ARTIGO ORIGINAL

Programas de Transferência Condicionada

de Renda no Brasil, Argentina e Escócia: uma
análise comparada de suas concepções
Conditional Cash Transfer Programmes in Brazil, Argentina and
Scotland: A comparative analysis of their conceptions
Jeni Vaitsman1, Giovanna Bueno Cinacchi2, Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato1, Mônica de
Castro Maia Senna1, Stephanie de Azevedo Barreto3, María Ximena Simpson4

DOI: 10.1590/2358-289820251459978P

RESUMO O artigo compara três Programas de Transferência Condicionada de Renda (PTCR): Programa
Bolsa Família, Asignación Universal por Hijo e Universal Credit, respectivamente, no Brasil, na Argentina
e na Escócia, na perspectiva de suas concepções e significados. A metodologia empregada é a análise de
políticas, com enfoque nos contextos políticos e ideológicos em que essas políticas foram formuladas.
Seus objetivos, concepções e argumentos que orientam a seleção de beneficiários e as condicionalidades
são analisados e comparados. Nos três países, os PTRC tornaram-se a principal estratégia para enfrentar
a pobreza em contexto de austeridade fiscal. Na Argentina e no Brasil, com déficits históricos de acesso
a direitos sociais, os programas conseguiram diminuir os piores índices de pobreza de renda e expandir
a inclusão social por meio das condicionalidades em saúde e educação. Significaram um movimento de
enfrentamento das desigualdades mesmo sem mudanças nas condições estruturais que as sustentam.
Na Escócia, o Universal Credit rompeu com a concepção universalista do Welfare, de atender às neces-
sidades básicas das pessoas, uma retração da assistência social, com uma lógica punitiva voltada para
mudanças comportamentais dos mais pobres, com efeitos negativos especialmente sobre as populações
mais vulneráveis.

PALAVRAS-CHAVE Política social. Proteção social. Brasil. Argentina. Escócia.

ABSTRACT This article compares three Conditional Cash Transfer Programmes (CCTPs), the Bolsa Família,
the Asignación Universal por Hijo and the Universal Credit in, respectively, Brazil, Argentina, and Scotland
from the standpoint of their conceptions and meanings. The objectives, conceptions and arguments that guide
1 UniversidadeFederal beneficiary selection and conditionalities are analysed and compared using the policy analysis methodology
Fluminense (UFF) – Niterói
(RJ), Brasil.
and focusing on the political and ideological contexts in which these policies were formulated. In the three
[email protected] countries, CCTPs have become the primary strategy for combating poverty in contexts of fiscal austerity. In
Argentina and Brazil, with their historical deficits in access to social rights, the programmes have reduced the
2 Instituto Rede Abrigo

(Irab) – Rio de Janeiro (RJ),

worst rates of income poverty and expanded social inclusion through health and education conditionalities,
Brasil. constituting a move to combat inequalities without changing the structural conditions that sustain them. In
Scotland, Universal Credit broke with the universalist conception of welfare, of meeting people’s basic needs.
3 Secretariade Estado de
Desenvolvimento Social
By retracting social assistance and applying a punitive logic designed to produce behavioural changes among
e Direitos Humanos the poorest, it had adverse effects, especially on the most vulnerable in the population.
(SEDSODH) – Rio de
Janeiro (RJ), Brasil. KEYWORDS Social policy. Social protection. Brazil. Argentina. Scotland.
4 UniversidadNacional
de General San Martín
(Unsam) – San Martín,
Argentina.

Este é um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative
Commons Attribution, que permite uso, distribuição e reprodução em qualquer
meio, sem restrições, desde que o trabalho original seja corretamente citado. SAÚDE DEBATE | RIO DE JANEIRO, V. 49, N. 145, e9978, Abr-Jun 2025
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Introdução históricos ou o papel dos atores na produção

de determinados resultados, como no caso
Neste artigo, comparamos três Programas de das configurações nacionais dos Estados de
Transferência Condicionada de Renda (PTCR): Bem-Estar Social. Outros estudos podem
Programa Bolsa Família (PBF), Asignación abordar as características do quadro político
Universal por Hijo (AUH) e Universal Credit e institucional em que as políticas são for-
(UC), respectivamente, no Brasil, na Argentina muladas e implementadas, bem como seus
e na Escócia. Esses programas são parte de sis- resultados1,2; ou os processos de formulação
temas de proteção social construídos ao longo ou implementação de determinadas políti-
do século XX e que, desde os anos de 1990, vêm cas, seus beneficiários, objetivos e impactos,
lidando com um quadro de austeridade fiscal além dos instrumentos utilizados3. Pode-se
e reformas, com impactos em suas políticas também procurar entender como problemas
de enfrentamento de situações de pobreza similares são enfrentados e respondidos em
e vulnerabilidade. Os três países têm PTCR distintos contextos nacionais4. Muitas vezes,
como um de seus principais instrumentos de a combinação de um ou mais aspectos desses
enfrentamento da pobreza. Comparamos esses enfoques orienta a análise.
programas quanto a seus princípios norma- Exercida por meio de atores e instituições
tivos – valores e concepções – e definição de em certos contextos históricos, a política
condicionalidades aos beneficiários, vistas pública é, ao mesmo tempo, fortemente in-
como meios de superar a condição de pobreza. fluenciada tanto por valores quanto por in-
A comparação dos três países analisa a con- teresses5. Os argumentos que justificam uma
vergência da estratégia de PTCR em distintos política permitem entender seus valores e sig-
sistemas de proteção social como inovações nificados, uma vez que orientam sua lógica e
ou reconfigurações desses sistemas, ainda que seus objetivos, bem como as características de
com significados diferentes nos contextos suas ações e programas6–9. O contexto importa
latino-americano e europeu. sempre, sobretudo nos estudos comparados
Inicialmente, apresenta-se a metodologia de países, cada um com suas próprias expe-
do estudo. Em seguida, discutem-se as con- riências históricas.
cepções de pobreza e vulnerabilidade que Por que a escolha dos três países? Por um
fundamentam os PTCR. A seção seguinte lado, dois países latino-americanos, Argentina
aborda os contextos políticos e ideológicos e Brasil, com altas taxas de pobreza e sistemas
em que essas políticas foram formuladas e de proteção com cobertura e acesso limitados,
que influenciaram suas concepções; a próxima socialmente segmentados; por outro, Escócia,
seção apresenta as características dos PTCR nação membro do Reino Unido, cujo sistema
nos três países, os critérios de elegibilidade e de proteção social consolidado no pós-guerra
as condicionalidades requeridas dos benefi- foi reformado pelo neoliberalismo dos anos de
ciários. A seção subsequente faz uma análise 1990 com impactos negativos sobre os segmen-
comparando convergências e divergências. Por tos mais pobres da sociedade. Nos três países,
fim, são feitas algumas considerações finais. PTCR implementados na primeira década do
século XXI vêm constituindo um pilar de suas
políticas contra a pobreza.
Material e métodos Transferências de renda não são uma no-
vidade como componentes de sistemas de
Diferentes enfoques e métodos das ciên- proteção social em países do Welfare State
cias sociais são utilizados na análise dos maduro, mas foram redesenhadas como es-
componentes das políticas públicas. Podem tratégias centrais nos processos de reforma
ser focalizados, por exemplo, os processos associadas às políticas de austeridade10. Com

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o aumento da pobreza no final do século XX, à insuficiência de renda que dominou estudos
programas desse tipo, promovidos por or- e discussões sociais e econômicos desde que
ganizações e bancos multilaterais, como o Rowntree, no final do século XIX, definiu a
Banco Mundial e o Banco Interamericano de concepção de um nível mínimo de subsistência,
Desenvolvimento, começaram a ser difundi- incluindo alimentação, combustível, moradia,
dos para vários países emergentes, entre os roupas, utensílios domésticos e pessoais, fun-
quais, os latino-americanos. Com variações damentado em pesquisa empírica na cidade de
locais, tornaram-se os principais instrumentos York, no Reino Unido15,16. Com a construção
das políticas contra a pobreza. A comparação dos sistemas de proteção social baseados no
dessas políticas no Brasil, na Argentina e na vínculo das pessoas com o trabalho após o
Escócia procurou entender o que significou a fim da Segunda Guerra Mundial, os Estados
convergência dessa estratégia em contextos de Bem-Estar Social garantiram acesso aos
com trajetórias históricas distintas e como seguintes direitos universais: educação, saúde,
parte de inovações e reconfigurações de seus emprego, moradia, aposentadorias, pensões,
sistemas de proteção social. seguro-desemprego. Um sistema baseado na
As concepções de vulnerabilidade e socialização dos riscos sociais a partir da ideia
pobreza, implícitas ou explícitas nas políticas de solidariedade10. Uma resposta coletiva e
abordadas, são discutidas com base no levan- solidária, reduzindo a insegurança social.
tamento de evidências qualitativas em fontes A partir dos anos de 1970, com a crise do
secundárias, como leis, decretos, portarias, capitalismo e dos Estados de Bem-Estar Social,
bem como em documentos governamentais a descolonização e a emergência de novos mo-
e de organizações multilaterais, que expres- vimentos e atores sociais, a pobreza começou
sam argumentos e concepções dos programas a ser vista como multidimensional, derivada
analisados. O material, de domínio público e não só da privação da renda, mas também
disponível em sítios na internet, foi analisado de discriminações baseadas em gênero, cor,
a partir dos contextos normativos e políticos, etnia e orientação sexual. A distribuição de-
nacionais e internacionais, que orientaram a sigual de recursos, direitos, oportunidades e
produção das políticas de combate à pobreza de outros ativos entre os vários segmentos de
e às vulnerabilidades. uma sociedade define a desigualdade social,
que também passa a ser associada a várias
formas de opressão e discriminação, além da
Vulnerabilidade e pobreza privação de renda.
As reformas neoliberais dos anos de 1980,
A vulnerabilidade pode ser definida como a centradas na austeridade fiscal e na redução do
incapacidade de enfrentar riscos por parte de papel do Estado na provisão de bem-estar, do-
uma pessoa ou um segmento populacional11,12. minaram a agenda internacional com o apoio
Significa também a exposição a vários tipos das organizações multilaterais. O aumento
de riscos, como violência, crime, catástro- da pobreza em escala global implicou novas
fes naturais, doenças, deficiências, exclusão propostas para seu enfrentamento, promovi-
escolar, choques de mercado, poluição, entre das pelas mesmas organizações, que passam
inúmeros outros13,14. Ademais, pode se referir agora, ao lado das estratégias de privatização,
a problemas econômicos, sociais, ambientais, a recomendar políticas visando ao crescimento
psicossociais, jurídicos, políticos, culturais, econômico inclusivo e à equidade em con-
demográficos, além de efeitos de desastres textos democráticos13. Com o retrenchment
naturais, saúde física e mental etc. e a fragmentação das políticas universalistas
Na área social, a ideia de vulnerabilidade clássicas, estratégias como ‘redes de prote-
desdobrou a concepção de pobreza associada ção’ e ‘gestão do risco social’, focalizadas nos

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mais vulneráveis14,17, são propostas ao lado da Organização das Nações Unidas (ONU),
de outras políticas que passam a incorporar como um parâmetro global de avaliação de seus
reivindicações da área social, como saúde e países-membros; e, mais tarde, os objetivos e
educação, assim como associadas à identidade as metas da Agenda 2030. Todas essas medidas
– de nacionalidade, etnicidade, raça, gênero, se sustentam, com variações, no caráter multi-
sexualidade. dimensional e interrelacionado entre pobreza
Em meio a essa proliferação de propostas e vulnerabilidades.
para um desenvolvimento que se coloca como Em países europeus mais avançados e co-
cada vez mais global, é a obra de Amartya Sen nectados à ‘teoria das capacidades’, o chamado
que fundamentará as novas estratégias multidi- paradigma do ‘investimento social’ com
mensionais e multissetoriais no enfrentamento enfoque no capital humano ganhou espaço
da pobreza e da vulnerabilidade para que se nas políticas públicas mirando os grupos mais
alcance maior inclusão e equidade18. Segundo vulneráveis. Com fôlego intensificado a partir
sua ‘teoria das capacidades’, o desenvolvimen- dos anos 2000, diante do quadro recessivo
to depende das capacidades desenvolvidas do capitalismo global e dos cortes nos gastos
pelas pessoas para atingirem qualidade de vida; sociais em diferentes países, essa abordagem é
estas, por sua vez, derivam, em grande parte, de defendida como alternativa ao neoliberalismo
oportunidades econômicas, liberdades políti- e suas reformas pró-mercado dominantes nos
cas, poderes sociais e outras condições habili- anos 1990, cada vez mais questionadas devido
tadoras, como ‘boa saúde, nutrição e educação à sua incapacidade de responder à crise econô-
básica’18. A pobreza é vista como a privação mica e promover justiça social19. Ela tem sido
das capacidades básicas dos indivíduos, que amplamente difundida pela Organização para
lhes permitem ter as mesmas oportunidades a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
na vida. Também pode significar falta de poder (OCDE), bem como fundamentado políticas
e de voz, vulnerabilidade e medo, que limitam formuladas pela Comissão Europeia que, em
seu funcionamento. O desenvolvimento im- 2013, lançou o Pacote de Investimento Social
plicaria, então, combater as principais fontes para o Crescimento e a Coesão Social20.
de privação de liberdade: pobreza e tirania, Seus principais objetivos consistem em
carência de oportunidades econômicas e des- capacitar os indivíduos ao longo de suas
tituição sistemática, negligência dos serviços vidas desde a primeira infância e investir
públicos, intolerância, entre outras. em educação de qualidade e em cuidados
A ‘teoria das capacidades’ foi importante infantis de forma a preparar indivíduos para
argumento e base normativa das novas estra- os riscos sociais em contraste com políticas
tégias promovidas pelos bancos multilaterais compensatórias de reparação de danos. Ainda
– principalmente, mas não apenas na América que marcada por grande heterogeneidade,
Latina –, em que a adoção de PTCR trazia essa teoria propõe apoiar grupos sociais em
o objetivo de interromper a reprodução da desvantagem a serem bem-sucedidos no
pobreza e da vulnerabilidade por meio das mercado de trabalho; reduzir iniquidades de
gerações. No Brasil, na Argentina e em outros gênero por políticas de conciliação vida/tra-
países da América Latina, como o México e o balho e prover serviços de alta qualidade de
Chile, essas políticas focalizadas, associadas ou cuidado de crianças, promovendo igualdade
não a outras, universais, tornaram-se o carro- de oportunidades21.
-chefe para o enfrentamento da pobreza e das Para Hemerijck19, o investimento social pre-
vulnerabilidades. A ‘teoria das capacidades’ pararia os indivíduos e as famílias para criar
também influenciou os tipos de indicadores suas próprias oportunidades de vida e lidar
de desenvolvimento multidimensionais, como com eventos disruptivos, prevenindo os riscos
o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), deles resultantes. Essas políticas deveriam

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se ancorar em três funções centrais, comple- nos Estados Unidos da América desde o final
mentares e independentes entre si: a) facilitar da década de 1960. Com diferentes desenhos,
as transições do ciclo de vida para aumentar elas foram introduzidas em diferentes países
os níveis de participação laboral, reduzir o europeus com as reformas da proteção social
abandono escolar; ajudar desempregados de das décadas seguintes.
longa duração e promover a conciliação casa/ A emergência de ‘novos’ riscos se associou à
trabalho; b) aumentar o estoque de capital pobreza e à vulnerabilidade produzidas pelas
humano e as competências da população, por transformações do século XXI – avanços tec-
meio da educação, formação e capacitação nológicos, aumento do desemprego de longa
profissional e cuidados desde a infância; e c) duração e generalização de precariedades e
manter uma forte rede de segurança universal descontinuidades laborais; desenvolvimento
de rendimento mínimo como proteção social de uma economia do conhecimento altamente
e amortecedor de estabilização econômica em competitiva; envelhecimento demográfico e
sociedades envelhecidas, contribuindo para inserção feminina no mercado de trabalho;
reduzir as desigualdades sociais. e insustentabilidade econômica e fiscal dos
Embora essa perspectiva advogue ser distin- Estados de Bem-Estar Social. Diante do quadro
ta das abordagens neoliberais, pois clama por de inseguranças e do agravamento do risco
um papel ativo do Estado na garantia de pro- social, o aparecimento de novos fatores de
teção social, críticos como Laruffa21 chamam imprevisibilidade diminuem a capacidade de
atenção para suas insuficiências em romper resposta dos governos e das instituições de
com o neoliberalismo. Seu argumento é que proteção social23. Conforme Vandenbroucke,
um paradigma político não se define apenas em fragmento traduzido pelas autoras deste
pelos instrumentos políticos empregados, mas artigo, “a política social deve contribuir para
principalmente por seus valores e princípios a mobilização ativa do potencial produtivo
normativos. Nessa direção, o investimento dos cidadãos, a fim de mitigar novos riscos
social recairia no utilitarismo e em uma natu- sociais”24(8), sendo vista, portanto, como in-
ralização do pensamento econômico inerente vestimento, tanto por seus resultados sociais,
ao neoliberalismo, aplicando universalmente quanto econômicos.
os princípios de mercado a temas não econô-
micos. A ênfase na prosperidade material e
a maximização do crescimento econômico Contextos nacionais e
têm prioridade sobre outros valores, com a PTCR
construção de uma subjetividade baseada no
ideário liberal de homo economicus, em que os Na América Latina, os PTCR foram introdu-
indivíduos são atores dotados de racionalida- zidos no final da década de 1990 e início dos
de para maximizar seus interesses, possuem anos 2000 em países governados por coalizões
espírito empreendedor e são governados reformistas e/ou de esquerda, em uma con-
por meio de incentivos que manipulam seus juntura de profunda crise econômica que pôs
comportamentos. fim ao período expansionista do pós-Segunda
A modificação dos comportamentos será o Guerra Mundial. O Brasil e a Argentina haviam
principal objetivo das estratégias de ‘ativação’, passado por longos períodos de ditaduras
que exigem um papel ativo do beneficiário militares e transições políticas com grande
para conseguir a inserção no mercado de mobilização social. As conquistas democrá-
trabalho em troca do recebimento do benefí- ticas foram ratificadas constitucionalmente
cio social10. Peck22 chamou de Workfare, em em 1988 no Brasil e em 1994 na Argentina. Na
substituição ao Welfare, as formas de ativação década seguinte, os PTCR foram introduzidos
que dominaram a reforma da proteção social em escala nacional: no Brasil, em 2004, no

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primeiro governo Lula; e na Argentina, em romper o ciclo intergeracional da pobreza;

2009, no governo Cristina Kirchner. O contexto e c) adoção de programas complementares,
democrático e as propostas de enfrentamento voltados à inclusão produtiva e à geração de
da pobreza e inclusão dos mais pobres sem trabalho e renda26. Outras ações complemen-
alterar a estrutura produtiva foram receptivos tares incluem tarifa social de energia elétri-
a esses programas, com o apoio dos bancos ca, cursos de alfabetização, de educação de
multilaterais, sobretudo o Banco Mundial e jovens e adultos e de qualificação profissional;
o Banco Interamericano de Desenvolvimento. e melhoria das condições de moradia, além
No Reino Unido, após a recessão de 2008, de isenção de taxas de concursos públicos
o governo de coalizão conservadora, liderado federais27.
pelo primeiro-ministro David Cameron, im- Embora parta da compreensão da pobreza
plementou um programa de austeridade com o como fenômeno multidimensional e multi-
objetivo de reduzir o déficit público, com cortes determinado, o PBF adota a renda monetária
nos orçamentos dos governos locais e redução como principal critério de elegibilidade. Os be-
nos gastos com assistência social. A Escócia, neficiários devem estar inscritos no Cadastro
embora não tenha seguido integralmente a Único para Programas Sociais do governo
mesma trajetória de reformas neoliberais do federal (CadÚnico), sistema de informação
Reino Unido, graças a maior autonomia em nacional para identificação e caracterização
relação ao governo central propiciada desde a socioeconômica das famílias de baixa renda.
devolução de poderes em 1999, também intro- Outrossim, há um teto do número de bene-
duziu várias reformas em seu sistema de pro- fícios por município, baseado na estimativa
teção com diferenças significativas em relação de famílias vulneráveis locais e nos limites
aos programas argentino e brasileiro, associadas orçamentários do Programa.
aos contextos bem distintos desses países. A gestão do PBF segue o modelo descentra-
No Brasil, o PBF foi criado em 2003, no lizado das várias políticas federais brasileiras.
primeiro governo Lula25, unificando os pro- O Programa é financiado pelo Ministério do
gramas de transferência monetária do governo Desenvolvimento e Assistência Social, Família
Fernando Henrique Cardoso (FHC). Esse pro- e Combate à Fome (MDS), que coordena a
grama durou 18 anos, passando por diversos execução e o repasse dos recursos do pro-
mandatos presidenciais, até ser substituído, grama aos estados e municípios e transfere
em novembro de 2021, pelo Programa Auxílio diretamente os valores aos beneficiários via
Brasil (PAB), durante o governo Bolsonaro. Caixa Econômica Federal, banco público e
Com a eleição do presidente Lula em 2022, com grande capilaridade no País.
o PBF voltou a ser ofertado com algumas Os municípios são responsáveis pelo cadas-
modificações. tramento das famílias no CadÚnico, acompa-
O PBF tem por objetivo central combater nhamento das condicionalidades e inclusão
a fome e a miséria e promover a emancipação das famílias nos serviços sociais. Aos estados,
das famílias pobres por meio de três eixos cabem ações de apoio técnico, capacitação
conjugados: a) transferência monetária direta de servidores municipais, apoio à inclusão
às famílias, para alívio imediato da pobreza; b) de populações tradicionais e específicas no
cumprimento de condicionalidades nas áreas CadÚnico e acompanhamento das condiciona-
de saúde e de educação (acompanhamento lidades de educação na rede estadual de ensino,
pré-natal e do estado nutricional de crianças, além da articulação do programa a outras ações
cumprimento de calendário vacinal e frequên- promovidas por esse ente governamental.
cia escolar), compreendidas como contrapar- O PBF também prevê a articulação entre
tidas dos beneficiários para garantir o acesso ações das áreas de educação, saúde, assis-
a serviços sociais básicos e estratégia para tência social, segurança alimentar, criança e

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adolescente, entre outras27,28. O controle social pobreza, e 22.321.579 eram de baixa renda.
do programa é feito por meio das instâncias No mesmo mês, o PBF beneficiava 55.272.466
de controle social nos municípios e estados, pessoas e 21.066.533 famílias30.
prevendo-se também um comitê gestor inter- Desde que foi implementado, estudos têm
setorial do PBF em cada nível de governo, para mostrado o papel do Programa para a diminui-
o planejamento das ações intersetoriais, como ção da pobreza e da desigualdade, tendo sido
o monitoramento do cumprimento das con- responsável por 10% da redução da desigual-
dicionalidades, o acompanhamento familiar dade entre 2001 e 2015. Em 2017, as transferên-
e as ações necessárias à gestão do CadÚnico. cias do PBF retiraram 3,4 milhões de pessoas
O Programa prevê o cancelamento em da pobreza extrema e outras 3,2 milhões da
caso de cinco descumprimentos subsequen- pobreza31. Estudo com dados do CadÚnico
tes por responsabilidade própria da família. de 2023 mostra que 43% dos responsáveis
Entretanto, se as famílias não seguem as con- por famílias com crianças de 0 a 6 anos de
dicionalidades, as medidas punitivas só são idade não têm nenhuma fonte de renda fixa,
aplicadas em casos extremos. Por exemplo, sendo que, para 83% deles, o Bolsa Família é
em 2009, instrução do MDS no Brasil estabe- a principal fonte; o PBF reduziria em 91,7% o
lecia a interrupção do acompanhamento das percentual de crianças na primeira infância
condicionalidades para as famílias que não as que vivem em famílias na condição de pobreza
cumpriam29, porque justamente eram as famí- ou extrema pobreza32.
lias mais vulneráveis as que não conseguiam Na Argentina, o programa AUH foi criado
cumprir e necessitavam de maior apoio. por um decreto presidencial de Cristina
Até sua substituição pelo PAB em novembro Kirchner em novembro de 2009. Assim como
de 2021, os valores recebidos pelos beneficiá- o PBF, seu objetivo mais amplo é deter a trans-
rios do PBF eram variados e dependentes das missão intergeracional da pobreza por meio
informações fornecidas no cadastramento, tais do desenvolvimento de capacidades humanas
como: tamanho e composição familiar; condi- nas famílias mais vulneráveis. Esse programa
ções de moradia; nível de escolaridade; faixa estabelece a transferência direta de dinheiro,
etária; renda total e per capita da família; entre tendo como condicionalidades o cumprimento
outras. Cada família podia receber até cinco dos controles de saúde e vacinação para crian-
benefícios variáveis no total. Além desses, ças de até 4 anos de idade; frequência escolar
existia o Benefício de Superação da Extrema de crianças e jovens entre os 5 e os 18 anos de
Pobreza (BSP) que completava o valor da renda idade em todos os níveis e modalidades do
per capita das famílias que, mesmo recebendo ensino obrigatório33.
esses valores variáveis, não conseguiam atingir A Argentina é um país federal dividido em
o piso da extrema pobreza por pessoa. dois níveis de governo autônomos distribuí-
A retomada do PBF em 2023 trouxe algumas dos em 23 províncias, além da capital federal
alterações em relação a seu formato anterior, – Ciudad Autónoma de Buenos Aires – e do
entre elas, o valor do benefício, que foi am- governo federal. A Constituição Nacional re-
pliado – e, dependendo da situação individual formada em 1994 atribuiu às províncias amplas
do membro da família (gestantes, crianças, prerrogativas em relação à administração de
adolescentes, nutrizes), valores diferentes políticas públicas, como saúde, educação, in-
podem ser adicionados. Em 2024, a população fraestrutura e segurança. Elas também têm
brasileira era de pouco mais de 203 milhões a prerrogativa de estabelecer os parâmetros
de pessoas. Em fevereiro do mesmo ano, o de autonomia dos municípios pertencentes a
CadÚnico possuía em sua base 95.926.760 suas jurisdições.
de pessoas e 41.636.739 famílias. Desses, No entanto, o AUH é um programa nacional,
50.614.514 estavam em situação de extrema e suas regras são formuladas pelo governo

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8 Vaitsman J, Cinacchi GB, Lobato LVC, Senna MCM, Barreto SA, Simpson MX

nacional, responsável exclusivo por sua gestão, depositados em uma caderneta de poupança
por meio da Administración Nacional de la em nome do titular no Banco Nación, podendo
Seguridad Social (ANSES) e de suas Unidades ser retirados no final de cada ano, após a verifi-
de Atenção Integral Descentralizadas (UDAI). cação do cumprimento das condicionalidades
Fazem parte da gestão: um Comitê Assessor, na Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud
um Conselho Interministerial formado y Educación, principal documento de con-
pela ANSES, pelo Ministério do Trabalho, trole do cumprimento das condicionalidades
Emprego e Previdência Social (MTEySS) do programa, sob supervisão das UDAI. As
e pelo Ministério da Saúde, da Educação e sanções pelo não cumprimento das condi-
do Interior34, sem a participação direta das cionalidades podem ir desde a retenção dos
províncias. A ANSES elabora a regulamen- 20% do valor do benefício poupado durante o
tação complementar para a implementação ano anterior até a exclusão do programa, mas
do Programa, a fiscalização, o controle e o desde a pandemia da covid-19, a aplicação das
pagamento dos benefícios33. sanções está suspensa. A não apresentação do
Em junho de 2024, a Argentina possuía documento impede o recebimento dos benefí-
uma população de 47.067.641 habitantes. cios complementares de ajuda escolar e ajuda
Durante o primeiro trimestre desse mesmo alimentação, pois a solicitação é feita a través
ano, a pobreza alcançou 55,5% da população da apresentação da Libreta33.
e a indigência chegou a 17,5%. Mais da metade A AUH pode ser complementada por vários
da população vivia sob o limiar de pobreza, e programas sociais, que geralmente aumentam
quase um quinto dela não podia cobrir suas os valores das famílias em situação de maior
necessidades básicas de alimentação35. vulnerabilidade e pobreza, sobretudo aquelas
A AUH é uma das políticas sociais voltadas, com crianças e mulheres grávidas. Além disso,
sobretudo, para a infância mais difundidas na há programas para jovens no ensino básico,
Argentina, alcançando, em fevereiro de 2024, médio ou superior, outros que capacitam para
4 milhões de crianças e adolescentes em todo o trabalho ou apoiam pessoas idosas.
o país. Nessa época, havia cerca de 2,3 milhões Na Escócia, assim como nas outras nações
de famílias titulares desse benefício36. do Reino Unido, o UC foi aprovado na Lei de
Segundo o Observatório da Dívida Social Reforma da Previdência de 2012 para pessoas
Argentina37, a AUH diminuiu a incidência da em idade laborativa, com a reforma do sistema
pobreza em 13,2% de 2010 a 2013; em 11,9% de seguridade social no governo Cameron.
de 2014 a 2017; e em 4,5% de 2018 a 2020. Essa reforma modificou o sistema de proteção
Entre crianças e adolescentes beneficiários, social, adotando, para os benefícios típicos da
reduziu a indigência em quase 50% em cada assistência social, a perspectiva da ativação e
um dos três períodos analisados. Além disso, do investimento social. Foram vários os objeti-
teve um efeito importante na intensidade das vos da reforma, entre os quais: a simplificação
privações materiais, reduzindo em quase 20% do sistema de pagamento de benefícios com
a desigualdade em relação à pobreza e entre a substituição dos seis benefícios e créditos
30% e 40% em relação à indigência. fiscais anteriores por um único; o incentivo à
A solicitação do benefício é feita pelo res- responsabilidade financeira dos beneficiários,
ponsável do grupo familiar nas repartições diminuindo sua dependência do sistema de
locais da ANSES pessoalmente ou pela inter- assistência e inserção no mercado de trabalho,
net, e o pagamento do auxílio é depositado em como forma de saída da pobreza; e o incentivo
conta bancária em nome de um dos pais, tutor, à transição para o emprego38.
curador ou parentes por consanguinidade até o A principal medida adotada na definição de
terceiro grau. São pagas mensalmente as parce- pobreza para o UC é a renda após a dedução
las de 80% do benefício, e os restantes 20% são dos custos com moradia. Em 2022, a Escócia

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 Programas de Transferência Condicionada de Renda no Brasil, Argentina e Escócia: uma análise comparada de suas concepções 9

possuía uma população estimada em 5,72 condicionalidades com sanções. As condi-

milhões de pessoas, das quais 21% viviam em ções para receber o benefício são adaptadas
condições de pobreza39. No entanto, apesar individualmente pelos chamados workcoa-
da existência de 1,11 milhão de pessoas nessa ches (orientadores de trabalho). Estes têm
situação, em outubro de 2023, apenas 501.457 autonomia para estabelecer, por exemplo,
indivíduos estavam recebendo benefícios do quantas horas deverão ser destinadas à
UC, ou seja, cerca de metade de sua população procura de trabalho, entrevistas de emprego
pobre. etc., decidir se os requerentes estão traba-
Como o benefício visa as pessoas em idade lhando horas suficientes ou se cumprem
laborativa, são elegíveis indivíduos de baixa os critérios para receber o UC, podendo
renda ou que necessitam de assistência com impor sanções se condicionalidades não
seus custos de vida, excluindo-se aqueles que forem cumpridas 39 . Medidas punitivas
atingiram a idade de aposentadoria, 66 anos. podem ser tanto o corte integral quanto
O benefício pode ser recebido por desempre- parcial do valor do benefício, dependendo
gados, trabalhadores e pessoas incapazes de do acordo estabelecido. Entre as condições,
trabalhar devido a condições de saúde. Os o comparecimento a reuniões agendadas;
beneficiários devem residir no Reino Unido, a análise da situação pelo workcoach; e a
com idade igual ou superior a 18 anos (com fidedignidade de informações, tanto com
exceções de casos especiais) e possuir, no relação à mudança de circunstâncias quanto
máximo, 16 mil libras em dinheiro, poupan- no ato da inscrição.
ças e investimentos. Os beneficiários do UC A exigência da participação obrigatória
são automaticamente elegíveis para outros em programas, a maioria direcionada à in-
benefícios, como refeição gratuita nas escolas serção laboral, pretende obter uma mudança
para crianças, assistência legal gratuita, sub- comportamental. Koch e Reeves43 nomeiam
sídio para jovens permanecerem na escola, essa mudança no eixo da seguridade social de
benefícios do National Health Service (NHS) ‘insegurança social sancionada pelo Estado’,
e outros40. por meio de ondas sucessivas de reformas,
Os valores pagos são baseados em renda, que, com a implementação do UC, adquiri-
bens, número de filhos e situação familiar, sob ram contornos cada vez mais punitivistas,
a forma de um único pagamento mensal, com fragilizando os grupos populacionais mais
a ideia de imitar os pagamentos de trabalho vulneráveis pela rigidez das condicionalidades
assalariado. No caso da Escócia, a flexibili- e das penalidades impostas.
dade permitida pelas ‘Escolhas Escocesas’ Desde 2015, quando o UC foi implementado,
(Scottish Choices) permite que opcionalmente aumentou o número de pessoas em situação
o benefício seja pago quinzenalmente e/ou de rua na Escócia41. Os grupos vulneráveis
transferido diretamente ao proprietário41. A foram os mais atingidos pelas sanções, com
ideia de transferir o valor do aluguel para os efeitos graves em sua saúde mental, aumento
beneficiários é incentivar sua responsabilidade de suicídios principalmente entre indivíduos
financeira e controle de suas finanças, mas desempregados que foram transferidos para o
muitos não conseguem distribuir os recursos UC44, roubos e pequenos crimes por benefi-
ao longo de um mês ou usam esse dinheiro para ciários jovens, que não conseguem se ajustar
outras despesas, deixando assim de efetuar o às regras do programa42.
pagamento do aluguel42. A restrição do acesso passou a orientar
A gestão do benefício é centralizada no os sistemas de proteção social no Reino
Reino Unido, a partir do Departamento Unido. Mesmo com abordagem mais inclu-
de Trabalho e Pensões (Department of siva, a Escócia, com várias reformas desde
Work and Pensions). A política combina a devolução de poderes e o estabelecimento

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do Parlamento em 1999, que distinguem seu condições estruturais decorrentes das mudan-
sistema de políticas sociais e a cultura de ças no mundo do trabalho.
proteção social do Reino Unido, não obteve
os efeitos positivos previstos, e suas taxas de
pobreza seguiram tendências semelhantes Análise comparada
às do resto do Reino Unido45. O caráter mer-
cantilizado e direcionado ao trabalho do UC O quadro 1 abaixo sintetiza alguns dados sobre
mostrou-se ineficaz para a redução da pobreza os três programas.
e da vulnerabilidade, não conseguindo alterar

Quadro 1. Principais características dos programas analisados

Brasil – Programa Bolsa Família Argentina – Asignación
Dimensão (PBF) Universal por Hijo (AUH) Escócia – Universal Credit (UC)
Contexto Político Políticas de combate à pobreza Políticas de combate à pobreza Reformas neoliberais após a
da implemen- em governo de centro-esquerda em governo de centro-esquerda recessão de 2008, com enfoque
tação com apoio de organismos com apoio de organismos na austeridade
multilaterais multilaterais
Objetivos Combater a fome e a miséria, Combater a pobreza, interrupção Incentivar a responsabilidade
interrupção da pobreza interge- da pobreza intergeracional; financeira e inserção no mercado
racional; promover o acesso a promover o acesso a direitos em de trabalho (ativação)
direitos em saúde e educação saúde e educação
Critério de Elegi- Renda familiar Renda, vínculo empregatício Bens financeiros (dinheiro, pou-
bilidade informal, trabalhadores domésti- panças e investimentos)
cos, filhos menores de idade
Público-alvo Famílias com renda familiar per Pais ou responsáveis (com filhos Pessoas acima de 18 anos aptas
capita mensal de até R$ 218,00 menores ou PCD) desempre- ao trabalho, não aposentadas
(USD $38,41) gados, trabalhadores informais que possuam no máximo
ou do serviço doméstico. £16.000 (USD $20.798,40) em
Renda mensal menor que $AR dinheiro, poupanças e investi-
3.599.466 (USD $ 36,69) mentos
Condiciona- Controle de saúde e educação Controle de saúde e educação Controle em ações voltadas à
lidades para (pré-natal, vacinação, frequência (pré-natal, vacinação, frequência capacitação profissional e busca
manutenção do escolar) escolar) de emprego
benefício
Penalidades/ Cancelamento em caso de 5 Pagamento de apenas 80% do Cortes integrais ou parciais do
sanções descumprimentos subsequentes benefício até comprovação de benefício em caso de descumpri-
por responsabilidade da família cumprimento das condiciona- mento de condicionalidade
lidades
População bene- Aproximadamente 55 milhões Em torno de 2,3 milhões de Por volta de 433 mil domicílios
ficiária de famílias titulares, famílias titulares (2024) ou 10% beneficiários em 2024, ou 40%
ou 94% da população pobre da população pobre da população pobre
Efeito sobre o Positivo Positivo Negativo
combate à po-
breza
Fonte: elaboração própria.

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 Programas de Transferência Condicionada de Renda no Brasil, Argentina e Escócia: uma análise comparada de suas concepções 11

Os três países introduziram reformas na a responsabilidade sobre seus riscos e, por

proteção social pós-consenso de Washington outro, restringem suas alternativas e acirram
sob o guarda-chuva da austeridade ao mesmo sua criminalização. Nesse contexto, a ideia
tempo que a ‘teoria das capacidades’ acendia de ‘investimento’ em contexto de ‘restrição’
a luz vermelha sobre o critério da renda mo- generalizada não é promissora.
netária como único parâmetro para pensar As condicionalidades do UC impactaram
no desenvolvimento e no combate à pobreza negativamente, especialmente as populações
e vulnerabilidade. Na Argentina e no Brasil, vulneráveis. Relatório da ONU apontou di-
com déficits históricos em acesso a direitos versos problemas com relação não apenas
sociais e democracia, situações de crise social ao desenho, mas também à implementação
e econômica agudas e sistemas de proteção do programa, cujos pagamentos padecem de
social de acesso fragmentado e desigual, a atrasos constantes, afora os impactos negati-
introdução dos PTCR, ainda que não consti- vos em minorias étnicas, mulheres, crianças,
tucionalizados e originários da mesma matriz pessoas com deficiência e famílias de baixa
liberal difundida pelas organizações multila- renda46.
terais, ao incorporar no combate à pobreza e Se, no caso da Escócia, o UC implicou restri-
à vulnerabilidade, além do mercado, o acesso ção do acesso aos direitos, nos casos brasileiro
a direitos em saúde e educação por meio das e argentino, o PBF e o AUH conseguiram di-
condicionalidades e ações complementares, minuir os piores índices de pobreza de renda
conseguiu expandir a inclusão social. Estes e expandir o acesso a direitos em saúde e edu-
representam um movimento de enfrentar as cação, ainda que os padrões de desigualdades
desigualdades, ainda que sem mudanças nas estejam longe de serem alterados sem reformas
condições estruturais que as sustentam. econômicas mais profundas e melhoria da
Por outro lado, as concepções de inves- qualidade dos serviços públicos de saúde e
timento social e ativação, voltadas para o educação.
mercado de trabalho, implicam uma lógica
direcionada para mudanças comportamen-
tais dos mais pobres e vulneráveis. A política Considerações finais
pública cumpre a função de transformá-los em
trabalhadores ativos com a participação obri- A expansão dos PTCR como estratégia de en-
gatória em ações que os integrem ao mercado frentamento da pobreza a partir dos anos 1990
de trabalho, sujeitas a sanções promovidas pela está associada à profunda crise econômica que
burocracia estatal nos casos de não cumpri- se abateu sobre os países capitalistas, pondo
mento. Na Escócia, assim como no resto do fim ao período expansionista vivenciado no
Reino Unido, o UC representou uma virada pós-Segunda Guerra Mundial. Inovações tec-
radical dos valores da proteção social, uma nológicas e mudanças na esfera produtiva em
retração da assistência social em um momento uma economia cada vez mais financeirizada
de crise de emprego e transformação das re- acarretaram aumento do desemprego, agora
lações de trabalho. Trata-se de uma ruptura estritamente estrutural, e precarização das
com a concepção tradicional do Welfare, de relações de trabalho, o que, aliado às medidas
atender às necessidades básicas das pessoas, de retrenchment que orientaram as reformas
com um sentido de solidariedade e universa- dos sistemas de proteção social, contribuí-
lismo de direitos. A focalização, as restrições ram para aprofundar os níveis de pobreza e
de acesso e a excessiva regulação adotadas desigualdades sociais em escala mundial. A
pelo Programa impactam sua própria con- contenção dos resultados deletérios desse pro-
cepção de investimento social, na medida em cesso, sem alterá-lo, recaiu sobre as políticas
que, por um lado, colocam sobre o indivíduo públicas de proteção social, ainda que com

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12 Vaitsman J, Cinacchi GB, Lobato LVC, Senna MCM, Barreto SA, Simpson MX

variações importantes no desenho, princípios esquemas compensatórios que, protagoni-

normativos e valores que as sustentam. zados por governos progressistas, alcançam
O Reino Unido desenvolveu seu sistema valorizar a inclusão e as concepções mais
de proteção associado ao pleno emprego, em solidárias e abrangentes.
que a assistência social tinha papel secundá- Esses programas em nada alteram o percur-
rio em relação às políticas de previdência e, so da austeridade nesses países. Ao contrário,
principalmente, de saúde. As reformas rever- de alguma forma, escondem seus impactos
teram essa lógica, introduzindo a perspecti- de médio e longo prazos. De todo modo, a
va da racionalidade de gastos, o que, de fato, alternativa dos PTCR, se muito inovadora
implicou redução do financiamento público, para as condições desses países, já demonstra
privatização e restrições de acesso. Nesse con- sua caducidade como mecanismo de enfren-
texto, no qual prevalecem novas relações de tamento da pobreza e das vulnerabilidades,
trabalho, com fragilidade e precariedade do haja vista a longevidade e o agravamento das
emprego, a assistência social é elevada a novo condições estruturais impostas pela austeri-
patamar, mas acompanha a perspectiva liberal dade, que atingem o conjunto das políticas
de atender aos preceitos da austeridade. Nesse sociais de saúde, trabalho, habitação etc., sobre
caso, aplicam-se as dimensões de mercanti- as quais recaem a efetividade do combate às
lização, contenção de custos e recalibragem desigualdades.
apontadas por Pierson47 para caracterizar os
processos de austeridade permanente.
No caso do Brasil e da Argentina, a austeri- Colaboradoras
dade encontra sistemas mais fragilizados, em
especial o do Brasil, que, em verdade, estava Vaitsman J (0000-0001-8569-853X)*, Cinacchi
em ampliação a partir de 1988. A entrada dos GB (0000-0002-2171-5772)*, Lobato LVC
PTCR se dá não tanto como assistentes das (0000-0002-2646-9523)*, Senna MCM
políticas de contenção e regulação da força de (0000-0003-2161-7133)*, Barreto SA (0000-
trabalho, o que seria impossível em contexto 0002-1790-2057) e Simpson MX (0000-0003-
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de empregos e alta vulnerabilidade, mas de elaboração do manuscrito. s

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luation-universal-credit-scottish-choices/

Recebido em 13/11/2024
42. D’Este R, Harvey A. Universal Credit and Crime. Dis- Aprovado em 06/04/2025
Conflito de interesses: inexistente
cussion Paper Series. IZA DP No. 13484. Bonn: IZA
Suporte financeiro: CNPq, projeto ‘Pobreza e políticas de
DP; 2020. assistência social no Brasil, Argentina e Escócia: um estudo
comparado’

43. Koch I, Reeves A. From social security to state-sanc- Editora responsável: Jamilli Silva Santos

tioned insecurity: How welfare reform mimics the

SAÚDE DEBATE | RIO DE JANEIRO, V. 49, N. 145, e9978, Abr-Jun 2025