UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE EDUCAÇÃO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

EMILLYN ROSA

O Conselho Mirim na rede municipal de Santo André (SP): uma política

pública de participação política infantil

SÃO PAULO
2022
 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
FACULDADE DE EDUCAÇÃO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

EMILLYN ROSA

O Conselho Mirim na rede municipal de Santo André (SP): uma política

pública de participação política infantil

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em

Educação da Faculdade de Educação da Universidade de
São Paulo (FEUSP) para a obtenção do título de Doutora
em Educação. Área de Concentração: Educação e
Ciências Sociais: Desigualdades e Diferenças. Linha de
Pesquisa: Sociologia da Educação. Orientadora: Prof.ª
Dr.ª Maria Letícia Barros Pedroso Nascimento.

SÃO PAULO
2022
Autorizo a reprodução e divulgação total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou
eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
ROSA, E. O Conselho Mirim na rede municipal de Santo André (SP): uma política pública
de participação política infantil. 2022. Tese (Doutorado em Educação) Faculdade de
Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2022.

Aprovada em:
Banca Examinadora
Profa. Dra. _____________________________________________________________
Instituição: _____________________________________________________________
Julgamento: _____________________________________________________________

Profa. Dra. _____________________________________________________________

Instituição: _____________________________________________________________
Julgamento: _____________________________________________________________

Profa. Dra. _____________________________________________________________

Instituição: _____________________________________________________________
Julgamento: _____________________________________________________________

Profa. Dra. _____________________________________________________________

Instituição: _____________________________________________________________
Julgamento: _____________________________________________________________

Profa. Dra. _____________________________________________________________

Instituição: _____________________________________________________________
Julgamento: _____________________________________________________________
Aos meus pais, ao meu companheiro, a todas e todos que me ajudaram
a chegar até aqui, às crianças participantes do CM e àquelas/es que,
assim como eu, lutam com esperança do verbo, todos os dias, por uma
democracia verdadeiramente participativa, que inclua também as
crianças.
 AGRADECIMENTOS

A sensação de que os agradecimentos aqui escritos não são suficientes para expressar
minha gratidão a todas as pessoas que me ajudaram, estiveram presentes em todo este percurso.
Inicio agradecendo minha orientadora, Profa. Dra. Maria Letícia Nascimento, que me
auxiliou em todo o processo de elaboração, estudo e construção desta pesquisa, por meio de
orientações, reflexões e observações, que contribuíram para meu desenvolvimento enquanto
pesquisadora. Agradeço todo este percurso trilhado em conjunto.
À Profa. Dra. Emília Vilarinho, que me recebeu com muito acolhimento em Portugal
durante meu Período Sanduíche (Estágio Científico Avançado), colaborando nas reflexões,
aprofundamento teórico e estudo de campo. Obrigada pela orientação, parceria e cuidado que
me fizeram sentir segura em toda minha estadia.
Agradeço à equipe da CCInt, à Faculdade de Educação (FEUSP) e à Universidade de
São Paulo (USP), por todo o apoio e suporte durante o processo para a realização do período
sanduíche, assim como agradeço à Universidade do Minho (UMinho) Instituto de Educação,
pelo aceite e oportunidade de aprendizagem. Em especial, agradeço ao Prof. Dr. Manuel
Sarmento e à Profa. Dra. Natália Soares, que me receberam no Seminário Permanente em
Sociologia da Infância, assim como colaboraram com indicações e reflexões.
Aos colegas do Grupo de Pesquisa Sociologia da Infância e Educação Infantil (GEPSI),
que fortalecem as trocas acadêmicas, o incentivo e o estudo.
Esta pesquisa não seria possível sem a colaboração das/os colegas entrevistadas/os, no
Brasil e Portugal; portanto, agradeço a participação de todas/os que aceitaram o convite e
dispuseram de seu tempo. Em Portugal, Prof. Dr. Manuel Sarmento, Dr. Jorge Correia, Daniela
Miranda, Vereadora Adelina Mendes Pinto e Profa. Idalina Carvalho.
No Brasil, a minha imensa gratidão à Branca (Maria Auxiliadora Elias), Prof. Dr. Elie
Ghanem, Cassia Manchini, Carlos Grana, Gilmar Silvério, Wagner Sussai e Neusa Sampaio,
pela entrevista, diálogo, arquivos e reflexões; ao Nestor, Marcel e Carla, que não hesitaram em
ajudar e cederam seus arquivos pessoais. Sem vocês, não haveria a possibilidade deste estudo.
Muito obrigada! Estendo aqui meu agradecimento à Denise Castelani, que colaborou com a
pesquisa e me apoiou sempre.
Em especial, quero agradecer a Profa. Dra. Lisete Arelaro (in memoriam), que
demostrou, em toda a sua trajetória, que a teoria e a prática podem andar juntas, demonstrando
sua amorosidade desde o nosso primeiro encontro na Escola Florestan Fernandes, por aceitar o
convite para compor a Banca do Exame de Qualificação e por colaborar com valiosas
considerações. Gratidão e Lisete presente!
Às integrantes titulares e suplentes da Banca Examinadora (qualificação e defesa),
Profa. Dra. Célia Serrão, Profa. Dra. Emília Vilarinho, Profa. Dra. Ligia Maria Leão Aquino,
Profa. Dra. Vania Carvalho de Araújo, Profa. Dra. Patrícia Dias Prado, Profa. Dra. Maria Luiza
Rodrigues Flores, Profa. Dra. Bruna Breda, Profa. Dra. Maria Walburga dos Santos, Profa. Dra.
Maria Aparecida Guedes Monção e Profa. Dra. Bianca Correa.
Agradeço aos meus pais Andréia e Marcelo, que mesmo longe estiveram perto e não
mediram esforços para me auxiliar, em pequenos e grandes detalhes, principalmente na
concretização do meu sonho em realizar um período sanduíche. Agradeço ao Sonny, meu
companheiro, esposo, amigo, que é refúgio, é apoio, estrutura e incentivo, que não me deixou
desanimar e nem desacreditar nos momentos mais difíceis.
Agradeço também à minha família, e em extensão agradeço àquelas/es que muitas vezes
tornam-se famílias: as/os amigas/os, e mesmo correndo o risco do esquecimento e já peço
desculpas de antemão me atrevo a citar alguns nomes: Ana Caroline, que acreditou sempre
na minha capacidade e me apoiou em diversos momentos, sem medir esforços; Flávia, que se
empenhou em mostrar que eu era capaz; Thiago, que lutou por mim e festejamos o sucesso; Lis
e Ana Lúcia, pelas caronas de risadas e reflexões teóricas metodológicas, e empatia acadêmica;
e Michelle, por me incentivar e me auxiliar sempre.
É preciso lembrar daqueles que encontrei por meio de minha trajetória profissional e
que nos tornamos mais do que colegas de trabalho: a Equipe da Creche João de Deus e
comunidade, que vibrou e comemorou cada conquista comigo. Em especial, à Janaina, pela
parceria e amizade, que sempre me incentivou e me fez querer continuar; à Rosangela e Daniel,
que me apoiaram e compreenderam os momentos mais desafiadores de conciliação entre
pesquisar e trabalhar, principalmente em locais em que não temos incentivo e valorização,
situação que requer um certo malabarismo e persistência; e à Alexandra, que me deu todo o
auxílio e incentivo, enquanto coordenadora e amiga, demonstrando que é possível haver
coerência entre sonho e realidade.
 Só foi isso que sobrou?
Daniel Melim
Desenho em nanquim sobre papel canson
Formato A4/Ano 2014
 RESUMO

ROSA, E. O Conselho Mirim na rede municipal de Santo André (SP): uma política pública
de participação política infantil. 2022. Tese (Doutorado em Educação) Faculdade de
Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2022.

Crianças pequenas e bem pequenas são por vezes excluídas dos processos democráticos nas
políticas públicas de e para a participação política, o que motivou o estudo apresentado aqui,
sobre o Conselho Mirim, implementado nas creches e escolas do município de Santo André
(SP). A ampliação dos direitos das crianças efetivada pelos documentos nacionais e
internacionais, presente nos estudos da Sociologia da Infância, e a concepção de democracia e
gestão democrática são a fundamentação teórica da pesquisa, que teve como objetivo
compreender como os Conselhos Mirins se constituíram e se tornaram uma política pública de
participação política infantil. Trata-se de um estudo qualitativo, de resgate do processo histórico
de ações e políticas de gestão municipal, relacionadas aos períodos 1989-1992, 1997-2008 e
2013-2016, composto por entrevistas com representantes da administração e análise
documental do que foi divulgado ou publicado, com destaque para o terceiro mandato (2013-
2016), quando o Conselho Mirim se tornou lei municipal. Buscou-se compreender as
concepções de infância, de gestão democrática e de participação política presentes nos três
períodos, assim como trazer projetos nacionais e internacionais de inclusão das crianças na
gestão de cidades, com destaque a Guimarães, em Portugal. Em Santo André (SP), constatou-
se que as ações de participação popular iniciadas no primeiro período deram início às ações que
resultaram na participação política infantil e na construção do Conselho Mirim como uma
política pública para a infância, a partir do reconhecimento das crianças como sujeitos sociais
e de direitos.

Palavras-chave: participação política infantil; políticas públicas; democracia; Sociologia da

Infância; Conselho Mirim.
 ABSTRACT

ROSA, E. The Child Council in the municipal network of Santo André (SP): a public policy
of children's political participation. 2022. Thesis (Doctorate in Education) Faculty of
Education, University of São Paulo, São Paulo, 2022.

Small and very young children are sometimes excluded from democratic processes in public
policies from and to political participation, which motivated the study presented here, about the
Child Council, implemented in day care centers and schools in the municipality of Santo André
(SP). The expansion of children's rights carried out by national and international documents,
present in the studies of the Sociology of Childhood, and the conception of democracy and
democratic management are the theoretical foundation of the research, which aimed to
understand how the Child Councils were constituted and became a public policy of children's
political participation. This is a qualitative study, rescuing the historical process of actions and
municipal management policies, related to the periods 1989-1992, 1997-2008 and 2013-2016,
composed of interviews with representatives of the administration and documentary analysis of
what was disclosed or published, with emphasis on the third term (2013-2016), when the Child
Council became a municipal law. We sought to understand the conceptions of childhood,
democratic management and political participation present in the three periods, as well as
bringing national and international projects for the inclusion of children in the management of
cities, with emphasis on Guimarães, in Portugal. In Santo André-SP, it was found that popular
participation actions initiated in the first period started the actions that resulted in children's
political participation and in the construction of the Child Council as a public policy for
children, based on the recognition of children as social and rights subjects.

Keywords: children's political participation; public policy; democracy; Childhood Sociology;

Child Council.
 RESUMEN

ROSA, E. El Consejo de los Niños en la red municipal de Santo André (SP): una política
pública de participación política de los niños. 2022. Tesis (Doctorado en Educación) Facultad
de Educación, Universidad de São Paulo, São Paulo, 2022.

Los niños pequeños y muy pequeños a veces son excluidos de los procesos democráticos en las
políticas públicas de y para la participación política, lo que motivó el estudio aquí presente
sobre el Consejo de los Niños, implementado en guarderías y escuelas del municipio de Santo
André (SP). La ampliación de los derechos de los niños realizada por los documentos
nacionales e internacionales, presentes en los estudios de la Sociología de la Infancia y la
concepción de democracia y gestión democrática son el sustento teórico de la investigación,
que tuvo como objetivo comprender cómo los Consejos de los Niños fueron constituidos y se
convirtieron en una política pública de participación política infantil. Se trata de un estudio
cualitativo, que rescata el proceso histórico de acciones y políticas de gestión municipal,
relacionado con los períodos 1989-1992, 1997-2008 y 2013-2016, compuesto por entrevistas
con representantes de la administración y análisis documental de lo divulgado o publicado, con
énfasis en el tercer mandato (2013-2016), cuando el Consejo de los Niños se convirtió en ley
municipal. Se buscó la comprensión de las concepciones de infancia, gestión democrática y
participación política presentes en los tres períodos, además de acercar proyectos nacionales e
internacionales para la inclusión de los niños en la gestión de las ciudades, con énfasis para
Guimarães, en Portugal. En Santo André-SP, se constató que las acciones de participación
popular iniciadas en el primer período dieron lugar a acciones que resultaron en la participación
política de los niños y en la construcción del Consejo de los Niños como política pública para
la infancia, a partir del reconocimiento de los niños como sujetos sociales y de derechos.

Palabras clave: participación política infantil; políticas públicas; democracia; Sociología de la

Infancia; Consejo de los Niños.
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Conjunto de descritores ......................................................................................... 25

Quadro 2 Lista com as universidades utilizadas para refinamento de busca na CAPES ...... 27
Quadro 3 Níveis/Categorias de participação e suas características ....................................... 54
Quadro 4 Relação de entrevistados ....................................................................................... 95
Quadro 5 Pessoas não entrevistadas e períodos dos documentos ........................................ 100
Quadro 6 Organização dos 25 arquivos cedidos por Elie Ghanem ..................................... 101
Quadro 7 Organização dos cinco arquivos cedidos por Carlos Grana ................................ 102
Quadro 8 Organização dos quatro arquivos cedidos por Marcel Coelho ............................ 102
Quadro 9 Organização dos 43 arquivos cedidos por Nestor Guerra ................................... 103
Quadro 10 Organização dos 15 arquivos cedidos por Wagner Sussai ................................ 103
Quadro 11 Organização dos seis arquivos cedidos por Carla de Oliveira........................... 104
Quadro 12 Organização da totalidade dos arquivos cedidos (digitais e físicos) ................. 104
Quadro 13 Composição dos Conselhos Mirins em creches em 2016 ................................. 149
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Escada da participação de Hart (1992, 1993).......................................................... 47

Figura 2 Os caminhos para a participação de Shier (2001) ................................................... 50
Figura 3 Participação, por Hart e Shier ................................................................................. 51
Figura 4 Tipologia de Trilla e Novella (2001) ...................................................................... 53
Figura 5 Aplicando a teoria à prática Shier (2010b) ......................................................... 56
Figura 6 Organização de categorias....................................................................................... 90
Figura 7 Mapa da região do Grande ABC ............................................................................. 91
Figura 8 Linha histórica das gestões e prefeitos de Santo André (1983-2024) ................... 106
Figura 9 Linha histórica das ações de e para participação, e rupturas................................. 159
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Resultado de busca no BDTD................................................................................. 26

Tabela 2 Resultado de busca na SciELO ............................................................................... 26
Tabela 3 Resultado de busca no portal da Revista Eletrônica de Zero-a-Seis ...................... 27
Tabela 4 Resultado de busca na CAPES ............................................................................... 28
 LISTA DE SIGLAS

ADCL Associação para o Desenvolvimento das Comunidades Locais

ADI Agente de Desenvolvimento Infantil
AECID Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (da Espanha)
AICE Associação Internacional das Cidades Educadoras
AP Assistente Pedagógica
APP Agente de Participação Popular
BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações
BNCC Base Nacional Comum Curricular
CAC Cidades Amigas das Crianças
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CDC Convenção sobre os Direitos das Crianças
CEFAM Centro Específico de Formação e Aperfeiçoamento do Magistério
CESA Centro Educacional de Santo André
CEU Centro Educacional Unificado
CF88 Constituição Federal de 1988
CIPPEB I Congresso Internacional de Práticas Pedagógicas da Educação Básica
CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CM Conselho Mirim
CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente
CMO Conselho Municipal Orçamentário
CMPP Comissão Municipal de Planejamento Participativo
CNP Conselho Nacional de Pesquisa
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CONDEFAPHASA Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico
COMED Congresso Municipal de Educação
COP Coordenador do Orçamento Participativo
CPCJ Comissão de Proteção de Crianças e Jovens de Guimarães
CPFP Centro Público de Formação de Profissionais
CSE Coordenadora de Serviços Educacionais
CSIF Comissões Sociais Interfreguesias
CTO Centro de Teatro do Oprimido (do Rio de Janeiro)
CUT Central Única dos Trabalhadores
DEIEF Departamento de Educação Infantil e Ensino Fundamental
DEJA Departamento de Educação de Jovens e Adultos
DUE Diretor de Unidade Escolar
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
EJA Educação de Jovens e Adultos
EMEB Escola Municipal de Educação Básica
EMEIEF Escola Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental
EMIP Escola Municipal de Iniciação Profissional
FE Faculdade de Educação
FEFISA Faculdades Integradas de Santo André
FSM Fórum Social Mundial
GAPE Gerência de Administração de Pessoal da Educação
GEPSI Grupo de Estudo e Pesquisa Sociologia da Infância e Educação Infantil
GTO Grupo de Teatro do Oprimido (de Santo André)
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBICT Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPF Instituto Paulo Freire
IPSS Instituições Particulares de Solidariedade Social
JEDA Projeto Juventude Esperança do Amanhã
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LOA Lei Orçamentária Anual
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MEC Ministério de Educação
NAT Movimento de Niños Trabajadores
NGD Núcleo de Gestão Democrática
NPP Núcleo de Participação Popular
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
ONU Organização das Nações Unidas
OP Orçamento Participativo
OP-Criança Orçamento Participativo Criança
OP Jovem Orçamento Participativo Jovem
OP Mirim Orçamento Participativo Mirim
OPCA Digital Orçamento Participativo Criança/Adolescente Digital
OPE Orçamento Participativo das Escolas
OPJP Orçamento Participativo Jovem Portugal
PAE Programa de Aperfeiçoamento de Ensino
PAEI Professor/a Assessor/a de Educação Infantil
PAL Plano de Ação Local
PCU Plataforma para Centros Urbanos
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PME Plano Municipal de Educação
PODEMOS Partido Trabalhista Nacional
PPA Plano Plurianual
PPA-criança Plano Plurianual criança
PPAC Programa Prefeito Amigo da Criança
PPP Projeto Político-Pedagógico
PRN Partido da Reconstrução Nacional
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
RA Registro do Aluno
REBRACE Rede Brasileira de Cidades Educadoras
RECAAP Repositórios Científicos de Acesso Aberto de Portugal
RPS Reunião Pedagógica Semanal
SBC São Bernardo do Campo
SBU Sistema de Bibliotecas da Unicamp
SciELO Scientific Electronic Library Online
SE Secretaria de Educação
SEFP Secretaria de Educação e Formação Profissional
SI Sociologia da Infância
SME Secretaria Municipal de Educação
SPCE Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação
UCLG United Cities and Local Goverments
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
UMinho Universidade do Minho
UN United Nations
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
UNICEF United Nations International Child Emergency Fund
UNICID Universidade Cidade de São Paulo
UNIMEI Unidade Municipal de Educação Infantil
UNINOVE Universidade Nove de Julho
USP Universidade de São Paulo
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 21
HISTÓRIA E MEMÓRIA .................................................................................................... 21
REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ............................................................................................. 25
A TESE ................................................................................................................................. 30
1 ESTUDOS DA INFÂNCIA E DIREITOS DAS CRIANÇAS: UMA
FUNDAMENTAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO INFANTIL .................................................. 32
1.1 A CONSTRUÇÃO SOCIAL DA INFÂNCIA: ALGUMAS CONTRIBUIÇÕES ......... 32
1.1.1 Estudos macrossociais da infância...................................................................... 34
1.2 PARTICIPAÇÃO COMO DIREITO DA INFÂNCIA ................................................... 35
1.3 ESTUDOS SOBRE A PARTICIPAÇÃO INFANTIL .................................................... 46
1.3.1 Hart ....................................................................................................................... 46
1.3.2 Shier....................................................................................................................... 49
1.3.3 Trilla e Novella ..................................................................................................... 53
1.3.4 Lansdown .............................................................................................................. 54
2 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO: IDEIAS E ESTUDOS SOBRE A
CIDADANIA NA INFÂNCIA ........................................................................................... 58
2.1 DEMOCRACIA COMO PRINCÍPIO ............................................................................. 58
2.2 DEMOCRACIA: ENTRE REPRESENTATIVIDADE E PARTICIPAÇÃO ................ 61
2.2.1 Orçamento Participativo (OP) ............................................................................ 63
2.2.2 Fórum Social Mundial (FSM) ............................................................................. 66
2.3 CIDADANIA INFANTIL E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA DAS CRIANÇAS ............ 67
2.4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE E PARA A PARTICIPAÇÃO INFANTIL ...................... 71
2.4.1 Cidade das Crianças (Città dei Bambini)............................................................ 75
2.4.2 Associação Internacional de Cidades Educadoras (AICE) .............................. 77
2.4.3 Cidades Amigas das Crianças (Child Friendly Cities Iniciative) ...................... 79
2.5 GESTÃO DEMOCRÁTICA NOS AMBIENTES ESCOLARES E CRECHES ............ 81
3 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA................................................................................ 86
3.1 ESCOLHA DOS PROCEDIMENTOS: ENTREVISTAS .............................................. 87
3.2 ESCOLHA DOS PROCEDIMENTOS: LEVANTAMENTO DOCUMENTAL ........... 88
3.3 ESCOLHA DOS PROCEDIMENTOS: ANÁLISE DE CONTEÚDO ........................... 89
3.4 ESCOLHA DO MUNICÍPIO .......................................................................................... 90
3.4.1 O município de Santo André (SP) e sua rede de educação pública ................. 91
 3.4.2 Em busca de documentação sobre os Conselhos Mirins de Santo André (SP) ... 93
3.4.3 As vozes dos sujeitos envolvidos com a implementação e o desenvolvimento
da política de participação infantil em Santo André (SP)................................ 95
3.4.4 Corpus da análise ............................................................................................... 101
4 PERCURSO HISTÓRICO DA PARTICIPAÇÃO INFANTIL EM SANTO
ANDRÉ (SP) ...................................................................................................................... 105
4.1 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA E DE PARTICIPAÇÃO INFANTIL EM TRÊS
PERÍODOS (1989-1992, 1997-2008 E 2013-2016): CONCEPÇÕES,
IMPLICAÇÕES E DESCONTINUIDADES .............................................................. 105
4.1.1 Dificuldade de participação: primeiro período (1989-1992) ......................... 106
4.1.2 Participação como princípio: segundo período (1997-2008) ......................... 111
[Link] A descoberta da participação: de 1997 a 2000 ........................................ 111
[Link] Participação ampliada: de 2001 a 2004 ................................................... 122
[Link] Participação formal: de 2005 a 2008 ....................................................... 133
5 CONSELHO MIRIM: AÇÕES, COMPOSIÇÃO E ABRANGÊNCIA ....................... 135
5.1 COM DIREITOS E PRINCÍPIOS: TERCEIRO PERÍODO (2013-2016) .................... 135
5.1.1 A presença das crianças escolares nas ações públicas de participação ......... 137
5.1.2 A inclusão das crianças matriculadas nas creches no Conselho Mirim ........ 140
5.1.3 Representação infantil ampliada ...................................................................... 143
5.1.4 Qualidade na educação e exercício da cidadania ............................................ 147
5.2 A LEI Nº 9.900/2016 ..................................................................................................... 152
5.2.1 Objetivos e papéis atribuídos ao Conselho Mirim .......................................... 154
5.3 DOCUMENTOS DE AVALIAÇÃO DA GESTÃO 2013-2016................................... 156
6 COMPREENDENDO POLÍTICAS PÚBLICAS DE PARTICIPAÇÃO INFANTIL .. 160
6.1 PARTICIPAÇÃO DAS CRIANÇAS, SUJEITOS DE DIREITOS .............................. 160
6.1.1 Mudanças de primeira ordem ou de estrutura prática .................................. 165
6.1.2 O Conselho Mirim na creche e a participação de crianças bem pequenas ... 167
6.2 OUTRAS ARENAS DEMOCRÁTICAS DE PARTICIPAÇÃO INFANTIL .............. 172
6.2.1 Guimarães Portugal ........................................................................................ 172
[Link] Carta da Cidadania Infantojuvenil ........................................................... 173
[Link] Orçamento Participativo das Escolas (OPE) ........................................... 177
6.2.2 A participação das crianças como política pública ......................................... 182
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 185
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 192
REFERÊNCIAS CONSULTADAS .................................................................................... 212
APÊNDICE A Quadro dos prefeitos de Santo André do período de 1989 a 2016 ...... 214
APÊNDICE B Roteiro das perguntas para entrevista no Brasil................................... 215
APÊNDICE C Quadro da organização do Núcleo de Gestão Democrática da
Educação ................................................................................................... 216
APÊNDICE D Relação dos documentos analisados por cada gestão/ano .................... 217
APÊNDICE E Modelo utilizado do termo de livre consentimento (entrevistas) ......... 219
APÊNDICE F Modelo utilizado do termo de livre consentimento (documentos) ....... 220
ANEXO A Quadro qualitativo da EMEIEF ................................................................... 221
ANEXO B Quadro qualitativo da creche ........................................................................ 222
ANEXO C Organograma da Secretaria da Educação no período de 2013 a 2016 ...... 223
 21

INTRODUÇÃO

Eu sou um intelectual que não tem medo de ser amoroso. Amo

as gentes e amo o mundo. E é porque amo as pessoas e amo o
mundo que eu brigo para que a justiça social se implante antes da
caridade. (FREIRE, 1998).

HISTÓRIA E MEMÓRIA

Iniciei minha trajetória na educação ao cursar o magistério no Centro Específico de

Formação e Aperfeiçoamento do Magistério (CEFAM) de São Bernardo do Campo (SBC), de
2003 a 2005, onde me formei dentro de uma perspectiva crítica, política e com fortes influências
dos pensamentos do patrono da educação no Brasil, Paulo Freire. Seus princípios democráticos,
a reflexão sobre a opressão, o posicionamento político, a função social de ser professora, a
1

permeiam até hoje a minha concepção de mundo social e minhas práticas pedagógicas. Em
2004 e 2005, estagiei em escolas de Educação Infantil na rede municipal de São Bernardo do
Campo (SP), e no Fundamental I2, na rede estadual de São Paulo, e assim pude conhecer três
diferentes realidades do ensino público.
De 2007 a 2009, realizei meu curso de graduação em pedagogia, tendo como objetivo
obter a formação necessária para atuar em gestão e formação de professoras 3. Tive a
oportunidade de estagiar em uma escola pública de Ensino Médio, especificamente em gestão,
em outra escola pública de Educação Infantil e Ensino Fundamental e em uma escola maternal
particular, e pude compreender e analisar algumas diferenças entre o atendimento da rede
pública e da privada, e assim definir que seria na rede pública onde eu gostaria de atuar como
profissional.
Em meu último ano da graduação, assumi como professora substituta de Educação
Infantil por meio de concurso público na prefeitura de São Bernardo do Campo (SP), onde
exerci esta função por quatro anos (2009-2013). No primeiro ano, atuei em uma Escola

1
Práxis para Paulo Freire é a união da teoria com a prática, por meio da ação, reflexão sobre a ação, e novamente
uma ação modificada, ou seja -lo. Sem
ela, é impossível a superação da contradição opressor- .
2
Referente ao ensino do primeiro ao quarto ano.
3
Será utilizada nesta pesquisa a palavra no feminino, visto que se trata de uma classe composta majoritariamente
por mulheres, conforme pesquisa realizada com base nos dados de 2018 pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), a qual demonstra que, do total de 300.136 docentes que atuam
na Educação Infantil especificamente nas creches, 292.801 são mulheres e 7.335 homens. Disponível em:
[Link] Acesso em: 5 nov. 2019.
 22

Municipal de Iniciação Profissional (EMIP) no curso não

ao turno de ensino regular. Era localizada em um bairro periférico e o curso tinha como objetivo
o desenvolvimento de atividades culturais, artesanais e de promover relações sociais entre os
estudantes. Esta experiência foi enriquecedora e pude vivenciar a importância da relação afetiva
e de respeito às diferentes realidades das crianças no exercício da docência, intensificando
minhas reflexões acerca da importância de uma relação democrática que se inicia na sala de
aula. De 2010 a 2013, ainda no mesmo município, devido à minha função como professora
substituta, atuei em diferentes escolas, trabalhando principalmente com crianças de três e quatro
anos, e tive experiências que me despertaram as primeiras indagações a respeito das práticas
pedagógicas e da gestão escolar, pois havia escolas em que os projetos estavam
predeterminados pela Equipe Gestora, desconsiderando as preferências, necessidades e
vivências das crianças.
Em 2012, assumi como professora, por meio de contrato por tempo determinado no
município de Santo André (SP), desenvolvendo meu trabalho em creche4 e acumulando dois
cargos, sendo um no período matutino (SBC) e outro no período vespertino (Santo André).
Nesta creche em Santo André (SP), havia uma gestão mais democrática e formações
pedagógicas semanais com as professoras, que incentivavam práticas pedagógicas que
partissem do interesse das crianças. No ano seguinte, fui aprovada em concurso público para
professora de Educação Infantil e Ensino Fundamental em Santo André (SP), e me exonerei do
cargo na prefeitura de São Bernardo do Campo (SP).
Continuei atuando na creche onde já trabalhava anteriormente e, a partir de indagações
sobre diferenças nas práticas pedagógicas, iniciei um processo mais profundo de reflexão sobre
minha prática, que resultou no desenvolvimento de algumas ferramentas democráticas de
atuação com as crianças, que se transformaram em meu objeto de pesquisa para o mestrado.
Em 2014, ingressei no mestrado na Universidade Nove de Julho (UNINOVE) e realizei
uma pesquisa5 O planejamento democrático e participativo construído com crianças

planejamento coletivo em parceria com as crianças, e, como objetivos específicos, investigar

qual concepção de criança torna possível esse trabalho e quais as estratégias que a professora

4
São atendidas nas creches do município de Santo André (SP) crianças de 4 meses a 3 anos e 11 meses.
5
Apresentei a pesquisa no XI Encuentro Internacional de Educación Inicial y Preescolar (Cuba - 2014). Pude
publicar um artigo na Revista UniFreire (ano 2, edição 2, dez 2014) e cinco capítulos em diferentes livros.
Participei da organização do I Congresso Internacional de Práticas Pedagógicas da Educação Básica (CIPPEB
- 2014).
 23

pode utilizar para promovê-lo. Além da pesquisa, durante o curso, pude vivenciar uma
experiência que fortaleceu meus princípios em relação às ideias de Paulo Freire, pois o
programa de mestrado do qual fiz parte era coordenado e desenvolvido por pesquisadoras/es 6
que têm uma forte relação com a concepção freireana.
Em relação ao meu desenvolvimento profissional, também em 2014, fui convidada a
assumir como Assistente Pedagógica (AP) em uma outra creche, e tive o primeiro contato com
a proposta dos Conselhos Mirins. Posteriormente, eu o elegi como tema para os estudos de
doutorado, devido ao Conselho Mirim ser um projeto que propõe a participação das crianças na
gestão democrática das creches e escolas, assim como no debate sobre os assuntos referentes
ao bairro e cidade, ao qual as crianças são eleitas por seus pares como representantes.
Como AP, desenvolvi um trabalho de formação junto às professoras nos horários de
Reunião Pedagógica Semanal (RPS)7, debatendo sobre concepções de criança e sua influência
nas práticas pedagógicas, o que tornou possível desenvolver um Conselho Mirim nesta mesma
unidade. Este se tornou um processo interessante e intenso, no qual as crianças participaram de
um encontro com o então Secretário da Educação e conheceram a Câmara Municipal,
acompanhados também por mim.
No mesmo ano, por meio do mestrado, iniciei o contato com os estudos sobre a
Sociologia da Infância, pois me deparei com a necessidade de encontrar subsídios teóricos que
afirmassem as crianças como atores sociais e de direitos. Diante do curto tempo disposto para
a realização do mestrado, e meu tardio conhecimento sobre a área, não foi possível me
aprofundar nos estudos da Sociologia da Infância, que continuei lendo e pesquisando depois da
defesa da dissertação.
Devido ao meu trabalho como Assistente Pedagógica, e minha pesquisa de mestrado,
desenvolvi uma relação mais próxima da equipe do Núcleo de Gestão Democrática do
município de Santo André (SP), que administrava todas as ações relacionadas aos Conselhos
Mirins e, que, depois de ler minha dissertação, ficou interessada na temática dos estudos
teóricos sobre a participação de crianças nas creches.
Esse diálogo com a equipe do Núcleo de Gestão Democrática, me impulsionou a
continuar a buscar elementos teóricos para estudar sobre a participação infantil, e durante esta
busca, comecei a participar do Grupo de Estudos e Pesquisa Sociologia da Infância e Educação

6
Jason Ferreira Mafra, José Eustáquio Romão, Roberta Stangherlim, Adriano Salmar Nogueira, entre outros.
7
RPS são reuniões pedagógicas que têm como função propiciar uma formação continuada em horário de
trabalho, e acontecem semanalmente de maneira regular, compondo a carga horária das professoras e Equipe
Gestora. São realizadas no período noturno, com duração de três horas.
 24

Infantil8 (GEPSI) na Universidade de São Paulo (USP), sob a coordenação da Profa. Dra. Maria
Letícia Barros Pedroso Nascimento, e, por meio das leituras, pesquisas, encontros e debates,
pude compreender mais sobre a Sociologia da Infância, principalmente sobre a participação de
crianças.
Partindo desses estudos, iniciei, na creche na qual eu atuava, formações coletivas nas
Reuniões Pedagógicas Semanais (RPS) com as professoras, para constituir um diálogo sobre o
direito de participar das crianças, mas esse trabalho não pôde ser concluído porque, em 2016,
fui convidada a assumir como Diretora de Unidade Escolar (DUE) em uma outra creche.
Como Diretora de Unidade Escolar (DUE), enfrentei alguns obstáculos para
desenvolver os Conselhos Mirins, pois inicialmente apenas uma professora da creche que
dirigia se mostrou interessada. Na ocasião, ela se perguntava sobre a capacidade de participação
das crianças pequenas, da faixa etária atendida na creche, mas, ao final do primeiro semestre,
sua visão se modificou e ela demonstrou grande satisfação em realizar esse tipo de trabalho

reuniam em polos9 para trocar experiências pedagógicas exitosas.

O resultado da minha pesquisa de mestrado, em conjunto com as experiências na função
de gestora, somados aos diálogos com outras gestoras de creches e com a equipe do Núcleo de
Gestão Democrática sobre práticas pedagógicas bem-sucedidas e também sobre a falta de
interesse e adesão à implementação dos Conselhos Mirins nas creches, levou-me a relacionar a
adesão ao programa à idade das crianças matriculadas nas creches municipais: crianças
pequenas são capazes de participar?
O município oficializou o Conselho Mirim como uma política pública que inclui as
creches por meio da Lei nº 9.900, de 9 de dezembro de 2016, fato que potencializou a minha
inquietação em compreender sua proposta por meio de um estudo científico, para além das
vivências pessoais e pontuais. Assim, ingressei no Programa de Pós-Graduação da Faculdade
de Educação (FE) da Universidade de São Paulo (USP), em 2018, com o propósito de pesquisar
os Conselhos Mirins, estudo que apresento aqui.
Destaco que, entre outubro de 2021 e janeiro de 2022, fiz um Estágio Científico
Avançado de Doutoramento em Estudos da Criança, na especialidade de Infância, Cultura e

americanas iência enriquecedora, assim

como participar de apresentações e palestras que contribuíram com minha formação.
9
Unidades Escolares selecionadas pela Secretaria da Educação, a partir de sua localização e estrutura, para o
evento.
 25

Sociedade, tendo como orientadora a Profa. Dra. Emília Vilarinho10. Tive como objetivo, além
de cursar disciplinas, buscar referências bibliográficas em repositórios, biblioteca e revistas,
pesquisar experiências similares de participação infantil. Neste processo, foi possível encontrar
dois projetos semelhantes: a Carta da Cidadania Infantojuvenil do Concelho de Guimarães e o
Orçamento Participativo das Escolas (OPE), que serão abordados na discussão dos Conselhos
Mirins.

REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Realizei uma revisão bibliográfica, em 2020, sobre trabalhos que abordam os Conselhos
Mirins e/ou a participação política das crianças bem pequenas nas creches, nas seguintes bases:
Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD) do Instituto Brasileiro de
Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT), Scientific Electronic Library Online (SciELO),
banco de teses da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e
no periódico Zero-a-Seis, publicado pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas da Educação na
Pequena Infância da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), por se tratar de uma
publicação voltada a pesquisas sobre/com crianças pequenas.
Para a busca, foi definido um recorte temporal de cinco anos (2014-2019), a fim de
verificar as publicações mais recentes. Foi definido um descritor e seis conjuntos de descritores
para localizar estudos sobre a participação política das crianças bem pequenas, organizado
conforme descrição no quadro abaixo:

Quadro 1 Conjunto de descritores

Descritores
1 conselho mirim
2 conselho mirim + creche
3 assembleia + criança + creche
4 assembleia + criança
5 assembleia + mirim
6 participação + criança + pequena
7 participação + creche
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

10
Professora Auxiliar do Departamento de Ciências Sociais da Educação, na Universidade do Minho.
 26

As pesquisas foram selecionadas primeiramente por meio da leitura do título e resumo.

Em relação às dissertações e teses, em algumas buscas, foi preciso examinar o sumário e realizar
a leitura de alguns capítulos.
A primeira busca foi realizada na BDTD, com a opção de busca em título, resumo, autor
e assunto, e apresentou o seguinte resultado:

Tabela 1 Resultado de busca no BDTD

Descritor ou Mestrado Doutorado total Trabalhos
Conjunto de descritores selecionados
1 18 07 25 02
2 00 00 00 00
3 00 00 00 00
4 23 09 32 01
5 03 00 03 00
6 41 26 67 01
7 46 15 61 01
Total 131 57 188 05
Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

Na base SciELO, foram selecionados como opções de busca: artigos escritos na língua
portuguesa, autor, resumo, período e título. Foram encontrados os seguintes resultados:

Tabela 2 Resultado de busca na SciELO

Descritor ou Artigos Trabalhos
Conjunto de descritores selecionados
1 00 00
2 00 00
3 00 00
4 00 00
5 00 00
6 06 00
7 03 00
Total 09 00
Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

Os trabalhos apresentados como resultados por meio da busca com o conjunto número
6 dos descritores, estavam relacionados à saúde, família e assistência social; e os apresentados
 27

no conjunto de descritores número 7, relacionavam-se à saúde e à linguagem, por meio dos

conceitos da psicologia.
Na busca realizada no periódico Zero-a-Seis, foi possível encontrar os seguintes
resultados:

Tabela 3 Resultado de busca no portal da Revista Eletrônica de Zero-a-Seis

Descritor ou Artigos Trabalhos
Conjunto de descritores selecionados
1 00 00
2 00 00
3 00 00
4 00 00
5 00 00
6 04 01
7 01 00
Total 05 01
Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

Ao realizar a busca no banco de dissertações e teses da CAPES, foi preciso utilizar

alguns critérios de refinamento para além do recorte temporal, devido ao grande número de
pesquisas encontradas na busca com os descritores. O primeiro critério utilizado foi uma seleção
de universidades que apresentam trabalhos relacionados à Sociologia da Infância (SI), a partir
do relatório de pesquisa11 do Grupo de Pesquisa Sociologia da Infância e Educação Infantil
(GEPSI), publicado em 2013, no qual é apresentado um mapeamento de grupos de pesquisas
brasileiros que trabalham com o campo da SI, conforme quadro abaixo:

Quadro 2 Lista com as universidades utilizadas para refinamento de busca na CAPES

SIGLA UNIVERSIDADES
01 FURB Universidade Regional de Blumenau
02 FURG Universidade Federal do Rio Grande
03 PUC/MG Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
04 PUC/RJ Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro
05 PUC/SP Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
06 UFF Universidade Federal Fluminense
07 UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
08 UFMS Universidade Federal do Mato Grosso do Sul
09 UFMT Universidade Federal do Mato Grosso/Rondonópolis

11
Infância e Sociologia da Infância: entre a visibilidade e a voz: relatório de pesquisa. Coordenação: Maria
Letícia Barros Nascimento Pedroso, São Paulo: FEUSP, 2013.
 28

10 UFPR Universidade Federal do Paraná

11 UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
12 UFSCar Universidade Federal de São Carlos
13 UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
14 UNIFESP Universidade Federal de São Paulo
15 UNIJUÍ Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
16 Univali Universidade do Vale do Itajaí
17 USP Universidade de São Paulo
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

Neste caso, foram utilizados, além dos descritores, outros critérios para refinamento da
busca: grande área de conhecimento, área de conhecimento, área de avaliação, área de
concentração e nome do programa. Os resultados foram organizados na tabela 4, abaixo:

Tabela 4 Resultado de busca na CAPES

Descritor ou Mestrado Doutorado total Trabalhos
Conjunto de descritores selecionados
1 49 35 84 01
2 53 35 88 01
3 50 29 79 00
4 84 56 140 01
5 28 16 44 00
6 88 57 145 00
7 101 53 154 01
Total 453 281 734 04
Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

Ao final da busca nas quatro plataformas (BDTD, SciELO, periódico Zero-a-Seis e

banco de Teses e dissertações da CAPES), foram selecionados um artigo científico (encontrado
no periódico Zero-a-Seis) e nove pesquisas (encontradas no BDTD e na CAPES). Sobre o
resultado da busca, cabe destacar que uma tese apareceu duas vezes e uma dissertação apareceu
três vezes, mas foram contadas apenas uma vez, alterando o resultado para um artigo científico
e seis pesquisas, que serão apresentadas a seguir.
A dissertação de Monica Roberta Devai Dias, intitulada Escola cidadã e colegiados
escolares: desafios e possibilidades (2016), teve como objetivo analisar Conselhos Escolares
como ferramentas de uma gestão democrática para o desenvolvimento da qualidade na
educação. A pesquisa foi realizada em duas Escolas de Educação Infantil de Ensino
Fundamental (EMEIEF) do município de Santo André e constatou que uma das unidades
 29

investigadas realizava o trabalho com o Conselho Mirim, constituído por crianças de 5 a 12

anos de idade. A autora apresenta algumas ações deste Conselho Mirim, mas não o discute com
profundidade, visto que sua pesquisa busca compreender os Conselhos Escolares.
Lilian Barbosa da Silva, em sua dissertação Aspectos inovadores em uma Escola
Municipal de Educação Infantil em São Paulo (2018), escolheu a unidade escolar pesquisada,
por ser classificada em segundo lugar no Prêmio Paulo Freire em 2016, devido ao
desenvolvimento . Portanto, a
pesquisa teve como objetivo analisar as práticas pedagógicas que compunham o projeto, assim
como a participação das crianças de 3 a 6 anos de idade, em relação à escolha das atividades

incluiu a análise do currículo escolar, da estrutura física, dos espaços e do modo de gestão.
Partindo deste item, foi analisada a gestão democrática, que é composta pelo Conselho de
Escola e o Conselho Mirim.
A tese O exercício da cidadania desde a infância como inédito viável: saberes e sabores
da experiência na EMEF Presidente Campos Salles (2018), da autoria de Delma Lucia de
Mesquita, examina a participação das crianças nas decisões da unidade escolar como um
exercício da cidadania. A escola integra a rede pública de São Paulo e atende crianças de 6 a
12 anos, que participam na escola por meio do Conselho d
a autora, possibilitam o exercício de uma participação
política na construção das práticas pedagógicas e do currículo escolar.
A tese de Antonio Luiz da Silva, : Uma etnografia
interpretativa da infância sertaneja que inclui a participação política das crianças de
Catingueira PB (2018), estuda os modos de participação política de crianças a partir de 6 anos
de idade, no Alto da Catingueira, sertão do Nordeste da Paraíba. A pesquisa foi realizada por
meio de uma etnografia reflexiva e participativa, abordando a participação política das crianças
como um direito, e expondo as implicações da relação geracional entre adultos e crianças.
Rúbia Borges, autora da dissertação (Desa)fios da gestão nas instituições de Educação
Infantil: entre concepções e práticas de gestoras (2016), pesquisou sobre a gestão na Educação
Infantil na cidade de Laguna (SC). Investigou dois Centros de Educação Infantil que se
diferenciavam pela idade das crianças atendidas, um recebia crianças de 4 a 6 anos, e o outro,
de 4 meses a 6 anos incompletos. A autora explora a importância da participação das crianças,
e relaciona participação e sua ausência nos discursos narrativos das gestoras participantes do
estudo.
 30

Na tese intitulada Notas para uma educação integral: participação das crianças da
região da capoeira dos Dinos (PR) na construção da experiência de mais tempo da escola em
que estudam (2017), Márcia Baiersdorf escolheu como metodologia a observação participante.
A pesquisa teve como objetivo investigar as experiências das crianças de educação integral, e
a participação de crianças e jovens de 6 a 14 anos, por meio dessas experiências, em uma escola
de Ensino Fundamental em Piraquara (PR). A pa
e a autora expõe brevemente os limites desse modo de participar.
O artigo científico Participação infantil e debate democrático: aproximações pelo
campo da Educação Infantil (2017), das autoras Fabiana Oliveira Canavieira e Maria Carmen
Silveira Barbosa, trata de uma pesquisa de doutorado, em andamento à época de sua publicação.
O artigo discute as relações da democracia com a Educação Infantil, a partir das crianças como
protagonistas e a participação como um direito.
Do total de trabalhos selecionados, somente dois trabalhos se referiam às crianças bem
pequenas atendidas nas creches, demonstrando assim que a participação política das crianças e
as políticas públicas destinadas a promover essa participação ainda são um campo a ser
explorado.

A TESE

Esta pesquisa tem como propósito a compreensão dos Conselhos Mirins, como política
pública de participação política infantil. Como objetivos específicos, realizou-se o resgate do
processo histórico de ações e políticas que colaboraram para a instituição dos Conselhos Mirins
nas creches e escolas. Foram analisados os motivos que impulsionaram a gestão de 2013-2016
à construção da Lei municipal nº 9.900, de 9 de dezembro de 2016, transformando o projeto em
uma política pública; e buscou-se verificar as concepções de infância e participação política
infantil que fundamentavam as ações desenvolvidas.
Para o debate sobre as concepções de infância e participação, o Capítulo 1 aborda os
estudos da infância e os direitos das crianças; traz os pressupostos teóricos da Sociologia da
Infância, os estudos macrossociais da infância, o direito da participação e algumas tipologias
de participação infantil.
No Capítulo 2, apresenta-se alguns conceitos de democracia, que também auxiliam na
compreensão da cidadania infantil; aponta-se alguns exemplos de arenas de participação adultas
(Orçamento Participativo OP e Fórum Social Mundial FSM) que relacionam-se com os
Conselhos Mirins, e algumas Políticas Públicas de e para a participação infantil, tais como a
 31

Cidade das Crianças (Città dei Bambini), a Associação Internacional das Cidades Educadoras
(AICE) e as Cidades Amigas das Crianças (Child Friendly Cities Iniciative).
O Capítulo 3 aborda os procedimentos da pesquisa, os motivos pela escolha do
munícipio, a metodologia da pesquisa (que se modificou diante da realidade nas primeiras idas
a campo), as entrevistas, análise documental e análise de conteúdo.
No Capítulo 4, inicia-se o resgate do percurso histórico das gestões que investiram nas
ações de e para participação, especificamente de
(1989- -
inspiração para as ações de participação infantil posteriores.
O Conselho Mirim foi instituído como política pública por meio da Lei municipal nº
-
processo é abordado no Capítulo 5.
O Capítulo 6 expõe a compreensão das políticas públicas de participação infantil, a
inclusão das crianças bem pequenas atendidas nas creches no Conselho Mirim, e apresenta as
arenas de participação infantil de Guimarães (Portugal): a Carta da Cidadania InfantoJuvenil e
o Orçamento Participativo das Escolas (OPE).
Por fim, nas Considerações finais, é apresentada uma conclusão da análise do Conselho
Mirim como política pública para a infância, fundamentada na Abordagem do Ciclo de Políticas
apresentada por Mainardes (2006), assim como são apontadas algumas reflexões acerca do
percurso histórico de implementação dos Conselhos Mirins em Santo André (SP), a
participação política infantil e a relação da infância nos contextos macrossociais.
 32

1 ESTUDOS DA INFÂNCIA E DIREITOS DAS CRIANÇAS: UMA FUNDAMENTAÇÃO

DA PARTICIPAÇÃO INFANTIL

Hoje há muitas considerações abalizadas e muito debate público

sobre direitos das crianças e crianças como cidadãs. Essas
discussões têm muito a dizer em termos gerais e também em
termos mais particulares sobre o status das crianças na sociedade
e sobre o que crianças podem esperar legitimamente como
membros da sociedade. (QVORTRUP, 2010c, p. 780).

Em nosso país não é comum que as crianças sejam vistas como sujeitos sociais e de
direitos, e, por muitas vezes, elas não são valorizadas em seus modos de agir e estar presentes
em diferentes situações cotidianas. Estudos sobre as crianças, sob a concepção dos direitos
sociais, no Brasil, são posteriores à Constituição Federal de 1988 (CF88), à Convenção
Internacional sobre os Direitos da Criança (CDC), ratificada em setembro de 1990, ao Estatuto
da Criança e do Adolescente (ECA), de julho de 1990, que legitimam sua participação nos
processos sócio-políticos dos quais fazem parte. O aporte das crianças como cidadãs é uma
construção social, influenciada pela pesquisa sobre a infância, a partir de campos como a
história da infância, a Sociologia da Infância e a antropologia da criança, principalmente, que
se constituíram a partir dos anos 1980 e 1990, no hemisfério norte (QVORTRUP, 1999;
JAMES; JENKS; PROUT, 1998; SARMENTO; PINTO, 1997). Neste capítulo, serão
localizadas algumas mudanças na concepção de infância, tendo como fundamento o campo dos
estudos da infância, para, em seguida, trazer a Convenção Internacional sobre os Direitos da
Criança (CDC), de 1989, e o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), no Brasil, de 1990,
buscando compreender o estatuto da infância como sujeito de direitos, entre eles, o de
participação. Serão apresentadas ainda as tipologias de participação infantil, de acordo com
autores clássicos.

1.1 A CONSTRUÇÃO SOCIAL DA INFÂNCIA: ALGUMAS CONTRIBUIÇÕES

Do ponto de vista da história da infância, a influência do estudo de Philippe Ariès (2012,

p. 99) se evidencia a partir da proposição de que o sentimento sobre a infância decorre das
mudanças sociais ocorridas a partir da [...] corresponde à consciência da
particularidade infantil, essa particularidade que distingue essencialmente a criança do adulto,
. A obra do historiador contribuiu para os estudos da infância, mas também foi
objeto de reflexões e críticas, como a inexistência da análise de documentos que abrangessem
 33

as crianças das classes sociais mais pobres, ou um aporte teórico que dialogasse com as questões
sociais, e mesmo os aspectos metodológicos que utilizou Heywood12 (2002 apud SARMENTO,
2007). Segundo Sarmento (2007), contudo, esses fatores não anulam a importância da
colaboração dos estudos de Ariès, para uma expressiva mudança no campo dos estudos da
infância.
A Sociologia da Infância, por sua vez, traz-nos a infância como uma construção social
(QVORTRUP, 1999, 2011; JAMES; JENKS; PROUT, 1998; SARMENTO, 1997), apontando
para uma concepção de criança capaz, protagonista e produtora de cultura, e parte do fenômeno
social da infância para compreender a sociedade (SARMENTO, 2009). Essa concepção renova
a maneira como a sociologia clássica concebia a infância, como um período de socialização,
isto é, de preparação para que, no futuro, as crianças se tornassem membros da sociedade. As
crianças eram estudadas e compreendidas por meio de sua incompletude em relação ao adulto.
Essa interpretação prevê mecanismos de ensino de conteúdos, normas e
comportamentos necessários para sua convivência na sociedade. Na modernidade, com a
invenção da vida privada, a família se tornou responsável pelos cuidados com as crianças, e,
aos poucos, a escola foi sendo compreendida como instituição de disciplina e instrução, lugar
da normalização da infância (ARIÈS, 1981; NARODOWSKI, 1994). Nessa perspectiva, pode-
se dizer que, na escola, reconhece-se o surgimento de uma pedagogia essencialmente moral,
preocupada em formar o futuro adulto dentro de padrões específicos, o que caracterizou a
criança como aluno e definiu metas para sua educação (NARODOWSKI, 1998).
De acordo com Sarmento (2004), foi principalmente por meio das instituições públicas
e da ampliação do acesso à escola que ocorreu a institucionalização da infância. O autor
acrescenta um conceito que vai definir as relações entre adultos e crianças na sociedade: a
administração simbólica da infância. Ou seja, há [...] um certo número de normas, atitudes
procedimentais e prescrições nem sempre tomadas expressamente por escrito ou formalizadas,

p. 3), e que indicam o que lhes é permitido, proibido, encorajado, recompensado, punido, e
assim por diante. Cabe lembrar que a hierarquização das idades aponta para uma sociedade-
centrada-no-adulto (ROSEMBERG, 1976), com práticas sociais e pedagógicas coerentes com
esse ponto de vista.
As crianças, entretanto, são parte integrante da sociedade, de acordo com Qvortrup
(2011, p. 207), [...] às

12
HEYWOOD, C. A history of childhood. Cambridge: Polity Press, 2002.
 34

sibilidade como
categoria social, contudo, tem sido limitada em razão das relações de poder estabelecidas entre
adultos e crianças, ambivalentes e contraditórias. Sarmento (2000, 2004) indica que, a partir da
segunda modernidade, houve uma reinstitucionalização da infância, a partir de três principais
mudanças: a globalização social, a crise educacional e as mutações do mundo do trabalho. Essas
novas condições alteram o lugar social das crianças no campo econômico, escolar, do mercado
e familiar. Os efeitos dessas mudanças também fazem parte dos estudos da infância.
Em síntese, a infância entendida como categoria na estrutura social e, [...] mais
apropriadamente, como uma categor
(QVORTRUP, 2010a, p. 635), significa que é definida e transformada a partir de elementos
econômicos, políticos, sociais, culturais e tecnológicos, assim como as outras categorias sociais,
com as quais estabelece relações de interdependência. A infância é categoria permanente na
estrut [...] existe enquanto um espaço social para receber qualquer criança
nascida e para incluí-la para o que der e vier
(QVORTRUP, 2010a, p. 637). As crianças vão crescendo e a infância vai sendo preenchida por
novas crianças, movimento que justifica seu caráter permanente.

1.1.1 Estudos macrossociais da infância

A ambivalência e as contradições percebidas nas relações geracionais contribuem para

a invisibilização social da infância, inclusive em relação aos eventos sociais que a impactam,
direta ou indiretamente, o que significa que, mesmo que não exista uma intencionalidade na
construção das leis, políticas, ações e outros parâmetros para atingir as crianças e a infância,
estas serão afetadas, pois coexistem no mesmo contexto social.
Desta maneira, não é possível estudar as crianças e a infância isoladamente, pois estas
interagem em diferentes arenas com as demais categorias, afetando e sendo afetadas pelas ações
acontecidas na sociedade. Sobre esta relação mais ampla, Qvortrup (2005) aponta a
possibilidade de estudo, utilizando a macroanálise da infância. Baseado em conceitos de John
Stuart Mill (1950),
conjunto de parâmetros que formulam uma sociedade ou um tempo histórico no qual os
fenômenos a infância, a saúde, a educação, entre outros podem ocorrer. Nas palavras de
Qvortrup (2005, p. 76),
[...] o que é importante para a macro análise é a procura de instâncias
explicativas fortes; sociedade, o modo de produção, cultura, ou mais
 35

vagamente os períodos históricos são tais instâncias, enquanto o fenômeno

pode ser alguma espécie de subunidade em relação a esta instância.
Nessa linha, aponta três possibilidades para estudar as influências macro na formação
do fenômeno infância: por meio de comparações históricas e interculturais, para compreender
a variabilidade da infância pela ótica macro e não individual; trazendo os países como
instâncias; e por meio de comparações intergeracionais, pela perspectiva dos macroparâmetros.
Assim, os estudos macrossociais e estruturais têm como objetivo focalizar a infância
enquanto categoria, e não as vivências individuais que se distinguem em diferentes contextos
sociais e culturais. Para Qvortrup (2010b, p. 1129), [...] cada criança ocupa várias posições
diferentes ou, como dizem, tem uma identidade soc , e a categoria infância é
perpassada por outras categorias, como raça, gênero, etnia, entre outras; entretanto, faz-se
imp
pluralidade de infâncias; ao contrário, confirma-se por meio destas (QVORTRUP, 2010b, p.
1133).
Ao mesmo tempo em que a Sociologia da Infância considera essa categoria como
construção social geracional, compreende as crianças como atores sociais, sujeitos de direitos
e produtores de culturas. É nessa perspectiva que esta pesquisa assume a concepção de infância
enquanto categoria estrutural, permanente, geracional e como um fenômeno social, para
analisar se, em especial, o Conselho Mirim se desenvolveu como uma arena de vivência
democrática para a infância. Para essa finalidade, não basta trazer a concepção de infância, mas
é necessário apresentar e discutir os aspectos relacionados à sua participação, como se vê a
seguir.

1.2 PARTICIPAÇÃO COMO DIREITO DA INFÂNCIA

O debate sobre participação infantil pode sugerir diferentes interpretações, e, de acordo

com Lansdown (2005), cabe distinguir as diferenças, pois se, nos dicionários, em geral, a
palavra participação significa ato ou efeito de participar, tomar parte, em relação à infância,
pode-se considerar que
Todas as crianças, é claro, "participam" de uma ampla variedade de atividades
em suas vidas cotidianas. Eles participam, por exemplo, de jogos, esportes,
aulas, cerimônias religiosas e atividades artísticas. No entanto, no contexto
 36

dos direitos humanos, participar significa mais do que tomar parte.13

(LANSDOWN, 2005, p. 14, grifo da autora).14
Assim como Lansdown (2005), esta pesquisa considera que a participação infantil é
aquela na qual as crianças possuem a oportunidade de expressar suas próprias opiniões e essas
serem consideradas, assim como há possibilidade do envolvimento das crianças em todos os
processos e ações que afetem as suas vidas e a comunidade em que vivem, constituindo um
direito.
Os direitos das crianças foram construídos ao longo do tempo, respondendo a diferentes
contextos, por meio de estudos, lutas e documentos oficiais, que marcaram a história
internacional e nacional. Como se verá a seguir, a participação das crianças não foi a principal
discussão na trajetória dos marcos legais, constituindo um direito recente e, muitas vezes, o
mais negligenciado.
Liebel (2006) aponta que, no século XIX, foram realizadas ações e lutas das próprias
crianças, reivindicando seus direitos, assim como publicações de adultos pelos direitos das
crianças, mas que foi principalmente a partir do século XX que as crianças começaram a
conquistar seus direitos na sociedade e foram reconhecidas como sujeitos sociais por meio de
documentos oficiais e internacionais.
Se no início do século temos as contribuições de Janusz Korzak, por meio de suas
publicações que defendiam os direitos das crianças e o respeito a elas, foi como consequência
da primeira guerra mundial, que deixou muitas crianças em situações de risco, que ocorreu a
publicação do primeiro documento oficial chamado Declaração dos Direitos das Crianças 15, de
1924, conhecida também como Declaração de Genebra, que continha cinco artigos que
destacavam a importância da proteção das crianças. A respeito dos artigos, Liebel (2006, p. 12)
aponta que,
Enquanto o primeiro artigo proclama o direito de toda menina e todo menino
a condições adequadas para seu bom desenvolvimento físico e mental, o
segundo artigo exige ajuda para crianças que se encontram em situações de
vida difíceis. O artigo três estipula que, em tempos de emergência, as crianças
devem ser ajudadas antes dos outros cidadãos. No artigo quarto, exige-se que
sejam criadas as condições necessárias para permitir que as crianças ganhem
a vida e que sejam protegidas de qualquer forma de exploração. Finalmente,
o quinto artigo recomenda dar-lhes uma educação para a humanidade.16

13

cotidiana. Toman parte, por ejemplo, en juegos, deportes, lecciones, ceremonias religiosas y actividades
artísticas. Sin embargo, en el c
(LANSDOWN, 2005, p. 14).
14
A tradução de todos os textos utilizados na tese é de responsabilidade da pesquisadora.
15
Publicada pela Save the Children Fund International Union, em 26 de setembro de 1924.
16

adecuadas para su buen desarrollo físico y mental, el artículo segundo exige ayuda para los niños que se
 37

[...] sua orientação para a proteção e beneficência não dava

espaço para que a autonomia das crianças fosse reconhecida, nem a importância dos seus
)17. Por outro
[...] representou, para a história dos direitos da criança, o momento chave
de um percurso de construção e consolidação da
(SOARES, 2005, p. 9), por ser o primeiro documento destinado exclusivamente para as
crianças.
A Declaração de Genebra foi ratificada em 1948, pela Organização das Nações Unidas
(ONU), e somente após onze anos de discussão sobre a necessidade de uma declaração para
crianças, ou se esses direitos já estavam incluídos na Declaração Universal dos Direitos
Humanos de 1948 (LIEBEL, 2006), é que, em 20 de novembro de 1959, a ONU, por meio do
Fundo de Emergência Internacional das Nações Unidas para a Infância (Unicef), publicou a
Declaração Universal dos Direitos das Crianças. Este documento amplia as discussões iniciadas
anteriormente e
[...] não se refere apenas às necessidades materiais das crianças, mas também
inclui a necessidade de ser amado e compreendido. Da mesma forma, enfatiza
o direito à atenção pré e pós-natal tanto para a mãe quanto para a criança e o
direito a ter um nome e uma nacionalidade. Outro destaque da Declaração de
1959 é o princípio da educação gratuita, pelo menos no nível da escola
primária. A proteção contra a exploração é complementada pelo direito de ser
protegido de todas as formas de abandono e crueldade. Da mesma forma, pela
primeira vez, sugere-se a fixação de uma idade mínima para a atividade
laboral sem citar qual deveria ser, obviamente. (LIEBEL, 2006, p. 13).18
Outro fator que corroborou com o fomento das discussões acerca dos direitos das
crianças foi a determinação, pela ONU, de efetivar 1979 como Ano Internacional da Criança,
impulsionando assim as discussões sobre o tema em diferentes países e provocando debates
sobre as situações de vulnerabilidade das crianças, como em contextos de guerra, violência e
racismo.

encuentran en situaciones de vida difíciles. El artículo tres estipula que, en tiempos de emergencia, se debe
ayudar a la infancia antes que a la demás ciudadanía. En artículo cuarto, se exige que se creen las condiciones
necesarias para permitir que los niños puedan ganarse la vida y que se debe protegerlos de cualquier forma de

(LIEBEL, 2006, p. 12)

17
Su orientación en la protección y en la beneficencia no daba espacio para que se reconociera la

2006, p. 12)
18
refiere a las necesidades materiales de los niños, sino que también incluye la
necesidad de ser amados y comprendidos. Asimismo, recalca el derecho a la atención pre-y postnatal tanto para
la madre como para el hijo y el derecho a tener un nombre y una nacionalidad. Otro punto a destacar de la
Declaración de 1959 es el principio de la educación gratuita, por lo menos a nivel de la escuela primaria. La
protección de la explotación es complementada por el derecho a ser protegido de toda forma de abandono y
crueldad. De igual manera, por la primera vez, se sugiere la determinación de una edad mínima para la actividad
laboral (LIEBEL, 2006, p. 13).
 38

Em 20 de novembro de 1989, foi publicada a Convenção sobre os Direitos da Criança

(CDC), reconhecida internacionalmente19, que contém 54 artigos que marcaram historicamente
os direitos das crianças, inaugurando a participação como um direito infantil. A CDC garante
às crianças, desde seu nascimento, considerando suas especificidades, os mesmos direitos dos
adultos, proclamados na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, [...] marca
um enfoque diferente relativamente àquilo que se consideram serem os direitos da criança,
apresentando-se
(SOARES, 2005, p. 11).
O tema provoca diversas discussões. Liebel (2006) lembra que as leis para as crianças
são diferentes das construídas para adultos e não devem ser reduzidas a apenas uma simples
ampliação dos direitos humanos. Os direitos dos adultos têm como premissa a liberdade,
enquanto os direitos das crianças são iniciados pelo debate por sua proteção, como, por
exemplo, em relação ao trabalho infantil, exploração e abandono. Rosemberg e Mariano (2010)
consideram que a CDC concede às crianças os mesmos direitos dos adultos em relação a sua
liberdade, sem desconsiderar as suas especificidades. As discussões realizadas para a
elaboração do documento buscaram considerar a diversidade cultural presente nos diferentes
países, sendo que o processo teve onze anos de duração. Não surpreende porque,
Em se tratando da elaboração de um tratado em caráter mundial sobre os
direitos da criança, era já esperada uma arena de negociações bastante tensa e
conflituosa em decorrência dos embates políticos entre os Estados com
diferentes interesses, desigual acesso a recursos e poder e, em especial, ante a
diversidade de concepções de infância e de direitos da criança. Além da
multiplicidade de atores, da diversidade de suas agendas, da duração dos
trabalhos, o contexto da Guerra Fria ampliou a complexidade das negociações.
(ROSEMBERG; MARIANO, 2010, p. 708).
A versão final provocou considerações e críticas, como, por exemplo, a universalização
da concepção de criança por meio de uma visão europeia e ocidental (LIEBEL, 2006;
ROSEMBERG; MARIANO, 2010) ou a ausência e invisibilidade dos bebês e das crianças bem
pequenas (ROSEMBERG; MARIANO, 2010). Sobre essas críticas, pode-se dizer que a
concepção predominantemente europeia influencia na compreensão de diversos aspectos dos
direitos das crianças, como a maioridade penal, o direito ao voto e o trabalho infantil. Este
último é reconhecido em países e culturas de outras regiões, sob outras perspectivas (LIEBEL,
2006).

19
Até o momento, 196 países realizaram a ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança. Disponível
em: [Link] Acesso em: 20 nov. 2019.
 39

Liebel (2006) critica a não participação das crianças na elaboração do documento e

aponta que os direitos não são passíveis de ser reivindicados e analisados pelas próprias
crianças, perpetuando assim a decisão do adulto como final e certa. Em relação ao direito à
educação, considera que
[...] o que se estabeleceu não foi o direito das crianças à educação, mas a
obrigação dos pais de mandá-las para escola, instituição que o Estado havia
criado para a educação da infância que, obviamente, inculcava as normas da
classe dominante. (LIEBEL, 2006, p. 10).20
Os direitos presentes na CDC podem ser agrupados em três conjuntos (LANSDOWN,
1994; SARMENTO; PINTO, 1997; LIEBEL, 2006; HAMMARBERG21, 1990 apud SOARES,
2005), os três Ps:
a) Proteção: a todas as formas de maus-tratos e de violência, física ou mental, à
discriminação, ao contato com substâncias nocivas, às injustiças, à exploração, a
conflitos;
b) Provisão: à alimentação, família, saúde, educação, cultura, lazer e condições de vida
adequada e digna; ou seja, são reconhecidos os direitos sociais das crianças;
c) Participação: expressar suas opiniões livremente, ter acesso às informações, assim
como ter liberdade de religião e de intimidade, realizar reuniões, participar da vida
cultural e artística, entre outros; isto é, são reconhecidos os direitos civis e políticos22
das crianças.
Os três grupos de direitos das crianças estão correlacionados e devem ser garantidos em
sua totalidade, pois se complementam. Liebel (2006) atrela a indissociação dos direitos ao fato
de serem universais, indivisíveis e interdependentes. Acrescenta que a CDC trouxe diferentes
perspectivas para as crianças, civis e políticos com direitos sociais,
EBEL, 2006, p. 22)23. Além disso, inaugura um novo status para as
crianças, agora consideradas como cidadãs, sujeitos sociais e de direitos, modificando a
concepção na qual eram [...] como propriedade dos seus pais, os quais são investidos de

20

de los padres de mandarlos a la escuela, institución que el Estado había creado para la educación de la infancia
que, obviamente, les incul (LIEBEL, 2006, p. 10)
21
HAMMARBERG, T. The UN Convention on the rights of the child and how to make it work. Human Rights
Quarterly, [s. l.], n. 12, p. 97, 1990.
22
O direito a identidade, registro e nacionalidade pode ser considerado como direito à participação
(LANSDOWN, 1994; SOARES, 2005), à proteção (SARMENTO; PINTO, 1997), à provisão (LIEBEL, 2006).
Considerando que são direitos civis, fazem parte do direito de participação, posição assumida nesta pesquisa.
23

(LIEBEL, 2006, p. 22).

 40

direitos considerados indispensáveis para levar o bom termo a sua propriedade

(SOARES, 2005, p. 8).
A antiga concepção, contudo, faz prevalecer um olhar para as crianças como sujeitos
vulneráveis, privilegiando os direitos à proteção e à provisão. Lansdown (1994) discute esse
olhar e trata a vulnerabilidade por dois diferentes aspectos. O primeiro, que denomina
vulnerabilidade inerente, está relacionado a necessidades físicas, imaturidade, inexperiência,
falta de conhecimento e dependência de um adulto para sobrevivência; o segundo, a
vulnerabilidade estrutural, está relacionado à falta de direitos civis, políticos e de poder
econômico. Para ela, há um entendimento equivocado do segundo aspecto, confundido com o
primeiro, como, por exemplo, a vulnerabilidade das mulheres, que sofrem constantemente com
a presunção sobre sua incapacidade física, intelectual e emocional.
Para a pesquisadora, a proteção se vincula à concepção de infância, que se modifica com
a historicidade das sociedades e a partir da construção social de diferentes culturas, tal como
entre os diversos povos indígenas, comunidades ribeirinhas, quilombolas, e em alguns países
da América do Sul. Na mesma linha, Qvortrup (2015, p. 13) argumenta que a priorização da
proteção pode se transformar em controle, isto é,
O controle não é a negação da proteção, mas sim sua versão autoritária e
paternalista. Além disso, ao defendermos uma visão extrema de proteção,
estamos, a um só tempo, comprometendo a capacidade da criança de utilizar
suas habilidades e competências e reforçando, nos adultos, uma falta de
confiança nas qualidades da criança.
Cabe lembrar que a proteção tem como origem a transformação do conceito de criança
e infância (ARIÈS24, 1994 apud QVORTRUP, 2015) ao longo do tempo, nas sociedades, e está
relacionado com o aumento da mortalidade infantil, num primeiro momento, quando esta
preocupação era referente à garantia de futura mão de obra e não um direito (LIEBEL, 2006;
QVORTRUP, 2015), o que conduz à reflexão sobre a proteção como manutenção e segurança
da sociedade adulta no futuro, e sua relação com a ideia de individualização, na ascensão do
capitalismo (QVORTRUP, 2015).
Por meio do discurso de proteção, sustenta-se a ideia da não participação infantil, ou
seja, a participação pode ser vista como um perigo, ou, em algumas situações, a não participação
pode servir para a manutenção da ordem hierárquica. O castigo físico é um exemplo desta
relação de poder e da violação dos direitos das crianças em prol de sua proteção, pois, com o

24
ARIES, P. Saint-Pierre oder die Süsse des Lebens. Versuche der Erinnerung. Berlin: Verlag Klaus
Wagenbach, 1994.
 41

argumento de uma correção para sua formação futura, as crianças são alvos de agressões físicas
de diversos graus. Dessa forma,
A proteção deve manter seu sentido positivo original tendo em vista aquilo
que, de fato, se pretende; e, quando falamos da proteção de crianças, estamos
pensando que elas supostamente se beneficiarão dessa forma de intervenção
em seu nome seja enquanto são crianças e jovens, seja em termos de
oportunidades futuras. (QVORTRUP, 2015, p. 20).
Cabe ressaltar que a proteção deve ser garantida para as crianças, mas não deve anular
a prática dos demais direitos, pois [...] enquanto que é quase universalmente aceite que a
criança deva possuir direitos que promovam e assegurem a sua proteção, o reconhecimento e
aplicação dos seus direitos de participação encontram grandes obstáculos [...] (SOARES,
2005, p. 15). Ou seja, há na CDC a coexistência de duas perspectivas, uma que concebe as
crianças como não capazes, que necessitam de proteção por sua vulnerabilidade, e outra que as
concebe como sujeitos sociais e de direitos (LANSDOWN, 1994).
Nas palavras de Soares (2005), essa contradição fica evidenciada por duas categorias de
discurso: o paternalista, que defende que a criança é incapaz e que somente se tornará alguém
quando tiver uma idade mais avançada e, nesse sentido, considera que há uma
incompatibilidade entre adultos e crianças no exercício de seus poderes, o que resulta na
prevalência da vontade do primeiro grupo, inclusive do ponto de vista das decisões pelas
crianças, na perspectiva de seu melhor interesse; e o emancipador, que defende que as crianças
devem desfrutar de ações nas quais revelem suas competências, podendo participar e fazer
escolhas em situações de diferentes graus.
Liebel (2006) integra a discussão, ao afirmar que o direito à proteção não deve ser
excluído, mas também não deve reduzir as crianças a sujeitos passivos, o que significa que é
preciso despaternalizar o conceito de proteção. A possibilidade de usufruto dos direitos pelas
crianças demanda uma mudança, que vem acontecendo de modo processual e implica em
alteração na concepção tradicional de crianças e infância, visto que,
Com efeito, o que está em causa na controvérsia sobre a natureza dos direitos
das crianças é o juízo sobre a infância como categoria social constituída por
actores sociais de pleno direito, ainda que com características específicas,
considerando a sua idade, ou, ao invés, como destinatários apenas de cuidados
sociais específicos. A primeira concepção implica uma interpretação holística
dos direitos no quadro da qual ao contrário da segunda não apenas é
errôneo, como pode ser perverso, o centramento dos direitos da criança na
proteção e (mesmo) na provisão de meios essenciais de crescimento, sem que
se reconheça às crianças o estatuto de actores sociais e se lhe atribua de facto
o direito à participação social e à partilha da decisão nos seus mundos de vida.
(SARMENTO; PINTO, 1997, p. 14).
 42

Deste modo, compreende-se que a CDC não hierarquiza ou privilegia um ou outro

conjunto de direitos e que os países que optaram por ratificá-la têm a obrigação de implementá-
los, a fim de garantir às crianças seu novo status e o usufruto de seus direitos em sua rotina
diária [...] grande mudança em nossas atitudes
fundamentais em relação às crianças [que] necessitaria de mudanças na legislação, nas políticas
e nas práticas, )25. Como
consequência, a participação infantil se fortaleceria.
Lansdown (1994) considera, porém, que ter as crianças como participantes ativas da
sociedade corresponde a uma ameaça às concepções tradicionais das relações entre adultos e
crianças, o que poderia indicar menor atenção e investimentos a arenas de participação infantil,
e acrescenta que garantir o bem-estar da criança sem a participação é anular a autodeterminação.
Sugere ações para a efetivação da participação infantil, como o estabelecimento da garantia de
informação adequada para as crianças, a oferta de oportunidades para expressão de opinião e
participar de decisões, a escuta das crianças realizada com seriedade e respeito, a divulgação
dos motivos pelos quais suas sugestões foram aceitas ou recusadas, e, como elemento
complementar, aponta o fornecimento de serviços públicos eficazes e acessíveis para que as
crianças possam reclamar seus direitos.
Na mesma linha, Qvortrup (2015) aponta que, na prática, percebe-se que a existência
dos direitos, e de sua publicação legal, é insuficiente, se não houver mudanças nas estruturas
sociais, pois as crianças partem de ponto diferente dos adultos, ou seja, considerar o direito de
participação parece contradizer a visão dominante nas sociedades adultas, a reivindicação
adulta de poder sobre as crianças (QVORTRUP, 1987).
Do ponto de vista dos direitos de participação, o artigo 12 da CDC determina que
1. Os Estados Partes devem assegurar à criança que é capaz de formular seus
próprios pontos de vista o direito de expressar suas opiniões livremente sobre
todos os assuntos relacionados a ela, e tais opiniões devem ser consideradas,
em função da idade e da maturidade da criança. (UNICEF, 1989).
Outros artigos também estão relacionados ao participar, como o artigo 13, que refere o
direito de se expressar livremente e ter acesso a informações; o artigo 14, que assinala a
liberdade de pensamento e a crença religiosa; o artigo 15, que prevê liberdade de associações,
e realizar reuniões; o artigo 17, que destaca o acesso a informações nacionais e internacionais,
por meio de comunicações e materiais adequados. Liebel (2006) argumenta que esses artigos
giram em torno do artigo 12; e, para o pesquisador, o artigo 23, que sustenta os direitos da

25

changes in law, policy and practice in both the public and priva (LANSDOWN, 1994, p. 35).
 43

criança com deficiência físico e/ou mental, e sua participação social, e o artigo 31, que prevê
participação na vida cultural e artística, complementam a perspectiva da participação.
Cabe lembrar que a CDC foi discutida por representantes de diversos países entre 1981
e 1989, quando foi adotada, e que sua implementação pelos Estados Partes foi/é acompanhada
pelo Comitê dos Direitos da Criança da ONU, que recebe relatórios dos países que a ratificaram,
primeiramente após dois anos de sua efetivação, e posteriormente a cada cinco anos. Esse
Comitê, em 2005, na revisão dos relatórios dos Estados Partes, constatou que, em relação às
crianças pequenas, [...] em muitos casos, muita pouca informação era oferecida sobre a
primeira infância, com comentários limitados principalmente a mortalidade infantil, ao registro
de nascime UN, 2005, p. 1).
Foi publicado, então, o Comentário Geral nº 07, que reconhece que as crianças são
titulares de todos os direitos consagrados na CDC desde o nascimento, considerando que a
primeira infância é um período crítico para a realização desses direitos 26. Esse documento
retoma os artigos e comenta suas implicações para as crianças pequenas; ou seja, a participação
das crianças na primeira infância é reafirmada como um direito, assim como para as demais
crianças, demonstrando que os direitos da CDC deverão ser aplicados sem distinção.
Assim, as crianças devem ter a oportunidade de serem ouvidas em todos os processos
judiciais ou administrativos que a afetem, seja diretamente, seja por intermédio de um
representante ou de um órgão apropriado, em conformidade com as regras processuais da
legislação nacional. As ações e encaminhamentos relacionados à efetivação de seus direitos,
como os de participação, devem atender ao princípio estabelecido no artigo 3º - Todas as
ações relativas à criança, sejam elas levadas a efeito por instituições públicas ou privadas de
assistência social, tribunais, autoridades administrativas ou órgãos legislativos, devem
considerar primordialmente o melhor interesse da criança27 (UNICEF, 1989).
Entretanto, de acordo com o Unicef (2015)28, mesmo após 30 anos da CDC, há muitas
crianças que ainda não se beneficiaram dos direitos e, dentre elas, as mais prejudicadas são as
que vivem em situação de pobreza. Além disso, há novas ameaças à infância, como as mudanças
climáticas, o abuso on-line e o cyberbullying. Estas situações demonstram que, como afirma

26
t young children are holders of all rights enshrined in the
(UN, 2005, p. 1)
27
Há diferentes estudos e documentos da jurisprudência que buscam esclarecer esse princípio. Para Pereira (2000,
p. 3), trata-
realizar-se sempre uma aná
28
UNICEF: crianças pobres do mundo estão sendo deixadas para trás. Disponível em:
[Link] Acesso em: 11
ago. 2020.
 44

Liebel (2006), nem todos os países signatários tinham preocupação com as crianças e a infância,
ou seja, alguns visavam investimento financeiro e outros a repercussão positiva que este ato
poderia acarretar para sua nação.
O Unicef29 mantém um monitoramento da implementação da CDC, que recomenda aos
[...] assegurar que toda a
legislação seja totalmente compatível com a Convenção [...], incorporando as disposições na
legislação interna ou assegurando que tenham precedência em casos de conflito com a
legislação nacional ou [...] tornar as crianças visíveis nos processos de desenvolvimento de
políticas em todo o governo, por meio da introdução de avaliações de impacto infantil
[...] envolver a sociedade civil incluindo as próprias
crianças no processo de implementação e conscientização sobre os direitos da criança
Estados Partes tiveram, então, que se adequar para corresponder às exigências impostas pela
ratificação da CDC.
No Brasil, houve um avanço em relação aos direitos das crianças com a CF88, que
marcou o processo de redemocratização do país. Nela, se concebe que as crianças têm direitos,
como se vê no artigo 208 [...] o dever do Estado com a educação será
efetivado mediante a garantia de [...] IV educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças
até 5 (cinco) anos de idade [...] , e no artigo 227, que estabelece que
É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao
adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade,
ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de
colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração,
violência, crueldade e opressão. (EC nº 65/2010). (BRASIL, 1988).
Outros avanços ocorreram no ano seguinte, pois, em 13 de julho, foi aprovado o Estatuto
da Criança e do Adolescente (ECA)30 e, em 24 de setembro de 1990, efetuou-se a ratificação
da CDC, modificando juridicamente as políticas anteriores de cunho corretivo, o que indica que
o país
Reconhece e reitera os dispositivos constitucionais em relação à condição de
sujeitos de direitos das crianças e dos adolescentes, a sua condição peculiar de
desenvolvimento e a necessidade de serem considerados prioridade absoluta
na agenda das políticas públicas. (ANDRADE, 2010, p. 93).

29
Implementando e monitorando a Convenção sobre os Direitos da Criança - Transformando os princípios dos
direitos da criança em ações e resultados para as crianças. Disponível em:
[Link]
Acesso em: 15 ago. 2020.
30
Tiveram como referência para sua construção os conceitos da Constituição de 1988 e a Convenção sobre os
Direitos da Criança de 1989.
 45

Pode-se assinalar, contudo, que o Brasil emitiu seu primeiro relatório ao Comitê dos
Direitos da Criança somente em 2003 (ROSEMBERG; MARIANO, 2010).
As conquistas para as crianças, presentes nos documentos brasileiros, foram alcançadas
por meio das lutas de diferentes movimentos sociais, principalmente a reivindicação das
mulheres pelo direito à creche31. Além do ECA, em 1993, foi sancionada a Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), que reafirma as crianças como cidadãs, mas tem como preocupação
os direitos de provisão e proteção, em razão da garantia dos direitos de crianças em contextos
de risco. Este documento propõe a erradicação do trabalho infantil para crianças menores de 16
anos32 e tem como objetivo:
Capítulo I - Das Definições e dos Objetivos
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade,
para garantir o atendimento às necessidades básicas. (BRASIL, 1993).
Cabe destacar que, entre a CDC e o ECA, há uma diferença a respeito dos limites da
infância. Enquanto a CDC, no seu artigo 1º, [...] como criança todo ser humano com
menos de 18 anos de idade, salvo quando, em conformidade com a lei aplicável à criança, a
(UNICEF, 1989), o ECA distingue crianças e adolescentes, em
seu artigo Considera-se criança, para todos os efeitos desta Lei, a pessoa até doze anos de idade
(BRASIL, 1990a).
A delimitação da infância é arbitrária, pois a infância é uma construção social, isto é,
tre sociedades, culturas e comunidades, pode variar
no interior da fratria de uma mesma família e varia de acordo com a
estratificação social. Do mesmo modo, varia com a duração histórica e com a
definição institucional da infância dominante em cada época. (SARMENTO;
PINTO, 1997, p. 12).
O ECA estabelece que crianças e adolescentes têm direito a participar, deliberação que,
embora apareça 19 vezes33 dentre os 267 artigos que o compõem, está presente em três deles
no mesmo sentido que a ideia de participação presente na CDC: no artigo 16, sobre o direito à
liberdade; no artigo 53, sobre o direito à educação; e no artigo 100, em relação aos princípios
que fundamentam a aplicação de medidas, isto é, a condição da criança e do adolescente como
sujeitos de direitos e o interesse superior da criança e do adolescente. Como foi dito, entretanto,
[...]

31
Para maior aprofundamento, ver Rosemberg (2008).
32
De acordo com o artigo 60 do ECA, é permitido que crianças, a partir de 14 anos, exerçam o trabalho na
condição de aprendiz.
33
Sete delas referindo-se à participação de adultos e/ou entidades e sua relação com as crianças e adolescentes,
e outras à participação em atos infracionais, em espetáculos, entrada de eventos, entre outros.
 46

limites determinados pelas políticas públicas e pelos riscos reais derivados de nós adultos e das
instituições que criamos, ao impingirmos à infância uma posição de subordinação
(ROSEMBERG; MARIANO, 2010, p. 721).
Além da legislação, diferentes estudos se debruçaram sobre a participação das crianças,
muitos deles realizados para esclarecer ou contestar aspectos sociais, políticos ou legais
relacionados, abordados a seguir.

1.3 ESTUDOS SOBRE A PARTICIPAÇÃO INFANTIL

O debate sobre participação infantil provoca reflexões acerca de sua qualidade, se as

ações/espaços/projetos respeitam as crianças como protagonistas, cidadãs e se garantem a
participação como um direito embasado em princípios democráticos. Foi por meio dessas e de
outras indagações que Hart (1992, 1993), Lansdown (2001, 2003, 2004, 2005, 2009), Reddy e
Ratna (2002), Shier (2001, 2009, 2010a, 2010b), Thomas (2007), Treseder (1997), Trilla e
Novella (2001), Wong, Zimmerman e Parker (2010), entre outros, desenvolveram estudos que
resultaram em diferentes argumentações ou tipologias. Serão apresentados e discutidos os
trabalhos de quatro desses autores, a seguir.

1.3.1 Hart

Considerado, por muitos autores, o pioneiro sobre o tema, Roger Hart34 desenvolveu a
escada da participação, que é contestada em algumas teorias e citada e utilizada em diversas
pesquisas. Para desenvolver sua teoria, partiu de suas observações e vivências e se inspirou na
escada da participação cidadã, voltada para o estudo da participação de pessoas adultas
(ARNSTEIN, 1969).
Para Hart (1993, p. 5), e
35
,
sendo esta o princípio da democracia; ou seja, um país se faz democrático à medida que todos
participam. Afirma que os projetos36 devem oferecer diferentes modos de participação, para

34
Hart é psicólogo ambientalista e desenvolveu um trabalho junto às crianças em situação de rua e/ou crianças
trabalhadoras, por meio do Unicef, analisando projetos em quatro países: Quênia, Índia, Filipinas e Brasil.
35
No or que afectan la vida propia y la vida de la comunidad
(HART, 1993. p. 5).
36
Hart (1992, 1993) menciona o Brasil, ao se referir sobre projetos com crianças em situação de rua, e lembra do
Segundo Congresso Nacional de Crianças de Rua, realizado em 1989, com a participação de 700 crianças, no
qual foram debatidas propostas para o ECA.
 47

respeitar as habilidades de todos os sujeitos envolvidos, visto que é a partir da prática que se
alcança a confiança em participar. Também menciona os artigos 12 e 13 da CDC, referindo a
sua importância na garantia da participação como um direito, porém critica a ênfase do
documento em relação à proteção das crianças.
Segundo ele, o grau de participação e as habilidades de participar variam de acordo com
a cultura, vivência familiar e idade, pois a participação infantil reflete a participação adulta da
sociedade. Situa a família como o primeiro agente de socialização da criança, mas não o único,
enfatizando a importância da escola como local de fomento da participação democrática. Diante
disto, provoca a reflexão acerca das diferenças de gênero, de classe social e circunstâncias
especialmente difíceis37, que dificultam a participação infantil.

Figura 1 Escada da participação de Hart (1992, 1993)

Fonte: Adaptação da escada da participação de Hart, feita pela pesquisadora.

37
Descrição da Unicef para crianças que possuem uma família que vivencia situações de desastre, pobreza,
conflito armado, ou não têm garantidas as necessidades básicas, e/ou crianças que não possuem família.
(HART, 1992, 1993).
 48

A escada da participação de Hart (1992, 1993) é composta por oito degraus, separados
em duas categorias, a não participação (degraus do 1 ao 3) e a participação (degraus do 4 ao 8).
O primeiro grau refere-se à manipulação, que indica o não conhecimento das crianças em
relação aos conteúdos que as levam a participar. Nesse caso, as crianças até podem ser
consultadas, mas são manipuladas por adultos que não creem na sua habilidade e capacidade.
O segundo degrau é o da decoração, no qual as crianças participam de ações também sem
conhecimento ou envolvimento sobre o tema, sendo que esse degrau se diferencia da
manipulação pelo fato de que os adultos não buscam argumentar que as crianças estão
participando. O terceiro degrau, denominado simbolismo/tokenismo38, é normalmente o mais
praticado, e se refere a
[...] casos nos quais aparentemente se oferece às crianças a oportunidade de
expressar-se, mas em realidade têm pouca ou nenhuma incidência sobre o
tema ou sobre o estilo de comunicar e pouca oportunidade, ou nenhuma de
formular suas próprias opiniões. (HART, 1993, p. 11)39.
A partir daí, inicia-se a participação genuína, iniciada do quarto degrau, denominado
como atribuído, mas informado. Neste, o autor considera que, para ser realmente participativo,
deve atender a quatro requisitos, nos quais as crianças: a) têm conhecimento sobre as intenções
do projeto; b) têm conhecimento sobre quem efetuou as decisões e suas razões; c) desenvolvem
um papel significativo; d) participam voluntariamente. O quinto degrau consultados e
informados trata de projetos que são desenvolvidos por adultos, nos quais as crianças possuem
a certeza de que suas opiniões são consideradas com seriedade.
A partir do sexto degrau projetos iniciados por adultos/decisões compartilhadas com
as crianças , Hart (1992, 1993) considera a verdadeira participação, pois entende que neste
nível todas as crianças e demais sujeitos devem ser incluídos em todos os processos. O sétimo
degrau iniciados e dirigidos pelas crianças , segundo o autor, é o mais difícil de ser
desenvolvido, porque os adultos dificilmente respondem às iniciativas das crianças. O último
degrau iniciados por crianças/decisões compartilhadas com adultos é descrito como ações
normalmente iniciadas por jovens e adolescentes, igualmente escassas, devido à indiferença dos
adultos pelos interesses apontados pelos jovens e adolescentes.

38

39
No ori e les da a los niños la oportunidad de expresarse, pero
en realidad tienen poca o ninguna incidencia, sobre el tema o sobre el estilo de comunicarlo y poca oportunidad,
o ninguna, de formular sus propias opi
 49

Em relação aos benefícios da participação, Hart (1992, 1993) propõe uma divisão em
duas classes: a que auxilia o desenvolvimento das crianças em sua competência e a segurança
de si mesmo, e a que auxilia a organização e o funcionamento das comunidades.

1.3.2 Shier

A partir da tipologia de Hart, Harry Shier (2001) desenvolveu um modelo alternativo de

reflexão sobre a participação infantil, que denominou caminhos para a participação40. Assegura
que [...] não pretende substituir a Escada de Participação, mas oferecer uma ferramenta
adicional para profissionais deste campo, ajudando-os a explorar outros aspectos do processo
de )41.
O modelo possui cinco níveis e para cada nível existem três etapas de compromisso para
o processo de empoderamento, aberturas, oportunidades e obrigações, totalizando quinze
perguntas de sequência lógica. Na etapa de aberturas, pronta/o
para escutar as crianças . Na segunda etapa (oportunidades . Na
terceira (obrigações . Estas questões orientam o caminho
a ser percorrido e indicam a posição em que cada ação está situada.
Shier (2001) afirma que, por meio das perguntas, é possível refletir quais são os
próximos passos a seguir, para aumentar o nível de participação. Diz também que é possível
que surjam, no desenvolvimento do trabalho, diferentes ações, que correspondem a diferentes
momentos do caminho, concomitantemente.

40
Originalmente em espanhol: Los caminos hacia la participación (SHIER, 2001).
41

profesionales en este campo, ayudándoles a explorar otros aspectos del proceso de

2001, p. 110).
 50

Figura 2 Os caminhos para a participação de Shier (2001)

Fonte: de Shier (2001), feita pela pesquisadora.

 51

[...] por causa da influência do modelo de Hart, a comparação com a

escada é inevitável [...] (SHIER, 2001, p. 110)42. Para auxiliar a compreensão das semelhanças
e diferenças entre eles, segue-se a proposta de Shier (2001), organizada em escada:

Figura 3 Participação, por Hart e Shier

Fonte: Baseada nos estudos de Hart (1992, 1993) e Shier (2001), elaborada pela pesquisadora.

Colocar as duas propostas lado a lado revela que Shier (2001) não utiliza em seu modelo
os degraus de não participação utilizados por Hart (1992, 1993). O próprio Shier (2001, p. 110)
argumenta que é [...] muitos profissionais têm
encontrado que isto é o mais útil do modelo de Hart: ajudar a reconhecer e trabalhar para
43
eliminar estes tipos de não participação em nossa própria prática. .

42

(SHIER, 2001, p. 110).

43
sionales han encontrado que esto es la función más útil del modelo de Hart:
ayudándonos a reconocer, y trabajar para eliminar, estos tipos de no-
(SHIER, 2001, p. 110)
 52

Para Hart, os degraus de participação se iniciam no degrau atribuído, mas informados,

enquanto o modelo de Shier traz como primeiro nível de participação escutar as crianças. Fica
explícito que a participação tem seu início em condições diferentes para cada autor. Sobre o
direito à participação, Shier aponta que é a partir do considerar as opiniões das crianças que a
CDC está sendo aplicada, mas salienta que é preciso ir além e proporcionar momentos não só
de escuta, mas também de compartilhamento nas tomadas de decisão. Assim, aponta o nível 4
(as crianças se envolvem nos processos de decisão) como a transição de uma situação de
consulta para uma de participação ativa. Hart considera a participação efetiva a partir do sexto
degrau (iniciado por adultos, decisões compartilhadas com as crianças), o que parece mostrar
certa semelhança ao indicar um maior envolvimento das crianças no processo. Contudo, se
forem consideradas as opiniões das crianças, Shier (2001, p. 115)44 [...] no nível
quatro, as crianças podem envolver-se em um processo de tomada de decisão, mas sem ter
nenhum poder efetivo que, quando
uma criança possui uma vaga em um comitê composto por maioria de pessoas adultas,
certamente não terá muita influência na tomada de decisão.
Outra diferença entre as tipologias é encontrada nos últimos níveis/degraus, visto que
Hart divide os degraus em iniciado pelos adultos e/ou pelas crianças e Shier centraliza os níveis
nas ações das crianças, portanto, não há no modelo do segundo um nível onde as crianças
iniciam e dirigem o projeto/ações sozinhas. Shier argumenta que ações de tomada de decisões
por parte das crianças de maneira independente ocorrem nos momentos recreativos, sendo
característica do jogo infantil, e complementa:
Embora seja importante reconhecer a importância de que as crianças tenham
oportunidades para tomar decisões independentes, isto não cabe dentro deste modelo,
já que o modelo identifica níveis de participação através de modalidades de interação
entre crianças e pessoas adultas. (SHIER, 2001, p. 116)45.
Por último, parece importante destacar que Hart utiliza estudos da psicologia
desenvolvimentista, o que não é possível constatar nos estudos de Shier. Ambos citam a
importância dos estudos de Paulo Freire nas pesquisas sobre participação e não abordam
questões relacionadas às crianças bem pequenas. Os dois autores argumentam que seus estudos
não constituem um instrumento de medição, mas indicam graus e níveis de participação.

44
sí pueden involucrarse en un proceso de toma de decisiones, pero
45
tunidades
para tomar decisiones independientemente, esto no cabe dentro de este modelo, ya que el modelo identifica

2001, p. 116).
 53

1.3.3 Trilla e Novella

Jaume Trilla e Ana Novella (2001), a partir da escada de Hart e de reflexões acerca do
conceito de participação,
LLA; NOVELLA, 2001, p. 143)46. Para esses pesquisadores, há quatro
tipos amplos de participação, os quais possuem subdivisões ou variações internas: a participação
simples, na qual as crianças respondem apenas a estímulos e não interferem em nenhum momento
do projeto ou ação; a participação consultiva, que escuta as opiniões das crianças, que pode
ocorrer por meio do uso de questionários, sem que haja compromisso em considerar suas
respostas para a tomada de decisão, ou por um processo de participação consultiva vinculante, no
qual as opiniões terão impacto nas decisões; a participação projetiva, que requer o envolvimento
da criança como agente, ou seja, é preciso que ela se perceba como integrante do projeto e capaz
de intervir; e a metaparticipação, que envolve situações em que as crianças lutam e exigem seus
direitos de serem ouvidas e participar, sendo a participação o objetivo em si.

Figura 4 Tipologia de Trilla e Novella (2001)

Fonte: Adaptação da Tipologia de Trilla e Novella (2001), feita pela pesquisadora.

46
No origina
NOVELLA, 2001, p. 143).
 54

Como se vê, há nesta tipologia quatro critérios ou fatores moduladores da participação, que
podem ocorrer em diferentes graus nos tipos de participação expostos acima: implicação, que
corresponde ao grau de relação das crianças com os assuntos bordados; informação/consciência,
que refere o sentido e finalidade do projeto; capacidade de decisão, condições psicológicas,
contextuais, políticas, legais, entre outras; compromisso/responsabilidade, que implica presumir as
consequências da participação. Além desses critérios, os autores definem três condições para a
efetivação da participação: a primeira, o próprio direito da infância à participação, seguida da
capacidade de participar e, ainda, ter espaços para a participação.
Em relação aos modelos anteriores, verifica-se que sua novidade está no debate sobre
os critérios e as condições para a participação e, diferentemente de Hart (1992, 1993), não há a
indicação de tipos de não participação. Entretanto, para Trilla e Novella (2001, p. 145)
qualquer um dos quatro tipos de participação pode ocorrer de forma pervertida ou fraudulenta:
47
.

1.3.4 Lansdown

Gerison Lansdown (2001, 2003, 2009) também desenvolveu estudos a respeito da

participação infantil, e indica três níveis de participação que não são excludentes entre si, além
de exibirem tênues fronteiras, isto é, não há um limite claro sobre a transição entre eles.

Quadro 3 Níveis/Categorias de participação e suas características

PARTICIPAÇÃO PARTICIPAÇÃO PARTICIPAÇÃO
CONSULTIVA COLABORATIVA LIDERADA POR
CRIANÇAS
Iniciada por adultos; Iniciada por adultos;
Realizada e manipulada por colaboração das preocupação são
adultos; crianças; identificados pelas
próprias crianças;
sobre os resultados; através das quais as crianças
-se proporcionar podem discutir e influenciar os facilitar, não dirigir o
oportunidade para organizar com as resultados esperados; projeto;
crianças, desenvolvendo
habilidades e confiança, e que as crianças possam dirigir pelas crianças.
contribuir com os resultados suas ações, uma vez que o
esperados. projeto está encaminhado.
Fonte: Adaptação dos níveis/categorias de participação de Lansdown (2003, 2009), feita pela pesquisadora.

47

o fraudulenta: la manipulación, la instrumentalización ornamental, el directivismo enmascarado, la demagogia

(TRILLA; NOVELLA, 2001, p. 145).
 55

A categoria participação consultiva é iniciada por adultos para obter informações das
crianças, a fim de levá-las em consideração para formulação de serviços, políticas, por exemplo,
tanto locais quanto internacionais. Para a autora, esse nível de participação não gera
transformações estruturais na relação entre os adultos e as crianças, mas possui relevância ao
envolver o reconhecimento das informações vindas das crianças. A participação colaborativa,
por sua vez, ainda que iniciada por adultos, propõe maior envolvimento das crianças em uma
colaboração ativa, permitindo negociações e compartilhamento de poder, que normalmente são
iniciados como processos de consulta. A participação liderada por crianças, ou
autorreivindicação, é o processo no qual as crianças iniciam as ações e definem seus objetivos,
e os adultos atuam em colaboração e como facilitadores dos processos.
Diferentemente da escada de Hart (1992, 1993), Lansdown não indica graus de não
participação, além de ressaltar a importância do adulto, seja como iniciador do processo, ou
como facilitador, o que nos remete à tipologia de Shier, reformulada em 2009. Nessa nova
versão, considera que a Participação é maior, mais ampla, mais variada e mais complexa do
226)48 e explica que seu modelo inicial
[...] e outros modelos parecidos são inadequados para conceituar a realidade
complexa e multidimensional da participação de crianças e adolescentes na
sociedade, já que devem explicar todos os diferentes âmbitos desde o lar
familiar até as instituições nacionais e internacionais, e dentro destes âmbitos,
níveis e modalidades de incidência tão únicos e diversos como as crianças e
adolescentes (SHIER, 2009 apud SHIER, 2010a, p. 25)49.
A partir dessas reflexões, o autor desenvolve uma nova versão da teoria da participação
infantil (SHIER, 2010b), que indica dois enfoques-chave: o primeiro, fundamentado nos
direitos humanos, vê a participação como um direito; o segundo é sustentado pelo
desenvolvimento humano e pela avaliação das capacidades das crianças. A teoria revista tem o
seguinte desenho:

48

(SHIER, 2009, p. 226).

49
modelos parecidos están inadecuados para conceptualizar la realidad compleja y
multidimensional de la participación de niños, niñas y adolescentes en la sociedad, ya que deben explicar todos
los diferentes ámbitos desde el hogar familiar hasta las instituciones nacionales e internacionales, y dentro de
estos ámbitos, niveles y modalidades de incidencia tan únicos y diversos como los mismos niños, niñas y
(SHIER, 2009 apud SHIER, 2010a, p. 25).
 56

Figura 5 Aplicando a teoria à prática Shier (2010b)

Fonte: Adaptação da ,
de Shier (2010b), feita pela pesquisadora.

Nesta teoria renovada, as tipologias de participação são apenas mais um item de um

complexo contexto, pensado e organizado para promover a participação infantil; isto é, uma
participação efetiva está, para além de graus e níveis, nos modos e conjunturas em que ela
ocorre.
Cabe, então, voltar a Lansdown (2004, 2009), que desenvolveu critérios para avaliação
de programas que promovem a participação de crianças, para refletir sobre a participação em
situações institucionais, em escolas, creches, por exemplo. A autora ressalta que é preciso
considerar as diferenças culturais, econômicas e sociais dos países e locais que promovem a
participação infantil; [...] é muito importante explorar novas estruturas para avaliar a
participação, testar essas estruturas, compartilhá-las e adaptá-las e alterá- LANSDOWN,
2004, p. 35)50. Para ela, os critérios auxiliam na identificação de aspectos que necessitam de
maior atenção, continuidade ou transformação, e,

50
No frameworks for evaluating participation, pilot these frameworks,
 57

Além disso, para que a participação das crianças seja sustentada, replicada,
com recursos e institucionalizada nas comunidades mais amplas em que as
crianças vivem, é necessário começar a construir métodos de medição do que
está sendo feito e como isso está impactando na vida das crianças.
(LANSDOWN, 2004, p. 36)51.
Sua proposta envolve três segmentos, provocados a partir de questões. Para responder o
que está sendo feito?, cabe levantar o escopo, isto é, analisar o envolvimento das crianças nos
diferentes estágios do programa, planejamento, implementação e avaliação. Em todos os
estágios, as crianças podem participar por meio dos três níveis/categorias participação
consultiva, participação colaborativa, participação liderada por crianças indicados pela autora
(LANSDOWN, 2003, 2009). A resposta à questão como está sendo feito? corresponde ao
aspecto qualidade; ou seja, analisar se as ações estão atingindo padrões de qualidade, como
abordagem ética, inclusão, ambiente adequado para as crianças, ambiente seguro para as
crianças, participação voluntária, equipe formada, comprometida e sensível, busca de vínculos
com as famílias, profissionais e comunidade. Por que está sendo feito? é uma questão que avalia
o impacto, portanto, sua resposta demanda saber como as ações estão impactando as diferentes
áreas crianças; pais e outros membros da família; a equipe do programa; a comunidade;
iniciativas do programa e outras instituições; direitos das crianças , o que significa acompanhar
a participação de todos os sujeitos envolvidos nas ações.
As diferentes tipologias, juntamente com os critérios de avaliação, auxiliam-nos na
compreensão sobre a participação infantil e nas diversas maneiras de promovê-la com
qualidade, respeitando os direitos das crianças e promovendo um ambiente democrático.
O próximo capítulo vai apresentar uma discussão sobre democracia e buscar localizar a
participação das crianças numa perspectiva democrática, que respeita a cidadania de todos e
todas.

51
ted, resourced and
institutionalized into the wider communities in which children live, it is necessary to begin to construct methods
(LANSDOWN, 2004, p. 36).
 58

2 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO: IDEIAS E ESTUDOS SOBRE A CIDADANIA

NA INFÂNCIA

De acordo com as perspectivas críticas, a cidadania tem sido um

conceito comprimido e circunscrito a determinadas categorias
sociais: os adultos, homens e brancos. [...] sustentamos uma
concepção de cidadania activa e crítica que concebe as crianças
e jovens como agentes sociais imprescindíveis e participativos na
sociedade [...] (SARMENTO; SOARES; TOMÁS, 2004, p. 1, 3).

A democracia é atualmente firmada legalmente no Brasil por meio da Constituição

Federal de 1988 (CF88) e outras leis complementares estaduais e municipais; entretanto, a
formalização e o projeto de sociedade pautado nas bases do capitalismo apresentam limitações
para a participação da população. As crianças, assim como os demais integrantes da sociedade,
são impactadas por essas estruturas e, portanto, faz-se necessário repensarmos as arenas de
participação, de modo que possamos ampliar as possibilidades democráticas. Neste capítulo,
serão apresentados fundamentos e formas tomadas pela democracia, seguidos por dois modelos
de democracia participativa. O texto traz ainda os aspectos da democracia que envolvem as
crianças.

2.1 DEMOCRACIA COMO PRINCÍPIO

A democracia não se esgota em um conceito singular, mas pode ser conceituada por
meio de definições que perpassam a ciência política, sociologia, filosofia, entre outros campos,
o que resulta em um conceit [...] entendemos

egime político que é também a

forma .
Em contrapartida, vivenciamos hoje majoritariamente o desenvolvimento de governos
capitalistas, incluindo o do Brasil. De acordo com Wood (2003, 2006, 2007, 2009), não é
possível haver uma democracia plena em sua originalidade em governos que adotam o
capitalismo, uma vez que possuem objetivos divergentes em relação a projetos de sociedade,
pois
O capitalismo é um sistema no qual praticamente todos os bens e serviços são
produzidos para e obtidos através do mercado. Outras sociedades tiveram
mercados, mas somente no capitalismo a dependência do mercado é uma
condição fundamental da vida. (WOOD, 2003, p. 38).
 59

Nas sociedades capitalistas, o que impera nas relações são os princípios de mercado, tais
como competitividade, lucro e acumulação, independentemente de suas consequências, como,
por exemplo, a ultraexploração do meio ambiente, de modo que as reivindicações e as
necessidades da população não estão em prioridade, impulsionando o individualismo. Outro
fator agregado ao sistema capitalista na modernidade é a globalização 52, e Wood (2003) nos
lembra que, seja no âmbito local ou global, o capitalismo continua a ter o mercado como pilar
de suas ações. O Estado possui uma grande importância nestes sistemas, pois é
conjunto de instituições que compõem ou exercem o poder político numa sociedade
, p. 1). Na compreensão clássica liberal,
estabelece-se em três poderes (Executivo, Judiciário e Legislativo) que, uma vez
implementados no capitalismo, podem responder aos interesses das classes economicamente
dominantes.
O Estado pode ser utilizado para promoção de direitos e bem-estar social ou para
contenção de lutas sociais, manifestações e reivindicações de diversas maneiras. Por esses e
[...] toda a crítica ao capitalismo é urgente e necessária (WOOD, 2006, p.
14). Os direitos conquistados até o momento são resultantes das diversas lutas sociais que
tiveram longos percursos até a sua aprovação, o que consiste em conquistas, ainda que não
implementadas em sua totalidade, seja em acesso ou qualidade.
Para Chauí (2012), é preciso compreender que os direitos são mais do que uma mera
regulação jurídica formal, e que diferem de uma carência ou de um interesse, particular e
específico, uma vez que devem responder às necessidades da população, gerais e universais.
Nessa linha, acrescenta que é na ampliação do sentido de todos os direitos, os econômicos, os
sociais, os culturais, que formam a cidadania, que ocorre a democracia social, opondo-se à
limitação posta nos direitos civis. No sistema capitalista, a democracia sofre com variadas
limitações, dentre as quais pode-se destacar a institucionalização dos direitos, que durante
muitos anos excluiu uma grande parcela da população, como, por exemplo, as mulheres e os
[...] uma forma de igualdade civil coexistente com a desigualdade

trabalhadora exploração existente entre as classes

sociais. De algum modo, ainda exclui, como no caso das crianças.

52
A forma política da globalização não é um Estado internacional, mas sim um sistema de vários Estados
nacionais; de fato, considero que a essência da globalização é uma crescente contradição entre o alcance global
do poder econômico capitalista e o muito mais limitado alcance dos Estados territoriais que o capitalismo
 60

Dessa forma, pode-se reconhecer um distanciamento entre questões políticas e relações

sociais cotidianas, isto é, política e sociedade civil aparecem como dimensões separadas, o que
pode resultar numa cidadania não ativa. Chauí (2012, p. 149) argumenta que a democracia
compreendida pelo regime da lei e das liberdades individuais segue uma definição liberal, e
[...] é, assim, reduzida a um regime político eficaz, baseado na ideia de
cidadania organizada em partidos políticos, e se manifesta no processo
eleitoral de escolha dos representantes, na rotatividade dos governantes e nas
soluções técnicas para os problemas econômicos e sociais. Ora, há, na prática
democrática e nas ideias democráticas, uma profundidade e uma verdade
muito maiores do que o liberalismo percebe e deixa perceber.
Cabe lembrar que, no Brasil, o regime democrático foi restituído por meio da
Constituição Federativa do Brasil de 1988, que, em seu artigo 1º, define:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a
cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo político. Parágrafo único. Todo
o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 1988).
A democracia, entretanto, ainda que seja garantida pela lei, demanda um processo para ser
instituída. O histórico social e político do Brasil traz variadas marcas presentes no modo de
formação da cultura política, como a colonização, a escravidão e o genocídio dos indígenas, a
escravidão negra e o rompimento tardio com o regime escravocrata, os latifúndios e o coronelismo,
a industrialização e a construção de estradas de rodagem, o golpe militar de 1964, e, mais
recentemente, o golpe de governo de 2016, e ascensão da extrema direita desde as eleições de 2018.
Partindo principalmente dos marcos referentes à nossa colonização, Freire (2019, p.
106) considera nossa inexperiência democrática, dizendo que foi
[...] sobre esta vasta inexperiência caracterizada por uma mentalidade
feudal, alimentando-nos de uma estrutura econômica e social inteiramente
colonial, que inauguraríamos a tentativa de um estado formalmente
democrático.
O estado inaugurado resultou em uma democracia excludente de grande parte da
população, cuja ausência na experiência e na vivência comunitária nos processos decisórios
implica em dificuldade de implementação dos processos democráticos no país (FREIRE, 2019).
Para Chauí (2012), as dificuldades podem ser analisadas pelas limitações do capitalismo e
elencadas em diferentes fatores, dos quais se destacam quatro: a) divergência no trato das leis
quando convocadas pela população ou pela classe dominante, que detém privilégios; b)
questões relacionadas ao público e ao privado, sua distinção e a descrença nos setores públicos;
c) intensiva manipulação da mídia, no sentido da construção da expressão dos interesses e
 61

direitos dos grupos sociais e do monopólio de informação 53; d) autoritarismo interiorizado nas

Esta pesquisa está alicerçada na perspectiva do conceito de democracia como princípio,

[...] a democracia não é apenas um regime político e uma forma
de governo: é um modo de vida , como analisa Benevides (2016, p. 21, grifo da autora), assim
como Freire (2001, p. 88, grifo nosso):
A democracia que, antes de ser forma política, é forma de vida, se caracteriza
sobretudo por forte dose de transitividade de consciência no comportamento
do homem. Transitividade que não nasce e nem se desenvolve a não ser dentro
de certas condições em que o homem seja lançado ao debate, ao exame de
seus problemas e dos problemas comuns. Em que o homem participe.
A democracia como princípio implica na luta constante pela sua expansão e efetivação,
pelos direitos derivados das lutas sociais e pela qualidade de vida de toda a população, sem
exclusão de nenhum grupo social, seja por idade, classe social, raça, etnia, gênero ou outras
cat

Esta atuação política pode acontecer dentro ou fora do Estado, isto é, a participação
política ativa requer uma participação em todas as arenas sociais, fazendo-se valer das
oportunidades dispostas e provocar novas. Wood (2009, p. 10) considera:
O que significa afirmar nossa autonomia não apenas em relação ao poder do
Estado, mas também contra o poder do capital? Significa trazer a democracia
não apenas para o local de trabalho, mas também para todas as esferas da vida,
onde agora é excluída pelos imperativos do mercado. Significa desafiar o
poder do mercado.54
A participação política e democrática pode ocorrer de diversos modos, que implicam
em um grau de maior ou menor envolvimento por parte da população e do Estado, o que
possibilita o diálogo entre estes, e a própria ampliação da democracia.

2.2 DEMOCRACIA: ENTRE REPRESENTATIVIDADE E PARTICIPAÇÃO

Este segmento pretende refletir sobre as possibilidades na oferta de vivências

democráticas de múltiplas estruturas e organização e suas limitações e vantagens. Para isso,
apresenta aspectos da democracia representativa e da participativa.

53
O desenvolvimento da tecnologia acrescentou as mídias digitais sociais e os aplicativos de mensagens que
desempenham um papel importante na formação de opiniões na atualidade.
54

power of capital? It means bringing democracy not just to the workplace but also to all spheres of life where

10).
 62

Na primeira, um grupo de pessoas elege um representante, como se vê nas

representações políticas, em conselhos, em fóruns, por exemplo. Nesse caso, a representação
pode provocar diferentes questões. Uma delas, o discurso implícito da incapacidade da
população em opinar sobre política, pautado pela ideia de que é preciso uma formação técnica,
que, em teoria, a maioria das pessoas não possui, o que leva necessariamente à representação
por alguém que tenha essa formação. Para Chauí (2012, p. 154),
[...] o direito à representação política (ser representante) diminui porque se
restringe aos competentes, os quais, evidentemente, pertencem à classe
economicamente dominante, que, assim, dirige a política segundo seus
interesses e não de acordo com a universalidade dos direitos.
Essa consideração assinala outra questão, que é a falta de garantia de que o representante
conduzirá todas as demandas de seus representados, de modo que haja uma representação
fidedigna e não a defesa de seus interesses particulares. Ambas as questões indicam um
distanciamento entre representantes e representados. Uma alternativa para diminuir essa
distância são as assembleias para o diálogo das demandas, assim como a prestação de contas
para o grupo representado, o que pode promover uma prática dialógica e dialética.
Semelhante distanciamento está presente entre a população e o Estado, o que Wood

Chauí (2012), entretanto, diz que o modo de participação na democracia

representativa para os representantes políticos, por meio de eleição, é mais do que uma
rotatividade de governo, ou seja, é preciso ocupar um lugar de poder vazio que estará sempre à
disposição dos eleitos pela população e não um poder personificado e individual.
É por meio da disseminação da informação que a população pode pesquisar, analisar e
compreender as diferentes propostas, a fim de realizar uma escolha consciente e responsável.
Entretanto, num sistema liberal, de acordo com Wood (2007, p. 419-420), o voto pode ser
compreendido [...] exercício ativo do poder popular [...]
A participação direta da população implica em estratégias de acolhimento de uma
população volumosa, o que pode ser realizado por meio de assembleias, de caráter local ou
regional; plebiscitos, a respeito de projetos submetidos anteriormente à votação popular;
referendos, sobre projetos submetidos posteriormente à votação popular. Em qualquer um
desses modelos de participação direta, é a difusão de informações que faz com que a população
tenha conhecimento sobre os assuntos em pauta. Este modo assumido pela democracia remete
a questões relacionadas à cidadania passiva e ativa. Para Benevides (2016, p. 25), a cidadania
ativa
 63

essencialmente participante da esfera pública e criador de novos direitos para abrir espaços de

Observa-se uma certa escassez na promoção de arenas de participação direta no Brasil,

principalmente quando se trata de governos mais conservadores dentro de um sistema
capitalista, o que, como afirma Freire (2019), parece demonstrar que a participação popular
assusta as elites, devido a sua potência em desafiar as estruturas e ocasionar mudanças. Cabe
lembrar, contudo, que a participação direta não exclui a representativa, isto é, ambas podem
caminhar juntas, em complementação. Em outras palavras,
A defesa de institutos de democracia direta, de sua efetiva implementação e
ampliação não significa descartar ou diminuir a democracia representativa [...]
a expansão da cidadania implica, além de ação efetiva dos poderes públicos e
da pressão popular, numa mudança cultural especialmente importante no
Brasil [...]. (BENEVIDES, 2018, p. 5).
Se é verdade que há certa discrepância entre os direitos instituídos legalmente e a prática
da vivência e gozo deles, também é que os direitos são resultados de grandes lutas sociais, de
mudanças sociais e políticas, [...] constatar a realidade adversa não significa congelá-
, 2018, p. 5).
Freire (1982, 1987) traz o conceito de inédito viável, o que induz o ser humano a ir para
além de suas situações-problemas e que requer a prática da práxis55, e esta possibilidade
[...] ninguém nasce
feito. Vamos nos fazendo aos poucos n
p. 103). Nessa linha, aprende-se a participar participando, e a ampliação dos canais
democráticos, sejam representativos ou diretos, colabora para a vivência participativa da
população. Apresenta-se, a seguir, dois formatos de canais democráticos: o Orçamento
Participativo e o Fórum Social Mundial.

2.2.1 Orçamento Participativo (OP)

O surgimento dos Orçamentos Participativos no Brasil está associado ao processo de

redemocratização do país após o longo período de ditadura, e, de acordo com Avritzer (2002),
derivou-se da combinação entre dois aspectos da política: a continuidade e a inovação. Assim,
Novas formas de ação coletiva emergiram no decorrer do processo brasileiro
de democratização. Em nível do urbano, novas associações comunitárias
surgiram, botando em questão o padrão disponível de relação entre Estado e

55
Práxis, para Freire (1987), é reflexão sobre a ação para agir novamente.
 64

sociedade introduzindo elementos de renovação cultural como a organização

democrática em nível local. (AVRITZER, 2002, p. 571).
A Constituição Federativa de 1988 possibilitou instituir legalmente arenas democráticas
para a participação popular56, e as Leis Orgânicas Municipais57 formalizaram os OP como
política pública.
Santos (2002) explica que, no Brasil, o orçamento público acontece nos níveis federal,
estadual e municipal, sendo que é no nível municipal que há uma maior autonomia para
definição das despesas e receitas. As despesas são organizadas em três grupos: com os
servidores públicos, com os serviços públicos e com investimentos em obras e equipamentos,
item no qual o município detém maior autonomia. O OP é um meio para efetivar a participação
popular no debate e planejamento do orçamento público, e é
[...] o instrumento básico do contrato político que subjaz a essas relações, bem
como das interacções entre os diferentes organismos estatais encarregados de
executar tal contrato. Ao definir os fundos públicos, mediante a fixação de
impostos ou através de outros meios, o orçamento transforma-se no
mecanismo central de controlo público sobre o Estado. As decisões
orçamentais são, pois, decisões políticas fundamentais. (SANTOS, 2002, p.
23).
Como estrutura e processo de participação comunitária, o OP está sustentado em três
princípios: a) todos os cidadãos têm o direito de participar com igualdade, ou seja, não há
diferenciação para com os que são participantes de associações; b) a participação se dá por meio
da combinação de mecanismos da democracia direta e representativa, e o regimento é
construído no coletivo; c) os investimentos são distribuídos por meio de critérios gerais,
definidos pelos participantes como prioridade, e de critérios técnicos definidos pelo poder
municipal executivo, nos termos de sua viabilidade (SANTOS, 2002).
Nas palavras de Avritzer (2002, p. 576 [...] é uma política participativa em
nível local que responde as demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais
justa dos bens públicos nas cidades brasileiras autor explica que, a partir da década de 1980,
os movimentos de participação popular começaram a ter intensidade e alcançaram visibilidade
após as eleições de 1987, isto é, quando governos progressistas de esquerda foram eleitos em
diversos municípios do país, o que possibilitou a experimentação prática de gestões pautadas
na democracia participativa.

56
Capítulo IV Dos Direitos Políticos: Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (ECR no 4/94 e EC no 16/97)
I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular; assim como nos artigos 29, 204 e 227 (BRASIL, 1988).
57
Conjunto de normas que disciplina as regras de funcionamento da administração pública e dos poderes
municipais.
 65

O primeiro OP foi implementado na cidade de Porto Alegre (RS), num processo

reconhecido nacionalmente e internacionalmente, que, segundo Santos (2002), inspirou outros
municípios a iniciarem o projeto: Belo Horizonte, Santo André e Diadema. O êxito do OP, no
caso de Porto Alegre, foi objeto de estudo de diversas pesquisas e tema de livros, pois significou
um avanço e um rompimento com as limitações democráticas de um Estado liberal. Assim,
O orçamento participativo, promovido pelo Prefeito de Porto Alegre, é uma
forma de governação pública que procura romper com a tradição autoritária e
patrimonialista das políticas públicas, recorrendo à participação directa da
população em diferentes fases da preparação e da implementação orçamental,
com uma preocupação especial pela definição de prioridades para a
distribuição dos recursos de investimento. (SANTOS, 2002, p. 24).
Avritzer (2002) destaca que o processo de desenvolvimento do OP ocorreu em duas
etapas de participação popular, a primeira direta e a segunda representativa. No primeiro
momento foi realizado o primeiro conjunto de 16 assembleias regionais, das quais participaram
os moradores de cada bairro e o prefeito da cidade. As decisões foram tomadas por meio da
escolha da maioria, que refletia e decidia sobre os temas saúde e assistência social; transporte
e circulação; organização e desenvolvimento da cidade; cultura e lazer; desenvolvimento
econômico.
Na etapa seguinte, ocorreu a assembleia local intermediária, na qual os participantes
discutiram sobre até doze áreas temáticas: saneamento, pavimentação, organização da cidade,
política habitacional e regularização fundiária, assistência social, saúde, transporte e circulação,
educação, áreas de lazer, esporte e lazer, desenvolvimento econômico. Neste segundo
momento, foram definidas cinco prioridades, escolhidas a partir de três critérios: o acesso
anterior do bem público, a população da região e a decisão da população. Foram definidas as
obras que seriam submetidas para cada sub-região.
No terceiro momento, ocorreu o segundo conjunto de assembleias regionais para a
aprovação das demandas eleitas, e foi realizada a eleição dos representantes para a constituição
do Conselho do Orçamento Participativo. A esses integrantes coube participar da análise da
proposta final orçamentária, elaborada pela prefeitura, bem como acompanhar a execução e
discutir critérios técnicos de viabilização das obras escolhidas.
Observa-se que, em todo o processo da implementação do OP, houve intenção de
promover o debate, o diálogo, a participação, a reflexão, para uma busca pela melhoria da
qualidade de vida da população. Nessa linha, a respeito das iniciativas democráticas, Wood
(2006, p. 6) considera que
As lutas democráticas visando alterar o equilíbrio das forças de classe, tanto
dentro quanto fora do Estado, talvez representem o maior desafio ao capital.
Os movimentos anticapitalistas por todo o mundo têm muito a aprender com
 66

a experiência de governos como o de Porto Alegre. Imaginem o que

representaria a extensão desta experiência para todo o Brasil e além.
A ampliação da democracia por via de diferentes arenas participativas contribui para a
democratização do Estado e possibilita vivências sociais que podem transformar as realidades.
A seguir, uma síntese sobre outra arena.

2.2.2 Fórum Social Mundial (FSM)

O Fórum Social Mundial foi constituído em 2001, na cidade de Porto Alegre (RS) e,
devido ao seu caráter de disseminação de ideias, exerceu influência nas ações de outros
municípios. Para Santos (2010, p. 415), o FSM é um fenômeno político, e [...] constitui uma
das mais consistentes manifestações de uma sociedade civil global contra hegemônica e
subalterna em vias de surgimento
de Princípios do Fórum
Social Mundial58
O Comitê de entidades brasileiras que idealizou e organizou o primeiro Fórum
Social Mundial, realizado em Porto Alegre de 25 a 30 de janeiro de 2001,
considera necessário e legítimo, após avaliar os resultados desse Fórum e as
expectativas que criou, estabelecer uma Carta de Princípios que oriente a
continuidade dessa iniciativa. (FSM, 2001, p. 1).
A carta é composta por catorze princípios: o FSM é um espaço aberto e democrático,
que se opõe ao neoliberalismo; é um processo permanente de procura pela construção de
alte os encontros têm dimensão
internacional; contrapõe-se à globalização pelas corporações multinacionais de interesses
próprios; não é uma instância representativa da sociedade civil; não possui caráter deliberativo;
o FSM se compromete a divulgar as decisões deliberadas pelas entidades integrantes; é um
espaço plural e diversificado, não partidário, não convencional e não governamental; é um
espaço plural e diversificado para todos que respeitem a Carta de Princípios, e está vedada a
participação de militares e partidos políticos; defende os Direitos Humanos e a democracia
verdadeira e participativa, opõe-se ao uso da violência como controle social do Estado e a visão
simplista da economia, do desenvolvimento e da história; estimula a reflexão e sua divulgação;
é um espaço para a troca de conhecimento; é espaço de articulação e fortalecimento nacional e

58
Aprovada e adotada em São Paulo, em 9 de abril de 2001, pelas entidades que constituem o Comitê de
Organização do Fórum Social Mundial, aprovada com modificações pelo Conselho Internacional do Fórum
Social Mundial no dia 10 de junho de 2001. (FSM, 2001, p. 3).
 67

internacional; incentiva os movimentos e entidades a situar as ações locais e nacionais com

participação ativa nas instâncias internacionais para um novo mundo solidário.
Ao total, foram realizadas 22 edições anuais, de 2001 a 2022, que não definem o FSM,
pois também ocorrem outros encontros derivados das articulações com outros fóruns e
movimentos. Os primeiros encontros ocorreram no Brasil, em Porto Alegre (RS) (de 2001 a
2003 e em 2005) e se estenderam para diversos países como Venezuela, Índia, Quênia e Canadá.
Nessa linha, o [...] FSM assume que é possível desenvolver fortes laços, coligações e redes
entre grupos e organizações não-homogéneos, e, por outro lado, que as diferenças culturais e
políticas são capacitantes, e não paralisantes, enquanto fontes de inovação política (SANTOS,
2004, p. 31).
No que se refere à inovação política, Santos (2004, 2010) apresenta quatro
características que representam as inovações/emergências políticas do FSM: a) a nova utopia
crítica, que aspira uma sociedade melhor por meio da radicalidade da democracia; b) uma
concepção muito ampla de poder e opressão, um outro mundo é possível para os excluídos, que
se dará por meio da articulação entre movimentos e organizações sem líderes ou hierarquia; c)
equivalência entre os princípios da igualdade e do reconhecimento da diferença, e a democracia
participativa como princípio regulador; d) privilegiar a revolta e o inconformismo em
detrimento da revolução, pois o objetivo não é dominar o poder mas transformá-lo, com a
novidade da experimentação da pluralidade e diversidade. Para o autor, o FSM pode ser
denominado como parte do , que tem como objetivo reinventar
democraticamente o Estado, na compreensão para além de uma novidade política conceitual,
[...] desde o seu início que o FSM tem sido, nã fábrica de idei
, o FSM se constitui em
uma importante arena de reflexão e principalmente de difusão de projetos e ações que
colaborem para a democratização dos processos participativos.
Ainda que os procedimentos relacionados à democracia, tanto do ponto de vista de seus
formatos e combinações quanto dos modelos de arena democrática apresentados, sejam
previstos para toda a população, dificilmente incluem as crianças. Como são elas inseridas nos
processos democráticos?

2.3 CIDADANIA INFANTIL E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA DAS CRIANÇAS

Pensar a cidadania infantil desafia os conceitos clássicos de cidadania e inclui a

participação política das crianças e suas dimensões, além de provocar a busca de
 68

encaminhamentos para ultrapassar os limites impostos por discursos e teorias que enquadram
as crianças como incapazes.
Em texto de 1997, Sarmento faz referência à concepção clássica de cidadania que, para
Marshall (1967), seria composta por três elementos: cidadania civil, cidadania política e
cidadania social, elementos esses que possuem uma dependência recíproca. A primeira se refere
aos direitos individuais; a segunda, ao direito de participar como integrante ou eleitor de
instituições de poder; a terceira, ao direito a um bem-estar mínimo econômico e social. Nas
palavras de Sarmento (2012, p. 1),
Em todo o caso, esta conceção clássica da cidadania não permite incluir
plenamente a criança na condição cidadã, não apenas porque não lhe são
reconhecidos direitos políticos expressos, mas também porque, no domínio
dos direitos civis e sociais, a criança é, sobretudo, tematizada não como titular
direta, mas antes como beneficiária de direitos tutelados pelos pais ou por
quem junto dela exerce o poder paternal.
O pesquisador argumenta que o conceito de cidadania infantil pode ser compreendido
pelas vias legais, isto é, a partir dos documentos que marcam uma nova concepção sobre as
crianças como sujeito de direitos e cidadãs, embora estes não alcancem as discussões mais
profundas sobre a importância da participação influente que a cidadania infantil requer. Pode
também ser fruto dos movimentos dos direitos das crianças, que consideram a voz e a
participação infantis como renovação política e social, além de poder figurar a partir de uma
concepção alargada de cidadania que inclua todos os sujeitos da sociedade. Neste último caso,
o pesquisador acrescenta que [...] salvaguarda do triplo princípio: assunção coletiva de uma
ética de respeito pela diferença individual e social; proteção adequada à inclusão social;
MENTO,
2012, p. 2).
Nota-se, nessa argumentação, tanto o debate sobre a tensão entre proteção e participação
quanto o enfoque nas crianças como cidadãs no futuro, ou seja, em processo de aprendizagem
para exercer sua cidadania quando adultas. Cabe trazer aqui uma terceira e significativa
observação, a partir da individualização dos sujeitos, presente nos Estados liberais, formulada

precisam decidir se as crianças são os sujeitos passivos da economia política, das classes e das
59
estruturas familiares ou se as crianças devem receber direitos políticos e autonomia moral .

59
-ambivalence is experienced collectively in class, race and
gender relations. Even today, liberal state and liberal moral theorists have still to decide whether children are
the passive subjects of political economy, class and family structures or whether children should be given
political rights and moral . 241).
 69

A cidadania infantil tem sido objeto de defesa de diferentes estudiosos da infância, como
Gaitán e Liebel (2011), que consideram que, em relação às crianças, pode-se conceber a
cidadania como prática que ocorre por meio das experiências vividas; a cidadania desde baixo,
que acontece na prática cotidiana; e a cidadania centrada na diferença, que, pautada na crítica
ao conceito de cidadania universal pelos movimentos feministas, pode referir-se à inclusão das
crianças como cidadãs.
Retomando Sarmento (2012), uma concepção alargada de cidadania pode acontecer nas
instituições frequentadas pelas crianças, por meio da escuta das vozes das crianças e do
reconhecimento das suas culturas, incluindo seus diversos modos de manifestação e expressão.
Pode acontecer, ainda, amparada pela aceitação e respeito no âmbito familiar, como enunciada
por Plummer (2004). Nessa linha, as escolas e outros locais destinados às crianças se tornam
uma arena importante na sua vida social, ao mesmo tempo que se rompe com a descrença na
capacidade das crianças e se retoma a importância da família na colaboração do exercício de
sua cidadania e desenvolvimento. Em texto de 2014, Sarmento acrescenta que a cidadania
infantil demanda estruturas capazes de incluir todas as crianças, com a escuta de suas vozes, o
respeito a seus interesses e a oferta de diferentes modos de participação das crianças, que
contemplem seus modos de expressão, e que sua voz seja escutada no direito de participar das
decisões. Desse modo, o conceito renovado de cidadania, capaz de incluir a infância, está
pautado em cinco possibilidades: a cidadania social, a cidadania participativa, a cidadania
orgânica ou institucional, a cidadania cognitiva e a cidadania íntima (SARMENTO, 2012,
2014). Nessa perspectiva renovada, é requerida a participação das crianças, isto é,
A participação apresenta-se, então, como condição absoluta para tornar
efectivo o discurso que promove direitos para a infância e, portanto, a
promoção dos direitos de participação, nas suas várias dimensões política,
econômica e simbólica assume-se como um imperativo da cidadania da
infância (SARMENTO; SOARES; TOMÁS, 2004, p. 1).
Também Gaitán (2018) aponta a participação como condição para a cidadania. Segundo
ela, as crianças podem participar nas escolas, a partir de pedagogias participativas, nas
interações sociais intergeracionais, por meio das culturas de pares, e nas ações cotidianas e
relações sociais, inclusive na convivência familiar. Podem também exercer participação
política, por meio de práticas de cidadania, que, ainda que não consideradas oficiais, estão
presentes de fato nas vidas das crianças. Verifica-se, entretanto, que a participação política das
crianças é frequentemente prejudicada, pois requer a oferta de estruturas sociais para sua
realização, acrescida da concepção de que as crianças são capazes de participar e influenciar
nas decisões políticas da sociedade em que estão inseridas, principalmente em nível local.
 70

A falta de arenas de participação demonstra a não superação entre as diferentes

perspectivas que ainda permeiam os discursos sociais e culturais sobre as crianças, pautadas
sobretudo em relação ao equilíbrio entre participação e proteção, o que, de acordo com Qvortrup
(2010a), resulta na separação entre um mundo dos adultos e outro das crianças. Esta divisão
está alicerçada em diversos discursos excludentes, como a incapacidade, a fragilidade, a
imaturidade, por exemplo, atribuídas às crianças, e, nesse sentido, a infância ...] é o único

30)60.
Um outro discurso que exclui a infância como cidadã, complementar à concepção de
infância menorizada, é o fato de que crianças não têm direito de votar nem de serem votadas
nos pleitos para a escolha de representantes políticos, uma vez que, nos moldes da democracia
[...] a atribuição do direito de ser eleito e de eleger corresponde a uma das condições
normalmente associadas à construção das sociedades democráticas na modernidade e é
fundante da própria noção ocidental de cidadania (SARMENTO, 2012, p. 45).
De maneira geral, o direito ao voto é assegurado aos jovens a partir dos 18 anos, embora
essa idade possa ser antecipada, como no Brasil. A definição de uma determinada idade para o
casamento, para o trabalho, para viajar ou para dirigir carros é arbitrária, assim como para o
voto e, nesse sentido, Qvortrup (2010c, p. 781) pondera que Não é difícil encontrar pessoas
abaixo dessa idade que têm essa competência, como é bem possível encontrar muitas outras
, questionando o uso da idade como
critério.
Bons exemplos da atuação dos menores de 18 anos na política são encontrados na
atuação de Malala Yousafzai que, desde 2009, aos doze anos de idade, luta pelos direitos das
mulheres no Paquistão, ou Greta Thunberg, da Suécia, que, desde 2018, com 15 anos de idade,
tem atuado nas questões climáticas, demonstrando preocupação com o avanço da destruição do
planeta. Recorda-se, também, a
estudantes secundaristas se transformaram em um importante ator social na sociedade chilena,
ou os movimentos estudantis de 2016, no Brasil, quando jovens de 15 a 17 anos protestaram
contra as ações do governo do estado de São Paulo e reivindicaram maiores investimentos na
Educação, assim como no Rio de Janeiro e em outros estados brasileiros. Cabe apontar ainda a

60
 71

participação política das crianças em movimentos sociais na América Latina, tais como os Sem
Terrinha61 e o Movimento de Niños Trabajadores (NAT)62.
Outra dimensão da participação política infantil está relacionada à especificidade com
as crianças da primeiríssima infância, os bebês e as crianças pequenas, que exigem uma
ressignificação dos modelos de participação clássica, contemplando as múltiplas linguagens.
Nesse sentido, a escola, instituição social cada vez mais presente na vida das crianças, constitui
importante arena para promoção da participação, assim como programas e projetos na cidade,
no âmbito local, o que demanda transformações em todas as dimensões, o que significa dizer
que

vida social requer adaptações institucionais nas formas de desenhar e aplicar

as políticas, assim como também (e talvez a primeira e mais urgente)
mudanças nas mentalidades socialmente compartilhadas e emanadas desde a
posição do poder adulto que restringe a agência das crianças. (GAITÁN,
2018, p. 33)63.
De acordo com Wyness (2013, p. 438 [...] uma implicação importante de reorientar
as relações interdependentes é reequilibrar os níveis de influência que cada uma das partes tem
64
. Deste modo, a relação intergeracional colabora nos processos de
participação política das crianças nas arenas democráticas e permite que haja um investimento
nas ações e políticas públicas que fomentem e estruturem a participação infantil também na
gestão pública.

2.4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE E PARA A PARTICIPAÇÃO INFANTIL

Para discutirmos as relações das políticas públicas com a participação infantil, faz-se
necessário compreender o que significa política pública. Souza (2016) explica que a disciplina
surgiu vinculada aos estudos sobre o Estado e o governo, nos Estados Unidos; na Europa, estava
vinculada diretamente aos estudos de governo. Em ambas as situações, os estudos derivam das
ciências políticas, constituindo uma subárea; [...] um ramo da ciência política para
entender como e (SOUZA, 2016, p. 22).

61
Ver [Link] Acesso em: 2 out. 2021.
Consultar ROSSETO (2016), CARVALHO; SILVA (2013), e GOBBI; FINCO (2013).
62
Ver [Link] Acesso em: 2 out. 2021.
63

requiere adaptaciones institucionales en las formas de diseñar y aplicar las políticas, así como también (y quizá
primero y más urgente) cambios en las mentalidades compartidas socialmente y emanadas desde la posición
(GAITÁN, 2018, p. 33).
64
e levels of
NESS, 2013, p. 438).
 72

Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que

(variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou

curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas
constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus
propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão
resultados ou mudanças no mundo real. (SOUZA, 2006, p. 26).
Após a elaboração das políticas públicas, é realizado um processo até sua
implementação e, após, estas podem ser avaliadas e acompanhadas. De acordo com Souza
(2006), os elementos principais que caracterizam uma política pública colocam em
consideração a distinção entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; o
envolvimento de vários atores e níveis de decisão, e, embora seja materializada através dos
governos, não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são
também importantes; é abrangente e não se limita a leis e regras; consiste em ação intencional,
com objetivos a serem alcançados; embora possa ter impactos no curto prazo, é uma política de
longo prazo; envolve processos subsequentes, após sua decisão e proposição, ou seja, implica
também implementação, execução e avaliação (SOUZA, 2006, p. 36-37). Pode-se considerar
que as políticas públicas podem ser estudadas tanto do ponto de vista teórico, a partir de
questões gerais sobre a formulação de políticas, o papel do Estado, influência e abordagens
históricas, quanto da implementação de políticas específicas.
Parece importante apontar as diferentes forças que atuam na elaboração dessas políticas
e as disputas entre diferentes segmentos na atribuição como prioridades. Por exemplo,
Mainardes (2009) refere o papel das multinacionais, das organizações multilaterais e do
processo de globalização, na perspectiva das políticas educacionais. Para a análise desse tipo
de políticas públicas, apresenta o conceito de ciclo de políticas, abordagem elaborada por Ball
e Bowe, no início dos anos 1990, que busca superar o binarismo macro/microssocial,
é entendido como multifacetado

assim como apresenta flexibilidade e abertura.

Ball e Bowe65 (1992 apud MAINARDES, 2006, p. 50)
[...] indicam que o foco da análise de políticas deveria incidir sobre a formação
do discurso da política e sobre a interpretação ativa que os profissionais que
atuam no contexto da prática fazem para relacionar os textos da política à
prática. Isso envolve identificar processos de resistência, acomodações,
subterfúgios e conformismo dentro e entre as arenas da prática, e o
delineamento de conflitos e disparidades entre os discursos nessas arenas.

65

overview of the issues. Journal of Curriculum Studies, London, v. 24, n. 2, p. 97-115, 1992.
 73

Ainda que se trate de teoria bastante complexa66, numa proposta de síntese, pode-se
dizer que o ciclo de políticas é contínuo e composto por contextos inter-relacionados, a saber:
o contexto de influência, no qual ocorrem disputas por influências para definição social; a
atuação das redes sociais políticas, influência global e internacional; o contexto da produção de
texto, que representa a política, a ser interpretada de acordo com o tempo e local de sua
produção; o contexto da prática, que, como indica o nome, refere a apreciação dos sujeitos que
a colocam em prática. Segundo Mainardes (2006, p. 50), -
relacionados, não têm uma dimensão temporal ou sequencial e não são etapas lineares. Cada
um desses contextos apresenta arenas, lugares e grupos de interesse e cada um deles envolve
.
Em 1994, Ball67 acrescenta mais dois contextos. O primeiro deles é o contexto dos
resultados ou efeitos, que
[...] preocupa-se com questões de justiça, igualdade e liberdade individual. A
ideia de que as políticas têm efeitos, em vez de simplesmente resultados, é
considerada mais apropriada. Nesse contexto, as políticas deveriam ser
analisadas em termos do seu impacto e das interações com desigualdades
existentes (MAINARDES, 2006, p. 54).
O segundo contexto apontado por Ball (1994)68 é o de estratégia política, [...]
envolve a identificação de um conjunto de atividades sociais e políticas que seriam necessárias

(MAINARDES, 2006, p. 55).

As questões relacionadas à justiça social são cruciais no Brasil, onde a desigualdade tem
se intensificado ainda mais nos últimos anos. Para além das relações de classe social, raça e
gênero, também existe a idade como elemento minoritário, como já se disse neste estudo. As
políticas públicas direcionadas especificamente às crianças e à infância têm se pautado
principalmente em discursos e ações que não necessariamente as veem como sujeitos de
direitos, embora se indique uma certa preocupação com seu bem-estar ou com a falta de vagas
nas instituições de Educação Infantil.
Cabe reconhecer que a legislação brasileira, em consonância com a internacional,
apresenta mudanças na concepção de infância e na construção de um novo discurso sobre as
crianças, apoiado em outra ótica, como já se apresentou no Capítulo 1. No campo da construção
de políticas públicas, contudo, foi o Marco Legal da Primeira Infância, Lei nº 13.25769, de 8 de

66
Ver Ball e Bowe (1992), Ball (1993, 1994).
67
BALL, S. J. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University Press,
1994.
68
Ibidem.
69
Entre outras, altera a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, o Estatuto da Criança e do Adolescente.
 74

março de 2016, que apresentou o objetivo de estabelecer diretrizes e princípios para elaboração
e implementação de políticas públicas destinadas para crianças até seis anos completos, e afirma
o dever do Estado na implementação de programas, planos e políticas que assegurem seu
desenvolvimento integral.
Esta lei apresenta considerações para além do âmbito do bem-estar, em direção à
participação das crianças, nas dimensões política e cidadã, como é possível verificar no artigo
a seguir:
Art. 4º As políticas públicas voltadas ao atendimento dos direitos da criança
na primeira infância serão elaboradas e executadas de forma a:
I - atender ao interesse superior da criança e à sua condição de sujeito de
direitos e de cidadã;
II - incluir a participação da criança na definição das ações que lhe digam
respeito, em conformidade com suas características etárias e de
desenvolvimento;
III - respeitar a individualidade e os ritmos de desenvolvimento das crianças e
valorizar a diversidade da infância brasileira, assim como as diferenças entre
as crianças em seus contextos sociais e culturais;
IV - reduzir as desigualdades no acesso aos bens e serviços que atendam aos
direitos da criança na primeira infância, priorizando o investimento público
na promoção da justiça social, da equidade e da inclusão sem discriminação
da criança;
V - articular as dimensões ética, humanista e política da criança cidadã com
as evidências científicas e a prática profissional no atendimento da primeira
infância;
VI - adotar abordagem participativa, envolvendo a sociedade, por meio de
suas organizações representativas, os profissionais, os pais e as crianças, no
aprimoramento da qualidade das ações e na garantia da oferta dos serviços;
Parágrafo único. A participação da criança na formulação das políticas e das
ações que lhe dizem respeito tem o objetivo de promover sua inclusão social
como cidadã e dar-se-á de acordo com a especificidade de sua idade, devendo
ser realizada por profissionais qualificados em processos de escuta adequados
às diferentes formas de expressão infantil. (BRASIL, 2016).
A lei também propõe a construção de conselhos intersetoriais que garantam a articulação
entre setores para a proteção das crianças e garantia dos seus direitos, e determina que
Art. 9º As políticas para a primeira infância serão articuladas com as
instituições de formação profissional, visando à adequação dos cursos às
características e necessidades das crianças e à formação de profissionais
qualificados, para possibilitar a expansão com qualidade dos diversos serviços
(BRASIL, 2016).
O documento reforça a concepção de crianças como sujeitos de direitos e a expande
para o âmbito das políticas públicas, com ênfase na participação das crianças, lembrando que
suas vozes devem ser não apenas ouvidas, mas levadas em consideração. A construção de
políticas públicas e sua implementação, mesmo que não destinada diretamente às crianças,
exerce impacto em suas vidas.
 75

As ideias discutidas até aqui permitem pensar as políticas públicas para a infância em
duas linhas: as políticas públicas políticas públicas
icam à garantia da participação infantil em uma arena
específica, como, por exemplo, os conselhos infantis, as assembleias de crianças, os comitês e

participação infanti m a construção de ações/arenas para a

participação infantil e atuam no campo macrossocial, como por exemplo a Cidade das Crianças,
a Associação Internacional de Cidades Educadoras (AICE), ou as Cidades Amigas das Crianças
(CAC). Essas organizações internacionais influenciam agendas nacionais de elaboração de
políticas públicas e têm como pauta os avanços legais sobre os direitos das crianças.

2.4.1 Cidade das Crianças (Città dei Bambini)

A Cidade das Crianças é um projeto do italiano Francesco Tonucci70, iniciado em maio

de 1991, na cidade de Fano, na Itália, sua cidade natal, que aposta na transformação das cidades
a partir da participação das crianças que as habitam. Desde então recebe e convida prefeitos que
tenham interesse em aderir ao programa e, desde 1996, conta com um grupo de pesquisa,
coordenação e suporte do Instituto di Scienze e Tecnologie dela Cognizione, do Conselho
Nacional de Pesquisa (CNP), localizado em Roma. O projeto se expandiu para outros países,
como a Espanha, Argentina, Colômbia, México, Peru, Uruguai e Chile, constituindo uma rede
internacional de mais de 200 cidades.
Tonucci (2005) relata algumas experiências e explica o funcionamento do projeto, que
teve como motivação as seguintes questões: as crianças devem ter oportunidade de vivenciar
suas cidades, de contribuir com as mudanças de sua própria cidade. Além disso, as cidades não
devem ser voltadas para a vida adulta, mas é preciso adequá-las para as crianças para todos.
O autor explica que
[...] o projeto conferiu-se, desde o começo, uma motivação política: trabalhar
para uma nova filosofia de governo da cidade, assumindo as crianças como
parâmetros e como garantias das necessidades de todos os cidadãos. Não se
tratava, portanto, de um compromisso maior no sentido de aumentar os
recursos e os serviços destinados à infância, mas em função de uma cidade
diferente e melhor para todos, de modo que inclusive as crianças pudessem
viver uma experiência de cidadania autônoma e participante. (TONUCCI,
2005, p. 215).

70
Pedagogo, pesquisador e cartunista italiano. O livro Città dei Bambini foi traduzido do original em italiano
para o português em 2019.
 76

O projeto tem como objetivo a promoção da autonomia e da participação infantil, e

ocorre por meio da efetivação de um conselho. O Conselho das Crianças é formado por um
grupo de no máximo 20 crianças que colaboram com os adultos no debate da cidade, por meio
da explanação de seus próprios pontos de vista, e são nomeadas por meio de um sorteio, o que,
de acordo com Tonucci (2005), distingue-se dos conselhos dos moldes adultos, que têm ênfase
em processo eleitoral de votação. Para adesão do projeto é preciso que haja o interesse do
prefeito da cidade em solicitar o auxílio das crianças para os problemas municipais, após obter
o apoio do Conselho Municipal.
É na escola que são sorteadas duas crianças dos primeiros anos do Ensino Fundamental
(quarto e quinto ano), atentando-se para a representação de gênero (uma menina e um menino).
O mandato tem validade de dois anos, os encontros são quinzenais, e as crianças devem
conversar com as demais crianças da escola para explicar as temáticas discutidas e escutar os
colegas. Nas reuniões, é possível a participação de somente dois adultos, um coordenador e um
escritor da ata. Somente o prefeito pode participar para ouvir e também realizar pedidos. Em
síntese, o Conselho das Crianças propõe a discussão das demandas, dos problemas, ou uma
projeção participativa, na qual crianças e adultos decidem em conjunto questões sobre a cidade.
O projeto enfatiza a escuta e a valorização das crianças como cidadãs, participantes
ativas da sociedade, capazes de auxiliar na transformação da cidade. A este respeito, Tonucci
(2005, p. 18) afirma que
Escutar significa precisar da contribuição do outro. Não basta haver interesse,
motivação, convicção de que seja uma boa técnica envolver as crianças; é
preciso sentir, sincera e urgentemente, essa necessidade. É necessário precisar
das crianças. Esta é a primeira e verdadeira condição para que se possa
conceder a palavra às crianças: reconhecer que são capazes de dar opiniões,
ideias e de fazer propostas úteis para nós, adultos, capazes de nos ajudar a
resolver nossos problemas.
No Brasil, a cidade de Jundiaí, localizada no estado de São Paulo, desenvolve o Projeto
Cidade das Crianças71, com o objetivo de elaborar políticas públicas que promovam a
participação infantil em relação ao direito de brincar.
Cabe destacar a relevância das instituições escolares para o êxito das ações, como
parceiras, e da participação das crianças como cidadãs no presente e participantes ativas da
sociedade.

71
O município instituiu o Conselho das Crianças por meio do Decreto municipal nº 27.780, de 15 de outubro de
2018, composto por 24 crianças, designadas por meio de sorteio. Disponível em:
[Link] Acesso em: 5 jul. 2022.
 77

2.4.2 Associação Internacional de Cidades Educadoras (AICE)

O surgimento dessa associação deriva da representação dos municípios no Congresso

Internacional das Cidades Educadoras, realizado em Barcelona em 1990, que produziram uma
Carta contendo os princípios pelos quais se deve reger o impulso educativo da cidade. Fundada
em 1994, a Associação Internacional das Cidades Educadoras (AICE) não tem fins lucrativos
e seu objetivo é prestar colaboração a governos locais interessados na transformação social e
no intercâmbio de boas práticas, a partir dos princípios da Carta72.
Atualmente, a associação conta com 511 cidades associadas 73 pertencentes a 35 países,
entre Ásia, América do Sul, Ásia-Pacífico e Europa; e para a promoção da troca de experiências
são realizadas diversas ações que divulgam as práticas de cada município. Possuem a
colaboração das seguintes entidades: United Cities and Local Goverments (UCLG), com sede
em Barcelona, Espanha, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (AECID), da Espanha. O dia 30 de
novembro é declarado como o Dia Internacional da Cidade Educadora, que propõe a celebração
para conscientização da importância de ações desenvolvidas pela associação e pelos governos
locais.
s
Na Cidade Educadora, a educação transcende as paredes da escola para
impregnar toda a cidade. Uma educação para a cidadania, na qual todas as
administrações assumem a sua responsabilidade na educação e na
transformação da cidade num espaço de respeito pela vida e pela diversidade.
(ASSOCIAÇÃO INTERNACIONAL DE CIDADES EDUCADORAS, 2020,
p. 4)
Para a promoção desta transformação, os princípios com os quais as cidades devem estar
de acordo podem ser agrupados em: direito à Cidade Educadora, que prevê educação inclusiva
ao longo da vida, política educativa ampla, diversidade e não discriminação, acesso à cultura e

72
A Carta baseia-se na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948); na Convenção Internacional sobre a
Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965); no Pacto Internacional sobre os
Direitos Económicos, Sociais e Culturais (1966); na Convenção sobre os Direitos da Criança (1989); na
Declaração Mundial sobre Educação para Todos (1990); na 4ª Conferência Mundial sobre a Mulher celebrada
em Pequim (1995); na Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural (2001); na Carta Mundial pela
Direito à Cidade (2005); na Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (2006); no Acordo de
Paris sobre o Clima (2015) e na Agenda 2030 sobre o Desenvolvimento Sustentável (2015). Disponível em:
[Link] Acesso em: 13 jul. 2022.
73
Para se tornar uma cidade associada, a decisão deve ser aprovada pela Câmara de Vereadores do município e,
aprovada, pagar uma quota anual que tem um valor diferenciado de acordo com a número de habitantes e o
produto nacional bruto per capita. Para a submissão do pedido de associação, devem ser encaminhados
formulários e a adesão à Carta, com a ciência do Presidente da Câmara e a anuência do órgão municipal
competente. A ratificação final da solicitação compete à Assembleia Geral.
 78

diálogo intergeracional; compromisso da cidade, relativo ao conhecimento do território, ao

acesso à informação, à governança e participação dos cidadãos, ao acompanhamento e melhoria
contínua, à identidade da cidade, ao espaço público habitável, à adequação dos equipamentos e
serviços municipais e à sustentabilidade; serviço integral às pessoas, isto é, promoção da saúde,
formação de agentes educativos, orientação e inserção laboral inclusiva, inclusão e coesão
social, corresponsabilidade contra as desigualdades, promoção do associativismo e do
voluntariado, e educação para uma cidadania democrática e global.
Em relação à governança e participação dos cidadãos, pode-se destacar a inclusão das
crianças como sujeitos participantes na gestão e melhoria da vida comunitária, como prescreve
o item 8 do documento:
[A Cidade Educadora] Promoverá a participação de todos os cidadãos, desde
uma perspectiva crítica, construtiva e corresponsável, na gestão municipal e
na vida comunitária, divulgando abertamente os processos de tomadas de
decisão. Deverá contar com as instituições e organizações civis e sociais,
tomando em consideração as iniciativas privadas e outras formas de
participação espontânea. Para tal, o governo local fornecerá as informações
necessárias com antecedência e promoverá, de modo transversal, orientações
e atividades de formação desde a infância. No termo de um processo
participativo, os resultados serão divulgados publicamente e serão analisados
a eficácia e os limites do procedimento seguido. As crianças, adolescentes e
jovens serão reconhecidos como cidadãos do presente, com direito a participar
na gestão e melhoria da vida comunitária, em igualdade de condições com os
adultos, disponibilizando-se os canais e ferramentas adequados.
(ASSOCIAÇÃO INTERNACIONAL DE CIDADES EDUCADORAS, 2020,
p. 13).
No Brasil, foi estabelecida uma Rede Brasileira de Cidades Educadoras (REBRACE),
coordenada pela cidade de Curitiba (PR), com 20 municípios74, dentre os quais São Paulo (SP),
Porto Alegre (RS), Santo André, São Bernardo do Campo e Mauá, estas três na Região do
Grande ABC (SP).
O município de Santo André (SP)75 tem registradas três experiências na plataforma
digital de experiências76 da AICE. São elas: Curso de Promotoras Legais Populares
realizado em parceria com o Departamento de Assuntos Jurídicos, a fim de capacitar mulheres
para exercer liderança, e Agentes Multiplicadoras de Cidadania, por meio de formações
semanais que abordavam diferentes temas como gênero, o Estatuto da Criança e do Adolescente
Programa Pé no Parque
colaboração do Departamento de Esporte e parceria das Faculdades Integradas de Santo André

74
Consulta realizada no dia 31 de março de 2022. Disponível em: [Link]
associadas/. Acesso em: 13 jun. 2022.
75
Associado à AICE desde 2006 (Lei nº 8.878, de 20 de setembro de 2006).
76
Endereço do website: [Link] Acesso em: 13 jun. 2022.
 79

(FEFISA), que ofereceu à população usuária dos parques municipais orientação e assistência
Projeto Música na Escola
desenvolvido, num primeiro momento, nos Centros Educacionais de Santo André (CESA)77,
destinado a crianças de seis a onze anos de idade matriculadas regularmente na rede pública
municipal. O município permanece integrando a AICE e, em 2021, comemorou o dia da Cidade
Educadora, em parceria com a equipe do CESA.

2.4.3 Cidades Amigas das Crianças (Child Friendly Cities Iniciative)

O Programa Cidades Amigas das Crianças78 é uma iniciativa liderada pelo Unicef, que
apoia os governos municipais na realização dos direitos das crianças em nível local, usando a
CDC como base, a partir de parceria entre o município e organizações da sociedade civil, setor
privado, academia, mídia e outros interessados. Foi lançado em 1996, pelo Unicef e ONU-
Habitat, para promover ações concordes à resolução aprovada na segunda Conferência das
Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), com o objetivo de tornar as cidades
lugares habitáveis para todos. De acordo com publicação do Unicef (2018, p. 10)79, uma cidade
amiga das crianças
É uma cidade ou comunidade onde as vozes, necessidades, prioridades e
direitos das crianças são parte integrante das políticas públicas, programas
e decisões. Assim, uma cidade amiga da criança é uma cidade digna de
todos.
As cr [...] expressar suas opiniões e
influenciar as decisões que os afetam; participar da vida familiar, cultural, da
cidade/comunidade e social, encontrar amigos e ter lugares para brincar e se divertir .
(UNICEF, 2018, p. 10)80.
De acordo com a CDC, a cidade deve desenvolver suas ações com base na não
discriminação (artigo 2º), no interesse superior da criança (artigo 3º), no direito inerente à vida,
à sobrevivência e ao desenvolvimento (artigo 6º), no respeito pelas opiniões da criança (artigo

77
Complexo Educativo composto por Creche, Escolas Municipais de Educação Infantil e Ensino Fundamental
(EMEIEF), Biblioteca e Centro Comunitário, localizados nas regiões periféricas. Dispõe de uma estrutura
diversificada com piscinas e quadras esportivas para a oferta de cursos e vivências esportivas e artísticas.
78
Disponível em: [Link] Acesso em: 13 jun.
2022.
79
or community where the voices, needs, priorities and rights of children are an integral
part of public policies, programs and decisions. Thus, a child-
2018, p. 10).
80
ions and influence decisions that affect them; participate in family, cultural,
city/community and social li (UNICEF, 2018,
p. 10).
 80

12). Cabe destacar que há uma sequência de passos, desde a submissão da proposta, que prevê
a indicação de metas e objetivos, dos processos de avaliação e acompanhamento, dos direitos e
deveres, após o reconhecimento do Unicef, e o compromisso em sair do programa caso seja
constatada negligência em relação aos direitos das crianças ou danos à reputação do Unicef.
Em seguida, deve ser elaborado um plano de ação para implementar e monitorar o andamento
da proposta, para que seja reconhecida, com duração máxima de cinco anos, renovável. A
renovação demanda resultados comprovados na ampliação dos direitos das crianças, sua
participação efetiva e políticas e ações empenhadas na extinção da discriminação contra as
crianças.
Pode-se ressaltar que a definição de metas e resultados a serem alcançados e de
estratégias devem seguir o que o Unicef denomina blocos de construção, elaborados em 2004:
participação das crianças; estrutura legal amiga das crianças; estratégia de direitos das crianças
em toda a cidade; unidade de direitos das crianças ou mecanismo de coordenação;
acompanhamento e avaliação dos impactos para as crianças; orçamento próprio; relatórios
regulares sobre a situação das crianças na cidade; divulgação dos direitos das crianças; e
advocacia independente para crianças. Documentos, recursos e ferramentas para auxiliar os
governos locais a desenvolver o programa estão na plataforma digital da iniciativa, onde podem
ser encontrados também textos de Roger Hart e Gerison Lansdown sobre participação infantil.
No Brasil, as ações estão voltadas principalmente ao combate da desigualdade social,
como indicam os dois projetos encontrados na plataforma digital internacional e nacional do
Unicef, a Plataforma para Centros Urbanos (PCU) e o Selo Municipal de Aprovação UNICEF,
que não trazem referência direta à proposta. O primeiro (PCU)81, em sua terceira edição, teve
início em 2018, nas cidades de São Paulo (SP) e Rio de Janeiro (RJ), e daí para outras capitais,
como Belém (PA), Fortaleza (CE), Maceió (AL), Manaus (AM), Recife (PE), Salvador (BA),
São Luís (MA), Vitória (ES). Destinado a promover os direitos das crianças e jovens em
situação de vulnerabilidade, tem como objetivos promover os direitos da primeira infância,
enfrentar a exclusão escolar, promover os direitos sexuais e os direitos reprodutivos de
adolescentes e enfrentar os homicídios de adolescentes. Tem como prioridade diminuir o
número de mortes de crianças recém-nascidas, a obesidade infantil e a transmissão de sífilis, o
que parece significar que, antes da promoção da participação das crianças nas políticas públicas,
está o desafio de combater a vulnerabilidade infantil.

81
Para mais informações, consultar: [Link] Acesso em:
13 jun. 2022.
 81

Em relação ao reconhecimento, com a atribuição do Selo Municipal de Aprovação

Unicef, está a possibilidade e o incentivo para que os municípios do Semiárido e da Amazônia
cumpram os direitos estabelecidos no ECA e alcancem os Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS), por meio de políticas públicas para a redução da desigualdade e da
vulnerabilidade sociais. Na busca realizada, foi verificado que, na edição de 2021-2024, há
participação de 2.023 municípios82, com o objetivo atuar sobre questões relacionadas: ao
desenvolvimento infantil na primeira infância; à educação de qualidade para todos; ao
desenvolvimento integral, saúde mental e bem-estar de crianças e adolescentes na segunda
década da vida; aos hábitos de higiene e acesso à água assegurados para crianças e adolescentes
nas escolas; às oportunidades de educação, trabalho e formação profissional para adolescentes
e jovens; à prevenção e resposta às violências contra crianças e adolescentes; à atenção integral
a famílias vulneráveis em serviços intersetoriais de proteção social no município.
Dessa forma, o programa do Unicef busca alicerçar as cidades como amigas das
crianças, fazendo valer os princípios presentes nos blocos de construção.

2.5 GESTÃO DEMOCRÁTICA NOS AMBIENTES ESCOLARES E CRECHES

Como se viu ao longo do capítulo, são diversas as questões implicadas na participação

das crianças, e os impactos que as afetam. Nos ambientes urbanos, a priorização dos veículos
nos espaços públicos, o aumento da construção de edifícios e a privatização de áreas de lazer
[...] nas
últimas décadas as cidades têm sido totalmente modificadas e revolvidas, assumindo como
espaço inapropriado e/ou
perigoso para as crianças.
O isolamento das crianças e a sua confinação em espaços fechados são resultados desse
processo de urbanização, em conjunto com a preocupação por parte dos adultos com sua
proteção, verificada em parques cercados com grades, em condomínios fechados, nos espaços
destinados para as crianças dentro dos shoppings centers, por exemplo. Nesse sentido, surgem
iniciativas de programas e projetos, como os apresentados até aqui, que visam à retomada dos
espaços públicos para a infância e as crianças.
Antes disso, entretanto, cabe recuperar a família e as instituições de educação como
espaços ocupados por crianças desde a Modernidade, como já se apresentou. Diante da

82
Para verificar os nomes dos municípios, consultar: [Link] Acesso em: 13
jun. 2022.
 82

importância dessas instituições, faz-se necessária uma reflexão constante acerca das práticas
realizadas nestes espaços, de modo que garantam os direitos das crianças e o seu processo de
desenvolvimento e aprendizagem como sujeito social, ou seja [...] as escolas são contextos
nos quais as crianças vivem suas infâncias, tornando-as a configuração mais próxima de uma

(NASCIMENTO, 2019, n.p.).

Tomando esse papel, é na escola que ocorrem as experiências democráticas, e, como
consequência, diversos modos e possibilidades de participação, e
[...] uma das dimensões fundamentais para entender a participação escolar
está referida à construção de uma esfera pública como condição necessária
para o exercício de uma cultura política nos espaços escolares. O público,
entendido como possibilidade de interagir e tomar parte dos assuntos de
interesse comum, de problematizar as necessidades e as demandas dos
diversos atores sociais, de torná-las visíveis e inseri-las nas agendas que façam
parte daqueles que tomam decisões. (MELLIZO; BEDOYA, 2011, p. 289-
290, grifo dos autores)83.
E isso vem ao encontro da educação como projeto de formação para a cidadania, pois,
[...] assim que se impõe o reexame do papel da educação que, não sendo fazedora de tudo, é
, e, para ser possível, é
preciso que ela seja democrática.
A partir do processo de redemocratização do país, e por consequência da CF88, a gestão
democrática das creches e escolas passou a ser obrigatória. Adrião e Camargo (2007) explicam
que, em sua elaboração, houve conflito de interesse em relação a duas posições. A primeira é
relativa ao grupo que defendia os direitos da população, com o objetivo de oportunizar sua
participação nas decisões e políticas públicas, por meio de educação participativa, para a
cidadania e democracia; a segunda sugeria uma participação reduzida à colaboração de
professoras e famílias com a gestão escolar e representava os interesses do grupo de escolas
privadas e/ou religiosas.
De acordo com os autores, na elaboração da CF88, acabou prevalecendo a concepção
do primeiro grupo, embora, depois das alterações realizadas em plenário, a decisão sobre a

83
er la participación escolar está referida a
la construcción de una esfera pública como condición necesaria para el ejercicio de una cultura política en los
espacios escolares. Lo público, entendido como la posibilidad de interactuar y tomar parte en los asuntos de
interés común, de problematizar las necesidades y demandas de los diversos actores sociales, de hacerlas
(MELLIZO; BEDOYA,
2011, p. 289-290, grifo dos autores).
 83

gestão democrática na educação tenha ficado restrita à educação pública84. Em complemento,

a LDB (Lei nº 9.394/96) reiterou a gestão democrática como princípio da gestão escolar, assim
como instituiu a educação de crianças de zero a seis anos, Educação Infantil, como integrante
da Educação Básica, como direito das crianças.
Em relação à gestão democrática nas escolas, pode-se dizer que,
[...] se uma sociedade se pretende verdadeiramente democrática, ela deverá
democratizar-se não apenas do ponto de vista político, mas também noutras
vertentes, penetrando profundamente o tecido social e todas as suas
instituições e organizações. Neste caso, a escola deverá assumir-se também
pela sua relevância social, cultural e política, como uma organização
eminentemente democrática nos seus princípios norteadores, quer ao nível de
seus processos e dinâmicas, quer, obviamente, ao nível das práticas que
ocorrem no seu seio. (ESTÊVÃO, 2013, p. 31).
Nesse sentido, a gestão democrática das escolas se propõe ao diálogo constante entre
equipe gestora, professoras, crianças, funcionárias/os e comunidade em todas as ações e, por
meio de diferentes ações, espera estabelecer práticas democráticas que, desta maneira, acolhem
[...] o respeito pelos direitos fundamentais, a cidadania e a representatividade dos
dirigentes são as três dimensões que, mantida sua interdependência, constituem
(GHANEM, 2004, p. 27).
O cotidiano das instituições escolares é complexo, isto é, permeado por redes de
relacionamento, burocracia, esperanças e receios, que fazem da gestão uma prática não linear,
que ultrapassa questões legais ou formais, e requer constante reflexão. Para Arelaro (2016, p.
66),
[...] a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, só se consolida na
medida em que a gestão democrática do país tiver sido implantada e
radicalizada [...]. Gestão democrática, por isso mesmo, sempre foi uma prática
controversa no Brasil. Ainda que ninguém se manifeste explicitamente contra,
não se conseguiu ainda, na área de educação, realizá-la, sequer
satisfatoriamente.
A este respeito, Paro (2016, p. [...] toda vez que se propõe uma gestão
democrática da escola básica que tenha efetiva participação de pais, educadores, alunos e
funcion
autor, trata-se de manter esse tipo de gestão como desejo possível de ser realizado, a partir da
compreensão de que sua implementação é um processo, que implica na consciência das
condições e contradições.

84
CAPÍTULO III Da Educação, da Cultura e do Desporto. SEÇÃO I Da Educação. Art. 206. O ensino será
ministrado com base nos seguintes princípios (EC n 19/98 e EC n 53/2006): [...] VI gestão democrática do
.
 84

Há alguns canais de participação já existentes nas instituições escolares, sejam elas de

qualquer modalidade, pautadas na democracia como um princípio e na concepção de crianças
como sujeitos de direitos, que contribuem com a prática da gestão democrática e, por sua vez,
devem incluir todos os sujeitos nos processos de decisões, principalmente naquelas que
abordam assuntos que irão influenciar diretamente em suas vidas. Freire (2021, p. 77, grifo do
autor), ao falar sobre participação, explica
Em torno de como, fazendo educação numa perspectiva crítica, progressista,
nos obrigamos, por coerência, a engendrar, a estimular, a favorecer, na própria
prática educativa, o exercício do direito à participação por parte de quem
esteja direta ou indiretamente ligado ao que fazer educativo.
Um dos canais de participação existentes são os Conselhos de Escola85, implementados
também pela Lei nº 9.394/96. São compostos por integrantes de diferentes segmentos,
profissionais do magistério, funcionárias/os, famílias, comunidade, e crianças matriculadas na
instituição, eleitas/os por meio do voto entre pares para representar os segmentos aos quais
pertencem. Em conjunto com a/o diretora/diretor, vão debater, planejar e decidir sobre questões
que fazem parte da organização escolar, como a utilização das verbas recebidas, currículo,
propostas, projetos e outras ações pertinentes. De acordo com publicação do Ministério de
Educação (MEC),
Os Conselhos Escolares são órgãos colegiados compostos por representantes
das comunidades escolar e local, que têm como atribuição deliberar sobre
questões político-pedagógicas, administrativas, financeiras, no âmbito da
escola. Cabe aos Conselhos, também, analisar as ações a empreender e os
meios a utilizar para o cumprimento das finalidades da escola. Eles
representam as comunidades escolar e local, atuando em conjunto e definindo
caminhos para tomar as deliberações que são de sua responsabilidade.
Representam, assim, um lugar de participação e decisão, um espaço de
discussão, negociação e encaminhamento das demandas educacionais,
possibilitando a participação social e promovendo a gestão democrática. São,
enfim, uma instância de discussão, acompanhamento e deliberação, na qual se
busca incentivar uma cultura democrática, substituindo a cultura
patrimonialista pela cultura participativa e cidadã. (BRASIL, 2004, p. 34-35).
Para que o Conselho de Escola tenha uma prática democrática efetiva, é preciso que, em
todo seu processo de implementação e execução, faça-se valer a verdadeira participação. Adrião
e Camargo (2007) consideram que a democracia nestes espaços privilegiados deve ser
compreendida como princípio para promover a participação de todas/os e como método para
garantir para todas/os a atribuição de decisão e intervenção.

85
- Da Organização da Educação Nacional. Art. 14: Os sistemas de ensino definirão as normas da
gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme
os seguintes princípios: I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da
escola; II -
1996).
 85

Um outro canal de participação são os Grêmios Estudantis, formados pelas crianças,

jovens e adultos, estudantes das escolas, que participam junto com a gestão escolar, ao propor
e executar ideias e projetos. Para Arelaro (2016, p. 74), dentre os quatro aspectos que
contribuem para a efetivação da gestão democrática86, o Grêmio Estudantil constitui
Um quarto aspecto que pode ser destacado para a construção da gestão
democrática nas escolas é o estímulo para a criação de Grêmios Estudantis.
Os alunos, atualmente, pouco participam da vida escolar. [...]. É por meio
do Grêmio que a direção da escola e os professores conheceriam as
expectativas, os desejos e os sonhos que a juventude gostaria ver
contemplada na sua escola.
Estas arenas de participação são instituídas legalmente pela legislação e frequentemente
constam dos Regulamentos Escolares, embora Paro (2016) considere que a formalização em
muitas ocasiões não é o suficiente para sua prática com êxito, sendo necessário que haja
condições adequadas que propiciem a participação de todas as pessoas envolvidas. Outro
aspecto indicado pelo autor como importante para reflexão é que, em muitas ocasiões, a
participação se limita à execução de demandas decididas anteriormente, sem a presença da
coletividade. Diz ele que
A democracia como valor universal e prática de colaboração recíproca entre
grupos e pessoas, é um processo globalizante que, tendencialmente, deve
envolver cada indivíduo, na plenitude de sua personalidade. Não pode haver
democracia plena sem pessoas democráticas para exercê-las. (PARO, 2016, p.
33).
A participação das crianças e as ações de promoção da participação infantil podem
integrar essas arenas e, ao considerá-las como cidadãs no presente, acolhem com
responsabilidade suas demandas e sugestões. Os Conselhos Mirins, em foco nesta pesquisa,
podem compor esse conjunto de arenas, porque incluem as crianças nos processos decisórios
das creches, escolas e cidades. No próximo capítulo, serão apresentados os procedimentos
metodológicos seguidos.

86
A saber: relação entre professor/a e aluna/o; construção coletiva das Normas Escolares; Conselho de Escola e
Grêmios Estudantis.
 86

3 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA

[...] em relação aos estudos de caso, deverá haver sempre a

preocupação de se perceber o que o caso sugere a respeito do
todo e não o estudo apenas daquele caso. (VENTURA, 2007, p.
383).
Esta pesquisa está pautada nos estudos que caracterizam a metodologia qualitativa e,
[...] é rico em dados
descritivos, tem um plano aberto e flexível e focaliza a realidade de forma complexa e
ra Bogdan e Biklen (1994, p. 47-51, grifo dos autores), esse tipo de estudo
compreende cinco características:
1. Na investigação qualitativa a fonte directa de dados é o ambiente natural,
constituindo o investigador o instrumento principal. [...] 2. A investigação
qualitativa é descritiva. [...] 3. Os investigadores qualitativos interessam-se
mais pelo processo do que simplesmente pelos resultados ou produtos. [...] 4.
Os investigadores qualitativos tendem a analisar os seus dados de forma
indutiva. [...] 5. O significado é de importância vital na abordagem
qualitativa.
Dentre as possibilidades abertas para um estudo qualitativo, nesta pesquisa pareceu mais

instância singular. Isso significa que o objeto estudado é tratado como único, uma representação

2013, p. 24). As autoras complementam a definição, dizendo que

O caso é sempre bem delimitado, devendo ter seus contornos claramente
definidos no desenrolar do estudo. O caso pode ser similar a outros, mas é ao
mesmo tempo distinto, pois tem um interesse próprio, singular. [...] O
interesse, portanto, incide naquilo que ele tem de único, de particular, mesmo
que posteriormente venham a ficar evidentes certas semelhanças com outros
casos ou situações. (LÜDKE; ANDRÉ, 2013, p. 20).

Apontam ainda como características desse procedimento que os estudos de caso visam

completa e profunda; usam uma variedade de fontes de informação; revelam experiência vicária
e permitem generalizações naturalísticas; procuram representar os diferentes e às vezes
conflitantes pontos de vista presentes numa situação social; utilizam uma linguagem e uma
forma mais acessível do que os outros relatórios de pesquisa. Em o
caso qualitativo constitui uma investigação de uma unidade específica, situada em seu contexto,
selecionada segundo critérios predeterminados e, utilizando múltiplas fontes de dados, que se
propõe a oferecer uma visão holística -MAZZOTTI, 2006, p.
650).
 87

Baseadas nos estudos de Nisbet e Watt (1978), Ludke e André (2013) indicam que esses
estudos podem ser divididos em três momentos: a fase exploratória, momento inicial quando é
possível haver modificações de acordo com os movimentos que ocorrem, como, por exemplo,
nesta pesquisa, as entrevistas e contato com os documentos levantados, e o aprofundamento
teórico; a delimitação do estudo, com o uso de técnicas e instrumentos que demandam a
necessidade do caso em questão (o recorte dos temas é necessário devido ao tempo e a
impossibilidade de retratar todas as informações); a análise sistemática e a elaboração do
relatório, estabelecendo um diálogo entre diferentes fontes.
Dessa forma, pretende-se compreender como os Conselhos Mirins, implementados no
município de Santo André (SP), constituíram uma política pública de participação política
infantil, objetivo da pesquisa. Além disso, pretende-se, como objetivos específicos:
a) Resgatar o processo histórico de ações e políticas que colaboraram para a construção
dos Conselhos Mirins instituídos nas creches e escolas;
b) Analisar os motivos que conduziram a gestão a efetivar o Conselho Mirim como
uma política pública, por meio da Lei municipal nº 9.900, de 9 de dezembro de 2016;
c) Averiguar as concepções de infância e participação política infantil imbricadas no
Conselho Mirim e seus processos.

3.1 ESCOLHA DOS PROCEDIMENTOS: ENTREVISTAS

Para o processo de recolha dos dados, foram realizadas entrevistas com questões
[...] na entrevista compreensiva, o
pesquisador se engaja formalmente, o objetivo da investigação é a compreensão do social e, de
acordo com este, o que interessa a
autora, é preciso estabelecer uma relação de confiança para obter um bom resultado nas
entrevistas e que diferentes aspectos influenciam esta relação, como, por exemplo, uma
explicação clara da entrevistadora sobre a pesquisa e seus objetivos, o acordo para o uso do
gravador, a escolha do local, a garantia do anonimato e a efetivação do termo de livre
consentimento.
Além disso, na entrevista compreensiva, não existe uma estrutura rígida na sequência
de questões, que podem ser alteradas de acordo com o processo da pesquisa e da entrevista, isto
é, [...] a flexibilidade faz parte da lógica do método qualitativo e da entrevista compreensiva,
mas é importante demonstrar, na sua condução, aonde o pesquisador quer chegar.
2003, p. 303). Para Zanten (2004), é importante elaborar um guia para a realização das
 88

entrevistas, que deve estar relacionado com o tema central e com os subtemas da problemática.
Para alcançar dados que colaborassem com os objetivos deste estudo, foi construído um roteiro,
o qual permitiu uma flexibilidade em relação à ordem dos temas, que
É também uma construção estratégica cuja organização deve tomar em conta
simultaneamente a maneira de organizar as ideias e de reagir dos sujeitos do
estudo. Um planejamento rigoroso neste duplo sentido é necessário, mas é
assim mesmo importante adotar uma atitude crítica e flexível durante a
entrevista para modificar se for necessário a orientação, a formulação e a
ordem das perguntas. (ZANTEN, 2004, p. 305)87.
Foram realizadas sete entrevistas com sujeitos envolvidos na trajetória histórica das
ações democráticas do município de Santo André (SP) e na implementação dos Conselhos
Mirins, ou seja, pessoas com informações relevantes para o tema em questão. Os entrevistados
escolheram os locais em que foram realizadas, e, após o seu término, a relação não se esgotou;
isto é, foi mantido certo vínculo entre entrevistadas/os e entrevistadora, que possibilitou sanar
posteriormente algumas dúvidas, tanto sobre os temas levantados quanto sobre os dados, como
nomes citados e datas. As entrevistas foram transcritas e encaminhadas aos entrevistados, que
tiveram a opção de apontar correções ou alterações. Cabe lembrar que todos assinaram o termo
de livre consentimento e puderam escolher entre o uso do nome verdadeiro ou de um fictício,
para caracterizar seu anonimato, quando é o caso.

3.2 ESCOLHA DOS PROCEDIMENTOS: LEVANTAMENTO DOCUMENTAL

Por meio das entrevistas, foi possível acessar e compilar um número considerável de
documentos que colaboraram para o desenvolvimento da pesquisa, e, dessa forma, foi preciso
recorrer ao procedimento de análise documental. De acordo com Cellard (2008, p. 295), o
documento
[...] é, evidentemente, insubstituível em qualquer reconstituição referente a
um passado relativamente distante, pois não é raro que ele represente a quase
totalidade dos vestígios da atividade humana em determinadas épocas. Além
disso, muito frequentemente, ele permanece como o único testemunho de
atividades particulares ocorridas num passado recente.
Assim, complementaram as informações obtidas por meio das entrevistas, auxiliando
tanto na compreensão histórica quanto na das dimensões temáticas. Cellard (2008) categoriza
os documentos em dois grupos, arquivados e não arquivados, e, de acordo com sua natureza,

87

la manera de organizar las ideas y de reaccionar de los sujetos de estudio. Una planificación rigurosa en este
doble sentido es necesaria, pero es así mismo importante adoptar una actitud crítica y flexible durante la
(ZANTEN,
2004, p. 305).
 89

aponta os documentos públicos arquivados, aqueles que são governamentais, do estado civil e
notarial ou jurídico, que podem ser de difícil acesso, e os não arquivados, que são publicações,
como jornais, revistas, boletins, etc.; e os privados arquivados, como os de instituições, igreja,
sindicatos, organizações políticas, e os documentos pessoais, não arquivados, como, por
exemplo, diários, anotações, correspondências, autobiografia, etc.
Para o autor, a primeira etapa de uma análise documental é constituída pela análise
preliminar que pode ser dividida em cinco dimensões: o contexto; os autores; a autenticidade e
a confiabilidade do texto; a natureza do texto; e os conceitos-chave e a lógica interna do texto.
Em seguida, ocorre a análise dos documentos, que requer a junção das cinco dimensões
referidas, a fim de estabelecer as possíveis ligações entre as informações obtidas.

3.3 ESCOLHA DOS PROCEDIMENTOS: ANÁLISE DE CONTEÚDO

Para a análise de todos os dados obtidos na pesquisa, foi utilizado o procedimento da

análise de conteúdo, que, de acordo com Franco (2012), sugere um papel ativo dos sujeitos, e
tem como princípio a mensagem, que pode ocorrer de diversos modos (escrita, gestos, oral,
documento, silêncio, provocada). Estas mensagens, por sua vez, estão relacionadas a um
contexto,
A análise e a interpretação dos conteúdos são passos (ou processos) a serem
seguidos. E, para o efetivo caminhar neste processo, a contextualização deve
ser considerada como um dos principais requisitos, e mesmo como o pano de
fundo para garantir relevância dos sentidos atribuídos às mensagens.
(FRANCO, 2012, p. 17).
Outro aspecto relevante nesta metodologia, conforme a autora, é a relação necessária
entre diferentes conteúdos, estabelecendo um vínculo entre dados e teorias. Acrescenta que as
unidades de análise de conteúdo podem ser divididas em dois grupos: as unidades de registro,
que podem ser realizadas de diversos modos, e as unidades de contexto, que proporcionam um
significado às unidades de análise por meio da contextualização. Destaque-se que, neste estudo,
foi utilizado o registro por temas, [...] é considerado como a mais útil unidade de registro,
em análise de conteúdo. Indispensável em estudos sobre propaganda, representações sociais,
opiniões, expectativas, valores, conceitos
Ao explicar a organização da análise, Franco (2012) indica que o processo deve ser
iniciado pela pré-análise, à qual, segundo Bardin (1977), possui três elementos: a escolha dos
documentos, que varia de acordo com o objetivo da pesquisa; a definição de
hipóteses/objetivos; e, por último, a definição dos indicadores/interpretação final. Em seguida,
 90

é realizada a leitura flutuante dos documentos, para realização da escolha do que fará parte do
acervo da pesquisa e do que será excluído, para, então, definir as categorias de análise.
Em razão dos conteúdos desta pesquisa, as categorias foram criadas a priori, o que
significa que, [...] neste caso, as categorias e seus respectivos indicadores são predeterminados
; ou
seja, para selecionar e analisar os documentos e as entrevistas, as categorias estavam
previamente elaboradas pelos objetivos definidos. Assim, as categorias são:

Figura 6 Organização de categorias

Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

3.4 ESCOLHA DO MUNICÍPIO

Três pontos destacaram o município de Santo André (SP): a) a criação da Lei nº

9.900/2016, que instituiu os Conselhos Mirins nas creches e escolas públicas municipais por
meio da participação infantil; b) a gestão do prefeito Carlos Grana (Partido dos Trabalhadores
- PT), de 2013 a 2016, ganhou o prêmio da 5ª
Criança88 89
, ficando entre os seis prefeitos finalistas que
ganharam destaque nacional (FUNDAÇÃO ABRINQ, 2016), devido ao trabalho realizado com

88
Programa que tem como objetivo valorizar prefeitos/as que tenham as crianças e adolescentes como prioridade
em sua gestão.
89
Uma fundação sem fins lucrativos, que tem como objetivo impulsionar as questões sobre os direitos das
crianças e adolescentes na sociedade, por meio de diferentes programas e ações.
 91

os Conselhos Mirins; c) a partir da mudança de governo em 2017, não houve mais a promoção
do Conselho Mirim por parte da Secretaria da Educação, o que o transformou em escolha e
iniciativa individual de cada creche ou escola, fato que, no período da realização da pesquisa,
ocasionou sua extinção nas creches.

3.4.1 O município de Santo André (SP) e sua rede de educação pública

O município de Santo André está localizado na região do Grande ABC 90 no estado de

São Paulo, Brasil, e, de acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), 723.88991 munícipes o habitam.

Figura 7 Mapa da região do Grande ABC

Fonte: Consórcio Intermunicipal do Grande ABC .

90
O Grande ABC, ou Região ABCDMRR, está inserido a sudeste da Região Metropolitana de São Paulo e é composto
por sete municípios: Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e
Rio Grande da Serra. Disponível em: [Link] Acesso em: 19 nov. 2019.
91
Dados da última pesquisa disponível, referente ao ano de 2021. Disponível em:
[Link] Acesso em: 19 nov. 2019.
 92

Atualmente, o município conta com quatro tipos de instituições educacionais92: 4093

creches públicas, 20 creches conveniadas, 52 Escolas Municipais de Educação Infantil e Ensino
Fundamental (EMEIEF), 24 instituições que ofertam Educação de Jovens e Adultos (EJA),
sendo cinco (5) Centros Públicos de Formação de Profissionais (CPFP) e 19 EMEIEF, e 105
escolas particulares (Educação Infantil e Ensino Fundamental).
A estrutura da Secretaria de Educação (SE) é composta pelo Departamento de Educação
Infantil e Ensino Fundamental (DEIF), Educação de Jovens e Adultos (DEJA), e Gestão de
Recursos e Projetos Especiais. Nos Departamentos existem os cargos de gerência (Educação
Infantil e Ensino Fundamental); o DEIF conta com uma equipe de Coordenadoras de Setor
Educacional (CSE); e nas instituições a gestão é composta por Diretor/a de Unidade Escolar
(DUE), Vice-diretor/a, Assistente Pedagógica/o (AP), e Professor/a Assessor/a de Educação
Infantil (PAEI). Nas creches, a equipe gestora não conta com Vice-Direção.
As creches municipais atendem em três períodos diferentes, sendo eles: manhã (7h00 às
13h00), tarde (12h00 às 18h00) e integral (7h00 às 18h00). A partir da nova Portaria nº 1.035,
de 5 de outubro de 201894, as crianças atendidas devem ter de 4 meses a 3 anos e 10 meses de
idade, e são separadas por ciclos: Berçário (de 4 meses a 1 ano e 10 meses), 1º Ciclo Inicial (1
ano e 11 meses a 2 anos e 10 meses), e 1º Ciclo Final (2 anos e 11 meses a 3 anos e 10 meses).
Na EMEIEF, as crianças de 4 a 10 anos são atendidas com a seguinte divisão: dois anos
de Educação Infantil (2º Ciclo Inicial, com 4 anos de idade; e 2º Ciclo Final, com 5 anos de
idade), com atendimento das 8h00 às 12h00 e das 13h00 às 17h00, e mais cinco anos de Ensino
Fundamental I (primeiro ao quinto ano, dos 6 aos 10 anos de idade), atendimento realizado em
meio período, manhã ou tarde (das 7h00 às 12h00 e das 13h00 às 18h00).
Em relação às profissionais que atuam com as crianças, os quadros são compostos por
professoras concursadas com formação mínima em Pedagogia ou magistério, conforme a
legislação nacional vigente, e auxiliares, que podem ser concursadas como Agentes de
Desenvolvimento Infantil (ADI), com formação mínima de Ensino Médio completo, ou
contratadas como estagiárias do curso de Pedagogia95. Para o desenvolvimento do trabalho

92
Para mais informações, consultar: [Link] Acesso em: 7 abr. 2021.
93
Creches municipais e não conveniadas. Disponível em: [Link] Acesso
em: 7 abr. 2021.
94
Portaria MEC nº 1035/2018 regulamentou nacionalmente o corte etário para matrículas de crianças na
Educação Infantil e Ensino Fundamental (4 e 6 anos), o que levou o município a realizar uma nova organização
nas creches, de modo que haja uma continuidade correta em relação às crianças que, após frequentarem o
último ano, ingressam nas escolas de Educação Infantil de 4 e 5 anos. Disponível em:
[Link]
18&category_slug=outubro-2018-pdf-1&Itemid=30192. Acesso em: 5 nov. 2019.
95
Tendo como base a Lei Federal nº 11.788, de 25 de setembro 2008, e a Lei Municipal nº 9.175, de 07 de
dezembro de 2009.
 93

com o berçário, há uma professora e três auxiliares (média de 20 crianças matriculadas); no 1º

Ciclo Inicial, uma professora e duas auxiliares (média de 22 crianças matriculadas); e, no 1º
Ciclo Final, uma professora e uma auxiliar (média de 24 crianças matriculadas).
A rede pública de educação conta ainda com a Sabina Escola Parque do
Conhecimento, o Centro de Formação de Professores Clarice Lispector e a Escola Municipal
de Educação Ambiental Parque Tangará Parque Escola. A Sabina96, inaugurada em 2007,
oferece o contato com a ciência, por meio de interações sensoriais e lúdicas, e está dividida em
sete blocos de atração: sala da terra, sala da vida, ciência e tecnologia, arte e comunicação,
pinacoteca, jardim sensorial e mobilidade urbana. A entrada é paga, com exceção para crianças
matriculadas nas instituições municipais e estaduais da cidade, assim como para as professoras.
A Escola Municipal de Educação Ambiental Parque Tangará Parque Escola97, inaugurada em
1997, recebe as crianças da rede municipal para visitação guiada e exploração dos espaços. A
entrada é gratuita e no local também são oferecidas palestras, cursos e oficinas para educadores
da rede pública.

3.4.2 Em busca de documentação sobre os Conselhos Mirins de Santo André (SP)

Inicialmente, esta pesquisa teve como objetivo geral analisar os diferentes modos de
participação de crianças de zero a três anos de idade nos Conselhos Mirins instituídos nas
creches do município de Santo André (SP). No entanto, em dezembro de 2018, ao realizar uma
visita à Secretaria de Educação, a fim de identificar quais creches estavam desenvolvendo os
Conselhos Mirins e, em seguida, protocolar o pedido de autorização para realização da pesquisa
por meio da metodologia etnográfica, foi possível constatar que não havia Conselhos Mirins
nas creches.
Frente a este fato, foi preciso reorganizar o projeto de pesquisa e redefinir os objetivos
e metodologia para o novo contexto real. Diante deste desafio, propôs-se a realização de uma
análise documental dos Conselhos Mirins que foram desenvolvidos de 2013 a 2016. O primeiro
procedimento foi efetivar o pedido de autorização para a SE, solicitando a realização da análise
documental (11/12/2018), e, após a aprovação (14/12/2018), a Gerência de Administração de
Pessoal da Educação (GAPE) emitiu uma comunicação via e-mail (20/12/2018), indicando que
a pesquisa seria realizada junto à Gestão de Conselhos, uma vez que não há um órgão
responsável diretamente pelos Conselhos Mirins, desde o fechamento do Núcleo de Gestão

96
Para mais informações, consultar: [Link] Acesso em: 7 abr. 2021.
97
Para mais informações, consultar: [Link] Acesso em: 7 abr. 2021.
 94

Democrática da Educação, no final de 2016, e que este seria o único local que continha
documentos relacionados ao tema. No mesmo dia, a responsável pelo departamento informou
que não havia muitos documentos, porém estava à disposição para auxiliar na busca.
A primeira entrada no campo de pesquisa ocorreu no dia 17/01/2019, na Gestão de
Conselhos, localizada em uma sala na SE, no segundo andar da Biblioteca Municipal98. A
Gestão de Conselhos é constituída por um grupo de quatro funcionários. A responsável pelo
departamento encontrava-se de férias, e o contato com ela foi realizado pela secretária, por meio
do telefone celular, por mensagens.
Ao ser questionada sobre os documentos referentes aos Conselhos Mirins, a responsável
informou que havia apenas a minuta do processo do projeto de Lei nº 9.900, de 9 de dezembro
de 2016 e que os demais documentos ficaram sob responsabilidade dos integrantes da gestão
anterior. Foi possível, então, ter acesso ao texto da Lei, na própria sala, onde foram realizadas
as primeiras anotações para a pesquisa. O tempo previsto, não foi suficiente para leitura e
registros do documento em sua totalidade.
A segunda ida à Gestão de Conselhos aconteceu no dia 15/03/2019, e, naquela data, fui
conduzida para a sala da Gerência de Contas da Gestão Democrática da Educação, para
continuar a leitura e os registros. O novo ambiente não favorecia a leitura e solicitei uma cópia
do documento. Fui informada pela responsável pela Gestão de Conselhos, por intermédio da
secretária, que só poderia solicitar uma cópia formalmente na Praça do Servidor, localizada
também na Prefeitura do município.
A ausência da documentação prevista na SE levou a reorganizar novamente a
metodologia, incluindo a realização de entrevistas com os sujeitos que participaram da
implementação dos Conselhos Mirins, para acesso aos documentos sobre o histórico de ações
de participação que culminaram na construção dos Conselhos Mirins, e sobre o
desenvolvimento deste projeto, pois havia cópias digitais e impressas dos arquivos. Deste
modo, foi possível compilar um volume suficiente de documentos para a realização da pesquisa.
O conjunto de arquivos e dados abrangia outras ações, para além dos Conselhos Mirins
instituídos nas creches, e, à época, diante da qualidade e riqueza das informações inéditas (como
também observado e indicado pelas professoras avaliadoras no exame de qualificação), optou-
se pela ampliação do objeto, isto é, não estudar somente as creches, pois isso ocasionaria a
exclusão de um número considerável de dados, abrangendo assim as ações realizadas também

98
O Paço Municipal da cidade é o espaço onde se localizam os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O
Centro Cívico abriga a Biblioteca, o Salão de Exposições, o Teatro e o Auditório Municipal. Ver
[Link] Acesso em: 7 abr. 2021.
 95

com as crianças atendidas no Ensino Fundamental. Deste modo, devido também à reduzida
quantidade de dados sobre as creches, assim como a ausência de Conselhos Mirins ativos nessas
instituições, a pesquisa assume como enfoque as questões macrossociais e suas relações com
os contextos sociais e políticos, que igualmente compõem os estudos da Sociologia da Infância
e dialogam com a tese de Qvortrup (2011) da qual afirma que as crianças são coconstrutoras da
infância e da sociedade.
As adversidades enfrentadas e as modificações necessárias demonstraram que a
pesquisa qualitativa requer flexibilidade, que o trabalho de campo pode alterar os planos
os instrumentos somente ganham significado quando articulados à
(ZAGO, 2003, p. 287).

3.4.3 As vozes dos sujeitos envolvidos com a implementação e o desenvolvimento da

política de participação infantil em Santo André (SP)

As entrevistas foram realizadas com sujeitos envolvidos diretamente no

desenvolvimento de ações que resultaram na construção do Conselho Mirim como política
pública. No contato inicial, foi apresentada a pesquisa e seus objetivos e o Termo de
Consentimento99, que todos assinaram, autorizando a utilização de seus nomes reais.

Quadro 4 Relação de entrevistados

NOME FORMAÇÃO RELAÇÃO COM SANTO FUNÇÃO DATA E
ANDRÉ EXERCIDA NA DURAÇÃO
GESTÃO/PERÍODO DA
ENTREVISTA
01 Maria Doutora em De 1989 a 2005, trabalhou Agente de 19/01/2019
Auxiliadora Educação, como Agente de Participação Popular [Link]
Elias Mestre em Participação Popular, (APP)
Educação e integrou o grupo da Gestão 1989-2002
Graduada em Democrática e
Ciências desempenhou a função de
Sociais Assistente Pedagógica. De
2013 a 2016, assumiu como
Diretora de Departamento
de Jovens e Adultos. Foi
também professora
universitária e professora de
jovens e adultos.
02 Elie Doutor em Prestou assessoria para o Assessor para 20/03/2019
Ghanem Educação, município de 1997 a 1999, implantação da Gestão [Link]
Mestre em para implementação da Democrática da
Educação e Gestão Democrática da Educação
Educação e a constituição 1997-1999

99
O modelo utilizado do Termo de Livre Consentimento encontra-se na Apêndice E.
 96

Graduado em dos Conselhos Escolares

100
Pedagogia .É
professor da Universidade
de São Paulo (USP).
03 Cassia Graduada em Professora de Educação Assistente Pedagógica 24/01/2019
Manchini Educação Infantil e Ensino (supervisão regional) [Link]
Física, com Fundamental. Exerceu a 1997-2008
especialização função de Assistente
em Educação Pedagógica regional e
Motora Coordenadora de 1997 a
2003 e, até 2005, compôs a
equipe de acompanhamento
da Gestão Democrática.
Exerceu a função de AP em
EMEIEF, e, de 2013 a
2016, foi Gerente de Ensino
Fundamental.
04 Carlos Ensino médio Foi diretor do Sindicato dos Prefeito do município 06/04/2019
Grana completo Metalúrgicos de Santo de Santo André [Link]
André. Exerceu as funções 2013-2016
de secretário-geral e vice-
presidente do Sindicato dos
Metalúrgicos do ABC, e
secretário geral da CUT
Nacional. Presidente da
Confederação de 2006 a
2010. Assumiu como
Deputado Estadual de 2011
a 2013, e, de 2013 a 2016,
foi Prefeito de Santo André.
05 Gilmar Licenciado em Professor de História na Secretário da 21/01/2019
Silvério filosofia e rede estadual de São Paulo, Educação do [Link]
pedagogia assumiu como Secretário de município de Santo
com Educação de 2013 a 2016. André
especialização Atualmente é diretor do 2013-2016
em educação CEMEI Antônio Montero
no ensino Filho, no município de
médio Valinhos (SP).
06 Wagner Graduado em Professor de biologia na Assistente de Direção 24/01/2019
Sussai Biologia, com rede estadual de São Paulo, no Núcleo da Gestão [Link]
especialização desde 1989, trabalhou como Democrática
em Agente de Participação de 2013-2016
Administração 1987 a 2006. Diretor do
Pública Orçamento Participativo da
Secretaria de Orçamento
Planejamento e Participação
de 2006 a 2008, exerceu
também a função de
Assistente de Direção do
Departamento da Gestão
Democrática (SE) de 2013 a
2016.
07 Neusa Graduada em Professora de Educação Coordenadora de 25/01/2019
Sampaio Pedagogia, Infantil e Ensino Serviços Educacionais [Link]
com Fundamental desde 1992, (CSE) no Núcleo da
especialização exerceu diferentes funções Gestão Democrática
em sala de como Assistente 2014-2016

100
Ação Educativa, uma associação civil sem fins lucrativos que atua nos campos da educação, da cultura e da
juventude, na perspectiva dos direitos humanos, fundada em 1994.
 97

recursos para Pedagógica, Gerente de

surdos. Projetos no Departamento
Atualmente de Educação de Jovens e
cursa Adultos (DEJA) e
graduação em Coordenadora de Serviços
Artes Visuais Educacionais (CSE) no
Núcleo de Gestão
Democrática, no período de
2014 a 2016. Também
coordenou o programa
Brasil Alfabetizado (2014) e
o Programa Escola Aberta
(2008 a 2013).
Fonte: Elaborada pela pesquisadora.
O primeiro grupo de entrevistas está relacionado às primeiras gestões do município após
a redemocratização do país, ou seja, são sujeitos envolvidos na gestão dos processos de
participação popular e estudantil, apontados como o início das concepções para a promoção da
participação infantil: Maria Auxiliadora, Elie Ghanem e Cassia Manchini.
O segundo grupo de entrevistas foi realizado com os envolvidos na gestão na qual os
Conselhos Mirins foram fomentados, implementados e instituídos como política pública:
Carlos Grana, Gilmar Silvério, Wagner Sussai e Neusa Sampaio. Foi planejada uma entrevista
com Denise Castellani, que exerceu a função de Gerente de Serviço Educacional no Núcleo de
Gestão Democrática (NGE), que não ocorreu por motivos de saúde, embora ela tenha auxiliado
na confirmação dos dados. Wagner Sussai e Neusa Sampaio faziam parte do grupo político101
do Núcleo de Gestão Democrática da Educação e foram escolhidos por serem os responsáveis
pelos Conselhos Mirins realizados especificamente nas creches.
As entrevistas foram formuladas com questões semiestruturadas, para permitir a fala do
entrevistado. Para cada período em questão, o roteiro102 de perguntas foi modificado, com base
na relação entre entrevistado e período relacionado. Seguem-se as informações obtidas em cada
uma delas.
103
Maria Auxiliadora Elias foi a primeira pessoa convidada, em razão de seu
envolvimento com a gestão de Celso Daniel, prefeito de Santo André em dois períodos: 1989-
1992 e 1997-1999. De acordo com ela, foi em 1989 que se iniciou o processo de
redemocratização do município. Integrava movimentos de incentivo à participação popular, que
constituíram o processo embrionário do que seriam depois os diversos conselhos que
compunham a cidade, incluindo o Conselho de Escola e os Grêmios Estudantis/Conselhos

101
Para conhecimento da organização do Núcleo de Gestão Democrática, consultar Apêndice C.
102
Para consulta do roteiro principal, ver Apêndice B.
103
Maria Auxiliadora Elias tem seu trabalho e trajetória reconhecida na rede municipal de Santo André, e é
 98

Mirins. Maria Auxiliadora possuía, em seu acervo pessoal, algumas revistas relacionadas ao
processo de implementação dos Conselhos Escolares, Grêmio Estudantil/Conselhos Mirins e
das ações de redemocratização da gestão do município. No encontro, foi possível receber quatro
unidades originais104 de revistas que eram publicadas anualmente sobre as ações realizadas no
município em relação à educação e à gestão democrática. Em relação aos Conselhos Mirins, ela
sugeriu que fosse entrevistada Cassia Manchini, que realizou um trabalho de acompanhamento
dos Conselhos de Escola e também dos Conselhos Mirins, em sua primeira implementação nas
Escolas Municipais de Educação Infantil e Ensino Fundamental (EMEIEF) na mesma gestão.
Elie George Guimarães Ghanem Junior foi convidado pela Secretária da Educação para
assessorar o processo de implementação dos Conselhos de Escola, pois estes ainda não existiam
no município. Durante a entrevista, o professor Elie disponibilizou alguns de seus arquivos
digitais pessoais, como e-mails que continham propostas de assessoria, avaliação das ações e
reuniões, Projeto de Lei para implantação dos Conselhos Escolares, entre outros que
compuseram o processo de formação e assessoria pelo qual ele foi responsável.
Cassia Aparecida Manchini Santos acompanhou o primeiro processo de
desenvolvimento dos Grêmios Estudantis e/ou Conselhos Mirins nas escolas municipais. Relata
que, na época, as integrantes da gestão, na Secretaria de Educação, participavam de muitas
formações e, por meio delas, ao participar do Fórum Social Mundial (FSM), assistiu um relato
de experiência de um trabalho desenvolvido por meio de conselhos com crianças, no qual se
inspirou para realizar a iniciativa em Santo André.
Professora da rede de Santo André desde 1992, na segunda gestão do prefeito Celso
Daniel, trabalhou como Assistente Pedagógica (AP)105, supervisionando dez escolas. Na gestão
do prefeito João Avamileno, trabalhou como coordenadora de serviço educacional e Núcleo de
Gestão Democrática, fomentando a articulação dos Conselhos de Escola e Conselhos Mirins da
rede. Na gestão do prefeito Carlos Grana, assumiu como Gerente de Ensino Fundamental no
Departamento de Educação Infantil e Ensino Fundamental (DEIEF).
Por não atuar na gestão dos Conselhos Mirins no período de 2013 a 2016, ela não pôde
fornecer informações e materiais relacionados ao Conselho Mirim dessa gestão, mas
disponibilizou materiais impressos de seu acervo pessoal sobre os períodos anteriores, que
incluem anotações com reflexões sobre o processo e as pautas das formações que coordenou

104
Revista Educação Inclusiva Plano 1997, e Revista Estação gente Educação Inclusiva Plano 1998, 1999 e
2001.
105
Atualmente, este cargo recebe o nome de Coordenadora de Serviços Educacionais (CSE). A nomenclatura de
Assistente Pedagógica (AP) ainda é utilizada, mas destina-se às pessoas cuja função é de coordenar os trabalhos
pedagógicos de uma única Unidade Escolar, desenvolvendo seu trabalho de maneira fixa.
 99

sobre os Grêmios Estudantis e/ou Conselhos Mirins, realizadas com as gestoras municipais.
Também disponibilizou outros arquivos impressos, tais como o convite para as crianças
participarem das reuniões, pautas de reuniões com gestoras, anotações de encontros com as
crianças e com gestoras, folders de trabalhos realizados nas escolas, entre outros.
Durante a entrevista, Cassia referiu a importância de prestar atenção à manipulação das
crianças em relação às demandas que estas levavam para as reuniões com os gestores
municipais, isto é, a reflexão sobre a influência que a opinião e sugestão das professoras podem
exercer nas ações e reivindicações das crianças. Esse ponto foi incorporado ao roteiro para as
entrevistas seguintes.
Carlos Alberto Grana foi Prefeito do município de Santo André na gestão de 2013 a
2016. Afirmou que teve a gestão do Prefeito Celso Daniel como referência para o
desenvolvimento dos canais de participação e democratização durante o seu mandato. Citou a
importância da retomada do Orçamento Participativo (OP) e do Plano Plurianual (PPA)
participativo106 que ocorreram em 20 (vinte) regiões. Explicou que, durante as reuniões e
plenárias, era comum receber cartas e/ou cartazes escritos e confeccionados pelas crianças,
reivindicando diferentes questões, e, portanto, teve a iniciativa de promover o PPA-Criança,
OP-Criança e os encontros com os Conselhos Mirins de todas as Unidades Escolares, inclusive
as creches. Em razão das políticas de participação infantil, recebeu em Brasília o título de
edição do Prêmio Prefeito Amigo da Criança, no dia 22 de junho de
2016. Forneceu, no encontro, cinco cópias de vídeos realizados pela Prefeitura Municipal de
Santo André, sobre o OP-criança e Conselho Mirim.
Gilmar Silvério, no período de 2013 a 2016, ocupou o cargo de Secretário da Educação
e explicou que, com sua equipe, implementou a Lei nº 9.900/2016, para que o Conselho Mirim
se efetivasse como uma política pública. Reforçou a importância da participação infantil.
Enfatizou que, em sua gestão, atribuiu ao Núcleo de Gestão Democrática da Educação a mesma
importância dos demais departamentos, integrando-o em todas as reuniões e decisões
relacionadas à SE.
João Wagner Sussai, Assistente de Direção no Núcleo de Gestão Democrática no
período de 2013 a 2016, foi o responsável direto pelo desenvolvimento e acompanhamento dos
Conselhos Mirins. Acompanhava as reuniões e trabalhos desenvolvidos nas escolas, tanto de

106
De acordo -se de uma ferramenta para planejamento de ações de médio prazo
que permite orientar os gastos públicos, aperfeiçoar seu monitoramento e obter clareza nas ações e programas
Disponível em:
[Link] Acesso em: 2 out. 2019.
 100

Educação Infantil como de Ensino Fundamental. Participou da organização da campanha

eleitoral do prefeito do período em questão e salientou que a proposta da efetivação da
participação das crianças nos fóruns e conselhos da cidade integrava, como meta, seu plano de
trabalho. Relatou as diversas dificuldades apresentadas para que os Conselhos Mirins fossem
desenvolvidos nas creches, e disponibilizou planilhas, fotografias, folders e outros materiais
sobre as ações desenvolvidas.
Neusa Sampaio Soares, professora do município desde 1992, exerceu o cargo de AP no
Programa Escola Aberta107, de 2010 a 2012. Em 2013, assumiu como Gerente de Projetos no
Departamento de Educação de Jovens e Adultos (DEJA), e após como Coordenadora de Serviços
Educacionais (CSE) no Núcleo de Gestão Democrática no período de 2014 a 2016. Explicou que a
valorização da participação de crianças teve início na gestão do prefeito Celso Daniel, em 1990, e
que Wagner Sussai esteve à frente de todo o processo, trazendo esta concepção para a nova gestão
em 2013. Salientou a importância da formação das professoras e gestoras/es, para que haja uma
concepção que acredite na capacidade das crianças, e forneceu informações sobre os encontros e
concepção que pautou o processo de escrita e elaboração da Lei nº 9.900/2016.
Foi possível contar também com a colaboração de pessoas que cederam seus arquivos
pessoais digitais, embora não tenham sido entrevistadas. Também assinaram o Termo de Livre
Consentimento e autorizaram a divulgação de seus nomes.

Quadro 5 Pessoas não entrevistadas e períodos dos documentos

CONSULTAS NOME FUNÇÃO EXERCIDA NAS PERÍODO
GESTÕES PESQUISADAS
01 Carla Regina de Oliveira Assessora Especial de Gabinete 2013-2016
02 Marcel Henrique Coelho Assistente de Expediente da Educação 2013-2016
na Gerência de Contas da Educação
03 Nestor José Guerra Assistente de Direção no Núcleo da 2013-2016
Gestão Democrática
Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

Por meio das entrevistas, foi possível compilar documentos importantes, que permitiram
o resgate e a compreensão do percurso para a implantação dos Conselhos Mirins, para realizar
uma análise documental, como se verá a seguir.

107
O Programa Escola Aberta incentivava a abertura das escolas aos finais de semana, com a oferta de atividades
educacionais, culturais, esportivas e de formação inicial para o trabalho. Disponível em:
[Link] Acesso em: 22 set. 2019.
 101

3.4.4 Corpus da análise

Ao total, foram compilados 547 arquivos digitais e 51 físicos, totalizando 598

arquivos108 não arquivados, entre públicos e privados, conforme classificação de Cellard
(2008). Os 547 arquivos digitais estão distribuídos entre e-mails, documentos de word e/ou
PDF, apresentação de slides e vídeos; e os 51 documentos físicos estão divididos entre livros,
cópia da formação do processo da Lei nº 9.900/2016, anotações pessoais dos sujeitos
entrevistados, livretos e revistas.
A organização foi alicerçada na proposta de organização da análise de Franco (2012),
passando pelas etapas da escolha dos documentos, da definição de hipóteses/objetivos e da
definição dos indicadores/interpretação final. Os documentos foram submetidos a uma leitura
flutuante. Os arquivos impressos foram organizados por ordem cronológica e os digitais foram
primeiramente selecionados de acordo com o tema, tendo sido eliminados os que não tinham
relação e/ou estavam danificados. Na sequência, foram organizados, em relação a cada
entrevistado e por ordem cronológica.
Os arquivos digitais fornecidos por Elie Ghanem auxiliaram na compreensão do
processo de redemocratização do município de Santo André e da proposta de formação da
Equipe da Secretaria de Educação e Formação Profissional (SEFP), para a implementação da
Gestão Democrática da Educação e dos Conselhos de Escola, no período de 1997 a 1999.

Quadro 6 Organização dos 25 arquivos cedidos por Elie Ghanem

1997 (5 arquivos) 1998 (8 arquivos) 1999 (12 arquivos)

Projeto e proposta Avaliação da Projeto de Lei para implantação do CE;
de assessoria e situação do Lei do Conselho Municipal de Educação;
currículo marcas do município e Projeto de Lei Gestão Democrática e escolha de diretora por
governo e planejamento de eleição;
justificativa da ações. E-mails sobre reuniões com a equipe da SEFP;
assessoria na Folders explicativos sobre o CE e eleição para o CE;
importância da Atas de reuniões de assessorias com avaliação, panorama das
democratização da ações e planejamento de ações;
gestão escolar. E-mail com resumo das ações realizadas por ele entre 10/98 e
06/99, e planejamento de ações até 10/99;
E-mail com a indicação da finalização da assessoria, conforme
programação.
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

108
Em razão da quantidade de documentos analisados e o prazo para o desenvolvimento da pesquisa, não foi
possível apresentá-los como apêndice, contudo, poderão integrar publicações futuras.
 102

Carlos Grana, colaborou com vídeos sobre as ações com as crianças, por meio do
Orçamento Participativo Criança (OP-Criança), do Plano Plurianual Criança (PPA-Criança) e
dos Conselhos Mirins. Os vídeos foram utilizados como divulgação, no período de 2013 a 2016,
e contam com a participação e fotos de crianças participantes dos projetos.

Quadro 7 Organização dos cinco arquivos cedidos por Carlos Grana

2013 (1 arquivo) 2014 (1 arquivo) 2015 (1 arquivo) 2016 (2 arquivos)

Vídeo PPA-Criança. Vídeo: OP-Criança Vídeo: Conselho Vídeo: Conselho Mirim
Mirim prestação de contas;
Vídeo: Conselho Mirim
depoimentos das crianças, mães e
gestoras.

Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

Os arquivos digitais cedidos por Marcel Coelho auxiliaram principalmente em relação

à formação dos Conselheiros Escolares, e os arquivos selecionados foram os que continham
relação com os Conselhos Mirins, ou seja, formações que citavam a importância da
participação das crianças por meio dos Conselhos Mirins e o diálogo com os Conselhos de
Escola. Também contêm um quadro qualitativo com os nomes e a organização dos
Conselheiros Mirins de EMEIEF de 2013, primeiro ano de implementação dos Conselhos
Mirins na respectiva gestão.

Quadro 8 Organização dos quatro arquivos cedidos por Marcel Coelho

2013 (2 arquivos) 2014 (1 arquivo) 2016 (1 arquivo)

Pasta com 36 quadros Cartilha do OP-Criança. Filme
quantitativos de Conselhos incomodadas), usado na formação dos
Mirins de EMEIEF; Conselheiros Escolares.
Apresentação da Formação de
Conselheiros de Escola.

Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

Os 482 arquivos digitais cedidos por Nestor Guerra tornaram necessária uma pré-análise
para sua organização. Neste procedimento, primeiramente foram separados os arquivos de
acordo com o ano, após o que foram realizadas leituras flutuantes baseadas nas categorias, o
que possibilitou a exclusão de arquivos que não tinham relação com a pesquisa. Em seguida,
foram removidos os arquivos em duplicidade, e, assim, 439 arquivos foram excluídos.
 103

Quadro 9 Organização dos 43 arquivos cedidos por Nestor Guerra

2013 (12 arquivos) 2014 (4 arquivos) 2015 (24 arquivos) 2016 (3 arquivos)
Documentos referentes a Revista do Conselho de Artigo sobre adesão à Evento do AICE;
Audiências e Escola; AICE; Primeiras escritas para
apresentações do PPA- Documentos sobre 1º Encontro dos Conselhos a construção da Lei
Criança; Gestão Democrática da Mirins; 9.900/2016;
Documentos referentes à Educação; Posse dos Conselheiros E-mail para as escolas
Associação Internacional Artigo sobre a adesão à Mirins; e creches, sobre AICE
das Cidades Educadoras AICE. Relatório da AICE; e os Conselhos Mirins.
(AICE) histórico de Fotos do OP-Criança,
Santo André, carta de Conselho Mirim, e PPA-
candidatura etc. Criança;
Reuniões do Conselhos
Mirim com o prefeito;
Histórico do PPA-Criança;
Rede em Roda;
Formação com as gestoras.

Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

Wagner Sussai, ao ceder arquivos de seu acervo pessoal, auxiliou a compreender o

histórico das ações de participação infantil. Também forneceu quadros qualitativos das creches
que desenvolviam os Conselhos Mirins em 2016, último ano da gestão.

Quadro 10 Organização dos 15 arquivos cedidos por Wagner Sussai

WAGNER SUSSAI ARQUIVOS: 15
2015 (2 arquivos) 2016 (13 arquivos)
Banner explicativo do Conselho Pasta com 17 quadros quantitativos de Conselhos Mirins de creches;
Mirim com o prefeito; Análise Qualitativa e Quantitativa do OP-Criança 2015-2016;
Livreto explicativo sobre o Análise Qualitativa e Quantitativa do PPA-Criança 2014-2016;
Conselho Mirim Histórico do Conselho Mirim;
E-mail enviado para as creches para eleição do Conselho Mirim;
E-mail informativo: Informação criação ou prorrogação e de ação para
o Conselho Mirim 2016 em EMEIEFs e Creches;
Projeto de Lei e Lei nº 9.900/2016;
Relatório - Conselho Mirim criança cidadã agora 2013-2016;
Reportagem Prêmio Prefeito Amigo da Criança - Abrinq - 23.06.2016;
Reportagem - X Conferência dos Direitos das Crianças e Adolescentes
Nacional, com a presidenta Dilma Roussef.
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

Os arquivos cedidos por Carla de Oliveira estão relacionados ao Plano de Governo do

prefeito Carlos Grana, referentes à sua candidatura de 2013, que tinha como um dos objetivos
a criação dos Conselhos Mirins, e ao Plano de Governo para 2017, que não se concretizou.
 104

Quadro 11 Organização dos seis arquivos cedidos por Carla de Oliveira

2013 (2 arquivos) 2016 (4 arquivo)

Plano de Governo 2013-2016 completo; Análise de governo 2013-2016;
Plano de Governo 2013-2016 resumido. Plano de governo 2017-2020;
Tabela com ações realizadas e em andamento na educação.

Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

Ao final de toda a seleção e organização, foi possível compilar 151 arquivos, 98 digitais
e 53 físicos. O livro O jeito petista de governar, de 1992, forneceu dados para os anos anteriores
(1989, 1990, 1991), e um arquivo impresso pessoal de Wagner Sussai, incluído em 2013, forneceu
dados também para 2014, porém foi contabilizado apenas uma vez. Para o ano de 2008, não foi
possível encontrar documentos físicos ou digitais, e, para sua análise, foram utilizados dados
retirados das entrevistas. A organização dos documentos compõe o quadro a seguir:

Quadro 12 Organização da totalidade dos arquivos cedidos (digitais e físicos)

ANO DIGITAL FÍSICO TOTAL
1989 00 01 01
1990 00 00 00
1991 00 00 00
1992 00 01 01
1997 05 01 06
1998 08 02 10
1999 12 03 15
2000 00 01 01
2001 00 01 01
2002 00 01 01
2003 00 03 03
2004 00 20 20
2005 00 01 01
2006 00 01 01
2007 00 01 01
2008 00 00 00
2013 17 04 21
2014 06 06 12
2015 27 01 28
2016 23 05 28
TOTAL 98 53 151
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

No próximo capítulo, será apresentada a organização e o exame dos dados,

primeiramente de modo a auxiliar na compreensão histórica das ações de e para a participação,
que resultaram na promoção da participação infantil, e, depois, das questões relacionadas
diretamente ao desenvolvimento dos Conselhos Mirins.
 105

4 PERCURSO HISTÓRICO DA PARTICIPAÇÃO INFANTIL EM SANTO ANDRÉ (SP)

Participar significa influir directamente nas decisões e no

processo em que a negociação entre adultos e crianças é
fundamental, um processo que possa integrar tanto as
divergências como as convergências relativamente aos
objectivos pretendidos e que resultam num processo híbrido.
(TOMÁS, 2007, p. 49).

Para examinar o Conselho Mirim como política pública para a infância em Santo André
(SP), foi preciso reconstruir a trajetória histórica da participação, inclusive a das crianças
pequenas, compreendendo os marcos democráticos do município. Para esse fim, são retomados
três períodos de gestão do Partido dos Trabalhadores (PT), que totalizam 20 anos, os canais e
as arenas de participação desenvolvidos para adultos e crianças. Neste capítulo, são
apresentadas as políticas de participação de dois períodos (1989-1992 e 1997-2008), num
projeto de desenvolvimento de arenas democráticas de participação popular que, no caso das
crianças, vai resultar na Lei municipal nº 9.900/2016, que instituiu o Conselho Mirim como
uma política pública, num terceiro momento de gestão (2013-2016), que terá sua descrição e
análise no próximo capítulo.
A seguir, a apresentação das políticas públicas participativas, a partir das entrevistas
realizadas e do material cedido a esta pesquisa109.

4.1 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA E DE PARTICIPAÇÃO INFANTIL EM TRÊS

PERÍODOS (1989-1992, 1997-2008 E 2013-2016): CONCEPÇÕES, IMPLICAÇÕES E
DESCONTINUIDADES

A cidade de Santo André (SP), assim como as demais cidades da região do grande ABC,
tem sido marcada pela alternância eleitoral entre o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) (em azul), e o Partido dos Trabalhadores (PT)
(em vermelho), conforme a figura 8:

109
No que se refere à análise documental, foi possível compilar 598 documentos entre físicos e digitais,
principalmente fornecidos pelos sujeitos entrevistados, e entre eles estão e-mails, folders, revistas e livros.
Além destes, há a minuta de lei fornecida pela Prefeitura Municipal de Santo André.
 106

Figura 8 Linha histórica das gestões e prefeitos de Santo André (1983-2024)

Fonte: Figura elaborada pela pesquisadora.

Como esclarecimento do quadro acima, pode-se dizer que: a) o primeiro mandato de

Newton Brandão (PTB), apontado na figura, teve a duração de seis (6) anos, pois, no começo
de 1980, prefeitos e vereadores tiveram seus mandatos prorrogados por dois (2) anos, para
compatibilizar as eleições, e, em 1982, houve uma nova prorrogação de dois (2) anos para
adequações; b) o prefeito Celso Daniel (PT) foi reeleito em 2001, mas, no início do segundo
ano de seu novo mandato, em 18 de janeiro de 2002, foi assassinado, e o vice-prefeito João
Avamileno (PT) assumiu a gestão até sua finalização em 2004, sendo reeleito como prefeito em
2005; c) a figura tem como início a gestão de Newton Brandão, para mostrar qual governo
estava em atuação antes da eleição de Celso Daniel, e termina em 2024 para mostrar a nova
alternância, após o governo de Carlos Grana (PT).
Foram realizados um levantamento documental e entrevistas, que permitiram compor
as gestões do PT, para a reconstrução histórica das políticas públicas participativas que
antecederam e foram base para a Lei nº 9.900/16, que instituiu os Conselhos Mirins em Santo
André (SP).

4.1.1 Dificuldade de participação: primeiro período (1989-1992)

A pesquisa teve como ponto de partida o governo do prefeito Celso Daniel, em 1989,
apontado como início das arenas participativas organizadas, como plano de governo e política
pública, nas entrevistas e nos documentos levantados na pesquisa de campo. Naquele período,
o Brasil havia saído recentemente de um regime militar (1985) e, em 1988, conquistado a
 107

aprovação de uma nova Constituição que, mesmo com divergências e lacunas, representou um
avanço democrático no país, por pautar direitos progressistas em diversas áreas. Cabe destacar
que, em 1990, Fernando Collor de Melo, do Partido da Reconstrução Nacional (PRN), foi eleito
Presidente da República; Orestes Quércia, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(PMDB), eleito Governador do estado de São Paulo; e Luiza Erundina 110, do Partido dos
Trabalhadores (PT), eleita Prefeita do município de São Paulo, no período de 1989 a 1992.
Celso Daniel, do PT, ganhou a eleição de 1988 com 173.982 votos, o que representava
49,59% dos eleitores e demonstrava a confiança da população nas propostas de reforma de seu
plano de governo (GAIARSA, 1991). A posse de oito vereadores do mesmo partido do prefeito
eleito, causou uma modificação, que Gaiarsa (1991, p. 107

Ao mesmo tempo em que se notava uma tímida participação das mulheres na região do

de Santo André em relação à gestão de Celso Daniel (GAIARSA, 1991). Essas informações são
confirmadas por Bittar (1992)111, que analisa, de modo geral, as gestões municipais petistas no
período de 1989 a 1992, e aponta que, por proporcionarem um projeto alternativo de governo
para o Brasil, havia uma forte expectativa de bons resultados num curto período de tempo,
dentro do próprio partido e por parte da sociedade, devido ao descontentamento com as gestões
anteriores. Em 1988, muitos municípios elegeram prefeitos do PT, que tinham como objetivo
desenvolver seus programas de governo com as seguintes bases:
[...] bandeiras gerais ou reivindicações incorporadas dos movimentos sociais,
com a estatização dos transportes, democratização do acesso ao sistema de
ensino público, estatização progressiva do sistema de saúde, promoção do uso
social da terra urbana, formação de conselhos populares entre tantas outras
diretrizes gerais (BITTAR, 1992, p. 15).
Em Santo André, a partir de 1989, as ações tiveram como prioridade a participação
popular, sendo uma delas o desenvolvimento d
um diálogo direto com a população nas ruas, anotando observações, reclamações, sugestões e
interesses. De acordo com Maria Auxiliadora (2019), havia muitas dificuldades, tanto em
relação à estrutura e aos recursos quanto à cultura política que estava em transformação em
todo o país; assim como em relação à falta de informação da população sobre seus direitos,
sobre a compreensão do sistema público e seu funcionamento, que dificultavam o

110
Sua gestão teve inicialmente Paulo Freire como Secretário de Educação, o que influenciou outros municípios
com gestão do mesmo partido, por meio de suas ações democráticas na educação.
111
Livro indicado por Maria Auxiliadora Elias na entrevista cedida à pesquisadora.
 108

desenvolvimento. Nesse con

marcados por este quadro em que as necessidades de reorganização de uma máquina viciada se

Maria Auxiliadora (2019) explica que existia um desafio em efetivar a participação, que
se aprende na prática, pois a população não a havia experienciado:
Então, separar o clientelismo que já era uma prática, de uma participação
direta em que as pessoas, possam se ver como cidadãs e cidadãos de direito...

estar dialogando com as pessoas, e às vezes a gente tinha até bronca com os

cliente
população deveria vir direto para a prefeitura porque o direito é dela, e ela

conseguir nada, é direito, a gente precisa saber pressionar e indicar onde

precisa ser melhorado e tal. Então no começo tinha toda essa... essas...
dificuldades, esses desafios, essa (pausa). (Maria Auxiliadora, 2019, trecho
da entrevista, p. 1).
A aprendizagem da participação é processual e, portanto, há um equívoco entre eficácia

para uma sociedade, além de conseguir a curto prazo que um produto ou programa seja mais
112
, ao refletir sobre as críticas a programas de participação
comunitária.
Para Bittar (1992), era preciso trabalhar em direção a uma nova concepção de gestão
democrática, tanto no município como nas escolas. Ou seja, no âmbito das gestões municipais,
o partido tinha como objetivo a legitimação do poder político local, o fortalecimento do
Legislativo, o resgate do respeito às instituições públicas, e o direito à participação, unindo a
democracia representativa à democracia participativa. O autor salienta que a democracia, como
base de todas as ações da gestão, elimina os riscos de um governo ser populista, totalitário,
neoliberal ou burocrático, e compreende que
[...] o efetivo exercício da soberania popular, a defesa dos direitos humanos,
privilegiando o direito à vida, o controle do Estado, combinando as formas de
democracia representativa com formas mais diretas de participação e gestão,
a pluralidade dos canais de representação social que impulsionaram o
movimento popular e gerar propostas globais para a sociedade são tarefas
políticas e sociais. (BITTAR, 1992, p. 23, grifo nosso).
Bittar (1992) aponta que, no âmbito da Assistência Social, o partido tinha como objetivo
o resgate da importância das condições sociais dos sujeitos. Para ele,
Reverter o círculo de pobreza-subalternidade-exclusão significa, no campo
institucional, romper com as práticas de tutela e favor, na perspectiva do

112
eficios adicionales y más importantes para una sociedad, más allá de lograr a corto plazo
que un producto o programa sea má (HART, 1993, p. 43).
 109

resgate a cidadania. Significa ajudar essa população silenciosa, nem sempre

reivindicadora, sufocada no duro e pesado cotidiano, a construir uma nova
estatura política que leve à conquista de direitos historicamente lesados.
Representa ainda a possibilidade de que homens e mulheres, crianças e
adolescentes, se apropriem de espaços e equipamentos, para discutir e se
organizar, brincar e aprender, usufruir e descansar. (BITTAR, 1992, p. 117,
grifo nosso).
gica vital, coerente com as mais

aos s
um plano. De acordo com Schifino (201
responsabilidade da Secretaria da Educação no início dos anos 1990 e passaram a se denominar
UNIMEI -
na educação de Santo André, foi a elaboração do Estatuto do Magistério, processo que Maria
Auxiliadora (2019) relata ter sido muito intenso, com muitas reivindicações.
O modo diferenciado e pioneiro de gestão municipal em Santo André foi tema da
dissertação de Belchior (1999, p. 53), que afirma que, após grande dedicação, estudo da situação
e formações, foi desenvolvido um planejamento estratégico situacional, que tinha como
objetivo
[...] um método de planejamento de ações que se adequasse às particularidades
da administração local, que pudesse ser compartilhado pela equipe de governo
como um todo e que fosse compatível com os processos de participação
popular implementados pelo governo, como o Orçamento Participativo.
A fim de aproximar e estabelecer o diálogo e participação da sociedade, foi iniciado um
movimento para desenvolver o Orçamento Participativo (OP), que visava à promoção da
cidadania. Era uma inovação, porque previa a participação dos munícipes na disposição do
orçamento público. Esse processo acontecia por meio de plenárias públicas organizadas por
região e por assuntos, para que a população pudesse participar na construção do Plano
Orçamentário do município. Para Bittar (1992), havia muita disputa de interesses entre os
poderes Legislativo e Executivo e a população. Mas as plenárias oportunizavam um momento
de conhecimento de despesas e receitas e pensar a cidade, elencando as prioridad

(BITTAR, 1992, p. 217).

A preocupação com a democratização do trânsito e da cidade também fazia parte do
processo, no sentido da recuperação do uso do espaço pela população, retirando a exclusividade
e o planejamento voltado para os automóveis, o que vai ao encontro do que defende Tonucci
 110

(2005, p. 51), o direito das crianças ao espaço público, tanto em relação à vivência do presente
quanto para o desenvolvimento de futuros projetos, pois,
Ouvindo os pedidos das crianças, o administrador não garantiria apenas um
direito primário de seus cidadãos menores dotados de instrumentos de pressão
como o voto, não responderia apenas as exigências de espaços seguros das
demais categorias de cidadãos que vivem uma vida de bairro, mas responderia
às exigências de sobrevivência e de desenvolvimento sustentável da própria
cidade.
O envolvimento dos cidadãos nas discussões e ações municipais também foi objetivo
do programa de governo em Santo André e, de acordo com Maria Auxiliadora (2019), teve
como ponto de partida as ações do OP, que impulsionaram a realização de mutirões para
realização de obras, que a prefeitura não seria capaz de assumir. Segundo ela,

que como os mutirões em espaços urbanos, porque na época do orçamento,

em que começou o Orçamento Participativo, o Celso Daniel começa a rodar
toda a cidade para ouvir a população e suas demandas... E havia muita coisa
que não era possível ser feita naquele período do orçamento, então o que, que
acabou acontecendo, pelas duas partes: poder público e população? Tinha

com essa situação. Esse espaço aqui vive cheio de ratos e lixo e a gente
precisa dar um jeito nisso, não basta só fazer a limpeza, nem que vocês deem
o material e ! (Maria Auxiliadora,
2019, trecho da entrevista, p. 2).
A entrevistada afirma que, com o processo da participação, debate e reflexão, a
população vai se educando no exercício do direito, da cidadania, vai se empoderando,
fazendo.. (Maria Auxiliadora, 2019, p. 3), e que a vivência deste projeto constituiu a base
para outras ações, na segunda gestão de Celso Daniel. O projeto também foi utilizado como
referência para outros municípios próximos, como mencionado por Ricardo Perez no seminário

Participação Popular de três prefeituras, Santo André, Mauá e Ribeirão Pires:

Com base em experiências ue aconteceu
na primeira gestão do Celso Daniel, em Santo André, e também nos oito anos

ALBUQUERQUE; PONTUAL, 1998, p. 5).

Mesmo diante do sucesso das experiências e projetos, havia divergências dentro do
próprio partido, em razão da discussão sobre a promoção da participação popular por meio de
democracia direta política (movimentos sociais) ou por conselhos populares (BITTAR, 1992).
Esta discussão tem como sustentação a crítica à institucionalização da participação, ou seja, à
formalização da participação, sendo uma autocrítica realizada pelo próprio partido:
Há que se considerar que a visão petista de participação popular sempre foi
um tanto idealizada e formalista, vinculada a ideia de conselho municipal ou
 111

comissão formalista, formalizada, deliberativa ou consultiva, permanente,

inscrita em lei etc. Por conta disso, em muitas áreas das prefeituras,
possibilidades de relações cotidianas, [...] informais, ricas de significados
políticos, [...] não foram desde logo valorizadas e desenvolvidas. (BITTAR,
1992, p. 216).
Entretanto, a formação de conselhos populares é característica dos governos petistas,
tendo como base o fomento
proposta de conselhos populares expressou a marca de nossa ação democratizante nas
iscurso da população em
geral113.
Neste período, de início de ações participativas, [...] teve uma participação forte, teve
divergência também e teve briga, porque participação é isso, é conflito de interesses [ ,
segundo Maria Auxiliadora (2019, trecho de entrevista, p. 4). Ao mesmo tempo, foi o
renascimento da democracia de maneira a construir as arenas de participação que demandam
vivências, pois as transformações sociais e pessoais ocorrem por meio de processos, assim
como a cidadania ativa e democracia são processos (BENEVIDES, 2018).

4.1.2 Participação como princípio: segundo período (1997-2008)

O segundo período é composto por duas gestões de Celso Daniel, sendo, a primeira,
referente a seu retorno como prefeito de 1997 a 2000114, e a segunda, com início em 2001. Em
2002, contudo, Celso Daniel foi assassinado e seu vice, João Avamileno, assumiu a gestão
municipal, até 2004, tendo sido eleito para a gestão seguinte, de 2005 a 2008. Organizado em
três subitens, este período foi considerado, nas entrevistas, como um momento de fomento dos
canais participativos de modo mais estruturado que, ao final, vai sofrer uma redução, como se
verá a seguir.

[Link] A descoberta da participação: de 1997 a 2000

Esta gestão foi considerada como um grande marco na rede municipal, principalmente
como o período de construção dos Conselhos Escolares, das formações pedagógicas e das
publicações sistematizadas das ações municipais da Secretaria da Educação. No início deste
mandato (1997), ocorreu a formação do Núcleo de Participação Popular (NPP), que era

113
e a existência de documentos
referentes ao OP e ao Conselho Mirim.
114
Após ter perdido as eleições para o candidato Newton Brandão, do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).
 112

associado diretamente ao gabinete do prefeito e tinha como objetivo impulsionar a participação

popular em todas as secretarias que compunham a gestão municipal. O NPP tinha como
coordenador Pedro Pontual, que havia trabalhado na gestão de Paulo Freire no município de
São Paulo, tendo como formação a experiência dos colégios vocacionais 115, o que, de acordo
com Maria Auxiliadora (2019), trouxe muito entusiasmo para o desenvolvimento do trabalho.
Para alcançar o objetivo do Núcleo de Participação, em cada secretaria, foram
designados funcionários que atuariam como Agentes de Participação Popular (APP),
[...] que, entre várias atribuições, a principal era a de provocar que as
secretarias pudessem pautar em suas discussões e suas ações como iria se
desenvolver o processo de escuta e de participação popular, e como é que
cada secretaria iria caminhar para construir ou aperfeiçoar os conselhos
gestores116 (Maria Auxiliadora, 2019, trecho da entrevista, p. 5).
Maria Auxiliadora foi indicada para trabalhar como APP na Secretaria de Educação,
tendo como uma de suas metas iniciar o processo de formação dos Conselhos Escolares em
todas as unidades municipais. Para isso, realizava reuniões semanais para acompanhamento das
ações e escrita de relatórios. Ela relata que teve como referência a gestão democrática dos
conselhos da área da saúde para planejar a gestão democrática na educação. Aponta a influência
da Secretária117 de Educação e Formação Profissional (SEFP) que, segundo a entrevistada,
incentivou a implementação da gestão democrática, tendo como principal referência a CF88118.
Um dos objetivos era promover a formação de todos/as os/as funcionários/as, e, na
Educação Infantil, essa tarefa contou com a contratação de assessorias. A gestão das unidades
escolares era realizada apenas pelas Diretoras de Unidade Escolar (DUE), e as Assistentes
Pedagógicas (AP) realizavam a supervisão de várias unidades, separadas por setores. No início,
eram nove APs para todas as unidades, incluindo Educação Infantil (EI), Ensino Fundamental
(EF) e Educação de Jovens e Adultos (EJA). De acordo com Cassia Manchini119 (2019), tinham

115
Também chamados ginásios vocacionais, foram escolas pioneiras, nos anos 1960, na rede pública de São Paulo.
Os cinco colégios vocacionais do Estado, que funcionaram de 1962 a 1969, continham uma proposta
pedagógica revolucionária e representaram um marco na história de educação paulista, por adotar a democracia
como prática pedagógica. (MENEZES, 2001).
116
Cabe salientar que, no final do ano anterior, a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) (Lei nº 9.394/96) tinha sido
aprovada, estabelecendo as normas da Educação Básica Nacional e, entre outros pontos, inseriu a Educação
Infantil na Educação Básica; instituiu a gestão democrática do ensino público (Art. 3º, VIII); e democratizou a
Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as
do seu sistema de ensino, terão a incumbência de: [...] II - administrar seu pessoal e seus recursos materiais e
financeiros; [...] Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público
na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: [...] II -
partici
117
O período contou com Selma Rocha como Secretária de Educação.
118
Artigo 206 - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (EC n.19/98 e EC n.53/2006) [...]
VI
119
Entrevista cedida à pesquisadora no dia 24 de janeiro de 2019.
 113

como objetivo a implementação da política educacional da rede e, para isso, realizavam

semanalmente uma reunião de alinhamento diretamente com a Secretária de Educação.
As APs também participaram ativamente do plano de implementação da Gestão
Democrática da Educação, realizando a interlocução com as DUEs para o desenvolvimento do
trabalho nas creches e escolas, o que
[...] não era fácil porque muitas não acreditavam na gestão democrática e
você tem que acreditar, então foram muitas reuniões com as gestoras para
gente dar informes, para explicar a importância da gestão democrática,
porque você tem que ganhar o coração e as mentes das pessoas. (Maria
Auxiliadora, 2019, trecho da entrevista, p. 7).
Para auxiliar no processo de implementação dos Conselhos de Escola no município, foi
iniciado um processo de assessoria com Elie Ghanem120, que teve a duração de dois anos, entre
1997 e 1999. Maria Auxiliadora comenta que houve uma proposta de lei para a construção dos
Conselhos de Escola apresentada por um vereador, que não foi aceita porque se pretendia que
Eu
lembro que no começo quando a gente falou sobre o processo de construção dos conselhos de
escola, algumas professoras, diretoras de escola indagaram com espanto, algumas até
manifestaram medo (Maria Auxiliadora, 2019, trecho da entrevista, p. 6).
Nos documentos fornecidos por Elie Ghanem, observa-se que, em 1997, foram
apresentadas as propostas de assessoria. A primeira tinha como objetivo orientar servidores e
população usuária de centros de educação municipais para participar na gestão escolar,
propondo uma sequência de ações: reuniões com os representantes da secretaria; reuniões com
os cinco setores da divisão do município, com a participação de famílias, alunos/as, diretoras e
assistentes pedagógicas; encontro de formação com as comissões provisórias para a formação
de Conselhos de Escola. Ainda no mesmo ano, foi proposta assessoria com o objetivo de
orientar tecnicamente o processo de definição e de implementação dos mecanismos
democratizadores da gestão da educação e um projeto que apresentava uma sugestão de
estrutura para a Gestão Democrática, com diferentes níveis de decisão: Conselhos de Escola,
Comissões Regionais, Fórum Municipal, Conselho Municipal, Poder Executivo municipal e
Poder Legislativo municipal.
Em 1998, foram encontrados oito documentos, que referem principalmente a avaliação
do processo e sugestões de ações para que fossem alcançados os objetivos da implementação
da Gestão Democrática da Educação: a aprovação de uma regulamentação da gestão

120
À época, por meio da Ação Educativa, uma associação civil sem fins lucrativos que atua nos campos da
educação, da cultura e da juventude, na perspectiva dos direitos humanos, fundada em 1994.
 114

democrática e sua discussão pública; o estabelecimento de um diálogo eficiente entre as APs e

as gerências, assim como sua gestão com os/as demais funcionários/as, a definição da
contribuição de cada gerência no processo e a elaboração de programação de implementação.
Os arquivos de 1999 são compostos por e-mails sobre reuniões; atas de reuniões de
assessorias com avaliação, panorama das ações e planejamento; minuta do projeto de lei que
regulamenta a Gestão Democrática, que abrange a eleição das diretoras escolares 121 e outros
canais de participação, como Conselhos de Escola, Fóruns Setoriais de Educação, Fórum
Municipal de Educação e Conselho Municipal de Educação. Nos arquivos também há o Projeto
de Lei para implantação dos Conselhos Escolares, folders explicativos sobre sua funcionalidade
e processo eleitoral dos integrantes, e-mail com resumo das ações realizadas e planejamento de
ações e um e-mail específico que aponta o término da assessoria.
Elie Ghanem122 (2019) explica que as propostas não foram efetivadas em sua totalidade,
isto é, não ocorreram as formações diretamente com as famílias e alunos/as, com as divisões
por setor, e com as comissões provisórias, ficando focada nas gestoras e equipe da SEFP. A
indicação de eleição para a função de diretora também não ocorreu. Para o planejamento das
formações dos Conselhos de Escola e Gestão Democrática, o entrevistado teve como referência
a CF88 e um estudo (GHANEM, 1996) que realizou a partir da experiência de três locais,
Recife, Minas Gerais e Porto Alegre, que também foram base para a escrita da minuta do Projeto
de Lei sobre a implementação dos Conselhos Escolares. Ele explica outro fator que influenciou
esse movimento em vários municípios, além de Santo André:
Então, aqui em São Paulo, a vitória do Montoro foi assim um sopro de uma
proposta de participação, muitas pessoas do campo democrático se
engajaram, apoiaram esse novo governo estadual. Então o Montoro começa
a governar em 83, em 85 vai para a Assembleia Legislativa, tramita na
Assembleia Legislativa uma lei do Estatuto do Magistério, e a Apeoesp teve
grande influência, pressionou muito para a configuração do projeto de lei e
a sua aprovação. E, incluiu nessa lei, que foi aprovada (Lei Complementar
444/1985, que é o Estatuto do Magistério Estadual) no artigo 95 os Conselhos
Escolares, com um caráter deliberativo e com composição paritária. Até
então havia nas escolas municipais da capital e nas escolas estaduais
conselhos de escolas, mas eles eram apenas consultivos e não eram
paritários, tinham uma composição muito maior de quem trabalhava na
escola, do que de estudantes ou familiares, que chamam de Alunos e Pais. E
eu acho que isso foi um marco muito importante que procurou ser reproduzido
em outros lugares, em outros estados, em outros municípios. (Elie Ghanem,
2019, trecho da entrevista, p. 5).

121
Indica duas etapas: avaliação de títulos e prova, e eleição direta realizada pelos servidores, alunos/as,
responsáveis legais e moradores da área.
122
Entrevista cedida à pesquisadora no dia 20 de março de 2019.
 115

Elie Ghanem chama a atenção para o risco do esvaziamento do objetivo dos Conselhos
Escolares, que podem se tornar meramente burocráticos, formais e utilitaristas em relação à
participação das famílias, realizando reuniões que não influenciarão de fato nas decisões da
escola, tendo apenas como objetivo pequenos afazeres de ordem material, como entrega de
uniforme ou reparação de vidros quebrados, por exemplo. Acrescenta que
[...] além da gente ter uma tradição de muito isolamento dentro da escola em
relação às suas comunidades, aos lugares em que elas estão instaladas, e isso
faz parte de uma cultura, de que grande parte das famílias, parece se adequar
a essa expectativa de que a Educação que se faz nas escolas é aquela que é
necessária, que os leigos não entendem e não tem direito de opinar sobre o
seu cerne, porque isso seriam assuntos de especialistas: o que ensinar? Como
ensinar? (Elie Ghanem, 2019, trecho da entrevista, p. 6).
Esta questão remete à reflexão acerca da participação dos sujeitos na sociedade e às
limitações impostas, estruturais ou nos discursos, mesmo em governos democráticos, que
dificultam um maior envolvimento. Freire (2020, p. 61)
nas dec
Elie Ghanem considera a representatividade outro ponto de fragilidade da Gestão
Democrática por meio dos Conselhos Escolares. Argumenta que o representante deve
estabelecer um diálogo constante com seus pares representados, para que haja uma
representação verdadeira, com uma decisão baseada nos interesses comuns. Sobre os canais de
participação, esclarece que, antes de implementá-los, faz-se necessário ofertar formação para
os sujeitos envolvidos, para que tenham condições de construir um debate público e opiniões
com fundamentos e, assim, encontrar os meios para instituir a participação, concebendo a escola
como um local apropriado para o debate e para a construção coletiva de conhecimentos.
Os processos de formação com diferentes assessores e os estudos entre as equipes foram
documentados em publicações anuais de 1999 a 2000, idealizadas pela Secretária de Educação.
[...] a Selma Rocha traz para a Educação a necessidade de sistematizar tudo
o que a gente fazia. Então todo ano a Secretaria de Educação publicava uma
revista, com a sistematização da avaliação do que fizemos e apontando para
a construção, no ano seguinte do PPP (Projeto Político-Pedagógico).
Apontando, inclusive a importância de se fazer um bom diagnóstico, uma boa
caracterização da escola, da comunidade escolar. Sinalizou-se aí a
importância de se trabalhar muito com planejamento. Importante lembrar
que tudo isso era novidade para a rede municipal. (Maria Auxiliadora, 2019,
trecho da entrevista, p. 7).

em todos os sentidos, não apenas em relação ao direito de acesso à educação, mas também por
ter como proposta uma educação que valorize e respeite o processo individual de cada criança.
 116

A revista publicada em 1997 tem, em sua apresentação, um texto escrito por Celso Daniel, que
expõe os objetivos de sua gestão:
O crescimento econômico de Santo André, a transformação dos atuais
patamares de exclusão social, a mudança de qualidade de vida na cidade e o
aprofundamento da democracia são objetivos [...] alcançado por meio de 5
articulações entre elas: participação popular por intermédio de canais
democráticos de relação entre a prefeitura e a comunidade e prioridade à
educação como direito fundamental para o exercício da cidadania e como
condição indispensável para o acesso e permanência no mercado de trabalho
(DANIEL, 1997, p. 5).
Na introdução da revista, Selma Rocha declara que a gestão municipal tem como
objetivo transformar a política neoliberal imposta pelo capitalismo na educação, propondo
ações contrárias. Lembra que o processo democrático é complexo, pois requer o respeito pelas
diferenças e a gestão de conflitos, e que no Brasil temos um histórico de marcas de
autoritarismo. Explica que
Educar tendo como referência os seres humanos e não o mercado significa
contribuir para que as crianças tenham uma infância feliz e sadia sem que isso
signifique subordinar todo trabalho educativo aos objetivos futuros e não
imediatos da vida dos alunos [...] (ROCHA, 1997, p. 9).
Esta lógica exposta traz o conceito de crianças como sujeitos no presente, assim como
em outro trecho da revista, no item sobre Educação Infantil, cujo texto refere as crianças de
zero a seis anos de idade como
[...] não é um vir a ser, mas sim alguém que já é desde sempre, uma pessoa,
que mesmo dependendo durante muito tempo dos adultos para se alimentar e
locomover, deve exercer com plenitude suas capacidades afetivas e
cognitivas. (DEHEINZELIN123, 1995 apud SANTO ANDRÉ, 1997, p. 24)
Entretanto, é possível notar que ambos os discursos não citam as crianças como cidadãs
capazes de participar politicamente, pois na primeira citação utiliza-
um dos ofícios da criança (SARMENTO, 2000, 2011)
afetivas e cognitiva
Nas publicações, há uma síntese das solicitações realizadas pelas escolas como
possibilidade de melhoria na qualidade da educação, que se tornaram base para o planejamento
das ações da SEFP e, entre elas, está a formação de Conselhos Escolares, que aparece como
Conselho de
Escola aparece como importante canal de reabertura da democracia, vinculado ao exercício da
cidadania, tendo ressaltada a importância de ser um processo educativo na junção de ações de
democracia direta com democracia representativa, para o exercício de uma cidadania ativa, pois

123
DEHEINZELIN, M. A fome com a vontade de comer. Petrópolis: Vozes, 1995.
 117

não apenas
como receptáculo passivo dos direitos e deveres, mas como criador,
protagonista e realizador de novos espaços de direitos, como participante ativo
no controle e na fiscalização das ações do estado, além de propositor e gestor
de políticas públicas. (SANTO ANDRÉ, 1997, p. 26).
Definem-se os seguintes canais de participação: o Conselho de Escola, composto por
educadores, educandos, pais e funcionários, que deve dialogar com o Orçamento da cidade, o
Conselho Municipal e o Fórum de Educação de Santo André. Para efetivar a descentralização
das verbas de atendimento, propõe-se a construção de Comissões Provisórias que, junto com a
...] deverão deliberar sobre as prioridades de utilização desta dotação,
contribuindo assim, para garantir o caráter gratuito da escola pública e a participação da

Maria Auxiliadora (2019), estas comissões foram importantes como vivência mínima de
funcionamento de um Conselho de Escola, para que, quando da aprovação da lei, as pessoas
estivessem apropriadas para desenvolvê-lo.

Observa-se que traz uma diferenciação entre escola e creche, assim como é possível notar que
iva freireana.
Nela, descreve-se a escola
[...] como espaço de reflexão permanente, como laboratório de criação e não
de reprodução mecânica das ideias, ações e valores. Nesta perspectiva a
participação da comunidade é vital. Para tanto, temos nos empenhado muito
na criação de espaços que ampliem a democratização e a real inserção da
sociedade nos processos decisórios e de encaminhamento da política
educacional de nossa cidade. (ROCHA124, 1998a, p. 6, grifo do autor).
Na revista está ainda indicada a criação de espaços decisórios que incluem o debate
sobre as questões pedagógicas e políticas educacionais, como os Conselhos de Escola, que
também devem debater o uso do espaço das unidades pela comunidade, as Escolas de Formação
de Pais, o Fórum Municipal de Educação e Cidadania, a reorganização do Conselho Municipal,
o Projeto Pela Vida Não à Violência, o Poder Legislativo municipal, o Poder Executivo
municipal e o incentivo à criação de grêmios escolares. O conjunto do sistema de decisões, sua
avaliação e acompanhamento, tem como objetivo a construção de um Plano de Educação
municipal e, em relação à gestão democrática, é reconhecido um progresso em sua implantação
e um maior envolvimento no Orçamento Participativo (OP). Há ainda referência ao exercício
da reflexão das ações para qualificá-

124
Destaca-se o alinhamento com a proposta de assessoria de Elie Ghanem e com suas reflexões na entrevista, o
que demonstra uma harmonia entre a publicação, o desenvolvimento do trabalho e as formações realizadas.
 118

alunos pequenos, jovens e adultos estejam mais próximo do exercício da cidadania ativa, da
liberdade e de condições mais digna 1998a, p. 6, grifo nosso), afirmando
a participação como um direito de todos.
Uma outra parte da publicação é composta pelas orientações para elaboração do Plano
Escolar de 1998, o que hoje consideramos como Projeto Político-Pedagógico (PPP), e contém
a recomendação do trabalho com os Conselhos Escolares, a importância da representatividade
e da participação nas plenárias do OP. A revista apresenta também uma concepção de Educação
Básica, partindo da LDB nº 9.394/96 como referência.
Constam ainda da revista os relatos dos Congressos Municipais de Educação (COMED),
do I Congresso Municipal de Educação, de outubro de 1997, e do II Congresso Municipal de
Educação, de julho 1998, que contabilizaram noventa e três oficinas, com a participação dos
dez setores. Há menção sobre a construção coletiva do Regimento Comum das Escolas
Municipais (SANTO ANDRÉ, 1998b), que contém a natureza, os fins e objetivos de cada
modalidade de ensino, tendo como base a cidadania desde a infância, por meio de princípios
democráticos, as funções, deveres e direitos de funcionários/as, assim como todas as indicações
do trabalho desenvolvido em cada unidade escolar.
A revista de 1999 tem, na apresentação, uma crítica às ideias neoliberais para alcance
da felicidade, por meio de ações individuais e individualizantes, que difunde o receio à mudança
e a defesa da gestão movida pela vontade de transformação, sendo a escola um importante local
para auxiliar neste processo. Nesta linha, são três as diretrizes da Educação Inclusiva como
política educacional: a democratização do acesso, da gestão e a qualidade social. Refere a
construção do Plano Municipal de Educação, tendo como referência o programa de governo

[...] será necessário que nos tornemos mais íntimos da reflexão e da prática da
mudança em cada sala de aula, em cada espaço educacional, em cada espaço
de discussão democrática sobre o futuro da cidade, tendo como vetores éticos
a construção, a síntese, a cooperação e a solidariedade. (SANTO ANDRÉ,
1999a, p. 8).

práticas democráticas da sociedade e para o exercício da liberdade através da garantia a todos

educação e que, para efetivar a gestão democrática, é necessário conhecer a comunidade local
(diagnóstico) para construir o planejamento do trabalho pedagógico, tendo as crianças como
sujeitos de seu processo cognitivo. A revista promove os canais de participação, após ampla
 119

formação com os Comissões Provisórias de Conselhos de Escola, e informa que ocorreu a

primeira eleição para os Conselhos Escolares de cada unidade escolar.
O exemplar de 1999 apresenta ainda o planejamento do III COMED, elaborado junto
aos canais de participação existentes no município, e anuncia a publicação do caderno de
formação125, que reúne todo o processo de formação, estudos, trocas de experiência, as
vivências dos COMED, de encontros coletivos e multidisciplinares. O Caderno de Formação 1
(SANTO ANDRÉ, 1999) traz textos organizados por áreas do conhecimento, que compõem um
currículo para a educação municipal. A apresentação é de Selma Rocha, a introdução de Maria
Regina Viana Pannuti, que atuava assessorando os momentos de formação, e segue com a
apresentação das áreas de Filosofia, Português, Artes Visuais, Educação Física, Matemática,
Geografia, Ciências e História.
A última revista é referente ao ano 2000 e, na apresentação, enfatiza que coletivamente
é possível superar os obstáculos enfrentados nas desigualdades, injustiças, autoritarismo e
práticas clientelistas, buscando a transformação por meio da participação. Ao citar os objetivos
da gestão municipal, expressa o impulsionamento da atividade econômica, a disponibilização

crianças, jovens, idosos, deficientes, homens e mulheres de todas as etnias combatendo, neste
, 2000a, p. 8). Ressalta que o
planejamento do IV COMED teve como objetivo a construção coletiva do Plano Municipal da
Educação para estabelecer metas e ações, partindo das diretrizes existentes, pautando as
-reflexão-
O exemplar traz uma síntese de todos os anos da gestão e das revistas anteriores,
reforçando afasta da perspectiva de entendê-
la como ação compensatória de atribuir-lhe sentido instrumental, submetendo-a à lógica, às
gestão
democrática, enfatiza que esta tem como objetivo a construção de uma trajetória diferenciada

sistematicamente excluída das decisões acerca das políticas públicas, sejam elas locais ou
00a, p. 30, grifo nosso).
Alista os conselhos existentes no município: Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e Adolescente (CMDCA); Conselho Municipal do Orçamento; Conselho do FUNDEB;
Conselho do Fundo Municipal de Apoio à Educação; Conselho de Alimentação Escolar;

125
Estação Gente Educação Inclusiva Caderno de Formação 1. Secretaria de Educação e Formação
Profissional.
 120

Comissão Municipal de Emprego; Conselho Municipal das Pessoas com Deficiência; Conselho
de Defesa do Patrimônio Histórico (CONDEFAPHASA); Conselho Municipal da Assistência
Social; Conselho de Gestão da Central de Trabalho e Renda; Banco do Povo; Conselho
Municipal da Saúde. Finaliza com a apresentação de metas para continuidade, sendo estas o
investimento de esforços na consolidação dos canais democráticos de decisão e a elaboração de
políticas públicas. Mesmo com a reeleição do prefeito Celso Daniel para o ano 2001, não houve
mais publicação das revistas, o que coincide com a mudança da Secretária da Educação.
Em geral, nota-se que a implementação da gestão democrática e a formação de
conselhos populares foram características deste período, assim como a inauguração da
implantação dos Conselhos de Escola126 nas unidades. Ainda no período, havia reuniões
setoriais nas quais os conselheiros podiam trocar experiências e possibilidades de atuação,
ampliando o conhecimento sobre as diferentes realidades. Maria Auxiliadora (2019) recorda
que o mesmo processo aconteceu com o OP:
Então isso é gostoso, fazer esse tour para conhecer, e isso foi exemplo também
do que acontecia com o Orçamento Participativo, que as pessoas faziam a
caravana do Orçamento Participativo pra você entender todas as
reivindicações e demandas levantadas e definir depois as prioridades. Tanto
que tinha gente que desistia, né. Quem estava no centro que começa a
conhecer a cidade e as
demanda! Eu tô junto pra votar para aquela comunidade, porque não é
Maria
Auxiliadora, 2019, trecho da entrevista, p. 18).
Tanto Maria Auxiliadora (2019) quanto Cassia Manchini (2019), em suas considerações
sobre o período, reconhecem que este foi composto por experiências ricas em formação, pela
preocupação com a qualidade social, pelo debate sobre democracia e participação e que, de fato,
havia uma interlocução entre os setores para desenvolvimento de uma política pública comum
pautada por uma concepção específica. Para Maria Auxiliadora (2019, trecho da entrevista, p.
8), o período foi intenso e auxiliou no processo de politização, salientando a diferença de uma
política partidária, mas focalizando a dimensão política da educação , afirmando que [...]
qualquer passo que você dá, você está dizendo ao que veio
uma pretensa neutralidade quando diz que Então não tem neutralidade. E alguns acreditam:

é perigoso, ele dilui muito . É possível relacionar essa fala com o fato de que os cargos de
gestão, em Santo André, não são ocupados por meio de concurso público ou de eleição, mas

126
Sobre este processo, após a aprovação da Lei nº 7.854, de 30 de junho de 1999, que instituiu os Conselhos

2000b), divulgado em toda a rede municipal, explicando a importância deste

seu funcionamento, relatando todo o processo de desenvolvimento e, por último, apresentando a Lei.
 121

por indicação à função gratificada, o que causa inibição da exposição de algumas pessoas em
relação aos seus posicionamentos partidários e/ou políticos.
As características deste período tiveram repercussão na região do Grande ABC e outras
regiões e, como consequência, foram estudadas como temas de dissertação e teses, artigos,
reportagens e apresentação de seminários. Entre elas, podemos destacar a tese da própria Maria
Auxiliadora (ELIAS, 2009), que teve como inspiração o mesmo projeto, desenvolvido na gestão
de Paulo Freire, em São Paulo, e discute a importância de o projeto integrar o currículo e a
concepção do aluno como sujeito de direitos; a tese de Pedro Pontual (2000), que atuou como
coordenador do Núcleo de Participação Popular (NPP) em Santo André, e estudou sobre o
desenvolvimento do Orçamento Participativo iniciado na gestão do Celso Daniel; a publicação
de Marta Ferreira Santos Farah (2002), sobre a importância do legado de Celso Daniel para o
estudo da gestão pública; e a tese de Janaina Bilate Martins (2009), que abordou o ineditismo
do uso da metodologia do Teatro do Oprimido127, por parte da administração do município,
para o desenvolvimento da participação popular. Sobre esta ação, Maria Auxiliadora (2019,
trecho da entrevista, p. 8-9) lembra que
[...] no NPP, o Pedro Pontual se preocupava em buscar uma inovação,
buscando qual é a melhor linguagem para chegar mais próximo do público,
da população nas plenárias de bairro. Essa linguagem do técnico, do político
que vem, conversa, fala e escuta; precisaria sofrer uma mudança, tínhamos
que buscar algum ingrediente diferente, então a gente foi fazer teatro, Teatro
do Oprimido inspirado no Augusto Boal, então a gente trouxe o Augusto Boal.
Ele veio pessoalmente, mas sua equipe do CTO Centro de Teatro do
Oprimido do Rio de Janeiro é quem veio para formar o GTO Grupo de
Teatro do Oprimido de Santo André.
Para a promoção de uma cultura participativa, foi preciso investir na formação dos
sujeitos envolvidos, gestoras/es públicos, funcionárias/os e sociedade civil, a fim de
conhecerem seus direitos e adquirirem conhecimentos necessários para o desenvolvimento de
uma participação ativa com reflexão. Maria Auxiliadora (2019) e Cassia Manchini (2019)
relatam que as formações eram constantes, assim como a participação em congressos, palestras
e similares, fator que contribuiu para o sucesso e continuidade das ações, pois foi por meio
destas que se inspiraram para desencadear as discussões sobre a participação infantil, tendo
início pelos grêmios. Diz a primeira:
Então, a gente começa a trabalhar, e na educação a gente tá trabalhando
também o ECA, o Estatuto da Criança e do Adolescente, a criança com direito,
a criança como sujeito de direitos... então tudo isso foi levando à evidência de

127
Teatro do Oprimido foi uma proposta de encenação criada pelo dramaturgo Augusto Boal (1931-2009), nos
anos 1970, que procurava estimular a discussão e a problematização de questões do cotidiano, fornecendo uma
maior reflexão sobre relações de poder.
 122

que a criança precisaria ser ouvida, entendeu? Então começa ali aquele
embriãozinho. (Maria Auxiliadora, 2019, trecho da entrevista, p. 10).
Por sua vez, Cassia Manchini (2019, trecho da entrevista, p. 4) comenta: ntão a gente
começou com a discussão dos grêmios estudantis com a EJA. Eu não lembro como surgiu essa
ideia de verdade. A gente viu que tinha no Fundamental também, não era Conselho Mirim. Era
128
. Relata que muitas escolas de Ensino Fundamental ainda não
contavam com inspetores de alunos, devido à municipalização desta modalidade e, diante desta
O Conselho Mirim começou a organizar o recreio. A organizar atividades pra
fazer. Tinha escola que tinha, por exemplo, um canto de artes pra fazer... pra quem quisesse
fazer alguma atividade de Artes, mesa de ping-pong. Começou nesse movimento do Conselho
(Cassia Manchini, 2019, trecho da entrevista, p. 7).
Exercendo a função de Coordenador do Orçamento Participativo pela Secretaria de
Orçamento e Planejamento Participativo, Wagner Sussai (2016, trecho da entrevista, p. 5)129
mencionou que foi entre 1997 e 1998 que ocorreu a primeira participação das crianças no OP,
por meio de uma reivindicação:
[...] a gente tinha a escola Fernando Pessoa, as crianças tinham um tipo de
merenda né? E a gente já tinha na rede uma merenda que era chamada de
merenda diferenciada, que vinha arroz e essas coisas todas, as outras já eram
mais simples, era só pão, bolacha, alguma coisa assim. E as crianças então se
reuniram para ir na região pedir no Orçamento Participativo a merenda
diferenciada para a escola deles no caso do Fernando Pessoa. Então as crianças
do Conselho Mirim participaram dessa reunião do Orçamento Participativo
pedindo, reivindicando, foi aprovada na assembleia, os adultos votaram no caso,
os adultos que apresentaram, votaram também as propostas das crianças.
Deste modo, podemos verificar que, nesta gestão, por meio dos processos participativos
populares com adultos e das formações sobre os direitos das crianças, foram iniciados os
processos de reflexão sobre a participação infantil, assim como as primeiras ações em relação à
ampliação dos Grêmios Estudantis e a participação das crianças nos Orçamentos Participativos.

[Link] Participação ampliada: de 2001 a 2004

Como já se apresentou anteriormente, Celso Daniel, reeleito prefeito para a gestão 2001-
2004, para dar continuidade ao trabalho que vinha desenvolvendo, foi assassinado em 2002 e o

128
O grêmio foi sinalizado formalmente no Regimento Comum das Escolas Públicas Municipais: Da
Gestão Democrática Capítulo I Dos Princípios Art. 9º - Os Conselhos de Escola e os Diretores de Unidade
Escolares empenhar-se-ão na criação de condições
(SANTO ANDRÉ, 1998b) e antecede o Conselho Mirim.
129
O docu
pesquisadora em 29/08/2016, durante um diálogo inicial para a elaboração do projeto de pesquisa.
 123

vice-prefeito eleito, João Avamileno, assumiu como prefeito. Este fator implicou em algumas
mudanças no quadro administrativo da SEFP, como se verá a seguir. Foi na gestão Avamileno que
ocorreu a ampliação dos grêmios estudantis para um número maior de escolas, o uso efetivo do
nome Conselho Mirim e sua realização na Educação Infantil, com crianças de quatro e cinco anos.
Foi possível compilar muitos documentos e anotações pessoais sobre este período130,
principalmente a partir da entrevista com Cassia Manchini. Em 2002, a Lei nº 8.376 foi aprovada,
transformando os Conselhos de Escola em personalidade jurídica própria, responsável pela gestão
do repasse das verbas municipais, estaduais e da união, o que acarretou uma reportagem, em
mocrática da Educação131 [...] um

Em 2003, com a troca da Secretária da Educação e devido a divergências de concepção,

principalmente em relação ao reconhecimento do currículo municipal de educação em vigor,
Cassia Manchini passou a integrar o grupo de Gestão Democrática, juntamente com Maria
Auxiliadora, desempenhando uma importante função no desenvolvimento dos Grêmios
Estudantis e Conselhos Mirins. Na entrevista, ela disse que foi a partir da participação no Fórum
Social Mundial132 (FSM) que começou a planejar a participação das crianças por meio de
Conselhos Mirins:
Nós participamos, acho que foi de um Fórum Social, que nós vimos
experiências de Pernambuco. Era de algum lugar de Pernambuco. Nossa,
tinha até um livrinho deles, será que tá aqui133? Que eles faziam orçamento
participativo. A lógica do Conselho Mirim mesmo, na lógica que a gente
trabalhava, Emillyn, na Educação Infantil, nenhum lugar tinha. Nós
pesquisamos bastante. Sempre era com Fundamental. Nós ampliamos
bastante. No nosso setor foi, porque os outros começaram só com
Fundamental. (Cassia Manchini, 2019, trecho da entrevista, p. 4).
Como é possível notar a partir da fala, a experiência com os Grêmios Estudantis, que
teve início na EJA, foi ampliada para o Ensino Fundamental na gestão anterior e, em 2001, foi
introduzida na Educação Infantil, com crianças de quatro e cinco anos. A ampliação da
participação para todas as modalidades de ensino deu-se por meio da reflexão que compreendia
[...] que a criança é a protagonista. Que ela é o centro da nossa atenção, ela
acaba sendo o caminho que a gente escolhe pra ampliar essa participação
pra além da sala de aula. A discussão era que na sala de aula a criança devia

130
Por exemplo, 2001), que explica sobre o desenvolvimento da
Lei 7.854/1999 que o instituiu, seus objetivos, e convida as pessoas a participarem das eleições das EMEIEFs
(16/03/2001).
131
Na publicação, há um breve histórico do processo no município, e, nas páginas finais, constam as leis que
embasaram a sua instituição e organização.
132
Este FSM foi realizado em janeiro de 2001 na cidade de Porto Alegre, Rio Grande do Sul.
133
A entrevistada não encontrou o documento e na busca na Internet não foi possível localizar a experiência por
ela relatada.
 124

ter esse papel. Não só no Conselho Mirim. (Cassia Manchini, 2019, trecho da
entrevista, p. 3).

podendo ser a DUE, a AP ou uma professora. Essa mediadora participava das formações
regulares, mensais ou quinzenais, nas quais eram debatidos modelos de organização e formas
de incentivar as crianças a participarem do Conselho Mirim. Lembra:
E aí tinha esse movimento. Era difícil, porque, qual era a lógica? As crianças
que participavam da reunião de Conselho Mirim, tinham que voltar pra sala
e compartilhar. E a gente conversava muito isso com as crianças. Das oficinas
de jogos cooperativos, de tudo isso. Então eles começaram esse movimento
na sala de aula. Então teve que ter formação para professor... ter um
acompanhamento de tudo isso. (Cassia Manchini, trecho da entrevista, 2019,
p. 6).
Foram diversos os documentos fornecidos por Cassia, após sua entrevista, que
colaboraram para a compreensão histórica dos Conselhos Mirins, dentre os quais pode-se
destacar três documentos de 2003.
O primeiro é uma

importância de as professoras acreditarem que os/as alunos/as são capazes de aprender,

independentemente de sua realidade social; em seguida, chama a atenção para a relevância de
acolher as famílias, desenvolvendo um Conselho de Escola participativo; e, por último, descreve
Conselho Mirim realizado na EMEIEF do Parque
Miami, composto por 26 crianças do Ensino Fundamental134. A reportagem traz ainda algumas
falas das crianças e a da diretora, que afirma o Conselho Mirim como um exercício de cidadania. O
texto termina com a informação de que o Departamento de Projetos Especiais iria expor pela cidade
doze outdoors, produto final de oficinas com os sete Conselhos Mirins da cidade a respeito do ECA.
SANTO ANDRÉ, 2003a),
que, na introdução, afirma o investimento da gestão no aperfeiçoamento da democratização na
cidade e no país e relata os canais de participação, entre eles, o Conselho Mirim. O texto utiliza
o entre eles, e

deveres na responsabilidade e compromisso com a organização, manutenção e bem-estar do

RÉ, 2003a, p. 5). A matéria
finaliza com a apresentação das leis que embasam a instituição dos Grêmios Estudantis e
Conselhos de Escola.

134
A Educação Infantil não apresentou candidatos, mas participou da votação.
 125

2003b)135, vinculado à Coordenadoria de Projeto Especiais (SEF

do Ensino Fundamental e Educação Infantil. Esclarece que as oficinas tiveram como objetivo
desenvolver a convivência com as diferenças, por meio da mediação de conflitos e diálogo, que
aconteceram em quatro etapas, de setembro a dezembro, em oito EMEIEFs, e que, ao final dos
encontros, um conselheiro de cada escola representava sua unidade fazendo uma avaliação
crítica do dia. Sobre a avaliação, o texto aponta que faltaram esclarecimentos para as crianças
sobre a função de um conselheiro mirim, assim como foi possível perceber que
[...] na maioria das escolas não havia um esclarecimento acerca do Projeto
desenvolvido pela Secretaria da Educação com os Conselhos Mirins. Para que
este projeto se torne vivo e presente na vida educacional dos alunos se faz
necessário uma maior conscientização e envolvimento no âmbito geral escolar
tanto com os professores, funcionários e comunidade geral. (SANTO
ANDRÉ, 2003b, n.p.).
Ao final, o relatório sugere a necessidade da formação com as professoras, para
compreenderem a importância do projeto, pois, devido à relevância para o desenvolvimento das
crianças, é preciso haver continuidade. Cabe destacar que as profissionais que assinam a
avaliação se declaram como da área da saúde.
Do ano de 2004, há 19 documentos, entre anotações pessoais, e-mails, sínteses,
relatórios e convites, que relatam algumas ações dos Grêmios Estudantis ou Conselhos Mirins.
Seguindo a ordem cronológica e tendo como parâmetros as datas indicadas nos documentos,
evidencia-
êm como objetivos a instituição dos Conselhos Mirins; a troca de
experiências entre as escolas; subsídios às mediadoras e fortalecimento da articulação entre os
Conselhos de Escola, as professoras e o Conselho Mirim. O texto informa sobre os oito
encontros planejados durante o ano, realizados mensalmente, de maio a dezembro, e contém
uma relação do histórico anual da constituição dos Conselhos Mirins nas EMEIEFs, que, então,
totalizam doze, a saber: um em 2001, dois em 2002, cinco em 2003 e cinco até maio de 2004.
Nas anotações pessoais, Cassia Manchini (2004)136 [...] as professoras estão
se envolvendo, algumas mais outras menos [...]
demonstrando que havia uma discussão da participação como um direito a partir do ECA, como

135
Documento pessoal fornecido por Cassia Manchini em sua entrevista cedida à pesquisadora em 24 de janeiro
de 2019.
136
Documentos do acervo pessoal de Cassia Manchini, fornecidos na entrevista cedida à pesquisadora em 24 de
janeiro de 2019.
 126

demonstrado anteriormente nos relatos das entrevistas. Há, nas anotações dos encontros com
as/os mediadoras/es, frases sobre a discussão137 em relação à diferença entre Grêmio Estudantil
(1) e Conselho Mirim (2), que trazem diferentes características para cada uma das modalidades.
O Grêmio é visto como uma organização que tanto pode gerir as verbas para os eventos na
escola quanto participar de festivais e, nesse sentido, as crianças são mais independentes devido
à idade, além de quererem fazer parte, por considerarem ser um status entre as demais crianças.
O Conselho, por sua vez, pode ser considerado como embrião do Grêmio Estudantil,
relacionado à função de representante de sala e à representação da escola, ao aconselhamento e
decisão, ao olhar da criança para a equipe, escola e PPP, isto é, ações articuladas pelas crianças
sem intervenção dos adultos. Há registro de falas como: [...] o Grêmio assusta menos o
Conselho dá a impressão de que deve ser mais comportado [...] ou [...] as crianças não
queriam algo tão formal [...] , que parecem discutir o modelo de construção e funcionamento
dos Conselhos Mirins, e, ao final, fica como proposta futura a construção de um regimento e
planejamento de ações.
Por meio dos documentos, é possível verificar que, no dia 27 de maio de 2004, foi

Parque Escola138 Ser estudante

é algo muito sério. É quando as ideias se formam, é quando mais se pensa num meio de ajudar
o Brasil
escolar. Na pauta da organização do encontro, estão indicados seus objetivos, a saber:
integração dos conselheiros, troca de experiências, atuação coletiva e cooperativa, consciência
sobre seu papel e representação, espaço de fala e escuta entre crianças e com adultos. Destaca-
se a preocupação com o esclarecimento da função das crianças enquanto conselheiros, a questão
da representatividade e a troca entre pares e com os adultos139.
No encontro, por meio de jogos cooperativos, as crianças refletiram sobre duas questões:
O que o Conselho Mirim ou Grêmio Estudantil faz? Ser Conselheiro (a) Mirim ou Gremista
Estudantil é...?. Na síntese das respostas da primeira questão, podemos encontrar conceitos que
podem ser organizados em ações de auxílio, como, por exemplo, cuidar do material coletivo,
ajudar a diretora a dar recados ou mexer no computador para fazer atividades para os/as

137
Que contou com a participação de algumas famílias no período da manhã.
138
Escola Municipal de Educação Ambiental Parque Tangará Parque Escola. Para mais informações, consultar:
[Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
139
A SEFP enviou uma carta de agradecimento a todas as equipes que apoiaram a realização do encontro e às
crianças, pré-adolescentes e adolescentes das escolas participantes, num total de 300 participantes, de 14
EMEIEFs. Na carta, afirma-se que o encontro foi uma aula de cidadania ministrada pelas crianças e se sugere
a troca de nomes e telefones entre elas, para estreitar a comunicação por e-mail, cartas ou pessoalmente.
 127

estudantes, e ações participativas, como falar para o prefeito o que pode ser mudado na escola,
fazer reuniões para discutir assuntos importantes, levar as ideias dos/as estudantes, discutir
problemas e resolvê-los. As respostas à segunda questão demonstram que ser Conselheiro ou
Gremista é algo positivo, indicando conceitos como ajudar, dar bom exemplo, ser divertido, dar
conselhos, ser uma função importante, entre outras. Em relação à participação, é possível
elencar algumas respostas principais, como ter o direito de mudar a escola, ter muita
responsabilidade, defender os direitos dos outros, ser representante dos alunos.
Ao final da síntese, a equipe da SEFP sugere que as respostas sejam discutidas com as
crianças para socializar as informações e fortalecer a atuação na Unidade Escolar. Em ordem
cronológica, ao encontro se seguiu uma formação com as mediadoras, para uma reflexão sobre a
síntese das respostas das crianças e uma avaliação do encontro dos conselheiros, que possibilitou
elencar temas para as formações seguintes e rascunhar o regimento dos Conselhos Mirins, com
elementos para a organização de reuniões; as atribuições no processo eleitoral; as esferas de decisão
e características que os conselheiros, conselheiras e gremistas deveriam ter ou desenvolver.
O último
grupo de mediadores de Conselho Mirim ou Grêmio Estudantil a partir da sistematização do 1º
encontro de Conselheiros Mirins e Grêmios Estudantis de Santo And s
dos Conselhos Mirins ou Grêmios Estudantis:
a) ajudar a escola ficar melhor: na higiene, na manutenção, no ensino, na biblioteca e
na organização da rotina;
b) ajudar a todos a se respeitarem: criança/criança, adulto/adulto, adulto/criança,
criança/adulto (construção da cidadania), valorizando o trabalho em grupo;
c) organizar o espaço de socialização de brincadeiras, coisas novas, materiais;
d) conhecer, discutir e encaminhar os problemas da escola coletivamente;
e) exercer a representatividade;
f) participar das decisões / planejamento / avaliação do Projeto Político-Pedagógico da
escola;
g) integrar ações com o Conselho de Escola;
h) multiplicar ações, conceitos, e valores vivenciados no Conselho.
Observa-se que, embora os objetivos apontem o respeito à interação entre as próprias
crianças (cultura de pares) e com os adultos (geracionais), o conceito de representatividade e a
integração com as outras arenas decisórias e participativas da escola ainda trazem ações ligadas
ao auxílio na organização da escola, como, por exemplo, a manutenção da higiene, objetivo de
todas as crianças e não somente das conselheiras e conselheiros.
 128

Sobre as atribuições, estas referem o exercício da representação:

a) representar as salas e os alunos nas reuniões;
b) realizar pesquisa para saber a opinião das outras crianças;
c) colocar em prática as decisões, cumprindo os combinados;
d) levar sugestões para o Conselho de Escola.
Em relação ao processo eleitoral, não há indicação de ações e, no item esferas de
decisão, o documento direciona o encaminhamento das propostas ao Conselho de Escola140,
envolvendo as professoras. Ao apresentar as características que conselheiros, conselheiras e
gremistas devem ter ou desenvolver, sugere:
a) ter vontade de ajudar a escola e o próximo;
b) compartilhar com a escola os problemas discutidos em reunião para resolvê-los em
equipe;
c) contribuir para melhorar o ambiente da escola;
d) aprender a trabalhar em grupo;
e) respeitar os direitos humanos e das crianças;
f) compartilhar e cumprir combinados.
Cabe considerar que o texto refere os direitos das crianças, mas não aponta a CDC, ou
o direito a participar de modo explícito. Tanto nas entrevistas quanto nos documentos aparece,
de modo generalizado, a expressão direitos das crianças e o fundamento legal é o ECA. Outra
questão de destaque, presente na entrevista de Cassia Manchini, é sua preocupação com a
possibilidade de manipulação das crianças em arenas de participação infantil, problema que o
documento parece tentar restringir, sugerindo aos adultos mediadores trabalhar com as crianças
e não fazer/decidir por elas, compartilhar um projeto com toda a equipe escolar, organizar
tempos e espaços para as reuniões.
O documento é finalizado com a indicação das estratégias para a sensibilização da
equipe pedagógica, que aponta a definição de calendário para conscientizar a todos que o
Conselho Mirim faz parte da rotina da escola; de ações que garantam a participação dos
Conselhos Mirins no PPP e da organização de tempos e espaços para as crianças apresentarem
as discussões realizadas nas reuniões. Esses itens nitidamente pretendem integrar os Conselhos

140
Em relação a
uma plenária, em 26/08/2004, sobre como as redes de saúde, educação, assistência social atuam na prevenção
de violência contra crianças, adolescentes e mulheres. O convite indica que o encontro auxiliará a atuação dos
conselheiros de escola. Dentre os documentos cedidos por Cassia Manchin
aos
sábados de setembro daquele ano.
 129

Mirins a todas as ações da escola, mas não preveem formação das professoras, como indicava
o relatório de avaliação do grupo de profissionais da saúde abordado anteriormente, no entanto
essa formação ocorreu paralelamente.
Com data de setembro de 2004, foram encontrados relatos/avaliações do Conselho
Mirim desenvolvido em três escolas. Na primeira, um e-mail informa que foram eleitos um
representante e um suplente de cada sala, que se reúnem uma vez por mês para debater assuntos
elencados pelas crianças, e que muitas sugestões estavam sendo aplicadas na prática, como a
reorganização do espaço de leitura, melhorias no recreio, confecção de cartazes para consumo
consciente de água e sugestão de atividades corporais e artísticas. Finaliza, afirmando que é um
exercício saudável de cidadania e traz frases das crianças participantes. A segunda, por meio de
relatório, indica que foram realizados vários encontros durante 2004 e que estão sendo
construídas ações para desenvolver a participação mais efetiva das crianças. Acrescenta que as
crianças demonstraram satisfação em integrar o Conselho Mirim e elenca as ações dos
monitores141: não deixar as crianças correrem no recreio, ajudar os professores na sala de aula,
organizar os livros da biblioteca e auxiliar no registro e controle do empréstimo da Biblioteca
Circulante, dentre outras. Novamente é possível identificar uma participação associada à
realização de tarefas, como ajudante, não havendo indicação da participação em processos
democráticos, como conversar com os colegas, reunir-se com o Conselho de Escola, ou dialogar
com a gestão para tomadas de decisão. O relatório da terceira escola traz uma avaliação 142
realizada com as crianças por meio de tarjetas vermelha, amarela e verde, para indicar o que foi
bom ou não num encontro realizado.
Há um documento com a programação do II Encontro de Conselheiros Mirins e Grêmio
Estudantil das EMEIEFs de Santo André143, que orienta que cada grupo de crianças deverá
contar com dois adultos acompanhantes e que as famílias deverão autorizar a saída por escrito,
e tem como pauta atividades como pintura de tecido do autorretrato, assistir um filme, teatro,
dinâmicas e relato das ações desenvolvidas pelos Conselhos Mirins. Indica que, como produto
final, os autorretratos se tornarão as bandeiras de cada escola, simbolizando o Conselho Mirim.
Em encontro ocorrido com as mediadoras, em dezembro de 2004, foi realizada uma
avaliação sobre as formações ofertadas naquele ano e sobre o II Encontro dos Conselheiros

141
antes do 2º ano do
2º ciclo, ou seja, séries iniciais do Ensino Fundamental I.
142
Em vermelho, ficaram o lanche servido no encontro e as músicas; em amarelo, as músicas e a obediência à
responsável pela organização das brincadeiras; em verde, as brincadeiras.
143
Com a previsão de 137 participantes, a realizar-se no dia 6 de dezembro de 2004, no Centro de Formação de
Professores.
 130

Mirins. As mediadoras consideram que é preciso ter mais espaços para trocas e formação,
ampliar a escuta das crianças, expandir a participação do CM em diferentes fóruns, não
subestimar o potencial das crianças e levantar temas com elas. Para 2005, planejam uma única
data de eleição para todas as escolas, em conjunto com o Conselho de Escola, com mandato de
um ano, e sinalizam a reflexão sobre um material de divulgação para todas as crianças sobre o
Conselho Mirim.
Outro documento fornecido por Cassia Manchini (2019), sobre 2004, é um relatório
sobre os encontros com as crianças dos Conselhos Mirins, organizados por uma equipe do

com crianças do CM de 15 EMEIEFs, e com os CE em nove polos regionais. Na avaliação, em

geral, o documento relata que as oficinas realizadas por meio dos jogos foram bem-sucedidas,
entretanto aponta que as crianças apresentaram dificuldades de concentração, que eram muito
pequenas, e que a falta de maturidade prejudicava a qualidade das reflexões. Ressalte-se que as
profissionais deste instituto são da área da saúde, como declarado por elas no documento citado
anteriormente, e, em sua maioria, da psicologia. Nota-se, nas frases e parâmetros utilizados no
relatório, uma influência da concepção de crianças pautada nos estudos biológicos, ou seja, a
vertente da psicologia desenvolvimentista. O relatório foi finalizado com um poema sobre
carinho e desejo de boas energias para o ano de 2005, que a SEFP encaminhou para as crianças
dos CM.
Retomando a entrevista, Cassia Manchini (2019) conta que as ações dos Conselhos
Mirins tiveram impacto nas escolas e que, por meio dos jogos cooperativos e das formações em
culturas de paz, houve transformações de atitudes, isto é, que as próprias crianças cobravam e
compartilhavam devido ao compromisso assumido por elas. Sobre a participação das crianças
no Orçamento Participativo, explica que seu início aconteceu em razão do desenvolvimento dos
Conselhos Mirins entre 2002 e 2003. Segundo ela,
[...] o Conselho Mirim começou a participar das plenárias e isso teve um
impacto grande na época [...]. A primeira escola. A gente fez formação com as
crianças também. Porque como eles começaram a participar, a gente fez
formação sobre o Orçamento Participativo com a equipe da secretaria de
participação. Isso acabou acontecendo em muitas escolas. Nas plenárias as
crianças que iam indicar. (Cassia Manchini, 2019, trecho da entrevista, p. 6-7).
A participação das crianças nos OPs é compreendida como uma modificação na política
pública, uma vez que estas começaram a participar de uma arena democrática do município,
para além das questões de suas próprias escolas.
 131

Wagner Sussai (2016)144 conta que exercia o cargo de Coordenador do Orçamento

Participativo pela Secretaria de Orçamento e Planejamento Participativo e que integrou o
processo do OP com a participação de jovens em dois casos pontuais em 2004. As EMEIEFs
Vereador Manuel Oliveira e Carolina Maria de Jesus participaram com parceria e financiamento
da Rede URB-AL 9145. Na entrevista, diz que não ocorreu a participação da escola como um
todo, mas de três grupos de jovens, representando três turmas. Lembra:
[...] a gente fez esse Orçamento Participativo em duas escolas de periferia
nossas, uma lá no Maravilhas, uma sala do Maravilhas, não era a escola
inteira era só uma sala. [...] Na época do Avamileno. E uma lá no Cata Preta,
então nós temos duas salas, então já tinha essa experiência da participação
de crianças que foi bem exitosa nessa parte. Via Rede Urbal 9, que atualmente
não existe mais, está extinta. E com essa experiência que a gente já teve lá
atrás da participação das crianças, que eu acabei coordenando essas duas
salas junto com a pessoa responsável do Orçamento Participativo pela
região, que eram duas regiões diferentes, e com as professoras e diretora da
época. (Wagner Sussai, 2019, trecho da entrevista, p. 2).
Foi a partir de 2003, no município de São Paulo, sob a gestão da prefeita Marta Suplicy
(PT), que houve a implantação do Orçamento Participativo Criança146 (OPC), que envolveu as
crianças, os funcionários, a Secretaria Municipal de Educação (SME), o Coordenador do
Orçamento Participativo (COP) e o Instituto Paulo Freire (IPF). Assim como aconteceu com os
Grêmios Escolares/Conselhos Mirins em Santo André, o OPC em São Paulo tinha como
objetivo apresentar um novo modo de organização social, isto é,
O início da história do OP-Criança deu-se quando o Coordenador do
Orçamento Participativo (COP) do Município de São Paulo, Félix Sanchez,
inspirado em experiências e projetos semelhantes, implementados por outros
municípios brasileiros, sugeriu, durante a realização do Fórum Social
Mundial, em janeiro de 2003, ao Instituto Paulo Freire e à Secretaria
Municipal de Educação de São Paulo que elaborassem um projeto (que veio a
se chamar Orçamento Participativo Criança) para ser desenvolvido em
parceria entre SME-SP, COP e IPF. O Instituto Paulo Freire aceitou o desafio.
(ANTUNES, 2004, p. 25).
Foram experiências paralelas, embora em Santo André os Conselhos Mirins tenham tido

diretrizes da política educacional de SME, principalmente no que diz respeito à democratização

144
Conselho Mirim histórico do projeto. Documento escrito por Wagner Sussai em 29/08/2016, exclusivamente
para a pesquisadora, para a escrita do projeto de pesquisa.
145
A Rede URB-AL 9 teve como objetivo proporcionar um processo permanente de troca e aprofundamento de
experiências entre governos locais latino-americanos e europeus pela socialização, sistematização e
implementação das melhores experiências no âmbito do financiamento local e de práticas de democracia
participativa. Ver: [Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
146
Esta experiência está registrada no livro Orçamento Participativo Criança, que, de acordo com os autores e
organizadores, teve como objetivo registrar as reflexões e sua história para que possa contribuir com outras
realizações futuras. Ver: [Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
 132

da gestão, à qualidade social da educação e à intenção, a partir do Fórum Mundial de Educação

ANTUNES, 2004, p. 25).
As diretrizes eram a democratização do acesso à escola e garantia da permanência do(a)
aluno(a), a qualidade social da educação e a gestão democrática da escola, sempre pautadas nos
documentos legais (ECA e CDC). Nas palavras de Maria Aparecida Perez (2004, p. 11), então
Entendemos que educar na e pela democracia
implica criar espaços democráticos de decisão política para que todos(as) os(as) cidadãos(ãs)

de pertencimento, rompendo com a cultura de autoritarismo e poder da gestão verticalizada,

que, de acordo com Antunes (2004), concebe as organizações estudantis como indisciplina.
A implantação do OPC ocorreu em duas etapas: a primeira, experimental, em 2003, e a
segunda em 2004, com crianças de sete a quatorze anos, matriculadas nas Escolas Municipais de
Ensino Fundamental (EMEF). Para seu desenvolvimento, os sujeitos envolvidos foram divididos
em grupo motor, composto por adultos que haviam participado de formação para essa ação,
educadores, conselheiros escolares e delegados do Orçamento Participativo, e tinham como
objetivo criar condições adequadas para a participação das crianças, e grupo faísca, formado por
crianças147 de 11 a 15 anos, que participaram de encontros semanais com os estagiários do IPF e
tinham como objetivo promover o OPC e incentivar outras crianças. O projeto foi desenvolvido por
meio de assembleias e plenárias, nas quais as crianças apresentaram demandas para a escola e para
a cidade e foram eleitos os delegados que representaram a rede no OP-SP, levando as demandas
escolhidas por meio das discussões coletivas e votação.
Esta experiência do município de São Paulo, de acordo com os autores, foi apresentada
pelas crianças no Fórum Social Mundial de 2004, como um exemplo de prática exitosa que
contribuiu para a oferta de vivências democráticas para a participação infantil. É possível notar
que o Fórum Social Mundial influenciou ambos os municípios e que a AICE, referida na
experiência de São Paulo, relaciona-se, no mesmo período, com a cidade de Santo André, que
tinha apresentado sua primeira experiência em 2001. Pode-se destacar que os projetos de
participação das crianças tornaram-se experiências compartilhadas nos encontros do FSM.
Em Santo André (SP), as ações de fomento à participação das crianças nos Grêmios
Estudantis ou nos Conselhos Mirins, por meio de um planejamento articulado, com ênfase na
formação, possibilitaram a reflexão sobre o início da inclusão das crianças da Educação Infantil,
de 4 e 5 anos, no processo, mesmo que ainda em poucas escolas, como se verá a seguir.

147
A escolha das crianças participantes foi realizada em sorteio ou em votação; esta, a partir de características
como crianças com liderança democrática ou com acúmulo de cultura participativa.
 133

[Link] Participação formal: de 2005 a 2008

Este período contou em sua gestão municipal com o prefeito João Avamileno (PT),
dando continuidade a seu mandato. Como caraterística inovadora para o momento histórico, o
município teve como vice-prefeita Ivete Garcia (PT), a primeira mulher a exercer o cargo no
município148.
Algumas alterações ocorreram na SEPF, a começar em julho de 2005, quando foi
Auxiliadora passa a atuar em
EMEIEF como AP e, em 2006, retorna para o cargo de professora na EJA. Cassia Manchini,
também em julho de 2005, passa a atuar como AP de uma EMEIEF.
Para este período, foi possível compilar os documentos149 que se seguem. O primeiro é
uma carta produzida pela SEFP, em julho de 2005, endereçada às crianças dos Conselhos
Mirins/Grêmios Estudantis, que explica que, conforme combinado, entregaram para cada escola
participante uma bandeira que foi produto do II Encontro de Conselhos Mirins e Gremistas
Estudantis (2004), confeccionada por uma mãe voluntária que realizou a costura das diversas
pinturas que a integram e, ao final, agradece a participação das crianças. Este documento é o
único que trata diretamente dos Conselhos Mirins e Grêmios Estudantis, e corresponde à data
na qual ocorreu a modificação do grupo de trabalho que geria as relações de Gestão
Democrática, como tinha apontado Cassia Manchini em entrevista.
Um segundo documento, Gestão Democrática dos Conselhos de Escola: Diretrizes
Básicas do Convênio entre a Prefeitura de Santo André e os Conselho de Escola, contém
orientações a respeito de toda organização formal do uso da verba dos Conselhos Escolares, com
explicações legais sobre o convênio para o repasse da verba, orientações de prestação de contas
e sugestões de compras, e não faz nenhuma menção aos Conselhos Mirins ou à participação das
crianças. Em sua apresentação, afirma-se que a Gestão Democrática é a orientação da gestão
municipal e indica- que os Conselhos de Escola possam gerir os recursos
150
(SANTO ANDRÉ, 2006, p. 1).

148

ara mais informações:

[Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
149
-se aos
números relativos à expansão de atendimento nas creches e escolas, número de matrículas, por exemplo. O
documento não será utilizado, pois não auxilia na compreensão do objetivo proposto por esta pesquisa.
150
Nesta gestão foram aprovados o Decreto n° 15.304, de 24 de novembro de 2005, que altera questões relacionadas
ao processo eleitoral, e a Lei nº 8.805, de 16 de dezembro de 2005, que autoriza a efetivação de convênios dos
Conselhos de Escola com a SE, para possibilitar a execução de compras de pequenos vultos pela escola.
 134

A revista Rede em revista, o terceiro documento encontrado, contém diversos projetos

e ações realizados no âmbito da SEFP, em parceria com outras secretarias e entidades. Entre as
ações apontadas, encontra-se a inauguração do Parque Escola Sabina em 2007, os projetos que
ofereceram atividades artísticas para as crianças, o de formação de professoras, o Parque Escola,
entre outros, que incluem as crianças atendidas nas creches. Na publicação, informa-se que o
município de Santo André firmou a filiação à AICE, participando dos encontros, e que crianças

Jovens da Integração151 (Uruguai).

Em relação aos Conselhos Escolares, foi realizado o encont

no PPP, mas não foi possível identificar qualquer menção à participação das crianças ou às
ações dos Conselhos Mirins. Maria Auxiliadora (2019) relata que naquele período houve uma
diminuição nas ações voltadas para a participação, articuladas com um projeto de gestão
pública, mas que os Conselhos Escolares tiveram continuidade, também devido ao vínculo com
o repasse da verba municipal. Em sua entrevista, Wagner Sussai (2019, trecho da entrevista, p.
5-6) fala sobre uma ação relacionada à participação das crianças no Orçamento Participativo:
Uma EMEIEF, por exemplo, não tinha quadra, então as crianças se
mobilizaram na época e pediram uma quadra. Então a prefeitura não
conseguiu a partilha do terreno do Estado apesar de ser da Prefeitura, e teve
que comprar um terreno particular mesmo ao lado da escola para conseguir
a quadra, e foi feito também. Se não me engano foi em 2006 ou 2007.
Pode-se considerar que houve uma diminuição nas publicações das ações municipais
em relação à gestão anterior e, com a alteração dos integrantes da Gestão Democrática, houve
uma modificação no trabalho em relação aos Conselhos Mirins. Há indícios de uma fragilidade
em relação ao fomento da participação infantil em arenas democráticas institucionalizadas,
como política pública ou objetivo da gestão, demonstrando que diferentes concepções sobre as
crianças e infância são capazes de alterar as arenas democráticas a favor ou não da participação
infantil, ainda que em um mesmo projeto político.
Sobre a participação infantil nas creches e escolas, analisaremos a constituição e as
concepções dos Conselhos Mirins no capítulo a seguir.

151
Programa desenvolvid
da América do Sul em prol da integração, do desenvolvimento e do bem-estar. Na ocasião, as crianças foram
selecionadas por meio da escrita de uma redação sobre o Mercosul. Para mais informações, acessar:
[Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
 135

5 CONSELHO MIRIM: AÇÕES, COMPOSIÇÃO E ABRANGÊNCIA

Por meio de projeto inédito no Brasil, a Administração envolveu

crianças estudantes da rede municipal de ensino infantil e
fundamental na discussão por uma cidade melhor [...] inseriu
os pequenos no processo de planejamento da cidade, ensinando-
os sobre democracia e orçamento público. (SANTO ANDRE152,
2013, p. 2).

A gestão 2013-2016, do município de Santo André (SP), institui o Conselho Mirim na

Educação Infantil, incluindo a participação das crianças de 2 e 3 anos de idade, matriculadas

das crianças na gestão municipal.

Além disso, nela foi elaborada e aprovada a Lei nº 9.900/16, que instituiu o Conselho Mirim
como uma política pública. Em razão dessas três indicações, esta administração será
apresentada e analisada neste capítulo.

5.1 COM DIREITOS E PRINCÍPIOS: TERCEIRO PERÍODO (2013-2016)

No Brasil, à época, havia sido reeleita Dilma Rousseff, do PT, para a presidência, sendo
a primeira mulher a ocupar o cargo. Não chegou a completar o segundo mandato em razão de
um impeachment, que pode ser lido como um golpe, pois esse acontecimento político deixou
claras as fragilidades da democracia brasileira, desde a promulgação da CF88153.
Para este período, foi possível compilar um número volumoso de documentos,
totalizando 89 arquivos que, como nos demais períodos, serão apresentados e comentados em
ordem cronológica. Diferentemente das gestões anteriores, nas quais foram incluídos os
Conselhos de Escola e Gestão Democrática, neste período, o objetivo será focalizar somente as
ações com as crianças154, à diferença do capítulo anterior, que caracterizou o plano democrático
para o conjunto de cidadãos e cidadãs.

152
2013
pessoal de Nestor Guerra.
153
Acredita-se que o Golpe de 2016 não aconteceu apenas motivado pela luta econômica ou por disputas na
institucionalidade política, mas foi produzido também por embates culturais e por uma forte reação à conquista
de direitos que determinados segmentos da sociedade vinham adquirindo durante os governos petistas,
conforme análises realizadas em diversos livros sobre a questão. Ver Miguel (2019).
154
A gestão produziu um número excessivo de documentos, tratados a partir de critérios de seleção, descritos na
metodologia, no Capítulo 3.
 136

O primeiro documento relacionado à participação infantil é o programa de governo de

Carlos Grana155, lançado em 2012, organizado em eixos, e que, já no primeiro deles, apontava156
uma preocupação com a desigualdade em relação às diferenças etárias:
[...] é fundamental retomar a ideia da transversalidade e a finalidade dos
programas e projetos que têm nas pessoas o objetivo principal, assegurando a
igualdade e o respeito às diferenças (gênero, raça, faixa etária, pessoa com
deficiência, credo, orientação sexual etc.) na implementação das políticas
afirmativas para os setores historicamente excluídos e no atendimento social
em todas as áreas de governo. (GRANA, 2012, p. 2, grifo nosso).
O Programa indicava ainda que seriam retomadas as políticas157 iniciadas na gestão
Daniel e Avamileno, como os OPs e a realização do Plano Plurianual Participativo158. Em
relação à participação infantil, no Eixo 7 ção e Cultura Santo André, uma Cidade do

-se o objetivo de
26. Articular e fortalecer os diversos espaços de participação: conselho de
escola, conselho mirim, conselho municipal de educação, conselho de
FUNDEB, conselho de alimentação escolar, conselho tutelar, conselho
municipal das crianças e adolescentes, fórum municipal de educação e
cidadania, entre outros relacionados à rede de proteção à infância e à
adolescência. (GRANA, 2012, p. 51, grifo nosso).
O Conselho Mirim aparece, dessa forma, como proposta a ser consolidada em sua
gestão, o que Carlos Grana (2019, trecho da entrevista, p. 1) reforça na entrevista, dizendo que
[...] a experiência já vem com a referência do governo do nosso saudoso prefeito Celso Daniel,
que constituiu os Conselhos Mirins nas escolas e na rede municipal de Santo André como um
todo.
Um documento que nos auxilia na compreensão histórica do percurso é de 2013 e trata
da construção do Plano Plurianual (PPA). O relatório Santo André Utópica: Subsídios ao PPA-
Santo André Gestão Carlos Grana traz pesquisa realizada, no início de fevereiro de 2013,
com 14 grupos de discussão formados por cidadãos e cidadãs andreenses de 18 a 64 anos de
idade, de diferentes regiões do município, sobre saúde, educação, cultura e meio ambiente. Os
registros foram utilizados para a compreensão de qual projeto de sociedade se esperava que
fosse construído, qual era a leitura da realidade e suas problemáticas e quais eram as
expectativas das pessoas em relação à gestão.

155
Documento disponibilizado de acervo pessoal por Carla Oliveira.
156
157
158
O Plano Plurianual (PPA), previsto na CF88, é documento que contém o planejamento para desenvolvimento
das ações e políticas públicas para o período de quatro anos, incluindo as questões orçamentárias.
 137

Em relação à educação, o relatório trouxe o desejo da população de que fosse trabalhada

a cidadania e que as crianças fossem preparadas para o futuro. No que dizia respeito à Gestão
Participativa, solicitava-se a presença do prefeito na cidade, na periferia e em diálogo com as
pessoas, priorizando as classes menos favorecidas. Além disso, a população solicitava a
retomada dos OPs e relacionava a gestão de Grana aos princípios do governo de Daniel, ou seja,
Resgata o espírito da gestão Celso Daniel que, transformado em um mito local,
afirma valores de transparência, proximidade, honestidade e participação e os
posiciona como atributos possíveis numa gestão. Aliás, o conjunto de valores
envolvidos em uma sociedade participativa são elementos que estão latentes
na cidade porque são constitutivos do ideário de parcela dos andreenses. São
resíduos da experiência coletiva que ainda povoam seu imaginário, herança
provável do final dos anos 70/80. (SANTO ANDRÉ UTÓPICA, 2013159, p.
69).
Deste modo, para a consolidação das metas da nova gestão, foi criado o Núcleo de
Gestão Democrática, inicialmente associado ao Departamento de Educação Infantil e Ensino
Fundamental (DEIEF), mas, de acordo com Sussai (2019) e Silvério (2019), ainda no primeiro
semestre, foi vinculado diretamente ao gabinete do Secretário da Educação160. Em relação ao
Núcleo, Wagner Sussai (2019, trecho da entrevista, p. 1-2) informa que
[...] a função da Gestão Democrática era fomentar a participação da
população e alunos nos Conselhos de Escola, gerir a descentralização das
verbas da prefeitura e a verba do FUNDEB que também acaba vindo, e outros
repasses. A gente também geria os conselhos, vários: de alimentação, o
Conselho Municipal de Educação, e também fomentar um Fórum Municipal
de Educação. Dentro disso também, a gente elaborou o Plano Municipal de
Educação.
De acordo com Gilmar Silvério (2019), o Núcleo era responsável por fazer a articulação
entre a SE e demais secretarias, com as escolas em relação à participação popular, e com a
comunidade por meio de diferentes ações. Acerca das crianças, refere os Conselhos Mirins, o
Plano Plurianual (PPA) e o Orçamento Participativo (OP).

5.1.1 A presença das crianças escolares nas ações públicas de participação

As primeiras ações em referência à participação infantil ocorreram por meio do PPA,

como revela um artigo para publicação, elaborado pelo Secretário da Educação e sua adjunta
em 21/05/2013, que trata da eleição dos Conselhos de Escola:

159
- Santo André Gestão Carlos Grana
(
160
Neste período, a SEFP passa a ser designada somente como Secretaria da Educação (SE). Para melhor
compreensão da sua estrutura, consultar o organograma no Anexo C.
 138

O Conselho Escolar passa a ser um instrumento importante na consolidação

da Escola Democrática, mas essa não é uma tarefa apenas dele. [...] É
importante lembrar que os alunos já estão engajados nesse processo. Pelo
menos um representante de cada período letivo de cada escola participará das
reuniões do Conselho com direito a voz. Na próxima etapa queremos oferecer
aos nossos alunos a oportunidade de manifestarem em propostas concretas a
Santo André de seus sonhos. Todos os alunos terão a chance de propor e
escolher as prioridades para a futura cidade através da discussão do Plano
Plurianual dos estudantes. É a Cidade do Futuro sendo discutida por quem
vai vivê-la. Em seguida os alunos serão desafiados a construir o seu próprio
Conselho, o Conselho Mirim. Alunos de até dez anos se organizando para
construir um ambiente educacional mais interessante, mais significativo e
mais autônomo. (ARTIGO161, 2013, p. 1, grifo nosso).
Interessante saber que, no plano de governo desta gestão, exceto pela participação nos
Conselhos Mirins, as crianças não eram previstas no PPA e no OP. Foram incluídas, após o
início da gestão, exclusivamente pelas manifestações cartazes, desenhos e escritos para o
prefeito e para a prefeitura deixadas nas paredes das escolas onde ocorriam as plenárias,
geralmente no período noturno. O prefeito ficou impactado e solicitou à sua equipe a inclusão
das crianças nas discussões de planejamento da cidade. Sobre esta questão, Carlos Grana (2019,
trecho da entrevista, p. 1) comenta:
Então, tinha de tudo de reivindicações, e o mais interessante, me chamou a
atenção, as reivindicações não eram da ordem individual, eram da ordem
coletiva. As crianças tinham interesse, elas queriam as coisas para a escola,
normalmente melhorias, melhorias do vestiário, melhoria dos armários,
melhoria da sala de aula, melhoria do entorno da escola, para o bairro, mais
árvores.
Por meio de sua fala é possível notar que as solicitações das crianças estavam pautadas
numa perspectiva de participação política, ou seja, abordavam temas sociais num contexto de
um bem comum, diferenciando-se da participação pedagógica, na qual são abordadas questões
relacionadas ao processo de aprendizagem, ensino, planejamento, por exemplo. Gilmar Silvério
(2019, p. 2), em sua entrevista, afirma que [...] na verdade, a partir dessa iniciativa do prefeito
é que a gente começa a garantir esse espaço de discussão das crianças. Aí veio o orçamento,
depois o Plano Municipal e até a constituição do Conselho Mirim
Entre os documentos coletados, há um slide de uma EMEIEF com fotos das crianças na
e-mails com apresentações
utilizadas nas Audiências Públicas da Secretaria da Educação realizadas nas escolas que foram
contempladas com reforma, e vídeos sobre o processo. As reivindicações das crianças foram
incorporadas ao PPA de 2014-2017. Tanto nas apresentações quanto nos vídeos se pode
acompanhar o projeto com as crianças, realizado entre maio e outubro de 2013.

161
Rascunho de artigo cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
 139

Num primeiro momento, aproximadamente 25.750 crianças de 51 EMEIEFs realizaram

uma observação ao redor de suas respectivas escolas e discutiram duas questões (O que a cidade
precisa ter? O que queremos para nossa escola?), com a produção de cartazes coletivos. Em
seguida, foram realizados encontros entre setores, encontro com o prefeito em seu gabinete e
visita à Câmara Municipal, onde ocorreram a inscrição dos candidatos a representantes das
crianças e a votação. Foi realizada, então, uma plenária deliberativa na qual foram definidas
três diretrizes para a cidade e três para a educação. A seguir, ocorreu a plenária final do PPA-
Criança e a entrega das diretrizes, evento que contou com a participação do prefeito e dos
secretários e secretárias municipais, além de uma apresentação musical realizada pelas próprias
crianças, parte do Projeto Música na Escola, e uma exposição de trabalhos produzidos. Depois
disso, houve a entrega do PPA-Criança na Câmara Municipal, um Desfile da Independência
-Crian
Grande ABC com adultos e crianças, relacionada ao Consórcio Intermunicipal e, mais tarde,
um encontro com o prefeito, com a devolutiva para as crianças sobre quais demandas foram
incorporadas ao PPA, no qual também foram realizadas oficinas e entrega de certificados de
participação. Há uma publicação oficial162 de agosto de 2013, que conta todo o processo que
ocorreu com as crianças até a integração das propostas nos Planos de Governo.
Ainda em 2013, o município fez contato com a Rede URB-AL163, para inscrever-se nela,
destacando o PPA-Criança e a experiência apresentada no Encontro das Cidades Educadoras
Latino-americanas em Rosário, Argentina, e com a AICE, apresentando sua experiência
anterior, sua trajetória na Associação e na Rede Mercocidades e os pressupostos da gestão do
período, que tinha a participação infantil e o Conselho Mirim como meta, tendo enviado uma
carta assinada pelo prefeito, solicitando que o município coordenasse as ações das Cidades
Educadoras no território brasileiro, com base nas ações desenvolvidas no PPA-
este processo de discutir as diretrizes da cidade foi expandido às crianças da rede municipal de
educação no sentido de inseri-las no processo de discussão e de participação a fim de exercerem
desde a infância seu papel de cidadãos164
O Conselho Mirim consta também em publicações oficiais da SE relacionadas à
organização e gestão escolar, distribuídos para as gestoras da rede 165, tanto associado às

162
Caderno do PPA Participativo Santo André 2014-2017.
163
E-mail do acervo pessoal cedido por Nestor Guerra.
164
Trecho da carta de solicitação, documento do acervo pessoal cedido por Nestor Guerra.
165
Documentos do acervo pessoal da pesquisadora.
 140

orientações para a elaboração do Projeto Político-Pedagógico escolar quanto à organização

pedagógica e administrativa. Ou seja, ao Conselho Mirim cabia
[...] favorecer a participação e autonomia dos alunos na rotina escolar; criar
formas de atuação do Conselho Mirim nos diversos fóruns dentro e fora da
Unidade Escolar; a eleição deverá ser um processo democrático, discutido
com os alunos desde a Educação Infantil. (ORGANIZAÇÃO PEDAGÓGICA
E ADMINISTRATIVA DA UNIDADE ESCOLAR166, 2013, n.p.).
Naquele mesmo ano, no que se refere ao Conselho Mirim, foram encontrados 36 Quadros
Quantitativos167, preenchidos com os nomes dos Conselheiros de EMEIEF. A rede, então,
contava com 51 unidades, ou seja, mais de 70% das escolas já haviam constituído seus Conselhos
Mirins até o mês de agosto, o que demonstra que o PPA-Criança e os Conselhos Mirins ocorreram
concomitantemente. Assim, pode-se dizer que a participação infantil foi incorporada nas
diretrizes de ações da SE e discutida com as gestoras para que fosse concretizado o projeto do
Conselho Mirim, não de modo pontual, mas como parte da participação junto às famílias e ao
Conselho de Escola, ao mesmo tempo em que se instituía uma política municipal incorporada nas
ações de participação junto com os adultos, como no caso do PPA-Criança.

5.1.2 A inclusão das crianças matriculadas nas creches no Conselho Mirim

Dois rascunhos, um para a confecção de uma Revista sobre os Conselhos Escolares e

-
Mirins. No primeiro, aponta-se que a Gestão Democrática se concretiza pela participação dos
Conselhos Escolares, da comunidade e dos Conselhos Mirins, estes por meio de sua
participação em sala de aula. No segundo, que explica resumidamente o que é um orçamento
público, a importância do planejamento, o que são os impostos e como funciona o OP, aparece
como tema para as formações das gestoras. Este rascunho indica que as crianças, junto com as

168
t nas EMEIEFs, creches municipais e conveniadas, num cronograma determinado
pelas fases169 que irão compor o processo:

166

167
Consultar o modelo no Anexo A.
168
Trata-se de uma cartilha destinada a crianças sobre o Orçamento Público, lançada pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e Secretaria de Orçamento Federal em 2012. Atualmente seu acesso não
está mais disponível no site do Ministério da Economia.
169
Existe um vídeo publicitário que contém fotos de todas as fases, com a participação das crianças desde as
escolas. Nele é citado que houve a criação de um Fórum Municipal do Orçamento Participativo Criança 2015-
2016, mas não foi possível encontrar mais nenhum documento sobre este processo.
 141

1ª fase
e escolhem uma demanda para a
educação, uma para o bairro/região e uma para a cidade; elegem dois representantes
para a Plenária Regional;
2ª fase Encontros ou Plenárias Regionais definem três demandas, uma para educação,
uma para bairro/região e uma para cidade, e elegem dois representantes;
3ª fase Plenária Regional do OP 2015, com diálogo com o prefeito e secretários;
4ª fase crianças eleitas, mais três crianças por escola e um representante do Conselho
de Escola, tomaram posse como Conselheiros Municipais do OP-Criança 2015, com a
presença do prefeito;
5ª fase entrega da Peça Orçamentária 2015 à Câmara Municipal, visita aos gabinetes
e conversa sobre o funcionamento da Câmara;
6ª fase reunião com o prefeito e secretários, para prestação de contas ao Conselho
Municipal do OP-Criança, com a explicação sobre quais demandas foram incorporadas
no OP municipal;
Todas as fases ênfase na cartilha para que houvesse uma reunião com todas as crianças
no retorno das ações, a fim de informá-las e escutá-las, efetivando a representação.
É interessante notar que se trata do primeiro documento com a inclusão das creches,
municipais e conveniadas. Na entrevista, Wagner Sussai (2019) explica que foi realizada uma
tentativa de parceria para a inclusão das escolas estaduais, mas não houve sucesso. Com as
escolas particulares, foi firmada parceria com uma escola de Educação Infantil e uma creche.
Sobre o processo do OP-Criança, Carlos Grana (2019) conta que, com a ampliação da
participação para a cidade, as crianças puderam opinar sobre questões para além da escola,
debatendo transporte, o bairro, serviços públicos, políticas públicas, saúde e educação. Diz ele:
E aí, a partir do segundo ano, a gente já começou a realizar e atender as
reivindicações. Então, o que chamou a atenção foi isso, a gente tem que
criar um mecanismo que as crianças também participem, não só através dos
cartazes, das mensagens, as cartas que me mandavam. Foi então, que a
gente começou a criar reuniões também, exclusivas com as crianças, foi o
que nós chamamos de OP Mirim. E aí, eram reuniões com elas, então,
normalmente elas faziam, durante um período, reuniões entre elas,
subdividiam grupos na sala de aula, cada um preparava e elegiam
representantes para levar até o gabinete do prefeito. (Carlos Grana, 2019,
trecho da entrevista, p. 1).
Acrescenta que a participação das crianças influenciou a participação das famílias e
comenta que [...] teve prioridades do OP dos adultos, que priorizaram, justamente, as
sugestões das crianças. Era fantástico, elas envolveram os pais, chegavam e diziam: Pai, você
 142

tem que ir lá votar na prioridade que é da nossa escola (Carlos Grana, 2019, trecho da
entrevista, p. 2).
Em relação à origem do movimento de inclusão e destaque das crianças, Grana (2019),
Sussai (2019) e Silvério (2019) dizem que foi um movimento inédito, que teve como referência
o OP com adultos, o que parece indicar um desconhecimento sobre o OP-Criança realizado no
município de São Paulo, citado no capítulo anterior.
Sobre o conjunto de documentos, pode-se destacar um artigo sobre as Cidades
Educadoras, com os objetivos de Santo André, elaborados a partir das necessidades apontadas
pelos munícipes e seu histórico na AICE; outro apresenta dezessete desafios para Santo André
no período 2013-2017, de onde foi retirada a epígrafe deste capítulo; outro ainda consiste no

o acesso ao conhecimento, sobre a relevância dos Conselhos de Escola para a garantia de

decisões coletivas e convida as crianças a conhecerem o Conselho Mirim; refere as leis
nacionais que garantem a participação, e por último indica como concretizar o Conselho Mirim:
querer participar, conhecer os problemas da escola e elaborar um relatório, pensar em soluções
e recursos financeiros, convidar outras crianças, realizar campanhas de candidaturas, eleger os
membros, assumir os cargos, planejar reuniões, divisão de tarefas e ações.
As publicações continuaram em 2014, quando foi criada a revista relacionada ao

rede municipal, para apresentação e troca de experiências, e tem um exemplar dedicado às

propostas de participação infantil nas creches e EMEIEF, em que aparecem três experiências
relacionadas ao temas: OP-Criança, Planejamento Participativo e Conselho Mirim e outro
exemplar que aborda a concepção de educação do município e defende que
Para que a cidade eduque o conjunto de seus cidadãos é preciso que as
políticas públicas, de forma articulada e integrada, estejam voltadas à
emancipação social e cultural, tanto pela ampliação de direitos sociais como
pela ampliação e fortalecimento do direito à participação (SANTO ANDRÉ,
2014a, p. 8).
Destaca-se o pap
a, p. 29), quanto
ma
gestão democrática é indispensável a participação dos alunos: das crianças, jovens e adultos,
por meio de conselhos mirins ou assembleias estudantis, pois cidadania se aprende
participando . (SANTO ANDRÉ, 2014a, p. 31, grifo nosso).
 143

Duas outras revistas, também de 2014 (Santo André Cidade Educadora e Cidadania &
Educação: Revista da Secretaria de Educação da Prefeitura de Santo André Ano I),

participação de alunos (crianças, jovens ou adultos), das famílias, equipes gestoras, professores,
funcionários e a comunidade, para promover e incentivar práticas democráticas. Cidadania,
SANTO ANDRÉ, 2014c, p. 7).

5.1.3 Representação infantil ampliada

Em abril de 2015, a Lei nº 9.669 instituiu duas novidades relacionadas à participação

das crianças:
Capítulo IV Composição Art. 5º § 4º Os alunos deverão ser representados
por membros do Conselho Mirim e por alunos da Educação de Jovens e
Adultos, sendo certo que na ausência desses, as vagas deverão ser preenchidas
por pais, responsáveis ou representantes da comunidade.
Capítulo VI Eleição do Conselho de Escola Art. 11 § 3º O representante
dos alunos no Conselho de Escola deverá ter a idade mínima de 9 (nove) anos.
(SANTO ANDRÉ, 2015, grifo nosso).
Dessa maneira, a inclusão de crianças do Ensino Fundamental como representantes,
assim como de um representante do Conselho Mirim, estabeleceu a representação das crianças
como sujeitos capazes de opinar e, assim, participar desta arena marcada predominantemente
por adultos170. No entanto, para exercer o cargo de presidente do Conselho de Escola é
necessário ter mais de 16 anos de idade. Esta lei também é mencionada por Carlos Grana (2019)
em sua entrevista, quando diz que
introduzi de diferente foi o Conselho Mirim e representação no Conselho Escolar, que passou
já a ter na minha gestão (Carlos Grana, 2019, trecho da entrevista, p. 3).
Essa competência das crianças foi referendada no discurso do prefeito Carlos Grana,
para a posse dos conselheiros mirins, que incorporou participação, democracia e cidade
educadora, isto é, afirmava que se acreditava [...] firmemente que as crianças têm capacidade
para influenciar a agenda política, com reflexo na mudança das práticas sociais, porque as
reconhecemos como atores políticos no processo de participação democrática
documentos, há um rascunho de artigo171 da mesma época, que retoma as propostas de

170
Dentre os documentos de 2015 obtidos para a pesquisa estão dois e-mails de escolas que indicam o nome dos
conselheiros que irão representar o Conselho Mirim na reunião com o prefeito, assim como uma foto de uma
reunião do CM de uma EMEIEF, na qual as crianças estão discutindo junto com um adulto.
171
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
 144

Summerhill172 e da Escola da Ponte173, que valorizam o direito de escolha das crianças e, ao

final, apontam os Conselhos Mirins e o Projeto de Música como bons exemplos de participação
infantil, considerando que são boas práticas de educação.
Outro documento importante é uma caracterização das equipes gestoras, realizada por
meio do levantamento das respostas de um questionário enviado pelo Núcleo da Gestão
Democrática, a fim de conhecer a concepção das diretoras e seus conhecimentos, para organizar
um plano de formação. Os temas discutidos foram: gestão democrática, controle social,
transparência na gestão, descentralização dos recursos e a autonomia da escola, Conselho de
Escola e Conselho Mirim.
nas
s, 22 creches
e dois centros públicos. As EMEIEFs indicaram que as reuniões partiam de assuntos
relacionados ao dia a dia da escola, como desperdício de água e alimentos, disciplina, reforma
do parque, ampliação do acervo da biblioteca, limpeza da escola, merenda, ecologia e cuidados
com o meio ambiente, reconstrução de regras para o bom convívio social, como utilizar melhor
o espaço escolar, como seria a escola dos sonhos, vandalismo na escola, como incentivar a
comunidade a respeitar o espaço escolar, explicar sobre a atuação do Conselho Mirim e levantar
ações pertinentes. Em três respostas, o Conselho Mirim foi constituído, mas não atuava, porque
foi feita somente a reunião de posse ou uma ação pontual sobre o OP-Criança. Nas creches, as
equipes apontaram que as crianças queriam carrinhos para brincar, que faltava areia e
brinquedos no parque, brinquedoteca, por exemplo, questões relacionadas às ações da rotina
pedagógica por meio do brincar.
Outro aspecto do incentivo à participação um convite às secretarias municipais para
uma reunião de preparação para um congresso da AICE destacava a importância do evento e
esclarecia que Santo André sediaria o encontro das cidades educadoras do Brasil, em setembro
de 2015, sugerindo um processo intersecretarial por meio da presença de um representante de
cada secretaria do município. Em junho daquele mesmo ano, um rascunho de artigo 174 sobre
AICE apontava a escola como local importante de uma cidade educadora e informava que Santo
André, ao assumir a coordenação das Cidades Educadoras, propunha-se a oferecer recursos para
que os cidadãos assumissem os destinos da cidade, e que

172
Summerhill foi uma escola fundada por Alexander Sutherland em 1921, na Inglaterra, e incentivava a
participação das crianças na escolha e condução de sua aprendizagem.
173
A Escola da Ponte foi inaugurada em 1976 por José Pacheco, em Portugal, e tem como base a participação das
crianças e comunidade nas questões pedagógicas e da rotina escolar, principalmente por meio de assembleias.
174
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
 145

[...] persegue a utopia das cidades justas, produtivas, democráticas e

das elites locais e com as formas burocráticas, corruptas e clientelistas de

ública de decisão não-estatal,

Ainda sobre a AICE, foi elaborado, em julho, um relatório da Oficina Rede Cidades
Educadoras, realizada com representantes das diferentes secretarias 175 que, juntas, analisaram
quais de suas ações poderiam ser consideradas para a AICE, planejando outras ações, além dos
Conselhos Mirins e OP-Criança, para ampliar a participação.
Sobre os Conselhos Mirins, há diversas referências, como um rascunho de artigo
explicativo176, que reconhece que as
[...] crianças, por terem o contato mais íntimo com a escola, têm autoridade
para propor soluções para os problemas que surgem. Quando as(os) alunas(os)
se reúnem para identificar, compreender e propor soluções para os problemas
que se apresentam na Escola, dão o primeiro passo para a criação de uma
ferramenta poderosa de melhoria de vida: o Conselho Mirim.
O Plano de Educação de Santo André Metas 2015 2016 (Lei nº 9.723, de 20 de julho
de 2015), que indica as metas e estratégias municipais para serem executadas em dez anos, traz
em sua Meta 08, Estratégia 18.13:
Assegurar, em todas as unidades escolares do município, a constituição e o
fortalecimento dos conselhos mirins, grêmios estudantis e associação de pais,
assegurando-lhes, inclusive, espaços adequados e condições de
funcionamento nas escolas e fomentando a sua articulação orgânica com os
conselhos escolares, por meio das respectivas representações. (SANTO
ANDRÉ, 2016c, p. 99).
Outras estratégias complementam a participação das crianças:
18.14 Constituir fóruns municipais de participação das organizações
estudantis e associações de pais, para fortalecimento e integração de ações,
junto aos espaços de discussão, elaboração e definição das políticas públicas.
18.24 Garantir uma gestão democrática com participação dos(as) alunos(as)
nos conselhos de escola, conselhos de ciclo, grêmios estudantis e/ou conselhos
estudantis, permitindo aos alunos avaliarem o trabalho da escola e dos
professores. (SANTO ANDRÉ, 2016c, p. 99 e 102).
A articulação dos Conselhos Mirins aos Conselhos de Escola coloca crianças e adultos
deliberando sobre questões comuns, ou seja, participação infantil e participação adulta em
diálogo. O Plano de Educação tornou-se, assim, um avanço na formalização da garantia do
direito à participação na legislação específica do município.

175
Secretaria de Segurança Urbana e Comunitária (SSUC), Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM),
Secretaria de Mobilidade Urbana, Obras e Serviços Públicos (SMUOSP), Secretaria de Educação (SE), Serviço
Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André (SEMASA), Secretaria de Governo (SG), Secretaria de
Cultura e Turismo (SCT), Secretaria de Saúde (SS), Secretaria de Inclusão e Assistência Social (SIAS),
Secretaria de Esporte e Lazer (SEL).
176
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra, escrito pela equipe do NGD.
 146

As crianças participaram também do Consórcio Intermunicipal e da Agência de

Desenvolvimento Econômico do ABCDMRR177, quando 102 conselheiros/as debateram e
refletiram sobre ações que poderiam ser realizadas para a melhoria das sete cidades. Neusa
Sampaio (2019)178 conta que foram realizadas oficinas para que as crianças construíssem o que
iriam propor:
As nossas crianças falaram para os prefeitos das cidades. E lá eles falaram
coisas muito legais. Nós fizemos também oficinas para que eles dissessem o
que seria comum, quais os problemas mais comuns em torno da cidade. E eles
falaram coisas que uma criança precisa: a criança precisa brincar, a criança
precisa de educação, a criança precisa de saúde, a criança precisa de cultura.
Eles falaram muito dessa questão da segurança:
casa, então eu preciso ter segurança. Eu quero que as estradas sejam boas,
quero mais emprego, porque com emprego que os meus pais vão

crianças do quinto ano, representantes dos Conselhos Mirins, daqueles mais

atuantes nas escolas. (Neusa Sampaio, 2019, trecho da entrevista, p. 7).
Ela também explica o que motivou a ampliação da participação das crianças para
questões não somente de sua própria escola e/ou cidade, argumentando:
E aí, por que que a gente fez esse movimento? Por que era interessante?
Era... Fazia parte de um processo para engrandecer a política no
sentido de fazer política, sabe? Não! Foi para mostrar para as crianças
os caminhos democráticos reivindicatórios, elas tinham fórum para
onde falar e que elas tinham vez de falar, e foi muito interessante,
porque as crianças não tiveram receio. (Neusa Sampaio, 2019, trecho
da entrevista, p. 7).
A participação ampliada ia ao encontro das ações com a AICE, que enfatizava que uma
cidade educadora é onde todos participam, com destaque para o OP-Criança e PPA-Criança,
como afirmado no rascunho de um artigo para revista179, isto é,
Em Santo André resolvemos superar o aspecto meramente pedagógico da
questão e avançar no aspecto político. Nas palavras do nosso Prefeito: Nós
não preparamos futuros cidadãos. Nossos alunos são cidadãos. A prova está
na construção do Plano Plurianual Criança em 2013 e no Orçamento
Participativo Criança em 2014. Os alunos de nossas escolas, inclusive
Creches, participaram de etapas de levantamento de problemas regionais, do
bairro e da escola.
Neste mesmo documento, percebe-se a inclusão das creches e a afirmação da
preocupação com o exercício da cidadania infantil no presente e não como exercício para o
futuro. Há também um resumo das 153 diretrizes resultantes do PPA-Criança, reduzidas na
plenária a 15, após votaçã

177
Ver mapa da região com seus municípios no Capítulo 3.
178
Entrevista cedida à pesquisadora no dia 25 de janeiro de 2019.
179
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
 147

Meio Ambiente, 7% para Esporte e Lazer, 7% para Cultura e Turismo, 7% para Segurança, 7%
para Saúde, 7% para Desenvolvimento Econômico, 13% para Obras e Serviços Públicos e 40
. Após a apresentação na Comissão Municipal de Planejamento Participativo
(CMPP), houve a aprovação de 80% das diretrizes na íntegra, 13% de modo parcial, devido às
questões técnicas, e 7% não foram incorporadas, devido ao custo.
A implementação e as ações políticas e pedagógicas decorrentes dos Conselhos Mirins
permaneceram ativas, como sinônimo de democracia e qualidade na educação. Além do 1º
Encontro de Conselheiros Mirins, em Paranapiacaba (SP), alguns artigos com quantidades de
participantes ou com sugestões de procedimentos para sua organização, propostas e
reconhecimento das demandas de cada escola, foram publicados pela administração municipal,
além de textos que traziam as movimentações dos Conselheiros Mirins e informações sobre os
processos eleitorais.

5.1.4 Qualidade na educação e exercício da cidadania

180
peito às crianças como cidadãs do
presente, argumentando que
[...] enquanto na maioria dos locais, a criança é ainda tratada como na época
medieval, em Santo André é considerada mais do que um cidadão do futuro,
mais do que o futuro do homem , como prega o relatório Dellors, da
UNESCO. Aqui, ela é cidadã e dá prova disso cotidianamente.
Relata ainda que as crianças participaram da Conferência Municipal dos Direitos
Humanos da Criança e do Adolescente, que uma criança foi eleita como delegada para a
Conferência Estadual e que 14 crianças representantes tinham sido convidadas a participar de
reunião ordinária do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente.
O princípio da cidadania exercida pelas crianças no presente também estava
representado nas ações do OP-Criança e no discurso do Secretário da Educação 181, ao
considerar que
Na atualidade, alguns governos mais progressistas como o da Prefeitura
Municipal de Santo André resolveram desafiar esta prática. A partir de 1991,
de forma pontual e embrionária desenvolveu-se uma experiência na qual os
alunos foram convidados a expressar-se, a falar, a identificar problemas e
propor soluções. É de admirar crianças de 3 a 10 anos de todas as regiões da
cidade em Plenária do OP (Orçamento Participativo) empunhar o microfone e
apresentar diante de representantes da população e das autoridades suas
reivindicações e suas propostas.

180
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
181
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
 148

Ainda em 2015, o município inscreveu-se para o encontro da AICE em Rosário-

apresentava o projeto, informando que

É uma experiência promovida pela PREFEITURA Municipal de Santo André.
Sua origem remonta ao ano de 1990 quando crianças começaram a participar,
com a população, das experiências de Orçamento Participativo. Foram
ganhando forças nos anos de 2002, 2003, 2007 e 2008. Foi retomada com
força total em 2013. A responsabilidade por coordenar o processo coube à
gerência denominada Gestão Democrática de Educação junto à Secretaria da
Educação, mas não se restringiu a esse setor.
O texto explica que se trata de [...] uma ação político-pedagógica, e não estritamente
pedagógica, não optamos por uma vertente específica, mas por elementos de todas aquelas que
e como exemplo de
inspiração são referidas ideias do movimento da Escola Nova, de John Dewey, do
construtivismo e de Paulo Freire. O texto sinaliza ainda a perspectiva da ampliação da
experiência a partir da criação de propostas similares em questões relacionadas à região do
Grande ABC.
Entre os arquivos, está um banner, com fotos e descrição sobre o Conselho Mirim e
ações da Gestão Democrática da Educação/SE, e um vídeo que contém fotos das ações de
participação infantil realizadas em 2015, uma explicação sobre o que é o Conselho Mirim, a
instituição dos Conselhos de Escola nas unidades escolares do município e a inclusão de
crianças a partir de nove anos nos Conselhos, garantidas pela Lei nº 9.669/2015. Cabe apontar
que, entre as demandas dos Conselhos Mirins de EMEIEF, havia um pedido de reforma de
parque, atendido depois de um café da manhã com o Secretário de Educação, e uma parceria
entre uma escola, a Secretaria de Saúde e a SE para solucionar uma infestação de pombos em
uma EMEIEF, que se tornou um projeto de ciências e conseguiu envolver toda a comunidade182.
É possível perceber que, em 2015, houve uma ampliação da participação infantil, que não
se limitou ao OP-Criança e ao PPA-Criança, mas ocorreu por meio da constituição dos Conselhos
Mirins, estimulada por encontros, formações e publicações. A garantia legal dos Conselhos
Mirins no Plano Municipal, assim como a lei que incluiu a representação de crianças a partir de
nove anos nos Conselhos de Escola, também demonstram avanço em relação ao direito à
participação. O Núcleo de Gestão Democrática foi responsável por uma primeira elaboração de
textos, que passaram por um processo de construção e apreciação coletiva, com a participação,
em alguns casos, do Secretário da Educação e da assessoria de gabinete do prefeito.

182
No vídeo, há referência de que esta ação foi exibida em um programa da Rede Globo de Televisão, mas a
matéria não foi encontrada.
 149

Em 2016, último ano da administração do prefeito Grana, os espaços democráticos das

creches e das escolas, Conselho de Escola, Conselhos Mirins e Grêmios Estudantis, estes
desenvolvidos na EJA, estavam em funcionamento, o que significava o cumprimento da
estratégia 18.13 da meta 18183 do Plano Municipal de Educação (PME). Um documento
oficial184 solicitava que esses espaços fossem implementados onde ainda não haviam sido,
explicitando que cada unidade tinha autonomia para desenvolvê-los de acordo com sua
realidade, desde que respeitasse as bases democráticas, ou seja, com candidatos/as, votação,
campanha e eleição. Dizia também que os mandatos poderiam ser prorrogados, além de indicar
que era desejável a realização de visitas às instâncias deliberativas do município por
representantes dos Conselhos Mirins e fornecer um cronograma que continha encontros
setoriais, formações, entre outras informações.
Em relação às creches, foi possível verificar que a maioria das crianças conselheiras
tinha três anos de idade e estava no 1º Ciclo Final, último ano de atendimento em creche. A
propósito dos quadros qualitativos, nota-se que, com exceção de uma creche185, todas utilizaram
o quadro destinado para creches, ou seja, que não contém diferenciação entre cargos,
semelhante à composição do Conselho de Escola.

Quadro 13 Composição dos Conselhos Mirins em creches em 2016

CRECHES QUADRO MEMBROS IDADES CICLOS
02 03 04 05
01 não 04 x 2º Inicial
02 não 04 x 1º Final
03 sim com cargos 12 x x 2º Inicial/Final
04 sim sem cargos 08 x 1º Final
05 sim sem cargos 05 x 1º Final
06 sim sem cargos 05 x x 1º Final/2º Inicial
07 sim sem cargos 03 x 1º Inicial
08 sim sem cargos 05 x 1º Final
09 sim sem cargos 20 - - - - sem dados
10 sim sem cargos 04 x 1º Final
11 sim sem cargos 20 x x 1º Inicial/Final
12 sim sem cargos 16 x x 1º Final/2º Inicial
13 sim sem cargos 03 x 1º Final
14 sim sem cargos 03 x 1º Final
15 sim sem cargos 14 x x 1º Inicial/Final

183
Assegurar, em todas as unidades escolares do município, a constituição e o fortalecimento dos conselhos
mirins, grêmios estudantis e associação de pais, assegurando-lhes, inclusive, espaços adequados e condições
de funcionamento nas escolas e fomentando a sua articulação orgânica com os conselhos escolares, por meio
das respectivas representações. (SANTO ANDRÉ, 2016c, p. 99).
184
ação e de ação para o Conselho Mirim 2016 Emeiefs e
Creches
de Nestor Guerra.
185
A creche que utilizou o quadro com cargos atende crianças de quatro e cinco anos de idade, a mesma idade das
crianças do Ensino Fundamental atendidas na EMEIEF e que receberam o quadro qualitativo com cargos.
 150

16 sim sem cargos 05 x 1º Inicial/Final

17 sim sem cargos 08 x 1º Inicial/Final
TOTAL 139 03 13 04 01
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

A respeito das formações, estas aconteciam tanto com as crianças como com os
adultos186. Em relação às crianças, uma delas, organizada para os/as conselheiros/as mirins que
participavam também dos Conselhos Escolares, foi objeto da pesquisa de mestrado187 de Denise
Castellani, que coordenava o Núcleo da Gestão Democrática. De acordo com Castellani (2017),
foi realizada em três encontros que abrangiam a leitura da realidade das escolas e uma reflexão
sobre o papel dos/as conselheiros/as mirins, uma reflexão sobre a escola que queriam e a
realização de propostas com prioridades e planejamento de ações, numa assessoria do
ção_Urbana188
1) fomentar o pertencimento das crianças ao meio em que habitam; 2) estimular
o exercício da democracia participativa nos alunos da rede pública; 3) ampliar
o papel das crianças como protagonistas das políticas da Secretaria de Educação
de Santo André e 4) capacitar os Conselheiros Mirins para sua participação
qualificada dentro dos conselhos escolares. (CASTELLANI, 2017, p. 92).

Fundação Abrinq189, que previa premiar gestores municipais que tinham como metas:
1. Desenvolver a política de forma planejada, participativa, intersetorial e
duradoura;
2. Criar e/ou fortalecer a atuação do Conselho Municipal dos Direitos,
Conselhos Tutelares, Setoriais e do Fundo Municipal da Criança e do
Adolescente;
3. Priorizar a destinação orçamentária para a infância e a adolescência; 4.
Estabelecer, ampliar e fortalecer a relação entre Executivo Municipal, Ministério
Público, Poder Judiciário, Legislativo e organizações sociais, articulando uma
Rede Municipal de Proteção Integral às crianças e adolescentes;
5. Estimular a participação social de crianças e adolescentes. (FUNDAÇÃO
ABRINQ; SAVE THE CHILDREN, 2012, p. 6).

186
Nas formações com os adultos, integrantes dos Conselhos de Escola, destaca-se um encontro no qual assistiram
e refletiram sobre o filme Niños incómodos186 (Crianças incomodadas), lançado por um movimento chamado
Por un México del Futuro, em 2012. Protagonizado por crianças que atuam interpretando papéis de adultos,
pretende demonstrar uma sociedade com muitos problemas, corrupção, tráfico, violência, dentre eles, e
questiona se os candidatos à eleição para a presidência concorrem para trabalhar para seus próprios partidos e
interesses ou por um futuro melhor para o país. O vídeo repercutiu porque gerou discussão sobre os verdadeiros
objetivos do grupo responsável pelo lançamento do vídeo e também sobre a questão da ética da atuação das
crianças. Para mais detalhes, consultar: [Link]
187
Para maiores informações da avaliação das crianças sobre a formação, consultar Castellani (2017).
188
Empresa especializada, coordenada por Ana Paula Lepori. Para mais informações, consultar:
[Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
189
P mente os
prefeitos e prefeitas que assumem a criança e o adolescente como prioridade na gestão municipal, desenvolvendo
políticas públicas e planos de ação voltados a defesa e efetivação de seus direitos, fortalecendo os mecanismos
preconizados pela Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança e pelo Estatuto da Criança e do
Para maiores informações, consultar: [Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
 151

Para efetivar a participação no programa, os municípios nomeavam um interlocutor

para, em diálogo com o programa, constituir uma Comissão Municipal de Acompanhamento e
Avaliação, comprovar a existência de um Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente e de um Fundo Municipal da Criança e do Adolescente. Dentre os 1.542
municípios que aderiram, 102 foram premiados, e somente oito receberam uma menção de
-
2016 Santo André estava entre os oito e recebeu o destaque nacional, devido ao PPA-Criança
e às políticas relacionadas à maternidade.
Em relação ao processo de avaliação, Carlos Grana (2019, trecho da entrevista, p. 4)
reconhece que o programa era exigente e acompanhava as ações municipais em visitas in loco,
isto é,
Acompanhou plenária, fizeram eles reuniões com as crianças sem
participação dos professores, para aferir de fato aquilo que nós relatamos.
Eles foram conversar com as crianças, então, o pessoal ficou admirado com
o grau de desenvolvimento que as crianças adquiriram aqui em Santo André
naquele período [...].
O município também ganhou outra premiação, referida em duas entrevistas. Wagner
Sussai (2019, trecho da entrevista, p. 3 e 5) comenta que receberam menção honrosa em razão
das ações com os Conselhos Mirins:
Teve alguma, outra entidade [...], uma ONG lá do Rio de Janeiro que deu
menção honrosa para a gente por conta disso. A gente não conseguiu
concorrer com os prêmios deles porque estávamos muito além do que as
outras escolas, então a gente ganhou uma menção honrosa, tipo assim, um
concluo da participação das crianças. Então vamos ao Rio pegar, isso foi
2016, já no final do mandato. [...] A gente foi até no Rio com uma criança do
Conselho de Escola para receber esse prêmio que te falei, e ela dando
depoimento e ela fazendo oficina com outras crianças de lá do próprio Rio,
principalmente da Ilha de Manguinhos, onde essa ONG tem muita inserção.
Neusa Sampaio (2019, trecho da entrevista, p. 8) também menciona a menção honrosa,
dizendo: [...] ganhamos um prêmio, do CECIP190 (Rio de Janeiro), de protagonismo infantil,
pela atuação do Conselho Mirim na cidade. Porque ele mexeu com todas as secretarias, as
secretarias pleitearam a presença deles .
Estes prêmios foram importantes para o processo das ações voltadas à participação
infantil, pois consolida a política pública municipal por meio de reconhecimento, e a torna
pública por meio de divulgações e partilhas, consideradas como amostra de que é possível
inserir as crianças nas arenas democráticas participativas, com seriedade.

190
O Centro de Criação de Imagem Popular (CECIP) é uma organização da sociedade civil, sem fins lucrativos e
não partidária. Entre suas ações, descrevem que investem na participação infantil e comunitária. Para mais
informações, consultar: [Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
 152

Em dezembro de 2016, foi publicada a Lei nº 9.900, que instituiu os Conselhos Mirins
nas unidades escolares de Santo André (SP).

5.2 A LEI Nº 9.900/2016

O Conselho Mirim era composto por crianças regularmente matriculadas nas

instituições públicas de Educação Infantil e Ensino Fundamental, nas creches e nas EMEIEF:
Capítulo I Disposições gerais Art. 1º Fica instituído o Conselho Mirim, no
âmbito do Município de Santo André, nas escolas da rede de ensino municipal,
para alunos matriculados em todas as modalidades de educação infantil
correspondentes à creche e pré-escola, bem como de ensino fundamental
regular da educação básica [...]. (SANTO ANDRÉ, 2016a).
A organização dos Conselhos Mirins era desenvolvida por meio da democracia
Natureza Art. 4º O Conselho Mirim é a entidade
representativa dos interesses dos alunos de educação infantil e ensino fundamental regular da
rede municipal de ensino, na forma desta lei (SANTO ANDRÉ, 2016a).
As crianças integrantes eram eleitas por votação entre pares, e geralmente havia um
representante de cada turma/grupo. Como não havia um padrão único estabelecido em relação
à representatividade, cada creche ou escola tinha autonomia para desenvolver suas próprias
regras; entretanto, é possível encontrar, em documentos, algumas orientações do Núcleo de
Gestão Democrática (NGD), como no caso do e-mail enviado para as unidades, intitulado

[...] essa formação precisa ocorrer de forma democrática, com candidatos, campanha, votação
e eleição de seus membros, definindo quem pode ser candidato, quem pode votar e quantos
poderão se
Na Lei nº 9.900/2016, não há uma padronização de como realizar os processos eleitorais,
porém no Capítulo IV Organização e composição Art. 5º, há a recomendação de alguns
itens que devem ser considerados: o número de integrantes deve ser definido de acordo com o
número de turmas/grupos, respeitando a representatividade de ambos os períodos, matutino e
vespertino, e não há limite definido de integrantes; a equipe gestora deve escolher um/a
mediador/a; a equipe gestora organiza o processo de escolha, isto é, normas, datas e condições;
a eleição deve ocorrer no mês de março de cada ano letivo; os mandatos têm validade de um
ano, prorrogáveis por mais um, e, caso haja desistência ou transferência da criança, um suplente
assume (não havendo suplente, o grupo de crianças pode escolher um novo integrante); e a
realização de assembleia geral das crianças para a elaboração de regimento interno próprio.
 153

O mesmo Capítulo IV, Art. 6º, orienta que este regimento deve conter o processo de
escolha das crianças conselheiras, ou seja, o tipo de processo de escolha, os prazos para
manifestação e escolha, as datas de divulgação e posse; o processo de escolha das funções de
presidente, vice-presidente, 1º e 2º secretários, conselheiros/as; a sistematização do registro de
ata, assinada pelos integrantes; uma periodicidade mínima das reuniões; um limite de ausências;
publicidade para os demais segmentos com informações e processos formativos; regras de
convivência; e, no parágrafo único, determina que será conditio sine qua non a participação das
crianças conselheiras em eventos no período contraturno. Os procedimentos pós-escolha
itativo191
encaminhado para o NGD, e de uma relação sobre quantidade de alunos, número de salas,
quantidade de membros e data da posse.
A propósito dos cargos/funções, as EMEIEFs poderiam organizar seus Conselhos
Mirins de modo semelhante aos Conselhos de Escola, mas nas creches o quadro qualitativo
continha apenas os membros conselheiros. Sobre este tema, Cassia Manchini (2019), em sua
entrevista, considera que o uso dos quadros burocratizou o desenvolvimento dos Conselhos
Mirins, argumentando que não garantia a participação. Para Wagner Sussai (2019, trecho da
entrevista, p. 8), a expectativa do NGD era,
[...] na questão das EMEIEF, para que as crianças fossem já acostumando
com esse escrito, eles mesmos tocassem as reuniões deles, aquela questão
toda. Já na creche não, a creche precisa ter a tutoria realmente da pessoa
responsável pelo conselho na creche, porque eles são muito pequenos ainda.
Até por estarem traduzindo o que as crianças querem para a gente, então
esses tutores eram importantes nas creches. Então essa questão do presidente,
de vice-presidente de primeiro e segundo secretário eram mais uma
imposição para as EMEIEF. Para que eles já fossem acostumando com esses
títulos aquela coisa toda, até por conta de que a partir do sexto ano, eles vão
para outras escolas e no caso de ir para uma escola estadual tem o próprio
grêmio, que eles podem estar experimentando essa questão.
O Conselho Mirim, depois de constituído, realizava encontros mensais para discussão
de questões institucionais ou do bairro, em horário regular na creche ou escola, com o/a gestor/a
responsável. Nas EMEIEFs, em sua maioria, a responsabilidade era do/a vice-diretor/a, e nas
creches, como não havia este cargo, a responsabilidade poderia ser do/a Diretor/a ou do/a
Assistente Pedagógico/a. O Capítulo IV, Art. 7º trata das funções do/a mediador/a,
especificando que deverá ser um membro da equipe gestora e, entre suas atribuições, está o
apoio ao desenvolvimento, o incentivo às discussões e a orientação à comunidade sobre a
importância da participação infantil.

191
Para consulta dos quadros qualitativos, verificar Anexos A e B.
 154

A participação das crianças, garantida como um direito, está presente no Capítulo IV,
Art. 5º, onselho Mirim compreende as

política pública, com o apoio do poder público, que inclui crianças pequenas e bem pequenas,
é um diferencial, comparado a outros municípios e outras iniciativas similares.
O acesso à minuta da lei possibilitou verificar alterações realizadas no seu projeto. A
Secretaria de Assuntos Jurídicos, Departamento de Técnica Legislativa, acrescentou dois
artigos:
Art. 12 - Compete à unidade escolar a qual estiver vinculado o Conselho
Mirim, a manutenção da infraestrutura básica necessária para o seu
funcionamento, bem como dar publicidade dos seus atos e deliberações.
Art. 13 - As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de
dotação orçamentária própria, suplementadas se necessário. (SANTO
ANDRÉ, 2016a).
A minuta foi aprovada pela Secretaria de Assuntos Jurídicos, pela Secretaria da
Educação, NGD, e encaminhada para a Câmara Municipal, que a sancionou no dia 30 de
novembro de 2016.

5.2.1 Objetivos e papéis atribuídos ao Conselho Mirim

De acordo com a Lei, em seu Capítulo II Art. 3º, os objetivos do Conselho Mirim são:
I - despertar e incentivar nas crianças o espírito de coletividade, o trabalho em
equipe e a consciência cidadã, aliados à responsabilidade com o seu meio
social e às suas comunidades, num processo contínuo de aprendizagem e de
construção de valores humanos;
II - fomentar a participação cidadã nas escolas, para que os alunos possam
analisar o contexto social em que vivem, identificar seus anseios e
necessidades e apresentar sugestões para solucionar importantes questões
coletivas da escola, do bairro e da cidade;
III - criar espaços para o protagonismo infantil, oferecendo subsídios para que
as crianças e adolescentes possam elaborar e executar projetos de interesse
coletivo, quer sejam da comunidade intraescolar ou extraescolar, como
também da cidade;
IV - contribuir para o aprimoramento dos processos de ensino e aprendizagem
com vistas à construção de um sistema de ensino de qualidade. (SANTO
ANDRÉ, 2016a).
[...] prezar
pela construção de políticas públicas e zelar pela qualidade de ensino, considerando a escola

(Capítulo V Atribuições e competências Art. 8º, III). (SANTO ANDRÉ, 2016a).

 155

Além das reuniões, eram realizados formações, visitas e encontros, planejados pelo
NDG, nos quais as crianças conselheiras eram convidadas por critério de representatividade
(uma ou duas representantes por CM). Nessas ações, conversavam e refletiam sobre as questões
da cidade e das diversas unidades escolares/creches do município, trocando, entre pares e com
adultos, sugestões e demandas elencadas por elas.
Destaca-se que, tanto no projeto de lei quanto na lei em sua escrita final, ainda que a
importância dos Conselhos Mirins seja apontada para o desenvolvimento da aprendizagem das
crianças, sua ênfase está na questão da participação política, da vivência democrática e da
cidadania das crianças, isto é, não se restringe ao ambiente da creche ou da escola, mas o
extrapola, para atuação nas questões do bairro e da cidade. Pode-se constatar, em documentos
oficiais, em concordância com a lei, como, por exemplo, em Santo André (2014a, p. 9), que
assevera que, [...] para a consolidação da qualidade da educação e de uma gestão democrática
é indispensável a participação de alunos: das crianças, jovens e adultos, por meio de conselhos

onselho Mirim: oportunidade de participação responsável e interferência cidadã nas

, p. 4).
Dessa maneira, do ponto de vista legal, os Conselhos Mirins desenvolvidos no
município de Santo André (SP), de acordo com a legislação que os instituiu, apresentam-se
como uma arena democrática nas creches e escolas e constituem-se a partir de ações que
promovem o diálogo, a reflexão, a criticidade, propiciando diferentes vivências democráticas
para as crianças desde a infância. Esse objetivo já estava delineado no projeto de lei, 192 quando
foi solicitada a consideração de quatro itens, a saber:
1. objetivos do CM: articulação entre a comunidade escolar e instituições
públicas, melhorias para escolas e entorno, melhoria na aprendizagem,
construção de valores, o exercício da ação política e cognitiva, organização
coletiva, participação social, metodologias para desenvolvimento dos CM,
política pública para continuidade;
2. a compreensão da criança e do adolescente com
a exercer suas cidadanias, tanto quanto participarem da vida política,
opinando e decidindo questões que lhes dizem respeito, sejam na vida
umprimento da
constituição de 88 (artigo 227), e ECA (artigos 3º, 15º e 16º);
3.

meio de diferentes ações que têm c ar a cidadania,

agregarem conhecimento, conquistarem empoderamento, e exercerem o

192
Cópia da Minuta do processo do projeto de lei e Lei 9.900/16, cedida pela Prefeitura Municipal de Santo André
(SP), por meio do processo 9738/2019.
 156

4. a participação ativa das crianças promove melhoria na aprendizagem e na

organização escolar.
No próximo capítulo, as relações entre educação de qualidade e exercício da cidadania
serão objeto de análise, na perspectiva da participação infantil nos Conselhos Mirins, mas
também do OP-Criança e do PPA-Criança.

5.3 DOCUMENTOS DE AVALIAÇÃO DA GESTÃO 2013-2016

Dentre os documentos, há dois vídeos: o primeiro traz crianças e famílias dando

depoimentos sobre como foi a experiência de participar dos Conselhos Mirins, que será retomado
no próximo capítulo; o segundo apresenta um grupo de crianças dos Conselhos Mirins e do OP-
Criança, que falam sobre as ações do município em relação à participação infantil na gestão de 2013
a 2016, mostrando resultados das demandas solicitadas, como escolas ou parques reformados.
Reportam ainda ações realizadas no município nas áreas da saúde, do transporte, pista de skate,
parques, praças, Centro Educacional Unificado (CEU), ciclofaixa, reconhecendo que colaboraram

Sobre os Conselhos Mirins, há um relatório final das ações para a AICE, denominado
193
, que conta a trajetória das ações, objetivos,
resultados, e aponta que
O desafio para o futuro é possibilitar que o máximo de alunos possível possa
fazer a experiência de ser conselheiro, manter a metodologia de promoção dos
conselhos tendo em vista a renovação anual dos alunos. Criar mecanismos
para que eles possam participar das decisões relativas à região do Grande
ABC, composta por sete municípios.
Em relação ao OP-Criança e ao PPA- itativa e
Quantitativa do OP-Criança 2015-
29.890 crianças de três a dez anos de idade, de 51 EMEIEFs, 31 creches, uma creche conveniada
e uma escola particular de Educação Infantil, participaram do processo, organizado em três
fases. Das 252 propostas, permaneceram 66 após a segunda fase e que
55% tratavam de Políticas Públicas e já estavam em fase de implantação - 36
propostas; 21% das proposições referiam-se à Manutenção dos equipamentos
escolares e estavam contidas nos planejamentos das Áreas - 14 propostas, das
quais 01 não faz parte da política da Secretaria de Saúde (criação de um
hospital com atendimento só para crianças, que tenha brinquedos e doces).
Informa ainda que o Conselho Municipal Orçamentário (CMO) priorizou seis propostas
indicadas pelas crianças e elaborou um projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) que passou

193
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
 157

por apreciação e aprovação da Câmara Municipal de Santo André, que consolidou o Orçamento
Participativo e o OP-Criança na forma da lei. O relatório194 considera que as crianças
demonstraram maturidade e autonomia na percepção das deficiências dos serviços públicos,
[...] mostraram-se um pouco dependentes dos adultos que suscitavam as
discussões e que, de uma forma ou outra, influenciaram nas determinações das propostas dessas

e a criação do OP-Criança/Adolescente Digital (OPCA Digital) para contemplar crianças e

jovens de 11 a 16 anos não matriculados/inseridos na rede pública de educação.
Ainda sobre o OP-
que informa que 30 mil crianças participaram da discussão do Orçamento Público. Destaca que,
no item inclusão so
-se com o avanço na
[...] universalização dos direitos da criança e do
adolesce
-Criança 2014-
Wagner Sussai, indica que aproximadamente 25.750 crianças, entre quatro e dez anos de idade,
atendidas em 51 EMEIEFs, participaram deste processo. Foram geradas 153 diretrizes, das
quais, na plenária geral, 15 foram eleitas, distribuídas em diversas áreas: 6% habitação, 6%
saneamento e meio ambiente, 7% esporte e lazer, 7% cultura e turismo, 7% segurança, 7%
saúde, 7% desenvolvimento econômico, 13% obras e serviços públicos, 40 % educação. Após
a apresentação para a Comissão Municipal de Planejamento Participativo (CMPP), 80% foram
incorporadas em sua íntegra, 13% parcialmente e 7% não puderam ser incorporadas devido ao
custo195. O documento afirma que houve a ampliação da participação da Educação Infantil,
incluindo as crianças de três anos atendidas nas creches.
Uma avaliação do governo e das ações desenvolvidas considera como metas alcançadas:
a) o alinhamento do governo aos conceitos do programa Cidades Educadoras; b) o OP-Criança
2014-2015, que apresentou demandas como reforma de escolas, implantação de salas multiuso
e maior número de computadores; c) a implementação do Conselho Mirim, que visou garantir
a participação das crianças nas decisões políticas municipais.
Entretanto, no texto da lei, existem três pontos que merecem atenção.
Art. 10 São atribuições do 1º Secretário: III - elaborar as atas das reuniões do
(SANTO ANDRÉ, 2016a), requer que haja

194
Documento cedido do acervo pessoal de Nestor Guerra.
195
Tratava-se de solicitação para aquecer todas as piscinas das EMEIEFs.
 158

uma interpretação flexível em relação ao registro da ata, para que não exclua as crianças que
estão em processo da apropriação da escrita. Ao respeitarmos as crianças, podemos
compreender a ata em outras perspectivas, que não iguais às utilizadas em reuniões com adultos,
tais como desenho, fotografias, entre outros registros. A compreensão do registro, por meio da
escrita, pode sugerir que as crianças são capazes de participar somente quando se apropriam
totalmente da leitura e escrita.
De acordo com o Capítulo VI Art. 11,
As reuniões do Conselho Mirim terão, minimamente, periodicidade mensal,
conforme um calendário próprio, elaborado pelo mediador e pela equipe
gestora, sendo que as reuniões extraordinárias poderão ser feitas em qualquer
tempo, mediante deliberação coletiva, podendo ser convocada por quaisquer
de seus membros, obedecendo a prazo de divulgação para a comunidade
escolar de, no mínimo, 03 (três) dias. (SANTO ANDRÉ, 2016a).
É possível imaginar que as crianças poderiam ter uma participação ampliada na
construção do calendário, com o compartilhamento da decisão, indicando por exemplo, o dia
da semana ou o horário de preferência coletiva.
Capítulo VII Art. 13 As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por
conta de dotação orçamentária própria, suplementadas se necessário (SANTO ANDRÉ, 2016a),
remete à ponderação sobre a execução das demandas do CM com autonomia, pois, como não
possuem uma verba própria, as crianças negociam suas ideias com os adultos do CE para
utilização da verba única destinada ao Conselho de Escola, ou seja, não há uma verba destinada
exclusivamente para o CM, para que as crianças gerenciem de acordo com suas prioridades.
Mesmo com os itens apontados, o CM ainda se apresenta como uma oportunidade de
participação política infantil importante para a garantia dos direitos das crianças e o exercício
de sua cidadania, que possui questões que podem ser modificadas para a melhoria da lei e das
ações desenvolvidas nas creches e escolas.
Como síntese, pode-se dizer que, no período 2013-2016, há um resgate das ações
iniciadas na gestão de Celso Daniel, como, por exemplo, as publicações físicas oficiais da
Secretaria da Educação e de outras secretarias, mesmo que não com a mesma periodicidade das
gestões anteriores. Percebe-se que as concepções de participação, democracia e gestão
democrática são retomadas e apontadas não apenas como legislação ou formalização, mas
também como princípio. Na mesma linha, foi desenhada a promoção da participação popular e
a construção de arenas democráticas para o direito de participação das crianças, como o OP-
Criança, o PPA-Criança, a representação das crianças nos Conselhos de Escola e o Conselho
Mirim, reconhecidas como políticas públicas e referendadas por meio da legislação.
 159

Ainda que o Programa de Governo de Carlos Grana para 2017/2020 indicasse a

continuidade das ações para a construção de uma Cidade Educadora e da gestão democrática,
com a participação de todos os sujeitos envolvidos com as creches e escolas, ele não foi reeleito.
A nova gestão não deu importância ao trabalho com os Conselhos Mirins, assim como às ações
de participação popular, embora Santo André (SP) se mantenha como cidade educadora, agora
mais focada para questões voltadas a uma cidadania plena e sustentável196.
Dessa forma, no município de Santo André (SP) houve momentos de interrupções da
promoção da participação infantil causada pela alternância de gestões. Ao longo de 20 anos,
foram propostas e desenvolvidas diferentes ações, que possibilitaram a ampliação da
participação para a infância, como é possível verificar na figura abaixo:

Figura 9 Linha histórica das ações de e para participação, e rupturas

Fonte: Quadro elaborado pela pesquisadora.

De qualquer modo, os direitos e a participação das crianças foram exercidos por meio
tanto de uma relação entre pares quanto intergeracional, em diálogo com arenas de participação
adulta, como o Orçamento Participativo e o Conselho Escolar, o que ampliou a influência
infantil nas decisões e políticas públicas, ultrapassando sua atuação nas creches e escolas. No
próximo capítulo, serão discutidos aspectos e possibilidades dessa participação.

196
Santo André está entre os 10 programas selecionados no Prêmio Cidades Educadoras 2022. Segundo a atual
secretária da Educação, Cleide Bauab Eid Bochixio,"É uma grande satisfação divulgar que Santo André teve
o Projeto do Parque Escola, voltado à Educação Ambiental, desenvolvido pela Secretaria Municipal de
Educação, entre os dez projetos selecionados em concurso internacional promovido pela Associação
Internacional das Cidades Educadoras (AICE). Um feito maravilhoso! Orgulho de todos os profissionais da
Educação Andreense que participam desde o planejamento, da execução dos projetos, bem como todas as
escolas que levam seus alunos às aulas nesse espaço educacional privilegiado". Disponível em:
[Link]
concurso-internacional-162585. Acesso em: 15 jul. 2022.
 160

6 COMPREENDENDO POLÍTICAS PÚBLICAS DE PARTICIPAÇÃO INFANTIL

[...] a participação não é uma campanha política que coloca as

crianças em 1º lugar, tal como propõem os teóricos da libertação,
mas sim um processo de construção de uma sociedade inclusiva
para os cidadãos mais novos. (MILNE, 1996, p. 41).

O desenvolvimento de projetos de participação infantil na gestão de Santo André (SP),

entre 2013 e 2016, ocorreu por meio do PPA-Criança, do OP-Criança, da constituição dos
Conselhos Mirins, da aprovação da Lei nº 9.669/2015, que inaugurou a participação de crianças
a partir de nove anos nos Conselhos de Escola, e da aprovação da Lei nº 9.900/2016, que
instituiu os Conselhos Mirins como uma política pública em Santo André (SP). Foi também
nesta gestão que as creches foram incluídas nas ações de participação infantil. São apresentadas
também propostas semelhantes encontradas em Guimarães, Portugal. Este capítulo apresenta e
discute as diversas questões ligadas a essa participação.

6.1 PARTICIPAÇÃO DAS CRIANÇAS, SUJEITOS DE DIREITOS

Pensar participação infantil implica em reconhecer as crianças não só como sujeitos de

direitos, mas como sujeitos sociais, capazes de agir nos contextos nos quais vivem suas vidas,
produzindo culturas a partir do que recebem dos mundos sociais adultos e (re)produzem com
características próprias. Para Tomás e Soares (2004a, p. 4),
No início do século XXI, decorrente de todo o conhecimento e investimento
anterior, produzido sobre a infância, assume-se como impreterível a promoção
de uma imagem de criança cidadã (Sarmento, 1999), que acentua a
indispensabilidade da promoção da sua inclusão no processo de cidadania, o
que implica, para além de outros aspectos, a valorização e aceitação da sua

que a rodeiam e onde está inserida.

Essa interpretação da infância se coloca em oposição àquela que a considerava como
um vir-a-ser, ou que enxergava suas manifestações a partir da negatividade (SARMENTO,
2004; SOARES; TOMÁS, 2004a, 2004b; CASAS, 2006), isto é, percebia a infância como um
pe ção, porque sabem menos, têm menos
maturidade e menos força, em comparação com os adultos; proteção implica provisão, que
p. 21). Na perspectiva da
participação infantil, admite-se que a infância é uma construção social e a ação se desloca de
uma sociedade-centrada-no-adulto (ROSEMBERG, 1976) para as crianças que também têm
voz.
 161

Sobre as relações de poder entre adultos e crianças, em um trecho de sua entrevista,

Neusa Sampaio (2019, trecho da entrevista, p. 1) traz para a reflexão o que denominamos como
adultocentrismo:
[...] porque é a nova concepção de infância. Mesmo quando a criança era
conhecida e reconhecida como adulto em miniatura ela era mão de obra, ela
não era reconhecida como cidadão. Então esse movimento é novo e a gente
precisa se apropriar dele no sentido de dar mais respeito às proposições que
as crianças trazem, porque elas têm necessidades específicas e a gente tem
que baixar o nosso olhar, sabe? Nós que somos adultos olhamos de cima. [...]
mas nós com aquela visão adultocêntrica sempre queremos dizer o que é que
é melhor para a criança, como tem o homem que diz o que é melhor para a
mulher, como tem o adulto que diz o que é melhor para o idoso. Então sempre
tem essa questão da cadeia, de um sempre estar em cima da caixa alta e o
Conselho Mirim veio para desconstruir, fazer uma involução desse processo,
trazer ele da base para o centro, que o centro da ação, porque assim, é lógico,
as crianças elas não têm obrigação e não têm maturidade para pôr em via
suas ideias. Isso cabe a nós que somos adultos que estamos perguntando pra
ela.
Cabe lembrar que
Uma sociedade adultocêntrica está desenhada para responder aos interesses e
expectativas dos próprios adultos, sejam estes econômicos, políticos, de
partido, relativos a costumes, visão de mundo, etc., impondo suas regras
estabelecidas aos bebês, crianças, adolescentes, não permitindo ou limitando
a voz de outros, e os questionamentos sobre seus modos de vida, suas
percepções de mundo, seus valores, seus costumes, mesmo que estes sejam
inadequados ou conflitivos, tendendo a crer que as crianças podem converter-

(FLORES; SILVA, 2019, p. 54).197

Em outras palavras, a instituição de espaços de participação das crianças rompe com
essa relação de poder e cria para os adultos oportunidade de repensar suas práticas e concepções.
Entretanto,
[...] qualquer iniciativa das crianças necessariamente se vê interpelada pelo
poder, pela autoridade: suas demandas nem sempre chegam a ser instaladas
nas agendas da escola, a representação infantil nem sempre é uma posição
estratégica, em ocasiões cede ao serviço do poder e da institucionalidade.
(MELLIZO; BEDOYA, 2011, p. 286).198
Pode-se acrescentar que tanto crianças quanto adultos exercitam práticas políticas de
participação, de vivência democrática e da cidadania. Este argumento refere-se às relações

197
dultocéntrica, está diseñada para responder a los intereses y expectativas de los
propios adultos, ya sean económicos, políticos, de partido, relativos a costumbres, visión de mundo, etc.,
imponiendo sus reglas establecidas a los bebés, niños, adolescentes, no permitiendo o limitando la voz de otros,
y los cuestionamientos sobre sus modos de vida, sus percepciones del mundo, sus valores, sus costumbres,
aunque éstos sean inadecuados o conflictivos, tendiendo a creer que los niños pueden convertirse en meras
(FLORES; SILVA, 2019, p. 54).
198

autoridad: sus demandas no siempre logran ser instaladas en las agendas de la escuela, la representación infantil
no siempre es una posición estraté
(MELLIZO; BEDOYA, 2011, p. 286).
 162

intergeracionais entre os adultos e crianças, como explicitado por Tomás (2007, p

participação não significa fazer tudo, não significa que os adultos simplesmente rendam-se a
todas as decisões das crianças! Trata-se, sim, de um processo de negociação e de relações mais

A participação infantil demanda, ainda, que sua expressão seja escutada com seriedade,
e, assim,
[...] a participação em qualquer âmbito também deve justificar-se sempre pela
melhora que deveria produzir no funcionamento global de tal âmbito. Quando
esta condição não se cumpre a participação fica desacreditada e gera frustação
ou passa a ser [...] um simples artificio, um jogo, uma pura simulação.
(BERNET; CÁMARA, 2011, p. 30).199
Deste modo, um dos objetivos postos nas entrevistas realizadas foi compreender se as
solicitações das crianças foram realizadas e se houve indícios de mudanças devido à sua
participação. Os entrevistados relatam que as sugestões foram tratadas com seriedade, assim
como havia uma devolutiva para as crianças quando suas demandas não eram possíveis de
serem concretizadas. Wagner Sussai (2019, trecho da entrevista, p. 3) avalia que a maioria das
sugestões foi realizada, que geralmente eram relacionadas às questões das escolas e creches e
cita um exemplo que, para ele, destacou-se dos demais:
Eu lembro que na época também a gente não conseguia estar fazendo tudo.
Então ficou num impasse entre eles estarem fazendo o parque ou uma
acessibilidade para a biblioteca que tinha uma amiga deles que era
cadeirante, que era só uma aluna na escola que era cadeirante na época. E
aí eles chamaram também, no caso foi o Gilmar, o Secretário de Educação
numa reunião num café da tarde. E quando chegou nesse impasse de, ou faz
o parque ou faz a acessibilidade eles pediram para que a gente se retirasse
que eles iam se reunir novamente, aí conversaram. E aí a gente estava crente
que eles iam pedir parque, porque criança, aquela coisa toda e o parque
estava realmente totalmente detonado e inadequado para eles. E aí eles
pediram a acessibilidade. Eles abriram mão do parque para fazer a
acessibilidade para a criança poder estar indo na biblioteca, que essa criança
não conseguia ir na biblioteca tinha que estar carregando e aquela coisa
toda. E aí a gente depois conseguiu fazer um remanejamento de verba e além
da acessibilidade a gente fez o parque também para eles, até como uma

Esse caso remete ao que dizem Sarmento, Fernandes e Tomás (2007, p. 203), que
A acção política das crianças tanto se realiza como acção individual, de
sujeitos autónomos, dotados de opinião e capacidade própria de intervenção,
quanto como acção colectiva, enquanto sujeitos envolvidos num processo
solidário de asserção e mobilização para a transformação social.

199
[...] la participación en cualquier ámbito también debe justificarse siempre por la mejora que
debería producir en el funcionamiento global de dicho ámbito. Cuando no se cumple esta condición, la
rtificio, un juego, una pura
(BERNET; CÁMARA, 2011, p. 30).
 163

Gilmar Silvério (2019, trecho da entrevista, p. 5) também relembra este caso em sua
entrevista e, ao comentar sobre a realização das solicitações, enfatiza que o Conselho Mirim
proporcionou para as crianças aprendizagem e vivência sobre a coletividade e a importância do
bem comum:
Foram realizadas e eram dialogada com elas porque que não dá pra fazer,
então na verdade havia uma própria disputa entre as próprias crianças no
sentido o que é melhor para a cidade, eu abro mão disso pra que... Era um
processo, digamos, que tinha uma riqueza pedagógica muito grande, que a
criança acabava sabendo que não tinha recurso pra tudo, que ela ia ter que
escolher uma prioridade, aí o governo dava... uma vez aprovada foi tirada do
papel. Teve muitas reformas nas escolas [...].
Neusa Sampaio (2019, trecho da entrevista, p. 8) salienta a importância de dialogar com
as crianças e explicar o que seria realizado ou não, e os motivos, argumentando que participação
não é sinônimo de ter todas as reivindicações concretizadas:
Todas as demandas foram ouvidas? Não acho. Mas esse movimento de dar

dido muito recorrente:

ente

pode pedir qualquer coisa se você explicar para ela, você está dando direito
dela ser cidadão. Ela não sabe que ela não pode pedir, não é, até pode, mas
ela tem cinquenta por cento de chance de conseguir e cinquenta de não. Então
isso foi muito positivo, como política pública eu acredito que na época houve
um ganho muito grande, porque nós conseguimos inserir demandas que antes
poderiam nem ser ouvidas.
Assim,
[...] o objetivo do Conselho Mirim era realmente estar formando as crianças
um cidadão atuante no momento. Não que vão vir a ser. Então ela está lá
vivenciando, descobrindo a escola de um modo geral, do bairro, da cidade.
Então a ideia era essa de estar fazendo com que as crianças participassem e
dessem sugestões principalmente. (Wagner Sussai, 2019, trecho da entrevista,
p. 3).
Carlos Grana (2019) também indica a importância de compreender as crianças como
sujeitos de direitos e, ao citar a votação dos Conselhos Mirins, remete à discussão suscitada por
alguns autores (QVORTRUP, 2010a; SARMENTO; FERNANDES; TOMÁS, 2007), que
defendem que a participação política infantil se dá para além do voto.
O objetivo é já deixar o cidadão, que esse é o nosso público-alvo, todo
cidadão andreense, que desde criança, ele já se apropriasse de que ele tem
direitos, não só de votar, para eleger os seus representantes, mas ele também
de poder acompanhar, fiscalizar, sugerir, crescer, desde criança, que Santo
André tem como prioridade a participação popular. (Carlos Grana, 2019,
trecho da entrevista, p. 3).
É interessante perceber que, mesmo havendo em alguns momentos a ideia de que o
Conselho Mirim também é um modo de conhecer e se apropriar de saberes democráticos e do
 164

exercício da cidadania para o futuro, essas características são abordadas numa perspectiva de
conhecer para reivindicar, e não de ser capaz somente quando crescer. Entretanto, é preciso
reconhecer que o processo de escolha e o sistema de representatividade, ao serem utilizados por
crianças pequenas e bem pequenas, expõem suas limitações, alertam para o cuidado em relação
ao uso mecânico de moldes democráticos adultos com crianças, e apontam para a necessidade
da criação de outros arranjos que respeitem as especificidades dessas crianças. Neste sentido,
Na participação das crianças reproduzem-se muitas vezes os modelos dos
adultos. Trata-se não de reproduzir nos mundos sociais e culturais das crianças
os modelos adultos, se bem que essas situações aconteçam, mas de promover
a imaginação metodológica e de participação das crianças, considerando que
a infância não é um grupo homogéneo e que as crianças necessitam escolher
os seus próprios fóruns e acções, de acordo com o contexto em que estão
inseridas e de acordo com as suas capacidades. (TOMÁS, 2007, p. 53).
Estratégias democráticas de participação, que respeitem as múltiplas linguagens das
crianças, flexíveis, com ações de participação direta, de observação e interação entre adultos e
crianças, com a utilização de diversas metodologias, como o desenho, a fotografia e outros
recursos que auxiliem a expressão e compreensão dos interesses das crianças precisam ser
pensadas e testadas.
Outro ponto a ser destacado é a possibilidade de manipulação das crianças por adultos,
questão já referida, mas que se coloca complementar à anterior. Neusa Sampaio (2019, trecho
da entrevista, p. 9-10) comenta que
[...] historicamente as minorias são usadas pra fins eleitoreiros, a gente não
pode fugir dessa realidade, aqui a gente não deixou acontecer no sentido de
que nós levávamos proposições sérias. Elas não eram enfeites, a gente
conseguiu fazer pressão nos bastidores como adultos que somos e tendo a
máquina na mão, para que aquilo acontecesse, mas o trabalho das crianças
não foi figurativo.
Cassia Manchini (2019) reforça a importância do cuidado com a influência dos adultos
nas demandas apontadas pelas crianças; Neusa Sampaio (2019) explica que algumas
reivindicações, como valorização das professoras ou aumento salarial, asfaltamento de ruas, ou
aumento de médicos nos postos de saúde, têm sua origem nos adultos, mas supõe que ocorram
em razão da confiança das crianças nas professoras e familiares. Complementa que a formação
ofertada para as crianças foi o modo que compreenderam ser efetivo para informar/orientar as
crianças sobre seus direitos e capacidade:
Mas quando nós fizemos as formações, foram todas no sentido de dar amplo
poder para a criança pra que ela pensasse sozinha no que era melhor para a
cidade, mesmo que ela chegasse sim à conclusão de que precisa ter uma via
pública legal, de que precisa sim ter fiscalização do trânsito, de que precisa
sim ter mais creche, de que precisa sim ter mais saúde. Ela precisava chegar
a essa conclusão, precisa ter iluminação no bairro, ela precisava chegar a
essa conclusão por ela, porque ela entende que isso é importante, não porque
 165

um adulto disse pra ela. E aí nós fizemos várias, várias oficinas, as oficinas
foram muito bacanas, mas não foram muitas. (Neusa Sampaio, 2019, trecho
da entrevista, p. 5-6).
[...] a consideração do grupo social da infância como um
grupo profundamente implicado com a diversidade que decorre de indicadores económicos,
sociai (2004b, p. 353). Além disso,
Apesar de a infância e as crianças serem influenciadas por [...] complexo
sistema de compreensões, podemos afirmar que não há nenhum atributo na
infância que não se possa predicar de igual modo aos restantes seres humanos.
O paradigma da competência, defendido por alguns investigadores nesta área,
como James e Prout (1990), Waksler (1991), Mayall (1994), Qvortrup et al
(1994), Hutchby e Moran-Ellis (1998), ajuda-nos a consolidar esta ideia e a
entender a infância como uma arena dinâmica de actividade social que
envolve lutas de poder, significados contestados e relações negociadas, mas
onde as crianças são sobretudo consideradas como agentes sociais no seu
próprio direito e onde as próprias construções da infância são estruturantes e
estruturadas pela acção das crianças. (TOMÁS; SOARES, 2004a, p. 3).
Coerente com esse paradigma, a seguir, as impressões dos adultos sobre a participação
das crianças e, nesse sentido, mudanças na compreensão de sua participação.

6.1.1 Mudanças de primeira ordem ou de estrutura prática

No que refere às práticas de primeira ordem (MAINARDES, 2006), foi possível

recuperar um vídeo200 com fotos e depoimentos de crianças integrantes dos Conselhos Mirins,
de suas mães e das equipes gestoras. As crianças afirmam que gostam da experiência, pois são
ouvidas nas suas sugestões, veem a realização das ações e têm a devolutiva do motivo pelo qual
outras não foram realizadas. Dizem que podem compreender a importância do direito de
participação e que se envolveram com as questões da escola, do bairro e da cidade. As mães
relatam que as crianças puderam exercer a cidadania e tornaram-se mais questionadoras e
participativas também em outros locais, como o grupo de dança e a igreja.
Sobre o envolvimento das famílias, Wagner Sussai (2019) lembra da formação sobre a
dengue, com crianças de EMEIEF e de creche, na qual as crianças orientaram os adultos sobre
a prevenção, e considera que as solicitações e a participação das crianças resultaram em
melhorias e mudanças nas creches, nas escolas e na cidade. Aponta que não eram só as questões
da educação que mobilizavam as crianças, referindo-se a um parque arquitetado pelas crianças.
Carlos Grana (2019, trecho da entrevista, p. 2) reflete que a participação, ampliada para a
cidade, gerou melhoria da qualidade dos serviços:

200
Vídeo de divulgação elaborado pela equipe da prefeitura de Santo André.
 166

E a gente viu, exatamente o crescimento dessas crianças por ter participado,

elas já estavam começando a pensar a cidade, além da escola. Então, essa
coisa de enchente, essa coisa de parques, limpeza pública, entre outros. Mas
elas começavam sempre pela escola, que era o ambiente que elas se sentiam
muito bem, então começavam sempre pela escola.
Para Neusa Sampaio (2019), conforme a participação infantil foi se consolidando,
tornou-se matricial, envolvendo as demais secretarias, como saúde, assistência social, gabinete
de governo, cultura, que, juntas, planejavam e desenvolviam ações para que as crianças
contribuíssem e participassem. No que se refere à expansão da atuação do Conselho Mirim,
Wagner Sussai (2019) relata que foi estabelecido contato com outras arenas de participação,
como, por exemplo, o Conselho da Criança e do Adolescente, o Projeto Juventude Esperança
do Amanhã (JEDA)201, para troca de experiências. Também destaca que muitas crianças que
participaram dos Conselhos Mirins deram continuidade à postura participativa nas escolas
estaduais, reivindicando seus direitos ou participando das ocupações nas escolas estaduais em
2016.
Mesmo diante do êxito das ações do Conselhos Mirins, contudo, os entrevistados
revelam que houve resistência por parte das equipes gestoras, que, de acordo com Wagner
Sussai (2019), argumentavam, em sua maioria, o excesso de demandas administrativas, o que
resultava em falta de tempo para os Conselhos, questão igualmente apontada por Cassia
Manchini (2019). Para Wagner Sussai (2019, trecho da entrevista, p. 4), para que a adesão fosse
maior, era preciso oferecer formações para [...] entender que as crianças também são
cidadãos agora e não vão vir a ser. Então elas também têm opiniões a respeito do que acontece
nas creches desde a estrutura física até outras questões, de alimentação de brincadeiras e de
planejamento mesmo, né? . Ele complementa, esclarecendo que divergências entre os setores
da Secretaria de Educação foram igualmente fator dificultador de um maior desenvolvimento
do projeto, pois prejudicavam o andamento das ações, e atribui a resistência por parte dos
setores à notoriedade que o NGD obteve em razão das ações de participação infantil
desenvolvidas.
A Lei nº 9.900/2016 foi elaborada para que houvesse continuidade do projeto e, na
justificativa da minuta da lei, explicita-se que ela é consequência do trabalho desenvolvido e
consolidado de uma política municipal por meio da participação e protagonismo das crianças
da Educação Infantil e do Ensino Fundamental. Carlos Grana (2019, trecho da entrevista, p. 5)
informa que a lei veio

201
Instituição Filantrópica sem fins lucrativos no município de Santo André, que tinha como objetivo desenvolver
um trabalho junto às crianças, adolescentes e famílias em situação de vulnerabilidade, e trabalho infantil. Ver
mais em: [Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
 167

[...] para consolidar uma política pública, que não era apenas um programa
de governo. Então, independentemente de governo, porque os governos são
passageiros, você tem gestões, e a lei constitui para criar a obrigatoriedade,
transformar de uma política de governo em uma política de Estado. Simples
assim. Para que independentemente de um governo, as escolas mantivessem
essa relação com os alunos com a rede municipal. É isso, eles pudessem ter
mais autonomia.
Entretanto, com a mudança de governo, a partir de 2017, não houve mais ações ou
formações para o fomento do Conselho Mirim nas creches e EMEIEFs. A existência da lei não
foi o suficiente para que houvesse a continuidade do projeto e para a garantia do direito de
participação das crianças, representando uma perda no exercício da cidadania infantil das
crianças da rede municipal de Santo André (SP).

6.1.2 O Conselho Mirim na creche e a participação de crianças bem pequenas

Em referência às transformações de segunda ordem, relacionadas à justiça social, acesso

e oportunidade (MAINARDES, 2006), o Conselho Mirim possibilitou a participação das
crianças, que são comumente excluídas dos processos políticos decisórios dos espaços em que

seria apta e deveria contribuir para a implementação de múltiplas instâncias de participação

infantil, pois é por meio da participação que crianças e jovens podem conhecer e desenvolver o
202
. A vivência em arenas democráticas contribui para a construção
de uma sociedade participativa que favorece a todos, idosos, adultos, jovens e crianças, ou seja,
democratização como pré-requisito para uma boa sobrevivência e vida de todos os seres
humanos nesta Terra depende da formação da consciência política de todas as gerações e de sua
participação na vida so (SÜNKER; MORAN-ELLIS, 2018, p. 184)203.
Assim, a inclusão das crianças de dois anos de idade na Lei nº 9.900/2016 pode ser
caracterizada como uma transformação relacionada à justiça social, acesso e oportunidade, pois
inclui crianças bem pequenas em projetos de participação política infantil. A escassez de
políticas públicas para a infância, direcionadas para a participação política, contrasta com
discursos e ações que demonstram extrema preocupação com o bem-estar da infância e/ou

202
ía facultada y debería aportar en la implementación de
múltiples instancias de participación infantil, por cuanto es a través de la participación que niños, niñas y
jóvenes pueden llegar a conocer y des (PAVELIC; SALINAS, 2014, p.
103).
203

seres humanos en esta Tierra depende de la formación de la conciencia política de todas las generaciones y de
su participación (SÜNKER; MORAN-ELLIS, 2018, p. 184).
 168

acesso às vagas para as instituições. A falta de políticas participativas na estrutura social

dificulta o exercício da cidadania das crianças como atores sociais do presente e aponta para
um conceito elaborado por Franz-Xavier Kaufmann204, retomado por Qvortrup, em texto de
2011, a , isto é, as crianças são invisíveis nas estruturas da sociedade,
de modo geral. Para Qvortrup (2011, p. 203),
A questão é, entretanto, que isso não acontece em função de uma
hostilidade em relação às crianças, mas antes, em virtude de uma
tendência secular, entre os adultos em geral, de considerar
prioritariamente outros fatores da vida que não as crianças, em nossa
sociedade moderna.
Em Santo André, uma primeira experiência do Conselho Mirim em creche foi publicada
pela revista A Rede em Roda, de 2014 (SANTO ANDRÉ, 2014a). No ano seguinte, foi possível
identificar muitos documentos relacionados à participação nas creches. A preocupação com a
inserção das creches e, portanto, das crianças bem pequenas, surge pela preocupação dos
responsáveis do Núcleo de Gestão Democrática e dos gestores municipais em garantir o direito
das crianças, independentemente da idade, de acordo com o que afirma Gilmar Silvério (2019,
trecho da entrevista, p. 3):
Então, a gente falou assim: o vai ser pra todos, vai ser da

pressuposto que a criança desde a hora que ela nasce, ela é um ser e ela se
manifesta. A criança ela se manifesta, e ela se expressa, do jeito dela, mas ela
se expressa, ela sabe o que ela quer. Então porque não incentivar e estimular
a criança a pensar também o espaço que ela vive. É claro que a metodologia
que você vai utilizar para ouvir uma criança de seis meses, três meses é
diferente de uma criança de cinco, seis, quatro anos. Então pra cada faixa
etária você tem que ter uma metodologia, uma prática diferenciada né? Mas
é possível dar voz para essas crianças, ouvir o que elas pensam do espaço, da
vida. Então isso é possível. Embora haja muita resistência, mesmo alguns
professores acham que a criança é criança, e que não sabe opinar, não sabe
palpitar, não sabe... Que o professor aqui vai ter a gestão, digamos, prover
todas as necessidades, mas nós partimos do pressuposto que a criança pode
ser ouvida e pode reivindicar.
A defesa da participação de crianças muito pequenas vem ao encontro do paradigma da
infância presente nos estudos sociais da infância, e, para Lansdown (2001, p. 2),
Não existe limite inferior de idade para o exercício do direito de participação.
Estende-se, portanto, a qualquer criança que tenha uma opinião sobre um
assunto que lhes diz respeito. Crianças muito pequenas e algumas crianças
com deficiência podem ter dificuldade em articular seus pontos de vista por

204
-
strukturelle Rücksi ). Há, diz ele, em nossas sociedades, um
em relação às crianças nos diversos segmentos da vida política, que, como efeito cumulativo, tem conduzido à
(QVORTRUP, 2011, p. 203, grifo do autor).
 169

meio da fala, mas podem ser incentivadas a fazê-lo por meio da arte, poesia,
jogo, escrita, computadores ou sinais.205
Esta mudança na concepção de infância, contudo, acontece de modo processual,
presente na legislação, na pesquisa, em discursos, o que pode justificar a resistência apresentada
por gestoras/es de creches, como apontada nas entrevistas. Entre os argumentos estão a
descrença na capacidade das crianças de participar politicamente, devido à idade e/ou ao
processo da aquisição da fala, a concepção da creche como espaço meramente assistencial, a
falta de sintonia com formações voltadas para esse tema, a falta de compreensão de que
aprendizados, afetos e cuidados são indissociáveis nas creches. Para Neusa Sampaio (2019), a
importância de gestoras/es terem tempo em sua rotina para se dedicar ao projeto e à formação
das professoras são recursos para tratar a resistência. Ela questiona:
[...] como formar o professor pra que ele entenda isso, se quando a gente fazia
reunião com os vice-diretores que eram responsáveis por essas demandas,
eles não acreditavam na participação infantil, pelo menos na primeira
infância. Se na EMEIEF já era difícil você fazer o professor levar a sério, que
dirá lá com o bebê. Então nós estamos numa situação que precisa ainda
avançar, por isso que eu falo para você, a gente precisa estudar mais sobre o
que é a criança pequena e suas possibilidades. Tem um autor, né? O Tonucci,
que ele fala muito a respeito disso, da participação infantil. (Neusa Sampaio,
2019, trecho da entrevista, p. 6-7).
Complementa, indicando tanto que é preciso ter um olhar sensível e atento para
compreender as diferentes expressões infantis quanto a dificuldade de realizar essa ação na
rotina da creche. Gilmar Silvério (2019) lembra da resistência na própria equipe da Secretaria
da Educação (SE) em relação à importância do envolvimento das creches e, nesse contexto,
Wagner Sussai (2019) ressalta a importância do trabalho das professoras que acreditaram no
projeto e que foram essenciais para o seu desenvolvimento, pois constata que não houve tempo
hábil para um maior investimento com formações diretas com as professoras.
De acordo com Neusa Sampaio (2019), a adesão ao projeto aumentou durante o percurso
da gestão e, ao final, havia cerca de 96% de adesão das creches. Para Gilmar Silvério (2019,
trecho da entrevista, p. 3), essa adesão foi
Muito proveitoso, eu acho muito positivo, até porque eu acho que se a gente
sonha um dia em ter um país que de fato a população participe da vida
política, da cidade, discuta as questões da cidade e do bairro, reivindique os
seus direitos, nós vamos conseguir sonhar com uma sociedade dessa, se a
gente investir na creche, porque é ali que a gente forma as pessoas.

205
No original:
to any child who has a view on a matter of concern to them. Very small children and some children with
disabilities may experience difficulties in articulating their views through speech but can be encouraged to do
(LANSDOWN, 2001, p. 2).
 170

As premiações recebidas e as ações publicizadas também demonstram que o projeto

obteve sucesso em seus objetivos. Wagner Sussai (2019) cita como exemplo uma creche que
solicitou a melhoria das calçadas do seu entorno depois de as crianças realizarem o
reconhecimento do bairro, que repercutiu na agenda pública municipal e tornou-se uma ação
para todo o município.
Os entrevistados reconhecem que as ações do Conselho Mirim das creches foram em
menor quantidade do que as voltadas para as crianças do Ensino Fundamental. O trabalho com
crianças bem pequenas requer respeito às suas especificidades, estudos e estratégias bem
delineadas. De acordo com Gilmar Silvério (2019, trecho da entrevista, p. 3),
Eu acho que em algum momento erramos também, como por exemplo ao levar
na Câmara muitas vezes a criança sem conversar com o vereador sobre os
objetivos da visita, e poder receber a criança e conversar com ela, para que
a fala do vereador não ficasse voltada apenas para o adulto e não pra
criança. Mas a iniciativa é válida, do ponto de vista da criança sair da escola
dela e ir para uma outra instituição, eu acho que só essa viagem, dela ir pra
um ambiente diferente e ela saber que ali discutem as coisas, é uma
experiência que fica marcada para a vida dela. Talvez nós erramos digamos,
em alguns detalhes que não levamos em consideração aquilo que é criança
de um a seis anos. [...] A criança é criança de direito, ela não é um vir a ser.
Ela é no agora, e ela tem que ser ouvida, e nós adultos temos que dar esse
espaço e garantir que a criança fale, que ela se expresse.
Como já se apontou anteriormente, a democracia representativa fixa limites da
participação e consequentemente da efetivação dos processos democráticos e, utilizada nos
Conselhos Mirins com crianças bem pequenas, demanda outras estratégias que ofereçam ações
diversas de participação direta, ativa e que respeitem as múltiplas linguagens e tempos da
pequena infância. Em relação aos modos de dem s
dois tipos de democracia têm seu lugar nas ações de participação e incidência de crianças e
adolescentes. Temos que escolher a opção m SHIER, 2010b,
p. 7)206.
Neusa Sampaio (2019, trecho da entrevista, p. 3) destaca a importância de compreender
as demandas das crianças por outras dimensões que não as tradicionais utilizadas por adultos:
Crianças de três anos nas creches conseguiram fazer suas contribuições e eu
me lembro que eu participei, porque a gente se revezava. Eu participei de uma
demanda que eles levaram para o prefeito, onde havia três garotinhos de três
anos, e aí um deles disse
tem uma biblioteca, a gente queria uma biblioteca; e a gente também queria
não
ente queria um
gira-

206
incidencia de niños,
(SHIER, 2010b, p. 7).
 171

falou que ele queria um escorregador que fosse por toda a escola, e tal... Qual
a mensagem que ele está passando? Ele quer brincar, ele quer brincar!
Cabe trazer aqui uma breve reflexão sobre a democracia e a participação das crianças
bem pequenas. Bae (2016, p. 13) destaca que
A partir de fontes que têm analisado o que a democracia pode significar no
contexto da educação infantil (Dahlberg & Moss, 2005; Rinaldi, 2005; Moss
2007a, 2007b), ou explorado questões relacionadas com educação e
democracia num sentido mais geral (Biesta, 2006, 2007), é óbvio que a
democracia pode ser concebida de acordo com diferentes perspetivas. Isto
pode ser entendido, principalmente com referência a aspetos formais, como
escolha individual, eleições, representação, seguindo a regra da maioria etc.,
ou a ênfase pode estar no conceito de democracia como um fenómeno
processual, que é criado pelos participantes, como algo vivido (Rinaldi, 2005).
[...] Talvez um termo como "momentos democráticos" possa capturar o que
acontece quando a equipa em educação de infância deixa espaço para a
participação das crianças pequenas e liberdade de expressão.
Por outro lado, a presença de uma estrutura como o Conselho Mirim se coloca como
espaço para acolhimento das demandas e indicações das crianças bem pequenas, para combater
a ideia de que a voz política das crianças é então vista como ilegítima e desinteressante
quando toca a assuntos políticos. A acrescentar, ainda, a ausência de espaços e estruturas onde
essas vozes possam ser ouvidas e, por isso, legitimadas. (TREVISAN, 2012, p. 353).
Mesmo diante das dificuldades inerentes à participação infantil, principalmente das
crianças bem pequenas, o Conselho Mirim representou uma arena importante para a promoção
do seu direito de participação, com ineditismo. Nascimento (2019, n.p.) são
muitos os desafios, mas o principal parece ser retirar a infância da invisibilidade social. Exige
toda uma mudança de concepção contrária à que está presente no senso comum, que é divulgada
m demonstrou ser possibilidade de arena para a participação infantil
e atribuir visibilidade para as crianças.
em circulado por todo o Brasil, mas com várias diferenças
em relação à proposta e implementação. Como exemplo, em maio de 2019, a Câmara de
Vereadores do município de São Paulo, por iniciativa do vereador Celso Giannazi, do Partido
Socialismo e Liberdade (
10 anos de idade no município de São Paulo (SÃO PAULO, 2019), representantes de diferentes
escolas, que não incorpora crianças da Educação Infantil. Também em maio do mesmo ano, o
vereador Toinho Carolino, do Partido Trabalhista Nacional (PODEMOS), apresentou o projeto
(BA), com
o objetivo de promover a participação de crianças do Ensino Fundamental I, de 6 a 12 anos de
idade. Esta lei coloca como critério para participação que as crianças apresentem um
desempenho escolar acima da média (SALVADOR, 2019), o que representa a exclusão de
 172

crianças que não atingem esse rendimento, que serão privadas de seu direito à participação e à
experiência democrática, participando das decisões de seu entorno. Este critério evidencia uma
discriminação pautada em uma falsa meritocracia, que transforma um direito em privilégio,
sendo, portanto, excludente.
Pode-se acrescentar que a cidade de São Bernardo do Campo possui Escolas Municipais
de Educação Básica (EMEB) que realizam um trabalho com a participação das crianças,
também chamadas de que não abrangem as creches e não possuem uma lei
que os institucionaliza. Nos exemplos citados, verifica-se que as crianças pequenas e bem
pequenas são as que sofrem uma maior exclusão devido a sua idade.

6.2 OUTRAS ARENAS DEMOCRÁTICAS DE PARTICIPAÇÃO INFANTIL

Como indiquei na introdução, o estágio doutoral na Universidade do Minho permitiu

que, a partir de buscas realizadas nos
(RECAAP) e no Repositório Institucional da Universidade do Minho (RepositóriUM), fosse
possível encontrar dois projetos similares à proposta dos Conselhos Mirins de Santo André
(SP): a Carta da Cidadania Infantojuvenil e o projeto Orçamento Participativo das Escolas
(OPE). Foram consultados os próprios documentos e entrevistadas/os as/os responsáveis207 por
elaborar/constituir os processos de fundamentação da participação de crianças e jovens. A
oportunidade de conhecer propostas e ouvir responsáveis por políticas de participação infantil
em Portugal permitiu trazer aqui algumas ideias e questões da implementação dessas arenas de
participação, apresentadas a seguir.

6.2.1 Guimarães Portugal

O município de Guimarães fica localizado no Distrito de Braga, no norte de Portugal.

Em relação à rede de Educação Básica208, são dez centros escolares, organizados em oito
agrupamentos compostos por escolas que atendem crianças dos três aos seis anos de idade no
pré-escolar; dos seis aos dez no 1º Ciclo; dos dez aos doze, no 2º Ciclo; e dos doze aos quinze
no 3º Ciclo (três anos de duração: dos doze aos quinze). Como se vê, as creches não estão

207
Que serão apresentados conforme forem compondo o texto.
208
Para mais informações sobre o ensino em Portugal, consultar: [Link] Acesso em: 15 jul.
2022.
 173

incorporadas, mas são de responsabilidade do Ministério do Trabalho, Solidariedade e

Segurança Social. A seguir, a apresentação dos projetos desenvolvidos na cidade.

[Link] Carta da Cidadania Infantojuvenil

A Carta da Cidadania Infantojuvenil [...] de definição estratégica da

promoção dos direitos das crianças e dos jovens [...], construído de forma participada, após
auscultação de crianças e jovens, decisores políticos e institucionais e interventores sociais nos
mundos da infância e juventude. (SARMENTO et al., 2016, p. 2) como
um instrumento de governança, isto é, de regulação participada, partilhada e complexa e
promoção dos direitos de cidadania da população mais jovem. SARMENTO et al., 2016, p.
2).
Manuel Sarmento (2021)209 relata que o processo de construção da Carta aconteceu ao
longo de dois anos, e se caracteriza como projeto inédito. Ou seja, a
documento original e o projeto é original também em si mesmo. Agora, todo ele se desenvolve
no quadro daquilo que é a reflexão hoje existente em todo o mundo acerca do envolvimento
das crianças com decisões políticas no espaço urbano. (Manuel Sarmento, 2021, trecho de
entrevista, p. 3).
O projeto foi promovido pela Associação para o Desenvolvimento das Comunidades
Locais (ADCL) e financiado pela Fundação Calouste Gulbenkian, por meio do Programa
Cidadania Ativa. A ADCL estabeleceu parceria com a Comissão de Proteção de Crianças e
Jovens de Guimarães (CPCJ), que nomeou Jorge Correia210 como seu representante, e com a
Câmara Municipal de Guimarães. No âmbito de avaliação e apoio científico, foi realizado
diálogo com a Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação (SPCE), em parceria com a
Universidade do Minho (UMinho). Segundo Manuel Sarmento (2021, trecho da entrevista, p.
6),
[...] a Universidade teve esse duplo papel: de promotora, no âmbito daquilo
que era seu trabalho de cooperação com a associação, ONG, que lançou o

209
Professor no Instituto de Educação da Universidade do Minho, pesquisador e autor de diversos livros e artigos
sobre Sociologia da Infância, Direitos das Crianças e cidadania infantil. Atuou como diretor responsável pelo
desenvolvimento do projeto da Carta da Cidadania Infantojuvenil do Concelho de Guimarães. Entrevista
concedida no dia 6 de dezembro de 2021.
210
Outro entrevistado, Jorge Correia é Secretário da Comissão de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ) de
Guimarães, em representação do Ministério da Educação. Disponibilizou a publicação física do relatório final,
assim como guião das assembleias realizadas com as crianças, slides, regulamento das assembleias,
organização dos transportes, entre outros materiais produzidos no Projeto Tecer a Prevenção.
 174

programa; mas por outro lado, é avaliadora, no âmbito também do trabalho

promovido pela Sociedade Portuguesa pelas Ciências da Educação.
O documento final da Carta é resultado de um trabalho realizado em duas etapas. Na
primeira, foi realizado um diagnóstico social pautado pelos direitos das crianças e jovens, que
contempla e põe em diálogo os indicadores estatísticos com as percepções das crianças e jovens
e com especialistas das áreas respectivas. Na segunda etapa, foram construídas as medidas de
operacionalização e os eixos estratégicos, organizados como Participação Cívica e Política211;
Bem-estar Social, Território e Ambiente; Relações Interpessoais; Cultura, Lazer e Desporto; e
Educação.
O processo de construção do diagnóstico deu-se por meio de grupos focais com crianças
de seis a 18 anos de idade, nas Comissões Sociais Interfreguesias (CSIF), para discussão sobre
a aplicabilidade de seus direitos no município, assim como entrevistas com informantes-chave,
especialistas convidados e fóruns de debate. A partir do diagnóstico, foram elaboradas
estratégias e ações para sua concretização, inclusive a indicação da constituição de um Conselho
Infantojuvenil de Guimarães, composto por crianças e jovens entre seis e 25 anos de idade, que,
em razão da pandemia ocasionada pelo vírus Covid-19, não foi concretizada.
Baseada na Convenção dos Direitos das Crianças (1990), a Carta propõe a discussão de
todos os direitos das crianças, sendo que
[...] a participação é substantivada através da criação de estruturas de
representação direta e ainda de dispositivos de proximidade que possam fazer
fluir a voz das crianças. A criação de mecanismos de auscultação fácil e direta
das crianças, bem como de instâncias de provedoria inserem-se igualmente
nas medidas a adotar. (SARMENTO et al., 2016, p. 141).
E, de acordo com Manuel Sarmento (2021, trecho da entrevista, p. 7-8), tem como
pressuposto a participação política infantil, sobre a qual constata:
Devo dizer que na altura em que o programa foi lançado, a participação
política era um tema tabu. Realmente, na Sociologia da Infância, não é uma
questão discutida. A participação, sim. Mas a participação política, isto é,
internação das crianças no debate sobre as questões de vida em comum, no
espaço político (Polis) não é de fato [...] abordada. Portanto, um dos
pressupostos é exatamente este. Vamos fazer o reconhecimento das crianças
como decisores políticos [...].
Após a execução da carta, em 2016, o município de Guimarães candidatou-se ao
Programa Cidades Amigas das Crianças (CAC), desenvolvido pelo Unicef, e elaborou um
Plano de Ação Local (PAL) para definição das ações durante os quatro anos de implementação
(2018 a 2022), aprovado em março de 2019. De acordo com Daniela Miranda (2022, trecho da

211
No Eixo 1 Participação Cívica e Política, os Orçamentos Participativos são citados como uma das medidas
de presença e inclusão de crianças e jovens até 18 anos de idade.
 175

entrevista, p. 4)212, o município tem como princípio aderir a programas que colaboram com o
bem-estar de seus munícipes. Segundo ela, [...] queríamos dar resposta a muitas questões que
as próprias instituições, as próprias associações que trabalham na área da infância iam
reportando. E porque também já tínhamos aqui um projeto da Carta para a Cidadania
Infantojuvenil .
Com a adesão ao programa Cidade Amiga da Criança, foram desenvolvidas outras ações
e projetos de participação infantil no município. A coordenadora esclarece que o que
[...] notou-se foi o interesse das crianças em participar da vida, nas decisões
políticas. E tivemos, por exemplo, nesse último dia das crianças, no dia 01 de
junho de 2021, uma atividade muito interessante que também juntou todos os
agrupamentos de escolas do município, que foram as conversas com o Sr.
Presidente e os vereadores. Ou seja, promovemos um dia de conversas em
formato on-line, é claro, mas onde cada decisor político esteve com um grupo
de crianças e pôde ouvi-las, pôde responder as questões. Isto vai dando à
criança também alguma destreza, algumas competências para a participação
cívica e, ao mesmo tempo, fá-las perceber que elas fazem parte daquele que
é também o nosso plano. Elas não estão à parte, mas fazem parte. Foi também
uma iniciativa muito interessante. (Daniela Miranda, 2022, trecho da
entrevista, p. 5).
Avalia que foi possível perceber algumas alterações nas estruturas macrossociais a partir
do incentivo às ações de participação política infantil, e menciona que
[...] pelos trabalhos que já fomos fazendo e os que ainda pretendemos fazer
mais, creio que a grande mudança que se notou desde o início da
implementação do plano, foi de atrair os decisores políticos a esta inclusão
das crianças na vida e nas decisões políticas. Porque acho que agora há um
cuidado grande em, antes de tomar decisões, fazer as auscultações [...].
(Daniela Miranda, 2022, trecho da entrevista, p. 12).
Outra ação que decorreu do projeto da Carta foi o desenvolvimento de assembleias no
âmbito do proj Plano Estratégico de Promoção e Proteção dos Direitos
da Criança Guimarães que, por sua vez, integra a Rede Nacional
da Comissão de Promoção dos Direitos da Criança. O projeto Tecer a Prevenção é promovido
pela Comissão Nacional e, de acordo com Jorge Correia (2022)213, tem como objetivo conhecer
a realidade infantojuvenil e os territórios, ou seja, o universo de crianças e jovens. O secretário
acrescenta que, neste processo, o diagnóstico realizado na construção da Carta foi atualizado a
partir de assembleias com crianças representantes de seus ciclos por agrupamento, nas escolas.
Relata que
Essas assembleias tinham sempre como ponto comum o direito das crianças.
A partir daí, os direitos traduzidos em coisas concretas como o direito à

212
Coordenadora do Plano de Ação do Programa Cidade Amiga das Crianças do munícipio de Guimarães desde
2018, integrante da Divisão da Ação Social e secretária da vereadora da Ação Social do município. Entrevista
concedida à pesquisadora no dia 18 de janeiro de 2022.
213
Entrevista concedida à pesquisadora no dia 31 de janeiro de 2022.
 176

mobilidade, direito à alimentação, às cantinas. Então, saíram coisas muito

interessantes. E depois da recolha dessa informação toda e do registo,
partilhamos acima de tudo com a direção das escolas e com a Câmara
Municipal de Guimarães, que inseriu tudo isso num Plano de Trabalho da
Ação no âmbito da Cidade Amiga das Crianças. (Jorge Correia, 2022, trecho
da entrevista, p. 5).
Explica que as crianças, de sete a 17 anos de idade, participavam com muito prazer e
que todas elas tiveram oportunidade de expor suas ideias e opiniões. Algumas escolas
participantes realizaram assembleias em suas demandas, fazendo uso da mesma metodologia e
dos regulamentos utilizados pela CPCJ.
A Carta para a Cidadania Infantojuvenil teve ainda, como desdobramento, o Colóquio
Internacional Crianças, Cidade e Cidadania, que contou com a presença de especialistas, como
Francisco Tonucci, e experiências de países, como a Espanha e o Brasil. O evento teve como
objetivo discutir a participação infantil, principalmente em relação ao espaço urbano, partindo
da premissa de que
[...] as crianças e os jovens são cidadãos de pleno direito e vivem intensamente
as diferentes possibilidades que a vida urbana oferece [...]. Mas as crianças
vivem a cidade à sua maneira e debaixo das condições que lhe são
proporcionadas pelas políticas urbanas e pelos constrangimentos e
possibilidades oferecidos pela organização da cidade e dos seus equipamentos
e serviços. (SARMENTO, 2016, p. 5).
Sobre a participação política infantil, Manuel Sarmento (2021) considera a importância
da oferta de arenas participativas e da seriedade no trato das opiniões e sugestões das crianças,
para que estas efetivamente exerçam influência nas decisões, principalmente ao nível local.
Complementa:
Por outro lado, esta ideia é muito forte, que é o espaço municipal onde essa
ação política tem mais capacidade de ser viabilizada pela proximidade. Então
as questões dialógicas de proximidade são extraordinariamente importantes
na conceitualização da ação política das crianças, porque existem vários
programas, muitos deles um pouco fantasistas, um pouco, da expressão de
Roger Hart, tokenistas, da participação das crianças, portanto, o Parlamento
Jovem, em que as crianças discutem, debatem alguns temas, são preparadas
para essa discussão e para esse debate, mas não têm nenhuma capacidade de
influência na decisão. (Manuel Sarmento, 2021, trecho da entrevista, p. 8).
Ainda sobre as relações entre participação e cidadania das crianças, o professor
Sarmento (2021, trecho da entrevista, p. 10) apresenta e esclarece a dimensão da cidadania
íntima que
[...] significa que o espaço das relações de intimidade não é um espaço isento
de dimensões políticas. É um pouco contrário. É um espaço onde se
manifestam e onde se implicam relações políticas, e, portanto, as relações de
cidadania, onde há, novamente, repito, a exigência do reconhecimento, dos
direitos e da participação. Isso é fundamental para as crianças. Então, é como
elas próprias nos dizem e como nós também aprendemos com a Carta da
 177

Cidadania Infantojuvenil de Guimarães. Essa questão das funções

interpessoais, designadamente as funções inter-relacionais no contexto
familiar é uma questão absolutamente marcante, no sentimento que a criança
tem de si mesma, e tem de si mesma enquanto membro da sociedade, não
apenas enquanto indivíduo. Pode ser social e coletivo.
Em relação às crianças bem pequenas, Manuel Sarmento (2021) explica que ainda há
muito a ser explorado e compreendido no campo da pequena infância e que foi realizado um
trabalho com as educadoras do jardim de infância, para que pudessem desenvolver atividades
com as crianças para compreender o sentimento dessas sobre ter direitos, e sobre o sentido
destes para elas. Daniela Miranda (2022), por sua vez, conta que o município planeja ações com
crianças pequenas e bem pequenas por meio de parceria com o ProChild laboratório
colaborativo214.

[Link] Orçamento Participativo das Escolas (OPE)

O OPE é um projeto resultante do Orçamento Participativo Portugal (OPP) que, por sua
vez, foi instituído em 2017, em âmbito nacional, por meio da Lei nº 42, de 28 de dezembro de
2016. Para compreender sua dimensão, destaca-se aqui, especificamente, o Artigo 3º, do
Capítulo I Disposições Gerais:
Artigo 3.º Orçamento Participativo Portugal e Orçamento Participativo Jovem
Portugal. 1 - É criado o Orçamento Participativo Portugal (OPP) que constitui
uma forma de democracia participativa, facultando aos cidadãos o poder de
decisão direta sobre a utilização de verbas públicas. 2 - No âmbito do OPP é
ainda criado o Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPJP) enquanto
instrumento de participação cívica e política dos jovens portugueses com
idade compreendida entre os 14 e os 30 anos. 3 - A verba destinada ao OPP
para o ano de 2017 é de (euro) 3 000 000 inscrita em dotação específica
centralizada no Ministério das Finanças, dos quais 10 /prct. deverão ser
atribuídos a projetos do OPJP, caso existam. 4 - A verba prevista no número
anterior é distribuída por grupos de projetos da seguinte forma: a) (euro) 375
000 para grupo de projetos de âmbito nacional; b) (euro) 375 000 por cada um
dos cinco grupos de projetos de âmbito territorial NUT II; c) (euro) 375 000
para cada um dos dois grupos de projetos das regiões autónomas. 5 - A
operacionalização do OPP e do OPJP é regulamentada através de resolução
do Conselho de Ministros. (PORTUGAL, 2016).
Com apenas cinco anos de implementação, o OPP tem como proposta a participação
cidadã de portugueses e estrangeiros que residem legalmente no país na discussão sobre o uso
da verba pública. De acordo com Falanga (2018), sua implementação no país teve influência
dos movimentos de Orçamentos Participativos (OP) iniciados no Brasil, no município de Porto

214
Laboratório colaborativo que tem como parte de sua missão contribuir com políticas públicas que promovam
os direitos das crianças. Ver em: [Link] Acesso em: 15 jul. 2022.
 178

Alegre (RS), depois da aprovação da Constituição Federal de 1988. A democratização do país

e a promoção da participação foram marcas do período e
[...] permitiram à coligação Frente Popular, formada pelo PT e pelo então
Partido Comunista Brasileiro (hoje Partido Popular Socialista PPS), que
ganhou as eleições municipais em 1988, iniciar OP em Porto Alegre. O OP
tornou-se uma marca do PT e expandiu-se em outras cidades brasileiras, assim
como na América Latina e pelo mundo [...] (FALANGA, 2008, p. 56)
Estes movimentos democráticos tiveram grande repercussão e as experiências do OP
foram destaque no Fórum Social Mundial a partir dos anos 2000. Em Portugal, a discussão
sobre os OPP215 teve início após um período de gestão de partidos conservadores e,
Em descontinuidade com o programa de austeridade, o programa do governo
instalado em 2015, liderado pelo PS e apoiado pelo Partido Comunista
Português (PCP) e pelo Bloco de Esquerda (BE), visou reverter algumas das
medidas promovidas pelo governo anterior e atenuar alguns dos efeitos
negativos gerados ao longo da sua implementação. (FALANGA, 2018, p. 58).
A verba destinada ao OPP216 é distribuída em propostas regionais, com a participação
de ao menos dois municípios, ou nacionais, com a participação de ao menos duas regiões 217.
Uma parcela é destinada ao Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPJP) ou Orçamento
Participativo Jovem (OP Jovem) 218, programa que prevê a participação de jovens de 14 a 30
anos de idade, cidadãos portugueses ou estrangeiros que residam legalmente em Portugal, na
decisão da verba pública, também por meio de apresentação de propostas. Outra variação do
OPP é o Orçamento Participativo das Escolas (OPE)219, que apresenta uma possibilidade de
participação infantil.

215
De acordo com o site da Defesa Nacional, em 2018, em sua II Edição, o governo aumentou a verba destinada
ao OPP, que passou de três para cinco milhões de euros. Falanga (2008) explica que é a Secretaria de Estado
o órgão responsável pela gerência do OPP, que determina as áreas de intervenção e atribuição para as diferentes
regiões do país. As propostas são apresentadas individualmente, por meio de assembleias ou grupo de trabalhos
presenciais e, a partir de 2018, também pela plataforma on-line. Após a submissão das propostas, é realizada
uma análise técnica para a exclusão ou inclusão, tendo como parâmetro a viabilidade, de acordo com o
orçamento. Posteriormente ao período de recurso, as propostas finalistas são encaminhadas para votação
pública, que ocorre por meio da plataforma on-line ou por mensagem de texto enviada por celular (SMS).
Disponível em: [Link] Acesso em: 19 de janeiro de 2022.
216
Esta característica também foi indicada como um dos fatores debatidos na avaliação desta política, que fará
com que os OPP sofram modificações a partir de 2022, pois, conforme relatado pela Ministra da Modernização
do Estado, Alexandra Leitão (2021), em entrevista, a não articulação tem contribuído para a dificuldade em
realizar as demandas aprovadas no OPP. Em 2018, a execução não ultrapassou 75% de sua totalidade. O
Orçamento Participativo Portugal deverá funcionar com novo modelo. Disponível em:
[Link]
modelo-1949027. Acesso em: 19 de janeiro de 2022.
217
Portugal é dividido em sete regiões: Norte, Centro, Alentejo, Lisboa, Algarve (regiões administrativas) e
Madeira e Açores (regiões autônomas).
218
Este programa não é objeto da pesquisa porque não se destina à infância. Para maiores informações, consultar:
[Link] Acesso em: 19 de janeiro de 2022.
219
Instituído em Portugal por meio do Despacho n.º 436-A/2017, publicado no dia 06 de janeiro de 2017, pelo
Ministério da Educação (ME).
 179

O OPE é uma resposta do governo português ao

afastamento e desconfiança dos cidadãos relativamente às instituições de
(PORTUGAL, 2017) e visa à melhoria da democracia, pois,
Para muitos estudantes, a criação de um Orçamento Participativo das Escolas
constituirá uma primeira oportunidade para participar num processo formal de
apresentação e discussão de propostas de intervenção, assim como de votação,
com impactos significativos na sua formação enquanto cidadãos responsáveis,
informados e participativos. (PORTUGAL, 2017).
Em relação à participação política infantil, o OPE tem como objetivo:
[...] estimular a participação cívica e democrática dos estudantes, promovendo
o seu espírito de cidadania e o diálogo, a mobilização coletiva em prol do bem
comum e o respeito pelas escolhas diferentes, valorizando a sua opinião em
decisões nas quais são os principais interessados e responsáveis, e, finalmente,
permitindo o conhecimento do mecanismo do voto. (PORTUGAL, 2017).
De acordo com seu regulamento, o programa é destinado às crianças matriculadas nas
escolas públicas que frequentam o 3º ciclo do ensino básico e/ou o ensino secundário, ou seja,
crianças e jovens de doze a dezoito anos de idade, e o acompanhamento do seu desenvolvimento
fica a cargo da diretora ou de professora indicada, que deverá instituir uma comissão eleitoral
composta por crianças e professoras, os quais realizarão o planejamento das etapas. Há um
cronograma a ser seguido, que organiza as diferentes etapas e os respectivos prazos, em meses,
para a realização de cada ação: indicação das propostas, debates e explanações, votação e
execução da proposta finalista, que deverá ser realizada até o fim do ano civil. De acordo com
o cronograma, o OPE acontece anualmente e há um repasse do Orçamento do Estado para as
escolas.
Para a professora Rosária Carvalho (2022)220, o projeto do OPE caracteriza-se como
um projeto de participação infantil, pois estimula a participação na sociedade e principalmente
na escola. Em relação à verba, explica que muitas vezes ela se torna insuficiente, por ser
relativamente pequena para o desenvolvimento dos projetos eleitos pelas crianças. Entretanto,
explica que incentiva as crianças a criarem o projeto e depois, juntos, procuram estabelecer
parcerias com outras iniciativas, para conseguir auxílio para a concretização do projeto eleito.
Afirma que a promoção da participação foi a razão para a implementação do OPE, dizendo:
Eu penso que é tentar que os alunos sejam mais interventivos, que eles comecem a adquirir
esse espírito democrático de saberem fazer escolhas, de colocar as suas escolhas à votação,
de verem as suas escolhas discutidas. (Rosária Carvalho, 2022, trecho da entrevista, p. 4).

220
Atua na Escola Base de um dos agrupamentos do município de Guimarães, e é responsável pelo projeto OPE
nesta mesma escola. A professora auxilia as crianças em suas dúvidas e demandas relacionadas ao OPE
nacional. Entrevista concedida à pesquisadora no dia 11 de março de 2022.
 180

Comenta que algumas crianças demonstram desinteresse pelo projeto pois estão em seu
último ano letivo e, portanto, não irão usufruir dos projetos finalizados ao final do ano civil, o
que parece significar que as crianças mais novas têm mais interesse em submeter e desenvolver
propostas. Estas devem ser submetidas por escrito e estar de acordo com a verba disponível,
além de promover melhorias para a escola e para o ambiente escolar. Podem ser apresentadas
individualmente ou por um grupo de no máximo cinco crianças e, para que sejam aprovadas, é
preciso receber votos correspondentes ao apoio de cinco por cento do total de crianças no
processo eleitoral. A votação é entre pares, ou seja, somente as crianças do 3º ciclo do ensino
básico e/ou do ensino secundário é que podem participar.
A professora Rosária Carvalho lembra do projeto eleito sobre a construção de uma
Rádio Escola, que atualmente se encontra totalmente equipada internamente e nos espaços
externos. Relata que, em 2021, foi eleita a proposta de construir um minigolfe e, para 2022, foi
eleito um projeto de construção de um jardim aromático vertical. Para ela, o OPE oportunizou
mudanças na escola e na postura das crianças:
A nível da intervenção direta de eles sentirem que conseguem elaborar um
projeto, concretizar um projeto e usufruírem do projeto que concretizaram.
Eu acho que só isso é muito importante. É uma parte mais prática. Nós
corremos o risco de nos centrarmos muito na teoria e esta parte prática, e
esta parte da cidadania é muito importante também a explorar. (Rosária
Carvalho, 2022, trecho da entrevista, p. 7).
Em Guimarães, é desenvolvido também um Orçamento Participativo das Escolas (OPE)
municipal que, segundo a vereadora Adelina Paula Pinto (2021)221, tem como um dos objetivos
a inclusão das crianças do pré-escolar. Diz ela:
[...] então nós começamos por ter por este princípio, este vetor, que é: nós
temos 58 escolas de primeiro ciclo; nós temos milhares de crianças nas
escolas de 1º ciclo e pré-escolar, portanto em tenra idade, a partir dos três
anos, e o que nós temos é que as estimular, com muitos projetos. (Adelina
Paula Pinto, 2021, trecho da entrevista, p. 1).
Conta que o OPE municipal foi instituído há cerca de seis anos 222, tempo similar à
instituição do OPE no âmbito nacional, e que os dois programas são distintos em relação à
responsabilidade e às verbas e não exercem influência um sobre o outro.
A vereadora explica que observou que os jovens adultos apresentavam dificuldade em
participar de arenas democráticas da cidade e, então, defende a participação das crianças:
Os jovens adultos, nós sentimos que eles não sabem participar. Não sabem
participar, e, portanto, nós temos que reverter e ir para trás, fazer uma
marcha atrás e começar desde a tenra idade a fazer com que eles participem.
Saibam o que é participar. Saibam o que são direitos e deveres. Saibam

221
Vereadora da Educação. Entrevista concedida à pesquisadora no dia 9 de dezembro de 2021.
222
Não foi possível encontrar a lei ou decreto que estabeleceu o programa no âmbito municipal.
 181

quando é que podem participar, quando não podem. Quando podem falar e
quando podem ouvir os outros. Isto é uma questão de educação. Entanto, é a
partir de uma má participação nomeadamente política, da abstenção política,
do desconhecimento, deste entrar em demagogias de uma forma muito fácil,
da forma como se conquistam os jovens. (Adelina Paula Pinto, 2021, trecho
da entrevista, p. 5).
O OPE223 municipal foi implementado para incluir as crianças no debate do uso da verba
pública em nível local, ou seja, na escola. Adelina Paula Pinto afirma que não foi um movimento
simples, pois se identificava que o planejamento para o uso da verba era realizado pelos adultos
e/ou elaborado pelas crianças mais velhas, do 2º e 3º ciclos, e, assim, foi preciso criar um
regulamento para que os projetos fossem elaborados pelas crianças e votados por todos. Para
incentivar a participação das crianças mais novas, foi estabelecida a possibilidade da
apresentação de múltiplos projetos, desde que não ultrapassassem o limite da verba repassada,
e determinada a obrigatoriedade da apresentação de um projeto referente ao grupo de crianças
de 4 a 5 anos de idade, do pré-escolar, e outro, das crianças de 6 a 10 anos de idade, do 1º ciclo.
A maioria das propostas tem sido realizadas, mas as crianças avaliam que o tempo para
a realização é uma fragilidade do projeto, de acordo com Adelina Paula Pinto (2021). A
vereadora explica que, como resolução, a Câmara Municipal transfere o dinheiro para que a
escola possua autonomia no uso e para que haja agilidade da execução das propostas eleitas.
Outro fator indicado pelas crianças está relacionado ao acompanhamento da execução, quando
o projeto é desenvolvido pela equipe da própria Câmara Municipal, pois, em algumas ocasiões,
como, por exemplo, na construção de um jardim, este pode não ser finalizado totalmente de
acordo com o planejado. Neste caso, Adelina Paula Pinto (2021) reforça a importância do
envolvimento das crianças também na execução e não somente na construção da proposta.
Para a vereadora, a promoção da participação infantil proporcionou melhoria nos
ambientes escolares, e as crianças demonstram maior interesse em outros projetos que
envolvem a participação política. Sobre a inclusão de crianças bem pequenas, explica que não
são incluídas, pois estão sob responsabilidade da Segurança Social, das Instituições Particulares
de Solidariedade Social (IPSS), ou em seus lares. Acrescenta que a Câmara Municipal, por meio
de uma parceria com o Laboratório Colaborativo ProChild, tem realizado algumas ações para
avançar no trabalho com crianças de zero a três anos de idade.

223
O OPE municipal é gerido pela Câmara, que repassa um montante de 12.500 euros anuais para todos os
agrupamentos e indica as áreas temáticas dos projetos, como sustentabilidade ou desporto. As crianças devem
participar em quatro momentos: 1) observar o entorno de sua escola ou mediação, para perceber o que é preciso
melhorar ou realizar; 2) elaborar um projeto e realizar um orçamento; 3) expor a proposta para as demais
crianças a fim de demonstrar a importância de seu projeto; 4) submeter a proposta para a votação.
 182

Assim, os dois programas de OPE são realizados em paralelo, sem a participação das
crianças bem pequenas, embora, para Adelina Paula Pinto (2021, trecho da entrevista, p. 5),
a participação das crianças desde a tenra idade é crucial no processo educativo. Não se
faz processo educativo no século XXI sem a participação e sem o envolvimento das crianças.
Em Guimarães, ações e projetos de participação são articulados como uma política pública local
e o centro da política educativa do município.

6.2.2 A participação das crianças como política pública

Guimarães, assim como Santo André, faz parte do grupo reconhecido como Cidades
Educadoras, desenvolvendo ações e projetos de participação dos munícipes, incluindo as
crianças. Interessante reconhecer que estes estão na dimensão de uma retomada de princípios
democráticos, da recuperação da cidadania e da valorização da escuta, tendo sido propostos e
realizados pós-períodos de autoritarismo. Há algumas semelhanças e muitas diferenças, a
começar pelo título Cidade Amiga da Criança, atribuído somente a Guimarães. Como se viu no
capítulo 2, no Brasil, o UNICEF está voltado aos direitos das crianças, com especial atenção às
questões da vulnerabilidade, desigualdade e sustentabilidade, enquanto em Portugal há ênfase
na participação das crianças, isto é, considera-se que valoriza
e estimula a participação de todas as crianças no município e o trabalho em rede entre setores
municipais e instituições do concelho, assente numa abordagem integrada e multissectorial.
(UNICEF PORTUGAL, 2019, p. 5).
Em Guimarães, a Carta da Cidadania Infantojuvenil representou um projeto inédito,
complexo, no qual as crianças puderam participar de um diagnóstico geral, refletir sobre seus
direitos e, a partir desse exercício, propor medidas que foram planejadas como estratégias e
políticas públicas, integrando percepções de adultos, crianças, especialistas e decisores políticos
sobre a cidade. Em Santo André, o Orçamento Participativo Criança e o Plano Plurianual
Criança também tiveram essa dimensão ampla sobre a realidade da cidade, porém no âmbito da
discussão sobre a verba pública municipal, sobre a qual as crianças puderam intervir nas
decisões das ações públicas do município. Ambos os projetos evidenciam a capacidade da
participação política infantil e a possibilidade da interação entre adultos e crianças para o debate
sobre a vida na cidade. Isso, para Manuel Sarmento (2021, trecho da entrevista, p. 11),
É uma importância grande porque as crianças não deixam de ser munícipes,
não são pequenos munícipes, são munícipes como os outros, e mais e este é
um aspecto absolutamente fundamental qualquer política municipal
influencia as crianças e afeta as crianças de forma distinta.
 183

É na escola, contudo, que as crianças têm maior oportunidade de vivenciar a

participação, seja no programa Orçamento Participativo das Escolas (OPE), nacional ou
municipal, ou no Conselho Mirim. Para Andrade (2010, p. 85), [...] é importante destacarmos
que a efetivação dos direitos relativos à participação é fundamental no cenário das instituições
de educação para que as crianças possam exercer a condição de sujeitos ativos nesses espaços
. Em ambos os projetos, as demandas e propostas das crianças são executadas,
ou seja, a participação não é simbólica, ou tokenista, pois vai influenciar e modificar os seus
a participação infantil, nomeadamente em contextos públicos de
(co)decisão em contextos como a escola e a cidade tem vindo a ser apontada como aspecto
central para a consideração teórica da construção da criança-cidadã REVISAN, 2012b, p.
1).
A escuta das crianças pode interferir no andamento dos projetos, como no caso relatado
na entrevista de Adelina Paula Pinto (2021), quando ouviu as queixas das crianças em relação
ao cronograma do OPE pautado no calendário civil e não no escolar e propôs, então,
modificações no repasse das verbas. Em relação à verba, cabe lembrar que, no Conselho Mirim,
as crianças devem articular junto ao Conselho de Escola, formado por adultos e representantes
das crianças, para o uso do montante único repassado para a creche e/ou escola pelo município,
e, no OPE, as crianças debatem e articulam propostas para uma verba própria e entre pares.
Outro ponto a destacar é que, no OPE, as ações estão voltadas para a elaboração de propostas
para o uso da verba repassada pela Câmara Municipal ou pelo Ministério da Educação,
enquanto o Conselho Mirim, formado por crianças representantes de seus demais colegas,
debate todas as questões que envolvem a escola e a creche, o que inclui a verba, mas não se
limita a ela.
Assim, o OPE municipal e o nacional, assim como o Conselho Mirim, apresentam
possibilidades de arenas democráticas para a participação política infantil, estando de acordo
com os direitos das crianças estabelecidos legalmente em diferentes documentos, como, por
exemplo, a Convenção dos Direitos das Crianças (CDC), de 1990, vigente no Brasil e em
Portugal, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), do mesmo ano, no Brasil, e a
Estratégia do Conselho da Europa sobre os Direitos da Criança (2016-2021), em Portugal. Estes
documentos, juntamente com os pressupostos teóricos, fortalecem a concepção sobre as
crianças como sujeitos de direitos e sujeitos sociais, ou seja,
[...] é possível mobilizar e implicar efectivamente as crianças em processos de
participação nos assuntos que lhes dizem respeito, considerando-as como
actores sociais com competências para desenvolver acções sociais dotadas de
sentido, nas distintas interacções que vão estabelecendo com os outros
 184

indivíduos, sejam eles adultos ou crianças. (SARMENTO; FERNANDES;

TOMÁS, 2007, p. 196).
O que foi apresentado e discutido até aqui leva a constatar que as propostas de
Guimarães (Portugal) e as de Santo André (SP) tornaram-se políticas públicas de Estado.
Entretanto, para que os programas OPE e Conselho Mirim, assim como as estratégias
estabelecidas na Carta da Cidadania Infantojuvenil, tenham continuidade, como políticas
públicas efetivas, é preciso promover formações e estimular sua promoção no âmbito das
práticas, como afirma Manuel Sarmento (2021, p. 12) em sua entrevista:
Então, eu creio que aquilo que é fundamental é isso mesmo, é mobilização
coletiva que seja capaz de reconhecer as crianças como sujeitos de direitos e
que possam ter influência do ponto de vista da sua colocação política como
prioridade, e esta é uma questão que implica transformação sobretudo ao
nível daquilo que são as políticas de Estado e daquilo que são as concessões
políticas que têm construído unidade nos nossos países.
Deste modo, as crianças são reconhecidas como sujeitos sociais e políticos, e
participantes das diferentes esferas sociais, e assim, ultrapassam a invisibilidade. Portanto,
É importante, por consequência, avaliar o sentido e as possibilidades da
participação das crianças na vida social. Por ela passa não apenas a
visibilização das crianças como destinatários das políticas públicas, mas a sua
assunção plena como sujeitos políticos peculiares. (SARMENTO;
FERNANDES; TOMÁS, 2007, p. 190).
Entretanto, na qualidade de arenas de participação infantil e democracia, ambas as
políticas apresentam limitações em relação a suas estruturas, uma vez que se referenciam pelos
moldes de uma democracia liberal adulta, por meio do voto e da representatividade, o que
demonstra a necessidade de um olhar ampliado para incluir outros modos de participação, e
assim incluir também as crianças pequenas e bem pequenas. A concepção de que as crianças,
mesmo bem pequenas, podem participar, demanda buscar modos de participação que envolvam
as especificidades de lidar com o mundo, de estabelecer relações sociais, de aprender e praticar

, explicitada por Sarmento em entrevista, representam pistas para sua inclusão nos
processos de escolha e tomada de decisão negociadas. Essas experiências demonstram que é
preciso que haja políticas públicas de participação infantil para promoção de arenas
democráticas e inclusão de todos os sujeitos que estão inseridos nas cidades, creches e escolas.
 185

CONSIDERAÇÕES FINAIS

[...] enquanto necessidade ontológica a esperança precisa da

prática para tornar-se concretude histórica. É por isso que não há
esperança na pura espera, nem tampouco se alcança o que se
espera na espera pura, que vira, assim, espera vã. (FREIRE, 1992,
p. 5).

Temos presenciado fortes ataques à democracia, o desmanche das instituições públicas,

a retirada de direitos já instituídos, o aumento severo do desmatamento de nossas florestas, o
aumento da violência, os abusos de poder, o fomento ao ódio sobre as minorias, o desrespeito
às diferenças, o racismo, o etnocídio, o aumento do desemprego, a devastação da economia do
país. A partir de 2019, com o contexto da pandemia Covid-19, a indiferença para com a vida,
por meio da indicação de remédios sem eficácia comprovada, a morosidade no processo de
aceitação e compra de vacinas, ocasionou um triste cenário de inúmeras perdas, que ficarão
marcadas em nossa história.
Neste cenário, realizei a pesquisa, fundamentada na democracia e, ao mergulhar nas
leituras acadêmicas, na análise documental e no conteúdo das entrevistas, por vezes fui tomada
por emoções variadas. Este estudo assume então um duplo papel, de denúncia e anúncio
(FREIRE, 1998). Denuncia que as crianças são negligenciadas em seu direito de participar,
acentuadamente as menores, e anuncia que é possível haver políticas públicas de e para
participação infantil, como os Conselhos Mirins. A promoção da democracia e de espaços
democráticos evidenciam a reflexão de outro item abordado nesta pesquisa, a democracia como
princípio (BENEVIDES, 2018; FREIRE, 2001), assim como a importância da informação para
uma efetiva participação, pois é preciso que os sujeitos saibam de seus direitos e tenham dados
suficientes para elaborar suas ideias, conceitos e colaborar com sugestões.
A participação como direito foi abordada, pautada nos documentos legais nacionais e
internacionais (ECA, 1990; CDC, 1990). Para a compreensão das tipologias, Shier (2010b)
contribuiu, principalmente, na apresentação de eixos de análise, nomeadamente os que
discursam sobre os níveis de participação, democracia, cidadania de crianças e políticas
públicas. Os estudos de Sarmento (2012, 2014) possibilitaram a reflexão sobre a cidadania
infantil.
O objetivo geral da pesquisa foi analisar os Conselhos Mirins do munícipio de Santo
André (SP), como uma política pública para a infância, em relação à participação política das
crianças. Resgatou-se o processo de implantação dos Conselhos Mirins instituídos nas creches
e escolas, iniciado em 1989 e transformado em política pública a partir da Lei nº 9.900, de 9 de
 186

dezembro de 2016, e foram apresentadas as concepções de infância e participação política

infantil imbricadas nesses processos, por meio de documentos e entrevistas realizadas.
Foi possível constatar que há uma linha histórica que articula o princípio da
redemocratização do país e, portanto, do munícipio de Santo André (SP), tornada visível pelas
administrações do município ao longo de 20 anos, com destaque para as gestões petistas, nas
quais o processo de participação da população, inclusive das crianças, foi articulado, debatido
e implementado. Vilarinho (2001, p. 11) nos lembra [...] não se pode dissociar a
construção das políticas educativas, seja para a infância seja para outros níveis de ensino, dos
contextos social, económico e político em
A análise histórica das três gestões demonstrou que as práticas foram condizentes com
a concepção do partido em relação à participação popular:
Os trabalhadores da cidade e do campo, as mulheres, os negros, os pequenos
proprietários e a população de baixa renda sempre foram excluídos do jogo
político pelos detentores do poder. Por isso, a participação cidadã na vida
política, sobretudo dos movimentos coletivos das classes populares como
sujeitos, representa uma ruptura com o modo tradicional de se fazer política.
Significa, também, buscar na sociedade civil e na cidadania os fundamentos
do governo democrático e das políticas públicas. (BITTAR, 1992, p. 209).
Durante a análise do percurso, surgiram novos elementos que compuseram a história,
como o Fórum Social Mundial (FSM) e o início dos Orçamentos Participativos (OP). O
primeiro propiciou a troca de experiências entre municípios de todo o país, o que resultou na
reflexão sobre a importância de inserir as crianças nos processos decisórios, e o segundo
proporcionou a manifestação das crianças, fazendo com que fossem notadas e criadas arenas
para sua participação. O FSM e OP realizados no Brasil, em especial o caso de Porto Alegre,
constituíram base para Portugal, que instituiu o Orçamento Participativo Portugal (OPP) e o
Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPJP), além do Orçamento Participativo das Escolas
(OPE) em território nacional, que incluiu a participação das crianças na decisão sobre o uso da
verba pública destinada a suas escolas e/ou agrupamentos.
A Associação Internacional das Cidades Educadoras (AICE) também exerceu papel
importante na construção de arenas de participação infantil tanto em Santo André (SP, Brasil)
quanto em Guimarães (Portugal), demonstrando a potência desses programas amplos para o
incentivo da participação das crianças, como as Cidades Amigas das Crianças e a Cidade das
Crianças, no caso de Portugal. A Carta da Cidadania Infantojuvenil do munícipio de Guimarães
apresentou-se como um projeto relevante para a inserção das crianças nos processos de decisão
e construção de políticas públicas, na intersecção de diversas áreas da sociedade e apoio de
 187

entidades, como, por exemplo, a Comissão de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ), a

Universidade do Minho e a Câmara Municipal.
Deste modo, verifica-se que as relações macrossociais influenciam a infância, sejam
elas destinadas diretamente a ela ou não, pois as arenas de participação infantil estão em sintonia
com as de participação adulta. Fazem parte de um mesmo projeto democrático. Entretanto, a
construção de políticas para e de participação infantil, e as próprias práticas sociais, dependem
das concepções e proposições estabelecidas por adultos, visto que não há espaço de
reivindicação que escute de modo responsável as demandas das crianças se não houver o seu
reconhecimento como sujeitos de direitos. E não há continuidade das políticas públicas, mesmo
as tornadas lei, se não houver um compromisso efetivo com a infância, o que se pode verificar
com a interrupção do projeto dos Conselhos Mirins nas creches. Deste modo, apesar de ser uma
política pública instituída legalmente, como tentativa de respaldo para sua continuidade, o
projeto se manteve como uma política de governo.
Ainda assim, o Conselho Mirim pode ser reconhecido como relevante arena de
participação infantil pois, por meio dele, a infância ganha visibilidade, não somente como
receptora de políticas públicas, normalmente pautadas apenas em questões assistencialistas,
mas assumindo as crianças como capazes de participar como parceiras, em conjunto com os
adultos. O CM apresenta-se como possibilidade de inserção da infância na vida pública, uma
[...] infância é especialmente prejudicada, entre todos os grupos e categorias sociais
excluídas, quer pela relativa invisibilidade face às políticas públicas e aos seus efeitos, quer por

FERNANDES; TOMAS, 2007, p. 183).

Além disso, a interlocução do CM com os Conselhos de Escolas, desenvolvidos por
adultos, compondo parte da gestão democrática, assenta-se no que defendem Camargo,
Jacomini e Gomes (2016, p. 388-389):
[...] a melhor forma de contribuir, de fato, para uma gestão democrática
é colocar em relação e em diálogo todos os segmentos que compõem
uma instituição pública, [...] criando ambientes para a informação, para o
debate, de forma que as posições, as exposições, as concepções e os interesses
que movem pessoas e grupos sejam explicitados, debatidos, submetendo-
se ao escrutínio público, deixando às claras os interesses em jogo ,
objetivando a construção de consensos possíveis e respeito às decisões
coletivas.
Um terceiro ponto de destaque é a inclusão das crianças bem pequenas, frequentemente
invisíveis nos debates públicos sobre participação política. Deste modo, a creche ou a escola
funciona como promotora dos direitos das crianças, possibilitando a vivência democrática e o
 188

exercício da cidadania, no debate e na participação política a respeito das ações da instituição e

do uso da verba pública, pois
Entendemos que efetivar a cidadania e os direitos legais de bebês e crianças
como cidadãos e cidadãs é de fundamental importância, uma vez que são
pouco visíveis ou invisíveis para a sociedade, especialmente quando
comparamos esse grupo com as demais fases da vida humana, principalmente,
todas as faixas etárias considerada 18,
224
p. 60) .
O estudo constatou desdobramentos da participação das crianças no CM, como o
diálogo com o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, reformas das instituições, melhoria
de parques, confecção de rampas de acessibilidade, cobertura de quadras esportivas, projetos
com as famílias, compra de brinquedos e materiais específicos, participação no planejamento
da construção de um parque da cidade, debate sobre o uso das verbas, tanto das instituições
quanto as relacionadas ao OP e PPA. Nessa linha, os CM representam também um lócus de
reivindicação a partir de diálogos com as/os gestoras/es das creches e escolas e com os decisores
políticos municipais.
Os documentos e entrevistas esclareceram que a equipe que implementou as arenas de
participação popular teve como princípio as crianças como sujeitos de direitos no presente, ou
seja, que a infância não é um tempo de passagem, mas uma categoria social reposta
permanentemente, o que demanda políticas específicas e, além disso, a inclusão das crianças,
para escutá-las e dialogar com respeito às suas especificidades. Acentuava-se a importância do
exercício da cidadania infantil e da participação das crianças nos processos decisórios e debates,
isto é, o exercício da cidadania por meio de participação política, visto que,
Entendida como conjunto de experiências subjetivas em esferas públicas e
privadas em que os cidadãos constroem identidades coletivas e individuais,
participando e influenciando essas esferas, o conceito de cidadania deverá
incluir as crianças enquanto coletivo no acesso a direitos políticos,
nomeadamente os de participação, influência e decisão. (TREVISAN, 2012a,
p. 353).
No exercício da práxis (ação-reflexão-ação), indicado por Freire (1987), trago duas
reflexões acerca do Conselho Mirim:
Ao trazermos a contribuição de Sarmento (2004), em relação à administração simbólica
da infância, podemos observar que a vinculação do CM aos espaços institucionais

224
r efectiva la ciudadanía y los derechos legales de los bebés y los niños como
ciudadanos y ciudadanas es de fundamental importancia, pues son poco visibles o invisibles para la sociedad,
especialmente cuando comparamos ese grupo con las demás etapas de la vida humana, sobre todo las franjas
de edad c (GAITÁN, 2018, p. 60).
 189

formais (creches e escolas) descarta a possibilidade da participação política de crianças

que não estão atendidas por essas instituições225;
Em relação a sua estrutura e funcionamento, nota-se uma carência de articulação de
diferentes modos de participação, em complementação à representativa. Ademais, como
apontado em algumas entrevistas, esta carência esteve presente, igualmente, nas ações
relacionadas às crianças bem pequenas, que requerem um planejamento específico com
múltiplas linguagens e estrutura, para uma verdadeira compreensão de suas demandas
e real participação.
Contudo, em uma análise macrossocial, o CM rompe com a invisibilidade da infância
nos fenômenos estruturais, como no campo da efetivação da democracia nas ações
governamentais e na elaboração das políticas públicas. Do mesmo modo, reconhece a cidadania
infantil e por consequência a participação política das crianças, atenuando as diferenças de
poder entre as gerações.
A ampliação dos espaços de promoção da democracia e participação também no campo
da educação, move-se na contramão das ações para o capital, efetivando-se como uma
resistência em meio a um sistema neoliberalista e conservador. Deste modo,
O poder do Estado pode e deve ser usado para converter necessidades
humanas e bens públicos de mercadorias em direitos sociais. Isso significa que
forças verdadeiramente democráticas, em nível local e nacional, tanto dentro
quanto fora do estado, podem fazer uma diferença real. (WOOD, 2009, p.
10).226
Nota-se que houve uma preocupação em estabelecer um planejamento com outras áreas
para promover a escuta das crianças, e proporcionar momentos de participação direta com
gestores municipais e representantes de outras secretarias, na tentativa de uma ampliação na
execução desta política pública. A fim de retomar os contextos apresentados no texto de
Mainardes (2006), referenciadas em Stephen Ball e Richard Bowe227(1992), e Vidovich228
(2002), para analisar um política pública, indico um epítome pautado na análise de dados
realizada nesta pesquisa sobre os Conselhos Mirins desenvolvidos no município de Santo André
(SP):

225
Com o esclarecimento de que não se espera que as crianças fiquem sem atendimento, entretanto, se faz
necessário considerar as desigualdades sociais presentes no país, para assim refletir sobre essas crianças que
não possuem o direito à creche contemplado.
226

into social rights. This means that truly democratic forces, at local and national levels, both inside and outside
227

overview of the issues. Journal of Curriculum Studies, London, v. 24, n. 2, p. 97-115, 1992.
228
VIDOVICH, L. Expanding the toolbox for policy analysis: some conceptual and practical approaches. Hong
Kong: Comparative Education Policy Research Unit, University of Hong Kong, 2002.
 190

Contexto de influência: o trajeto que culminou na construção dos Conselhos Mirins no

município, teve em sua gênese o processo de redemocratização do país e por
consequência do município, na gestão de 1989, por meio do fomento à participação
popular. No período iniciado em 1997, houve a importância das exposições das práticas
democráticas no Fórum Social Mundial (FSM), assim como a implementação dos
Orçamentos Participativos (OP). Na finalização da gestão em 2013, nota-se a influência
da retomada dos OP e do PPA, ou seja, o surgimento do CM está relacionado com as
influências macros de promoção por parte de gestões municipais de arenas
participativas;
Contexto de produção de texto: a produção da Lei nº 9.900/2016, que institui os
Conselhos Mirins nas creches e escolas da rede municipal, está atrelada à tradução da
prática para a legislação na tentativa de tornar o projeto em uma política de Estado e
não de governo, a fim de garantir a sua continuidade mesmo diante da alternância de
governos, para não haver interrupções da promoção da participação infantil, como é
possível notar na trajetória política do município; preocupação que de fato consolidou-
se, pois não houve mais a promoção desta arena, mesmo com a existência da lei;
Contexto da prática: os sujeitos entrevistados relatam a existência de resistência por
parte de dirigentes, gestoras/es e de professoras para a execução do projeto, alicerçada
em discursos que perpassam falta de tempo, burocratização, concepção sobre crianças
como sujeitos incapazes de participar devido à sua idade, entre outros; entretanto, de
igual modo, indicam que houve práticas de sucesso em parceria com equipes que
realizaram, junto às crianças, importantes projetos e ações no âmbito do CM;
Contextos dos resultados e efeitos: os sujeitos das entrevistas e alguns itens documentais
indicam que as reivindicações das crianças, suas opiniões e demandas foram
concretizadas, e desdobraram-se em modificações da realidade (impactos) de primeira
ordem, tais como as reformas estruturais e melhorias das creches e escolas, e de segunda
ordem, pois, participaram também de ações relacionadas ao bairro e cidade, como no
caso do debate da verba pública (OP e PPA), assim como romperam com a
invisibilidade da infância nos processos decisórios no campo da participação infantil;
Contexto de estratégia política: no campo das desigualdades, notou-se que as crianças
bem pequenas não estavam contempladas nos Conselhos Mirins iniciados em 2013, e
em 2014 foram estabelecidas ações para a inclusão das creches, que possibilitou esta
participação. No que se refere às crianças que não estão atendidas nas creches e escolas,
 191

indico como estratégia que haja outras arenas de participação infantil que dialoguem
com os Conselhos Mirins e contemplem as crianças em outros contextos sociais.
Conclui-se, deste modo, que os Conselhos Mirins, constituídos como uma política
pública de participação infantil, proporcionam a efetivação da participação política das crianças
e o exercício da cidadania infantil, possível de ser executado em outros locais; no entanto,
salienta-se que não se trata de um modelo a seguir, mas uma experiência exitosa que pode servir
como inspiração para o planejamento e concretização de outras arenas de participação infantil.
Por fim, acredito ser relevante citar a importância da formação das professoras,
educadoras/es, gestoras/es e decisores políticos para a compreensão sobre os direitos das
crianças, incluindo os de participação, assim como deve haver divulgação dos direitos das
crianças para elas próprias, a fim de informá-las. A partir deste estudo, indica-se, como
complementação, a possibilidade de desenvolver uma compreensão de como ocorrem os
Conselhos Mirins ou outros projetos de participação política infantil na prática, principalmente
com as crianças bem pequenas.
Finalizo com o ensejo de que, na próxima eleição presidencial, assim como nas demais
de ordem municipal, em 2024, tomemos em consideração analisar profunda e criticamente as
propostas das candidatas e candidatos, para que elejamos aquelas/es que sejam a favor da
democracia, da participação popular e, sobretudo, a favor da infância e da participação das
 192

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 214

APÊNDICE A Quadro dos prefeitos de Santo André do período de 1989 a 2016

NOME PERÍODO FORMAÇÃO E PROFISSÃO FILIAÇÃO

DA
GESTÃO
Celso Augusto 01/01/1989 a Formado em engenharia, ocupou cargos Partido dos
Daniel 31/12/1992 políticos. Também atuou como professor Trabalhadores (PT)
de Economia na Fundação Getúlio Vargas.
01/01/1993 a Formado em medicina. Foi diretor do
Newton da Costa 31/12/1996 Hospital Municipal, e atuou em entidades Partido Trabalhista
Brandão sindicais de operários. Também ocupou o Brasileiro (PTB)
cargo de Deputado Estadual.
01/01/1997 a Formado em engenharia, ocupou cargos
Celso Augusto 31/12/2000 políticos. Também atuou como professor Partido dos
Daniel de Economia na Fundação Getúlio Vargas. Trabalhadores (PT)
01/01/2001
a 20/01/2002
20/01/2002 a Trabalhou como operador de máquinas na
João Avamileno 31/12/2004 Pirelli. Ocupou diversos cargos no Partido dos
Sindicato dos Metalúrgicos. Atou como Trabalhadores (PT)
01/01/2005 a vereador e como vice-prefeito. Assumiu
31/12/2008 após a morte de Celso Daniel.
Aidan Antônio 01/01/2009 a Formado em medicina. Atuou como Partido do
Ravin 31/12/2012 ginecologista e obstetra. Ocupou o cargo Trabalhista
de vereador. Brasileiro (PTB)

Formado como ferramenteiro. Atuou Partido dos

Carlos Alberto 01/01/2013 a como dirigente sindical e diretor nacional Trabalhadores (PT)
Grana 31/12/2016 da Central Única dos Trabalhadores
(CUT). Ocupou o cargo de deputado
estadual.
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base nas informações do site da Prefeitura de Santo André. Disponível
em: [Link] Acesso em: 18 set. 2019.
 215

APÊNDICE B Roteiro das perguntas para entrevista no Brasil

1) Como foi o processo de redemocratização e de implantação dos canais democráticos?

2) Como foi o processo de implementação dos Conselhos Escolares?
3) Como se inicia o trabalho com os Conselhos Mirins nas creches?
4) Houve alguma experiência que inspiraram a construção do Conselho Mirim?
5) Qual objetivo da construção da Lei nº 9.900, de 09 de dezembro de 2016?
6) Em qual contexto ela foi criada?
7) Você acredita que seja possível que haja manipulação dos adultos nas reivindicações
das crianças?
8) Em relação a participação das crianças atendidas nas creches, qual impacto a
participação delas teve nas ações do município?
 216

APÊNDICE C Quadro da organização do Núcleo de Gestão Democrática da Educação

NÚCLEO DE GESTÃO DEMOCRÁTICA

Grupo técnico

01 Encarregada de prestação de contas

01 Contador

05 Auxiliar Administrativo

Grupo político
2013 2015

01 Gerente de Serviço Educacional Gerente da Gestão Democrática

02 Coordenador de atividade Assistente de Direção

01 Coordenador de atividade Auxiliar de gabinete

02 Coordenadora de Serviços Educacionais Coordenadora de Serviços Educacionais

01 Secretária Encarregada Administrativa

01 Secretária Auxiliar Administrativo

Fonte: Elaborado pela pesquisadora.
 217

APÊNDICE D Relação dos documentos analisados por cada gestão/ano

1ª Gestão Celso Daniel (PT) 1989 à 1992

1989 1990 1991 1992
- Livro: Santo André: - Dissertação: - Dissertação: - Dissertação:
ontem, hoje e Miriam Belchior; Miriam Belchior; Miriam Belchior;
amanhã; - Entrevista Maria - Entrevista Maria - Entrevista Maria
- Dissertação: Auxiliadora. Auxiliadora. Auxiliadora;
Miriam Belchior; - Entrevista Cassia.
- Entrevista Maria
Auxiliadora.

2ª Gestão Celso Daniel (PT) 1997 à 2000

1997 1998 1999 2000
- Entrevista Maria - Entrevista Maria - Entrevista Maria - Entrevista Maria
Auxiliadora; Auxiliadora; Auxiliadora; Auxiliadora;
- Entrevista Elie; - Entrevista Elie; - Arquivos - Entrevista com
- Arquivos - Arquivos fornecidos por Elie; Cassia;
fornecidos por Elie; fornecidos por Elie; - Revista: estação - Revista: Estação
- Entrevista Cassia; - Entrevista com Gente Educação Gente Educação
- Revista: Educação Cassia; Inclusiva Plano inclusiva Plano
Inclusiva Plano - Entrevista Wagner; 1999; 2000;
1997 - Revista: Estação - Revista: Estação - Folder: Conselho
gente Educação Gente Educação de Escola Vamos
Inclusiva Plano Inclusiva Caderno conversar sobre essa
1998; de Formação 1 ideia.
- Regimento Comum 1999.
das Escolas Públicas
Municipais.

3ª Gestão Celso Daniel (PT) 2001 à 2002 / João Avamileno (PT) 2002 à 2004
2001 2002 2003 2004
- Entrevista Maria - Entrevista Neusa; - Entrevista Cassia; - Entrevista Wagner;
Auxiliadora; - Entrevista Cassia; - Arquivos - Arquivos
- Entrevista com - Arquivos fornecidos pela fornecidos por
Cassia; fornecidos por Cassia; Wagner;
- Arquivos Wagner; - Reportagem sobre o - Entrevista Cassia;
fornecidos por - Lei nº 8.376/2002 Conselho Mirim no - Arquivos
Cassia; jornal Diário do fornecidos por
- Revista: Estação Grande ABC; Cassia;
gente Educação - Sumário de dados - Sumário de dados
Inclusiva Plano 2006 ano base 2006 ano base
2000. 2005; 2005.
- Jornal da Gestão
Democrática.
 218

Gestão João Avamileno (PT) 2005 à 2008

2005 2006 2007 2008
- Entrevista Cassia; - Livreto: Gestão Não há nenhum - Revista: Rede em
- Arquivos Democrática dos dado. revista.
fornecidos por Conselhos de Escola.
Cassia;
- Sumário de dados
2006 ano base
2005.

Gestão Carlos Grana (PT) 2013 à 2016

2013 2014 2015 2016
- Entrevista Wagner; - Entrevista Wagner; - Entrevista Wagner; - Entrevista Wagner;
- Entrevista Carlos - Entrevista Carlos - Entrevista Gilmar; - Entrevista Neusa;
Grana; Grana; - Arquivos - Arquivos
- Arquivos - Arquivos fornecidos por fornecidos por
fornecidos por Carlos fornecidos por Carlos Wagner; Wagner;
Grana; Grana; - Entrevista Carlos - Entrevista Gilmar;
- Arquivos - Arquivos Grana; - Entrevista Carlos
fornecidos por fornecidos por - Arquivos Grana;
Wagner; Wagner; fornecidos por - Arquivos
- Arquivos - Arquivos Marcel; fornecidos por Carlos
fornecidos por fornecidos por - Arquivos Grana;
Marcel; Marcel; fornecidos por - Arquivos
- Arquivos - Arquivos Nestor; fornecidos por
fornecidos por fornecidos por - Livreto: Santo Marcel;
Nestor; Nestor; André conquistas e - Arquivos
- Arquivos pessoais - Entrevista Cassia; melhorias; fornecidos por
da pesquisadora; - Arquivos pessoais Nestor;
- Panorama da da pesquisadora; - Livro de bolso:
Pobreza em Santo - Revista: a Rede em Plano de Educação
André; Roda (formação); de Santo André
- Livreto: Princípios, - Revista: Cidadania metas 2015 2025;
significados e & Educação; - Livro: Santo André
orientações para a - Livreto: Santo mapa das
construção do André cidades realizações;
Projeto Político educadoras; - Minuta da Lei nº
Pedagógico Escolar; - Revista: A Rede em 9.900/2016;
- Caderno do PPA Roda (experiências). - Lei Lei nº
participativo: Santo 9.900/2016.
André 2014 2017.
Fonte: Elaborado pela pesquisadora.
 219

APÊNDICE E Modelo utilizado do termo de livre consentimento (entrevistas)

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Concordo em participar, como voluntário, Conselho Mirim: a

participação das crianças de 0 a 3 anos nas creches , que tem
como pesquisadora responsável Emillyn Rosa, aluna da Faculdade de Educação da
Universidade de São Paulo (USP), orientada por Maria Letícia Barros Pedroso Nascimento, as
quais podem ser contatadas pelo e-mail: emillynrosa@[Link] ou telefone: (11) XXXXX-
XXXX. O presente trabalho tem por objetivos: analisar a participação das crianças de 0 a 3 anos
por meio do Conselho Mirim, e sua efetivação como política pública. Minha participação
consistirá em uma entrevista. Compreendo que esse estudo possui finalidade de pesquisa, e que
os dados obtidos serão divulgados seguindo as diretrizes éticas da pesquisa, assegurando, assim,
minha privacidade. Sei que posso retirar meu consentimento quando eu quiser, e que não
receberei nenhum pagamento por essa participação. Sem mais.

_______________________________________________________________

(nome do/a entrevistado/a)

São Paulo, _____ de ______________ de 20___.

 220

APÊNDICE F Modelo utilizado do termo de livre consentimento (documentos)

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Conselho Mirim: a
participação d , que tem
como pesquisadora responsável Emillyn Rosa, aluna da Faculdade de Educação da
Universidade de São Paulo (USP), orientada por Maria Letícia Barros Pedroso Nascimento. A
pesquisadora pode ser contatada pelo e-mail: [Link]@[Link] ou telefone: (11) XXXXX-
XXXX. O presente trabalho tem por objetivos: analisar a participação das crianças de 0 a 3 anos
por meio do Conselho Mirim, e sua efetivação como política pública. Minha participação
consistirá na entrega de arquivos de meu acervo pessoal. Compreendo que esse estudo possui
finalidade de pesquisa, e que os dados obtidos serão divulgados seguindo as diretrizes éticas da
pesquisa, assegurando, assim, minha privacidade. Sei que posso retirar meu consentimento
quando eu quiser, e que não receberei nenhum pagamento por essa participação. Sem mais.
(__) autorizo o uso da divulgação da minha identidade.
(__) não autorizo o uso da divulgação da minha identidade.

_______________________________________________________________
(nome do/a colaborador/a)

São Paulo, _____ de ______________ de 20___.

 221

ANEXO A Quadro qualitativo da EMEIEF

 222

ANEXO B Quadro qualitativo da creche

 223

ANEXO C Organograma da Secretaria da Educação no período de 2013 a 2016

Fonte: Organograma elaborado por Gilmar Silvério, cedido após entrevista.