Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento
 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Secretaria-Executiva

CADASTRO AMBIENTAL RURAL

RELATÓRIO FINAL DE
AVALIAÇÃO EX POST
VOLUME 1
Diagnóstico, desenho, implementação,
governança e orçamento

Missão do Mapa:
Promover o desenvolvimento sustentável
das cadeias produtivas agropecuárias,
em benefício da sociedade brasileira

Brasília
MAPA
2022
© 2022 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
Todos os direitos reservados. Permitida a reprodução parcial ou total desde que citada a fonte e que não
seja para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens
desta obra é do autor.
Publicação digital
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e-mail: [email protected]

Coordenação Editorial: Assessoria Especial de Comunicação Social – AECS

Imagem da capa: Andre Dib – Serviço Florestal Brasileiro (SFB)
Equipe técnica: Ricardo Dislich - CGPLAN; Marcos de Andrade Raphanelli - CGPLAN; Ariana Souza Lôbo -
CGPLAN; Fernanda de Sá Martins Araújo - CGPLAN; Otávio Moreira do Carmo Júnior - CGPLAN; Ana Lúcia
de Oliveira Barbosa - CGPLAN; Soraia Alves Moreira - CGPLAN; Marcos Vinicius da Silva Alves - SFB; Tatiane
Vieira de Jesus – Escola Nacional de Administração Pública - ENAP; Edward Martins Costa - Departamento de
Economia Agrícola da Universidade Federal do Ceará - UFC
Coordenação: Coordenação-Geral de Planejamento e Processos - CGPLAN
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 5

Sumário
Lista de siglas e abreviaturas 6
Lista de tabelas 6
Lista de figuras 7
I. INTRODUÇÃO 9
II. DESCRIÇÃO GERAL DO CAR 10
III. DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA 12
Atualização da descrição do problema 12
Identificação do Problema Central 12
Árvore de problemas 13
Dados e indicadores do problema 15
População afetada pelo problema e público-alvo 19
Alinhamento com metas e compromissos nacionais e internacionais 19
IV. AVALIAÇÃO DE DESENHO 21
Revisão crítica do modelo lógico 21
Indicadores relacionados ao modelo lógico 25
Teoria do Programa  28
Análise SWOT 29
V. AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO 30
Identificação e avaliação de riscos 30
Perguntas de avaliação 34
Análise de performance 34
Imóveis rurais inscritos no CAR 35
Imóveis rurais analisados no SICAR 36
Imóveis rurais com análise de regularidade ambiental concluída 38
Imóveis rurais inconformes com Termo de Compromisso do PRA assinado 40
Outros indicadores de ações e produtos 40
Número de cadastros com demonstração de interesse em aderir ao PRA 41
Dados do SICAR em plataformas de consulta públicas e abertas à sociedade 41
VI. AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA 42
Governança Pública, Arranjos Institucionais e Capacidades Estatais 42
Análise dos Mecanismos de Governança no CAR 45
Liderança 46
Estratégia 47
Controle 48
Considerações sobre a Governança 48
VII. EXECUÇÃO DAS DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS E DOS SUBSÍDIOS DA UNIÃO 49
VIII. RECOMENDAÇÕES 51
Recomendações sobre diagnóstico e desenho 51
Recomendações sobre implementação 51
Recomendações sobre riscos 52
Recomendações sobre a governança 52
Recomendações sobre a execução orçamentária 52
IX. REFERÊNCIAS  53
6 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Lista de siglas e abreviaturas

APP - Áreas de Preservação Permanente
AAPP - Assessoria de Análise e Avaliação de Políticas Públicas
CAR - Cadastro Ambiental Rural
CNFP - Cadastro Nacional de Florestas Públicas
CCAC - Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída
CGDIG - Coordenação-Geral de Desenvolvimento Institucional e Apoio à Gestão
CGPLAN - Coordenação-Geral de Planejamento e Processos
CGOF - Coordenação Geral de Orçamento e Finanças
DGG - Departamento de Governança e Gestão
DAA - Dimensão da Adequação Ambiental
EvEx - Evidência Express
ENAP - Escola Nacional de Administração Pública
ICCF - Índice de Conformidade ao Código Florestal
ISA - Índice de Sustentabilidade Agropecuária
INDE - Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais
MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MMA - Ministério do Meio Ambiente
OGU - Orçamento Geral da União
RL - Reserva Legal
SFB - Serviço Florestal Brasileiro
SICAR - Sistema de Cadastro Ambiental Rural
SINIMA - Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente
ZAE - Zoneamento Agroecológico
ZARC - Zoneamento Agrícola de Risco Climático

Lista de tabelas
Tabela 1 – Indicadores propostos do problema central e de suas causas-alvo.
Tabela 2 – Indicadores propostos para cada um dos elementos do
modelo lógico do CAR, divididos segundo os estágios da política.
Tabela 3 – Riscos relacionados ao CAR.
Tabela 4 – Avaliação dos riscos relacionados ao CAR.
Tabela 5 – Fontes de recursos e dotações relativas ao CAR, no
Orçamento Geral da União, no período 2016-2022.
Tabela 6 – Série histórica de dotação atual, valores empenhados e
pagos, relativos ao CAR, no Orçamento Geral da União.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 7

Lista de figuras
Figura 1 – O imóvel rural e o Código Florestal: Informações para o CAR.
Figura 2 – Árvore de problemas - Causas.
Figura 3 – Árvore de Problemas - Efeitos/Consequências.
Figura 4 – Boletim informativo do SICAR publicado em abril de 2022.
Figura 5 – Evolução histórica da perda de vegetação nativa nos imóveis
rurais, entre 2008 e 2012, nos biomas Amazônia e Cerrado.
Figura 6 – Evolução histórica do Índice de Conformidade ao Código Florestal (ICCF),
entre 2007 e 2012, nos biomas Amazônia e Cerrado, e no conjunto dos dois biomas.
Figura 7 – Objetivos de Desenvolvimento Sustentável relacionados ao CAR.
Figura 8 – Componentes do Modelo Lógico.
Figura 9 – Modelo lógico proposto para o Cadastro Ambiental
Rural (CAR), dividido segundo os estágios da política.
Figura 10 – Esquema explicativo do fluxo da ação “Realizar análises”, com
as “condições” em que cada cadastro do CAR pode se encontrar.
Figura 11 – “Teoria do programa” do CAR.
Figura 12 – Análise SWOT (forças, fraquezas, oportunidades e ameaças) do CAR.
Figura 13 – Processo de Gestão de Riscos do Mapa.
Figura 14 – Matriz de Riscos e Faixas de Apetite ao Risco.
Figura 15 – Evolução histórica do número de Imóveis rurais registrados no CAR.
Figura 16 – Evolução histórica do “Índice de Sustentabilidade
Agropecuária - Dimensão Adequação Ambiental” (DAA).
Figura 17 – Proporção entre a área (ha) de imóveis rurais inscritos no CAR com análise
iniciada em relação à área (ha) total de imóveis rurais inscritos, por unidade federativa.
Figura 18 – Evolução histórica do Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída (CCAC).
Figura 19 – Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída (CCAC) por unidade federativa.
Figura 20 – Mecanismos e princípios de Governança.
Figura 21 – Componentes para avaliação da governança.
Figura 22 – Arranjo institucional e os componentes das capacidades estatais.
Figura 23 – Atores interessados no CAR.
Figura 24 – Arranjo das responsabilidades de cada ator frente à implementação do CAR.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 9

I. INTRODUÇÃO
O presente documento trata da avaliação ex post do Cadastro Ambiental Rural (CAR), instrumento
de implementação do Código Florestal (Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012), sob a gestão do
Serviço Florestal Brasileiro (SFB). O CAR tem como finalidade integrar as informações ambientais das
propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento
ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
Este trabalho avaliativo decorre da parceria entre o Departamento de Governança e Gestão
(DGG) da Secretaria Executiva do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA),
especificamente de sua Coordenação-Geral de Planejamento e Processos (CGPLAN), com a Escola
Nacional de Administração Pública (ENAP), por meio de sua Assessoria de Análise e Avaliação de
Políticas Públicas (AAPP).
Para executar o trabalho, foi constituído grupo de avaliação composto por atores do DGG, incluídas
a CGPLAN, a Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças (CGOF) e a Coordenação-Geral de
Desenvolvimento Institucional e Apoio à Gestão (CGDIG). Além destes, fizeram parte do grupo de
avaliação um representante do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), com papel preponderante, e dois
especialistas contratados pela ENAP, com papel de mediação e fornecimento de conhecimentos
especializados e metodológicos.
Inicialmente, a AAPP disponibilizou a “Avaliação de Complexidade e Maturidade de Políticas Públicas”,
questionário utilizado para auxiliar na escolha da política a ser avaliada, assim como iniciar a coleta
de informações para dar início ao trabalho. No sentido de alinhar iniciativas no campo da avaliação
de políticas públicas dentro desse Ministério, a seleção da política ocorreu tendo em vista as
recomendações previstas no Acórdão nº1928/2019 - TCU-Plenário (TC nº 006.852/2018-1), no qual
um conjunto de políticas públicas de governança do solo não-urbano, de iniciativa deste Ministério,
é indicado para implantação de rotina de monitoramento, dentre elas, o CAR.
Tais políticas foram analisadas à luz do questionário, a fim de identificar qual delas possuía maior
grau de maturidade, levando-se em consideração sua previsão em lei ou decreto, disponibilidade
de informações públicas e seu grau de abrangência, e o grau de alinhamento da política pública
aos instrumentos governamentais de planejamento. Como resultado de tal análise, optou-se por
avaliar o CAR.
Por se tratar de uma prática ainda em desenvolvimento no MAPA, optou-se por realizar uma “Avaliação
Executiva”, haja vista que esse tipo de avaliação permite estabelecer o panorama geral acerca de
determinada política pública, possibilitando, ao final do processo, que haja a identificação clara de
pontos de aprimoramento, assim como dos tópicos específicos que necessitem de avaliação mais
aprofundada.
Acerca da metodologia e cronograma dessa avaliação destaca-se que ela ocorreu de novembro
de 2021 a junho de 2022 por meio de 27 oficinas colaborativas, entrevistas, pesquisa bibliográfica,
coleta de dados, aplicação de questionários e workshop com stakeholders.
Os capítulos deste documento acompanham as etapas da Avaliação Executiva apresentadas no Guia
de análise ex post (BRASIL, 2018b), desde a descrição geral da política, diagnóstico do problema,
avaliação do desenho, implementação, governança e das despesas orçamentárias. Ao fim, são
apresentadas algumas recomendações, visando o aprimoramento da política. Capítulos relativos
à avaliação de resultados e de impactos do CAR serão apresentados no Volume 2 do Relatório de
Avaliação.
10 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

II. DESCRIÇÃO GERAL DO CAR

O Cadastro Ambiental Rural (CAR), criado pela Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (“Novo
Código Florestal”), no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (SINIMA),
e regulamentado pelo Decreto nº 7.830, de 17 de outubro de 2012, pelo Decreto nº 8.235, de
5 de maio de 2014 e pela Instrução Normativa MMA nº 2, de 5 de maio de 2014, é um registro
público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade
de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais referentes às Áreas de
Preservação Permanente (APP), de uso restrito, de Reserva Legal (RL), de remanescentes de florestas
e demais formas de vegetação nativa, e das áreas consolidadas, compondo base de dados para
controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
Mais recentemente, a Portaria MAPA nº 121, de 12 de maio de 20211, estabeleceu, no âmbito do
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, procedimentos gerais complementares para
a análise dos dados do CAR e para integração dos resultados da análise ao Sistema de Cadastro
Ambiental Rural (SICAR).
Figura 1: O imóvel rural e o Código Florestal: Informações para o CAR.

Fonte: Serviço Florestal Brasileiro.

Antes da sanção da Lei nº 12.651/2012, o Decreto nº 7.029, de 10 de dezembro de 2009, havia
criado um “Cadastro Ambiental Rural - CAR: sistema eletrônico de identificação georreferenciada da
propriedade rural ou posse rural, contendo a delimitação das áreas de preservação permanente,
da reserva legal e remanescentes de vegetação nativa localizadas no interior do imóvel, para fins
de controle e monitoramento”. O Decreto nº 7.029/2009 foi revogado pelo Decreto nº 7.830/2012.
A inscrição no CAR é o primeiro passo para obtenção da regularidade ambiental do imóvel, e contempla:
dados do proprietário, possuidor rural ou responsável direto pelo imóvel rural; dados sobre os
documentos de comprovação de propriedade e ou posse; e informações georreferenciadas do
perímetro do imóvel, das áreas de interesse social e das áreas de utilidade pública, com a informação
da localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das
áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e das Reservas Legais.

1 A Portaria MAPA n° 121, de 12 de maio de 2021 está disponível no endereço: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-mapa-n-

121-de-12-de-maio-de-2021-319796627
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 11

O art. 29 da Lei nº 12.651/2012 preconiza a obrigatoriedade do CAR para todos os imóveis rurais,
“com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo
base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao
desmatamento”. A inscrição do imóvel rural no CAR tem natureza declaratória e caráter permanente
e deve ser feita junto ao órgão estadual ou distrital competente.
Compete ao SFB gerir o SICAR, integrado ao Sistema Nacional de Informações Florestais; coordenar,
em âmbito federal, o Cadastro Ambiental Rural e prestar apoio técnico a sua implementação nos
entes federativos; e integrar e harmonizar, no âmbito do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental
Rural, os dados e as informações referentes às propriedades e posses rurais registradas no CAR e
nos demais cadastros e bancos de dados relacionados com o planejamento territorial, ambiental, e
econômico dos imóveis rurais (Decreto nº 10.827, de 30 de setembro de 2021, art. 52, XIV, XV e XXV).
O Decreto nº 11.015, de 29 de março de 2022, instituiu o “Plano Nacional de Regularização Ambiental
de Imóveis Rurais - RegularizAgro” e o seu Comitê Gestor2. O Decreto define oito objetivos do
RegularizAgro e cinco diretrizes ao Poder Público, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
Determina, ainda, que compete ao Comitê Gestor elaborar e aprovar as estratégias, as metas, os
indicadores de monitoramento e os prazos do RegularizAgro. A Portaria nº 167, de 4 de maio de
2022, designa os membros do Comitê Gestor.

III. DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA

Atualização da descrição do problema
Identificação do Problema Central
Conforme preconizado no Guia prático de análise ex post (BRASIL, 2018b), o ideal é que o diagnóstico
do problema seja realizado quando da criação da política, todavia não foi encontrado documento ou
estudo que identificasse com clareza o problema central do CAR. O principal texto utilizado como
base para a tentativa de reconstrução dessa informação foi a própria Lei nº 12.651/2012, em seus
artigos 1º-A, 2º e 29:
"Art. 1º-A. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação
Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima
florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios
florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.
Parágrafo único. Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, esta Lei atenderá aos
seguintes princípios (...)
Art. 2º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação nativa,
reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os
habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação
em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
(...)
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação
sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório
para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das
propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento,
planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento."

2 A regularização ambiental diz respeito à observância, por parte dos possuidores e proprietários de imóveis rurais, das regras estabelecidas
na Lei nº 12.651/2012, no Decreto nº 7.830/2012 e no Decreto nº 8.235/2014.
12 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

A partir da revisão da literatura sobre o tema, das entrevistas iniciais com atores que auxiliaram ou
participaram das discussões iniciais sobre a implementação do CAR, e da reflexão conjunta sobre a
questão, o grupo de avaliação estabeleceu como problema central do CAR a “perda de vegetação
nativa nos imóveis rurais”.
Ao longo do processo de definição do problema central, ficou claro que o CAR deve ser visto mais
como um dos instrumentos de uma política pública mais ampla (definida pelo Código Florestal), do
que como uma política pública própria, no sentido em que não é possível encontrar um problema
central que diga respeito exclusivamente ao CAR. Assim, o CAR contribui atuando em algumas causas
específicas do problema central definido pelo grupo de avaliação.
Os principais descritores do problema central são:
• De acordo com o Censo agropecuário de 2006, 0,7 milhão de hectares de terras degradadas
(erodidas, desertificadas e salinizadas) nos imóveis rurais brasileiros (BRASIL, 2006);
• Até 2004, cerca de 1,2 milhão de hectares de florestas foram convertidos em plantações de soja
e cerca de 12% da Amazônia virou pasto (DECICINO, 2021);
• De 1985 a 2020, o Cerrado perdeu 19,8% da sua vegetação nativa, o equivalente a 26,5 milhões
de hectares (MENEGASSI, 2021);
• Aumento da taxa de desmatamento anual na Amazônia Legal a partir do ano de 2018, segundo
o PRODES/INPE (BRASIL, 2022);
• A perda de vegetação nativa da Amazônia legal chegou a 14,83% em 2011 (BRASIL, 2012);
• Em um período de apenas dois anos (2010-2012), ocorreu uma expansão de 8,5% das áreas
agrícolas (BRASIL, 2017);
• Crescimento de 3,83% ao ano na área dos imóveis rurais, entre 2003 e 2010 (BRASIL, 2017).
• Em 2012 foram desmatados 4.571 km² de terras no Brasil (BRASIL, 2022).

Árvore de problemas
Não foi identificado documento que apresentasse a árvore de problemas da política relacionada
ao CAR. Sendo assim, o grupo de avaliação buscou construir uma árvore de problemas a partir dos
poucos documentos existentes (entre eles, o próprio texto da Lei nº 12.651/2012, em seus artigos
1º-A, 2º e 29) e da experiência de seus integrantes. Nesse exercício, buscou-se identificar as causas
e consequências do problema central, como se apresentavam à época da formulação da política,
mas buscando, a partir daí, construir uma estrutura lógica que ainda possa ser considerada válida
no contexto atual.
A seguir é possível observar o diagrama de causas e consequências (“árvore de problemas”) construído
pelo grupo de avaliação (Figuras 2 e 3). A árvore de problemas foi elaborada de forma mais ampla,
com o propósito de identificar o CAR como um dos instrumentos de implementação do Código
Florestal, que seria um tema de interesse público, cabendo intervenção do governo para mitigação
de problemas relacionados. As causas descritas nos cartões cor de rosa na Figura 2 são as causas-
alvo, ou seja, aquelas priorizadas para serem eliminadas ou mitigadas por meio das ações que
compõem a política, e que se relacionam diretamente com o escopo de atuação do CAR.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 13

Figura 2 – Árvore de problemas – Causas.

PROBLEMA CENTRAL

Aumento
Perda da vegetação do passivo
nativa nos imóveis ambiental
rurais

Desmatamento por
produtores rurais Descuprimento
para converter em do código
plantio, pasto etc florestal
Impunidade

Percepção de
impunidade
ao desmatar
Dificuldades
em fiscalizar o
cumprimentodas
regras estabelecidas
Incorporação de no código florestal
Incorporação de Decisão
novas áreas de
novas áreas de política de
forma regular
forma irregular não punir

Falta de
Grande conhecimento sobre
Desconhecimento Defasagem extensão a irregularidade
da legislação tecnológica territorial ambiental dos
pelos produtores imóveis rurais
rurais
Maior interesse Mecanismos
em aumentar a de incentivos Utilização de
produção rural insuficientes aos práticas agrícolas
produtores rurais inadequadas e
ineficientes

Aumento
do preço
internacional Assistência Limitação
Falta de integração
das commodities técnica tecnológica Implementação
entre os sistemas dos
insuficiente aos órgãos competentes limitada da
produtores rurais (federais, estaduais e política
municipais) para atuar
no Código Florestal

Insuficiência de
corpo técnico
capacitado para
execução da
Sobreposição de política
competências Falta de
entre órgãos articulação
de governo entre órgãos

Desarticulação
de políticas
públicas

Fonte: Elaboração própria.

Note-se que boa parte das causas apontadas dizem respeito à própria atuação do Estado, ou só
fazem sentido à luz da política pública estabelecida - pelo Código Florestal, no caso. A diferenciação
entre a forma regular e a forma irregular de incorporação de novas áreas, por exemplo, só existe
por conta das regras estabelecidas pelo Código Florestal.
Cabe salientar que o Código Florestal, de forma geral, representa política pública de caráter regulatório
(pois estabelece regras gerais a serem cumpridas por cidadãos e agentes econômicos, restringindo
sua livre atuação). A política regulatória define o processo pelo qual o governo, ao identificar um
objetivo de política, decide utilizar a regulação como um instrumento de política e começa a formular
e aprovar a regulação por meio de tomada de decisões baseadas em evidências (OCDE, 2012).
Do problema central indicado, diversas são as consequências negativas (Figura 3), culminando, em
última instância, no desenvolvimento não sustentável, alterações nos Biomas e perda de fonte de
renda nas comunidades impactadas.
14 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 3 – Árvore de Problemas – Efeitos/Consequências.

Perda de fonte
Desenvolvimento Alteração de renda nas
não sustentável nos biomas comunidades
impactadas

Aumento de
Aumento Perda da
doenças
de fumaça inserção do Brasil
respiratórias nas Incidência
(particulados) nos mercados
comunidades maior de
na atmosfera internacionais
afetadas malária

Diminuição da Desequilíbrio Alterações Alterações

qualidade das ecológico no do clima no regime
Aumento de
águas nos rios entorno da de chuvas
queimadas
floresta perdida

Imagem
Aumento das comprometida
emissões de da agricultura
Perda de carbono brasileira
Carreamento biodiversidade
de sedimentos
Desertificação Solo mais seco
e propício às
queimadas

Aumento do
Perda de risco econômico/
Perda de biomassa reputacional para
vegetação
investidores e
Perda de solo nativa no
consumidores
e fertilidade da Brasil
propriedade rural
(solo agricultável) Aumento da
possibilidade
de erosão do
solo PROBLEMA CENTRAL Aumento
do passivo
ambiental
Perda da vegetação
nativa nos imóveis
rurais

Fonte: Elaboração própria.

Dados e indicadores do problema

É importante salientar a necessidade de correlacionar os dados encontrados sobre determinada
realidade com um preceito legal ou constitucional para dar validade à existência de determinada
política, visto seu caráter saneador. No caso do CAR as altas taxas de desmatamento descumprem
um mandamento constitucional previsto no artigo 225:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
O Código Florestal vai ao encontro da Constituição Federal quando propõe a manutenção de Reservas
Legais (RL) e Áreas de Preservação Permanentes (APP) em percentuais diferenciados a depender
da localização da propriedade rural.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 15

O CAR foi criado com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses
rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico
e combate ao desmatamento. Assim, a perda da vegetação nativa é mitigada a partir do controle
dos dados declarados no CAR, facilitando a regularização ambiental das propriedades rurais.
Conforme boletim informativo do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SICAR), publicado
em abril de 2022 (Figura 4), 6.503.840 cadastros foram registrados no Sistema, totalizando uma
área de 618.821.449 hectares de área cadastrada. Destes, 52% solicitaram adesão a Programas
de Regularização Ambiental (PRA), indicando que possuem passivo ambiental a ser recomposto.
Figura 4 – Boletim informativo do SICAR publicado em abril de 2022.

Fonte: Boletim Informativo SICAR.

A partir da priorização das causas do problema central, o grupo de avaliação construiu os indicadores
relacionados na Tabela 1, de forma a medi-las. Para a causa-alvo relacionada à dificuldade em
fiscalizar o cumprimento das regras estabelecidas no Código Florestal não foi possível identificar
indicadores que a mensurassem.
16 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Tabela 1 – Indicadores propostos do problema central e de suas causas-alvo.

Fontes de
Elemento Indicador Regionalização Fórmula de Cálculo Observações
dados

Variável a: O indicador ainda

Área total desmatada no PRODES (http:// não é apurado
ano (a) sobreposta à área terrabrasilis.dpi. rotineiramente. Foi
Bioma Amazônia
total coberta por imóveis inpe.br) realizada apuração
Problema central: rurais (b) da série histórica para
Perda de Variável b: SICAR esta avaliação.
Perda da vegetação
vegetação nativa
nativa nos imóveis Variável a:
nos imóveis rurais
rurais Área total desmatada no PRODES
ano (a) sobreposta à área Cerrado (http://
Bioma Cerrado terrabrasilis.dpi.
total coberta por imóveis
rurais (b) inpe.br)
Variável b: SICAR
d/(b • c), sendo
b a área dos imóveis
rurais;
c a proporção da área Variável a: O indicador ainda
Índice de Bioma Amazônia do imóvel rural que PRODES (para não é apurado
Causa-alvo:
Conformidade ao deveria ser Reserva Legal Amazônia e rotineiramente. Foi
Descumprimento do Bioma
Código Florestal de acordo com a Lei nº Cerrado) realizada apuração
Código Florestal Cerrado
- ICCF 12.651/2012; e da série histórica para
Variável b: SICAR esta avaliação.
d a área de vegetação
nativa no interior da
Reserva Legal do imóvel
rural.
Causa-alvo:
Dificuldade
Não foi possível
em fiscalizar o
- - - - identificar indicador
cumprimento das
para essa causa-alvo.
regras estabelecidas
no Código Florestal
a/b, sendo
a: área (ha) de imóveis
Causa-alvo: Falta de Coeficiente de rurais com análise de
conhecimento sobre Cadastros com regularização ambiental O indicador ainda
SICAR (todas as
a irregularidade Análise Concluída Brasil concluída; não é apurado
variáveis)
ambiental dos rotineiramente.
imóveis rurais b: área (ha) total de
imóveis rurais inscritos
no CAR;
Causa-alvo: Falta O indicador ainda
de integração entre Número de não é apurado
os sistemas dos bases estaduais rotineiramente.
Brasil - SFB
órgãos competentes integradas ao Os dados sobre esse
(federal, estaduais, SICAR Federal indicador não foram
municipais) informados pelo SFB.

Fonte: Elaboração própria.

A Figura 5 apresenta a evolução histórica do indicador “perda de vegetação nativa no interior dos
imóveis rurais” (conforme registrados no CAR até 20121), desde 2008 até o ano de 2012, quando foi
sancionado o novo Código Florestal. Em ambos os biomas analisados (Amazônia e Cerrado), houve
queda expressiva entre 2008 e 2009 e, a partir daí, leve decréscimo (mais acentuado na Amazônia).
Os valores são bem maiores no Cerrado, ao longo de todo o tempo.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 17

Figura 5 – Evolução histórica da perda de vegetação nativa nos imóveis rurais, entre 2008 e 2012, nos biomas
Amazônia e Cerrado*.

15000
Perda de vegetação nativa (km²)

10000

5000

2008 2009 2010 2011 2012

Ano

Amazônia Cerrado

*Para o Bioma Cerrado, os valores de 2011 e 2012 correspondem à metade da perda de vegetação
no biênio 2011-2012; os valores de 2009 e 2010 correspondem à metade da perda de vegetação
no biênio 2009-2010; o valor de 2008 corresponde à metade da perda de vegetação no biênio
2007-2008.
Fonte: Elaboração própria/EvEx/ENAP.
A evolução histórica do Índice de Conformidade ao Código Florestal (ICCF) é apresentada na Figura
6. Percebe-se que a conformidade ao Código é próxima ao desejável no bioma Cerrado, onde as
exigências legais são menos rigorosas do que no bioma Amazônia, onde o ICCF é baixo. Os dados
também mostram pouca variação ao longo do tempo.
18 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 6 – Evolução histórica do Índice de Conformidade ao Código Florestal (ICCF), entre 2007 e 2012, nos
biomas Amazônia e Cerrado, e no conjunto dos dois biomas.

1,00

0,75

0,50

0,25

0,00
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Amazônia Cerrado Amazônia + Cerrado

Fonte: Elaboração própria.

Os indicadores “Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída” e “Número de bases estaduais
integradas ao SICAR Federal”, por sua própria definição, podem ser calculados apenas para os anos
posteriores à implementação do CAR.

População afetada pelo problema e público-alvo

De acordo com a árvore de problemas (Figura 2), o problema central que o CAR visa mitigar é a perda
da vegetação nativa nos imóveis rurais. Como consequências desse problema pode-se destacar o
aumento das emissões de carbono, alterações do clima e do regime de chuvas, efeitos que afetam
as pessoas que vivem no Planeta Terra de forma abrangente.
Nesse contexto, pode-se considerar a sociedade como um todo como sendo a população afetada.
Em relação ao público-alvo, enfatiza-se que a política do CAR se aproxima mais de uma política
regulatória do que de uma política de prestação de bens e serviços à sociedade.
Assim, optou-se por distinguir o público-alvo, que aqui refere-se àqueles regulados pela política,
dos beneficiários da proteção regulatória (a sociedade como um todo). Quanto ao primeiro grupo,
são eles os proprietários(as) ou possuidores(as) de imóveis rurais localizados no território brasileiro
(atualmente o CAR abrange 2/3 do território nacional). A sociedade de uma forma geral, englobando
campo e cidade, é considerada como beneficiária da política, e os ganhos da preservação da
vegetação nativa em imóveis rurais se estendem para além das fronteiras do país, ou seja, para
todo o Planeta Terra.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 19

Alinhamento com metas e compromissos nacionais

e internacionais
Em setembro de 2015, os 193 países membros das Nações Unidas (o Brasil incluso) adotaram uma
nova política global: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, que tem como objetivo
elevar o desenvolvimento do mundo e melhorar a qualidade de vida de todas as pessoas. Para tanto,
foram estabelecidos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) com 169 metas – a serem
alcançadas por meio de uma ação conjunta que agrega diferentes níveis de governo, organizações,
empresas e a sociedade como um todo, nos âmbitos internacional, nacional e local (ONU, 2015).
O Cadastro Ambiental Rural está alinhado principalmente ao alcance das metas propostas no ODS
2 – Fome Zero e Agricultura Sustentável, e indiretamente no alcance de metas dos ODS 3, 6, 12, 13,
14 e 15, apresentados na Figura 7.
Figura 7 – Objetivos de Desenvolvimento Sustentável relacionados ao CAR.

Fonte: https://brasil.un.org/pt-br/sdgs.
A principal meta do ODS 2 relacionada ao CAR é a 2.4 - “Até 2030, garantir sistemas sustentáveis de
produção de alimentos e implementar práticas agrícolas resilientes, que aumentem a produtividade
e a produção, que ajudem a manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às
mudanças climáticas, às condições meteorológicas extremas, secas, inundações e outros desastres,
e que melhorem progressivamente a qualidade da terra e do solo”. O indicador 2.4.1 - “Proporção da
área agrícola sob agricultura produtiva e sustentável” foi construído pela FAO/ONU para mensurar
o alcance da meta 2.4. É um indicador complexo que é composto pelas três dimensões do
Desenvolvimento Sustentável (Econômico, Social e Ambiental).
Em setembro de 2020 o Ministério da Agricultura e outras instituições públicas foram convidados
a participar do treinamento realizado pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a
Agricultura, uma das agências das Nações Unidas (FAO/ONU) para o desenvolvimento desse indicador
pelo Brasil. Nesse sentido, o Cadastro Ambiental Rural é relevante por ser uma base de dados que
pode auxiliar na implementação do indicador 2.4.1 em território nacional, em consonância com o
restante dos signatários da Agenda 2030.

IV. AVALIAÇÃO DE DESENHO

A avaliação de desenho consiste em rever o desenho estabelecido na formulação da política,
englobando a análise da teoria do programa, verificando sua consistência lógica ou coerência interna.
Trata-se de um processo analítico para identificar falhas e superá-las.
20 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Revisão crítica do modelo lógico

Como não foi elaborado modelo lógico à época da formulação da política, nos aspectos de seu
desenho e caracterização, o grupo de avaliação formulou um modelo lógico durante as oficinas de
avaliação.
Como passo inicial, as perguntas “Para quê? Para quem? Como? Quem implementa?” foram
respondidas com o objetivo de direcionar a discussão e definir peças fundamentais da formulação
da política.
PARA QUÊ?
Evitar a perda de vegetação nativa nos imóveis rurais
PARA QUEM?
Público alvo/ Regulado: Proprietários e/ou posseiros de imóveis rurais
Beneficiários: sociedade brasileira (campo e cidades)
COMO?
Impor regras para evitar a perda de vegetação nativa
Cadastrar os imóveis rurais e os parâmetros a partir de dados georreferenciados
Verificar se os cadastros correspondem à realidade
Fiscalizar de forma permanente a regularidade das propriedades
Implementar os Programas de Regularização Ambiental (PRA)
QUEM IMPLEMENTA?
Serviço Florestal Brasileiro (SFB)
Órgãos e Secretarias estaduais, municipais e distritais competentes
Proprietários e/ou posseiros de imóveis rurais

Também foi realizada em oficina uma análise inicial sobre as metas da política. Embora o art. 29 do
Código Florestal institua o CAR e estabeleça sua obrigatoriedade para todos os imóveis rurais, verificou-
se que, quando da formulação da política, não foram estabelecidas metas a serem alcançadas a nível
federal e nem posteriormente a nível estadual, haja vista a indicação do parágrafo 1° do referido
artigo, que estabelece que a inscrição do imóvel rural deve ser feita preferencialmente em órgão
ambiental municipal ou estadual.
Assim, entende-se a inscrição de todos os imóveis rurais como uma diretriz geral do Código
Florestal, não necessariamente como o estabelecimento de uma meta, sobretudo pelo CAR ser um
instrumento e não uma política finalística. Acredita-se que o estabelecimento de suas metas deve,
inclusive, constar de um Plano (documento que explicite a lógica da política).
O modelo lógico foi elaborado pelo grupo de avaliação a partir do problema, causas (em especial,
as causas-alvo) e consequências estabelecidas na Árvore do Problema, apresentada no Capítulo III
Diagnóstico do Problema.
Ainda a respeito do modelo lógico, conforme proposto por CASSIOLATO & GUERESI (2010):
“A construção do modelo lógico é uma proposta para organizar as ações componentes de um
programa de forma articulada aos resultados esperados, apresentando também as hipóteses
e as ideias que dão sentido à intervenção. Considerado um instrumento para explicitar a
teoria do programa, a aplicação do modelo lógico resulta em processo que facilita planejar
e comunicar o que se pretende com o programa e qual o seu funcionamento esperado.”
O Guia ex ante (BRASIL, 2018a) propõe como elementos do modelo lógico: insumos, processos,
produtos, resultados e impactos, conforme disposto na Figura 8. Dessa forma, o modelo enuncia
que insumos e processos gerarão produtos e resultados e, em última instância, impactos para o
público alvo da política pública. Definir de forma clara os aspectos relativos ao modelo lógico explicita
o que se pretende alcançar e quais ferramentas serão utilizadas. Portanto, o modelo lógico teria
o papel de ser um organizador dos componentes da política, reduzindo o risco de adversidades
durante o ciclo da política pública.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 21

Figura 8 - Componentes do Modelo Lógico.

Insumos Processos Produtos Resultados Impactos

Recursos do São as ações que São os bens ou São mudanças Mudança de mais
setor público - combinam os serviços resultantes incidentes sobre as longo prazo no
orçamentários ou rcursos disponíveis de um processo, ou causas do problema problema que
não- necessários para produzir bens seja, as entregas que decorrem de um a política busca
para atingir os e serviços a fim de (outputs) que a ou mais produtos. enfrentar, alinhado
objetivos da política. atacar as causas do política pública aos objetivos da
problema. faz para atacar as política.
causas do problema
e gerar resultados.

Fonte: Guia de análise ex post (BRASIL, 2018b).

O modelo lógico elaborado pelo grupo de avaliação é retratado na Figura 9. Nela estão apresentados
os relacionamentos entre insumos, ações/processos, produtos, resultados e impactos relativos ao
Cadastro Ambiental Rural. Ressalte-se que, à época do desenvolvimento do CAR, não foi feita tal
análise, por isso o modelo lógico proposto não possui o condão de verificar o contexto da criação
do cadastro em 2012, mas observa os componentes referentes à atualidade da política.
Os impactos e resultados do modelo lógico foram descritos como alterações desejadas no problema
central e suas causas e consequências mais relacionadas ao CAR. Mais especificamente, o problema
central, “Perda de vegetação nativa nos imóveis rurais”, deu origem ao impacto desejado “Redução
da perda de vegetação nativa nos imóveis rurais”. O problema (consequência) “Aumento do passivo
ambiental” deu origem ao impacto “Recuperação ambiental dos biomas”.
O resultado “Controle social com sociedade utilizando dados do SICAR” está relacionado ao problema
(causa) “Dificuldades em fiscalizar o cumprimento das regras estabelecidas no código florestal”. Já o
resultado “Regularidade ambiental dos imóveis rurais” se refere ao problema (causa) “Descumprimento
do código florestal”.
Os produtos foram identificados como os bens e serviços que são oferecidos pela política como
forma de tentar dirimir as causas-alvo. Os produtos “Dados do SICAR públicos e acessíveis…” e
“Número de registro no CAR para os produtores rurais” têm como alvo a causa “Dados insuficientes
para a gestão da regularização ambiental nos imóveis rurais”. Já o produto “Termo de Compromisso
do Programa de Regularização Ambiental assinado por proprietários rurais” busca agir diretamente
sobre a consequência “Aumento do passivo ambiental”.
Sobre as ações (processos) do CAR, nota-se que aquelas que geram produtos para a sociedade
também formam um encadeamento de processos, com o produto de cada uma delas também
servindo de insumo para a próxima. Assim, as ações "Recepcionar os cadastros” (realizada pelos
órgãos competentes nos estados e no Distrito Federal) e “Integrar os dados dos Estados no SICAR
Federal de forma permanente”, além de gerarem os produtos “Dados do SICAR públicos e acessíveis…”
e “Número de registro no CAR para os produtores rurais”, também geram insumos de informação
necessários para a ação “Realizar análises”, disciplinada pela Portaria MAPA nº 121, de 12 de maio
de 2021. As diferentes possibilidades decorrentes da análise do cadastro estão esquematizadas
na Figura 10. Uma vez que a análise identifica a existência de cadastro com dados corretos e não-
22 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

conformidade com o Código Florestal, essa informação serve como insumo para a ação “Realizar o
processo de adesão dos produtores rurais ao PRA”, que gera o produto “Termo de Compromisso
do Programa de Regularização Ambiental assinado por proprietários rurais”.
A Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), de modo geral, é um processo educacional que visa
transmitir conhecimentos e tecnologias com aplicabilidade prática para o meio rural. Engloba ações
de caráter coletivo e individual para os produtores rurais, visando a melhoria de seus processos
produtivos, o beneficiamento e a comercialização de seus produtos, como também a melhoria da
qualidade de vida das famílias no campo.
Nesse contexto, levando-se em consideração a capilaridade (capacidade de atendimento local) da
ATER nos estados da federação, os serviços de assistência técnica e extensão rural, por intermédio
dos técnicos extensionistas, tornam-se fator importante e viável para a difusão e realização de ações
relacionadas ao Cadastro Ambiental Rural e seus componentes, como o Programa de Regularização
Ambiental (PRA), junto ao produtor rural. Nesse sentido, a comunicação e o contato direto com o
produtor são fundamentais para ampliar a possibilidade de sucesso do Programa.
 da política.

União: SFB/MAPA, IBAMA.

Infraestrutura de TI Orçamento da Agentes financeiros
Pessoal técnico: servidores Cooperação Assistência técnica Produtores rurais e suas
na União e nos União, Estados e (mobilização e apoio
permanentes, profissionais financeira e técnica (ATER, entidades cooperativas/entidades
INSUMOS Estados (ex: física, (em maior grau) para estruturas de
temporários e consultores, internacional privadas) representativas
serviços de nuvem) os municípios produtoes ruais)
universidades (ex UFL, UFES)

Fonte: Elaboração própria.

Insumo central

[Externo ao CAR]
[União] Automatizar os Assistência técnica
[União] Realizar
processos de análise por [União] Implementar e extensão rural
capacitações permanentes
meio do desenvolvimento o CAR de forma (ATER)
para os agentes da rede
e aperfeiçoameno dos assistida aos Estados
AÇÕES do CAR liderados pelo SFB
módulos do CAR
[União] Integrar os [Estados] Realizar o
[Estados] [Estados]
dados dos Estados no processo de adesão
recepcionar os Realizar
SICAR Federal de forma dos produtores
cadastros análises
permanente rurais ao PRA
ESTADO
SOCIEDADE
Dados do SICAR públicos Termo de Compromisso do Programa
Número de registro
e acessíveis à sociedade de Regularização Ambiental assinado
PRODUTOS no CAR para
(com exceção de dados por proprietários rurais
produtores rurais
pessoais)

Controle social com sociedade (soc. civil organizada e

difusa, instituições financeiras etc.) utilizando dados Regularidade
RESULTADOS do SICAR para produzir novos dados e análises sobre ambiental dos
temas diversos (ex: preservação ambiental, condições imóveis rurais
para acesso a novos mercados)

Redução da perda Recuperação

Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1

IMPACTOS da vegetação nativa ambiental

nos imóveis rurais dos biomas
Figura 9 – Modelo lógico proposto para o Cadastro Ambiental Rural (CAR), dividido segundo os estágios
23
24 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 10 – Esquema explicativo do fluxo da ação “Realizar análises”, com as “condições” em que cada
cadastro do CAR pode se encontrar.

Aguardando análise

Em análise

Analisado, aguardando
Dados incorretos
atendimento a notificação
(para reificação dos dados
Dados corretos declarados)

Em não-conformidade
Em com a Lei nº 12.651/2012
conformidade
com a Lei nº
12.651/2012

Analisado, aguardando
regularização ambiental
Com superávit de
vegetação nativa (Lei nº 12.651/2012)
Sem superávit de
vegetação nativa

Analisado, em
conformidade com PRA assinado

a Lei nº 12.651/2012,
passível de emissão Analisado, em
de Cota de Reserva conformidade com a
Ambiental Analisado, em
Lei nº 12.651/2012 regularização ambiental
(Lei nº 12.651/2012)

Fonte: Portaria MAPA n° 121, de 12 de maio de 2021.

Indicadores relacionados ao modelo lógico

Uma vez elaborado o modelo lógico do CAR, o grupo de avaliação buscou identificar indicadores (Tabela
2) que pudessem mensurar o desempenho de cada um de seus elementos, procurando indicadores
que já eram utilizados no monitoramento da política. Quando estes se mostravam ausentes, foram
sugeridos indicadores pelo próprio grupo de avaliação, a serem apurados posteriormente.
Para o componente “Insumos” não foram discutidos indicadores. Agora, para os demais componentes,
foi possível identificar indicadores e, entre eles, alguns que já vinham sendo monitorados, como o
“Índice de Sustentabilidade Agropecuária – Dimensão Adequação Ambiental”, que foi construído em
2019 como indicador do Programa Agropecuária Sustentável do Plano Plurianual 2020-2023, e a
“Quantidade de registros do CAR (“número de cadastros”) entregues aos proprietários/possuidores”
cujo valor é aferido e publicado nos Boletins do CAR.
Outros indicadores, apesar de não serem monitorados de forma costumeira, puderam ser construídos,
sendo recomendado ao SFB que apure esses indicadores regularmente, para que se possa avaliar
os estágios da política.
Via de regra, tentou-se utilizar dados públicos para construir os indicadores. No entanto, especialmente
para os componentes Resultados e Impactos, foi utilizada a consultoria do Evidência Express -
EvEx (serviço oferecido pela ENAP) para correlacionar os dados, sobrepondo informações das
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 25

áreas georreferenciadas de sistemas diferentes (Projeto de Monitoramento do Desmatamento na

Amazônia Legal por Satélite (PRODES), do Cadastro Ambiental Rural (SICAR) e do Banco de Dados
de Informações Ambientais (BDIA), para os Biomas Amazônia e Cerrado, abrangendo, assim, 17
estados brasileiros e 1608 municípios), de modo a avaliar o Resultado “Regularidade ambiental dos
imóveis rurais” e o Impacto “Redução da perda da vegetação nativa nos imóveis rurais”.
Tabela 2 – Indicadores propostos para cada um dos elementos do modelo lógico do CAR, divididos segundo
os estágios da política.
Componente do Fonte de
Estágio Indicador Regionalização Fórmula de Cálculo Observações
Modelo Lógico Dados
Insumos

Não foram identificados

- - - - - indicadores para esse
estágio da política.

Não foi possível

Recepcionar os
- - - - identificar indicador para
cadastros (Estados)
esse componente.
O indicador ainda não é
Integrar os dados Número de apurado rotineiramente.
dos estados no bases estaduais
Nacional - SFB Os dados sobre esse
SICAR federal de integradas ao
forma permanente SICAR Federal indicador não foram
informados pelo SFB.
{[(a/b) • 2 + (c/a)]/3} •
100, sendo
Ações (Processos)

a: área (ha) de imóveis

Índice de rurais inscritos no
Sustentabilidade CAR com cadastros
Agropecuária analisados no SICAR; Indicador do Programa
– Dimensão SICAR (todas Agropecuária
Realizar análises Nacional b: área (ha) total de
Adequação as variáveis) Sustentável do PPA
Ambiental imóveis rurais inscritos 2020-2023
(indicador do no CAR;
PPA) c: área (ha) de imóveis
rurais com análise de
regularização ambiental
concluída
Número de
Realizar o processo
cadastros com
de adesão dos O indicador ainda não é
demonstração Nacional - -
proprietários e apurado rotineiramente
de interesse em
possuidores ao PRA
aderir ao PRA
26 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Componente do Fonte de
Estágio Indicador Regionalização Fórmula de Cálculo Observações
Modelo Lógico Dados
(a / b) • 100, sendo
Coeficiente a: área (ha) de imóveis O indicador ainda não é
de Cadastros rurais com análise de apurado rotineiramente.
Dados do SICAR com Análise regularização ambiental SICAR (todas As variáveis a e b
públicos e acessíveis Ambiental Nacional concluída; as variáveis) passaram a ser
à sociedade Concluída b: área (ha) total de divulgadas no Boletim
imóveis rurais inscritos do CAR de fev/2022.
no CAR
Percentual
de dados do O indicador ainda não é
SICAR em apurado rotineiramente.
plataformas de
consulta (Portal Não foi possível
Dados do SICAR desenvolver fórmula
Brasileiro de
públicos e acessíveis - - DTI/MAPA de cálculo para este
Dados Abertos
à sociedade indicador. Ele pode,
Produtos

– dados.gov.br;
Infraestrutura porém, ser tratado
Nacional de como indicador
Dados Espaciais qualitativo.
– inde.gov.br)
Quantidade
de registros do
Boletins do CAR
Número de registros CAR (“número
Boletins do disponíveis em: https://
do CAR para os de cadastros”) Nacional
CAR www.florestal.gov.br/
produtores rurais3 entregues aos
numeros-do-car-centro
proprietários/
possuidores

Número de O indicador não é

Termo de
termos de medido atualmente.
compromisso do
compromisso de Nacional O módulo do SICAR
PRA assinado por - -
PRA assinados que fará esse
proprietários e
monitoramento está
possuidores
sendo construído.
Controle social com
sociedade (soc.
civil organizada e
Não foi possível
difusa, instituições
identificar
financeiras etc.)
indicador - - - -
utilizando dados do
para esse
SICAR para produzir
componente.
novos dados e
análises sobre temas
diversos
Resultados

d / (b• c), sendo

b a área dos imóveis
rurais; Variável b:
c a proporção da área SICAR
Regularidade Índice de Bioma do imóvel rural que Variável
Conformidade Amazônia / deveria ser Reserva c: Lei nº O indicador ainda não é
ambiental dos ao Código Bioma Cerrado Legal de acordo com a 12.651/2012 apurado rotineiramente.
imóveis rurais Florestal (ICCF) Lei nº 12.651/2012; e Variável d:
d a área de vegetação INPE/PRODES
nativa no interior da e SICAR
Reserva Legal do imóvel
rural.

3 O número de cadastros divulgados pelos Boletins CAR pode considerar o número de beneficiários dos Assentamentos da Reforma Agrária,
bem como de famílias inscritas em Territórios de Povos e Comunidades Tradicionais. Não há clareza sobre a desagregação dos dados informados.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 27

Componente do Fonte de
Estágio Indicador Regionalização Fórmula de Cálculo Observações
Modelo Lógico Dados
Variável a:
INPE/PRODES
Área total desmatada (http://
Bioma no ano (a) sobreposta terrabrasilis. O indicador ainda não é
Amazônia à área total coberta por dpi.inpe.br) apurado rotineiramente.
imóveis rurais (b)
Variável b:
Perda de SICAR
Redução da perda da
vegetação nativa
vegetação nativa nos Variável a:
nos imóveis
imóveis rurais INPE/PRODES
rurais
Impactos

Área total desmatada Cerrado

no ano (a) sobreposta (http://
Bioma Cerrado terrabrasilis.
à área total coberta por
imóveis rurais (b) dpi.inpe.br)
Variável b:
SICAR
O indicador para este
impacto mediria apenas
Recuperação
impactos obtidos no
Ambiental dos - - - -
futuro (a partir 2022,
Biomas
que é quando os PRAs
começam a valer)

Fonte: Elaboração própria

28 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Teoria do Programa
A teoria do programa (apresentada na Figura 11) foi elaborada como um resumo narrativo,
expressando, de forma objetiva, como a política incide sobre as causas do problema, e projetando
seus resultados e impactos ao longo do tempo. Para o CAR utiliza-se como hipótese central “o
baixo conhecimento sobre o passivo ambiental dos imóveis rurais dificulta a fiscalização ambiental,
contribuindo para a perda de vegetação nativa”. A partir dessa hipótese central, identificou-se os
insumos (recursos) orçamentários, de infraestrutura e de pessoal, que seriam necessários para os
principais produtos/entregas, como os dados e registros no SICAR, mais à frente materializados nos
resultados e impactos, como a redução da supressão da vegetação nativa, e, consequentemente,
a recuperação ambiental dos biomas.
Figura 11 - “Teoria do programa” do CAR.

Problema Impactos
Hipótese: O baixo Hipótese: O controle social
conhecimento sobre a e a regularidade ambiental
irregularidade ambiental dos imóveis rurais reduz
dos móveis rurais dificulta a supressão da vegetação
a fiscalização ambiental, nativa e possibilia a
contribuindo para a perda recuperação ambiental
de vegeração nativa dos biomas

Insumos Hipótese: Recursos Hipótese: As informações Resultados

orçamentários e financeiros, sobre os imóveis rurais e
infraestrutura de TI e os termos de compromisso
capacidade técnica leva à assinados contribuem para
análise dos processos de o controle social e redução
cadastros e integração dos das irregularidades
dados ambientais

Ações Produtos

Hipótese: A análise dos cadastros e a

adesão dos proprietários ao Programa de
Regularização Ambiental (PRA) permite que
dados ambientais sobre os imóveis rurais
fiquem disponíveis e que os proprietários
assinem termos de compromisso de PRA.

Fonte: Elaboração própria.

Análise SWOT
Ainda como parte da avaliação de desenho do CAR, foi realizado em oficina o brainstorming, ou
“tempestade de ideias”, técnica que tem como objetivo auxiliar as pessoas na busca por soluções
criativas para diferentes tipos de problemas, para facilitar a identificação das forças, fraquezas,
oportunidades e ameaças (strengths, weaknesses, opportunities, threats - SWOT). O resultado é
apresentado na Figura 12, a seguir:
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 29

Figura 12 - Análise SWOT (forças, fraquezas, oportunidades e ameaças) do CAR.

FORÇAS FRAQUEZAS
• Sistema informatizado e acessível • Limitação tecnológica (infraestrutura) e dificuldade de
• Benefícios para os proprietários rurais (acesso integração das bases de dados
a crédito rural) • Limitações de segurança geradas pela mudança do
• Ser obrigatório por lei (Código Florestal) sistema para a nuvem

• Importância técnico-política do tema • Insuficiência do corpo técnico do SFB, principalmente

nos estados (onde se apoiam em consultores e
profissionais temporários
• Falta de apoio institucional de forma ampla e que varia
entre os estados e dentro da Administração Federal
• Dificuldade de viabilizar recursos orçamentários
• Ações não refletem os compromissos políticos

ANÁLISE
SWOT

OPORTUNIDADES
• Fortalecimento da institucionalização da política AMEAÇAS
• Construção de um Plano Nacional de Regularização • Dificuldade de articulação entre os diversos
Ambiental órgãos executores
• Acesso a mercados nacionais e externos • Uso político inadequado
• Aumento do controle social • Falta de interesse político
• Construção de órgão colegiado (instância de governança) • Descontinuidade político-administrativa
para auxiliar na coordenação da política
• Desvalorização da prestação de serviços da área
• Utilização do CAR na execução de outras políticas, ambiental
gerando sinergia
• Contrariedade de grupos de interesse em
• Interesse internacional no assunto relação à política ambiental
• Mudança de paradigma da imagem do setor agropecuário

Fonte: Elaboração própria.

V. AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO
A avaliação de implementação verifica se a política foi implementada de acordo com o seu desenho,
identificando coerência entre insumos, processos e produtos, além de verificar a correspondência
entre o pactuado e o executado. A abordagem proposta no Guia de análise ex post (BRASIL, 2018b)
orienta-se pelos processos, destacando aqueles relacionados à entrega dos produtos, e pela gestão
de riscos, a fim de trazer para a avaliação os pontos mais relevantes que permitam o atingimento
dos objetivos almejados, assim como a proposição de melhorias ou de aprimoramentos na política
avaliada.
Este capítulo divide-se em duas partes, a primeira trata da identificação de riscos relacionados à
política e estruturação das questões de avaliação. Na segunda parte são destacados alguns pontos
relevantes acerca da implementação do CAR, como também são definidos critérios de performance;
tais critérios descrevem o estado desejado para o CAR, servindo de referenciais para avaliar se a
política atende às expectativas.
30 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Identificação e avaliação de riscos

Buscou-se identificar os riscos relacionados aos componentes do modelo lógico: ações, produtos,
resultados e impactos. Assim, em um primeiro momento, durante as oficinas, aplicou-se novamente
a técnica de “brainstorming”. Também foi realizado envio de formulário eletrônico para os executores
da política, incluindo executores nas unidades federativas, para levantar os possíveis riscos associados
aos elementos do modelo lógico.
Em um segundo momento, o grupo de avaliação utilizou as respostas dos questionários como
insumo para discussão dos principais riscos que poderiam estar associados ao CAR. A identificação
de riscos busca determinar os principais eventos que podem comprometer a consecução dos
objetivos da política estudada.
Durante as oficinas, o grupo utilizou como ferramentas metodológicas a Instrução Normativa
Conjunta MP/CGU n° 01/2016, que estabelece diretrizes gerais sobre gestão de riscos, e também
a Portaria Mapa nº 70, de 3 de março, de 2020 que instituiu a Política de Gestão de Riscos e
Controles Internos (PGRCI) e a Resolução CGRC Nº 1, de 29 de julho de 2021, que aprovou o Guia
de Gestão de Riscos do MAPA (BRASIL, 2021), ambas ferramentas norteadoras imprescindíveis ao
gerenciamento de riscos corporativos. Ademais, a Coordenação-Geral de Desenvolvimento Institucional
e Apoio à Gestão (CGDIG/DGG/SE/MAPA), área competente por implementar o tema gestão de riscos
no âmbito das unidades do MAPA, foi convidada a fazer parceria com esta Coordenação-Geral de
Planejamento e Processos (CGPLAN/DGG/SE/MAPA) dando apoio técnico quanto à aplicação da
metodologia ao processo de avaliação e somou-se ao grupo de avaliação já constituído.
As etapas realizadas foram:
1. Definição de categorias de risco à luz das metodologias acima mencionadas e do modelo lógico;
2. Revisão dos riscos levantados nas oficinas de “brainstorming” e nas respostas dos formulários;
3. Categorização dos riscos entre estratégicos, operacionais, de imagem/ reputação, e legais;
4. Avaliação dos riscos em relação à probabilidade de ocorrência e ao impacto.
Uma quinta e última etapa, de proposição de respostas aos riscos levantados (consideradas como
“controles”), não pôde ser realizada no âmbito deste processo de Avaliação Executiva. Ressalta-se
que a etapa de tratamento de riscos dentro do processo de gerenciamento de riscos (vide Figura 13)
é fundamental para o alcance dos resultados, pois não há que se falar em identificar riscos e avaliar
seus impactos se o gestor decidir por não adotar estratégias de mitigação aos riscos identificados.
Figura 13 - Processo de Gestão de Riscos do Mapa.

ENTENDIMENTO DO CONTEXTO

IDENTIFICAÇÃO DE RISCOS

ANÁLISE DE RISCOS
COMUNICAÇÃO MONITORAMENTO E
E CONSULTA ANÁLISE CRÍTICA
AVALIAÇÃO DE RISCOS

TRATAMENTO DE RISCOS

REGISTRO E RELATO

Fonte: ISO 31000:2018 apud Guia de Gestão de Riscos do Mapa (BRASIL, 2021).
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 31

Conforme o preceito de resposta ao risco descrito no art. 10, inciso IV, alínea 2, item 2 da PGRCI:
“qualquer risco enquadrado nessa faixa deve ter uma resposta em um intervalo de tempo definido
por Secretário da Unidade, ou cargo equivalente”, ou seja, os riscos avaliados como de nível “alto”
devem ter uma resposta de mitigação imediata por parte do gestor.
Do histórico de execução do gerenciamento de riscos, o primeiro esforço compreendeu a categorização
dos riscos anteriormente levantados e sua revisão, a fim de averiguar a pertinência frente ao que
o grupo de avaliação vinha discutindo sobre a política. As categorias utilizadas objetivavam criar
uma ponte entre as teorias de avaliação de políticas públicas e de riscos, buscando aquilo que faz
sentido ser utilizado4:
1. Riscos estratégicos são aqueles relacionados aos resultados (efeitos de curto e médio prazo) e
impactos (efeitos de mais longo prazo). Aqui houve uma adaptação ao encontrado nos normativos
referenciais, pois neles tal tipologia de risco é indicada para eventos que possam impactar a
missão, metas ou objetivos estratégicos da unidade ou órgão;
2. Riscos operacionais são os eventos passíveis de ocorrer frente aos insumos (recursos financeiros,
físicos, humanos ou tecnológicos), bem como aqueles relacionados às atividades, ou seja, às ações
ou serviços realizados sob o escopo da política;
3. Riscos de imagem ou reputação são eventos que podem comprometer a confiança da sociedade
em relação à capacidade do órgão de cumprir o objetivo estabelecido para sua política pública;
4. Riscos legais são eventos derivados de alterações legislativas ou normativas que podem comprometer
as atividades do órgão ou o cumprimento dos objetivos da política.
Partindo da categorização, o grupo de avaliação revisou os riscos indicados pelos respondentes do
formulário, a fim de avaliar sua pertinência e relevância frente ao modelo lógico da política.
A avaliação dos riscos é realizada sob a perspectiva (1) da probabilidade de ocorrência (P) e (2) da
magnitude do impacto (I) caso o risco viesse a se materializar. Ambas as variáveis são pontuadas
de 1 (a menor probabilidade e o menor impacto) a 5 (a maior probabilidade e o maior impacto), e
posteriormente multiplicadas, para se obter a avaliação da relevância de cada risco. Os níveis de
risco e as faixas de apetite a risco correspondentes são apresentados na Figura 14.

4 Cabe destacar que a IN n° 01 de 2016 trata “riscos financeiros/orçamentários” como uma tipologia específica, todavia esses recursos
são facilmente relacionados quando analisado o modelo lógico como insumos. Enquanto os “riscos estratégicos” mencionados no primeiro
item não estão no referido normativo, mas foram acrescentados por serem considerados de alta relevância para a avaliação de riscos de
uma política pública, relacionando-se aos componentes de resultado e impacto do modelo lógico.
32 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 14 - Matriz de Riscos e Faixas de Apetite ao Risco.

AVALIAÇÃO DE RISCOS

Nível de Risco:
PROBABILIDADE
CRÍTICO
ALTO 1 2 3 4 5
MODERADO MUITO BAIXA MÉDIA ALTA MUITO
BAIXA ALTA
PEQUENO

5
CATASTRÓFICO

ABSOLUTAMENTE
4 INACEITÁVEL
GRANDE
IMPACTO

3
INACEITÁVEL
MODERADO

2
ACEITÁVEL
MODERADO

1
INSIGNIFICANTE IRRELEVANTE

Riscos à integridade = apetite Zero

Fonte: Guia de Gestão de Riscos do Mapa (BRASIL, 2021).

Na Tabela 3 estão listados os riscos identificados pelo grupo de avaliação, assim como sua avaliação.
Dentre os 23 riscos identificados, nenhum apresentou nível de risco “crítico” (absolutamente inaceitável),
e 14 riscos foram classificados em nível de risco “alto” (inaceitável), merecendo, portanto, a definição
e implementação de respostas (“controles”).
Tabela 3 - Riscos relacionados ao CAR.
Avaliação Nível de
Categoria Identificação do risco estratégico
P I risco (PxI)

Estratégico Risco 1: Descumprimento dos Termos de Compromisso dos PRA pelos proprietários 3 4 12
Risco 2: Falta do monitoramento da Política de Regularização Ambiental (estabelecimento de
Estratégico 3 4 12
metas e indicadores)
Estratégico Risco 3: Insegurança de produtores rurais quanto ao desenho da política 3 3 9
Estratégico Risco 4: Falta de definição dos critérios do PRA (parâmetros de quitação ambiental) 3 4 12
Risco 5: Falta de alinhamento com outras políticas públicas (exemplo do crédito rural,
Estratégico 3 3 9
assistência técnica e extensão rural e regularização fundiária)
Estratégico Risco 6: Perda de biodiversidade nas áreas recuperadas 3 4 12
Estratégico Risco 7: Diferentes módulos de recepção do CAR 2 3 6
Risco 8: Equipe técnica insuficiente (alta rotatividade, quantidade insuficiente e baixa
Operacional 3 4 12
capacitação)
Operacional Risco 9: Sistema operacional e servidores ineficientes (inoperantes, lentos, sobrecarregados) 3 4 12
Risco 10: Baixa capacidade financeira e orçamentária para adquirir a infraestrutura
Operacional 2 3 6
necessária
Operacional Risco 11: Baixa assistência técnica e orientação ao produtor 3 3 9
Operacional Risco 12: dificuldade de comunicação com os proprietários e possuidores 3 3 9
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 33

Avaliação Nível de
Categoria Identificação do risco estratégico
P I risco (PxI)

Risco 13: Falta de integração entre os sistemas dos órgãos competentes (federais, estaduais
Operacional 2 4 8
e municipais) para atuar no Código Florestal
Operacional Risco 14: Inconsistência cadastral 2 3 6
Operacional Risco 15: Falhas nas análises cadastrais 2 4 8
Operacional Risco 16: Produtores rurais não cadastrarem seus imóveis 2 3 6
Operacional Risco 17: Baixa adesão ao PRA e/ou adesão fora do prazo. 3 3 9
Operacional Risco 18: Limitações de segurança dos dados do SICAR 2 3 6
Imagem/
Risco 19: Descrença da Administração Pública sobre o CAR 2 3 6
Reputação
Imagem/ Risco 20: Comprometimento da imagem e credibilidade do CAR (morosidade na análise, falta
3 3 9
Reputação de confiabilidade dos dados)
Imagem/
Risco 21: Falhas de Confidencialidade de banco de dados cadastrais 1 3 3
Reputação
Legal Risco 22: Alterações normativas 2 3 6
Legal Risco 23: Novas interpretações judiciais quanto aos ativos e passivos ambientais 2 3 6

Fonte: Elaboração própria.

A maioria dos riscos identificados estão localizados na zona laranja (risco “inaceitável”), somando
14 dos 23 (61% do total) (Tabela 4). Outros 8 encontram-se na faixa amarela, sendo considerados
"aceitáveis" (35%), e apenas um (4%) na verde (“irrelevante”). Para as duas últimas categorias, não é
obrigatório o estabelecimento de controles para manter o risco nesse nível, ou reduzi-lo sem custos
adicionais. Na Tabela 4, os riscos estão marcados pelos códigos “R1”, “R2”, “R3’, e assim por diante,
onde “R” significa o risco.
Tabela 4 - Avaliação dos riscos relacionados ao CAR.

Impacto
1 2 3 4 5

4
Probabilidade

R3, R5, R11, R12, R17,

3 R7 R1, R2, R4, R6, R8, R9
R20

R10, R14, R16, R19, R22,

2 R13, R15
R23, R18

1 R21

Fonte: Elaboração própria.

34 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Dentre os riscos na faixa laranja, categorizados como “inaceitáveis”, destaca-se o “R2 - Falta do
monitoramento da Política de Regularização Ambiental (estabelecimento de metas e indicadores)”.
Esse é um ponto mencionado também em outras partes do presente Relatório de Avaliação. O
monitoramento da política com base em indicadores e metas é muito importante para indicar se
está sendo implementada adequadamente e, assim, atingir melhores resultados.
Os riscos ”R5 - Falta de alinhamento com outras políticas públicas“ e “R13 - Falta de integração entre os
sistemas dos órgãos competentes (federais, estaduais e municipais) para atuar no Código Florestal”,
também na faixa laranja, devem ser tratados quando da elaboração da Política de Regularização
Ambiental. Dessa forma, destaca-se a necessidade de discussão ampla do escopo do CAR e sua
atuação/integração com outras políticas, assim como sobre os sistemas de monitoramento e de
informática, buscando sempre que for possível a convergência e integração das políticas.
É válido reforçar que se faz necessária a propositura de controles para implementação do tratamento
dos 14 riscos avaliados como “inaceitáveis”. De acordo com o Guia de Gestão de Riscos do Mapa
(Brasil,2021), após concluída a avaliação, será necessário definir o tipo de resposta a ser implementado,
dentre as seguintes opções:
“Evitar o risco: não iniciar ou descontinuar a atividade que origina o risco;
Compartilhar: compartilhar ou transferir uma parte do risco a terceiros;
Mitigar o risco: adotar ações para reduzir a probabilidade ou impacto de ocorrência do risco; e,
Aceitar o risco: nenhuma medida é adotada para afetar a probabilidade ou grau de impacto
dos riscos; assumindo o risco e justificando-o formalmente.”
Após a definição do tipo de resposta mais adequado para cada risco, deve ainda ser elaborado o
“Plano de Tratamento de Riscos", documento que especificará as ações a serem tomadas frente a
cada risco, avaliando o custo-benefício de implementação de seus respectivos controles.

Perguntas de avaliação
O grupo de avaliação formulou perguntas para auxiliar na avaliação da implementação, que foram
enviadas por meio de formulário eletrônico a um conjunto de atores envolvidos com a execução da
política, tanto nos governos estaduais quanto no federal. As perguntas buscavam coletar informações
e percepções desses atores acerca da implementação da política. Algumas contribuições se
relacionam ao andamento da política nos últimos 10 anos, quais resultados eram percebidos e os
desafios encontrados no caminho.
No tocante aos últimos 10 anos, os respondentes reforçaram o ganho proporcionado pelo CAR a
partir do mapeamento das propriedades rurais, sua caracterização, ocupação e uso da terra, assim
como a identificação dos proprietários. Além disso, o CAR é reconhecido como instrumento que
inicia o processo de regularização ambiental dos imóveis rurais, tendo permitido ao poder público,
pela primeira vez, obter conhecimento sobre o passivo ambiental existente; permite, assim, planejar
de forma mais qualificada as políticas ambientais e agrícolas do país.
Alguns desafios foram percebidos na implementação, sobressaindo-se a análise dos cadastros, que se
faz imprescindível para a validação das informações, já que se trata de um processo autodeclaratório.
Em conjunto com a análise, observaram-se várias lacunas quando se trata dos insumos necessários
para o alcance dos objetivos da política, a saber quadro insuficiente de servidores, normativos
conflitantes e indutores de distintas interpretações jurídicas, assim como indefinição dos parâmetros
de quitação dos passivos ambientais. Enfatizou-se a precária assistência técnica ao produtor rural,
no sentido de auxiliá-lo no envio do cadastro e de sanar dúvidas quanto aos próprios normativos.
Por fim, foi relatada a dificuldade em construir um canal de comunicação com os proprietários/
possuidores de imóveis rurais cadastrados, seja para solicitar mais documentos ou para retificar
informações já encaminhadas ao realizar o cadastramento.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 35

Análise de performance
Para uma análise de performance da implementação do CAR, o grupo de avaliação optou por focar
na eficácia da política, estabelecendo critérios de performance baseados nos produtos entregues
e em um dos processos (ações) que lhes dão origem, conforme o identificado no modelo lógico
(Figura 8). Na falta de metas claras estipuladas para a quantidade de produtos a serem entregues,
os critérios adotados foram:
• Todos os imóveis rurais inscritos no CAR (conforme a Lei nº 12.651/2012);
• Todos os imóveis rurais inscritos no CAR analisados no SICAR;
• Todos os imóveis rurais inscritos no CAR com a análise de regularização ambiental concluída; e
• Todos os imóveis rurais inscritos no CAR e inconformes em relação ao Código Florestal com Termo
de Compromisso assinado no PRA.
A seguir, apresentamos as análises realizadas para cada um dos critérios de performance definidos,
levando em conta a apuração dos indicadores correspondentes aos produtos e processos relacionados.

Imóveis rurais inscritos no CAR

A Lei nº 12.651/2012 determina, em seu art. 29, §3º, a obrigatoriedade de inscrição no CAR para todas
as propriedades e posses rurais. Em sua redação original, este parágrafo estipulava que a inscrição
no CAR deveria ser requerida no prazo de 1 (um) ano contado da sua implantação, prorrogável,
uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder Executivo. Posteriormente, esse prazo
foi alterado por diversas vezes. A Lei nº 13.295, de 14 de junho de 2016, alterou o prazo para 31 de
dezembro de 2017, prorrogável por mais 1 (um) ano por ato do Chefe do Poder Executivo. De fato,
ocorreu prorrogação por meio do Decreto nº 9.257, de 29 de dezembro de 2017, que prorrogou
o prazo até 31 de maio de 2018. O §3º foi alterado mais duas vezes, pela Medida Provisória nº 884
de 2019 e pela Lei nº 13.887 de 2019, que retiraram do Código a fixação de prazo para a inscrição
no CAR.
É importante notar que não existe informação confiável sobre qual é o número total de propriedades
e posses rurais a serem cadastrados. O Censo Agropecuário do IBGE de 2017 (BRASIL, 2019) registrou
a existência de 5.073.324 “estabelecimentos rurais” no país, cobrindo uma área de 351.289.816
hectares. Segundo o Boletim do CAR referente a 11 de abril de 2022, o número de imóveis cadastrados
no CAR já era de 6.576.890 (esse total sendo composto por “imóveis rurais”, “territórios tradicionais
de povos e comunidades tradicionais” e “assentamentos da reforma agrária”), ou seja, 29,6% maior
que o número de estabelecimentos rurais obtido pelo Censo. O Boletim também aponta que os
imóveis cadastrados no CAR somam área de 612.567.861 ha, que por sua vez é 74% maior do que
a área coberta por estabelecimentos rurais, segundo o Censo.
Analisando a série histórica do número de imóveis inscritos no CAR (Figura 15), é possível perceber,
no entanto, que a curva do número de registros (cadastros) no CAR ainda não se estabilizou. Novos
cadastros continuam sendo registrados, com mais de 500.000 tendo sido registrados apenas em 2021.
Há indicação, portanto, que nem todos os imóveis rurais foram registrados no CAR até o momento.
36 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 15 - Evolução histórica do número de Imóveis rurais registrados no CAR.

Cadastros Cadastros+fam+benef

8
7,02
6,58
6,38
5,99
6 5,50

4,74
Em milhões

3,92
4

2,26

2
1,38

0
1/1/2016 1/1/2018 1/1/2020 1/1/2022

Data

Fonte: Elaboração própria/EvEx/ENAP.

Imóveis rurais analisados no SICAR

O indicador “Índice de Sustentabilidade Agropecuária - Dimensão Adequação Ambiental (DAA)” do
Plano Plurianual (PPA) 2020-2023 mensura o avanço na análise do cadastro de imóveis inscritos
no Cadastro Ambiental Rural (CAR) em relação ao total de imóveis inscritos, assim como a área de
imóveis com análise de regularização ambiental concluída. É um indicador de processo, portanto.
O Índice de Sustentabilidade Agropecuária (ISA) foi construído com o propósito de medir o alcance
do objetivo do Programa Agropecuária Sustentável, sendo formado por vários subindicadores
(componentes), que em conjunto formam o ISA. A Dimensão da Adequação Ambiental (DAA) é um
dos subindicadores que formam o ISA.
Uma verificação dos valores alcançados pela DAA indica que quase ¼ dos cadastros já passou por
algum tipo de análise pelos órgãos competentes (Figura 16). Para o ano de 2021, foi estabelecida
meta para a DAA, no âmbito do PPA. A meta estabelecida, de 19,48%, foi ultrapassada com folga,
com o indicador chegando a 24,32%.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 37

Figura 16 - Evolução histórica do “Índice de Sustentabilidade Agropecuária - Dimensão Adequação Ambiental”

(DAA).

30%
26.37%
24.68%
24.32%
20.10%
20% 18.44%
17.47%
15.04% 15.47%
13.73%

10%

0%
1/1/2016 1/1/2018 1/1/2020 1/1/2022

Fonte: Elaboração própria.

Em relação ao processo de análise dos cadastros, é possível perceber grande variação entre as
unidades federativas. A Figura 17 mostra a proporção entre a área (ha) de imóveis rurais inscritos
no CAR com análise iniciada em relação à área (ha) total de imóveis rurais inscritos, em abril de
2022. Enquanto alguns estados já iniciaram a análise na maior parte da área coberta por imóveis
rurais inscritos, como é o caso do Amazonas (93%), Amapá (87%), Maranhão (84%) e Roraima (71%),
outros cinco estados praticamente não iniciaram o processo de análise, com menos de 2% de área
cadastrada com análise iniciada. Para o Brasil como um todo, a proporção é de 37%.
38 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 17 - Proporção entre a área (ha) de imóveis rurais inscritos no CAR com análise iniciada em relação
à área (ha) total de imóveis rurais inscritos, por unidade federativa.

RR
AP

AM PA MA CE
RN
PB
PI
PE

AC AL
RO TO SE

BA
MT

DF
GO
MG
ES
MS
RJ
SP
PR
SC

RS

1000 km

Proporção (%)
25 50 75

Fonte: Elaboração própria, com dados do Boletim do CAR - abril de 2022.

Imóveis rurais com análise de regularidade

ambiental concluída
O indicador “Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída” (CCAC) apresentou um crescimento
ascendente de 2015 a 2022 (Figura 18). Em que pese o valor do indicador ser pouco expressivo
(as análises concluídas correspondem a apenas 2% da área total dos imóveis rurais cadastrados),
o indicador demonstra esforço dos entes estaduais em analisar os cadastros, visto que a área de
cadastros com análise da regularização ambiental concluída chegou em 10.001.338,71 de hectares
em 2021. Cabe ressaltar o acréscimo de mais de 100% nas análises em apenas 5 anos e, com o
advento do módulo Análise Dinamizada do SICAR, proposto pela Portaria MAPA nº 121/2021, as
análises tendem a ter um crescimento mais ágil nos próximos anos.
Para este indicador também foi estabelecida meta para 2021, como parte da definição de meta
para o ISA, do PPA 2020-2023. A meta de 2,24%, porém, não foi alcançada.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 39

Figura 18 - Evolução histórica do Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída (CCAC).

2.50%

2.00%
2.00%

1.64%
1.62%
1.50%
1.20%

1.00% 0.81%

0.50%
0.50%

0.13%
0.01% 0.03%
0.00%
1/1/2016 1/1/2018 1/1/2020 1/1/2022

Fonte: Elaboração própria.

É possível perceber, ainda, grande variação entre as unidades federativas no que se refere à análise
concluída dos cadastros do CAR (Figura 19). Enquanto 11 estados ainda apresentam CCAC de 0%,
outros têm CCAC bem superior ao nacional. Esse é o caso de Mato Grosso (CCAC de 7,8%), Pará
(5,5%) e Rondônia (4,8%).
40 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Figura 19 - Coeficiente de Cadastros com Análise Concluída (CCAC) por unidade federativa.

RR
AP

AM PA MA CE
RN
PB
PI
PE

AC AL
RO TO SE

BA
MT

DF
GO
MG
ES
MS
RJ
SP
PR
SC

RS

1000 km

CCAC (%)
0 2 4 6

Fonte: Elaboração própria, com dados do Boletim do CAR - abril de 2022.

Imóveis rurais inconformes com Termo

de Compromisso do PRA assinado
O processo de implementação dos Programas de Regularização Ambiental (PRA) e de assinatura
dos termos de compromisso pelos proprietários/possuidores ainda é incipiente, até porque só
pode ser iniciado, para determinado imóvel rural, uma vez que sua análise tenha sido concluída, e
ainda há muito poucos imóveis com análise concluída. Também não existe ainda módulo no SICAR
que permita fazer o monitoramento do número de termos de compromisso de PRA assinados. Há,
portanto, uma lacuna de informação sobre esse aspecto da implementação da política.

Outros indicadores de ações e produtos

Outros dois indicadores de ações e produtos propostos para o CAR podem ser analisados: (1) o
número de cadastros com demonstração de interesse em aderir ao PRA, proposto para mensurar
a ação de realizar o processo de adesão dos proprietários e possuidores ao PRA; e (2) o percentual
de dados do SICAR em plataformas de consulta, proposto para medir o produto do CAR “Dados do
SICAR públicos e acessíveis à sociedade”.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 41

Número de cadastros com demonstração

de interesse em aderir ao PRA
Ao realizar o registro do imóvel no CAR, o proprietário/possuidor indica se tem interesse em aderir ao
Programa de Regularização Ambiental. Assim, a proporção dos cadastros com essa demonstração
de interesse dá uma indicação do provável (mínimo) número de termos de compromisso de PRA
a serem firmados no futuro. Segundo o Boletim do CAR referente a 11 de abril de 2022, 52% dos
cadastros solicitaram adesão ao PRA, o que corresponde a cerca de 3.419.000 imóveis rurais.

Dados do SICAR em plataformas de consulta

públicas e abertas à sociedade
Para que seja alcançado o resultado desejado de controle social da perda de vegetação nativa
nos imóveis rurais, é necessário que os dados do SICAR estejam públicos e acessíveis (ou seja,
transparentes) à sociedade (Figura 8).
O governo federal possui dois portais na internet destinados a dar transparência aos dados que
possui: o Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br) e a Infraestrutura Nacional de Dados
Espaciais (INDE) (inde.gov.br). A INDE é voltada especificamente para dados geoespaciais, como é
o caso de boa parte dos dados do SICAR (uma vez que limites de imóveis rurais, limites de APP e de
Reserva Legal, entre outros dados do CAR, são todos geoespaciais).
Os dados do SICAR disponíveis no Portal de Dados Abertos e na INDE ainda são limitados. No
Portal de Dados Abertos, o conjunto de dados “Cadastro Ambiental Rural” disponibiliza três
tabelas em formato csv. Duas apresentam dados sumarizados do número e área de imóveis rurais
cadastrados no SICAR, por município e por estado. A terceira, mais detalhada, informa, para cada
imóvel cadastrado, o tamanho da área ocupada por cada tema (APP, RL, etc.), assim como o “status”
do imóvel (se ativo, pendente, suspenso ou cancelado) e a “condição” em que o imóvel se encontra
no fluxo do CAR (conforme a Figura 8). No entanto, a localização dos imóveis e dos temas dentro de
cada imóvel não está disponível nesse conjunto de dados, uma vez que se trata de dado geoespacial.
A atualização desses dados também não parece ser a ideal, uma vez que, segundo os metadados,
haveria atualização quinzenal, mas ao final de julho de 2022 estavam disponíveis dados atualizados
apenas em 3 de maio de 2022.
Na INDE, por sua vez, podem ser encontrados apenas dados geoespaciais do CAR específicos de
algumas unidades da federação (RJ, DF), ou seja, o conjunto de dados do SICAR cobrindo o território
nacional como um todo não está disponível.
Outro canal de transparência para os dados do SICAR é a Base de Downloads disponível no site
do CAR (https://www.car.gov.br/publico/municipios/downloads). Ali é possível acessar os dados
detalhados, incluindo a localização dos temas dentro de cada imóvel rural, em formato shapefile. No
entanto, o download desses dados só pode ser feito município a município, e devido à limitação na
capacidade de processamento e de envio e recebimento de dados dos servidores, o SFB optou por
inserir “captchas”5 para cada download da base. Isso impede que os downloads sejam automatizados,
tornando-se um empecilho para a realização de análises por unidade federativa, macrorregião ou
bioma, haja vista a existência de 5.568 municípios no Brasil.

5 O CAPTCHA (Completely Automated Public Turing test to tell Computers and Humans Apart) é um tipo de medida de segurança
conhecido como autenticação por desafio e resposta permitindo que determinados acessos sejam feitos apenas por seres humanos, e
não computadores ou robôs.
42 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

VI. AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA

A avaliação da governança analisa como os mecanismos de liderança, estratégia e controle da
política cooperam para o alcance dos resultados esperados. Busca-se com tal avaliação aprimorar
a coordenação da execução da política e contribuir para uma melhor definição de papéis e
responsabilidades na sua estrutura de gestão e coordenação.
Na primeira parte deste capítulo são apresentados alguns conceitos norteadores sobre governança
pública, arranjos institucionais e capacidades estatais. Os conceitos são apresentados no sentido de
indicar o caminho percorrido por este grupo de avaliação, assim como introduzir algumas reflexões
e achados sobre o próprio CAR. Na segunda parte, são apresentados os resultados avaliativos dos
mecanismos de governança, que foram obtidos por meio dos questionários e das contribuições
dadas por grupos de stakeholders durante a realização de oficina sobre o tema.

Governança Pública, Arranjos

Institucionais e Capacidades Estatais
Tal como preconizado no Guia de análise ex post (BRASIL, 2018b), esta avaliação foi elaborada
levando em consideração o seguinte conceito de Governança, contido no Decreto nº 9.203, de 22
de novembro de 2017:
“Conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar,
direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação
de serviços de interesse da sociedade”.
Ainda de acordo com o Guia e o Decreto supracitados, a Governança é balizada por princípios e
mecanismos, apresentados na Figura 20, que se combinam para formar uma estrutura composta
por normativos, regulamentos, instituições e indivíduos, sejam eles gestores ou executores da política.
Figura 20 - Mecanismos e princípios de Governança.

PRINCÍPIOS MECANISMOS
• Capacidade de resposta
• Liderança
• Integridade
• Estratégia
• Confiabilidade
• Controle
• Melhoria regulatória
• Prestação de contas e
responsabilidade
• Transparência

Fonte: Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017.

Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 43

O Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU (BRASIL, 2014) sintetiza
governança pública como medida da capacidade operacional da burocracia governamental, assim
como a criação de canais institucionalizados, legítimos e eficientes de mobilização e envolvimento
da comunidade na elaboração e implementação de políticas, no sentido de envolver um maior
número de atores.
Além da criação de redes e canais, acrescenta-se à discussão sobre governança as ideias de PETERS
(2013). Nelas, o autor propõe que o significado fundamental da governança envolve a identificação
e alcance de metas. Dessa forma, a partir da análise da governança se observam quatro funções:
estabelecimento de metas;e coordenação das metas; implementação; responsabilização e avaliação.
Aproximando-se desse conceito, o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas
do TCU (BRASIL, 2014) propõe oito componentes para avaliação da governança (Figura 21).
Figura 21 - Componentes para avaliação da governança.

Institucionalização Coordenação e coerência;

Planos e objetivos Monitoramento e avaliação

Participação Accountability

Capacidade organizacional Gestão de riscos e

e recursos controle interno

Fonte: Elaboração própria a partir do Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do
TCU (BRASIL, 2014).
Alguns desses componentes foram analisados mais a fundo em outros capítulos deste relatório.
“Institucionalização” e “Planos e objetivos”, por exemplo, foram abordados no capítulo de diagnóstico e
avaliação de desenho. Outros componentes, como “Gestão de riscos e controle interno”, na avaliação
de implementação. Por esse motivo, trataremos aqui dos aspectos que não foram discutidos ou
que valem ser reforçados, dada a sua relevância.
Nesse sentido, destaca-se o componente “Coordenação e coerência”, pois, de acordo com o
Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU (BRASIL, 2014), os arranjos
institucionais condicionam a forma pela qual as políticas são formuladas, implementadas e avaliadas.
De acordo com GOMIDE e PIRES (2014), os arranjos institucionais compreendem as regras específicas
que os agentes estabelecem para si nas suas transações econômicas ou nas suas relações políticas
e sociais particulares, sendo tais arranjos os definidores da forma particular de coordenação de
processos em campos específicos. Assim, para esses autores, arranjo institucional seria o conjunto
de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se coordenam atores e
interesses na implementação de uma política pública específica, um conceito muito próximo ao da
própria governança.
44 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

É esse conjunto de regras e mecanismos que aparelha o Estado de capacidade de execução de seus
objetivos, ou seja, de implementar políticas públicas (Figura 22). A capacidade estatal é entendida
então a partir de dois componentes: o técnico-administrativo e o político.
O primeiro componente trata das competências dos agentes do Estado para levar a efeito suas
políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para a produção de resultados. Enquanto
o segundo, a dimensão política, se refere às habilidades em expandir os canais de interlocução,
promoção de legitimidade da ação estatal, negociação e articulação com os diversos atores sociais,
processando conflitos e prevenindo a captura por interesses específicos (GOMIDE e PIRES, 2014).
Figura 22 - Arranjo institucional e os componentes das capacidades estatais.

Representação

Participação Controles
Capacidade
técnica

Arranjo
Objetivos institucional Resultados

Capacidade
política

Burocracia

Fonte: GOMIDE e PIRES (2014).

O CAR está inserido em um arranjo institucional vertical, ou seja, a sua implementação se dá entre
diferentes entes federativos. O Código Florestal e a Instrução Normativa n° 2, de 06 de maio de
2014, dispõem que cabe à União a centralização regulatória do CAR, ficando a cabo dos estados
e municípios a análise dos cadastros. No que tange ao Sicar, os entes podem criar seus próprios
sistemas, desde que sigam critérios de inscrição e condições de integração das bases de dados de
acordo com o sistema federal.
O Código Florestal estabelece o CAR como registro público eletrônico de âmbito nacional, a ser
realizado preferencialmente no órgão ambiental municipal ou estadual. Sendo assim, há uma
combinação de arranjos e capacidades institucionais (técnicas e políticas) do Poder Executivo Federal
e dos entes federativos para entregar os resultados à sociedade. No que tange ao CAR, a União é
responsável por editar os normativos gerais, de aplicação nacional, ficando reservada aos estados
e Distrito Federal a edição de normas específicas, desde que não contrariem a norma geral.
GONÇALVES, LOTTA e BITELMAN (2008) afirmam que há no contexto federativo atual um movimento
de coordenação federativa na construção de sistemas, planos ou programas nacionais com incentivos
à adesão dos entes subnacionais, combinada à exigência de contrapartidas a serem cumpridas por
parte desses entes, como a institucionalização de conselhos e fundos, por exemplo, e o atendimento
a padrões de execução das políticas.
É possível observar esse movimento com a instituição do RegularizAgro e do seu Comitê Gestor, pelo
Decreto nº 11.015, de 29 de março de 2022. Trata-se de instância colegiada que inclui representantes
do governo federal e dos governos estaduais, visando o cumprimento dos princípios e diretrizes da
regularização ambiental, assim como com a coordenação de estratégias e da atuação governamental
nesse sentido. Evidencia-se o esforço do governo federal de melhorar a governança do CAR, unindo
esforços de vários dos componentes da boa governança.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 45

Análise dos Mecanismos de Governança no CAR

O Guia de análise ex post (BRASIL, 2018b) traz quesitos e perguntas para avaliação de governança.
A partir deles, o grupo de avaliação formulou questionários para avaliar a governança do CAR, que
foram respondidos por representantes dos seguintes grupos de atores interessados no CAR (Figura
23): governos federal e estaduais, sociedade civil, academia e setor privado. Posteriormente, foi
realizada oficina participativa, com duração de três horas, em formato online, também contando
com a participação dos representantes supramencionados.
Figura 23 - Atores interessados no CAR.

Gestores
Federais

Gestores
estaduais e
Consultorias municipais
Ambientais

CAR

Organizações Academia e
de Proprietários Centros de
e possuidores Pesquisa
rurais

Entidades da
sociedade civil

Fonte: Elaboração própria.

O objetivo do encontro foi compreender de forma coletiva a visão dos stakeholders sobre a
governança do CAR, segundo os critérios estabelecidos no formulário. Segue-se, pois, para a
análise das respostas de acordo com a percepção do grupo de avaliação, tendo como parâmetro
os princípios/componentes citados anteriormente.
46 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Liderança
Aspectos Fundamentais
• Integridade (confiabilidade e transparência)
• Competência (capacidade de resposta e expertise)
• Responsabilidade (prestação de contas e comprometimento)
• Motivação (busca do consenso e participação no processo decisório).

Observou-se a necessidade de melhor alinhar as expectativas do governo federal quanto às entregas

estaduais. Ressalta-se aqui a governança multinível, que enfatiza os arranjos institucionais das políticas
descentralizadas (BRASIL, 2021). Faz-se necessário considerar as peculiaridades de cada região para
que se tenha maior comprometimento das partes com os resultados esperados, integrando as
esferas nacional e estadual. A Figura 24 é um esboço dos papéis e responsabilidades de cada ente
federativo; reforça-se aqui a necessidade de elaboração de instrumento que deixe essa divisão clara.
Destaca-se ainda a relação entre a amplitude da meta proposta e a necessidade de coordenação,
ou seja, quanto mais descentralizada a política, maior deve ser a coordenação de esforços entre as
esferas. É importante que as atribuições sejam claras e que haja cooperação entre todas as partes
envolvidas. Nesse sentido, o Serviço Florestal Brasileiro tem realizado encontros anuais com os
executores estaduais do CAR, com o intuito de alinhar expectativas e desenvolver a colaboração
interfederativa.
Figura 24 - Arranjo das responsabilidades de cada ator frente à implementação do CAR.

Serviço • Responsável pela coordenação nacional

Florestal • Mantém o SICAR
Brasileiro • Desenvolve soluções tecnológicas para os cadastros

CAR
Outros
Órgãos
atores
estaduais e
relevantes
municipais
• Responsável pela gestão do CAR nos estados
• Analisa e valida os cadastros
• Regulamenta e acompanha os Programas de
• Órgãos de Assistência técnica e
Extensão rural Regularização Ambiental nas unidades federativas
• Instituições do terceiro setor
• Proprietários e possuidores
rurais
• Sociedade civil

Fonte: Elaboração própria.

A Integridade é um dos aspectos fundamentais da boa governança; nesse item, são observadas
as ações e iniciativas relativas à confiabilidade e transparência. A percepção dos respondentes dos
formulários, assim como dos participantes da oficina, é de alto grau de confiabilidade por parte
dos gestores da política, em nível federal e estadual, e médio grau por parte da sociedade civil. No
tocante à transparência, discutiu-se a necessidade de aumentar os esforços nesse sentido.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 47

Sabe-se, no entanto, que os Governos, em todos os níveis, devem promover a transparência

respeitando as disposições da Lei Geral de Proteção de Dados - LGPD (Lei nº 13.709, de 14 de
agosto de 2018). Aos entes públicos também faz-se necessária a prestação de contas a respeito de
atos que possam repercutir em seus cadastros, o que se relaciona diretamente com o mecanismo
do Controle no aspecto da confiabilidade da informação. De maneira geral, é preciso melhorar a
comunicação entre sociedade e Estado.

Estratégia
Aspectos Fundamentais

• Diretrizes (disseminação e consistência interna);

• Objetivos (alinhamento estratégico e legitimidade)
• Planos (construção participativa, institucionalização e orientação)
• Ações (recursos e atribuições)
• Atores (foco no objetivo comum, comprometimento, capacidade de articulação, poder, expertise
e coordenação).

De forma geral, há desconhecimento das diretrizes do CAR e da Política pelos atores. Além disso,
falta conhecimento do público alvo sobre a política, assim como alinhamento e coordenação entre
as esferas, Federal, Estadual e Municipal.
Assim, faz-se necessário maior orientação ao público alvo da política a respeito das diretrizes, objetivos
e razão de existência do CAR, o que mitigaria receios, por parte dos proprietários/possuidores dos
imóveis rurais, em preencherem seus cadastros. Ademais, foi amplamente reforçada a necessidade
da assistência técnica aos proprietários e possuidores de terras, para que os cadastros sejam
preenchidos de forma correta.
É importante destacar, neste aspecto, que o Código Florestal e o CAR, por consequência, foram
construídos de forma participativa, incluindo diversas audiências públicas, apesar de que nem todos
os aspectos discutidos terem sido introduzidos no texto da lei, à época de sua constituição.
Ainda sob o mesmo aspecto, recursos humanos para analisar os cadastros têm sido um grande
gargalo da política, sobretudo na implementação por parte dos estados, pois fica a cargo deles a
análise dos cadastros. Embora essa responsabilidade seja dos estados, sugere-se discutir a criação
de parcerias entre estados e governo federal e/ou outras instituições para que a análise seja
realizada de forma mais célere. Manutenções periódicas no SICAR também são desejáveis para
evitar instabilidades do sistema.
Sobre a clareza das atribuições, há a percepção de que a transferência do SFB do MMA para o
MAPA deixou as atribuições dos órgãos um pouco confusas, especialmente para uma parte do
público-alvo da política.
Salienta-se, ainda, que o alinhamento estratégico entre o CAR e demais programas governamentais
ocorre de forma satisfatória; apesar da alternância de governo, típica de regimes democráticos, a
política manteve-se em execução.
48 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Controle
Aspectos Fundamentais

• Processos (monitoramento, avaliação e gestão de riscos)

• Institucionalização (normas e regulamentos e efetividade)
• Informação (produção e disseminação e confiabilidade)

De acordo com o Referencial de Controle de Políticas Públicas (BRASIL, 2020), o controle pode ser
compreendido sob quatro perspectivas: controle gerencial, interno, externo e social. O controle
interno e o controle gerencial são conduzidos pela estrutura de governança e administração da
política, de forma a proporcionar segurança razoável quanto ao alcance dos objetivos propostos,
conformidade com a legislação e confiança quanto às informações prestadas.
Nesse aspecto, observou-se a baixa capacidade de o governo fiscalizar e avaliar as informações
declaratórias do CAR via SICAR. Dessa forma, tanto o monitoramento como a avaliação da política
ficam prejudicados, visto que as análises ainda se encontram muito aquém do desejado. Observam-
se ainda sobreposições de áreas de propriedades rurais e uso indevido do cadastro para fins de
grilagem de terras públicas. A análise se faz fundamental para que se possa atestar quão verídicos são
os dados autodeclarados a fim de se proceder a possíveis retificações e inserção das propriedades
com pendências em Programas de Regularização Ambiental.
No que tange à gestão de riscos, o Mapa, por meio de sua Coordenação-Geral de Desenvolvimento
Institucional e Apoio à Gestão (CGDIG/DGG/SE), fez a análise e gestão do resultado “Análise dinamizada
do CAR implantada em todas as Unidades da Federação”. No entanto, para os demais resultados
da política, não houve gestão dos riscos a eles relacionados, entretanto uma discussão maior sobre
o tema foi realizada no capítulo da avaliação de implementação.
É relevante observar que, sem uma adequada gestão de riscos vinculados aos objetivos que se
pretende alcançar, não há como planejar controles para mitigação de tais riscos. Dessa forma, não
havendo riscos mapeados e geridos na política do Cadastro Ambiental Rural, o controle também
fica prejudicado.

Considerações sobre a Governança

Ao examinar a estrutura de governança do CAR, percebeu-se que não há total clareza sobre a divisão
de competências, responsabilidades e papéis entre os atores envolvidos por parte da sociedade
civil, e, sobretudo, entre alguns executores da política. Dessa forma, sugere-se o aprofundamento da
análise da estrutura de governança, inclusive a elaboração e posterior publicação dessa estrutura, e
respectiva matriz de responsabilidades, como subsídio para a criação de instrumentos de coordenação
que facilitem a divisão dos papéis, o estabelecimento de objetivos e metas, assim como a entrega
de valor ao público e o controle social.
Quanto à institucionalização do CAR, a falta de um plano com objetivos, metas e responsabilidades
claramente definidas, tal como foi discutido nos capítulos de Diagnóstico do Problema e Avaliação
de Desenho, torna-se sério entrave para a boa governança. O Código Florestal e as legislações
ambientais dos estados, embora sejam instrumentos legais, não são suficientes para a implementação
e entrega de resultados da política.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 49

VII. EXECUÇÃO DAS DESPESAS

ORÇAMENTÁRIAS E DOS
SUBSÍDIOS DA UNIÃO
As políticas públicas podem ser financiadas por meio de gastos diretos, com dotações consignadas
no Orçamento Geral da União (OGU) e das demais entidades subnacionais, ou por meio de
gastos indiretos (benefícios tributários e creditícios), com informações registradas nas informações
complementares do OGU.
No caso do CAR, não foram identificados benefícios tributários ou creditícios como parte da política,
de forma que as considerações a seguir se referem apenas a despesas orçamentárias.
De 2016 a 2022, a dotação orçamentária no OGU destinada ao CAR perfaz um montante nominal de
R$ 79,5 milhões (Tabela 5). Até 2015 as ações relativas ao CAR eram executadas pela administração
direta do Ministério do Meio Ambiente (MMA).
Tabela 5 - Fontes de recursos e dotações relativas ao CAR, no Orçamento Geral da União, no período 2016-2022.
Fonte de Recursos Dotação Atual
100 - Recursos Primários de Livre Aplicação R$ 22.212.263,00
129 - Recursos de Concessões e Permissões R$ 257.689,00
144 - Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicações R$ 4.901.919,00
148 - Operações de Crédito Externas - Em Moeda R$ 52.085.217,00
TOTAL R$ 79.457.088,00

Fonte: Painel do Orçamento Federal. em 06/04/2022.

De 2018 a 2019, o CAR recebeu recursos internacionais significativos como doações. Identificaram-
se desafios para o recebimento de doações internacionais, inclusive com o cancelamento de
recebimento de recursos aprovados.
Do valor global destinado ao CAR no OGU, 66% são oriundos das operações de crédito externas, do
projeto Regularização Ambiental de Imóveis Rurais no Cerrado (FIP-Cerrado), conforme a Tabela 5.
Do montante reservado ao CAR, foram empenhados R$ 58,1 milhões e pagos R$ 52,1 milhões,
incluindo nesse último, os valores de restos a pagar, conforme a Tabela 6. As ações orçamentárias
e planos orçamentários referentes à execução do Cadastro Ambiental Rural são:
• 2016 a 2019: Ação Orçamentária "8308 - Regularização Ambiental dos Imóveis Rurais nas Unidades
da Federação";
• 2020 e 2021: Planos Orçamentários "0001 - Apoio à Regularização Ambiental" e "0007 - Gestão
do Sistema de Cadastro Ambiental Rural – SICAR e do Cadastro Nacional de Florestas Públicas -
CNFP" da Ação Orçamentária "20WA - Cadastro, Recomposição e Produção Florestal"; e
• 2022: Plano Orçamentário "0001 - Apoio à Regularização Ambiental" da Ação Orçamentária
"20WA - Cadastro, Recomposição e Produção Florestal".
Vale observar que, nos anos de 2020 e 2021, as despesas com o Cadastro Nacional de Florestas
Públicas (CNFP), não relacionadas ao CAR, estão englobadas no mesmo plano orçamentário do
SICAR (0007), ainda que em valores significativamente menores.
50 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Tabela 6 - Série histórica de dotação atual, valores empenhados e pagos, relativos ao CAR, no Orçamento
Geral da União.
Ano Dotação Atual Empenhado Pago
2016 R$ 10.908.973,00 R$ 5.786.656,00 R$ 3.262.424,00
2017 R$ 8.608.005,00 R$ 7.048.506,00 R$ 5.324.365,00
2018 R$ 8.116.324,00 R$ 8.112.614,00 R$ 7.047.223,00
2019 R$ 11.612.427,00 R$ 6.336.633,00 R$ 1.813.124,00
2020 R$ 17.889.125,00 R$ 17.889.125,00 R$ 19.826.164,00
2021 R$ 12.954.749,00 R$ 12.954.749,00 R$ 14.731.211,00
2022 R$ 9.367.485,00 - R$ 106.644,00
TOTAL R$ 79.457.088,00 R$ 58.128.283,00 R$ 52.111.156,00

Fonte: Painel do Orçamento Federal. Dados extraídos em 06/04/2022.

As unidades federativas (estados e Distrito Federal) também investem recursos para implementação
do CAR em seus territórios, porém não se têm os registros do volume desses recursos no período
analisado. É importante ressaltar que, para as ações de análise dos cadastros do CAR, assim como
de implementação dos Programas de Regularização Ambiental (PRA), que são realizadas nos estados,
os recursos utilizados são estaduais. Não há descentralização de recursos federais para a execução
dessas atividades6. O SFB não possui informação sobre quanto do orçamento de cada unidade
federativa é utilizado para as ações do CAR.

VIII. RECOMENDAÇÕES
A partir das análises realizadas acerca dos diversos aspectos da política pública expressa pelo CAR,
conforme apresentadas nos capítulos anteriores, foi possível elaborar uma série de recomendações
para o aprimoramento da política.

Recomendações sobre diagnóstico e desenho

1. Que o SFB e os demais gestores do CAR elaborem e publiquem documento que reflita o desenho
da política (“Plano”), incluindo:
a. definição do problema central, causas e consequências;
b. o seu modelo lógico (expressando suas estratégias);
c. indicadores do modelo lógico (de insumos, processos, produtos, resultados e impactos), para
medir o desenvolvimento e evolução da política; e
d. a “teoria do programa”;
e. metas (expressas como valores a serem alcançados pelos indicadores do modelo lógico) de
curto, médio e longo prazos, regionalizadas por unidade federativa.
2. Que o SFB, uma vez publicado o Plano supracitado, estabeleça e execute uma rotina de
monitoramento das metas estabelecidas no mesmo.
3. Que o SFB e os demais gestores do CAR, inclusive em nível estadual, articulem-se com os órgãos
governamentais e não-governamentais de ATER (Secretaria de Agricultura Familiar e Cooperativismo
- SAF/MAPA; Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural - ANATER; Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuária - Embrapa; Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Senar; órgãos
estaduais de ATER) para incorporar à política as ações de assistência técnica e extensão rural,
de forma a levar a proprietários e possuidores de imóveis rurais, informações, conhecimentos e
técnicas úteis para o atingimento dos resultados e impactos desejados.
6 Apenas no ano de 2017 houve descentralização de recursos federais para estados (modalidade de aplicação 32).
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 51

Recomendações sobre implementação

1. Que o MAPA e o INCRA promovam e consolidem a integração entre o SICAR e os cadastros
relacionados à governança fundiária (SIGEF, CNIR) em nível federal, estadual e distrital. Mais
especificamente, que a análise dos cadastros do CAR inclua a comparação dos limites do imóvel
rural com aqueles registrados nas bases de dados georreferenciadas do INCRA (Sistema de
Gestão Fundiária - SIGEF).
2. Que o SFB e o MAPA aprimorem os mecanismos de transparência ativa dos dados do SICAR,
por meio de:
a. publicação dos dados dos cadastros do CAR no Portal de Dados Abertos (dados.gov.br) e na
Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (inde.gov.br), com atualização periódica;
b. divulgação, na página do CAR, da ferramenta geoserver (https://geoserver.car.gov.br/geoserver/
web/) e da página https://www.car.gov.br/temas/;
3. Que o SFB publique os Boletins do CAR de forma regular, no mínimo bimestralmente, contendo:
a. dados desagregados, no mínimo, no grau de detalhe apresentado na edição de abril de 2021
(referente a 31/12/2020): valores separados de número de cadastros e número de famílias,
para Territórios Tradicionais de Povos e Comunidades Tradicionais, e valores separados de
número de cadastros e número de beneficiários, para Assentamentos da Reforma Agrária;
b. informação sobre a porcentagem de cadastros com análise ambiental concluída;
4. Que o SFB realize, de forma prioritária e automatizada, análise da sobreposição de imóveis
registrados no CAR com Terras Indígenas, Unidades de Conservação, e Terras da União, e identifique
como “pendentes”, no SICAR, os imóveis que apresentem sobreposição, conforme art. 7º, II, b da
Portaria MAPA nº 121, de 12 de maio de 2021;
5. Que o SFB e os órgãos estaduais competentes desenvolvam e implementem formas de aumentar
substancialmente a velocidade de análise ambiental dos imóveis cadastrados no CAR, por meio de:
a. realização de avaliação específica e comparativa do processo de análise ambiental dos cadastros,
em cada estado, a fim de identificar recomendações de melhoria no processo;
b. elaboração de fluxo ideal do processo, manual de orientação, tutorial/minicurso.
c. criação e consolidação das condições de maquinário, quantidade suficiente de recursos
humanos capacitados e disponibilidade de software integrado para que as análises sejam feitas
com qualidade e no tempo necessário

Recomendações sobre riscos

1. Que os gestores da política, nos níveis federal (SFB) e estadual/distrital (órgãos competentes),
realizem processo estruturado de análise de riscos do CAR (até o limite das suas competências
legais e espaços de atuação), tomando o presente trabalho como base inicial e avançando nas
duas etapas finais: tratamento (controle) dos riscos e registro e relato. Os trabalhos poderão ser
realizados com o apoio dos servidores nomeados de sua Unidade Gestora de Riscos e Controles
Internos - UGRCI, bem como, com o suporte da CGDIG/SE/MAPA.

Recomendações sobre a governança

1. Que o SFB elabore e publique análise aprofundada da estrutura de governança multinível do
CAR, incluindo matriz de responsabilidades, como subsídio para a criação de instrumentos de
coordenação entre o órgão federal e os estaduais que facilitem a divisão dos papéis e incrementem
a entrega de valor ao público e o controle social.
52 Serviço Florestal Brasileiro - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

2. Que o SFB realize avaliação de implementação simplificada em cada estado, a fim de identificar
os principais gargalos e as melhores formas de apoio, levando em consideração as peculiaridades
de cada ente federativo.
3. Que o SFB desenvolva e disponibilize aplicativo de celular (ou outra ferramenta tecnológica) que
sirva de instrumento de acompanhamento do processo de análise do CAR e meio de comunicação
entre os proprietários/possuidores (em especial os pequenos e médios) e o poder público;
4. Que o SFB desenvolva plataforma de Business Intelligence (BI) contendo informações detalhadas
a respeito de insumos, processos e produtos do CAR, incluindo:
a. orçamento planejado e executado nas ações federais, estaduais e municipais;
b. execução de metas, por unidade federativa;
c. ranking de unidades federativas relativo a início e conclusão das análises do CAR e adesão aos
PRA;
d. demais informações que deem maior transparência ativa à política.

Recomendações sobre a execução orçamentária

1. Aprimorar o diálogo entre os órgãos do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (SIPOF)
para facilitar o recebimento e execução de recursos de doações internacionais pelo Serviço
Florestal Brasileiro, zelando pela transparência na utilização de tais recursos.
Cadastro Ambiental Rural - Relatório Final de Avaliação Ex Post - Volume 1 53

IX. REFERÊNCIAS
BRASIL. Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais. Monitoramento do Desmatamento da Floresta
Amazônica Brasileira por Satélite. Disponível em: <http://www.obt.inpe.br/OBT/assuntos/programas/
amazonia/prodes>. Acesso em: 03.fev.2022.
BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Guia de Gestão de Riscos. Brasília:
SE/MAPA, 2021. Disponível em: <https://www.gov.br/agricultura/pt-br/acesso-a-informacao/
institucional/gestao-de-riscos-no-mapa>.
BRASIL. Tribunal de Contas da União - TCU. Referencial de Controle de Políticas Públicas. Brasília: TCU,
2020. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/referencial-de-controle-de-politicas-publicas.htm>
BRASIL. Casa Civil. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante. Brasília:
Ipea, 2018a. v. 1. Disponível em: <https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_
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