” (SILVA, 2005, p.92).
Arnaldo Niskier, membro da Academia Brasileira de Letras e que já foi
conselheiro no CFE, ficou dois anos no Conselho, entre 1996 e 1998, cumprindo,
conforme a Lei 9.131/1995, esse primeiro mandato mais curto para que pudesse haver
alternância de metade do colegiado a cada dois anos. Nesse tempo, dos pareceres
mencionados, ele relatou apenas dois. Hésio de Albuquerque Cordeiro, doutor em
medicina pela USP, presidiu a CES entre 1998 e 1999 e assinou cinco resoluções,
redigiu apenas um dos pareceres analisados, permanecendo também apenas os dois anos
iniciais do CNE. Carlos Alberto Serpa de Oliveira, graduado em engenharia industrial e
metalúrgica, foi um dos que permaneceu por mais tempo no governo FHC: ele foi
nomeado para o primeiro mandato de dois anos e, em seguida, foi reeleito por mais
quatro anos, redigindo nesses entre 1996 e 2002 doze dos pareceres apresentados.
A conselheira Myriam Krasilchik, doutora e livre-docente em educação na USP,
permaneceu também nos dois anos iniciais da CES (1996-1998), mas não foi autora de
nenhum dos pareceres analisados. Já Eunice Ribeiro Durham, também doutora e livre-
docente pela USP em antropologia, cumpriu quase três anos de mandato na CES, entre
1997 e 2001, relatando sete dos pareceres mencionados. No início do governo FHC,
com a polêmica da proposta de avaliação dos cursos, ela redigiu um artigo para a “Folha
de São Paulo” defendendo a iniciativa:
Um dos problemas centrais do ensino superior é o da qualidade. A avaliação
institucional que já está sendo feita é importante e necessária. Ela informa
sobre a qualificação do corpo docente, a relação entre número de estudantes
e professores, a adequação das instalações e dos equipamentos (prédios,
salas de aula, laboratórios, bibliotecas).
[...]
O exame nacional de final de curso é a forma mais eficaz de se fazer essa
avaliação. Ele se destina a avaliar os cursos e as instituições, não os alunos.
Os resultados permitirão recredenciar boas instituições, exigir melhorias das
medíocres e fechar as que cometem estelionato educacional (FOLHA DE
SÃO PAULO, 25/03/1995).

Portanto, é possível notar que ela já era favorável às políticas educacionais a serem
implantadas pelo Ministro Paulo Renato Souza, o que influenciou na sua nomeação para
a Câmara de Educação Superior. Tal relação expressa a proeminência dos interesses
políticos do Executivo na escolha dos conselheiros, de modo a mantê-lo condicionado a
suas perspectivas de governo. Além disso, consta em seu currículo Lattes que ela
pertencia ao MEC no momento em que integrou ao CNE. Contudo, segundo Silva
(2005, p.92), ela saiu da CES por causa do Decreto 3.860/2001:
 156

Essa alteração implementada pelo governo, sem discussão prévia, em um

contexto de inúmeras denúncias ao caráter cartorial do CNE,22
principalmente em relação ao ensino superior privado, desencadeou o
pedido de exoneração, da Câmara de Educação Superior do CNE, de Eunice
Durham. Ao deixar o Conselho, Durham afirmou, em entrevista à Folha de
S. Paulo (23 jul. 2001), que a modificação das funções da CES–CNE
“concentra demasiado poder na mão do ministério” e que a redução do
poder do conselho contribui para diminuir a transparência dos processos de
instituições privadas.

O conselheiro Yugo Okida, mestre em fonoaudiologia pela UNIFESP e docente

da UNIP, também permaneceu por seis anos no colegiado, cumprindo o primeiro
mandato de dois anos e um segundo por mais quatro anos, e foi o relator de nove dos
pareceres selecionados. Por fim, dentre os conselheiros que foram nomeados e
encerraram mandatos no governo FHC, Silke Weber era a única representante de outra
região além da Sudeste e da Centro-Oeste. Pós-doutora no exterior em psicologia social
e docente da Universidade Federal de Pernambuco, também pertenceu à Secretaria
Estadual de Educação do estado e do Conselho Nacional de Secretários de Educação
(CONSEd) além de ter cumprido dois mandatos na CES: o primeiro, de dois anos, e o
segundo, de quatro anos, entre 1996 e 2002. Dentre os pareceres analisados, ela foi a
que redigiu o maior número: assinou dezoito deles, demonstrando ser mais ativa na
Câmara, talvez por já atuar na época em conselhos relacionados à educação.
Os próximos conselheiros a serem apresentados cumpriram seus mandatos tanto
no governo FHC quanto no governo Lula, sendo todos nomeados. O primeiro deles,
Francisco César de Sá Barreto, com doutorado em física no exterior, cumpriu apenas
um mandato de quatro anos e assinou quatro dos pareceres analisados entre 1997 e
2002, sendo proveniente da região Sudeste. Jacques Schwartzman, mestre em economia
regional pela UFMG, ficou menos de quatro anos na CES, entre 2001 e 2004, assinando
apenas dois dos pareceres selecionados. Marília Ancona-Lopez, autora de três dos
pareceres apresentados, com doutorado pela PUC/SP, cumpriu oito anos de mandato: de
2002 até 2010. Sua primeira nomeação ocorreu no governo FHC, mas ela foi escolhida
novamente pelo presidente Lula para continuar no colegiado. A próxima conselheira,
Petronilha Beatriz Gonçalves e Silva, pós-doutora em educação no exterior, e docente
da UFSCar, alega em seu curriculum Lattes ter sido indicada para o CNE pelo
movimento negro. No entanto, esta entidade não está prevista em nenhuma lista
elaborada pelo MEC, conforme apresentado no capítulo anterior. Ela cumpriu quatro
anos de mandato, que se iniciou em 2002, no governo FHC, e terminou em 2006, no
governo Lula, redigindo dois pareceres em 2002 dentre os analisados. Teresa Roserley
 157

Neubauer da Silva, doutora em educação pela PUC/SP, cumpriu aproximadamente dois

anos e meio de mandato, entre 2001 e 2004, sendo relatora também de dois pareceres.
O conselheiro Arthur Roquete de Macedo é o recordista de permanência na
Câmara de Educação Superior: além dos oito anos de mandato cumpridos no período
delimitado nessa pesquisa, iniciando em 1998 e encerrando em 2006, presidindo a CES
entre 2001 e 2003 e assinando 30 resoluções, ele foi renomeado em 2010 para mais um
período de quatro anos, encerrando-o em 2014. Assim, ele somará, se concluir
regularmente este último mandato, doze anos de permanência no colegiado. O ex-reitor
da UNESP relatou cinco dos pareceres delimitados até o final de 2002. Isso expressa
uma falta de rotatividade dentro da CES, o que prejudica a representatividade da
sociedade civil no órgão. Por ser um Conselho, em que não há a constituição de
carreiras profissionais por não se tratar de uma função remunerada, essa permanência é
contraditória e reduz a capacidade da CES de consolidar a participação.
O próximo conselheiro, Edson de Oliveira Nunes, também presidiu a CES entre
2004 e 2006 e redigiu dezesseis resoluções. Ele foi escolhido por FHC em por 2002
para mandato de quatro anos, que se encerraria em 2006, e foi renomeado por mais
quatro anos, encerrando suas atividades no Conselho em 2010 e somando oito anos de
permanência. No ano em que foi nomeado, 2002, relatou dois dos pareceres escolhidos.
O conselheiro Éfrem de Aguiar Maranhão, que presidiu a CES entre 1996 e
1997 e por dois meses em 2004 e assinou treze resoluções, é o primeiro representante
do período de transição que não é proveniente da região Sudeste, sendo originário de
Pernambuco. Ele também escreveu, como Eunice R. Durham, um artigo para a “Folha
de São Paulo” sobre a ideia de avaliação nacional dos cursos de graduação. Ele
primeiramente elogia o Ministério da Educação sob comando de Paulo Renato Souza,
para em seguida expor suas críticas ao projeto em relação a suas finalidades:
Avalia-se a qualificação do concluinte, registra-se o resultado no histórico
escolar, porém seja este qual for, ainda que nulo, ser-lhe-á expedido o
diploma, que lhe facultará o exercício da profissão. Avalia-se, através do
aluno, o desempenho do curso e este "será considerado quando do
recredenciamento".
E enquanto isto? Permanecerá o mau curso despejando maus profissionais?
E quando do recredenciamento? Fechar-se-ão, se não tiverem atingido o
padrão nacional, todos os cursos de determinado Estado, que os tem recentes
e onde são uma necessidade estratégica?
Todas essas perplexidades evidenciam que a proposta do MEC se ressente
de mais aprofundada discussão. Por isso pode-se antever as dificuldades de
implementação que encontrará. Quem duvida que o concluinte recalcitrante
obterá ordem judicial que o exima de submeter-se a uma prova
declaradamente irrelevante para a expedição de seu diploma? E quem evitará
que órgãos estudantis recomendem a seus filiados a desmoralização da
 158

prova, entregando-a todos em branco? (FOLHA DE SÃO PAULO,

25/03/1995).

Embora ele tenha criticado a falta de consistência da proposta, ele foi nomeado
duas vezes por FHC como membro da Câmara de Educação Superior, o que contradiz a
ideia de proeminência de interesses políticos na escolha dos conselheiros. Doutor em
medicina pela UNIFESP, Éfrem pertencia à Universidade Federal de Pernambuco, ao
Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSEd) e ao Conselho de Reitores
das Universidades Brasileiras (CRUB), entidade que provavelmente o indicou, de
acordo com as informações de seu currículo Lattes. Ele também permaneceu oito anos
na CES, num primeiro mandato de 1996 a 2000 e num segundo de 2000 a 2004. Desse
modo, ele foi estritamente escolhido pelo governo FHC, e nesse período redigiu quinze
das resoluções escolhidas.
Assim como Éfrem de A. Maranhão, José Carlos Almeida da Silva também é
proveniente da região Nordeste, do estado da Bahia. Ele fez graduação em química na
Universidade Federal do Maranhão e relatou catorze dos pareceres selecionados. Ao
todo, permaneceu oito anos no Conselho, iniciando seu mandato em 1996 e sendo
reeleito em 2000, de modo que também não foi escolhido por Lula para integrar a
Câmara. Roberto Cláudio Frota Bezerra também provinha da região Nordeste, do estado
do Ceará. Mestre pela USP em estatística, pertencia a Universidade Federal do Ceará ao
assumir o cargo de conselheiro. No período em que cumpriu seu mandato, de 1998 a
2006, relatou oito dos pareceres analisados e assinou quatro resoluções enquanto foi
presidente da CES, entre 1999 e 2001. Por fim, o Lauro Ribas Zimmer foi o único
nomeado no governo FHC da região Sul, tendo especialização em administração no
exterior e doutorado honoris causa. Também permaneceu oito anos no Conselho, entre
1996 e 2004, sendo duas vezes nomeado por FHC para o cargo; assinou quinze das
resoluções analisadas.
É possível notar que na composição da CES prevalecem duas características
principais: docentes de instituições públicas e da região Sudeste. Além disso, houve
pouca rotatividade nos conselheiros, o que prejudica a representatividade da sociedade
civil. De acordo com essa categoria, a Câmara não consolida a participação da
sociedade civil, pois os conselheiros não expressavam a pluralidade dessa sociedade.
Por outro lado, a análise dos pareceres e resoluções mostrou as responsabilidades
atribuídas aos representantes, que atenderam às diversas dúvidas de grupos, pessoas
físicas e instituições e estabeleceram normas sobre o ensino superior.
 159

CAPÍTULO 4 - A ATUAÇÃO DA CÂMARA DE EDUCAÇÃO

SUPERIOR DO CNE E O DEBATE EDUCACIONAL NO
GOVERNO LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA (2003-2007)

Este capítulo procede a uma análise detalhada sobre a atuação da Câmara de

Educação Superior do Conselho Nacional de Educação no governo de Luiz Inácio Lula
da Silva, que assumiu a presidência em 2003, encerrando o estudo em 2007, dez anos
após a implementação da LDBEN/1996, conforme já justificado na Introdução deste
trabalho. Num primeiro momento, introduzimos a discussão das principais políticas
educacionais do governo Lula para chegar à exposição e análise sistemática das
resoluções. No que tange aos pareceres, como Câmara disponibilizou, a partir de 2003,
quase todos os pareceres que emitiu por ano, a análise destes documentos será
apresentada por tema em cada ano, uma vez que seria inviável no espaço deste trabalho
colocá-los da mesma forma como foi feita no capítulo anterior. Por fim, a última parte
do capítulo expõe os conselheiros que passaram pelo colegiado do órgão entre 2003 e
2007. O objetivo deste capítulo é responder à pergunta central deste trabalho e atender
ao primeiro dos objetivos específicos, caracterizando a importância e influência das
discussões dessa Câmara tendo em vista o contexto político-educacional do governo
Lula.
Em seu governo, Lula dá continuidade a muitas das políticas iniciadas por FHC
nas diversas áreas, inclusive no ensino superior. Como o PNE foi redigido em 2001,
penúltimo ano de Fernando Henrique na presidência, ficou a cargo de seu sucessor
efetivar os projetos necessários para ampliar o acesso a esse nível de ensino. Lula
buscou alcançar esse objetivo por meio da construção de mais universidades públicas e
da criação de programas como o REUNI e o PROUNI, ao contrário do governo anterior,
que se dedicou majoritariamente a reformar a legislação educacional, não efetivando
políticas públicas para o ensino superior, de acordo com Draibe (2005).

4.1 As políticas educacionais do governo Lula (2003-2007)

Ao eleger-se, no final de 2002, Presidente da República, o candidato Lula, por
ser proveniente de um partido de esquerda, criou expectativas de mudança na sociedade
brasileira, principalmente no que diz respeito à distribuição de renda e redução das
 160

desigualdades. De acordo com Souza (2009, p.22), a vitória de Lula fez surgir uma “[...]
discussão sobre a implementação e aprofundamento de políticas participativas, valorizando
os espaços já existentes no âmbito federal, como os Conselhos Gestores, e também criando
novos arranjos participativos como novos Conselhos e Conferências”. O grande objetivo
era combinar desenvolvimento e distribuição, permitindo a participação nesse processo.
Segundo Gonçalves (2011), na verdade, o que houve em seus anos de governo, em
termos econômicos, foi um “nacional-desenvolvimentismo às avessas”, pois sua
conduta, o desempenho da economia e as estruturas de produção, do comércio exterior e
da propriedade não estavam exatamente de acordo com o projeto nacional-
desenvolvimentista original, pautado pela industrialização substitutiva de importações,
pelo intervencionismo estatal e pelo nacionalismo. Para Davies (2004), o governo Lula
começou priorizando a geração de superávit fiscal para pagar os juros da dívida externa,
favorecendo os capitalistas financeiros, mas não se diferenciando de FHC, além de
aprofundar parcerias com o setor privado em diversas áreas, inclusive na educação.
Novelli (2010, p.237) aponta três elementos que explicam a continuidade da
política macroeconômica nos governos FHC e Lula, que decorrem de mudanças no
capitalismo mundial e no brasileiro: “uma ordem econômica internacional que penaliza
os ‘mercados emergentes’, uma estabilidade de preços lastreada na abertura comercial e
financeira que produziu um alto endividamento externo e interno e o debate público
demarcado pelo ‘pensamento único’”. O fato de o PT ter levado tanto tempo para
chegar ao governo e por ser sua primeira experiência no cargo máximo do Executivo
federal também contribuíram para que o governo Lula desse continuidade à política
macroeconômica de FHC, temendo os possíveis problemas e até mesmo uma crise se
não houvesse governabilidade logo no início do mandato, o que colocaria em risco os
anos seguintes, mesmo com uma vitória eleitoral considerável que daria subsídios para
uma ruptura. Novelli (2010) também coloca que o PT se acomodou às “regras do jogo”
da democracia liberal burguesa, e, embora nunca tenha sido adepto à conciliação de
classes (nem revolucionário), acabou se utilizando desse discurso de maneira indireta
para ganhar a eleição em 2002, pois os métodos utilizados nas disputas presidenciais
anteriores, desde 1989, não o levariam à vitória. Assim, o PT mudou sua “visão de
mundo”, abandonando o discurso classista para adotar uma postura mais conciliatória,
mesmo ainda apelando para as origens do candidato à presidência. Com a difícil missão
de efetuar políticas sociais significativas, que melhorassem as condições de vida da
população, e, ao mesmo tempo, sem promover uma ruptura completa com o trabalho
 161

que já havia sido iniciado no governo FHC, Lula gerou essas ambiguidades em relação
a qual seria a marca do seu mandato, tendo em vista seu passado como líder sindical e a
trajetória de seu partido no cenário político brasileiro.
De acordo com Pereira e Silva (2010), Lula promoveu em seu governo uma
“mudança de direcionamento” nas políticas de acesso ao ensino superior, promovendo
uma intervenção pública direta na democratização do acesso por meio de programas
como o ProUni, o Reuni e a Universidade Aberta do Brasil. Segundo eles, nos anos 90 a
expansão do ensino superior se deu de forma concentrada, sem ampliar-se para o
interior e para regiões com menos IES, e privada, de modo que isso não significou a
ampliação de um ensino superior acessível às camadas mais necessitadas da sociedade
brasileira, que não possuem condições de pagar um curso superior. Segundo Pereira e
Silva (2010), o processo de democratização do acesso no governo Lula se pautou pelo
princípio de que as classes populares devem estar na universidade, mas sem que isso
signifique uma “expulsão” das classes mais altas, de modo a tornar o acesso igual para
todos.
As políticas educacionais do presidente Lula retomaram o papel do Estado como
promotor da expansão universitária no Brasil, apontando para a massificação da
educação superior, com aumento no número de estudantes que chegaram a esse nível de
ensino, num cenário reformista em que há discussão sobre sua eficácia e possibilidades
futuras (PEREIRA E SILVA, 2010). No entanto, o Ministério da Educação se mostrou
mais instável do que no governo anterior, pois passaram por ele três ministros diferentes
entre 2003 e 2007. Durante o governo FHC, houve apenas um Ministro da Educação,
Paulo Renato Souza, ao longo dos oito anos de mandato. Já no governo Lula, o primeiro
a ser escolhido para o cargo foi Cristovam Buarque, que deixou o Ministério em janeiro
de 2004. Em seguida, Tarso Genro foi nomeado para substituí-lo, permanecendo por um
ano e meio como Ministro da Educação. Em julho de 2005 Genro deixou o cargo, que
passou a ser ocupado por Fernando Haddad até o início de 2012. Isso influenciou, de
certa forma, nas atividades da Câmara de Educação Superior, conforme será comentado
a seguir, e também na conduta do MEC ao longo do governo Lula.
Uma primeira decisão tomada no governo Lula, que não foi exclusivamente para
o ensino superior, mas que de certa forma o influenciou, foi a Lei n. 11.079, de 30 de
dezembro de 2004. Ela institui normas gerais para licitação e contratação de parceria
público-privada (PPP) no âmbito da administração pública, o que significa, para as
instituições públicas de educação superior que possuem recursos reduzidos, a
 162

possibilidade legalizada de estabelecer parcerias com empresas e outros órgãos privados

para realização de pesquisas, compra de equipamentos, enfim, para atender suas
necessidades materiais. Tal medida representou uma contradição no governo Lula, visto
que os ideais de seu partido antes de competir a eleição não condiziam com qualquer
tipo de favorecimento à iniciativa privada. Contudo, como apontou Novelli (2010), o PT
se adaptou à ordem vigente para alcançar e se manter no poder.
A primeira grande política pública executada pelo governo Lula para o ensino
superior foi a implantação do Programa Universidade para Todos (PROUNI), por meio
da Lei 11.096, de 2005, uma conversão da Medida Provisória 213, de 2004. O Programa
é destinado à concessão de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de 50%
ou de 25% para estudantes de cursos de graduação e seqüenciais de formação
específica, em instituições privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos, que
ainda não tenham diploma de curso superior, cuja renda seja igual ou inferior a um
salário mínimo e que tenham cursado o ensino médio em escola pública ou privada com
bolsa integral, bem como para funcionários da própria instituição que atendam a estes
requisitos. Também se destina a estudantes portadores de deficiência e a professores da
rede pública para cursos licenciatura, normal superior e pedagogia, sem levar em conta
a renda do candidato. A pré-seleção do Programa acontece por meio do Exame Nacional
do Ensino Médio; em seguida, a própria instituição se encarrega de concluir o processo
seletivo.
As instituições de ensino superior que aderirem ao PROUNI terão o vínculo com
o governo garantido por dez anos, renovável por iguais períodos. Além disso, terão
prioridade no Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES) e
estarão isentas de quatro tipos de impostos e contribuições no período de vigência do
contrato, a saber: Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição Social para Financiamento da Seguridade
Social (COFINS) e Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS). O
governo irá desvincular um curso do Programa caso este seja considerado insuficiente
por duas avaliações consecutivas do Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Superior (SINAES), sem prejuízo para o estudante.
Segundo Carvalho (2006), o objetivo central do PROUNI é ocupar as vagas
ociosas das instituições privadas, que já nos anos noventa elas excediam o número de
concluintes do ensino médio, conjugando os interesses do mercado educacional de
recuperar financeiramente essas instituições à necessidade de colocar mais jovens entre
 163

18 e 24 anos na educação superior. No entanto, isso não significa que seja a forma mais
democratizante de alcançar a meta. Além disso, Carvalho (2006) também mostra que a
renúncia fiscal, ou seja, o montante de dinheiro que deixou de entrar para os cofres
públicos, no primeiro ano de implementação do Programa foi de R$ 105 milhões. Essa
política pública foi alvo de muitas críticas no meio acadêmico, alegando que o governo
Lula priorizou a via privada na expansão do acesso ao ensino superior e que o Estado
assumiu apenas o papel de avaliador, isentando-se de responsabilidades financeiras e
administrativas. Um dos grandes problemas do PROUNI, apontado por Carvalho
(2006), é a falta de controle sobre as instituições privadas, pois muitos alunos perderam
o ano devido ao fechamento de seus cursos. É importante ressaltar que o PROUNI,
enquanto política pública para ampliação do acesso à educação superior, não
corresponde apenas à primeira meta do PNE, que é colocar 30% dos jovens entre 18 e
24 anos nesse nível de ensino, mas também resgata o seu vigésimo sexto objetivo deste
documento, que foi vetado por Fernando Henrique em 2001 e que visava a ampliação
do programa de crédito educativo com priorização do atendimento de estudantes de
menor renda.
A terceira decisão importante tomada pelo governo para expandir o acesso à
educação superior se refere ao Decreto 5.622, de 2005, que regulamenta a educação à
distância. Ela é definida por ele como uma “[...] modalidade educacional na qual a
mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a
utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e
professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos”, e
abrange desde a graduação até a pós-graduação. As instituições, que podem ser públicas
ou privadas, devidamente credenciadas nessa modalidade de curso poderão se
estabelecer em diversos pontos territoriais, desde que obedecidas as normas pré-fixadas
pelo governo. Os exames desses cursos devem ser presenciais, cuja elaboração fica a
cargo das instituições. As instituições credenciadas que gozam de prerrogativas de
autonomia universitária38 poderão criar, organizar ou extinguir cursos ou programas de
educação superior à distância e fixar a quantidade de vagas disponíveis, sem que
existam impeditivos legais para isso. Já as instituições credenciadas que não possuem
essas prerrogativas precisam de autorização para abertura de cursos nessa modalidade

38
É importante lembrar que não são somente as universidades que dispõem de autonomia didático-
científica e administrativa, mas também os centros universitários, de acordo com o Decreto 5.786/06. A
grande diferença entre ambos é a realização de pesquisa e a sua articulação com o ensino e a extensão.
 164

de ensino. Nesse contexto, o papel da Câmara de Educação Superior do CNE é

essencial: ela avalia as condições da instituição para oferta desse tipo de curso.
Conforme veremos neste capítulo, a demanda por credenciamento para ensino a
distância se mostrou mais elevada no governo Lula, principalmente por parte de
instituições privadas.
Outra medida importante do governo Lula foi o projeto de reforma do ensino
superior, que segundo Martins (2006) está baseado em três pilares: resgate e
consolidação da responsabilidade social da educação superior, criação de um novo
marco regulatório para o funcionamento do sistema e garantia da autonomia
universitária (art. 207 da Constituição Federal de 1988). Segundo ele, o projeto resgata
o papel do Estado na educação superior, na qualidade de editor e condutor do sistema,
contrapondo-se à ideia de que esse nível educacional também poderia ser comandado
pela livre concorrência do mercado. Há uma ênfase da educação como bem público,
cuja função social é primordial, contrariando a orientação da Reforma Universitária de
1968 (Lei 5.540), que visava associar o ensino superior ao sistema econômico
capitalista, baseado na produtividade e na livre concorrência. Contudo, esse projeto
ainda não abrange toda a reforma necessária ao ensino superior, visto que se trata de um
processo longo e denso que não seria resolvido com apenas uma lei.
A quinta medida relevante para o ensino superior executada no governo Lula foi
expressa no Decreto 5.800/06, que dispõe sobre a criação da Universidade Aberta do
Brasil (UAB). Trata-se de um sistema integrado de universidades públicas cujo objetivo
é promover “[...] o desenvolvimento da modalidade de educação à distância, com a
finalidade de expandir e interiorizar a oferta de cursos e programas de educação
superior no País”. Há prioridade para os cursos de Licenciatura e formação inicial e
continuada de professores da educação básica, visando penetrar em regiões aonde a
universidade nunca chegou e teria muitas dificuldades para se estabelecer. Muitas
críticas também foram feitas ao modelo de ensino à distância, entre elas a alegação de
que ele não teria a mesma qualidade de um curso presencial, principalmente quando se
tratam de cursos relacionados à educação básica, como licenciaturas, normal superior e
pedagogia. O docente se torna um mero avaliador, de modo que ele não pode
acompanhar o cotidiano da evolução do aprendizado do estudante. O Estado, nesse
contexto, também assume um papel puramente gerencial, fiscalizando, por meio do
Ministério da Educação, a qualidade dos cursos por meio de avaliações, visto que o
ensino à distância não necessita de grandes investimentos ou intervenções contínuas.
 165

Portanto, é mais fácil estimular a expansão do ensino à distância, pois ele exige menos
recursos e possui uma elevada capacidade de expansão do acesso à educação superior,
além de atender à quarta meta do Plano Nacional de Educação de 2000. Contudo, dada a
necessidade da educação superior brasileira de promover uma rápida expansão do
acesso, torna-se coerente o investimento nessa modalidade de ensino.
O Decreto 5.773/06 que, dentre outras atribuições que serão comentadas ao
longo da análise dos pareceres e resoluções selecionados entre 2003 e 2007, eleva os
Centros Federais Técnicos a Instituições de Ensino Superior, é a sexta medida
importante realizada pelo governo Lula cuja finalidade é ampliar o acesso à educação
superior. De acordo com o inciso 1º do artigo 77, “Os CEFET são instituições de ensino
superior pluricurriculares, especializados na oferta de educação tecnológica nos
diferentes níveis e modalidades de ensino, caracterizando-se pela atuação prioritária na
área tecnológica”. No inciso 4º: “Os CEFET poderão usufruir de outras atribuições da
autonomia universitária, devidamente definidas no ato de seu credenciamento, nos
termos do § 2o do art. 54 da Lei no 9.394, de 1996”. Portanto, as instituições de ensino
que antes se responsabilizavam prioritariamente pela oferta de cursos de nível médio
profissionalizante agora são depositárias da oferta de educação superior pública. Essa
medida mostra que o governo também seguiu a via pública de expansão do acesso ao
ensino superior. No entanto, também é possível dizer que houve o aproveitamento de
uma instituição já existente e consideravelmente difundida para colocar mais alunos no
nível superior. Nesse cenário, a Câmara de Educação Superior do CNE continuou, em
2006, a estabelecer por meio de resoluções as Diretrizes Curriculares Nacionais das
graduações, único meio que estava ao seu alcance para tentar garantir a qualidade desses
cursos, não podendo sobrepor-se a uma decisão do Executivo sobre essa matéria, visto
que ele instituiu, sem prévia consulta ao Conselho, os CEFET como instituições de
ensino superior.
É possível afirmar que, tanto a criação da Universidade Aberta do Brasil quanto
a elevação dos Centros Federais Técnicos a instituições de educação superior em 2006
foram estratégias eficientes para expandir consideravelmente a quantidade de
ingressantes no ensino superior em ano eleitoral, em que os números fazem a diferença
na campanha pelo cargo do Executivo federal. Como o PROUNI não havia colocado
nem um milhão de estudantes no ensino superior até 2007, ano limite estipulado por
esta pesquisa, foi necessário encontrar outros meios de expandir o acesso a educação
superior, priorizando a via pública como meio de democratizá-lo.
 166

Por fim, a sétima dentre as principais políticas públicas adotadas pelo governo
para ampliar o acesso à educação superior diz respeito ao Decreto 6.096/07, que institui
o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades
Federais (REUNI), “[...] com o objetivo de criar condições para a ampliação do acesso e
permanência na educação superior, no nível de graduação, pelo melhor aproveitamento
da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais” (art. 1º
do Decreto 6.096/07). O Programa estabelece como meta a elevação da taxa de
conclusão média em cursos de graduação presenciais para 90% e da relação de alunos
de graduação em cursos presenciais por professor para 18%, objetivos importantes para
o ensino superior público, que entram em concordância com a primeira meta do PNE de
2000 e que poderiam adequar-se à segunda meta, se ela não tivesse sido vetada pelo
então presidente Fernando Henrique Cardoso.
O REUNI visa reduzir as taxas de evasão, ocupar as vagas ociosas e aumentar as
vagas de ingresso, especialmente no período noturno. Essa proposta atende à décima
terceira meta do PNE, que diz respeito à ampliação de vagas em cursos noturnos para
atender a demanda de alunos trabalhadores. Isso também contribui para minimizar a
privatização do ensino superior apontada por Bittar ET AL (2008), visto que os cursos
mais concorridos (para as autoras, Medicina, Odontologia e Engenharia, entre outros)
não são oferecidos no período noturno por universidades públicas. As instituições
privadas muitas vezes criam cursos noturnos sem priorizar a qualidade educacional,
visando somente atender ao mercado para sobreviverem institucionalmente. Além disso,
o REUNI se propõe a ampliar as políticas de inclusão e assistência ao aluno e a
mobilidade estudantil entre instituições, cursos e programas de educação superior;
revisar a estrutura acadêmica, visando manter a elevação da qualidade; diversificar as
modalidades de graduação, preferindo aquelas que não são voltadas para a
profissionalização precoce e especializada; articular a graduação com a pós-graduação e
a educação superior com a educação básica.
Essas propostas reforçam o conceito constitucional de universidade, a única
instituição de educação superior capaz de articular ensino, pesquisa e extensão e de
garantir um acesso verdadeiramente democrático a este nível educacional. Portanto,
escolher a via pública e universitária de expansão do acesso ao ensino superior foi uma
opção mais democratizante. O Ministério da Educação se encarregou da distribuição de
recursos financeiros, de modo que essa reestruturação respeitará a vocação de cada
instituição e o princípio da autonomia universitária. Todavia, o Programa só é válido
 167

para as universidades federais. Aliás, Pereira e Silva (2010) mostram que durante os
dois governos de Lula, entre 2003 e 2009, foram criadas 12 universidades públicas
federais, especialmente em regiões cuja oferta de educação superior é mais escassa.
Segundo dados do INEP (2007), em 2002 havia 73 instituições federais de ensino
superior, desde universidades a faculdades. Já em 2007, último ano delimitado por essa
pesquisa, esse número subiu para 106, de modo que é notável o aumento de instituições
públicas nesse nível educacional mantidas pelo governo federal.
Terminada a revisão documental sobre as principais medidas do governo Lula
para o ensino superior, atendendo principalmente às metas do PNE, é pertinente
comentar alguns dados sobre os indicadores desse nível educacional, que mostram suas
deficiências no cenário brasileiro. A taxa de escolarização líquida é um indicador
utilizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para medir a
proporção da população matriculada no nível/ modalidade de ensino considerado
adequado, considerando a faixa etária apropriada para inclusão no ensino superior entre
18 e 24 anos. Em 1999, conforme dados do IBGE, a taxa de escolarização líquida para o
ensino superior era de 7,4, considerada muito baixa se for comparada com os outros
níveis de ensino: Infantil – 28,2; Fundamental – 92,3; Médio – 32,7. Portanto, fica
eminente a necessidade colocada pelo Plano Nacional de Educação de ampliar o acesso
à educação superior, principalmente entre essa faixa etária. No ano em que Lula
assumiu a presidência da República, a taxa referente ao ensino superior havia subido
para 10,6. Mesmo assim, a emergência de políticas públicas para esse nível educacional
levou o governo a tomar algumas medidas, já apresentadas no tópico anterior. Resta
saber se elas foram suficientes para melhorar esse quadro educacional.
Neves ET AL (2007), apontam que o número de matrículas no ensino superior
em cursos de graduação em 1999 era de 2.369.945, sendo que desse número 832.022
(35,1%) foram em instituições públicas e 1.537.923 (64,9%) em instituições privadas.
Em 2009, de acordo com dados do INEP, as matrículas subiram para 5.115.896, sendo
1.351.168 (26,4%) em instituições públicas e 3.764.728 (73,6%) em privadas. Em dez
anos, o número de matrículas cresceu aproximadamente três milhões, porém, nas
instituições públicas a porcentagem caiu de 35,1% para 26,4%. É notável a expansão da
rede privada em detrimento da rede pública de educação superior no decênio
delimitado. Contudo, a taxa de escolarização líquida no ano de 2009 para o ensino
superior, ou seja, levando em conta os jovens matriculados entre 18 e 24 anos, subiu
para 14,4. As políticas públicas no período de governo de Lula não foram suficientes
 168

para efetivar uma grande ampliação do acesso, mas conseguiram melhorar os dados do
ensino superior. Apesar disso, quando se leva em conta os dados dos alunos concluintes
dos cursos de graduação em 2009, somente 826.928 alunos chegaram ao final dos
estudos, sendo 187.804 em instituições públicas e 639.124 em instituições privadas.
De acordo com Neves ET AL (2007), a porcentagem de estudantes entre 18 e 24
anos no ensino superior em 2004 já era baixa: 10,63%, enquanto que o percentual dessa
mesma faixa etária no ensino médio era de 15,3%. É possível notar, portanto, a baixa
taxa de estudantes provenientes do ensino médio. Diante desses números pouco
satisfatórios, o governo federal elaborou, em 2007, o Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE), um documento que estabelece novas metas para a educação como um
todo e também para o ensino superior, numa tentativa de reformular objetivos, visto que
os estabelecidos no Plano Nacional de Educação, de 2000, não foram plenamente
cumpridos, pelo menos no que tange à ampliação do acesso ao ensino superior. O PDE
já inicia o tópico sobre o ensino superior colocando como “[...] inaceitável que somente
11% de jovens, entre 18 e 24 anos, tenham acesso a esse nível educacional” (PDE,
2007). Em seguida, discute alguns dados relativos ao REUNI, ao PROUNI e ao FIES
(Financiamento ao Estudante do Ensino Superior) e se propõe a dobrar o número de
vagas nas universidades federais em dez anos. Porém, para Saviani (2007), o PDE, se
comparado ao PNE, não é exatamente um plano, mas sim um conjunto de estratégias
que sequer se articulam organicamente com o PNE, embora ele não constitua uma nova
lei revogando o plano anterior. “O PDE é lançado num momento em que se encontra
formalmente em plena vigência o PNE, ainda que, de fato, este permaneça, de modo
geral, solenemente ignorado” (SAVIANI, 2007, p.1241).
Algumas das metas citadas para o ensino superior, como diminuir as
desigualdades entre as regiões expandindo o número de instituições de educação
superior, consolidar um amplo sistema de educação à distância e ampliar os cursos
noturnos para alunos- trabalhadores foram parcialmente alcançadas, principalmente por
meio do REUNI, da UAB e dos CEFETs. Já o PROUNI, de acordo com Pereira & Silva
(2010), concedeu, só no ano de 2009, 247.643 bolsas parciais e totais. Ao todo, segundo
dados apresentados pelos autores, entre 2005 (ano em que o Programa se iniciou) e
2009 foram concedidas 887.445 bolsas parciais e totais. Em cinco anos de vigência do
Programa, nem um milhão de bolsas foram dadas, o que não significa um aumento
considerável nas matrículas do ensino superior. Mesmo com todas essas ações, o
governo não colocou nem metade da população entre 18 e 24 anos proposta pelo PNE
 169

no ensino superior. Isso quer dizer que as políticas traçadas para a educação básica no
decênio 1999-2009 também não foram suficientes para evitar a evasão escolar, de modo
que os alunos não têm saído na idade adequada do ensino médio (17 anos, segundo o
IBGE) nem ingressado diretamente no ensino superior.
Como mostraram os dados sobre a educação superior, a expansão promovida
não foi suficiente para alcançar a primeira meta do Plano Nacional de Educação de
colocar 30% dos jovens entre 18 e 24 anos nesse nível de ensino. Mesmo com a busca
do governo por quantidade, talvez até sem levar em conta a qualidade da educação
oferecida, as políticas públicas não foram satisfatórias para ampliar o acesso. Para
Saviani (2007), é indispensável duplicar os recursos para a educação como um todo, a
exemplo dos países desenvolvidos que, por sinal, já erradicaram o analfabetismo e ainda
investem mais no setor do que o Brasil. A ampliação e principalmente a democratização
do acesso a uma educação superior de qualidade dependem da articulação de políticas
que promovam uma verdadeira reforma também na educação básica, valorizando mais
os professores e os alunos da rede pública de modo a oferecer subsídios para que eles
permaneçam na escola na idade adequada e para evitar a evasão escolar principalmente
no ensino médio, além de capacitá-los e incentivá-los a ingressarem em universidades
públicas.
A Câmara de Educação Superior do CNE possui um papel essencial nessa
situação, visto que ela é responsável pela avaliação prévia para o reconhecimento e
autorização de cursos de graduação, bem como o credenciamento e recredenciamento de
instituições. O meio que está ao seu alcance para a ampliação do acesso ao ensino
superior é a emissão de pareceres para instituições que pedem autorização para criação
de cursos de graduação, o que também constituiu uma oportunidade de avaliar a
qualidade dos cursos. Isso pode indicar que o órgão não se preocupa com a qualidade da
oferta de ensino oferecido, mas somente com a expansão mercantil do acesso ao ensino
superior, como o Conselho que o precedeu, priorizando a quantidade de matrículas
efetuadas nas instituições privadas em vez das garantias de consolidação do curso e de
amparo ao aluno, conforme será aprofundado a seguir.
 170

4.2 Produção normativa da CES/CNE no governo Lula: resoluções

emitidas entre 2003 e 2007
Conforme já apontado no segundo capítulo deste trabalho, o número de
resoluções emitidas a partir de 2003 pela Câmara de Educação Superior, quando Lula
assumiu a presidência, aumentou em relação aos seis anos (1997-2002) de produção do
órgão referentes ao governo FHC. No entanto, é importante ressaltar que o pico de
emissão de resoluções ocorreu em 2002, com a instituição das Diretrizes Curriculares
Nacionais; mesmo assim, a Câmara emitiu mais resoluções no governo Lula do que no
governo FHC. Diante dos dados numéricos apresentados no capítulo dois, é importante
a combinação da análise quantitativa já apresentada com um estudo qualitativo, que é o
objetivo deste capítulo. Embora os números indiquem um suposto maior poder
normativo da CES entre 2003 e 2007, por conta do aumento na emissão de resoluções, é
importante analisar o conteúdo desses documentos, para averiguar efetivamente do que
se tratam e se realmente explicitam que a Câmara teve maior capacidade normativa
nesse período do que no governo anterior e se ela consolidou a participação, cumprindo
suas funções por meio das normas emitidas por seu colegiado, que representa a
sociedade civil. Este tópico visa analisar somente as resoluções, diferentemente do
capítulo anterior em que os respectivos pareceres foram acrescentados. Todos os
pareceres serão apresentados em conjunto, por meio de tabelas temáticas, no tópico
seguinte, com a devida justificação para isso.

- 2003
No ano de 2003 foram publicadas apenas três resoluções, sendo todas elas
Diretrizes Curriculares Nacionais nunca revogadas. Todas elas são da mesma data:
dezoito de fevereiro de 2003, logo no segundo mês de mandato de Lula e seus
Ministérios, e sob a presidência de Arthur Roquete de Macedo. O número reduzido de
resoluções, principalmente se comparado com o ano anterior, último do governo de
FHC, pode ser explicado pelo fato de o Ministério da Educação ter recebido um novo
Ministro e um novo Secretário da Educação Superior com a troca de governo, visto que
são cargos de confiança. Quem inicialmente assumiu o cargo de Ministro da Educação
foi Cristovam Buarque, que permaneceu nele por apenas um ano. Como uma resolução
é decorrente de parecer e este precisa de homologação ministerial para ter validade, a
Câmara demonstra ter retomado suas atividades de maneira menos intensa por conta das
 171

mudanças no poder Executivo e, por conseguinte, no Ministério da Educação, embora

seu colegiado não tenha se alterado com a troca de governo. Como se mostrará neste
tópico, a troca de ministros afetou a produção de resoluções da Câmara, demonstrando
certa instabilidade no governo Lula no que diz respeito à área da educação.
A primeira resolução emitida no governo Lula é uma continuidade do trabalho
de reestruturação dos cursos de graduação por meio da instituição das Diretrizes
Curriculares Nacionais. Boa parte dos cursos já havia sido contemplada, mas ainda
havia muito que fazer. Portanto, essa resolução instituiu as diretrizes para os cursos de
Medicina Veterinária, um curso da área da saúde e cujo conteúdo do texto se mostra
semelhante ao de outras diretrizes dessa área, de 2001 e 2002. Apenas a carga horária de
estágio é diferenciada, somando apenas 10% do total do curso. A segunda resolução de
2003 consiste na publicação das diretrizes curriculares de outro curso da saúde:
Biomedicina. A visão da saúde consolidada em 2001 com as três primeiras resoluções
que colocam as diretrizes dos cursos se mostra ainda presente mesmo no governo Lula,
em que houve mudanças nas políticas sociais voltadas para essa área. As diretrizes para
a Biomedicina somente não possuem o foco inicial dado em 2001 ao SUS; sua carga
horária de estágio corresponde a 20% do total do curso. A terceira resolução de 2003
institui as diretrizes curriculares para os cursos de matemática, seguindo o mesmo
padrão dos documentos referentes aos outros cursos, que correspondem às resoluções 7
a 21 de 2002. O que chamou a atenção nesta resolução foi a demora para instituí-la, pois
o parecer 1302, em que é baseada, data de 2001, mas não estava disponível para
consulta no site do CNE.
É nítida a diferença que a Câmara de Educação Superior faz entre os cursos da
área da saúde e os cursos de todas as outras áreas do conhecimento, pois esses possuem
resoluções extensas e mais detalhadas, enquanto os outros se referem ao seu respectivo
parecer como base para elaboração do projeto pedagógico no texto de suas resoluções.
Esse é o “estilo” de Diretrizes Curriculares Nacionais consolidado por Arthur Roquete
de Macedo enquanto presidiu a CES; no entanto, esse padrão será mudado nos cursos
que não são da saúde com a eleição de outros presidentes para o colegiado no governo
Lula.
- 2004
Em 2004, Éfrem de Aguiar Maranhão assume novamente a presidência da CES
entre fevereiro e março, assinando nesse curto período mais seis resoluções, sendo todas
elas Diretrizes Curriculares Nacionais. Contudo, mesmo quando a gestão da presidência
 172

passou para Edson Nunes, ainda em março de 2004, a CES não publicou nenhuma
resolução que não fosse DCN, dentre as dez que ela emitiu. As sete primeiras foram
publicadas entre fevereiro e março de 2004; a oitava foi instituída em maio, a nona em
setembro e a décima em dezembro, mostrando que a maior parte dessa produção
normativa foi redigida no primeiro semestre. É importante lembrar que, neste ano, o
governo Lula regulamentou na forma de lei as parcerias público-privadas; no entanto,
como é possível notar, a CES não se pronunciou por meio de resoluções sobre esse
assunto. Além disso, em janeiro deste ano um novo Ministro assumiu a área da
educação nacional: Tarso Genro, substituindo Cristovam Buarque. Isso pode justificar o
fato de a Câmara não ter abordado outros temas na forma de resolução além das
Diretrizes Curriculares, uma vez que houve mudanças no órgão na qual ela se remete
para consolidar suas decisões.
A primeira diretriz instituída naquele ano foi para o curso de Administração,
bacharelado, sem especificação de modalidade, pública ou de empresas. Esta resolução
não segue a estrutura das anteriores, demonstrando a diferença resultante da mudança na
presidência da CES. Além dessa explicação, outros motivos podem justificar essa
diferenciação, como a necessidade de distinguir o curso de Administração dos outros
cursos de humanas e das outras áreas, ou até mesmo uma recomendação governamental
ou da sociedade civil para que se emitissem resoluções mais bem elaboradas e
detalhadas. Talvez uma possível ênfase no governo Lula na reestruturação da
administração pública poderia explicar essa diferenciação do documento em relação aos
outros, caso estivesse explícito nas DCN que se trata de um curso de Administração
Pública. Contudo, como não há essa ênfase, a explicação mais plausível para a mudança
na forma de redigir as resoluções das DCN ainda é a troca de presidente da Câmara.
O curso de Administração, tal como apresentado na resolução, deve visar a
capacitação e aptidão para entender questões científicas, técnicas, sociais e econômicas
da produção e de seu gerenciamento, bem como o desenvolvimento do gerenciamento
qualitativo e adequado mostrando flexibilidade intelectual. Há uma menção à
articulação com a pós-graduação stricto sensu, quando houver, e o desenvolvimento de
pós-graduação lato sensu, algo novo incluído nas diretrizes dos cursos. As competências
e habilidades a serem adquiridas, bem como os conteúdos a serem ministrados, parecem
mais voltadas para o meio empresarial do que para a convencional gestão pública,
incluindo mercado e marketing na grade curricular.
 173

Esta resolução não se mostra tão detalhada quanto as DCNs da saúde nem tão
resumida como as dos outros cursos, não delegando ao seu parecer a função de servir
como base para o projeto pedagógico. Contudo, este documento foi revogado pela
quarta resolução de 2005, quando a Câmara estava sob a presidência de Edson Nunes,
sendo a primeira das Diretrizes Curriculares Nacionais a ser reelaborada após sua
instituição em resolução. No ano de 2004 ocorreram problemas relacionados à gestão
pública, eclodindo com a crise do “mensalão”, o que poderia ser um motivo para efetuar
mudanças nas diretrizes dos cursos de administração. Contudo, não há evidências claras
disso em nenhum dos dois textos das DCN, de modo que ela possivelmente foi
substituída por ser considerada inadequada ou muito detalhada pelo colegiado. Vale
lembrar que o presidente que assinou a nova resolução é um referencial na área de
administração pública.
A segunda resolução de 2004 instituiu as diretrizes curriculares para os cursos de
música, seguindo o mesmo padrão da resolução anterior. Portanto, é mais detalhada,
focando nos conteúdos, habilidades e competências que o músico deve adquirir ao
longo do curso. A resolução nº 3 institui as diretrizes para os cursos de dança, também
seguindo o padrão de resolução mais detalhado de Éfrem de Aguiar Maranhão. Além de
o perfil ser próprio do curso, o que chama a atenção no texto é a inclusão de portadores
de necessidades especiais, sendo a única diretriz de curso até 2004 a abordar esse
assunto. Possivelmente isso ocorreu porque, na última década, o grupo dos portadores
de necessidades especiais passou a reivindicar mais seus direitos, principalmente de
acesso aos lugares e serviços, como também o seu espaço na educação e no mercado de
trabalho. Nos últimos anos, muitas mudanças foram efetuadas no sentido de melhorar as
condições de vida dessas pessoas, algo que se expressa na redação dessa resolução,
embora muito ainda precise ser feito. Mais uma vez, a CES se mostra ciente das
demandas sociais dos diversos grupos, buscando atendê-los sempre que possível e no
que estiver ao seu alcance.
A resolução nº 4 institui as diretrizes curriculares para os cursos de Teatro
também segue o “estilo” de resolução de Éfrem de Aguiar Maranhão, detalhando em
seu texto o perfil desejado do formando, as competências e habilidades e os conteúdos a
serem ministrados. A quinta resolução de 2004 também evidencia isso, com a
instituição das diretrizes para os cursos de Design. O que diferencia o padrão de
Diretrizes Curriculares Nacionais de Éfrem de Aguiar Maranhão dos anteriores, de
Arthur Roquete de Macedo, é a pouca ênfase que os textos dão ao exercício da extensão
 174

na formação do graduando. Tal ideia também está colocada na sexta e última resolução
deste conselheiro na presidência da CES, que dá as diretrizes curriculares para os cursos
de Ciências Contábeis. Contudo, estas diretrizes foram revogadas no mesmo ano pela
resolução 10, assinada por Edson Nunes, o que demonstra certa divergência entre os
conselheiros na visão de alguns cursos. O maior detalhamento nas Diretrizes
Curriculares dos cursos de graduação que não pertencem à área da saúde a partir de
2003 reforçam a hipótese apresentada no capítulo anterior, que abordou a produção da
Câmara no governo FHC, de que o colegiado foi pressionado a emitir o maior número
possível de resoluções referentes às DCN antes do término do mandato de FHC, o que
constitui uma “colonização do mundo da vida”, na medida em que a entidade passou a
priorizar a quantidade em detrimento da qualidade.
A gestão de Edson Nunes na presidência da Câmara de Educação Superior
resgata o modelo de DCN de Arthur Roquete de Macedo, preocupando-se com a
articulação entre ensino, pesquisa e extensão, pilares da universidade. No entanto,
conforme já fora comentado no capítulo anterior, embora a colocação desses
pressupostos em diretrizes de cursos represente uma valorização do conceito
constitucional de universidade, algo que demonstra concordância da CES com a
legislação vigente, por outro lado isso inviabiliza o seguimento integral do documento
proposto por parte das IES de modo geral, pois aquelas que não forem universidades
terão mais dificuldades em cumpri-lo por não articularem em sua organização
acadêmica esses três pontos, que são indispensáveis na construção da ideia de
universidade, mas facultativos para outros tipos de instituições.
A sétima resolução de 2004, primeira assinada por Edson Nunes, institui as
diretrizes para os cursos de graduação em Educação Física, e resgata a ideia de
formação generalista, humanista e crítica colocada no ano de 2001 como base para
elaboração desses documentos. Alguns pontos, antes apresentados somente nos
pareceres das DCNs, foram acrescentados nesta resolução, como a natureza político-
social, ético-moral, técnico-profissional e científica das competências e habilidades do
curso, e também a inclusão de valores próprios de uma sociedade plural e democrática,
não tratando a sociedade como algo homogêneo mas reconhecendo sua pluralidade,
além de visar a consolidação de princípios democráticos. Há também uma ênfase da
saúde como um dos principais objetivos da atividade física, o que vincula o curso de
educação física a essa área. A oitava resolução, que coloca as diretrizes para os cursos
de psicologia, também retoma o padrão de resolução da saúde de 2001, entendendo-o
 175

também como integrante do grupo de cursos da saúde. Há obrigatoriedade de oferecer

pelo menos duas ênfases curriculares, para que o aluno tenha mais liberdade para
escolher qual delas deseja seguir.
A resolução nº 9 de 2004 traz as diretrizes dos cursos de graduação em Direito,
seguindo o mesmo padrão das resoluções anteriores. Por fim, a última resolução de
2004, a resolução 10, revoga a sexta resolução do mesmo ano, reestruturando o curso de
Ciências Contábeis, mas sem fazer grandes alterações no seu texto. Foi possível
perceber que as resoluções que contêm as diretrizes curriculares dos cursos assinadas
por Edson Nunes se mostram mais específicas por curso, porém, o problema disso é o
seu excesso de detalhamento, o que poderia “engessar” as IES, pervertendo a ideia
original das DCN como substitutas dos currículos mínimos, que não davam espaço para
as especificidades e as necessidades de cada instituição e de cada região.
- 2005
O ano de 2005 teve a publicação de apenas quatro resoluções, dentre elas duas
Diretrizes Curriculares Nacionais. A primeira é de fevereiro; a segunda e a terceira, de
junho e a quarta de julho, de modo que no segundo semestre deste ano a CES não
redigiu nenhuma resolução. Em compensação, no ano em que a Câmara emitiu poucas
resoluções, o número de pareceres foi o mais elevado durante o governo Lula, conforme
será apresentado no próximo tópico. Isso pode estar relacionado à troca de Ministro da
Educação no mês de julho deste ano; quem assumiu o cargo foi Fernando Haddad, o
terceiro a ocupá-lo no governo Lula. Conforme será mostrado a seguir, ele concentrou
as ações relativas ao ensino superior e limitou o campo de atuação da Câmara. É
importante ressaltar que nenhuma das resoluções deste ano está diretamente relacionada
às decisões do Executivo no âmbito educacional, mencionadas anteriormente, que
dizem respeito à instituição do PROUNI e à regulamentação do ensino a distância.
A primeira resolução trata dos diplomas de pedagogia, assunto que foi tema de
muitas das consultas ao colegiado no governo FHC. Contudo, esse curso não foi
reestruturado nem no governo FHC nem no governo Lula. A resolução apenas
estabelece as normas para o apostilamento nos diplomas do direito ao exercício do
magistério nos quatro anos iniciais do Ensino Fundamental, um direito concedido aos
concluintes até o final de 2005 que tenham cursado três disciplinas específicas,
incluindo estágio de 300 horas. Os cursos anteriores à LDB/1996 não tem essa restrição
de carga horária, e as exceções a essas condições devem ser analisadas, caso a caso, pela
CES/CNE. O apostilamento deve ser requerido à IES em que o aluno fez o curso e deve
 176

constar no verso do diploma. Esta resolução foi ainda alterada pela resolução nº 8 de
2006 e pela nº 2 de 2009, o que mostra a falta de posicionamento definitivo sobre o
assunto, visto que elas prorrogarão o ano-limite para o apostilamento.
A segunda resolução altera a resolução nº 2 de 2001, que dispõe sobre os cursos
de pós-graduação stricto sensu oferecidos no Brasil por IES estrangeiras diretamente ou
por meio de convênio com instituições nacionais. A alteração ocorreu no parágrafo
segundo do artigo primeiro, afirmando que a documentação para reconhecimento de
diplomas deve ser encaminhada a universidades públicas ou privadas com pós-
graduação na área, avaliadas pela CAPES e reconhecidas pelo MEC. A CES estipula os
requisitos, resguardada a autonomia universitária, para o reconhecimento, valorizando a
legalidade do processo, que ocorre por meio de análise de dissertação ou tese e cujos
custos devem ser bancados pelo interessado. O prazo final para o reconhecimento dos
títulos é de um ano a partir da data desta resolução, mas as alterações posteriores no seu
texto, efetuadas pela resolução nº12 de 2006 e pela nº 5 de 2007, visarão justamente
prorrogar esse prazo.
A terceira resolução de 2005 institui as diretrizes curriculares do curso de
Secretariado Executivo, seguindo o novo padrão de resolução da gestão de Edson Nunes
como presidente da CES, focando na formação geral e humanística dos graduandos. A
última resolução deste ano institui novas DCN para os cursos de Administração,
revogando a resolução 02/1993 do CFE e a 01/2004 da CES, assinada por Éfrem de
Aguiar Maranhão. Há um destaque para a articulação entre teoria e prática e para o
incentivo à pesquisa, vista como “necessário prolongamento do ensino”. A pós-
graduação lato sensu é colocada como opcional neste documento, algo que não havia
ficado claro na resolução 01/2004. Essas diretrizes colocam linhas de formação
específica para o curso, enfatizando que não se tratam de habilitações. Há também a
possibilidade de estender ou não essas mudanças aos alunos que ingressaram em anos
anteriores, e a colocação do prazo de dois anos para implantação destas diretrizes aos
ingressantes, pontos não especificados na resolução anterior do curso.
- 2006
O ano de 2006 foi o que teve maior número de emissão de resoluções no
governo Lula: catorze, ao todo, sendo nove delas Diretrizes Curriculares Nacionais. No
entanto, esse número não é superior ao de 2002, em que 24 resoluções foram
publicadas, sendo 19 delas DCN. Parece que neste ano ocorreu o mesmo que em 2002:
por se tratar de ano eleitoral, o que sempre aponta para a possibilidade de mudanças no
 177

MEC, a CES emitiu a maior parte das diretrizes dos cursos que faltavam. Isso também é
importante para o Executivo federal, que tentou e conseguiu a reeleição, para que ele
mostre resultados quantitativos de seu período no poder. Neste ano também houve a
eleição de um novo presidente para o colegiado, que começou a assinar as resoluções a
partir de junho. Edson Nunes publicou as oito primeiras resoluções de 2006, todas entre
fevereiro e março, de modo que as seis restantes já foram assinadas por Antônio Carlos
Caruso Ronca, sendo quatro entre junho e julho e as duas últimas entre novembro e
dezembro, o que evidencia uma produção mais bem distribuída ao longo do ano por
conta da troca de presidente no colegiado. A Câmara mais uma vez não se pronunciou
por meio de resoluções sobre as decisões tomadas pelo Executivo na forma de leis neste
ano, a saber, a criação do programa “Universidade Aberta do Brasil” e a elevação dos
Centros Federais Técnicos a instituições de educação superior, medidas que, colocadas
no último ano de governo de Lula, também visaram mostrar resultados para a reeleição.
A primeira resolução institui as diretrizes curriculares do curso de Agronomia,
com destaque para o disposto no artigo 6º, que coloca como uma das competências e
habilidades a serem adquiridas o exercício de atividades de docência, pesquisa e
extensão. Fica evidente, portanto, que o colegiado presidido por Edson Nunes
priorizava esses três pilares da universidade como essenciais para qualquer curso, mas
sequer os centros universitários, que gozam de prerrogativas de autonomia, poderiam
oferecer plenamente aos seus graduandos um curso que cumpra todos esses tópicos das
DCN. Espera-se que isso não tenha prejudicado as IES nos processos administrativos
junto ao MEC e ao CNE. A segunda resolução, que dá as diretrizes para os cursos de
graduação em Engenharia Agrícola, também aponta nas competências e habilidades o
exercício da docência e acrescenta a capacidade para dirigir empresas, pressuposto
mercadológico poucas vezes foi colocado nas DCNs. O curso de Engenharia Florestal,
cujas Diretrizes Curriculares Nacionais são dadas pela resolução 3 de 2006, possui texto
praticamente idêntico ao da resolução anterior, mudando apenas os nomes das
disciplinas específicas. Isso demonstra a intenção de homogeneizar o campo,
aproximando os currículos das diversas engenharias, o que facilita também processos de
transferência de curso.
A quarta resolução institui as DCN para os cursos de graduação em Zootecnia,
seguindo a mesma estrutura das resoluções anteriores. No perfil do formando são
colocadas qualidades como versatilidade, consciência, ideia de conjuntura, bom
raciocínio, conhecimento da área associado à ética, formação continuada. A maior
 178

diferença em relação aos outros cursos está na exposição dos conteúdos, instituindo
nove grupos de disciplinas, um detalhamento muito superior ao dos documentos
comentados anteriormente. A quinta resolução coloca as diretrizes para o curso de
Engenharia de Pesca, e mostra uma semelhança muito grande à resolução nº 3 de 2006,
do curso de Engenharia Florestal. Reforça-se a intenção de consolidar, de maneira
generalista, a área da engenharia. A sexta resolução de 2006 apresenta as Diretrizes
Curriculares Nacionais para os cursos de Arquitetura e Urbanismo, que possui alguns
pontos diferenciados da estrutura seguida nas DCNs anteriores. No perfil do formando,
busca-se formar profissionais generalistas, que compreendam e traduzam as
necessidades de indivíduos, grupos sociais e comunidades, focando atitudes que visem a
responsabilidade técnica e social. Destaque para o Trabalho de Conclusão de Curso,
mais bem detalhado e exigente do que nos outros cursos: aluno deve desenvolver um
trabalho individual, sob orientação, e deve ser avaliado por docente de outra IES,
mediante apresentação, como numa banca de pós-graduação stricto sensu. Nenhum dos
cursos anteriores colocou tais exigências no TCC.
A resolução nº 7 coloca as diretrizes para os cursos de Ciências Econômicas, que
devem focar, em seu projeto pedagógico, o estudo da realidade brasileira, no pluralismo
metodológico, nas relações econômico-sociais e na formação de atitudes éticas e
responsáveis, sempre articulando teoria e prática. Os conteúdos devem englobar a
realidade nacional e internacional, oferecendo uma formação geral, técnico-quantitativa
e histórica; cada um desses tópicos de formação tem porcentagens específicas de carga
horária, o que, mais uma vez, limita a expressão das IES e das identidades regionais.
Contudo, essa resolução foi revogada pela quarta resolução de 2007. A última resolução
assinada por Edson Nunes trata-se de uma prorrogação de prazo, alterando a resolução
1/2005, que trata do apostilamento nos diplomas de pedagogia. A data-limite para
efetuá-lo era até o final de 2005, e a CES prorroga até o final de 2007, sem ainda
reestruturar o curso de Pedagogia.
A resolução nona de 2006, primeira assinada por Antônio Carlos Caruso Ronca,
trata-se de um ato importante efetuado pela CES, que teve influência direta no volume
de sua produção normativa. Trata-se de uma delegação de competência ao Secretário de
Educação Superior e ao Secretário de Educação Profissional e Tecnológica do MEC
para os seguintes atos: aditamento de atos de credenciamento ou recredenciamento de
instituições nas situações de alteração de endereço, estatuto/regimento, denominação ou
Planos de Desenvolvimento Institucional (PDI), de aprovação de estatuto ou regimento
 179

de instituições credenciadas e outros da mesma natureza, desde que não necessitem de

análise de mérito substancial sobre a natureza dos credenciamentos, relacionados aos
pedidos ingressados no MEC até maio de 2006. Isso significa que a CES não iria mais
efetuar acréscimos em documentos referentes a atos de credenciamento ou
recredenciamento de IES, passando essa função para o MEC. A delegação foi concedida
por 180 dias. De acordo com o Regimento Interno do CNE (1999), essa possibilidade
está contemplada, mas não havia sido efetuada até então:
As atribuições a que se referem os incisos “V” , “VI” e “VII” deste artigo [que
se referem ao reconhecimento e autorização de cursos, à autorização,
credenciamento e recredenciamento de IES e à deliberação sobre estatutos e
regimentos no sistema federal de ensino], poderão ser delegadas, em parte ou
no todo, aos Estados e ao Distrito Federal, e o recredenciamento a que se
refere o inciso “V” poderá incluir determinação para a desativação de cursos e
habilitações (BRASIL, 1999, art. 5º § único).

O documento do Executivo federal mencionado pela CES para tal ato é o

Decreto 5.773/2006, que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão
e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e
seqüenciais no sistema federal de ensino. No art. 10 deste documento preconiza-se que
“O funcionamento de instituição de educação superior e a oferta de curso superior
dependem de ato autorizativo do Poder Público, nos termos deste Decreto” (BRASIL,
2006, art. 5º § único). Os parágrafos deste artigo detalham as modalidades de atos
autorizativos, que são “[...] os atos administrativos de credenciamento e
recredenciamento de instituições de educação superior e de autorização, reconhecimento
e renovação de reconhecimento de cursos superiores, bem como suas respectivas
modificações” (BRASIL, 2006, art. 5º § 1º), e que “[...] fixam os limites da atuação dos
agentes públicos e privados em matéria de educação superior” (BRASIL, 2006, art. 5º §
2º). Desse modo, o Executivo federal limita a atuação da CES/CNE, concentrando uma
atribuição definida na Lei 9.131/1995 e no Regimento Interno do Conselho (1999)
como sua competência. O poder do ato autorizativo se estende inclusive se houver
divergências entre ele e qualquer documento de instrução do processo, de modo que este
prevalece sobre eles. De acordo com o disposto neste Decreto, o credenciamento de
campus fora da sede é entendido como um aditamento, de modo que esse tipo de
processo não é mais da competência da CES.
Há três explicações possíveis para esse fato. A primeira seria um volume muito
grande de consultas, especialmente relativas aos temas descritos na resolução, de modo
que o colegiado não estaria dando conta de atender e deliberar sobre todos eles, e por se
 180

tratar de retificações, não se considerou uma limitação de poder. A segunda hipótese se

relacionaria a uma possível “colonização do mundo da vida”, de modo que o Executivo
federal desejou realmente limitar as funções do CNE por se tratar de um espaço de
participação da sociedade civil, visando concentrar o poder em sua estrutura. A terceira
explicação seria a ocorrência de fato semelhante ao que aconteceu ao CFE: denúncias
de corrupção e favorecimento de grupos de interesses minariam a confiança do
colegiado, que não seria mais competente para o exercício de algumas funções.
Conforme Silva (2005, p.91):
Em fevereiro de 2003, a imprensa divulgou a existência no MEC de um
esquema irregular de autorização para cursos de ensino superior. A
investigação detectou indícios de envolvimento de servidores da Secretaria
de Educação Superior no favorecimento de instituições privadas de ensino.
Em decorrência dessas irregularidades, foi realizada auditoria de todos os
processos de autorização de novos cursos universitários aprovados no MEC,
nos últimos quatro anos.

Já Edson Nunes, ex-presidente da CES, em entrevista à “Abrafi Educação” em

2007, revista trimestral da Associação Brasileira das Mantenedoras das Faculdades
Isoladas e Integradas, disponibilizada pelo Observatório Universitário, afirma o
seguinte: “Não vejo usurpação das competências do conselho pelo agigantamento da
SESu, porque eu não vejo agigantamento da SESu. Pelo contrário, vem havendo, ao
longo dos anos, certo encolhimento da SESu, de suas funções, de suas competências e
de sua capacidade” (NUNES, 2007, p. 1). Ambas as fontes podem ter sua razão, visto
que, de acordo com dados do INEP (2002, 2009), o número de instituições privadas em
2002 era de 1.442, enquanto que em 2009 esse número subiu para 2.069. Já as
instituições públicas, em 2002, eram 195, e em 2009, 245. Portanto, proporcionalmente,
em sete anos, o número de instituições privadas cresceu muito mais do que o de
públicas, fundamentando o argumento de Silva (2005). Já Nunes atribui sua postura ao
uso do e-MEC, que “[...] tem lados virtuosos e dá mais velocidade aos processos em
trâmite no MEC. Porém, provoca certa diminuição do papel da SESu (NUNES, 2007, p.
1)”. O e-MEC, apesar de acelerar os processos relativos aos cursos, tira da CES a
função de análise de propostas e emissão de parecer, uma função importantíssima no
contexto da CES. Diante desses dados, não há como favorecer um e descartar o outro,
pois o primeiro fala de denúncias sem citar as fontes, e o segundo trata-se de um
membro do conselho. Além disso, a CES realmente recebe um volume muito grande de
consultas, conforme apontado em gráficos dos pareceres no segundo capítulo. Todavia,
 181

a questão da aprovação exacerbada de cursos de ensino superior será abordada no tópico

sobre os pareceres, ainda neste capítulo.
A resolução 10, de 2006, prossegue com as diretrizes curriculares, instituindo-as
para o curso de Cinema e Audiovisual. Sob a presidência de Antônio Carlos Caruso
Ronca, as DCNs se mostraram mais detalhadas em alguns pontos, como a colocação de
critérios para a avaliação, e menos em outros. Há neste documento, como um dos
princípios norteadores da estrutura curricular, a superação de falsas dicotomias como:
teoria e prática, técnica e estética, arte e comunicação, integrando-as de maneira
concisa.
A resolução 11 trata-se de um documento importante: ela revoga vários atos
normativos no âmbito da CES/CNE, sendo onze resoluções e seus respectivos
pareceres, mas sem abranger os efeitos jurídicos já produzidos por esses atos. O motivo
dado para isso é a “conveniência de racionalização na consulta dos atos normativos que
regem a educação superior”. Todos os documentos são do período de governo de FHC,
sendo, por ano, os seguintes: resolução 01/1996 e parecer 53/1996; as resoluções 02, 03
e 05/1997 e os pareceres 51, 297 e 377/1997; as resoluções 01, 03 e 04/1998 e os
pareceres 750/1997, 525/1997 e 459/1998; a resolução 02/1999 e o parecer 431/1998;
por fim, as resoluções 10, 22 e 23/2002 e os pareceres 1366/2001, 337/2002 e 267/2002.
Esses documentos tratam, em sua maioria, de prazos para adaptações à LDB/1996 e de
temas, como as licenciaturas curtas, que já não são vigentes no sistema de ensino.
A resolução 12 de 2006 prorroga o prazo, da resolução 2/2005, de um ano para
dois anos para que os cursos de pós-graduação stricto sensu oferecidos no Brasil por
IES estrangeiras reconheçam títulos. A resolução 13 institui as diretrizes curriculares do
curso de Turismo, seguindo a nova linha do colegiado presidido por Antônio Carlos
Caruso Ronca. Há possibilidade, no curso, de flexibilizar as linhas de formação, visando
atender as demandas regionais; ressalta-se o uso dos termos “adaptabilidade” e
“flexibilidade” como componentes da formação. A resolução 14, última de 2006,
prorroga, por mais um ano, o prazo para delegação de competência para a prática de
atos de regulação do Decreto 5.773/2006, conforme já apontado na resolução 09/2006.

- 2007
No ano de 2007, início do segundo mandato de Lula, porém com o mesmo
Ministro da Educação, a Câmara de Educação Superior emitiu treze resoluções, mas
somente a partir de junho. Dentre os temas das resoluções, somente uma corresponde às
 182

Diretrizes Curriculares Nacionais; a maioria visa prorrogar prazos e alterar atos

normativos da própria CES. Por isso, é importante analisar o conteúdo dos documentos
emitidos, conforme foi apontado no início deste tópico. Os números trazem a aparência
de que a CES recebeu maior poder normativo a partir do governo Lula, sendo que, na
verdade, ocorreu o contrário, especialmente em 2007. Ela se limitou a delegar suas
competências a órgãos executivos e a prorrogar prazos de normas que instituiu, de modo
que as resoluções não trazem relações com as decisões tomadas no ano pelo Executivo,
sendo a principal delas a instituição do REUNI.
A primeira resolução estabelece normas específicas para os cursos de pós-
graduação lato sensu em nível de especialização, um problema já apresentado em
diversos pareceres em 2001 e 2002. O documento define que os cursos oferecidos em
IES credenciadas independem de autorização, reconhecimento e renovação de
reconhecimento, exceto aqueles que são denominados de aperfeiçoamento e outros. O
único pré-requisito para cursá-los é possuir um curso de graduação. As IES
credenciadas para oferta somente podem abrir cursos na área e no endereço definidos no
credenciamento, e estes ficam sujeitos à avaliação no recredenciamento. O corpo
docente deve ser composto por especialistas e, pelo menos, metade de mestres ou
doutores, a duração mínima deve ser de 360 horas e para obtenção de certificado o
aluno deve ter 75% de presença. Os cursos a distância nesta modalidade somente são
permitidos para IES credenciadas para isso, incluindo avaliações presenciais. A própria
instituição registra o certificado, que deve detalhar freqüência, área do curso e histórico.
Esta resolução, que foi alterada posteriormente em 2008, revogou do artigo 6º ao 12 da
resolução 1/2001.
A segunda resolução dispõe, enfim, a carga horária, a duração mínima e os
procedimentos para integralização dos cursos de bacharelado, na modalidade presencial.
Todas as Diretrizes Curriculares apontavam para este documento, sem previsão de data
de emissão. Os estágios e atividades complementares não devem ser mais do que 20%
da carga horária total, salvo exceções legais. O disposto na resolução consta em
documento anexo, discriminando os cursos. A terceira resolução dispõe sobre o
conceito de hora/aula, decorrente das necessidades das IES e que se remete a questões
trabalhistas. Uma hora/aula corresponde a 60 minutos, segundo o documento; as
instituições devem definir a duração da atividade acadêmica, respeitando os duzentos
dias letivos. A quarta resolução reinstitui as Diretrizes Curriculares Nacionais para o
 183

curso de Ciências Econômicas, alterando apenas alguns pontos, como o TCC, que
passou a ser uma monografia e não mais um artigo.
A quinta resolução de 2007 altera novamente o prazo para reconhecimento de
diploma em instituições estrangeiras que atuam no Brasil. Na resolução 2/2005 o prazo
era de um ano, foi alterado para dois e agora passa a ser de quatro anos, a partir do ano
de 2005. A sexta resolução trata de uma delegação de competência da CES ao
Secretário de Educação Superior e ao Secretário de Educação Profissional e
Tecnológica do MEC, por noventa dias, permitindo-os regulação do disposto no
parágrafo quarto do artigo dez do Decreto 5.773/2006, que trata de processos de
aditamento de atos de credenciamento de IES, exclusivamente em processos de
transferência de mantença. Tais processos devem ser remetidos à CES após ato legal
dos secretários cuja competência foi delegada, para que o órgão tome conhecimento.
Mais uma vez, a Câmara delega suas funções, sem explicitar no documento os motivos
que a levaram a tal atitude, embora a hipótese de excesso de consultas seja a mais
pertinente para explicar a ação. A sétima resolução efetua uma alteração no artigo 10 da
resolução 7/2004, que instituiu as DCNs para os cursos de Educação Física. Ela
especifica e diferencia o que são as atividades complementares, que podem ser
realizadas dentro ou fora do ambiente acadêmico e validadas de acordo com critérios da
IES, visando que não haja confusão com o estágio obrigatório.
A oitava resolução altera o artigo 4º e revoga o art.10 da resolução 1/2002, que
dá as normas para revalidação de diplomas de IES estrangeiras, colocando novos itens
para o processo e extinguindo a necessidade de as universidades fixarem normas
específicas. Provavelmente, havia muitas discrepâncias nos processos; daí a iniciativa
de padronizá-lo. Esta resolução ainda seria alterada em 2009, pela resolução nº 7. A
resolução nona dá normas para o apostilamento do direito ao exercício do magistério na
educação infantil em diplomas de pedagogia, de modo que os formandos no curso até o
final de 2007 têm direito desde que tenham cursado três disciplinas específicas,
incluindo estágio de 300 horas. Os formados antes da LDB/1996 não possuem
delimitação de carga horária. Esta resolução também foi alterada em 2008.
A resolução 10 estabelece as normas para credenciamento e recredenciamento de
centros universitários, afirmando que somente as IES credenciadas e em funcionamento
regular há, no mínimo, seis anos, e com avaliação positiva em pelo menos um ciclo
avaliativo do SINAES podem credenciar centros universitários, por no máximo três
anos pela primeira vez. As condições prévias para o credenciamento incluem 20% dos
 184

docentes em regime de tempo integral ou dedicação exclusiva, 33% com mestrado ou

doutorado, no mínimo oito cursos de graduação reconhecidos e bem avaliados no MEC,
prática de extensão e iniciação científica, critérios específicos de infra-estrutura, dentre
outros aspectos. Isso mostra preocupação com a estruturação desse tipo de IES,
preconizando a articulação de ensino, extensão e pesquisa, ainda que em nível de
iniciação.
A resolução 11 de 2007 prorroga, por seis meses, a competência delegada na
resolução 6/2007, demonstrando não ter intenção de reassumi-la. A resolução 12 dispõe
sobre o registro de instituições não-universitárias, que devem ser expedidos por
universidades credenciadas sem precisar de autorização do CNE. Mais uma vez, a CES
se isenta de uma competência, dando mais independência às IES para se auto-
organizarem. Por fim, a resolução 13, última do período delimitado, prorroga mais uma
vez a competência delegada por um ano aos Secretários do MEC, de acordo com a
resolução 9/2006, que já havia sido prolongada por um ano pela resolução 14/2006.
Contudo, o ex-presidente da CES, Edson Nunes, afirmou em entrevista que “as
competências do CNE estão sendo modificadas, não necessariamente invadidas” (NUNES,
2007).
Como foi possível notar, a Câmara de Educação Superior teve dificuldades para
dar conta de todas as consultas e de todas as suas responsabilidades institucionais, que
se relacionam diretamente à qualidade do ensino superior oferecido no sistema federal e
privado. Segundo Edson Nunes (2005), em entrevista disponibilizada pelo Observatório
Universitário, o sistema atual é muito grande para que o governo federal dê conta de
renovar reconhecimento periodicamente de milhares de cursos, o que resultaria num
número surreal de renovações por dia. Aliás, segundo ele, há um excesso de
regulamentação sobre o setor privado, que deveria ser tratado como um setor
econômico; não se pode exigir um padrão de qualidade de instituições particulares se
essa é uma competência do setor público. O ex-conselheiro também aponta que o MEC,
tanto no governo FHC quanto no governo Lula, tem uma “queda” pelo que ele chama
de “micro-regulação” ou “nano-regulação”:
O MEC tem uma queda por portarias, instruções normativas, despachos e
decretos. Repetidamente. Coisas mensais. É provável que nós estejamos
entrando numa fase de excesso regulatório. Os novos instrumentos de
avaliação, aprovados pelo CNE a toque de caixa, indicam que o Governo
acha que poderá controlar e supervisionar muito mais do que efetivamente
pode, assim como indicam que estamos passando por um momento de
excitação microregulatória, no qual tende a não haver discussão profunda do
 185

que se deseja com os instrumentos, que políticas eles refletem. Tudo é

urgente, sem que se entenda a urgência (NUNES, 2007)

Para ele, isso também se estende para a conduta do Ministério da Educação com o CNE:
O que se vê, de toda forma, independentemente deste ou daquele ministro,
deste ou daquele governo, é que o Estado brasileiro ainda não decidiu
claramente se quer, e o que quer, de um verdadeiro Conselho Nacional de
Educação. Por isso se sente confortável em tutelá-lo por decreto, portarias e
pareceres burocráticos, sem prejuízo da orientação política de plantão.

Nunes (2007) aponta que, até então, nenhum ministro de nenhum dos dois governos
quis institucionalizar o CNE, dando estrutura, equipe técnica, cargos de assessoria, etc, mas
apenas tem regido a entidade por meio de decretos e portarias, pondo em prática sua visão
de um conselho meramente assessor do MEC. A criação de um Estatuto para o órgão tem
o apoio do Ministro Haddad, segundo Nunes. Os conselheiros querem o CNE tal como
ele é colocado na LDB, como deliberativo, supervisor e permanente, enfim, como um
órgão de Estado, e não como na lei 9.131, em que ele é mais visto como assessor. Isso
talvez o equiparasse à órgãos como o Conselho Nacional de Saúde, que possui maior poder
deliberativo no que tange à definição de políticas públicas.
Para finalizar este tópico, a tabela abaixo sintetiza as resoluções mostrando quantas
foram publicadas, revogadas e alteradas em cada ano do governo Lula.
RESOLUÇÕES 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL
Publicadas 3 10 4 14 13 44
Revogadas 0 2 2 2 1 7
Alteradas 0 1 0 3 5 9
Tabela 22 – resoluções publicadas, revogadas e alteradas, por ano (1997-2002).

É possível notar que o número de revogações foi pequeno, porém houve um

aumento na quantidade de resoluções alteradas. A partir de 2003, a quantidade de
resoluções revogadas caiu, sendo neste primeiro ano zero, nos três anos seguintes duas e
por fim, em 2007, apenas uma. De maneira inversa, houve mais alterações nos textos
das resoluções publicadas do que no período FHC, entre 1997 e 2002. Em vez de
revogar por completo os documentos, a CES fez apenas algumas alterações nos textos,
conforme já comentado. A seguir, passaremos à análise dos temas dos pareceres que
foram redigidos pela Câmara de Educação Superior durante o governo Lula.
 186

4.3 Produção normativa da CES/CNE: pareceres emitidos entre os

anos de 2003 e 2007
Conforme já apontado na introdução deste trabalho, a Câmara de Educação
Superior disponibilizou em seu site, a partir de 2003, quase todos os pareceres que
emitiu por ano, conforme será explicitado nas tabelas abaixo. Portanto, seria inviável no
espaço deste trabalho apresentá-los da mesma forma como foi feita no capítulo anterior,
um a um detalhadamente. A melhor opção encontrada para expor os dados coletados foi
na forma de tabelas, que separam os pareceres analisados por tema. Essa
disponibilização por parte do CNE da maior parte dos pareceres e também de suas
súmulas demonstra interesse em deixar a sociedade civil atualizada sobre sua produção
normativa, algo que não foi priorizado entre 1997 e 2002. Todavia, é importante
ressaltar que os avanços na tecnologia de informação e a popularização da internet
foram decisivos para a colocação dos documentos à livre consulta do público, algo que
no início das atividades da Câmara não havia se desenvolvido tanto.
Todas as tabelas possuem o número total de pareceres emitidos no ano, a
quantidade de documentos disponíveis à livre consulta no site e os pareceres que foram
selecionados, lembrando que o critério utilizado para filtrá-los foi o da homologação
ministerial. Desse modo, os pareceres que não foram homologados foram excluídos
desta análise, por não possuírem a mesma validade que os homologados. Como será
possível notar, em quase todos os anos analisados o número de pareceres disponíveis foi
superior a 50% do total de pareceres emitidos no ano. A exceção feita é o ano de 2003,
primeiro ano do governo Lula e do novo Ministério da Educação, em que menos da
metade de documentos redigidos foi colocada no site do CNE. É interessante também
notar nas tabelas que o número de pareceres não-homologados por ano, ou seja, a
quantidade de documentos que foram excluídos desta pesquisa foi baixa, o que pode
significar uma maior concordância entre a Câmara de Educação Superior e o MEC nas
decisões tomadas. Isso pode se relacionar com a escolha dos conselheiros pelo
presidente, de modo a minimizar conflitos. O ano de 2003 abrange uma explicação
sobre os itens da tabela que se repetirão nos anos seguintes, comentando os dados
obtidos no período.
É importante ressaltar que, em alguns anos do período, no campo da tabela que
aborda autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos de
graduação, serão comentados apenas os números de pareceres favoráveis ou
 187

desfavoráveis no que tange à autorização, pois esse dado é o que realmente diz quantos
cursos a Câmara permitiu que entrasse em funcionamento no período; os processos de
reconhecimento e renovação de reconhecimento são posteriores e complementares à
autorização e que não serão comentados, embora também sejam importantes uma vez
que os diplomas emitidos por uma IES só são válidos nacionalmente se o curso for
reconhecido. Também é necessário esclarecer que, no item relativo a processos
administrativos das IES, isto é, credenciamento, recredenciamento, aprovação e
alterações em estatutos ou regimentos, serão abordados apenas os dados referentes ao
credenciamento, apresentando quantos dos pareceres no ano foram favoráveis ou
desfavoráveis. Este filtro foi colocado, pois o ato do credenciamento é o que permite à
instituição entrar em funcionamento, de modo que o recredenciamento e a aprovação/
alteração de estatuto ou regimento são processos realizados posteriormente e
complementares, embora não sejam menos importantes. Contudo, este trabalho optou
por focar em processos que são mais essenciais e que dão conta de expressar bem a
realidade da educação superior nacional no que tange à atuação da CES/CNE. Além
disso, os pedidos de autorização de cursos e credenciamento de instituições, como serão
observados, são os dados que apresentaram maior número de pareceres dentre os
analisados e por isso merecem destaque.
- 2003
No ano de 2003, primeiro ano de funcionamento do MEC com o Ministro e os
secretários escolhidos por Lula, a Câmara de Educação Superior teve uma grande
redução na emissão de pareceres em relação aos anos anteriores, no governo FHC. Isso
pode ser explicado justamente pelo fato de ser o primeiro ano de um novo governo, em
que novos métodos de articulação entre o MEC e a CES estariam sendo implantados. É
importante levar em conta que, conforme explicitado no capítulo segundo deste
trabalho, a composição do órgão não foi alterada na troca de governo, ou seja, os
mesmos conselheiros escolhidos por FHC permaneceram no colegiado mesmo com a
eleição de Lula, o que reforça a hipótese de uma possível adaptação ao novo governo ter
afetado as atividades normativas da Câmara. A tabela abaixo sintetiza os principais
temas abordados pela CES em 2003.
 188

PARECERES ANALISADOS - 2003

TEMA TOTAL
Sobre o Aluno: convalidação/ equivalência/ aproveitamento de estudos/ estágios 21
Credenciamento/ autorização para EAD 26
Retificação de documentos 7
Autorização para emissão de diplomas/ consulta/ revalidação 14
Sobre a graduação: autorização para redução de prazo de curso, consultas sobre temas relacionados 3
Consulta sobre legislação educacional: dúvidas na aplicação 12
DCN cursos de graduação 5
Sobre a pós-graduação stricto sensu: reconhecimento, credenciamento para oferta 14
Apostilamento de habilitação em diploma de pedagogia 2
Sobre a pós-graduação lato sensu: autorização para oferta, reconhecimento 3
Sobre acordo entre Brasil e outros países 2
Credenciamento de IES/ alterações em estatuto 1
TOTAL DE PARECERES HOMOLOGADOS 110
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS 119
TOTAL DE PARECERES EMITIDOS 370

Tabela 23 – pareceres de 2003 analisados.

O primeiro item da tabela trata da convalidação, equivalência e aproveitamento

de estudos e estágios, e se remete diretamente ao atendimento de alunos tanto de
graduação como de pós-graduação. Os requerentes são pessoas físicas, isto é, indivíduos
que por algum motivo precisaram pedir convalidação ou equivalência para poderem
exercer a profissão, ou então que ingressaram de maneira irregular em cursos superiores
e precisam de autorização da CES para obter seu diploma. Há também o caso de alunos
matriculados em uma instituição não-credenciada, que entrou com o pedido em nome
dos alunos de um de seus cursos, e cujo pedido de convalidação foi negado pela CES. É
possível notar que esse tema corresponde ao segundo maior número de consultas desse
ano recebidas pela CES, perdendo apenas para o item seguinte, que diz respeito ao
ensino a distância.
A maior parte das consultas efetuadas à Câmara de Educação Superior em 2003
foi sobre o credenciamento de instituições de ensino superior, tanto públicas quanto
privadas, para oferta de cursos de graduação e programas de pós-graduação a distância.
Dentre os 26 pedidos analisados, 24 foram autorizados; os outros dois restantes não
precisavam de autorização da CES, pois se tratava de instituições já credenciadas para
esse tipo de oferta. O credenciamento das instituições para cursos e programas de pós-
graduação a distância foi efetuado por um período de dois a cinco anos. Desse modo, a
Câmara não negou nenhum pedido de oferta para criação de cursos a distância que
recebeu em 2003, o que pode colocar em dúvida os critérios utilizados por este órgão e
pela SESu/MEC para aprovar todos os credenciamentos, sem que nenhuma das
 189

instituições tenha cometido falhas na elaboração de seu projeto de curso ou então

estivesse com condições inadequadas para a oferta.
O terceiro item trata da correção de documentos do próprio Conselho, sejam
pareceres ou resoluções, sendo apenas sete dentre os analisados em 2003. O quarto tema
da tabela diz respeito aos diplomas; foi o terceiro item a apresentar mais consultas,
juntamente com a pós-graduação stricto sensu, sendo tema de 14 pareceres cada. Os
pareceres tratam de autorização para registro e revalidação de diplomas e também
dúvidas sobre a validade nacional de diplomas expedidos no exterior e de pós-
graduação nacionais. As consultas relacionadas aos cursos de graduação, que
correspondem ao quinto item, tiveram um número baixo de pareceres, sendo apenas três
no ano. No entanto, esse número aumentou consideravelmente nos anos posteriores. O
sexto tema da tabela abrange consultas sobre a legislação educacional, ou seja, dúvidas
em relação à aplicação da LDB e dos pareceres e resoluções da própria Câmara. Essas
dúvidas ainda aparecem de forma considerável em 2003, o que expressa confusão
normativa no que tange às normas para o ensino superior, um resultado do que Nunes
(2007) chamou de “micro-regulação”.
O sétimo item da tabela aborda as Diretrizes Curriculares Nacionais para os
cursos de graduação, sendo emitidos cinco pareceres relacionados a isso em 2003.
Dentre eles, destaca-se um documento que serve de Referencial para elaboração das
DCN, algo que foi emitido tardiamente, dado o elevado número de cursos
reestruturados no governo FHC. Esse documento reúne todas as referências normativas
existentes na Câmara sobre o tema, abrangendo até a ideia de Currículos Mínimos do
CFE. O objetivo era ter um instrumento que servisse de base para emissão de pareceres
e resoluções e substituir o Parecer 146/2002. Isso pode explicar a mudança no padrão de
Diretrizes Curriculares apontada na análise das resoluções, de modo que a aplicação
desse referencial realmente foi efetuada pela Câmara. Os outros pareceres referentes à
DCN tratam dos cursos de Música, Dança, Teatro e Design no mesmo parecer;
Administração, Turismo e Ciências Contábeis em pareceres distintos.
O oitavo tema da tabela aborda a pós-graduação stricto sensu, sendo que foram
emitidos, homologados e disponibilizados 14 pareceres relacionados. Boa parte deles
trata da retroação dos efeitos de reconhecimento de programas de mestrado e doutorado,
para validação de diplomas expedidos antes do credenciamento. A CES teve que lidar
com essa situação porque o CFE somente credenciava programas após o início de seu
funcionamento ou formatura da primeira turma e depois retroagia seus efeitos aos
 190

diplomas expedidos. Os pareceres também efetuam o reconhecimento de programas de

mestrado e doutorado, conforme recomendações da CAPES anexas nos documentos.
O nono item trata da autorização para o apostilamento de habilitação em
diplomas de pedagogia, para que os formandos tenham direito ao exercício da docência.
Somente dois pareceres foram homologados e disponibilizados sobre esse tema, sendo
ambos favoráveis. O décimo item aborda a autorização para oferta e o reconhecimento
de cursos de pós-graduação lato sensu presenciais. Dentre os três pareceres analisados,
um deles é uma consulta sobre a legalidade da oferta de curso de especialização por
parte de uma universidade, sendo o indivíduo interessado uma pessoa física. Os outros
dois pareceres se tratam de pedidos para abertura de cursos, sendo que um deles possui
corpo docente inferior ao disposto pela Resolução 01/2001 da CES e não obtém
autorização para funcionamento e o outro, que pedia credenciamento para oferta, recebe
parecer favorável.
O penúltimo item da tabela traz dois pareceres referentes a acordos do Brasil
com outros países, sendo o primeiro sobre o Tratado de Amizade, Cooperação e
Consulta entre Brasil e Portugal e o outro sobre a prevalência de Acordo de Cooperação
Mútua Judiciária e de reconhecimento de diplomas de mestrado e doutorado entre Brasil
e França. O último item possui apenas um parecer analisado, que se trata de alterações
no estatuto de uma IES com vistas a compatibilizá-lo com a LDB e a incluir e
regularizar dois campi.
- 2004
Neste ano o MEC inicia suas atividades com um novo Ministro, Tarso Genro,
que assumiu o cargo no lugar de Cristovam Buarque. Em dezembro de 2004 também
foram regularizadas as parcerias público-privadas no âmbito da administração pública.
A emissão de pareceres se manteve baixa em relação ao período de governo de FHC,
evidenciando que no governo Lula o número de consultas reduziu consideravelmente.
Além disso, segundo dados coletados por Barroso e Fernandes (2007), a lei do SINAES,
(10.861/2004) revogou em seu art. 16, a alínea “a” do §2º do art. 9º da lei nº.
9.131/1995, que delegava à CES a competência de analisar e emitir parecer sobre
processos de avaliação da educação superior e seus resultados, restringindo a área de
atuação da Câmara. É importante lembrar também que o PROUNI foi instituído em
setembro deste ano por meio de uma Medida Provisória. A seguir, a tabela com os
principais temas abordados em pareceres da CES em 2004.
 191

PARECERES ANALISADOS - 2004

TEMA TOTAL
Sobre o Aluno: convalidação/ equivalência/ transferência/ aproveitamento/ validação/ regularização de
estudos/ estágios 9
Credenciamento/ reconhecimento/ autorização para Ensino a Distância 43
Retificação/ reexame/ alteração de documentos 18
Autorização para emissão/ consulta/ revalidação/ validade de diplomas/ certificados 9
Sobre cursos de graduação/ sequenciais: credenciamento para oferta/ autorização/ reconhecimento/
renovação de reconhecimento/ dúvidas 87
Consulta sobre legislação educacional: dúvidas na aplicação 7
DCN cursos de graduação 8
Sobre a pós-graduação stricto sensu: credenciamento para oferta, autorização, reconhecimento,
renovação de reconhecimento, dúvidas 14
Apostilamento de habilitação em diploma de pedagogia 17
Sobre a pós-graduação lato sensu: credenciamento para oferta, autorização, reconhecimento,
renovação de reconhecimento, dúvidas 5
Avaliação de Programa de Capacitação Docente/ reconhecimento de Notório Saber 2
Credenciamento, recredenciamento e descredenciamento de IES/ aprovação ou alteração em estatuto
ou regimento 66
Representação contra uma IES/ recurso contra decisão de IES ou órgãos públicos ou privados 9
TOTAL DE PARECERES HOMOLOGADOS 294
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS 309
TOTAL DE PARECERES EMITIDOS 392

Tabela 24 – pareceres de 2004 analisados.

O tema que mais foi alvo de consultas neste ano foi o que diz respeito aos cursos
de graduação e sequenciais, abrangendo processos de autorização, reconhecimento e
renovação de reconhecimento e também dúvidas sobre sua realização. Dentre os 87
pareceres deste item, 51 correspondiam a pedidos de autorização de cursos. Foi possível
notar que a maior parte das IES que fazia o pedido era privada, e que a maior parte dos
cursos que pedia autorização era direito, medicina e psicologia, das diversas regiões do
país. Dentre os 51 pedidos de autorização, apenas dois foram negados, correspondendo
aos cursos de estética e acupuntura. Isso dá a impressão de que a literatura educacional
apresentada no segundo capítulo estava correta ao afirmar que a CES/CNE priorizou a
expansão da educação superior pela via privada. No entanto, não se pode ignorar o fato
de que as universidades, sejam elas públicas ou privadas, possuem autonomia
constitucional para criar e extinguir seus cursos, de modo que seria inconsistente
afirmar que a CES deu preferência às IES privadas, sendo que estas são as que mais
efetuam consultas por serem, em sua maioria, faculdades ou faculdades isoladas, uma
vez que a maior parte das universidades é pública e não precisa se remeter ao CNE para
isso. Já os pedidos de reconhecimento e renovação de reconhecimento, que também
compõem este item, correspondem à minoria dos pareceres: 16 pedidos de
reconhecimento e apenas 5 de renovação de reconhecimento de cursos de graduação.
 192

O segundo item com mais pareceres corresponde aos processos administrativos

das IES, que autorizam seu funcionamento e que definem sua organização acadêmica, a
saber: credenciamento, recredenciamento, descredenciamento, aprovação e alteração em
estatutos ou regimentos. Esses processos correspondem a 66 dos pareceres emitidos em
2004, um crescimento considerável se levar em conta que no ano anterior houve apenas
um parecer dentre os analisados nesta categoria. É importante ressaltar que os pedidos
de credenciamento deste item não se relacionam ao ensino a distância, que está
agrupado em categoria separada. Dentre os 19 pedidos de credenciamento do ano,
nenhum deles foi desfavorável, ou seja, dentre os pareceres analisados, todas as IES que
requereram seu credenciamento para funcionarem de forma regular nenhuma teve seu
pedido negado.
O terceiro tema com maior número de pareceres é o do ensino a distância, que se
refere processos de credenciamento de instituições para sua oferta e a pedidos de
autorização e reconhecimento de cursos nesta modalidade. Dentre os 43 documentos
que compõem esse item, nenhum deles teve parecer desfavorável para a oferta de ensino
a distância, de modo que a CES efetuou credenciamentos por prazos que variam entre
dois e cinco anos. Mais uma vez a CES aprovou todos os pedidos de IES para essa
modalidade, o que reforça a suspeita da falta de análise da qualidade desses cursos e da
estrutura dessas instituições por parte da Câmara e da Secretaria de Educação Superior
do MEC. Dentre as IES que fizeram pedido de credenciamento ou autorização/
reconhecimento de cursos, a maioria era privada, sendo menos de dez, dentre as 43 IES,
mantidas pelos estados ou pela União.
Um dos itens da tabela de pareceres analisados de 2004 que merece atenção é o
que diz respeito às retificações, reexames e alterações em documentos da CES, que
subiu consideravelmente em relação ao ano anterior. O número de pedidos de
autorização para apostilamento em diplomas de pedagogia também é notável: 17, ao
todo, contra apenas dois do ano precedente. Inversamente, a quantidade de pedidos de
convalidação de estudos, de consultas sobre a legislação educacional e sobre assuntos
relacionados a diplomas caiu em relação a 2003, evidenciando que a CES atendeu mais
a instituições do que a pessoas físicas. Os assuntos relacionados à pós-graduação stricto
sensu se mantiveram no mesmo patamar nos dois anos, enquanto que sobre a pós-
graduação lato sensu presencial apresentou um pequeno aumento. Dentre os três
pedidos de credenciamento e reconhecimento para instituições e cursos desta
modalidade, nenhum deles foi negado.
 193

É necessário dar destaque a três temas que apareceram nos pareceres da Câmara
de Educação Superior neste ano. O primeiro deles se refere a uma avaliação de um
Programa Emergencial de Capacitação Docente, para regularização da oferta e de
reconhecimento do programa, cujo parecer da CES foi favorável. O segundo tema diz
respeito ao reconhecimento de notório saber, pedido ao qual a Câmara responde que não
há dispositivos legais que a autorizem a isso. Há menção ao Parecer CES/CNE 296/97 e
sua respectiva proposta de Resolução sobre o assunto, mas que não receberam
homologação ministerial. O terceiro tema se remete a representações contra IES e
recursos contra decisões de órgãos públicos ou privados, que teve nove pareceres
homologados disponibilizados no site do Conselho. A CES, desse modo, se mostra
disponível para contestações de suas próprias decisões e também de outros órgãos.
- 2005
Em 2005, a Câmara de Educação Superior emitiu o maior número de pareceres
do período 2003-2007: 479, dentre os quais foram analisados 443. É importante lembrar
que, neste ano, o PROUNI foi instituído na forma de lei, visto que antes ele constava
apenas numa Medida Provisória. Se no ano anterior houve um grande aumento na
quantidade de pedidos de autorização e reconhecimento de cursos e de credenciamentos
para oferta de ensino a distância, em 2005 esse número atingiu seu ponto máximo no
período delimitado por este trabalho, conforme é possível observar na tabela a seguir. É
importante lembrar que o PROUNI foi entendido pela literatura educacional como um
meio privado de expandir o ensino superior, favorecendo o mercado e não à sociedade,
mas que também era necessário colocar mais jovens nesse nível de ensino, dada a
defasagem do Brasil em relação a outros países, conforme apontou o PNE, e tendo
também em vista as metas de expansão do acesso que foram colocadas para o decênio
2001-2010. Também é necessário enfatizar que, em julho de 2005, Fernando Haddad
assumiu o cargo de Ministro da Educação; todavia, isso não provocou uma redução na
emissão e na homologação de pareceres, conforme explicita a tabela a seguir.
 194

PARECERES ANALISADOS - 2005

TEMA TOTAL
Sobre o Aluno: convalidação/ equivalência/ transferência/ aproveitamento/ validação/
regularização de estudos/ estágios 8
Credenciamento/ reconhecimento/ autorização para Ensino a Distância 42
Retificação/ reexame/ alteração/ reconsideração/ revisão de documentos 15
Emissão/ consulta/ orientações/ revalidação/ validade/ registro/ reconhecimento de
diplomas/ certificados 9
Sobre cursos de graduação/ sequenciais: autorização/ reconhecimento/ renovação de
reconhecimento/ dúvidas/ disciplinas/ vagas/ créditos 270
Consulta sobre legislação educacional: dúvidas na aplicação 8
DCN cursos de graduação 1
Sobre a pós-graduação stricto sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação/ retroação de reconhecimento, dúvidas 10
Apostilamento de habilitação em diploma de pedagogia 6
Sobre a pós-graduação lato sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação de reconhecimento, dúvidas 23
Credenciamento, recredenciamento, descredenciamento de IES/ aprovação, alteração,
aditamento em estatuto ou regimento/ criação de campus 49
Representação contra uma IES/ recurso contra decisão de IES ou órgãos públicos ou
privados 2
TOTAL DE PARECERES HOMOLOGADOS 443
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS 476
TOTAL DE PARECERES EMITIDOS 479

Tabela 25 – pareceres de 2005 analisados.

O item da tabela que, sem dúvida, chama mais atenção diz respeito aos cursos de
graduação/ sequenciais, representando 270 dos pareceres analisados em 2005, um
recorde nos anos delimitados por este trabalho. Isso pode ser explicado pela instituição
do PROUNI, em que as IES privadas viram uma grande oportunidade para expandir sua
oferta de cursos diante das vantagens oferecidas pelo governo, conforme já discutido
anteriormente. Desses 270 pareceres, 152 se referem à autorização para o
funcionamento de cursos de graduação, 47 à pedidos de reconhecimento de cursos e 64
à requerimentos de renovação de reconhecimento. É interessante notar que, em relação
ao ano de 2004, houve uma inversão: o número de pedidos de renovação de
reconhecimento de cursos foi superior ao número de pedidos de reconhecimento. Se no
ano anterior o número de pedidos de autorização foi de 51 dentre os documentos
selecionados, em 2005 houve um aumento considerável nesta categoria, cerca de 200%.
Dentre os 152 pedidos de autorização, apenas um foi negado; tratava-se de uma
proposta de curso de psicologia de uma instituição privada do estado do Rio de Janeiro,
que foi avaliada como simplista, contraditória e imprecisa. Mais uma vez, a Câmara
recebeu pedidos de autorização de diversas regiões, sendo a maioria instituições
privadas. Os cursos que mais requisitaram autorização novamente são: direito,
psicologia e medicina.
O segundo item da tabela dos pareceres analisados que mais recebeu consultas
diz respeito ao credenciamento e recredenciamento de instituições e à aprovação de
 195

estatutos/ regimentos ou alterações nestes documentos. Dos pareceres analisados, dentre

as 12 IES que entraram com pedido de credenciamento todas foram aprovadas, sendo
que apenas um parecer teve votos contrários. Boa parte destas instituições é privada, e
foram credenciadas por prazos que variaram de três a cinco anos.
O terceiro item com mais pareceres aborda o Ensino a Distância. Dentre os 42
pedidos analisados de credenciamento de IES para oferta e de reconhecimento de cursos
a distância, nenhum deles foi negado. A CES deu parecer favorável a todos os
requerimentos para ensino a distância, credenciando instituições por prazos que variam
entre dois e cinco anos. É importante ressaltar que menos de dez dessas instituições são
públicas, de modo que a CES atendeu, novamente, mais a pedidos para oferta de EAD
de instituições privadas.
O quarto tema com mais pedidos junto à CES em 2005 foi sobre a pós-
graduação lato sensu presencial, com pedidos de credenciamento para oferta,
autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos, somando 23
pareceres. Dos 21 pedidos feitos à CES relacionados a esse tema, apenas um foi negado.
Essa negação está transcrita no parecer nº 6, que apresenta divergência entre os
conselheiros sobre o credenciamento de uma instituição paulista para oferta de cursos de
especialização na área de economia, sendo que o voto do relator, favorável à IES, foi
rejeitado pela maioria simples dos conselheiros. Essa foi uma das poucas vezes em que
os conselheiros não concordaram quanto a um voto do conselheiro relator do parecer.
Os outros dois pareceres deste item abordaram consultas sobre programas e instituições
que ofertam esta modalidade de pós-graduação.
O próximo tema que foi mais objeto de pareceres trata-se da retificação,
reexame, alteração, reconsideração e revisão de documentos, totalizando quinze
pareceres, número menor que o do ano anterior. O sexto item com mais pareceres na
tabela relaciona-se à pós-graduação stricto sensu, efetuando reconhecimentos de
programas avaliados pela CAPES e respondendo a dúvidas da sociedade civil sobre este
nível de ensino. Sobre diplomas, a CES emitiu e disponibilizou nove pareceres
homologados, valor idêntico ao de 2004. O número de consultas sobre a legislação
educacional aumentou em 2005 se comparado com o ano anterior, totalizando oito
pareceres contra sete de 2004. O tema referente à convalidação de estudos e outros
processos referentes ao aluno, atendendo mais diretamente a pessoas físicas, somou oito
pareceres, uma redução em relação a 2004, que teve nove pareceres do tema. Sobre o
apostilamento em diplomas de pedagogia foram emitidos, homologados e
 196

disponibilizados seis pareceres, redução considerável em relação ao ano anterior. O item

que diz respeito a recursos contra decisões de órgãos públicos e privados teve apenas
dois pareceres relacionados, sendo um deles contra a SESu/MEC, que negou a validação
de atos praticados por uma faculdade, e o outro contra a UFMG, sobre um pedido de
reconhecimento de diploma de pós-graduação stricto sensu emitido por instituição
estrangeira. Foi emitido e homologado apenas um documento com DCN dos cursos de
graduação em Arquitetura e Urbanismo.
É possível notar que a CES limitou-se a atender mais pedidos relacionados a
credenciamento de instituições e autorização de cursos, temas que tiveram os maiores
números de consultas. Isso repete em 2005 a atuação do órgão nos anos anteriores, em
que esses assuntos foram os que mais apareceram em suas decisões. Desse modo, a
Câmara se mostra mais dedicada a processos de natureza administrativa, uma vez que a
ampliação no número de instituições e cursos dominou suas discussões, embora esses
temas se relacionem a questão do acesso e da qualidade do ensino superior oferecido no
país. É importante ressaltar a influência que o PROUNI teve na produção da Câmara
deste ano, fazendo com que esse número de pedidos de credenciamento e IES e
autorização de cursos aumentasse consideravelmente.
- 2006
Neste ano foram efetuados pelo governo federal dois projetos que visaram
ampliar o acesso ao ensino superior, já comentados anteriormente neste capítulo: trata-
se do programa Universidade Aberta do Brasil e da elevação dos Centros Federais
Técnicos a instituições de educação superior. Segundo Barroso e Fernandes (2007), em
2006, o Decreto 5773/2006 colocou o CNE como “Instância Recursal” em todas as
fases processuais sobre manifestações da Secretaria de Educação Superior do MEC; os
efeitos desta decisão serão comentados mais afundo na análise dos pareceres de 2007,
em que se poderá compreender melhor o que ocorreu. Este mesmo Decreto foi o motivo
para as delegações de competência efetuadas pela CES neste ano, conforme já exposto
na análise das resoluções, e que será tema de um dos pareceres da tabela. É importante
lembrar que em 2006 ocorreram eleições presidenciais, de modo que a considerável
queda no número total de pareceres emitidos em relação ao ano anterior pode ser
explicada por esse fato político.
Em 2006 também foi editada a Portaria MEC 1.792, que delegou ao Presidente
do CNE a competência de tornar públicos pareceres emitidos sem conteúdo decisório ou
normativo, mesmo que estes não tenham sido homologados pelo Ministro da Educação.
 197

Contudo, diante a vida curta desta Portaria, cujos efeitos expiraram em 31 de dezembro
de 2006, segundo Nunes, Barroso e Fernandes (2011), os pareceres em que constava o
termo “Independe de Homologação” também foram excluídos desta análise, juntamente
com aqueles que não foram homologados, conforme critério de seleção de dados
apresentada na Introdução deste trabalho e no início deste capítulo. Por esta razão, o
número de pareceres contados como homologados na tabela abaixo é o menor,
proporcionalmente falando, em relação aos anos anteriores.

PARECERES ANALISADOS - 2006

TEMA TOTAL
Sobre o Aluno: convalidação/ equivalência/ transferência/ aproveitamento/ validação/
regularização de estudos/ estágios 20
Credenciamento/ reconhecimento/ autorização para Ensino a Distância 16
Retificação/ reexame/ alteração/ reconsideração/ revisão de documentos 17
Emissão/ consulta/ orientações/ revalidação/ validade/ registro/ reconhecimento de
diplomas/ certificados 9
Sobre cursos de graduação/ sequenciais: autorização/ reconhecimento/ renovação de
reconhecimento/ dúvidas/ disciplinas/ vagas/ créditos 113
Consulta sobre legislação educacional: dúvidas na aplicação 7
DCN cursos de graduação 1
Sobre a pós-graduação stricto sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação/ retroação de reconhecimento, dúvidas 13
Apostilamento de habilitação em diploma de pedagogia 3
Sobre a pós-graduação lato sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação de reconhecimento, dúvidas 11
Credenciamento, recredenciamento, descredenciamento de IES/ aprovação,
alteração, aditamento em estatuto ou regimento/ criação de campus 32
Representação contra uma IES/ recurso contra decisão de IES ou órgãos públicos ou
privados 5
Delegação de competência 1
TOTAL DE PARECERES HOMOLOGADOS 248
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS 290
TOTAL DE PARECERES EMITIDOS 296

Tabela 26 – pareceres de 2006 analisados.

Novamente, o tema da tabela de pareceres analisados com mais itens refere-se

aos cursos de graduação, constituindo 113 documentos no total. Desse número, 23 deles
dizem respeito a pedidos de reconhecimento de cursos e 37 a pedidos de renovação de
reconhecimento, sendo que o primeiro item – reconhecimento – continua sendo inferior
ao segundo – renovação de reconhecimento, como em 2005. Dentre os 48 pedidos de
autorização para funcionamento de cursos analisados nenhum deles foi negado.
Também prevaleceu, mais uma vez, a hegemonia nos tipos de curso requeridos: direito,
psicologia e medicina foram os mais requisitados, tendo apenas um pedido de
autorização para um curso de graduação em filosofia. Mais uma vez, a Câmara
autorizou um número considerável de cursos, sendo que a maioria desses pedidos era
 198

proveniente de instituições privadas. A situação se repete no que diz respeito ao número

de credenciamentos com parecer favorável emitido pela Câmara.
O item da tabela que engloba credenciamentos e recredenciamentos de IES, bem
como aprovação e alteração de estatutos e regimentos, contém 32 pareceres
homologados e disponibilizados. Destes, 12 abordam pedidos de credenciamentos,
sendo que nenhum deles foi negado, como no ano anterior. É interessante notar que, em
2006, o número de pedidos para convalidação de estudos e outros processos referentes
ao aluno subiu: 20 pareceres, sendo o terceiro item com mais documentos no ano. Isto
representa uma mudança em relação ao padrão de atendimentos dos últimos anos, em
que a Câmara se concentrou mais em processos de credenciamento de IES e autorização
de cursos. Em seguida, o tema com mais pareceres foi sobre retificação, reexame,
alteração, reconsideração ou revisão de documentos emitidos por seu próprio colegiado,
somando 17 itens, número superior ao do ano anterior.
Sobre o Ensino a Distância, tema que ficou em quinto lugar, tendo uma redução
considerável no número de pareceres em relação aos anos anteriores, somou 16 pedidos.
Desse número, nenhum foi recusado, sendo que menos de cinco dentre as instituições
requerentes eram públicas; o período de credenciamento variou entre três e cinco anos.
O próximo item com mais pareceres diz respeito à pós-graduação stricto sensu, em que
a Câmara reconhece programas avaliados pela CAPES, efetua retroação de
reconhecimento para emissão de diplomas, alterações em programas e responde
dúvidas, correspondendo a 13 pareceres, um pequeno aumento em relação a 2005. Já a
pós-graduação lato sensu teve 11 documentos emitidos ao todo, número inferior ao ano
anterior. Dentre estes, oito foram pedidos de credenciamento de IES, autorização e
reconhecimento de cursos e programas na modalidade presencial, sendo que apenas um
foi recusado.
Os seis temas restantes na tabela foram os que tiveram menos pareceres
emitidos, homologados e disponibilizados pela CES, tendo menos de dez itens cada um.
Sobre diplomas e certificados foram emitidos nove pareceres, mesma quantidade do ano
anterior. Em seguida, temos sete consultas sobre a legislação educacional, uma pequena
redução em relação a 2005. Houve um aumento na quantidade de pareceres que dizem
respeito a recursos contra decisões de instituições; três se referiam a recursos relativos
ao reconhecimento de diplomas contra universidades federais e dois contra avaliações
de programas de pós-graduação stricto sensu efetuadas pela CAPES. Três dentre os
pareceres analisados trataram do apostilamento de habilitação em diplomas de
 199

pedagogia, um número inferior ao do ano precedente. Por fim, houve a emissão de um

parecer com uma proposta de Diretrizes Curriculares para cursos de graduação em
Cinema e Audiovisual e de outro sobre a delegação de competência para atos de
regulação do Decreto 5.773/2006. Essa questão da delegação de competência, discutida
no tópico referente às resoluções emitidas em 2006, pode ser o motivo para a redução
no número de pareceres do próximo ano a ser analisado.
- 2007
No último ano delimitado por esta pesquisa, a Câmara de Educação Superior
emitiu o menor número de pareceres em sua atuação no governo Lula. Um fator que
pode explicar essa redução é a delegação de competência, que começou a ser executada
no ano anterior. É importante lembrar que 2007 foi o primeiro ano do segundo mandato
de Lula, o que implicou em mudanças na composição da SESu/MEC e,
consequentemente, na sua rotina trabalho e na sua relação com a CES, embora Fernando
Haddad tenha permanecido como Ministro da Educação. Esse fato também pode
explicar a queda na quantidade de pareceres emitidos neste ano. É importante lembrar
que neste ano foi instituído o REUNI, que se trata de um Programa de Apoio a Planos
de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais. A seguir, a tabela com o
número de pareceres analisados correspondente ao tema.

PARECERES ANALISADOS - 2007

TEMA TOTAL
Sobre o Aluno: convalidação/ equivalência/ transferência/ aproveitamento/ validação/
regularização de estudos/ estágios 30
Credenciamento/ reconhecimento/ autorização para Ensino a Distância 15
Retificação/ reexame/ alteração/ reconsideração/ revisão de documentos 23
Emissão/ consulta/ orientações/ revalidação/ validade/ registro/ reconhecimento de
diplomas/ certificados 9
Sobre cursos de graduação/ sequenciais: autorização/ reconhecimento/ renovação de
reconhecimento/ dúvidas/ disciplinas/ vagas/ créditos 8
Consulta sobre legislação educacional: dúvidas na aplicação 13
DCN cursos de graduação 2
Sobre a pós-graduação stricto sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação/ retroação de reconhecimento, dúvidas 14
Apostilamento de habilitação em diploma de pedagogia 1
Sobre a pós-graduação lato sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação de reconhecimento, dúvidas 27
Credenciamento, recredenciamento, descredenciamento de IES/ aprovação, alteração,
aditamento em estatuto ou regimento/ criação de campus 102
Representação contra uma IES/ recurso contra decisão de IES ou órgãos públicos ou
privados 2
Delegação de competência 1
Avaliação de programas, cursos, IES e diretrizes para isso 3
TOTAL DE PARECERES HOMOLOGADOS 250
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS 279
TOTAL DE PARECERES EMITIDOS 282

Tabela 27 – pareceres de 2007 analisados.

 200

É possível notar que, em 2007, houve uma mudança em relação ao item da

tabela com mais pareceres neste ano: os processos de credenciamento,
recredenciamento, aprovação/ alteração de estatuto ou regimento tiveram um aumento
considerável, chegando a 102 pareceres contra apenas 32 do ano anterior. Dentre estes,
63 se referem a pedidos de credenciamento de IES, ou seja, mais da metade dos
pareceres deste item, sendo que todos eles foram aprovados pela Câmara. Esse grande
aumento representa que houve uma expansão na educação superior em 2007; os
pareceres restantes podem ser explicados pelo fato de que os prazos de validade de
credenciamento começaram a expirar neste ano, de modo que muitas IES tiveram que
efetuar seu recredenciamento.
O segundo item da tabela que teve maior número de pareceres foi o que aborda
processos referentes ao aluno, ou seja, convalidação, equivalência, regularização de
estudos, dentre outros, somando 30 documentos. Isso representa um aumento em
relação ao ano anterior, de modo que a CES atendeu mais a pessoas físicas neste ano do
que em todos os anteriores do governo Lula. Por outro lado, isto também mostra que o
número de irregularidades em processos de matrícula e prosseguimento em cursos nas
IES aumentou, tanto em cursos de graduação quanto na pós-graduação stricto sensu; é
importante ressaltar que o aceite do pedido de convalidação é um pré-requisito para
emissão do diploma para o aluno irregular.
O terceiro tema com mais pareceres analisados diz respeito à pós-graduação lato
sensu, em que 27 documentos relacionados foram emitidos, homologados e
disponibilizados. Desse total, 24 foram autorizados, sendo que um pedido de
credenciamento para oferta de especialização não dependia de consulta à CES, pois
tratava-se de instituição já credenciada. Os outros dois pedidos, sendo um para oferta de
especialização na área do direito e o outro na área da psicologia, foram negados, de
modo que a Câmara acatou os relatórios das comissões de especialistas. Os fatores que
motivaram a negação para a primeira proposta foram a produção acadêmica incipiente,
a concentração de disciplinas em apenas três docentes, a falta de requisitos básicos na
proposta e o fato de o curso ter sido iniciado em 2004, antes da submissão/ aprovação/
recomendação do MEC/ CAPES. A segunda proposta foi negada, pois o corpo docente
da IES não condizia com a proposta do curso, a área do curso estava inadequada, a
bibliografia proposta estava desatualizada, as disciplinas foram mal planejadas e houve
falta de rigor científico na elaboração do curso.
 201

O próximo tema da tabela com mais pareceres refere-se à retificação de

documentos da própria CES, sendo 23 ao todo. Esse número é o maior no período 2003-
2007, de modo que o órgão, neste ano, voltou atrás e corrigiu muitas de suas decisões,
especialmente no que diz respeito às Diretrizes Curriculares Nacionais e ao
credenciamento de IES. O quinto item com maior número de pareceres foi o Ensino a
Distância, somando quinze documentos; este é o menor número no período do governo
Lula. Dentre estes, todos foram aceitos, e desta vez todas as instituições que entraram
com pedido de credenciamento para oferta de cursos nesta modalidade eram privadas.
Mais uma vez, a CES se mostrou permissiva em relação à oferta de EAD, o que pode
colocar em dúvida os critérios que ela utiliza para avaliar a qualidade das IES que se
propõem a criar cursos nesta modalidade. A pós-graduação stricto sensu foi tema de
catorze dos pareceres analisados de 2007, mostrando um pequeno aumento em relação
ao ano anterior. Esse item é seguido pelo que abrange as dúvidas em relação à
legislação educacional, com treze pareceres emitidos; este foi o ano com maior número
de consultas para este tema, demonstrando que, para as instituições, ainda existem
pontos obscuros na complexa estrutura do ensino superior nacional, que possui vários
documentos que o normatizam, o que gera uma grande “confusão legislativa”. O oitavo
tema com mais pareceres refere-se a assuntos relacionados aos diplomas e certificados.
Em seguida, temos os processos relativos a cursos de graduação/ sequenciais, em
ocorreu uma considerável redução em relação aos anos anteriores. Os oito únicos
pareceres emitidos abordam pedidos de autorização para conclusão de regime de
internato do curso de Medicina em locais especificados nos documentos, de modo que
não houve requerimentos de autorização, reconhecimento ou renovação de
reconhecimento de nenhum curso neste ano, nem mesmo dentre os pareceres não
homologados, que foram excluídos por esta pesquisa. A explicação para esse fato é a
criação do e-MEC, recurso eletrônico em que tramitam os processos de regulamentação.
As IES passaram a efetuar por ele, a partir de janeiro de 2007, seu credenciamento e
recredenciamento, e também pedidos de autorização, reconhecimento e renovação de
reconhecimento de cursos. O objetivo deste sistema, segundo informações do site do
Ministério da Educação, é dar mais agilidade e transparência na abertura e no
acompanhamento dos processos das instituições. Com esse recurso, uma boa carga de
processos foi retirada da Câmara, o que a permitiu dedicar-se mais a outros temas
 202

importantes do ensino superior. Por outro lado, isso significou a usurpação de funções39
que lhe foram atribuídas pelo Regimento Interno e pela lei que fundou o CNE, o que
poderia se caracterizar como uma “colonização do mundo da vida”, uma vez que esses
processos estão diretamente relacionados à qualidade do ensino superior e ao acesso a
esse nível educacional, o que concedia à Câmara influência nessas áreas importantes.
É importante ressaltar que essa transferência de competência não está transcrita
em nenhum dispositivo legal, mas o Decreto 5.773/2006, conforme já apontado neste
capítulo, não atribui à CES essas funções, sem revogar dispositivos da lei fundadora do
CNE ou do Regimento Interno, transformando o órgão em “Instância Recursal”
(BARROSO E FERNANDES, 2007), ou seja, o qual só cabe pedidos de recurso contra
decisões do MEC no que tange aos processos de autorização, reconhecimento e
renovação de reconhecimento de cursos. Os pedidos de credenciamento continuaram a
ser processados pela Câmara, como se pôde notar na tabela, principalmente no que diz
respeito aos cursos a distância, conforme permitido pelo referido Decreto. A “confusão
legislativa” torna-se clara na área da educação: atribuições natas do CNE são
transferidas, porém sem que aja amparo legal para isso, apenas por meio da omissão
dessas competências em um Decreto que também não possui a força normativa da LDB,
mas que vem regular as áreas em que ela não estabeleceu normas.
É possível que a permissividade da CES quanto aos processos de autorização de
cursos e credenciamento de IES, questionada pela literatura educacional, pode ter sido
um dos motivos para implantação do sistema. Isso pode ser comprovado com um rápido
olhar sobre os temas dos pareceres dos anos seguintes (2008, 2009): aparecem vários
recursos administrativos (como previsto no Decreto 5.773/2006) contra indeferimento
de pedidos de autorização feitos no e-MEC. Isto significa que a Câmara, de fato, estava
autorizando indiscriminadamente cursos de graduação, sem priorizar a qualidade da
educação superior oferecida. Contudo, também é importante colocar que a tendência da
administração pública é informatizar boa parte de seus processos, com vistas a
minimizar a burocracia, dar mais transparência e agilizar resultados, e o MEC não
poderia se excluir desse contexto, independentemente da situação em que seus
processos estivessem sendo efetuados.
Um item que surge na tabela de 2007 diz respeito à avaliação para
credenciamento de IES, sendo que três pareceres foram emitidos e homologados com

39
A função de analisar e emitir parecer sobre processos e resultados de avaliações da educação superior
também lhe foi atribuída no Regimento Interno, mas a Câmara de fato também não exerceu essa função.
 203

diretrizes para que o INEP elaborasse instrumentos de avaliação para credenciamento de

novas instituições e também para a oferta de ensino a distância. Os dois itens que
tiveram apenas dois pareceres analisados se referem às Diretrizes Curriculares
Nacionais e a recursos contra decisões de instituições. Sobre o primeiro tema, um
parecer trata-se de uma consulta sobre as DCN e a duração mínima e máxima de cursos
de graduação, e o outro institui as Diretrizes para os cursos de graduação em Artes
Visuais. Sobre o segundo tema, um parecer pede à SESu/MEC revisão relativa ao
reconhecimento de um curso, e o outro aborda um recurso contra a decisão de uma
universidade relativa à convalidação de estudos em um de seus cursos. Por fim, dois
itens tiveram apenas um parecer: apostilamento de habilitação em diplomas de
pedagogia e delegação de competência de processos relativos à transferência de
mantença de IES (Resolução nº 06/2007) no sistema federal de ensino, com a finalidade
de agilizar os processos e assim preservar os interesses dos alunos matriculados,
conforme já comentado anteriormente.
Encerrada a análise dos pareceres emitidos no governo Lula, é possível notar que
alguns temas dominaram as discussões da Câmara de Educação Superior neste período,
conforme mostra a tabela abaixo, que sintetiza os dados comentados.

PARECERES - GOVERNO LULA (2003-2007)

TEMA 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL
Sobre o Aluno: convalidação/ equivalência/ transferência/ aproveitamento/ validação/
regularização de estudos/ estágios 21 9 8 20 30 88
Credenciamento/ reconhecimento/ autorização para Ensino a Distância
26 43 42 16 15 142
Retificação/ reexame/ alteração/ reconsideração/ revisão de documentos
7 18 15 17 23 80
Emissão/ consulta/ orientações/ revalidação/ validade/ registro/ reconhecimento de
diplomas/ certificados 14 9 9 9 9 50
Sobre cursos de graduação/ sequenciais: autorização/ reconhecimento/ renovação de
reconhecimento/ dúvidas/ disciplinas/ vagas/ créditos
3 87 270 113 8 481
Consulta sobre legislação educacional: dúvidas na aplicação 12 7 8 7 13 47
DCN cursos de graduação 5 8 1 1 2 17
Sobre a pós-graduação stricto sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação/ retroação de reconhecimento, dúvidas
14 14 10 13 14 65
Apostilamento de habilitação em diploma de pedagogia 2 17 6 3 1 29
Sobre a pós-graduação lato sensu: credenciamento para oferta, autorização,
reconhecimento, renovação de reconhecimento, dúvidas
3 5 23 11 27 69
Credenciamento, recredenciamento, descredenciamento de IES/ aprovação, alteração,
aditamento em estatuto ou regimento/ criação de campus
1 66 49 32 102 250
Representação contra uma IES/ recurso contra decisão de IES ou órgãos públicos ou
privados 0 9 2 5 2 18
Delegação de competência 0 0 0 1 1 2
Avaliação de programas, cursos, IES e diretrizes para isso 0 0 0 0 3 3
Sobre acordo entre Brasil e outros países 2 0 0 0 0 2
Avaliação/ reconhecimento de Notório Saber 0 2 0 0 0 2
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS HOMOLOGADOS 110 294 443 248 250 1345
TOTAL DE PARECERES DISPONÍVEIS 119 309 476 290 279 1473
TOTAL DE PARECERES EMITIDOS 370 392 479 296 282 1819

Tabela 28 – temas dos pareceres analisados entre 2003 e 2007.

 204

O tema que a Câmara mais discutiu entre 2003 e 2007 foi sobre a autorização, o
reconhecimento, a renovação de conhecimento e assuntos associados aos cursos de
graduação/ sequenciais, com 481 pareceres emitidos, homologados e disponibilizados
no site do CNE, seguida pelo credenciamento, recredenciamento e descredenciamento
de IES, juntamente com aprovação/ alteração de estatutos ou regimentos, com 250
pareceres. Em terceiro lugar ficou o ensino a distância, com 142 pedidos de
credenciamento e autorização para oferta nesta modalidade. Todos os outros treze temas
tiveram menos de cem pareceres, de modo que os três assuntos mencionados acima
dominaram as discussões da Câmara no período. No total, foram analisados neste
capítulo 1.345 pareceres, de um total de 1.819 pareceres emitidos e 1.473 homologados.
A redução em relação ao governo FHC foi considerável, em que foram emitidos mais de
6.000 pareceres.
Foi possível notar, a partir das considerações feitas ano a ano, que a Câmara de
Educação Superior foi gradativamente limitada em suas atribuições, culminando com o
Decreto 5.773/2006 esse processo de delegação de suas competências. Também se
observou que ela aprovou a maior parte dos pedidos de credenciamento de IES,
autorização de cursos e pedidos para oferta de ensino a distância no período em que
todas essas funções eram de sua responsabilidade, o que colocou em questão os critérios
que ela utilizava para julgar os processos que a ela chegavam e que eram provenientes,
em sua maioria, de instituições privadas. Antes de “condenar” a CES como entidade que
favoreceu unicamente o ensino superior privado, é importante ressaltar que o princípio
da autonomia universitária isenta as universidades de se remeterem à Câmara em alguns
processos, principalmente nos relativos à criação de cursos. Como a CES rege o sistema
federal de ensino e boa parte das instituições públicas federais são universidades (INEP,
2009) ou gozam de autonomia universitária, como os CEFETs, restam sob sua tutela
principal as instituições privadas, de modo que isso justifica o fato de o maior número
de atendimentos realizados por ela tenha sido a esse tipo de IES. Contudo, isso não
explica a escassez de outros temas em suas discussões, como o posicionamento perante
as avaliações do ensino superior.

4.4 Análise do colegiado da CES/CNE entre 2003 e 2007

O fato de o Ministério da Educação e seus secretários, inclusive o da educação
superior, terem sido trocados com o início do governo Lula, pois se tratam de cargos de
 205

confiança, conforme já afirmado, não alterou a composição da CES/CNE. Isso

demonstra a diferença entre esses dois órgãos: embora ambos dependam de nomeação
do Presidente da República, o CNE se trata de uma entidade de participação da
sociedade civil, com uma lógica de atuação própria e cujos conselheiros possuem
mandato regulado por regimento. A troca de governo, que implica numa mudança de
pressupostos políticos e lógicas de ação, não influenciou na composição do colegiado da
CES, pois nenhum dos conselheiros nomeados por FHC encerrou seu mandato antes do
tempo, cumprindo-o até o fim no governo Lula. Aliás, nem o presidente da Câmara
eleito ainda no governo FHC foi destituído de seu cargo, cumprindo-o de maneira
regular. Isso demonstra que tanto FHC quanto Lula respeitou este espaço de deliberação
pública da sociedade civil, não tentando boicotar ou alterar de maneira irregular seu
colegiado e as funções que lhe são atribuídas. Com essa consolidação da participação da
sociedade civil na área educacional pode-se concluir que o Brasil conseguiu consolidar,
depois de anos, sua democracia em bases sólidas, combinando de maneira harmônica o
modelo representativo e o participativo, sem que um se sobreponha ao outro nem
interfira de maneira drástica ou definitiva na sua rotina de trabalho.
Entre 2003 e 2007 passaram pela Câmara de Educação Superior quatro
secretários da educação Superior, membros natos advindos do MEC. O primeiro deles
foi Carlos Roberto Antunes dos Santos, da Universidade Federal do Paraná e com pós-
doutorado no exterior em História, que tomou posse no colegiado em janeiro de 2003 e
encerrou seu mandato em fevereiro de 2004. Quem entrou em seu lugar foi Nelson
Maculan Filho, advindo da Universidade Federal do Rio de Janeiro e com doutorado e
livre-docência nesta IES na área de exatas, permanecendo quase três anos como
membro nato: de fevereiro de 2004 a janeiro de 2007. Em seguida assumiu Manuel
Fernando Palácios da Cunha e Melo, proveniente da Universidade Federal de Juiz de
Fora (MG) e com doutorado em sociologia nesta mesma instituição; ele permaneceu no
colegiado por um pouco mais de três meses. Por fim, no período delimitado, o último
membro nato da CES foi Ronaldo Mota, da Universidade Federal de Santa Maria, com
pós-doutorado no exterior em Física; ele ficou no colegiado de abril de 2007 até outubro
de 2008.
Em maio de 2004 metade do colegiado foi trocada, conforme disposto no
Regimento Interno do CNE, exercendo mandato até 2008. Dentre estes, assumiu
Antônio Carlos Caruso Ronca, que foi eleito presidente e ficou no cargo entre 2006 e
2007, assinando dezenove resoluções. Com doutorado em Psicologia na PUC e
 206

proveniente de São Paulo, na época em que exerceu seu mandato ele pertencia a várias
instituições: Fundação Abrinq, PUC/SP, Centro de Atendimento ao Trabalhador, Centro
de Estudos e Pesquisa em Educação, Cultura e Ação Comunitária, Centro de Integração
Empresa-Escola. Ele foi reeleito conselheiro da CES em 2008 por mais quatro anos.
Ainda neste primeiro grupo de conselheiros há Carlos Linhares, também de São Paulo,
com doutorado na USP em Integração da América Latina, na época pertencia à
Academia Paulista Anchieta (UNIBAN) e Canal Universitário de São Paulo; também
foi reeleito por mais quatro anos em 2008. A terceira integrante eleita em 2004 foi
Marilena de Souza Chauí, proveniente de São Paulo, com doutorado e livre-docência na
USP em Filosofia, onde era docente na época.
O próximo conselheiro deste mandato foi Paulo Monteiro Vieira Braga Barone,
advindo de Juiz de Fora (MG), pertencia à Universidade Federal de Juiz de Fora quando
pertenceu ao colegiado e fez doutorado em Física na UNICAMP. Ele também foi
reeleito em 2008 para mais quatro anos de mandato. A penúltima conselheira escolhida
em 2004 foi Anaci Bispo Paim, oriunda de Salvador (BA), pertencente à Universidade
Estadual de Feira de Santana e com especialização em Metodologia do Ensino Superior
quando integrou o colegiado. O último conselheiro foi Alex Bolonha Fiúza de Mello,
integrante do Ministério da Ciência e Tecnologia e da Universidade Federal do Pará
quando entrou no CNE, sendo proveniente de Belém; fez pós-doutorado no exterior na
área de Ciências Sociais. Ele foi o único representante da região Norte escolhido para a
Câmara de Educação Superior desde a criação do Conselho em 1996.
O segundo grupo de conselheiros a ser eleito no governo Lula iniciou seu
mandato em maio de 2006 e encerrou em 2010. Aldo Vannucchi, proveniente de
Sorocaba (SP), fez mestrado no exterior em Filosofia e Teologia e fazia parte da
Associação Brasileira das Universidades Comunitárias (ABRUC) e da Universidade de
Sorocaba quando foi escolhido para o colegiado. Já Luiz Bevilacqua, proveniente do
Rio de Janeiro, pertencia à Universidade Federal do Rio de Janeiro e à Universidade
Federal do ABC na época; é livre-docente e fez doutorado no exterior em engenharia
mecânica. Ele foi o único conselheiro que não concluiu seu mandato, deixando a
Câmara em julho de 2007 e sendo substituído por Mario Portugal Pederneiras,
proveniente de Curitiba (RS), que foi diretor do Departamento de Supervisão da ES do
MEC e secretário de ES do MEC e cuja titulação acadêmica não foi encontrada. O
próximo conselheiro foi Hélgio Henrique Casses Trindade, que fez pós-doutorado no
exterior em Ciência Política e era proveniente de Porto Alegre (RS); quando esteve no
 207

Conselho, integrava as instituições: Academia Brasileira de Ciências, ANPOCS, UFRS,

IPSA (International Political Science Association), UNESCO e UNICAMP.
Os dois próximos conselheiros deste mandato de 2006 foram reeleitos, sendo
originários do governo FHC. Marília Ancona-Lopez, de São Paulo, fez doutorado na
PUC/SP em Psicologia e integrava a PUC na época. Por fim, o conselheiro Edson de
Oliveira Nunes, do Rio de Janeiro, fez doutorado no exterior em Ciência Política e
estava vinculado a várias instituições quando integrou o colegiado do CNE:
Universidade Cândido Mendes, Instituto Brasileiro de Administração Municipal,
Revista Inteligência, Revista Brasileira de Pós-graduação, Databrasil Ensino e Pesquisa
e Cesgranrio. Ele foi eleito presidente da Câmara de Educação Superior, cumprindo seu
mandato entre 2004 e 2006 e assinando dezesseis resoluções.
No governo Lula também prevaleceu a escolha de conselheiros da região
Sudeste e de instituições públicas, embora tenha havido maior diversificação nestas
duas categorias em relação ao governo FHC. Contudo, se por um lado a Câmara de
Educação Superior no governo Lula consolidou mais a participação por meio da escolha
de conselheiros de outras regiões e de mais instituições privadas, por outro ela teve sua
área de atuação restringida pelo governo, que limitou suas competências por meio do e-
MEC diante da aprovação indiscriminada de credenciamentos de IES e cursos, além de
ter concentrado suas discussões em poucos temas, não atendendo à diversidade de
questões relativas ao ensino superior entre 2003 e 2007.
 208

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho não pretendeu esgotar o debate sobre a democracia participativa,

tampouco estabelecer um olhar definitivo sobre a Câmara de Educação Superior do
Conselho Nacional de Educação. Para uma melhor apresentação das considerações que
foram obtidas, é necessário relembrar o objetivo central desta pesquisa, que foi analisar
a capacidade da CES/CNE de consolidar a participação da sociedade civil no processo
de discussão e decisão de questões relativas ao ensino superior entre 1997 e 2007. A
partir disso, seriam os objetivos específicos caracterizar qual a importância e influência
de suas discussões sobre as políticas adotadas no período e efetuar uma comparação de
sua atuação nos governos de Fernando Henrique e Lula. A Câmara demonstraria
elevada capacidade de consolidar a participação se a sociedade civil estivesse
representada, em sua diversidade, na composição do colegiado, e se este efetuasse
discussões, expressas em seus documentos, sobre os temas mais importantes do ensino
superior, relacionando-se também às principais decisões tomadas pelo governo.
No primeiro capítulo focamos responder ao objetivo central deste trabalho por
meio da análise dos documentos que criaram o CNE, precedida de uma introdução
teórico-histórica, chegando às competências que foram atribuídas à sua Câmara de
Educação Superior. O órgão foi criado com a intenção de assessorar o Ministério da
Educação, abrindo-se à participação da sociedade civil, uma ideia inédita nos conselhos
educacionais, em concordância com o contexto político democrático pelo qual o país
passou nos anos 80 e 90. A intenção também era acabar com suspeitas de corrupção do
seu precursor, o CFE, e de concentrar as decisões relativas ao ensino superior na União,
dando ao Conselho atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao MEC.
Desse modo, apenas os assuntos que dizem respeito à manutenção do sistema de ensino
estariam acessíveis ao seu colegiado, não competindo a ele sua reforma. Isso poderia
limitar sua capacidade de consolidar a participação, se não estivéssemos falando da
democracia participativa, em que há um necessário relacionamento com o governo para
que ela exista como tal. Sobre a escolha dos conselheiros, há uma grande concentração
no Executivo Federal, pois é ele quem nomeia os membros e que diz quais entidades da
sociedade civil podem indicá-los; contudo, há que se levar em conta que esse
envolvimento social é inédito na história dos conselhos.
 209

Em relação a Câmara de Educação Superior, a análise mostrou que as

competências que ela possui são relevantes no contexto do ensino superior,
principalmente no que tange à questão do acesso e da qualidade, porque todos os
processos de criação de instituições e de cursos, bem como suas diretrizes, devem
passar por seu colegiado, que se expressa por meio de pareceres e resoluções. Além
disso, ela é a grande intérprete de toda a legislação educacional e deve se manifestar
sobre os problemas da educação superior, oferecendo propostas de solução, bem como
opinar na elaboração do Plano Nacional de Educação, embora ela não deva criar
políticas públicas para esse nível de ensino. Em teoria, a Câmara consolida um espaço
de diálogo entre Estado e sociedade civil, onde deve haver o reconhecimento de
demandas dos diversos grupos de interesse e também das reais possibilidades
governamentais num processo educativo para os conselheiros e seus representados de
exercício da racionalidade comunicativa. No entanto, o próprio governo, que concedeu
essas prerrogativas à CES, limitou sua atuação por meio de documentos posteriores,
tomando para si algumas competências importantes.
No segundo capítulo foi proposta uma síntese da produção normativa e do
colegiado da Câmara de Educação Superior, à luz do contexto do ensino superior
brasileiro, para atender, além do objetivo central, à meta de comparar a atuação do
órgão nos governos FHC e Lula. Primeiramente, foi possível notar que a Câmara emitiu
mais pareceres no governo FHC do que no governo Lula, e que a situação se inverteu no
que tange às resoluções. O volume de cada tipo de documento oscilou de acordo com as
decisões tomadas pelo Executivo Federal, de modo que a atuação da Câmara foi afetada
por suas atividades. Nos primeiros anos de sua atuação, sua produção normativa
demonstrou ter caráter emergencial, tendo em vista o lapso temporal em que o ensino
superior ficou sem um Conselho a qual se remeter e as discussões sobre uma nova Lei
de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional. Desse modo, muitas resoluções
emitidas nos anos iniciais foram revogadas posteriormente, com a instituição de novos
atos normativos mais completos e em concordância com a nova LDB. Isso também se
refletiu nos pareceres, visto que no início eles se concentravam no atendimento aos
questionamentos e aos problemas da sociedade civil relativos à adaptação à LDB. O
papel da Câmara se mostrou importante nesse contexto, sanando os lapsos normativos
deixados pela nova lei e respondendo os diversos tipos de dúvidas apresentadas. Já no
governo Lula sua lógica de atuação se consolidou, de modo que ela se dedicou mais a
 210

processos administrativos relacionados à criação de instituições e cursos, focando na

questão do acesso e da qualidade do ensino superior.
O fato de as atribuições propostas no Regimento Interno e na Lei 9.131/1995
terem sido, de modo geral, cumpridas, conforme a análise dos temas dos pareceres e
resoluções apresentou, aponta para a consolidação da participação da sociedade civil no
campo da educação superior, uma vez que os temas acima descritos foram abordados
em seus documentos. É notável a importância das responsabilidades atribuídas aos
representantes da sociedade civil. Seu papel na ampliação do acesso ao ensino superior
oferecido foi essencial: boa parte dos pareceres tratou da autorização, reconhecimento e
renovação de reconhecimento de cursos, bem como do credenciamento,
recredenciamento, aprovação e alteração em estatutos e regimentos de IES. Dentre os
principais problemas apontados pela literatura educacional, a Câmara se mostrou mais
concentrada na questão do acesso. Portanto, é possível afirmar, a partir dos números
apresentados no segundo capítulo deste trabalho, que a CES se constitui como uma
esfera pública de diálogo entre governo e sociedade civil, na medida em que há o
reconhecimento e o debate das demandas dos diversos grupos de interesse. Contudo, o
conteúdo de sua produção e o posicionamento do colegiado perante os assuntos que
foram motivos de consulta são dados importantes que podem mudar esta consideração,
e por isso a produção normativa foi apresentada detalhadamente em outros dois
capítulos deste trabalho.
Ainda no segundo capítulo há uma síntese do colegiado da Câmara de Educação
Superior a partir de quatro categorias: por período de governo e membro nato/nomeado,
por região/estado, por tipo de instituição (pública/ privada) e por titulação acadêmica e
área dos conselheiros. A relevância da comparação de dados entre os governos FHC e
Lula foi justificada pelo fato de ser o próprio Presidente da República que nomeia os
conselheiros, de modo que a sua influência é notável na composição do colegiado,
embora a sociedade civil indique nomes. Essa escolha, conforme foi mostrado, está
diretamente relacionada aos interesses partidários de cada governo. Houve maior
rotatividade de conselheiros e também maior presença feminina no governo FHC do
que em Lula, o que faz do primeiro presidente mais preocupado em contemplar, no
colegiado da Câmara, a diversidade da sociedade civil. Contudo, este trabalho também
mostrou que existem membros que se perpetuaram no colegiado.
No entanto, em relação à distribuição regional dos conselheiros, tanto em um
governo quanto no outro houve uma preeminência da região Sudeste na escolha, o que
 211

sub-representa as regiões mais carentes no que tange à educação superior. Os

conselheiros foram recrutados de mais regiões do país no governo Lula do que em FHC,
o que demonstra sua preocupação com a pluralidade na composição da Câmara. Esse
desequilíbrio se aprofunda quando são observados os dados referentes aos estados: mais
da metade das unidades federativas nacionais nunca teve membros integrando o
colegiado. As regiões que foram mais bem representadas foram o Sul e Sudeste, visto
que todos os seus estados, exceto o Espírito Santo, já tiveram membros. Já as regiões
Centro-Oeste e Norte foram as menos contempladas, pois apenas um estado de cada
uma teve membros na CES, além da região Nordeste, segunda região mais populosa do
país, que nunca teve nem metade de seus estados representados. Essa discrepância
regional talvez seja uma falha nas próprias listas das entidades que indicam membros,
de modo que o Executivo Federal deveria, nesse caso, intervir, tornando a Câmara
menos excludente em termos regionais.
A terceira categoria de análise do colegiado da CES evidenciou que, tanto no
governo FHC quanto no de Lula, a maior parte dos conselheiros nomeados provinha de
instituições públicas, ou seja, aquelas mantidas pela federação, pelo estado ou pelo
município, secretarias ou ministérios, do que de entidades privadas, que abrangem
instituições de ensino superior particulares ou comunitárias e associações da sociedade
civil com ou sem fins lucrativos. Também foi possível notar que a escolha presidencial
dos membros para a Câmara de Educação Superior do CNE não se limita às listas de
entidades elaboradas pelo MEC com autorização para indicar representantes, de modo
que o presidente nomeou conselheiros que não integravam nenhum dos órgãos listados
pelo Ministério. A última categoria de análise dos conselheiros apresentada no segundo
capítulo mostrou os conselheiros por titulação acadêmica e por área do conhecimento.
Tanto no período FHC quanto no governo Lula, mostrou-se elevado o número de pós-
doutores formados no exterior, assim como a quantidade de doutores formados em
universidades nacionais ou no exterior. Isso evidencia um elevado nível acadêmico na
composição da Câmara, sendo que a maior parte desses conselheiros formou-se em
instituições públicas. A maioria dos conselheiros se mostrou proveniente de duas áreas:
educação e ciências sociais, de modo que a área de humanas prevaleceu na composição
da Câmara. Conforme comentado, esse nível educacional elevado dos conselheiros pode
dificultar seu contato com a sociedade civil por eles representada, distanciando ambos.
Com os dados dos conselheiros apresentados no capítulo 2, é possível afirmar
que a Câmara demonstra, em seu recrutamento, reduzida capacidade de consolidar a
 212

participação da sociedade civil tanto no governo FHC quanto em Lula, uma vez que
muitos estados da Federação ficaram sub-representados, assim como as instituições
privadas e as mulheres. Quanto à titulação acadêmica e à área do conhecimento também
não houve grandes variações, prevalecendo docentes com elevado nível acadêmico e da
área de humanas, não representando a diversidade do ensino superior, nem mesmo o
grupo dos alunos. Até este capítulo, a Câmara consolida mais a participação por meio
dos atendimentos que realiza, que expressam em sua produção normativa suas
responsabilidades, do que por meio da composição de seu colegiado.
O terceiro capítulo se propôs a atender o objetivo central deste trabalho e o
primeiro dos objetivos específicos, que consiste em caracterizar a importância e
influência das discussões da Câmara de Educação Superior à luz das políticas adotadas
para o Ensino Superior no governo de FHC. Conforme já apontado, entre 1997 e 2002
suas atividades se mostraram mais voltadas para a questão da organização acadêmica
das IES, mencionando apenas em alguns momentos preocupação com o acesso ao
ensino superior. Não há indícios, nas resoluções, de debates sobre temas como
destinação de verbas para o ensino superior ou necessidade de ampliação do número de
instituições públicas, com vistas a viabilizar de maneira democrática o acesso.
A CES demonstrou seguir a tendência do governo FHC de não se isentar de
discussões e ações socialmente relevantes, de modo que estruturar as normas do sistema
de ensino é indispensável para que ele possa ser ampliado com qualidade. As resoluções
expressam preocupação com a qualidade dos cursos de educação superior, sejam eles de
graduação ou pós-graduação, por meio do estabelecimento de padrões de avaliação a
serem executados periodicamente nas instituições. Contudo, não há o aprofundamento
em questões práticas, ou seja, relativas à aplicabilidade das normas em termos de
estrutura física e verbas, por exemplo. Assim, a Câmara se enquadrou na linha de FHC,
que não executou nenhuma política pública para o ensino superior além do crédito
educativo em seu período de governo, sem também criar nenhuma instituição pública
para esse nível de ensino. A tendência de organizar o ensino superior principalmente por
meio da LDBEN/1996 e de todas as resoluções da CES, é a marca dos dois mandatos de
Fernando Henrique, de modo que a execução de políticas sociais ficará a cargo do
governo de Luiz Inácio Lula da Silva, bem como de expandir as IES públicas.
A análise dos pareceres averiguou que, tanto em 1997 quanto em 1998 e 1999, a
CES se dedicou mais a atender dúvidas sobre a LDB/1996 e regular as adaptações. Já
em 2000 houve um aumento no número de pedidos de credenciamento para ensino a
 213

distância, tanto de graduação quanto de especialização, algo que se intensificou nos

anos seguintes e aparentemente com menos rigor. Isso pode comprovar o favorecimento
da expansão do ensino superior a qualquer custo, sem priorizar a qualidade. Os
pareceres de 2002, último ano de mandato de FHC, demonstraram dificuldades da CES
na definição de suas atribuições, o que pode ser chamado de “crise de identidade”, que
pode ter sido causada pelo elevado volume de consultas com temas muito diversos, o
que levava o colegiado a se desviar de suas competências originais. Além disso, o
colegiado se mostrou mais dependente da SESu/MEC do que antes, de modo que alguns
pareceres vinham com a sigla MEC antes do nome do interessado na consulta.
O quarto capítulo, por fim, além de buscar responder à pergunta central deste
trabalho, também visou atender ao primeiro dos objetivos específicos, caracterizando a
importância e influência das discussões dessa Câmara tendo em vista o contexto
político-educacional do governo Lula. Nesse período, a Câmara de Educação Superior
demonstrou ter dificuldades para dar conta de todas as consultas e de todas as suas
responsabilidades institucionais, que se relacionam diretamente à qualidade do ensino
superior oferecido no sistema federal e privado. Dentre os temas das resoluções, a
maioria objetivou prorrogar prazos e alterar atos normativos da própria CES. Os
números trouxeram a aparência de que a CES recebeu maior poder normativo a partir do
governo Lula, sendo que, na verdade, ocorreu o contrário, pois ela delegou suas
competências a órgãos executivos e a prorrogou prazos de normas que instituiu. Desse
modo, ela se mostrou mais limitada no que tange à consolidação da participação do que
no governo FHC.
Em relação aos pareceres, os temas que a Câmara mais discutiu entre 2003 e
2007 foram: autorização, reconhecimento, renovação de conhecimento e assuntos
associados aos cursos de graduação/ sequenciais; credenciamento, recredenciamento e
descredenciamento de IES, juntamente com aprovação/ alteração de estatutos ou
regimentos; credenciamento ou autorização para oferta de ensino a distância. Desse
modo, ela atendeu às metas do PNE, ampliando o acesso e o ensino a distância. No
entanto, se observou que ela aprovou a maior parte dos pedidos de credenciamento de
IES, autorização de cursos e pedidos para oferta de ensino a distância no período em
que todas essas funções eram de sua responsabilidade, o que colocou em questão os
critérios que ela utilizava para julgar os processos que a ela chegavam e que eram
provenientes, em sua maioria, de instituições privadas. Além disso, as chamadas
“profissões liberais”, do tempo do Império, prevaleceram nos processos de autorização,
 214

restringindo a oferta a poucos cursos, como direito e medicina. Desse modo, o

colegiado da CES não se mostrou comprometido com a qualidade do ensino superior
oferecido, mas somente com a expansão indiscriminada do acesso. A Câmara de
Educação Superior também foi gradativamente limitada em suas atribuições,
culminando com o Decreto 5.773/2006 esse processo de delegação de suas
competências.
No governo Lula também prevaleceu a escolha de conselheiros da região
Sudeste e de instituições públicas, embora tenha havido maior diversificação nestas
duas categorias em relação ao governo FHC. Contudo, se por um lado a Câmara de
Educação Superior no governo Lula evoluiu no sentido de a participação por meio da
escolha de conselheiros de outras regiões e de mais instituições privadas, por outro ela
teve sua área de atuação gravemente restringida pelo governo, que limitou suas
competências por meio do e-MEC diante da aprovação indiscriminada de
credenciamentos de IES e cursos, além de ter concentrado suas discussões em poucos
temas, não atendendo à diversidade de questões relativas ao ensino superior entre 2003
e 2007.
Conforme se notou ao longo de toda exposição das atribuições da CES, ela não
se trata de um conselho que visa à implementação de políticas públicas, diferentemente
da maioria desses espaços participativos no Brasil, mas sim a elaboração e
esclarecimento sobre as normas de ensino, assim como a autorização de cursos e
instituições. Ela é, por um lado, um órgão que cumpre muitas funções burocráticas de
assessoramento ao Executivo Federal. Por outro lado, ele tem o viés participacionista,
na medida em que seus conselheiros são provenientes de grupos de interesses da
sociedade civil, em que há rotatividade na composição em vez de cargos preenchidos
por um processo meritocrático. Contudo, para Lüchmann (2007, p.160):
No caso dos conselhos gestores que tratam da discussão e definição de
políticas mais gerais, o caráter da aproximação e da concreticidade da
relação demanda-resolução não se efetiva como no caso das experiências de
OP, o que limita (e muito) a motivação à participação. Seguindo este ponto
de vista, parece bastante compreensível a baixa freqüência participativa nos
conselhos gestores, se comparados ao OP (LÜCHMANN, 2007, 160).

A partir dos dados apresentados, é possível afirmar que a Câmara de Educação

Superior, por um lado, demonstrou baixa capacidade de consolidar a participação por
meio da composição de seu colegiado, uma vez que ele não expressou a diversidade
regional e de interesses presente na sociedade civil brasileira diante das propostas e
intenções colocadas no ato de sua criação. As listas elaboradas pelo MEC são uma
 215

forma de abrir o órgão para uma participação representativa, mas a escolha presidencial
se mostrou imbuída de interesses partidários. Já no que diz respeito à sua produção
normativa, a CES apresentou elevada capacidade de consolidar a participação da
sociedade civil nos anos iniciais de sua atuação, em que as competências dispostas eram
cumpridas e quando ela efetuava discussões pertinentes aos problemas do ensino
superior, organizando o sistema de ensino antes de expandir deliberadamente o acesso e
atendendo à diversidade de questionamentos levantados pela sociedade civil. O
reconhecimento das demandas, especialmente em relação à organização acadêmica, foi
efetuado, num processo educativo em que prevalecia o diálogo. No entanto, essa
capacidade de consolidação da participação foi sendo reduzida no governo Lula, na
medida em que ela começou a aprovar todos os pedidos para criação de cursos e
instituições, deixando de lado a demanda social por qualidade na oferta do ensino
superior. Além disso, sua colocação por parte do Executivo como “instância recursal” e
as delegações de competência efetuadas usurparam atribuições que lhe foram conferidas
no ato de sua criação, tornando a Câmara de Educação Superior mais um órgão
acessório (e não assessor) do Ministério da Educação do que um espaço de participação
da sociedade civil, embora a retirada de alguns processos de sua responsabilidade a
tenha deixado livre para dedicar-se a outros temas, passando a atender, por exemplo,
pedidos de recurso contra decisões do MEC.
É possível concluir, a partir dos dados apresentados, que entre os anos de 1997 e
2007 a Câmara de Educação Superior apresentou, de modo geral, reduzida capacidade
de consolidar a participação, tendo em vista o pouco cumprimento das expectativas e
das competências dispostas no seu Regimento Interno no ato de sua criação, tanto em
relação à composição do colegiado quanto às competências que lhe foram atribuídas.
Espera-se que este trabalho possa contribuir com a atuação da Câmara de Educação
Superior do CNE no sentido de apontar os problemas de sua trajetória e seus pontos
favoráveis, para que no futuro este órgão aprofunde ainda mais seus mecanismos de
consolidação da democracia participativa, mantendo um espaço aberto de diálogo entre
Estado e sociedade civil que seja pautado pelo reconhecimento da diversidade de
demandas e pela racionalidade comunicativa. Também espera-se oferecer uma
contribuição à literatura da democracia participativa, permitindo comparações futuras
entre esse espaço participativo e outros existentes no Brasil e até mesmo entre o período
analisado e sua atuação posterior.
 216

REFERÊNCIAS

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