UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

OS MICROFUNDAMENTOS DA TRANSAÇÃO CORRUPTA:

O REFERENCIAL ANALÍTICO DA CORRUPÇÃO RECONSIDERADO.

James Batista Vieira

Porto Alegre

2008
 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

James Batista Vieira

OS MICROFUNDAMENTOS DA TRANSAÇÃO CORRUPTA:

O REFERENCIAL ANALÍTICO DA CORRUPÇÃO RECONSIDERADO.

Dissertação apresentada à Universidade

Federal do Rio Grande do Sul como requisito
parcial para a obtenção do título de mestre em
Ciência Política no Programa de Pós-
Graduação em Ciência Política.

Orientador: Prof. Dr. André Borges de Carvalho

Porto Alegre

2008

2
 JAMES BATISTA VIEIRA
Autor

“OS MICROFUNDAMENTOS DA TRANSAÇÃO CORRUPTA:

O REFERENCIAL ANALÍTICO DA CORRUPÇÃO RECONSIDERADO.”

Dissertação apresentada à Universidade Federal do

Rio Grande do Sul como requisito parcial para a
obtenção do título de mestre em Ciência Política no
Programa de Pós-Graduação em Ciência Política.

Aprovada em 05 de Março de 2008.

BANCA EXAMINADORA

__________________________________________
Prof. Dr. André Borges de Carvalho (Orientador)

__________________________________________
Prof. Dr. André Marenco dos Santos

__________________________________________
Prof. Dr. César Marcello Baquero Jacome

__________________________________________
Prof. Dr. Giácomo Balbinotto Neto

Porto Alegre, 2008

3
 AGRADECIMENTO

Esta dissertação não seria possível sem a colaboração da minha família, dos meus

amigos e professores da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Universidade de Brasília

e do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro. A todos, dedico o meu

agradecimento.

4
RESUMO

O estudo tem como objetivo reavaliar as definições de corrupção, em favor de um

novo conceito ontológico que aspira inferir os microfundamentos deste fenômeno e contribuir

para a constituição de um marco teórico de referência para a pesquisa teórica e empírica

aplicada ao conhecimento das transações corruptas.

Palavras-Chave: Conceito, Corrupção, Definição, Neoinstitucionalismo

5
RESUMEN

Este estudio intenta reevaluar las definiciones de corrupción y, a partir de ahí,

construir un nuevo concepto ontológico que, por su vez, pretende inferir los

microfuncionamientos del fenómeno y construir un marco teórico de referencia para la

investigación teórica y empírica aplicada al conocimiento de las transacciones corruptas.

Palabras-Claves: Concepto, Corrupción, Definición, Neoinstitucionalismo.

6
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1.0 - Percepção mundial da corrupção nos negócios _______________________ 14

Tabela 2.0 - Cruzamento entre percepção da qualidade do governo e corrupção _______ 15

Tabela 2.1 - Resultado do Teste Qui-Quadrado ________________________________ 15

Tabela 3.0 - Estrutura lógica de necessidade e suficiência do conceito de corrupção ___ 44

Tabela 3.1 - O significado das condições necessárias e suficientes da corrupção ______ 45

Tabela 4.0 - Critérios de análise geral do conceito ontológico da corrupção __________ 46

Tabela 5.0 - Quadro comparativo das perspectivas conceituais da corrupção _________ 47

Tabela 6.0 - Estrutura lógica do conceito de corrupção e fenômenos próximos _______ 50

Tabela 6.1 - Condições secundárias, pertencentes à estrutura lógica do conceito de

corrupção______________________________________________________________ 51

Tabela 7.0 - A corrupção segundo a perspectiva da teoria dos jogos ________________ 64

7
 SUMÁRIO

RESUMO ______________________________________________________________05

ABSTRACT ____________________________________________________________06

LISTA DE TABELAS ____________________________________________________ 07

INTRODUÇÃO_________________________________________________________ 10

PARTE I – FORMULAÇÕES METODOLÓGICAS

CAPÍTULO I – Os Fundamentos Metodológicos da Análise da Corrupção _______ 11

1.1. A Conceitualização e suas implicações _________________________________ 11

1.2. A Elaboração e a Validação das Proposições_____________________________ 18

PARTE II – FORMULAÇÕES TEÓRICO-CONCEITUAIS

CAPÍTULO II – Natureza e Implicação das Definições Atuais de Corrupção _____ 23

2.1. A Definição Minimalista de Corrupção _________________________________ 23

2.2. A Abordagem Juridíca da Corrupção ___________________________________ 26

2.3. A Abordagem Social da Corrupção ____________________________________ 28

2.4. A Perspectiva da Economia Política da Corrupção ________________________ 30

CAPÍTULO III – Os Microfundamentos de um Novo Conceito de Corrupção ____ 36

3.1. Microfundamentos da Transação Corrupta: O Contrato ____________________ 36

3.2. Microfundamentos da Transação Corrupta: As Instituições _________________ 39

3.3. O Modelo Análitico da Relação de Agência _____________________________ 41

8
CAPÍTULO IV – O Referencial Análitico da Corrupção Reconsiderado _________ 44

4.1. O Conceito Ontológico de Corrupção __________________________________ 44

4.2. O Referencial Analítico Reconsiderado _________________________________ 56

PARTE III – IMPLICAÇÕES PARA A PREVENÇÃO E O COMBATE À

CORRUPÇÃO
CAPÍTULO V – As Implicações para a Prevenção e o Combate à Corrupção _____ 62

5.1. As Implicações do Conceito para a Prevenção e o Combate à Corrupção_______ 62

CONCLUSÕES_________________________________________________________ 70

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ______________________________________ 73

9
INTRODUÇÃO

Da mesma forma que o indivíduo comum apreende o mundo por meio da linguagem, o

especialista interpreta a realidade por meio de lentes conceituais de um referencial teórico. O

referencial provê as diretrizes para a descrição (interpretação, explicação, classificação)

predição e inferência causal indispensáveis à formulação e a avaliação de programas

governamentais e políticas públicas. Erros e parcialidades conceituais e de validação

promovem medidas necessariamente incompletas, potencialmente ineficazes e ineficientes, e

carregam consigo uma série de distorções que poderão impor custos ainda maiores as

sociedades que precisam combater à corrupção.

Com base neste suposto e no diagnóstico de que a definição minimalista da corrupção,

amplamente adotada, é a responsável pela atual profusão de proposições discrepantes sobre o

fenômeno, cuja causa aparente os especialistas tendem a atribuir a multidimensionalidade do

conceito, aos problemas de operacionalização (mensuração) e validação (técnica de pesquisa),

foi realizado este estudo, em favor de um novo conceito ontológico que aspira inferir os

microfundamentos deste fenômeno e contribuir para a constituição de um marco teórico de

referência para a pesquisa teórica e empírica aplicada ao conhecimento das transações

corruptas.

Os resultados foram apresentados ao longo de cinco capítulos que: discutem os

fundamentos metodológicos da análise da corrupção (primeiro capítulo), classificam a

natureza e as implicações das atuais definições (segundo capítulo), estabelecem os

microfundamentos de um novo conceito de corrupção (terceiro capítulo), apresentam o

referencial analítico reconsiderado da corrupção e a sua relação com o referencial teórico

(quarto capítulo), e consideram as implicações desta nova perspectiva para as medidas de

prevenção e combate as transações corruptas (quinto capítulo).

10
PARTE I – FORMULAÇÕES METODOLÓGICAS

CAPÍTULO I – Os Fundamentos Metodológicos da Análise da Corrupção

1.1. A Conceitualização e suas Implicações para as Medidas de Intervenção

Estabelecer o conceito é o primeiro e mais significativo aspecto da pesquisa científica,

necessário ao conhecimento indispensável da realidade, que as medidas de intervenção social

aspiram a transformar. Os conceitos são os principais blocos de construção das proposições

descritivas, preditivas e explicativas; e sua constituição exige uma acurada análise teórica e

empírica do objeto ou fenômeno referido na palavra.

A abordagem semântica da conceitualização dificulta o progresso da pesquisa

científica, pois assume que as definições utilizadas para designar um fenômeno são

arbitrárias. Contudo, se a definição não for relacionada ao fenômeno empírico, não haverá

nada com que referenciar o objeto e o problema se resumirá ao responsável e sua legitimidade

em estabelecer a definição. (GERRING, 2001)

Em geral, a literatura das ciências sociais adota uma aproximação semântica,

relacionada ao estabelecimento de definições que mudam seu significado de acordo com as

transformações do nosso entendimento sobre o fenômeno. Superar este desafio primordial,

imposto à pesquisa científica teórica e empírica das ciências sociais, é o principal requisito

interposto ao aprimoramento das políticas de intervenção e combate à corrupção, requeridas

ao aprimoramento institucional.

Segundo Filgueiras (2006), que denuncia o “viés epistemológico do conceito de

corrupção, os quais resultam na inefetividade do combate à corrupção e na incompreensão de

sua prática, fora dos paradigmas da modernidade capitalista”, os conceitos atuais

“escamoteiam os processos sociais e os aspectos semânticos que estão envolvidos no conceito

e na prática da corrupção”, argumentando que o tema é árido para as metodologias e as

técnicas de pesquisa das ciências sociais. Seu diagnóstico correto, entretanto, não resultará em

11
um prognóstico adequado, pois suas conclusões recaem de forma desmedida sobre o aspecto

semântico e moral do fenômeno da corrupção.

A perspectiva ontológica dos conceitos oferece respostas a estes desafios porque

assume que os conceitos são como teorias sobre os elementos constitutivos do fenômeno1.

Sob a perspectiva ontológica, a estrutura conceitual é configurada por três níveis: básico

(elemento constituinte das proposições teóricas), secundário (que descreve aquilo no que o

conceito consiste) e de indicadores (responsável por reduzir o grau de abstração e tornar o

conceito sensível às diferenças e particularidades)2. Disto, permite-se inferir que os conceitos

podem ser analisados a partir dos níveis que possui, das dimensões destes níveis e do

conteúdo substantivo de cada dimensão em cada nível. (COLLIER&MAHONEY, 1993;

GOERTZ, 2005)

Os mecanismos causais e a ontologia dos fenômenos desempenham papel crucial para

o estabelecimento da metodologia da pesquisa e a formulação de novas teorias; por isso, uma

análise semântica de conceitos e definições nunca será propriamente adequada. É preciso,

inicialmente, refletir sobre a substância e a estrutura do conceito para, então, estabelecer sua

operacionalização (mensuração) e discutir a validação das teorias. Esta abordagem implica em

superar a discussão ordinária sobre as definições de corrupção inspiradas unicamente nos

problemas de “conceptual stretching”; ou seja, na interação entre a intensidade do conceito e

sua extensão – a relação entre os atributos e o número de casos empíricos abarcados pela

definição. É importante evitar que a distribuição dos casos exerça influência sobre as decisões

do nível básico, pois a distribuição empírica dos casos deve ser explicada, não presumida nos

próprios conceitos – o que é tão comum nas definições de corrupção presentes na literatura.

(COLLIER&MAHONEY, 1993; GOERTZ, 2005)

1
Ontológico porque trata das características essenciais do fenômeno e sua inter-relação.
2
É possível generalizar ao nível básico e secundário, enquanto a sensibilidade a diversidade é incorporada nos
indicadores, promovendo uma sólida fundamentação empírica a estrutura teórica. (GOERTZ, 2005)

12
 Uma conseqüência direta desta abordagem ontológica dos conceitos é sua

contraposição à análise fatorial, muito presente na ciência política inspirada pela metodologia

psicológica de conceitualização e mensuração de fenômenos abstratos.3 A análise fatorial que

impera nos estudos de percepção de corrupção negligencia aspectos importantes dos

fenômenos sociais e da corrupção em particular.

As análises de fator assumem a existência de uma relação causal entre os níveis

básico, secundário e dos indicadores pressupondo que o fenômeno (variável subjacente) é a

causa dos indicadores. Ou seja, é um modelo que afirma a doença pelo seu sintoma; mas a

doença causa os sintomas e não o contrário. Isto significa dizer que os indicadores podem

capturar diferentes causas, dentre as quais aquelas que não são do interesse da pesquisa - a

doença é diferente do que os sintomas são. (LITTLE, 1991; GOERTZ, 2005)

Na pesquisa mundial sobre ambiente de negócios patrocinada pelo Banco Mundial e

realizada com mais de 10.000 empresários em 80 países, entre 1999-2000; um dos indicadores

utilizados para mensurar a corrupção foi questionar os entrevistados o quão problemático o

fenômeno da corrupção seria para o crescimento de seus negócios.4 A tabela seguinte

descreve os resultados obtidos.

3
Paul Lazarsfeld (1966) desenvolve estudos de referência, sob esta perspectiva, aplicados à ciência política
4
World Business Environment Survey: “Measuring Conditions for Business Operation and Growth”. Question
38: Please judge on a four point scale how problematic are the following factors for the operation and growth of
your business: h) Corruption (No Obstacle, Minor Obstacle, Moderate Obstacle or Major Obstacle) (BANCO
MUNDIAL, 1999)

13
Tabela 1.0. Percepção mundial da corrupção nos negócios
“A Corrupção é um constrangimento ao crescimento de seu negócio?”

%
Freqüência % % Válida Acumulada
Válido Não obstaculariza 2053 24,1 26,7 26,7
Obstáculo baixo 1766 20,7 23,0 49,7
Obstáculo moderado 1750 20,5 22,8 72,5
Maior obstáculo 2116 24,8 27,5 100,0
Total 7685 90,1 100,0
Perda do Sistema 846 9,9
Total 8531 100,0

Fonte: World Business Environment Survey: “Measuring Conditions for Business Operation
and Growth” (BANCO MUNDIAL, 1999)

Segundo a perspectiva inspirada pela análise fatorial, este seria um bom indicador de

corrupção. Estes valores poderiam ser combinados a outros indicadores e constituir um índice

mundial sobre a percepção da corrupção no mundo – exatamente como fazem organizações

como o Banco Mundial, em seu Índice de Controle da Corrupção, ou a Transparência

Internacional, no conhecido Índice de Percepção da Corrupção (IPCorr). Entretanto, o que a

crítica à análise fatorial discute é até que ponto estes valores realmente mensuram a corrupção

e não outros aspectos próximos ou que decorrem do fenômeno sob análise. Utilizando-se do

mesmo exemplo, é possível questionar até que ponto esta percepção de que a corrupção afeta

os negócios não está ligada à avaliação que os empresários têm sobre a qualidade do governo,

por exemplo. A tabela a seguir descreve os resultados do cruzamento entre a percepção sobre

a qualidade dos serviços públicos e a percepção de que a corrupção seria um constrangimento

ao crescimento do negócio.

14
Tabela 2.0. Cruzamento entre percepção da qualidade do governo e corrupção.
Count
Corrupção é um constrangimento ao seu negócio?
não obstáculo obstáculo maior
obstaculariza menor moderado obstáculo Total
Qualidade Muito Bom 91 45 33 33 202
dos Serviços Bom 493 382 276 284 1435
Públicos Ligeiramente
465 451 428 443 1787
Bom
Ligeiramente
350 343 348 404 1445
Ruim
Ruim 262 292 354 499 1407
Muito Ruim 124 122 213 338 797
Total 1785 1635 1652 2001 7073

Fonte: World Business Environment Survey: “Measuring Conditions for Business Operation
and Growth” (BANCO MUNDIAL, 1999)

Tabela 2.1. Resultado do teste qui-quadrado.

Asymp. Sig.
Valor df (2-sided)
Pearson Chi-Square 327,071a 15 ,000
Likelihood Ratio 323,985 15 ,000
Linear-by-Linear
298,917 1 ,000
Association
N of Valid Cases 7073
Obs.: 0 cells (0%) have expected count less than 5.
The minimum expected count is 46, 69.

Como o valor encontrado para a estatística do qui-quadrado (327,071) ultrapassa o

valor crítico a 1% de significância (30,6), rejeita-se a hipótese nula de independência.

(SILVA, 1990) Ou seja, o teste do qui-quadrado explicita a existência de uma associação

significativa entre a percepção sobre a qualidade dos serviços e a percepção de que a

corrupção é um obstáculo ao crescimento dos negócios dos empresários. Esta constatação

serve de evidência para sustentar a hipótese de que este indicador é de baixa qualidade para

mensurar corrupção, pois, como foi dito, não distingue causas e efeitos do fenômeno.

Por esta razão, de acordo com Daniel Little (1991), indicadores ligados a conceitos

subjacentes - não mensuráveis diretamente pela postulação de modelos causais, nos quais os

15
pressupostos devem ser explícitos - não permitem que as análises de fator estabeleçam

aproximações por simples correlação; pois esta análise implicaria num modelo causal real

entre as variáveis subjacentes e os indicadores. Em modelos causais simples, onde a

correlação entre os indicadores é produzida por uma única variável subjacente, procedimentos

operacionais como a análise fatorial podem ser utilizados para se obter estimativas de

variáveis não mensuráveis; contudo, toda a mensuração deste tipo assume indicadores de

efeito e há muitas situações em que os indicadores seriam mais bem aproveitados como

causas da variável. (LITTLE, 1991) Há testes disponíveis que permitem a avaliação destes

indicadores, mas muitos pesquisadores simplesmente ignoram estas limitações e utilizam os

indicadores de efeito sem o devido cuidado. Como conseqüência, a especificação incorreta

dos indicadores induz à perda de especificação do modelo, permite inconsistência nos

parâmetros e distorce as conclusões da pesquisa.

De acordo com Daniel Treisman (2007), os índices de percepção e seus dados não só

mensuram a percepção da corrupção e não o fenômeno em si, como podem:

i. ser baseados em nenhuma experiência ou conhecimento direto;

ii. ser enviesados;

iii. encorajar o cinismo ou a identificação com o governo ou responder a injustiças

sociais e econômicas;

iv. as avaliações dos “experts” das agências de risco de investimento (que

fornecem a maior parte dos dados) podem ser influenciadas por pré-

concepções a favor e contra determinados países, refletindo eixos ideológicos5;

v. os resultados das diferentes pesquisas que são agregadas nestes índices

mensuram fenômenos distintos (tornando sua agregação problemática); existe

um problema conceitual não resolvido nestes estudos, pois a definição mínima

5
Motivo que levou a Transparência Brasil a pedir desligamento da Transparência Internacional em 2006.
(TRANSPARÊNCIA BRASIL, 2007).

16
 e ampla de corrupção, como denuncia Filgueiras (2006), possibilita que o

conceito seja interpretado diferentemente pelos indivíduos ou grupos culturais.

Os índices de percepção estão altamente correlacionados entre si, mas não há garantias

de que estejam, de fato, mensurando corrupção. Além disso, os índices de corrupção baseados

na experiência não estão correlacionados com os de percepção, especialmente nos países

menos desenvolvidos (o que levanta suspeitas sobre a franqueza dos respondentes e/ou a

avaliação, possivelmente equivocada dos experts). Ou seja, as avaliações dos efeitos da

corrupção estão mais associadas com a percepção do que com a experiência individual

reportada – o que demonstra que as opiniões estão desconectadas da experiência real).

(TREISMAN, 2007, p. 219)

Isto vem sendo particularmente problemático porque os pesquisadores têm usado estes

dados para afirmar proposições sobre a relação de aspectos sociais, econômicas e políticos

com a “corrupção”. Então surgem complexas questões metodológicas de análise destes dados,

que:

i. podem estar truncados pelas escalas utilizadas;

ii. a redução dos erros de mensuração pode não ser mero ruído;

iii. pode haver problemas de integridade dos dados à medida que as variáveis

dependentes e independentes são oriundas da mesma pesquisa, a partir da

mesma agência de risco, e as variáveis estão mensurando a mesma percepção

subjacente tornando as correlações sem sentido;

iv. as análises são exploratórias e provisórias, extraídas a partir de bancos de

dados de baixa preocupação teórica. (TREISMAN, 2007, p. 222)

Acima de tudo, não há uma teoria que explicite os microfundamentos, amplamente

aceita para guiar os diversos modelos empíricos. Há severos problemas de colinearidade e

interação que afetam a especificação dos modelos, pois os mecanismos causais são,

17
reconhecidamente, complexos e as relações estabelecidas podem ser baseadas em correlações

espúrias, visto a ausência do mecanismo causal bem determinado.

A concepção ontológica dos conceitos não é causal, por isso é uma alternativa superior

ao estudo dos fenômenos sociais multidimensionais e complexos como a corrupção. Neste

caso, a dimensão básica e secundária do conceito não são suas causas, mas constituem o que o

fenômeno é; por exemplo, a manipulação oportunística do sistema institucional não é um

sintoma de corrupção, mas sua parte constitutiva. A perspectiva ontológica é, na realidade,

uma teoria sobre a inter-relação das partes do conceito como um todo. Isso implica dizer que

esta abordagem não requer, como a anterior, uma alta correlação entre os indicadores da

variável subjacente, não mensurada - o seu oposto é um melhor sinal de que o conceito é

apropriado.6

Os psicólogos estão preocupados com conceitos abstratos e os fenômenos de difícil

manifestação; por isso a relação entre o conceito e a mensuração é tão direta que não é

entendida como problemática.7 Entretanto, analisar os conceitos significa pensar sobre a

natureza do fenômeno conceitualizado. As análises de fator enfatizam, corretamente, que os

efeitos do fenômeno são importantes, mas igualmente importantes são as causas destes

efeitos. Isto implica afirmar que é fundamental examinar a doença tanto quanto os seus

sintomas. (LITTLE, 1991)

1.2. A Elaboração e a Validação das Proposições

A prevenção e o combate à corrupção, por meio de programas ou políticas, exigem o

conhecimento acerca: (i) da natureza deste fenômeno, que decorre da adequada

conceitualização do fenômeno e (ii) de seu mecanismo causal, expresso por meio de

6
Por definição, a equivalência significa que a ocorrência de um atributo A pode substituir a ocorrência de um
atributo B; mas, de acordo com a abordagem ontológica, o nível secundário pode estar presente quando não
houver correlação entre os indicadores.
7
A mensuração do Quociente Intelectual dos indivíduos (Q.I.), por exemplo, é um bom exemplo desta
perpectiva.

18
proposições teóricas. Caso contrário, as medidas de intervenção serão, necessariamente,

ineficazes, ineficientes e carregarão consigo uma série de distorções que poderão impor custos

ainda maiores à sociedade.

Desta exigência subjacente à formulação e a avaliação, de todas as políticas públicas e

programas governamentais, decorre a importância de distinguir o valor de cada tipo de

proposição e sua contribuição ao conhecimento do fenômeno. Isto evitará o descuido de

extrapolar as possibilidades intrínsecas a cada tipo de proposição, e sua manipulação

deliberada por aqueles interessados em promover seus interesses por meio de afirmações, por

vezes, insuficientes.8

Diariamente somos expostos a diversas proposições a respeito da corrupção. Nos

meios de comunicação, os jornalistas e especialistas generalizam, descrevem, classificam e

interpretam este fenômeno com maior ou menor grau de especificação, acuidade, precisão,

amplitude, profundidade, parcimônia, utilidade analítica, inovação, inteligibilidade, relevância

– sempre assumindo uma determinada natureza da corrupção. Da mesma maneira, os

especialistas buscam afirmar algo sobre o estado futuro deste fenômeno, por meio de

proposições preditivas, que buscam estabelecer relações do tipo: onde X estiver presente Y

também estará, sob determinadas condições e probabilidade.9 As predições são de

comprovação empírica relativamente fácil, pois o evento será ou não confirmado pelos fatos;

mas estas proposições não estabelecem nenhuma relação causal entre os fenômenos, embora

ela possa existir.10 Contudo, durante o período em que tais proposições permanecem válidas,

8
Na política, a manipulação oportunística da informação e do conhecimento para influenciar as decisões e o
comportamento da autoridade pública denomina-se lobby e este é um instrumento legítimo de exercício da
pressão política. Contudo, o conhecimento necessário a intervenção social orientada impõe critérios rígidos de
conceitualização, proposição e validação que devem superar a manipulação do conhecimento.
9
Como, por exemplo, segundo Treisman (2000), países são percebidos como mais corruptos se dependerem de
exportações de combustível, tiverem regulação empresarial intrusiva e sofrerem com inflação não previsível; ou
ainda os estudos empíricos que demonstram que a maior percepção de corrupção reduz o crescimento
econômico. (Mauro, 1995)
10
A menos que, de acordo com a perspectiva de Karl Popper (1993[1934]), a proposição não seja falsiável, por
diversas razões, dentre as quais se destaca a manipulação dos dados e das informações, sempre passíveis de
interpretação pelos especialistas.

19
determinados interesses são reafirmados ou prejudicados; em detrimento de perspectivas

diversas.

A contribuição da descrição e predição para a formulação e avaliação de medidas de

intervenção, especialmente aquelas relacionadas à corrupção, é sujeita a erros, incerteza,

manipulação; riscos diversos que limitam as potencialidades de desenvolvimento e impõem

severos custos sociais, decorrentes da ineficácia, ineficiência e não efetividade das medidas.

As iniciativas de prevenção e combate à corrupção sustentadas neste tipo de conhecimento

incorrem em erros que só podem ser justificados pela urgência destas medidas de intervenção.

Como o objetivo da ciência social aplicada é reduzir este risco, por meio do

conhecimento científico, faz-se indispensável o estabelecimento de proposições causais que

ordenem os eventos em relações de causa-efeito e aumentem o controle dos especialistas

sobre os fenômenos sociais. Esta análise causal envolverá, necessariamente, o

estabelecimento:

i. dos mecanismos causais que conectam causa-efeito;

ii. das correlações entre duas ou mais variáveis;

iii. das condições de necessidade e suficiência do fenômeno. (LITTLE, 1991)

A partir disto, permite-se inferir que fenômenos como a corrupção não são resultado

do mero desejo de predação individual, mas decorrem de regularidades subjacentes aos

fenômenos sociais que refletem fatos sobre a agência individual. Ou seja, os mecanismos de

explicação social causal fazem referência a crenças e desejos, poderes e constrangimentos,

que caracterizam os indivíduos cuja ação influencia o fenômeno social, pois não há processo

de causação social que seja autônomo das regularidades das ações individuais.

A afirmação de que a corrupção causa instabilidade política é um julgamento causal

sobre fatores sociais que necessita dispor de alguma hipótese sobre como a corrupção leva os

indivíduos a agirem de maneira a gerar esta instabilidade, pois a explicação social causal

20
requer a explicitação de seus microfundamentos. Afirmar que uma instituição exerce

influência causal a despeito de outras entidades sociais exige considerar a maneira como os

indivíduos tipicamente se comportam de maneira a garantir este efeito. É preciso, portanto,

uma teoria da racionalidade individual, pois as instituições e os outros aspectos da

organização social adquirem seu poder explicativo causal pelos efeitos que exercem sobre as

ações e intenções dos indivíduos envolvidos - e somente a partir destes.

A existência de padrões de associação regular entre variáveis (correlação estatística)

nos dá razão para acreditar que há relação causal de algum tipo afetando-as, mas não

estabelece a natureza desta relação. É preciso, pois avançar as hipóteses sobre os mecanismos

causais que produzem as probabilidades condicionais observadas, sendo fundamental que

sejam empiricamente confirmadas, antes de serem aceitas como proposições causais e

guiarem a formulação de medidas de intervenção social – como políticas ou programas de

combate à corrupção, por exemplo.

As regularidades indutivas, de tipo associação regular entre variáveis, podem gerar

dois tipos diferentes de erro:

i. o falso positivo ou correlação espúria, estabelecendo uma pretensa relação causal

entre duas variáveis quando de fato ela não existe;

ii. o falso negativo, concluindo sobre a não existência de relação causal entre duas

variáveis quando, de fato, existir relação.

A correção destes erros só é possível com a análise dos mecanismos causais

subjacentes que mediam a relação entre causa e efeito. Por isso, os estudos baseados em

regularidades indutivas devem ser entendidos como uma fonte de hipóteses causais e um

método para avaliá-las empiricamente, nunca como um definidor de relações causais.11

11
Em geral, especialistas da corrupção que desenvolvem estudos de política comparada orientada por variáveis
arrogam-se o direito de sustentar explicações deste tipo, a partir das quais serão extraídas conclusões que
resultarão em medidas de intervenção e critérios de avaliação de caráter geral. São exemplos desta perspectiva os
estudos de Vito Tanzi (1994); Mauro (1995); Treisman (2000); Carraro&Hillbrecht (2003).

21
 O estabelecimento das relações causais exige ainda a identificação das condições

necessárias e suficientes para a ocorrência do fenômeno.12 A conceitualização do fenômeno

da corrupção, para o estabelecimento de proposições causais, parte do suposto de que existem

condições necessárias - das quais o fenômeno não pode ocorrer sem sua presença - e

suficientes - que garantam a sua ocorrência sempre que estiverem presentes.

Segundo James Mahoney (2007, p.126): “concepts are central to theoretical

innovation” e, embora, exista uma substancial literatura sobre o tema da corrupção, os estudos

que buscam inferir os mecanismos causais deste fenômeno ainda padecem pela inexistência

de um conceito que estabeleça as condições suficientes e necessárias indispensáveis para

guiar a pesquisa empírica e teórica sobre os fatores determinantes da corrupção13.

(TREISMAN, 2000; CARRARO&HILLBRECHT, 2003; FILGUEIRAS, 2006; VIEIRA,

2007) A descoberta de novas explicações e novos problemas de pesquisa está ligada a

reformulação conceitual. Indubitavelmente, a partir deste novo conceito das transações

corruptas, que estabeleça seus microfundamentos, será possível promover um novo conjunto

de problemas e proposições teóricas que, uma vez validados, servirão de base para inovadoras

medidas de intervenção em favor da prevenção e do combate à corrupção.

12
A principal implicação do respeito a estas condições nas ciências sociais é série de pressupostos e condições
ceteris paribus presentes em suas proposições, como aquelas de informação completa e perfeita, racionalidade
instrumental, maximização da utilidade.
13
Seja em sua aproximação dedutiva, estabelecendo as conexões causais entre os fatores sociais baseados numa
teoria subjacente ao processo; ou indutiva, justificando a relação causal dos eventos de acordo com sua
associação, por meio de correlações estatísticas ou análise comparativa. (LITTLE, 1991)

22
PARTE II – FORMULAÇÕES TEÓRICO-CONCEITUAIS

CAPÍTULO II – Natureza e Implicação das Definições Atuais de Corrupção

2.1. A Definição Minimalista de Corrupção

Segundo Mark E.Warren (2004, p. 329), o conceito moderno de corrupção – aqui

definido como mínimo - foi cunhado pelos liberais para assegurar a divisão entre o Estado e a

sociedade (o público e o privado). Segundo Pranab Bardhan (1997), o difusor contemporâneo

desta definição, a corrupção é o “emprego do poder público para ganhos privados” e, de

acordo com a sua revisão da literatura, esta definição é a mais comumente usada, refletindo os

índices de corrupção que enfatizam fenômenos como o suborno e a propina. É uma definição

orientada a pesquisa de campo (empírica) que vê a corrupção como um ato necessariamente

ilegal e característico do setor público.14

A partir desta definição, uma série de outras definições surgiram para qualificar a

matriz original. Por exemplo, a corrupção:

i. é o desvio das receitas governamentais e do fluxo de renda nacional para aumentar a

riqueza privada de membros do governo, quando a estes não é conferido esse direito

(JOHNSON, 1975);

ii. conota abuso da fé pública, abuso de autoridade e sacrifício do público para

benefício privado (GOULD&MUKENDI, 1989);

iii. é a venda por funcionários públicos de propriedade do governo para ganho pessoal

(SHLEIFER&VISHNY, 1993);

iv. é o uso de uma posição pública para extrair vantagens privadas ou excepcional

lucro partidário pela subversão do processo político para fins pessoais; refere-se a atos nos

14
Esta é a definição adotada pelos principais organismos internacionais responsáveis pelo diagnóstico e
prognóstico do fenômeno da corrupção; segundo o Banco Mundial: “corruption is [..] the abuse of public office
for private gain” (BANCO MUNDIAL, 2007); segundo o Escritório das Nações Unidas Contra Drogas e Crime,
a corrupção é o “abuso de poder em proveito próprio” (UNODC, 2007); segundo o Fórum Econômico Mundial
“corruption is [..] the misuse of entrusted power for private benefit” (FÓRUM ECONÔMICO MUNDIAL,
2007); e, segundo a Transparência Internacional, “corruption is the abuse of entrusted power for private gain”
(TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL, 2007).

23
quais o poder do cargo público é usado para ganhos pessoais de uma forma que transgride as

regras do jogo. (JAIN, 2001)

Segundo Daniel Kaufmann, diretor de governança global do Banco Mundial, esta

definição mínima é imprópria, pois o ônus do conceito recai apenas sobre os funcionários

públicos, desconsiderando o papel dos corruptores; supondo, além disso, que todos os atos

legalmente estabelecidos não possam incorrer em práticas corruptas, “o que nem sempre

corresponde à realidade”. Esta definição que caracteriza a corrupção como a “exploração do

cargo para ganhos privados”, descreve não só o comportamento corrupto, mas, também,

aquelas transações que fazem parte do funcionamento normal das instituições. (FURTADO,

2005)

Esta é uma definição mínima de corrupção, pois adota uma condição necessária, mas

não suficiente ao fenômeno. A autoridade política eleita explora o cargo público para ganhos

privados, quando há oportunidade legal e legítima para isso, da mesma maneira que a maioria

dos indivíduos explora tais oportunidades quando as circunstâncias lhe são favoráveis; não

sendo, por isso, acusados de praticar corrupção. Neste caso, o comportamento só é tido como

corrupto, ilegítimo, quando se torna quantitativamente inaceitável ou qualitativamente

inapropriado - ao estender-se para áreas que geram conflitos de interesse. (HARRIS, 2003)

A definição mínima é caracterizada por uma amplitude contextual excessiva, pois

abarca um número muito amplo de fenômenos. Durante muito tempo, justificou-se esta

característica devido à exigência de oferecer um conceito de corrupção trans-cultural, válido

em diversas sociedades, onde a concepção de legalidade e legitimidade dos fenômenos sociais

varia ao longo de diversas tradições institucionais (formais e informais). Contudo, de acordo

com a concepção ontológica dos conceitos, é sabido que estas diferenças não devem ser

agregadas à dimensão básica e secundária do conceito, mas somente no momento de

estabelecer os indicados. Com isso, a definição mínima de corrupção perde qualquer

24
vantagem sob outras definições; pois, como foi discutido, a imprecisão conceitual desta

perspectiva é muito significativa – exigindo qualificações constantes do fenômeno ao nível

básico (adjetivando o conceito).

Uma das estratégias adotadas pelos especialistas foi definir a corrupção por meio de

tipologias que classificassem as irregularidades. Segundo Morris Szeftel (1983) apud Robert

Harris (2003), por exemplo, as definições de corrupção focam algum de muitos aspectos do

fenômeno: (i) o interesse público (corrupção é injúria que destrói o interesse público); (ii) o

mercado (as normas que governam a autoridade pública); a autoridade pública (o mau uso da

autoridade pública); a opinião pública (corrupção está no critério legal). O mesmo recurso é

utilizado por Syed Alatas (1990) que define a corrupção em sete tipos distintos - transacional,

extorsiva, defensiva, nepotismo, auto-gênica, de investimento ou de suporte; e Krushna Padhy

(1986) ao assumir uma configuração tripartite da corrupção que, irrealisticamente, incorpora

todas as falhas de dever da autoridade pública: falha em desenvolver as atividades requeridas

(nonfeasance); cometer um ato ilegal (malfeasance) e o desenvolvimento impróprio de uma

ação legítima (misfeasance). Em todos estes casos, os critérios de categorização e a utilidade

analítica das tipologias são discutíveis – dificultando a análise empírica do fenômeno.

A discussão presente no estudo de Daniel Kaufmann e Pedro Vicente (2005) aborda

estas limitações da definição mínima ao afirmar que pouca atenção empírica foi direcionada a

formas menos típicas de apropriação do posto público e político por interesses privados, não

necessariamente ilegais, como a captura do Estado pela venda direta de políticas e a influência

de políticas em troca de votos. Segundo os autores, é preciso superar esta visão míope, de

curto prazo, legalista e centrada no setor público de corrupção. A partir de uma nova

conceitualização e operacionalização da corrupção, dividindo-a em legal e ilegal, os autores

chegam a novas e desafiadoras conclusões.15 Segundo o estudo, a corrupção envolve uma

15 A corrupção ilegal se dá quando a alta iniqüidade e a baixa renda submetem a população, que não tem
recursos para reagir, ao governo corrupto de forma aberta. A corrupção legal acontece quando a elite esconde a

25
variedade de transações ilegais e legais (escondida sob as barreiras legais), sendo preciso

recuperar o papel das firmas na determinação dos resultados corruptos e prestar maior atenção

a corrupção legal, mais presente nos países desenvolvidos – mas, sumariamente, ignorada

pelos estudos de corrupção guiados pela definição mínima. (KAUFMANN&VICENTE,

2005).

A naturalização deste conceito mínimo de corrupção estreita sua aplicabilidade, na

medida em que permite a atribuição de um sentido universal ao termo, que resulta na

inefetividade do combate à corrupção e na incompreensão de sua prática; além de fomentar

jogos de acusação no debate político contemporâneo, baseados no julgamento moral de

indivíduos, grupos e culturas.

2.2. A Abordagem Jurídica da Corrupção

A perspectiva legal da corrupção, inspirada pelo positivismo jurídico, juspositivista,

que assume que o ato corrupto é qualquer ação que infringe a lei positiva. Estas definições

estão descritas no direito administrativo dos países, que regulamenta as relações entre o

funcionário público e a coisa pública, tipificando a corrupção na forma de delitos, tais como a

fraude, o estelionato, etc.; ou ainda nas definições que sustentam que a corrupção é a quebra,

pelo interesse do ganho financeiro ou político, das regras de conduta dos negócios públicos

que prevalecem na sociedade, durante um determinado período. (LA PALOMBARA, 1994;

FILGUEIRAS, 2004) A concepção legal da corrupção retira seu fundamento do pensamento

kantiano que afirma a superioridade da norma jurídica responsável por materializar

racionalmente o interesse público, acabando com a perseguição violenta dos interesses

privados e assegurando o imperativo categórico de que “a máxima da tua ação se devesse

corrupção, investindo em barreiras legais que evitem a ação coletiva da população que, mesmo atenta ao
fenômeno, não dispõe de mecanismos de accountability efetivos para identificá-la e puni-la.
(KAUFMANN&VICENTE, 2005).

26
tornar, pela tua vontade, em lei universal da natureza”. (KANT, 1980, [1785]; apud

FILGUEIRAS, 2004)

Disto, permite-se inferir que o direito desvincula a corrupção do ato moral ou ético,

mas a vincula à existência da própria norma, tornando-a um ato de desvio ou infração. Em

outras palavras, a corrupção não significa um atentado ao interesse público, mas a lei

emanada do Estado e derivada formalmente de sua capacidade institucional de exercer o

poder coativo. No entanto, Hans Kelsen (2000) apud Filgueiras (2004), afirma – por meio do

princípio da eficácia-, que esta abordagem encobre a importância do consentimento dos

homens sobre a constituição do poder soberano.

Novas aproximações no campo da nova sociologia institucional têm sido feitas para

explicar o avanço e o declínio da corrupção, enfatizando a importância das normas e a

influência do cálculo de custo-benefício para a determinação da decisão de envolvimento nas

transações corruptas. (SCHWEITZER, 2005) Contudo, esta visão da corrupção, como a

manifestação do conflito e da competição não resolvida entre normas particulares e

universais, incorrem no viés comum de adotar como corrupto o comportamento desviante da

norma legalmente estabelecida.

Esta noção de que a corrupção é uma infração formal da lei esquece que:

i. a lei é oriunda da concepção moral em torno do bem comum que a antecede

e sustenta sua eficácia;

ii. este fenômeno transcende os próprios limites da norma jurídica;

iii. há um acordo na sociedade sobre o que é ou não corrupção, supondo que

todos os grupos de interesse terão uma posição sobre o assunto e

desconsiderando que mesmo quando houver uma transação corrupta, de fato,

será necessário uma determinação judicial, que pode não ser adequada.

27
 iv. em termos lógicos, em regimes em que não existam regras de conduta sobre

o assunto, a corrupção não existirá – o que significa afirmar que a corrupção

pode abolir-se por decreto. (HARRIS, 2003; FILGUEIRAS, 2004)

As transações corruptas, em especial aquelas de caráter político, ocorrem entre as

elites que estão no poder dos países e que, não surpreendentemente, são objeto de suspeita e,

ao mesmo tempo, responsáveis por decidir, interpretar ou implementar a lei. Definir a

corrupção por sua ilegalidade implica omitir toda a dimensão transacional deste fenômeno –

seu modus operandi. É preciso entender que a própria lei é objeto de formulação,

interpretação e execução parcial; por isso, é tanto produto da corrupção como instrumento de

seus objetivos.

2.3. A Abordagem Social da Corrupção

A literatura em ciências sociais contém muitas tentativas de definição da corrupção,

mas nenhuma inteiramente satisfatória, pois como a maioria das aproximações é orientada

para a análise de casos particulares, suas concepções sui generis raramente permitem a

inferência e a comparação precisa. Estas abordagens fazem uso de abordagens macro sociais

que, em geral, não explicam os microfundamentos da corrupção – os mecanismos causais ao

nível individual. As descrições e interpretações enfatizam as diferentes tradições culturais e

seus valores sociais, fazendo uso de recursos como custo moral, grau de institucionalização e

modernização, etc.16 (BANFIELD, 1958; PIZZORNO, 1992; COLEMAN, 1987; ELSTER,

1989)

No bojo da teoria da modernização, que busca averiguar as regularidades funcionais

do desenvolvimento econômico e político, a corrupção foi pensada em torno do tema do

16
Há diversos estudos nas ciências sociais relacionando a existência de capital social e corrupção, mas todos
assumem uma definição mínima de corrupção, a partir da qual agregam qualificações. Para um maior
conhecimento do tema, consultar os estudos de Robert Putnam (1996), Timothy Power e Júlio González (2003) e
Peter Graeff (2005).

28
desenvolvimento político e econômico e da maneira que ela pôde contribuir ou emperrar sua

consolidação. Assim, a corrupção representa uma disfunção no interior de sistemas sociais

que tem como conseqüência fomentar ou impedir a modernização. Em sociedades cuja

estrutura é tradicional, a corrupção é, em essência, a própria norma, no sentido atribuído pelos

modernos. (MERTON, 1970 apud FILGUEIRAS, 2006).

Seu conceito parte da idéia de que a prática da corrupção representa uma ação

intencional por parte de uma autoridade, no interior de um sistema social, que tende a

sobrepor seus interesses privados ao interesse comum, tendo em vista uma estrutura

normativa institucionalizada, a qual determina as fronteiras de uma ação aceita ou não aceita

no interior do sistema (BROOKS, 1979 apud FILGUEIRAS, 2006).

Algumas definições clássicas de corrupção no pensamento social foram estabelecidas

por Vilfredo Pareto (1984 [1916]) ao afirmar que a diferença [entre os países] será

identificada, substancialmente, no sentimento do povo; ou seja, onde o povo for mais honesto,

haverá um governo honesto; e, Samuel Huntington (1975), ao afirmar que a corrupção é uma

função da modernização acompanhada da baixa institucionalização política que gera

incentivos para que os grupos sociais explorem o poder público para auferir benefícios

privados.

“O comportamento que era aceito e legítimo pelas normas tradicionais, torna-se

inaceitável e corrupto quando visto de um ângulo moderno. Numa sociedade em

modernização, a corrupção é, em parte, portanto, não tanto o resultado do desvio

do comportamento das normas aceitas quando do desvio das normas dos padrões

estabelecidos de comportamento”. (HUNTINGTON, 1975, p. 73).

Segundo a teoria da modernização, o combate à corrupção depende da

institucionalização política, entendida como a aceitação de normas por parte de uma

29
comunidade. As sociedades imbuídas da modernização, mas com baixa institucionalização

política, estão mais sujeitas às práticas de corrupção. Isto porque, entre modernização e

institucionalização, há um hiato político, no qual a corrupção ocorre, possibilitando um agir

orientado para a obtenção de bens e de vantagens ilegais (HUNTINGTON, 1975 apud

FILGUEIRAS, 2006).

Em comum, existe o fato de que estas abordagens, mesmo desenvolvendo categorias

conceituais gerais para discutir os custos e os benefícios da corrupção, não conseguem

promover análises e recomendações descoladas da particularidade dos contextos de

observação. Isto resulta em recomendações gerais como as de Joseph Nye (1967) que ao

discutir as vantagens da corrupção [para o desenvolvimento econômico, a integração

nacional, o aumento da capacidade do governo] faz a ressalva de que é preciso observar o

desenvolvimento político de cada país, pois a corrupção só seria benéfica em contextos

sociais favoráveis. Como abordagem teórica, o desafio da teoria da modernização é fazer com

que esta corrupção sistêmica produza resultados agregados para o desenvolvimento. (NYE,

1967; HUNTINGTON, 1975 apud FILGUEIRAS, 2006)

Ao ressaltar as diferenças, atribuindo à corrupção a ausência de desenvolvimento,

conforme o modelo do capitalismo ocidental, a teoria da modernização impôs uma agenda de

reformas institucionais, que tenderam a afirmar o modelo especialmente anglo-americano de

controle da corrupção. Portanto, além do desafio da mudança e da criação de instituições, a

modernização, para conter a corrupção, deve fomentar uma mudança nos padrões culturais

dos países tradicionais. (FILGUEIRAS, 2006)

2.4. A Perspectiva da Economia Política da Corrupção

Segundo a perspectiva da economia política, a corrupção é compreendida como uma

espécie de resultado espúrio da configuração institucional, que favorece a constituição de

30
esquemas destinados a pilhar os recursos públicos a favor de interesses privados.

(FILGUEIRAS, 2006) As principais abordagens da perspectiva da economia política da

corrupção são a economia do crime e a teoria do rent-seeking.

A primeira forma de análise da economia da corrupção entendeu este fenômeno como

a extensão do modelo da economia do crime, em que a escolha em participar ou não das

transações corruptas envolveria a mensuração dos seus custos e benefícios esperados. Fazer

parte de uma transação corrupta, como no crime, exigiria um benefício líquido esperado

positivo.17 O crime, por conseguinte a corrupção, é o resultado de decisões individuais, nas

quais são ponderados o retorno esperado do ato criminoso e o custo a ele associado, tanto no

presente quanto no futuro. Esta decisão, entretanto, não ocorre no vácuo; é influenciada por

diversos fatores como o emprego, a efetividade do sistema de justiça criminal e o nível de

investimentos na segurança pública. (BECKER, 1968; GOTTFREDSON&HIRSCHI, 1990;

VIAPIANA, 2006)

A economia do crime, contudo, não distingue a corrupção do simples roubo, fraude ou

qualquer outra atividade ilegal. O crime comum envolve um agente criminoso e outro

inocente, enquanto nas transações corruptas do setor público, por exemplo, a autoridade

pública e o agente da sociedade civil são parceiros em um mesmo crime – cooperando contra

um terceiro. Esta abordagem, apesar de oferecer recomendações úteis no combate ao crime e

a corrupção, não captura as especificidades deste fenômeno. O impacto negativo desta

perspectiva, associada a uma concepção minimalista e legal da corrupção, é facilmente

identificada na pesquisa empírica e teórica da corrupção; com conseqüências desastrosas

17
Esta perspectiva é fortemente influenciada pela perspectiva utilitarista de que a legislação governa os
indivíduos por meio do interesse de cada um; ou seja, a legislação é um sistema de gratificação e punição que
“incentiva” o comportamento socialmente desejável. A obra “Dos Delitos e Das Penas” de Cesare Bonesana,
Marquês de Beccaria (2004, [1764]), é, sem dúvida, a maior referencia histórica desta perspectiva.

31
sobre a validade das conclusões obtidas, a despeito da acuidade na mensuração e da

sofisticação técnica da pesquisa.18

A teoria da escolha pública - public choice - promove um avanço na abordagem

econômica da corrupção, ao tratar este fenômeno como resultado da busca, por parte de

alguns agentes ou grupos, de rendas monopolistas concedidas pelo Estado, denominado rent-

seeking. (TULLOCK, 1967; KRUEGER, 1974; MUELLER, 1989) Esta abordagem analisa a

corrupção como um caso especial de comportamento “rent-seeking” no qual o processo de

influência dos tomadores de decisão não é claro a todos os participantes, ou há pagamentos

indevidos ao agente ou um grupo beneficia-se das rendas recebidas por outro grupo. Se

alguma destas condições estiver presente, a atividade de "rent-seeking" fica caracterizada

como corrupção. (JAIN, 2001) A busca de proteção, título, licença, direito, torna possível que

agentes ou grupos busquem na corrupção uma forma complementar - ou substituta - a outras

estratégias como o lobby político, a captura de burocratas, ou a simples pressão de grupos de

interesse em favor do benefício desejado. (TULLOCK, 1967; KRUEGER, 1974)

Esta abordagem chama a atenção para a necessidade de reformas institucionais, no

plano político e econômico, visando a criar regras fixas para a interação entre os interesses

18
Um exemplo disto é a pesquisa de Borini e Grisi (2007, p.07) que ao operacionalizar o conceito de corrupção
identifica trinta e seis variáveis que melhor representam as práticas de corrupção evidenciadas no dia-dia das
empresas brasileiras: 1) pagamento antecipado ao fornecedor e não recebimento a mercadoria exata; 2) compra
de produtos sem nota fiscal pelos seus concorrentes; 3) fraude interna praticada por funcionários; 4) práticas de
concorrência desleal; 5) casos de empresas que foram fechadas devido a agir de forma desleal; 6) pagamento de
propina para fechar negócios; 7) pagamento de propina para fiscais do governo; 8) manutenção do caixa-dois; 9)
descontos por meio do faturamento sem impostos; 10) fornecedores que vendem mercadorias sem nota fiscal;
11) empresas do ramo que vendem mercadorias sem nota fiscal; 12) ofertas (comércio) de informações sigilosas
de concorrentes; 13) compra informações sigilosas de outras empresas; 14) concorrentes que ficam sabendo do
lançamento de produtos ou serviços antes da divulgação oficial; 15) venda de produtos cujas especificações são
diferentes das características anunciadas; 16) compra e venda de mercadorias desviadas; 17) casos de apreensão
de mercadorias por suspeita de desvio; 18) venda de produtos com valor muito abaixo do mercado; 19)compra e
venda de produtos piratas; 20) venda de produtos com qualidade inferior ao padrão exigido por lei; 21) “lavagem
de dinheiro"; 22) casos de fiscalização que fechou algum negócio por lavagem de dinheiro; 23) fornecedores que
já tiveram seus nomes envolvidos em casos de corrupção; 24) receptação de carga roubada; 25) possibilidade de
uma empresa adquirir cargas roubadas sem saber que é roubada; 26) casos de simulação de roubo para obtenção
do seguro; 27) sonegação de impostos; 28) subfaturamento; 29) prática de omissão de informações ao cliente
para conclusão de uma venda; 30) perda de vendas devido a concorrentes que vendem produtos com
informações omitidas; 31) prática de oferecer dinheiro para o fornecedor ou comprador; 32) prática de oferecer
dinheiro ao fiscal para garantir uma licença; 33) prática de oferecer dinheiro para a fiscalização para obter um
serviço especial; 34) oferecer dinheiro para escapar de multa; 35) prática de oferecer dinheiro para obter
vantagem na competição; 36) venda de produtos a preço muito abaixo do custo médio.

32
privados e o interesse público, comungando com mecanismos institucionais que impeçam a

existência de monopólios e a captura da burocracia estatal por parte de funcionários públicos

e de agentes privados. (FILGUEIRAS, 2006) Um excesso de controle para coibir a prática de

corrupção, no entanto, pode implicar na ineficiência da administração pública, fazendo com

que a busca de integridade mediante a maquinaria anticorrupção e as reformas institucionais

caminhem, necessariamente, no aumento gradativo e sistemático dos custos para o controle da

corrupção. (ANECHIARICO&JACOBS, 1996 apud FILGUEIRAS, 2006).

De acordo com a perspectiva do rent-seeking, a corrupção é a prática que encontra

motivação na proporção em que as falhas de mercado estão presentes na cena política,

fazendo com que os agentes públicos se comportem de maneira rent-seeking, ou seja,

maximizando seu bem-estar econômico, seja seguindo as regras do sistema, ou não. É preciso

anteceder à ação dos agentes públicos de caça a rendas, sua ação de monopolizar a burocracia,

possibilitando o controle do fluxo das decisões políticas e o controle sobre a dependência dos

agentes privados ao Estado; pois a corrupção é diretamente proporcional ao tamanho da

máquina burocrática, ou seja, ao tamanho do controle do Estado sobre os agentes privados.

(ROSE-ACKERMAN, 1999 apud FILGUEIRAS, 2006).

Segundo a teoria da escolha pública, a corrupção do setor público é a confirmação de

que o resultado político provém de decisões tomadas por indivíduos pertencentes a grupos que

possuem agendas próprias de interesse - motivadas pelo desejo de maximizar seus ganhos

privados. A teoria do rent-seeking oferecerá uma explicação acerca do porque um conjunto de

políticas governamentais, sem fundamento econômico racional, é sistematicamente adotado,

enquanto medidas liberalizantes permanecem ao largo das reformas institucionais.

(SIRIPRACHAI, 1993)

A teoria do rent-seeking carrega consigo, como decorrência lógica de suas suposições,

as medidas de combate à corrupção necessárias a solução deste problema; pois a corrupção

33
estará sempre relacionada ao controle governamental e à regulamentação da atividade

econômica.19 Uma vez estabelecido o governo haverá grupos buscando utilizar o aparato

governamental para redistribuir renda em benefício próprio, uma vez que os empreendedores

que desejam o monopólio, artificialmente criado pelo governo, precisam comprar estas

posições em mercados monopolizados pela autoridade pública.

Esta oportunidade permite às autoridades públicas, políticas e burocráticas, capturar

parte das rendas geradas pelo monopólio, por meio de propinas; enquanto os empreendedores

pagam suborno com o intuito de diminuir as perdas impostas pela regulação governamental.

A conclusão é obvia, a corrupção estará diretamente relacionada ao nível e a extensão da

atividade econômica regulada pelo Estado – ou seja, à ausência de concorrência na oferta do

bem ou serviço público. Se o sistema econômico fosse desregulado e o acesso aos mercados

irrestrito, não haveria motivação econômica para o pagamento de propinas. (ROSE-

ACKERMAN, 1978; MBAKU, 1992; SHLEIFER&VISHNY, 1993)

Um adequado combate à corrupção, mediante os fatores institucionais exógenos à

racionalidade dos atores políticos, exige a necessária transferência das atividades controladas

pelo Estado - que seria uma estrutura personalista por natureza - para o mercado, tanto em sua

dimensão política, quanto econômica.20 As reformas deveriam optar pela constituição de

instituições competitivas, que trabalhem com a idéia de controle externo, sobreposição de

jurisdições, ombudsman e múltiplos “veto powers”. (BARDHAN, 2006 apud FILGUEIRAS,

2006)

No entanto, perseguir o interesse privado ao custo do interesse comum ou público,

como procura distinguir, insuficientemente, James Buchanan (1980), é uma característica

19
A teoria do rent-seeking, ao enfatizar apenas os problemas do setor público, omite que a corrupção é um
fenômeno que atinge, também, o setor privado.
20
As democracias competitivas e os mercados são condições necessárias para um governo honesto, já que
estabilizam os interesses egoístas dos agentes em torno de regras mínimas de pacificação social, criando a
estabilidade e o contexto de cooperação necessário à prosperidade. (MONTINOLA&JACKMAN, 2002, apud
FILGUEIRAS, 2006).

34
ordinária das relações humanas na economia (mercado) e na política (Estado).21

(SIRIPRACHAI, 1993; HARRIS, 2003) Esta definição de corrupção como rent-seeking,

apesar de oferecer um amplo referencial teórico para análise dos fenômenos econômicos e

políticos, incorre no mesmo resultado insatisfatório ao não oferecer critérios suficientes para

determinar a separação entre o comportamento corrupto e o comportamento íntegro. Esta

perspectiva, por exemplo, é incapaz de diferenciar analiticamente a pressão política legal e

legítima, fruto do exercício da democracia, do comportamento corrupto dos políticos; o que

torna impossível diferenciar a fronteira entre a política íntegra ou corrupta - fenômenos

empíricos reconhecidamente distintos.

Em todas as sociedades existem indivíduos que exploram o sistema institucional (rent-

seeking), mas estes indivíduos não ascendem e se perpetuam no poder em todos os Estados. O

problema teórico fundamental da corrupção é entender qual a natureza do sistema

institucional que permite este resultado, para que seja possível corrigi-lo. Isto é distinto de

estabelecer o fim da autoridade pública, com o intuito de evitar um problema que se

perpetuará por razões que independem de sua existência – com o agravante de aprofundar os

problemas cuja solução passam necessariamente pelo adequado funcionamento do Estado.22

21
Segundo James Buchanan (1980), seria preciso distinguir o comportamento daqueles que buscam maximizar
seus lucros por meio de suas capacidades e oportunidades - o profitseeking, que é socialmente benéfico; dos
esforços individuais para maximizar valor que geram perda ao invés vez de excedente social - rent-seeking.
22
Matar o doente para acabar com a infecção é uma solução eficaz e eficiente contra a moléstia; mas, não
cumpre o objetivo de aumentar-lhe o bem-estar.

35
CAPÍTULO III – Os Fundamentos de um Novo Conceito de Corrupção

3.1. Microfundamentos da Transação Corrupta: O Contrato

O microfundamento da interação social está contido nos contratos - os vínculos que os

indivíduos estabelecem entre si, de maneira formal ou informal. Este vinculos são o

fundamento das relações privadas e sociais - mediadas pelas instituições que são o resultado

de nexos contratuais. (NORTH, 1990) Toda a interação humana pode ser objeto de um

contrato, mas para as relações sociais interessam, particularmente, aqueles firmados para a

realização de algum tipo de ação ou representação nas decisões, que exigem a identificação de

uma parte contratada (agente) e outra contratante (principal), em nome do qual alguma

atividade será realizada. Neste caso, o interesse analítico recai sob a teoria dos contratos

firmados em contexto de assimetria de informação; uma teoria que analisará as características

dos contratos ótimos e das variáveis que influenciam estas características, de acordo com o

comportamento e a informação das partes envolvidas. (RASMUSEN, 1987; LAFFONT,

1989; MACHO-STANDLER&PÉREZ-CASTRILLO, 1997)

De acordo com o modelo contratual de referência, a decisão contratual é seqüencial,

pois em que cada momento as partes (contratante ou contratado) escolhem a estratégia ótima,

dada a situação já alcançada e assumindo que todos os envolvidos farão o mesmo (sub game

perfect equilibrium.).23 O contratado (agente) oferecerá o esforço que maximizará sua

utilidade esperada, visto que aceitou o contrato; mas fica claro que haverão partes mais

informadas que outras em diferentes momentos deste relacionamento. Situações como esta,

em que uma parte detém informações sob aspectos relevantes que a outra parte é ignorante,

são o fundamento da assimetria de informação. (MACHO-STANDLER&PÉREZ-

CASTRILLO, 1997)

23
Segundo o modelo contratual de referência, da teoria econômica dos contratos, cabe ao contratante (principal)
desenhar o contrato e oferecê-lo ao contratado (agente); por isso, ao primeiro cabe todo o poder de barganha.
Além disso, os objetivos do contratado (agente) estão em conflito com aqueles do contratante (principal) e vice-
versa, pois a vantagem de um eleva os custos do outro. (MACHO-STANDLER&PÉREZ-CASTRILLO, 1997)

36
 A racionalidade limitada (capacidade limitada de acumular, processar e transmitir

informação) e a incerteza de ambientes complexos dificultam a definição e a distinção das

condições que podem afetar as interações humanas, com impactos negativos sobre o processo

de contratação. A combinação destes elementos resultará em contratos incompletos, cuja

presença da assimetria de informação permitirá o desenvolvimento de iniciativas oportunistas.

O que acarreta afirmar que contratos são relacionais, pois é impossível, ou economicamente

inviável, antecipar todas as contingências. As informações necessárias ao aprimoramento da

relação contratual aparecerão ao longo do próprio processo de execução do contrato.24

(SIMON, 1957; HART&GROSSMAN, 1983; NELSON&WINTER, 1982; SALANIÉ, 1997)

A iniciativa oportunista implica na transmissão de informação seletiva, distorcida e de

promessas “desacreditadas” sobre o comportamento futuro do contratado (agente),

estabelecendo compromissos que, a priori, sabe que não poderá cumprir. O oportunismo está

associado à manipulação de situações onde há assimetrias de informação, visando apropriação

de fluxos de recurso. Esta atitude é uma habilidade do contratado (agente) que identifica e

explora as possibilidades de ganho oferecidas pelo ambiente. As atitudes oportunísticas mais

relevantes são a seleção adversa e a sinalização que ocorrem antes do contrato ser firmado

(ex ante) e o risco moral que sucede o seu estabelecimento (ex post). (WILLIAMSON, 1985;

MACHO-STANDLER&PÉREZ-CASTRILLO, 1997)

A seleção adversa (Adverse Selection) ocorre quando o contratado (agente) domina

informações privilegiadas, antes do contrato ser estabelecido. Este oportunismo é viável

quando:

24
Há, portanto, uma mudança de ênfase, do estabelecimento do contrato original, ao acompanhamento da
evolução da relação ao longo do tempo. Ao invés de especificar obrigações no contrato, prevendo os possíveis
problemas, os parceiros buscam estabelecer medidas para sua resolução futura - renegociando o contrato ao
longo de sua execução. (NELSON&WINTER, 1982; WILLIAMSON, 1985; LAMBSDORFF&TEKSOZ, 2005)

37
 i. o contratante (principal) pode verificar o comportamento do contratado (agente),

mas a decisão ótima e seu custo dependem de certas características do processo produtivo que

o contratado (agente) faz parte;

ii. a assimetria de informação é anterior à assinatura do contrato;

iii. a natureza, o contexto de estabelecimento do contrato, é compreendida antes pelo

contratado (agente) do que pelo contratante (principal).

A sinalização (Signalling) é similar a seleção adversa, mas ocorre entre a

determinação do tipo de contrato e antes de sua assinatura, quando o contratado (agente) pode

enviar um sinal observável ao contratante (principal), buscando influenciar as crenças do

contratante (principal) sobre a sua identidade - tomando alguma parte da decisão para si.

(MACHO-STANDLER&PÉREZ-CASTRILLO, 1997)

O risco moral (Moral Hazard) acontece quando uma das partes de um contrato muda

sua conduta após ter havido pactuado, se aproveitando do fato de que só ele tem acesso a

algumas informações para obter ganhos em detrimento de um ou mais agentes com os quais a

relação contratual foi estabelecida.25 Em situações como esta:

i. a assimetria surge, após o contrato, porque o principal não consegue observar e

verificar os esforços do agente, ou, ao menos, o principal não consegue controlar

perfeitamente a ação do agente;

ii. os esforços do agente não podem ser verificados, por isso não podem ser

explicitamente internalizados nos termos do contrato;

iii. os ganhos do agente, seu pay-off, não dependerão dos seus esforços, ou do que foi

contratado. (ROSS, 1973; MACHO-STANDLER&PÉREZ-CASTRILLO, 1997)

25
Isto é possível quando as ações dos agentes não são verificáveis ou quando o agente recebe informações
depois do relacionamento ter tido inicio.

38
3.2. Microfundamentos da Transação Corrupta: As Instituições Sociais

Desde Ronald Coase (1937), sabe-se que o estabelecimento de relações contratuais

envolve custos de transação, cuja principal causa é a informação incompleta.26 Assim,

limitadas as informações disponíveis aos parceiros da transação, estratégias oportunistas

podem ser exploradas por aqueles que possuem alguma vantagem informacional. Em razão

disto, como observa Douglass North (1990), às instituições - os constrangimentos humanos

desenvolvidos para moldar as interações humanas - cumprem a função primordial de reduzir a

incerteza e os custos de transação, garantindo o acordo contra o comportamento oportunista.27

(NORTH, 1992)

As instituições e as organizações - seu suporte material - são originárias de nexos

contratuais que integram a atividade humana e oferecem os incentivos necessários a sua

organização.28 As regras, socialmente definidas, que tratam do uso dos recursos sociais

(direitos de propriedade) são definidas pelo sistema legal em vigor, mas seu conteúdo é

constantemente alterado pelas relações contratuais livremente estabelecidas entre os

indivíduos e materializada nas instituições. Os direitos de propriedade, estabelecidos pela

legislação e os contratos, resultam em uma matriz de custos e benefícios associados às várias

ações possíveis, determinando uma estrutura de incentivos para as decisões. Esta estrutura de

incentivos condiciona o procedimento dos indivíduos e organizações, determinando a

vulnerabilidade dos contratos ao comportamento oportunista. (NORTH, 1990; 1992)

26
A racionalidade limitada, a complexidade e a incerteza, a assimetria de informação, o oportunismo e a
especificidade dos ativos são os fatores determinantes para a existência destes custos, presentes em toda a
interação humana regulada por contratos.
27
As instituições são repositórios de autoridade e recurso para resolver os problemas que se repetem ao longo do
tempo. As respostas aos problemas sociais recorrentes são institucionalizadas, provendo incentivo aos
indivíduos, para que tomem as medidas necessárias. As instituições são materializadas em organizações, cuja
estrutura de governança permite que a ambição individual e os objetivos organizacionais sejam atingidos,
concomitantemente. (DIERMEIER &KREHBIEL, 2001; SHEPSLE&BONCHECK, 1997)
28
Segundo os neoinstitucionalistas, as instituições e suas organizações são melhor definidas em termos
contratuais, relaxando a hipótese de informação perfeita e aceitando o fato de que os agentes estão propensos ao
oportunismo - as redes de contrato são um artifício para centralizar as relações contratuais em torno da parte
contratante, ao invés de organizá-la em um agregado de relações bilaterais.

39
 Como a interação dos indivíduos dentro e fora das instituições e organizações é

diluída, a noção de limite institucional fica comprometida; pois há, de fato, uma variedade de

relações contratuais, cujas características permitem analisá-la como um nexo de contratos.

Isto implica assumir que o comportamento oportunista não é eliminado pela

institucionalização que procura reduzi-lo, pois a incorporação dos custos de contrato à

organização (custos de agência) não eliminam as dificuldades contratuais, mas somente as

situa em um novo patamar.

Ao institucionalizar, reduzindo os custos de transação, as hierarquias geram distorções

que permitem aos estratos gerenciais (ou a qualquer outro contratado – agente) utilizar os

recursos institucionais para perseguir suas próprias metas. A perseguição de submetas

(subgoal pursuit) é caracterizada por este esforço dos indivíduos no sentido de manipular o

sistema institucional com vistas ao atendimento dos interesses individuais e de grupo, em

detrimento do desempenho social da instituição e organização. (WILLIAMSON, 1985)

Desta forma, parece não haver maneira de assegurar um mecanismo de governança

capaz de garantir a integridade dos acordos.29 Contudo, a análise neoclássica dos contratos

assume que os parceiros do contrato são anônimos; enquanto a perspectiva relacional sugere

que a identidade dos parceiros é um aspecto fundamental dos contratos. Isto porque as

transações estão em constante negociação e uma vez que a identidade das partes muda, o

processo recomeça, implicando em novos custos de transação. O conhecimento sobre as

identidades das partes envolvidas na transação permite aprimorar os mecanismos de combate

ao comportamento oportunista, à medida que se torna possível excluir a parte oportunista dos

benefícios futuros do relacionamento. Ou seja, a confiança estabelecida em relações de

reciprocidade reforça os mecanismos de garantia, reduzindo os custos de transação.

(LAMBSDORFF&TEKSOZ, 2005)

29
Segundo Oliver Williamson (1996, p. 5), o estudo da governança está preocupado com a identificação,
explicação e mitigação de todas as formas de problemas contratuais.

40
3.3. O Modelo Analítico da Relação de Agência

O modelo analítico do agente-principal trata da eficiência dos contratos que precisam

garantir que as preferências dos contratantes (principais) sejam consideradas nas decisões dos

contratados (agentes).30 Esta exigência se impõe as relações contratuais de mercado, tanto

quanto aquelas entre cidadãos e Estado – sem distinguir o setor público do privado, pois serve

a toda a relação contratualmente estabelecida.31

A relação de agência estará presente sempre que existir um contrato, formal ou

informal, no qual indivíduos interajam e constituam instituições e organizações, responsáveis

por cumprir qualquer papel social. O modelo chama a atenção para a necessidade de analisar a

integração dos indivíduos nas instituições e sua capacidade de gerar resultados agregados

socialmente benéficos, apesar de agirem movidos apenas por seus interesses particulares.

As organizações e instituições são analisadas enquanto uma solução contratual ótima

para uma relação de agência não eliminável em um mundo complexo e incerto, onde a

obtenção de informações implica em custos; por isso, tende a ser imperfeita e incompleta.

Considerando que o comportamento dos indivíduos é pautado pela busca do interesse próprio

e o contratante (principal) encontra dificuldades em induzir o contratado (agente) a se

comportar de acordo com os termos do contrato; é factível imaginar que estes agirão de

acordo com sua própria função objetivo e que o comportamento das instituições/organizações

poderá não resultar naquilo que se esperaria delas, implicando em uma alocação de recursos

sociais diferente daquela, contratualmente, prevista. (MOE, 1984; 1990; PRZEWORSKI,

1996)

Como os indivíduos podem preferir executar as atividades para as quais foram

contratados de uma forma que incremente seus ganhos, em detrimento dos benefícios do

30
Sejam elas empresas de capital de aberto, grupos de interesse, partidos políticos, governos.
31
Por isso, este modelo supera a abordagem parcial da teoria da escolha pública que limita sua análise as
transações corruptas dos burocratas e políticos do setor público, concluindo logicamente que a redução da
corrupção implica necessariamente na redução do tamanho do Estado; sem atentar para a devida complexidade
do fenômeno.

41
contratante (principal), toda a relação contratual incorre em custos de agência - perdas

sofridas pelo principal devido à conduta oportunista dos agentes somada ao dispêndio de

recursos em evitar que isso ocorra. (MOE, 1984)

Esta abordagem propicia uma reinterpretação da natureza e da eficiência das

instituições e organizações sociais, pois esclarece que:

a. a hipótese do comportamento maximizador não deve ser aplicado à organização,

mas a cada um de seus membros;

b. a divergência entre os interesses dos contratantes (principais) e contratados

(agentes) resulta do fato dos últimos poderem auferir ganhos sem custos, já que a redução da

eficiência das instituições/organizações não afetam seu bem-estar na mesma magnitude;

c. os custos de agência podem ser minimizados pela reelaboração dos contratos,

desenvolvendo um aparato de monitoramento e controle de decisões mais moderno.

A economia política da corrupção, até então discutida, instrumentalizou este

referencial analítico, sob uma perspectiva pouco abrangente, afirmando que a corrupção é um

problema causado pela perda do controle e do monitoramento do comportamento do agente.

(BAC, 1996; SILVA, 1999; DABBA-NORRIS, 2000) Ou seja, como o comportamento da

autoridade pública (contratada pela sociedade) possui valor para indivíduos e grupos

(terceiros a relação contratual) estes poderiam estar inclinados a oferecer propina e tentar

subornar a autoridade pública em troca de uma ação específica, desfavorável ao contratante,

que auxiliasse na maximização dos lucros deste terceiro. Susan Rose-Ackerman (1978),

Donatella Della Porta e Alberto Vannucci (1999) oferecem bons exemplos de definições que

partem desta perspectiva.32

32
Segundo Rose-Ackerman (1978), a corrupção surge quando uma terceira pessoa, que pode se beneficiar pela
decisão do agente, procura influenciar sua decisão oferecendo propina que não é repassada ao principal;
enquanto para Donatella Della Porta e Alberto Vannucci (1999), a transação corrupta ocorre quando o agente
desrespeita as regras por causa da intervenção de um terceiro que o induz a partilhar recursos ligados ao seu
interesse, seja devido ao seu poder discricionário, as informações privilegiadas que possui ou a possibilidade de

42
 Estas relações, marcadas pela assimetria de informações, impondo limitações ao

monitoramento e o controle, seriam favoráveis ao comportamento oportunístico da autoridade

pública que, ao perceber que sua atividade não é devidamente fiscalizada, poderá agir em

beneficio próprio – caracterizando um problema de risco moral. Contudo, o monitoramento e

o controle impõem custos à sociedade e qualquer tentativa de elevar o sentimento de risco e a

probabilidade de punição do contratado (agente), deparar-se-ia com a necessidade de elevados

investimentos em atividades de controle; que se forem hierárquicos, rígidos e extensos serão

uma nova fonte de incentivos para que as transações corruptas como forma de normalizar ou

acelerar o atendimento dos seus interesses. (ACEMOGLU&VERDIER, 2000;

NASSMACHER, 2000; TREISSMAN, 2000; ANECHIARICO&JACOBS, 1996 apud

FILGUEIRAS, 2006) Ironicamente, sob esta perspectiva limitada das relações contratuais,

analisada segundo o modelo da agência, o combate à corrupção implica, necessariamente, na

ampliação das fontes de poder para a própria autoridade pública corrupta. Entretanto, uma

reavaliação deste referencial teórico permitirá o desenvolvimento de um conceito e de novas

proposições teóricas mais precisas e adequadas ao aprimoramento da prevenção e do combate

à corrupção.

proteção de seus interesses - a retribuição oferecida ao agente público, geralmente, na forma de suborno que, em
sentido amplo, se traduz em recursos financeiros, materiais ou simbólicos.

43
CAPÍTULO IV – O Referencial Analítico da Corrupção Reconsiderado

4.1. O Conceito Ontológico de Corrupção

Segundo uma perspectiva ontológica, estabelecida a partir dos microfundamentos

discutidos, a transação corrupta (corrupção) é definida como:

“a manipulação oportunística do contrato pelo contratado, em benefício próprio,

que atende ao interesse de terceiro, em detrimento do desempenho do contrato.”

Ou seja, o conceito de corrupção é constituído por quatro condições necessárias e

suficientes, que constituem sua dimensão secundária:

Tabela 3.0. Estrutura lógica de necessidade e suficiência do conceito de corrupção

Condições

1ª a manipulação oportunística do contrato (sistema institucional);

2ª pelo contratado (agente) em benefício próprio (redefine direitos de propriedade);

3ª que atende ao interesse de terceiro (corruptor);

4ª em detrimento do desempenho do contrato (instituição/organização).

Fonte: Tabela elaborada pelo autor.

O aspecto ontológico elementar da corrupção é à manipulação da relação contratual,

formal ou informal, entre as partes. Todo o contrato garante à parte contratada uma esfera de

responsabilidade e/ou decisão que o contratado poderá flexibilizar, sem informar ao

contratante; contudo, além destas condições, é indispensável, para caracterizar uma transação

corrupta, que o interesse de um terceiro seja atendido, recompensando-se o contratado pelo

abuso de suas responsabilidades, em detrimento do desempenho do contrato estabelecido.

Assim:

44
Tabela 3.1. O significado das condições necessárias e suficientes da corrupção.
Condições Aspecto Relacionado

1ª Condição Ontologia do Fenômeno (contrato como fundamento institucional)

2ª Condição Interesse do Agente-Contratado / Corrupto

3ª Condição Interesse do Terceiro / Corruptor

4ª Condição Interesse do Principal-Contratante / Contrato – Instituição - Organização

Fonte: Tabela elaborada pelo autor.

A transação corrupta estará caracterizada quando estas quatro condições, necessárias e

suficientes, estiverem presentes; assumindo que:

i. o fundamento do sistema institucional é a relação contratual, formal ou informal;

ii. a transação corrupta envolve o contratante, o contratado e o terceiro;

iii. os indivíduos agem de acordo com seu interesse próprio;

iv. o ambiente de interação é marcado pela assimetria informacional (racionalidade

limitada, incerteza e complexidade, informação imperfeita e incompleta).

4.1.1. Diferenciação Teórica

Segundo John Gerring (2001), a conceitualização dos fenômenos sociais envolve o

equilíbrio entre oito critérios interdependentes entre si. Segundo estes critérios, o conceito

ontológico da corrupção proposto:

45
Tabela 4.0. Critérios de análise geral do conceito ontológico da corrupção.
Critério Descrição

Coerente Reúne as transações corruptas sob quatro aspectos fundamentais e os

diferencia dos demais fenômenos sociais;

Operacionalizável Permite distinguir os elementos secundários do conceito e suas várias

possibilidades de operacionalização (o nível de especificação razoável que as

pessoas treinadas requerem para localizar os referentes em questão e o tipo de

precisão requerida para os propósitos da pesquisa) e mensuração;

Válido Identifica apropriadamente os aspectos dos referentes empíricos, não

permitindo que a definição seja alargada e aplicada a situações não

familiares;

Útil ao Campo Respeita a extensão do conceito de corrupção e dos conceitos vizinhos

Conceitual relevantes, adequando-se ao campo conceitual;

Ressonante Incorpora os diversos significados naturalizados de corrupção;

Contextualmente É de natureza trans-cultural, aplicável a múltiplos contextos (viabilizando a

Amplo incorporação das diferenças aos indicadores que buscarem mensurá-lo);

Parcimonioso Resume adequadamente o termo corrupção ao seu fenômeno;

Empiricamente e É um conceito de corrupção orientado para a construção de teorias que

Analiticamente permitem delimitar as fronteiras internas e externas do fenômeno e a

Útil separação entre as variáveis independes e dependentes (causa e efeito),

retirando da definição os elementos que precisam ser explicados.

Fonte: GERRING, 2001.

O conceito ontológico da corrupção é superior às demais definições apresentadas, pois

garante a inclusão das condições necessárias ao fenômeno, presentes nas outras definições,

associando-as, de acordo com seus elementos constituintes – os microfundamentos do

contrato e das instituições. Estas características permitem ao conceito ontológico ganhar,

concomitantemente, em generalidade e precisão. (GERRING, 2001)

46
 Uma avaliação comparativa entre a perspectiva ontológica e as demais permite um

esclarecimento maior. Os seguintes critérios podem ser utilizados para avaliá-las:

1. O fenômeno da corrupção é distinguido de outras atividades criminosas?

2. O fenômeno da corrupção não é definido somente pela sua ilegalidade?

3. O fenômeno da corrupção incorpora as diferenças culturais, sem relativizar a definição

ao nível básico e secundário?

4. O fenômeno da corrupção não é definido somente pela sua dimensão no setor público?

5. As definições apresentam as condições necessárias e suficientes à ocorrência do

fenômeno?

6. O conceito incorpora a dimensão causal do fenômeno e estabelece seus

microfundamentos?

Tabela 5.0. Quadro comparativo das perspectivas conceituais da corrupção.

Critérios

Perspectivas 1 2 3 4 5 6

Definição Mínima Não Sim Sim Não Não Não

Abordagem Legal Sim Não Sim Não Sim Não

Abordagem Social Sim Sim Não Sim Não Sim

Econômica: Crime Não Não Sim Sim Não Sim

Econômica: Rent-Seeking Sim Sim Sim Não Não Sim

Definição Ontológica Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Fonte: Tabela elaborada pelo autor.

A partir dos resultados da tabela é possível identificar, com clareza, que somente a

definição ontológica da corrupção cumpre integralmente estes seis requisitos mínimos a um

quadro de referência adequado as transações corruptas. A definição ontológica distingue as

transações criminosas de outras atividades ilícitas (que a definição mínima e do crime não

conseguem); não é estabelecida com base na ilegalidade do fenômeno (como na abordagem

47
legal e do crime); incorpora as diferenças culturais, sem relativizar o conceito ao nível básico,

pois permite respeitar as diferenças culturais ao estabelecer os indicados (as perspectivas

sociológicas e culturalistas tendem a relativizar o próprio conceito de corrupção); não

restringe a corrupção ao setor público (como fazem a definição mínima, legal e econômica do

rent-seeking); apresenta às condições necessárias e suficientes a caracterização das transações

corruptas (que não fica clara em todas as demais definições, com exceção da abordagem legal

que normatiza estas condições); e, por fim, o conceito incorpora a dimensão causal do

fenômeno da corrupção e estabelece, subjacente ao conceito, os seus microfundamentos.

4.1.2. Diferenciação Horizontal

A corrupção é um fenômeno que atinge múltiplas áreas de interação social, sendo

possível diferenciá-la de acordo com a dimensão contratual e institucional com as quais se

relaciona diretamente. Disto, não se permite inferir que haja superioridade ou diferença

ontológica a qualquer uma destas dimensões da corrupção, mas apenas uma diferenciação

entre as relações contratuais passíveis de transação corrupta. De tal modo que, aproveitando-

se das categorias introduzidas por Mark E. Warren (2004), é possível diferenciar os domínios

das transações corruptas de acordo com as funções dos contratos firmados e sua importância

para o regime democrático, destacando:

1. no domínio público:

i. o burocrático ou executivo;

ii. o político ou legislativo;

iii. o judiciário;

2. no domínio privado:

i. a esfera pública;

ii. a sociedade civil;

48
 iii. os mercados/corporações;

Este contínuo está dividido em duas partes, diferenciando os contratos públicos e

privados.33 No primeiro estariam contidos aqueles contratos firmados entre os indivíduos para

a constituição do Estado, entre os membros do Estado e deste com os indivíduos. Os contratos

privados seriam os demais, mesmo estando sob a garantia do Estado. Os governos

democráticos, os partidos políticos, o judiciário, os parlamentos, os órgãos da administração

pública são instituições que resultam de uma rede de contratos públicos; da mesma forma que

empresas, organizações da sociedade civil, associações são instituições constituídas a partir

dos contratos privados.

Um aspecto fundamental dos contratos públicos é que uma parcela destes tem como

objeto a provisão de bens públicos, não excludentes e não rivais, que exigem a contratação

multilateral e compulsória de todos os indivíduos de uma sociedade; cujo exemplo mais

importante é a constituição do Estado e dos poderes públicos, que, por definição, são

instituições e organizações que detêm monopólio. Esta característica resultou,

tradicionalmente, em estratégias de combate ao oportunismo contratual por meio do

aperfeiçoamento dos mecanismos de controle e monitoramento hierárquico; enquanto, nos

contratos privados este mesmo controle foi, preferencialmente, realizado por meio do próprio

sistema de competição de preços da economia. (WEBER, 2000 [1918];

PINHO&VASCONCELLOS, 2004)

A única razão para que a corrupção dos contratos públicos, como a corrupção

legislativa e burocrática, atraísse para si maior interesse social é o fato de que suas

conseqüências perversas são amplamente refletidas no interesse comum a todos os membros

da sociedade; não havendo razões teóricas ou empíricas para afirmar, a priori, que qualquer

33
Esta diferenciação de caráter analítica extrapola a concepção econômica corrente de setor público e privado,
por isso, deve ser compreendida exclusivamente dentro dos termos aqui apresentados.

49
uma das dimensões sociais da corrupção seja maior ou menor – como afirmam os teóricos da

escolha pública. Proposições deste tipo devem ser formuladas e validadas empiricamente com

acuidade, não podem ser decorrência de pura dedução lógica, antes de serem incorporadas ao

conhecimento, ao discurso e as medidas de intervenção social; sob pena de, distorcendo a

ontologia do fenômeno, promover interesses particulares e aprofundar as condições de

sofrimento social que a corrupção promove.

4.1.3. Diferenciação Vertical

O conceito de corrupção proposto é mais coerente que os demais, pois diferencia a

corrupção dos fenômenos que estão conceitualmente próximos e promove a coerência interna

de seus atributos. A corrupção só se caracteriza na presença das quatro condições necessárias

e suficientes; ou seja, quando houver a manipulação oportunística do contrato (sistema

institucional) pelo contratado (agente) em beneficio próprio, que atenda o interesse de terceiro

em detrimento do desempenho do contrato. A combinação destes elementos isoladamente não

resultará em corrupção, mas em outros fenômenos sociais. A título de exemplo, é possível

analisar, conceitualmente, os fenômenos da dimensão política, estabelecendo as

diferenciações correspondentes.34

Tabela 6.0. Estrutura lógica do conceito de corrupção e fenômenos próximos

X1 X2 X3 X4 FENÔMENO TIPO

+ - - +/- Logrolling – Negociação / Eleições 01

+ +/- + - Lobby - Pressão de Grupos Políticos 02

+ + - + Roubo – Uso em Benefício Próprio 03

+ + + + Transação Corrupta 04

( + ) presente ( - ) ausente ( +/-) presente ou ausente

34
A dimensão política é particularmente relevante, pois além de ser conceitualmente complexa, é útil ao
contexto brasileiro, onde a corrupção aparece como um fenômeno característico do sistema político e os
especialistas, indiscriminadamente, formulam e divulgam proposições e medidas de intervenção relacionadas à
corrupção, sem maiores responsabilidades com a dimensão conceitual.

50
Tabela 6.1. Condições secundárias, pertencentes à estrutura lógica do conceito de
corrupção.
a manipulação oportunística do contrato (sistema institucional) pelo contratado

X1 (agente).

X2 em benefício próprio;

X3 que atende ao interesse de terceiro;

X4 em detrimento do desempenho do contrato (instituição/organização).

Fonte: Tabela elaborada pelo autor.

Os fenômenos políticos de primeiro tipo (01), caracterizados pela manipulação

oportunística do contrato (sistema institucional) pelo contratado (agente), descrevem

atividades corriqueiras do mundo político, onde é comum, por exemplo, que parlamentares

troquem votos que atendam seus interesses de maior preferência. O contrato parlamentar de

representação política prevê que os parlamentares decidam com a sua consciência, no

interesse da comunidade política, a cada proposta que lhe for apresentada; negociar o seu voto

com o de outro parlamentar, em alguma proposta, significa que os representantes são

habilidosos em identificar e explorar possibilidades de ganho oferecidas pelo ambiente,

maximizando, inclusive o interesse social; mas, a princípio, não deixará de ser a simples

manipulação oportunística do contrato de representação política. 35

Atitudes oportunistas na política, classificadas como seleção adversa, sinalização ou

risco moral não implicam, por si mesmas, em nenhuma transação corrupta, embora possam

ser tão prejudiciais quanto à corrupção. É um fato comum da política os candidatos aos cargos

públicos dominarem informações privilegiadas e as manipularem ao seu favor no momento

35
A literatura de ciência política define este fenômeno como logrolling: o intercâmbio de votos entre os
parlamentares para aprovação de diferentes leis. Esse intercâmbio de votos é possível posto que os legisladores
têm diferentes intensidades de preferência pelas leis apresentadas. Segundo os teóricos da Escolha Pública, o
logrolling cumpre uma função política indispensável ao bom funcionamento dos Parlamentos, pois supera as
limitações da regra da maioria explicitadas no paradoxo do voto e permite encontrar soluções à dificuldade de
obter decisões ótimas pela coletividade. (MUELLER, 1989; BORSANI, 2004)

51
das eleições, de tal forma que os candidatos influenciem as crenças dos eleitores sobre sua

identidade (estratégia de sinalização) e promovam a sua escolha manipulando um ambiente

marcado pela assimetria de informação fazendo promessas que sabem, desde o princípio, que

não poderão cumprir (estratégia seleção adversa).

Os fenômenos políticos de segundo tipo (02) - caracterizados pela manipulação

oportunística do contrato (sistema institucional) pelo contratado (agente) que atende o

interesse de terceiros, em benefício da própria autoridade política – descrevem muitas

transações legais e legítimas nos regimes democráticos. Uma vez assegurado o desempenho

do contrato político estabelecido entre a autoridade política eleita e os eleitores, nada impede

as pressões políticas que visam atender o interesse de terceiros, ou de grupos particulares, por

meio de uma influência que beneficie a própria autoridade política e, por vezes, o próprio

cumprimento do contrato. O melhor exemplo de relação política que assume estas

características é aquela que se estabelece entre os grupos de interesse (grupo de pressão ou

lobby) e a autoridade pública eleita.36

Os lobistas, indivíduos que representam os grupos de interesse (logo, representantes de

terceiros ao contrato), estabelecem uma interação regular com os parlamentares e juntos

promovem projetos políticos que ajudam a garantir determinados resultados políticos. Este

tipo de relacionamento contínuo floresce quando aumenta a eficiência dos projetos de

interesse comum de parlamentares e lobistas.37 Estes especialistas provêm informação técnica

36
Segundo a tradição democrática moderna, a participação em grupos e associações reforça a democracia,
ressaltando os valores democráticos essenciais a preservação do Estado. (TOCQUEVILLE, 1998 [1835];
PATEMAN, 1970). James Madison (2003 [1788]) discute a noção facciosa dos grupos e entendendo que os
indivíduos perseguirão seu auto-interesse, recomenda que a autoridade pública eleita aceite o fato de ser objeto
de pressões, desenvolvendo uma estrutura governamental que seja capaz de antecipar-se a elas. Assim, desde sua
origem, os parlamentos democráticos modernos acolhem os interesses de particulares, obrigando os
parlamentares a equilibrarem sua posição dentro e fora do congresso.
37
A analogia com a literatura da firma é direta, pois as firmas, como as interações entre lobistas e parlamentares,
se organizam para reduzir custos de transação. As interações repetitivas são necessárias aos lobistas para que os
grupos ganhem acesso ao congresso e também o são aos parlamentares porque reduzem a incerteza e os custos
associados com intrincadas negociações. Estas interações estabelecem um canal regular de influência que é de
mão dupla, permitindo o lobby reverso, em que a opinião dos grupos é, também, influenciada pelos
parlamentares. (SHAIKO, 1998; AINSWORTH, 2002)

52
e política que de outra forma os parlamentares não disporiam; além disso, mobilizam

interesses que podem afetar o curso dos debates políticos. Os parlamentares, por sua vez,

podem afetar somente indiretamente a mobilização de interesses, mas, não há dúvidas, de que

afetam a representação destes interesses no Estado; facilitando a representação de alguns e

provendo não mais do que uma rejeição benéfica a outros. (SALISBURY&SHEPSLE, 1981;

AINSWORTH, 1993, 1997; KOLLMAN, 1997)

Os lobistas oferecem um dos benefícios mais caros aos parlamentares: a informação;

por isso, desempenham uma função extremamente útil aos legisladores e a sociedade.38 Os

lobistas oferecem informação especializada sobre os problemas e analisam o impacto de

propostas de legislação em suas áreas de interesse; por isso, os parlamentares, em geral,

contatam os lobistas para lhes oferecerem conselhos. Contudo, embora o lobista possa

oferecer informação valiosa, nenhum legislador ou lobista é cego para as implicações das

decisões políticas em questão. É claro que a desigual distribuição das informações faz com

que o lobista seja valioso; mas, também, potencialmente perigoso, porque não há incentivos

para que sejam reveladas informações verdadeiras ao parlamentar – os lobistas têm incentivos

para exagerar nos benefícios de atendê-los e nos custos de não os atender, potencializando o

problema da representação.39 (RASMUSEN, 1993; SLOOF, 1998; AINSWORTH, 1997)

No entanto, os parlamentares têm uma vantagem sobre os lobistas, pois são eles os

responsáveis por desenhar e estabelecer as regras de sua interação; os lobistas devem cumprir

os padrões profissionais que os parlamentares tiverem estabelecido para eles. O equilíbrio

favorável ao parlamentar é alcançado quando conseguem estruturar a relação de forma a

minimizar o problema da representação sem inibir os incentivos ou habilidades do lobista em

disseminar informação valiosa; para isso o legislativo usa regras formais e meios informais de

38
As informações prestadas pelos lobistas permitem ao parlamentar conhecer as implicações técnicas, políticas,
econômicas, sociais dos projetos em discussão, que de outra forma, não seriam conhecidas por ele; reduzindo os
custos do processo de tomada de decisão política.
39
Esta interação é formalizada por jogos de sinalização, para uma descrição mais aprofundada consultar Eric
Rasmusen (1993), Randolph Sloof (1998) e Scott Ainsworth (2002).

53
regular esta interação. (AINSWORTH, 1993; 2002) O lobby dos grupos de interesse é,

portanto, um fenômeno político, ao menos teoricamente, distinto das transações corruptas.40

Os fenômenos políticos de terceiro tipo (03), caracterizados pela a manipulação

oportunística do contrato (sistema institucional) pelo contratado (agente) em benefício próprio

(extrair recursos financeiros, materiais ou simbólicos), constituem prática de roubo, fraude,

abuso da autoridade pública em beneficio próprio. Na maioria dos casos estas práticas, além

de ilegítimas são ilegais, pois atingem diretamente o desempenho do contrato e das

instituições/organizações. Geralmente, na política, isto acontece quando o candidato, uma vez

eleito, muda sua conduta, aproveitando-se do fato de que só ele tem acesso a algumas

informações para obter ganhos em detrimento da autoridade pública que lhe foi investida,

abusando-a por meio de um comportamento característico de risco moral. Neste caso, os

eleitores não conseguem verificar os esforços do seu representante ou controlar suas ações e

os ganhos do representante não dependem dos seus esforços, ou do que foi contratado -

inviabilizando qualquer tentativa do eleitor de internalizar os esforços do político aos termos

do contrato que firma durante as eleições.

A corrupção na dimensão política (04), só estará caracterizada quando houver a

manipulação oportunística do contrato pelo contratado, em benefício próprio, que atenda ao

interesse de terceiro, em detrimento do desempenho do contrato politicamente estabelecido.

Neste caso, a corrupção política fica caracterizada quando ao invés de exercer pressão, por

meio de lobby, interesses particulares financiam e instrumentalizam a estrutura política,

comprando as decisões da autoridade eleita – que deixa de ter responsabilidade para com a

sociedade em detrimento dos benefícios que extrai ao filiar-se a interesses particulares de

terceiros.

40
É importante notar que no Brasil o lobby é considerado uma atividade ilegal. Situação diferente ocorre nos
Estados Unidos, onde a atividade é regulamentada.

54
 Neste caso, a corrupção é uma transação que manipula contratos cujas vítimas são

abstrações (a sociedade, os cidadãos, o Estado), pois não são diretamente identificáveis. A

transação corrupta, em sua dimensão política, infringe perdas a coletividade e aos interesses

difusos. Contudo, a porção extraída pelo corrupto, embora imperceptível para as vítimas, pode

transformar a vida do oportunista.41 A corrupção política evidencia que a corrupção é o

resultado de uma coletividade que sofre do problema de oportunismo do tipo caroneiro (free-

rider) que leva a um equilíbrio social sub-ótimo. (OLSON, 1965; JAIN, 2001)

Segundo Robert Harris (2003), este fato é tão ordinário nas relações políticas que uma

democracia real nunca poderia ser completamente íntegra, considerada as condições de

funcionamento dos regimes políticos atuais. A corrupção política não seria nada que a vasta

maioria das autoridades públicas eleitas já não tenha feito em ocasiões anteriores, uma

atividade do processo normal da política, em que o apoio da campanha é negociado pelo

desejo de ajudar os financiadores com seus problemas. (PHILP 2002 apud HARRIS, 2003)

Entretanto, apesar de todas as sociedades terem indivíduos que exploram o processo político e

o “rent-seeking”, nem todos os Estados os elegem e os mantêm no poder; esta é a condição

sistemática que, de fato, importa a corrupção política. Visto que o fenômeno não é ordinário e

tem implicações severas ao funcionamento dos regimes políticos.

A corrupção política não envolve somente as transações isoladas de compra de votos,

pois a autoridade política corrupta não opera sozinha, mas em rede. A autoridade política

corrupta manipula oportunisticamente o contrato e seus recursos, desenvolvendo sistemas de

clientela (com os eleitores e seus subordinados) e patronagem (com aqueles de quem será

dependente), operando uma cadeia de transações que integra recursos e poder político. De

fato, poucas autoridades corruptas ignoram os desejos populares porque comprar a

popularidade com os recursos oriundos das transações corruptas é fundamental para a

41
A corrupção política se torna um jogo com um vencedor, mas “sem perdedores”.

55
manutenção no poder nos regimes democráticos. Assim, os políticos corruptos recebem

propinas e reinvestem parte delas na compra de votos, criando um circulo vicioso, onde a

necessidade de comprar votos cria a necessidade de obter maiores propinas. (DELLA

PORTA&VANNUCCI, 1999; WILLIAMS, 2000; HARRIS, 2003; MARAVALL, 2003)

Nestes casos, a ampliação da rede de indivíduos envolvidos em transações corruptas

eleva os custos de transação destes acordos: a barganha se torna mais complicada e consome

mais tempo, a complexidade das trocas faz com que os controles e as garantias sejam

complexificadas e os riscos de oportunismo aumentem. A corrupção política, portanto,

envolverá um intricado mecanismo de governança que estabelecerá ligações entre os partidos

políticos, as burocracias, empreendedores políticos e o crime organizado. (LAMBSDORFF,

2002; DELLA PORTA&VANNUCCI, 1999; 2005)

4.2. O Referencial Analítico Reconsiderado

Nos contratos corruptos, assim como nos contratos legais, os parceiros podem agir

oportunisticamente; há assimetria de informação; são necessárias garantias contra o

oportunismo; a confiança favorece os mecanismos de governança; e, o envolvimento em

estruturas sociais facilitará a promoção dos acordos. Nas transações corruptas, entretanto,

estes custos de transação serão agravados, pois não haverá garantias do Estado aos acordos e

os mecanismos de governança da ordem privada deverão substituir completamente a falta de

sanções legais.42 (LAMBSDORFF, 2002; DELLA PORTA&VANNUCCI, 2005)

As transações corruptas requerem mecanismos de governança que permitam a

coordenação e a cooperação entre os agentes, superando os elevados custos de transação que

caracterizam estes acordos. Sob transações corruptas, os direitos de propriedade não estão

42
As transações corruptas acontecem em segredo (a busca por parceiros, as negociações e a garantia dos
contratos se dão longe do público); e, a dependência mútua entre as partes os coloca a mercê da traição, tornando
as partes mutuamente dependentes das informações secretas de que dispõem, uns sobre os outros.
(LAMBSDORFF, 2002, 2005)

56
assegurados; pois os parceiros da relação devem acreditar na palavra do outro e os direitos

sobre as rendas extraídas são incertos. Esta condição revela que a proibição das transações

corruptas impede que se recorram às sanções e regulamentos do Estado, de maior grau de

institucionalização, pois nenhuma corte defenderá os direitos de propriedade e garantirá estes

contratos; mas não cancela, nem impede, o desenvolvimento destas transações que ocorrerão

impulsionadas por outros mecanismos, promovidos por arranjos institucionais mais primitivos

(DELLA PORTA&VANNUCCI, 2005).

Diversas estruturas poderão garantir e sustentar “relações honestas” entre os

indivíduos corruptos, gerando expectativas estáveis que constranjam suas ações, impondo o

cumprimento dos contratos ilegais. Segundo Della Porta e Vannucci (2005), estes sistemas

podem ser generalizados em três tipos de controle. O “controle da primeira parte” se dá

quando as normas informais e internalizadas da corrupção produzem expectativas recíprocas

sobre o cumprimento dos contratos, de tal forma que sua violação produzirá um custo

psicológico de culpa e desconforto aos envolvidos.43 O “controle da segunda parte”,

constituído pelo compartilhamento de normas em que a sanção é diretamente administrada ou

imposta às outras partes, é um incentivo mais forte e, geralmente, indispensável para

desencorajar o oportunismo contratual. Neste caso, os recursos utilizados para garantir os

acordos estão relacionados às vantagens futuras esperadas pela manutenção reiterada do

relacionamento e a ameaça de retaliar os comportamentos não cooperativos. (AXELROD,

1984) A confiança é uma condição indispensável nestas situações, pois a aquisição de uma

43
É um fato que qualquer tipo de transação pode ser facilitada quando as partes estão imersas em estruturas
sociais de amizade, religião, cultura, ideologia; pois estas relações reduzem os custos de transação (AOKI, 2002
apud DELLA PORTA&VANNUCCI, 2005). Como observa Lambsdorff (2002), a corrupção não é uma
exceção: “as transações corruptas podem ser aprimoradas com parceiros com que algum tipo de relacionamento
organizacional já exista – provendo uma garantia primordial contra o oportunismo.

57
reputação de “honestidade” nos negócios corruptos permite a redução dos riscos da interação

em uma ampla rede de transações corruptas.44 (CHONG, 1991)

Por fim, o “controle da terceira parte” pode ser necessário quando as redes de

corrupção se ampliarem, aumentando os custos de transação (obtenção de informação ex ante,

identificação dos parceiros, monitoramento do acordo e sanção dos oportunistas). Em

situações como esta, ficará claro que o mecanismo garantidor da terceira parte não é neutro,

assim como é idealizada a proteção garantida pelo Estado; pois, de fato, os garantidores

poderão não se restringir a prescrever e observar, automaticamente, as regras de confiança

estabelecidas entre as partes. Neste caso, ironicamente, os acordos corruptos enfrentarão os

mesmos problemas do Estado moderno, como a falta de confiança e a incompatibilidade de

incentivos nas atividades dos agentes e organizações quando estas estiverem envolvidas na

atividade de garantir a proteção dos contratos estabelecidos.

A proteção e a regulamentação são atributos de “bens públicos” e geram custos que

tendem a ser maiores quando os acordos e os recursos são ilegais; por isso, esta relação é

vulnerável ao comportamento oportunista dos caroneiros (free-rider), um dilema que os

Estados modernos tentam lidar por meio da taxação compulsiva. (OLSON, 1965) Entretanto,

com exceção das organizações do crime organizado como as máfias, as terceiras partes não

podem garantir os acordos e exigir o pagamento dos serviços de proteção por meio da

violência. Assim, mesmo que a essência da proteção consista, necessariamente, na habilidade

de impor custos, os parceiros das transações corruptas devem se assegurar de que os

garantidores não farão uso de seu poder de maneira a controlar seus recursos, ao invés de

protegê-los – cabendo-lhes somente policiar as atividades corruptas para controlar e incentivar

os pagamentos dos parceiros da transação.

44
Os custos de transação estão negativamente associados com a confiança mútua entre os contratantes
(LAMBSDORFF&TEKSOZ, 2005). Assim, quanto menor a confiança entre os contratantes, maiores os custos
de transação. Isto ajuda a explicar por que as transações corruptas tender a serem interações repetitivas.

58
 Compreender a arquitetura organizacional das normas e mecanismos que ajudam a

desenvolver, sustentar, facilitar e garantir os acordos corruptos é fundamental; mas não

explica as discrepâncias significativas entre os níveis percebidos de corrupção entre regiões e

países com arranjos institucionais similares. Ou ainda, não ajuda a explicar, por que, após

amplas reformas institucionais, as transações corruptas evoluem, se adaptam e se perpetuam

nas instituições.

Este desafio exige uma compreensão maior sobre o aspecto dinâmico das

interdependências institucionais que permitem o surgimento de arranjos sub-ótimos que os

estudos do neoinstitucionalismo histórico oferecem. Esta análise é fundada pelos conceitos de

retornos crescentes (increasing returns) e retro-alimentação positiva (positive feedback) que

afirmam que uma ação tomada em determinada direção aumenta a probabilidade das demais

ações seguirem a mesma trajetória, desde que os benefícios relativos daquela atividade,

comparada com as outras opções, aumente ao longo do tempo, associada aos altos custos de

saída. Assim, quanto mais uma determinada ação se desenvolve, mais custoso será substituí-la

por outra trajetória – uma condição que tende a produzir resultados menos eficientes do que se

todas as alternativas possíveis fossem igualmente consideradas. (PIERSON, 2004) Segundo

Douglass North (1990) estas complementaridades se dão nas organizações e instituições

individualmente; mas, também, ao nível macro, nos arranjos institucionais, que oferecem

complementaridades entre regras e as expectativas conectadas; sendo que quatro aspectos da

interação social e da adaptação institucional tendem a produzir estes resultados, cujas redes de

corrupção são igualmente beneficiadas: custos de entrada; efeitos de coordenação; processos

de aprendizagem e expectativas adaptativas.

O primeiro envolvimento com transações corruptas trará consigo um elevado custo de

entrada devido à combinação de penalidades legais, custos morais e riscos para a reputação;

da mesma forma que custos iniciais são impostos para estruturar um sistema corrupto

59
favorável. Entretanto, uma vez superadas esta barreira, os atos subseqüentes de corrupção se

tornarão mais lucrativos, reduzindo a possibilidade de sanções e o correspondente senso de

culpa pelo envolvimento.45

Da mesma forma, os benefícios que os corruptos recebem de suas atividades

aumentam com a adoção desta mesma estratégia pelos demais, pois quanto mais a corrupção

se difundir, menores os custos daqueles envolvidos e maiores os custos daqueles que

permanecerem honestos e excluídos dos benefícios – efeito de coordenação. A difusão da

corrupção reduz o senso de culpa e o risco de envolvimento, pois onde a corrupção for

generalizada, o risco de ser acusado parece ser extremamente baixo. Se somente poucas

pessoas estiverem envolvidas, elas serão pegas; mas se muitas estiverem, a probabilidade de

qualquer uma ser punida é muito baixa; enquanto os ganhos desta transação são crescentes.

(SHLEIFER&VISHNY, 1993) Desta forma será mais difícil punir, pois haverá uma

conspiração de silêncio entre os corruptos; e, o número de pessoas dispostas a testemunhar ou

prover informação ficará limitado – obrigando até mesmo os não corruptos a aceitarem ou

praticarem o conluio.46

As habilidades, conhecimentos e informações a respeito dos métodos mais eficientes

de criar, administrar e garantir as transações corruptas são adquiridos e acumulados com o

tempo – efeito do aprendizado. A incerteza e a tensão são reduzidas quando existem “regras”

compartilhadas para guiar o comportamento das transações corruptas; pois não haverá

preocupações relacionadas aos indivíduos com que se interage, sendo suficiente conhecer e

seguir as regras de etiqueta da corrupção. Como em qualquer organização legal, a interação

45
Uma vez superados os custos fixos de iniciar uma transação corrupta, os indivíduos terão incentivos para
mantê-la; pois, ao longo do tempo, estas atividades reduzirão os custos, por unidade, da corrupção.
46
A difusão da corrupção reduz o custo moral e aprimora a “cultura da corrupção”, acompanhada pela
expectativa de que é reconhecida e compartilhada pelos demais, expandindo um sistema de valores particular no
qual o comportamento dos demais influenciará minha perspectiva moral. Se a expectativa é de que a corrupção é
amplamente praticada, então a profecia tenderá a se tornar auto-realizadora; não só pelo cálculo racional, mas
porque as barreiras aquela atividade serão reduzidas num processo de auto-legitimação das práticas corruptas. E,
vice-versa, pois se a corrupção é percebida como marginal, os indivíduos adaptarão suas ações de tal forma a
respeitar suas crenças, aumentando os custos de informação e proteção contra as transações corruptas.
(HIRSCHMAN, 1982 apud DELLA PORTA&VANNUCCI, 2005)

60
repetitiva favorece o processo de aprendizado pela prática cotidiana, que ensinará como agir

eficientemente, reduzindo os riscos e os custos das transações corruptas. (PIZZORNO, 1992;

DELLA PORTA&VANNUCCI, 1999; 2005)

Por fim, a expectativa de que a corrupção é amplamente praticada pode induzir o

aumento do número de indivíduos do sistema dispostos a envolverem-se na corrupção, de

maneira a não serem excluídos dos benefícios dos acordos corruptos – expectativas

adaptativas. Como os agentes são recompensados pelos seus esforços, de acordo com os

incentivos e constrangimentos da matriz institucional, eles tentarão desenvolver as

competências e habilidades que estejam relacionadas às oportunidades daquele sistema. Se o

sistema for predominantemente corrupto os indivíduos terão incentivos para investir em

habilidades corruptas – atraindo talentos para as atividades ligadas ao seu desenvolvimento;

assim, uma vez recompensados pelo sistema, passarão a dar suporte a sua reprodução e

expansão. (AOKI, 2001 apud DELLA PORTA&VANNUCCI, 2005)

Estes fatores permitem explicar porque há múltiplos equilíbrios possíveis nos sistemas

sociais – inclusive nos corruptos. Uma vez que os indivíduos podem ter valores similares,

dentro e entre as sociedades, estruturas institucionais similares e, mesmo assim, isto resultar

em diferentes equilíbrios – devido à dependência de trajetória de suas instituições. Até mesmo

as diferenças nos custos morais podem ser explicadas pela evolução das normas sociais, como

círculos virtuosos ou viciosos, que tendem a reforçarem-se pela confiança, cooperação,

civismo, reciprocidade; ou sistema de valores que são mais ou menos favoráveis às praticas

corruptas. (PUTNAN, 1996; PIERSON, 2004) Uma vez estabelecidos, os mecanismos de

garantia das transações corruptas e seus arranjos institucionais serão reforçados e resistirão às

mudanças mesmo quando produzirem resultados sociais ineficientes. (DELLA

PORTA&VANNUCCI, 2005)

61
PARTE III – AS IMPLICAÇÕES PARA A PREVENÇÃO E O COMBATE À

CORRUPÇÃO

CAPÍTULO V – As Implicações para a Prevenção e o Combate à Corrupção

5.1. As Implicações do Conceito para a Prevenção e o Combate à Corrupção

Apesar de todo o esforço teórico e empírico, a ausência de uma teoria geral da

corrupção é, ao mesmo tempo, uma conseqüência da negligencia dos especialistas em

determinar um conceito adequado ao fenômeno e a causa das sérias limitações ao

conhecimento dos fatores que explicam o surgimento, o desenvolvimento e a adaptação das

transações corruptas aos arranjos institucionais.

A corrupção, apesar de ser reconhecida como um dos maiores problemas sociais a

serem enfrentados, sempre foi analisada como um epifenómeno social pelos amplos

referenciais teóricos das ciências sociais. A corrupção, como fenômeno social, não raro foi e

continua sendo objeto de intensa reinterpretação semântica, baseada por uma definição

minimalista geral, guiada por interesses acadêmicos, políticos, econômicos, sociais que não

estabelecem o conceito adequado e impedem o acordo entre os especialistas e o avanço do

conhecimento na disciplina.47 (TREISMAN, 2000; CARRARO&HILLBRECHT, 2003;

LAMBSDORFF, 2005) O resultado é uma profusão de proposições, cuja causa aparente é

atribuída a multidimensionalidade do conceito, a problemas de operacionalização

(mensuração) e validação (técnica de pesquisa).

O conhecimento e a intervenção política de prevenção e combate à corrupção

demandam uma aproximação interdisciplinar; mas, como a experiência demonstra, nenhuma

destas dimensões tem a ganhar ao desconsiderar a imprescindível unidade conceitual. Neste

sentido, o presente estudo, ao oferecer o conceito ontológico da corrupção e apresentar os

47
A “existência da corrupção” pode ser usada para justificar reações políticas ou manifestações de poder
político, capazes de se representar em campanhas e na legislação anticorrupção, como uma espécie de tática para
remover inimigos poderosos. Esta estratégia fui usada, particularmente pelos militares, para justificar golpes de
Estado em várias partes do mundo. (HARRIS, 2003)

62
seus microfundamentos, cumpre a tarefa primordial de contribuir para os esforços

subseqüentes de teorização, formulação e avaliação das medidas de prevenção e combate à

corrupção.

A partir deste referencial conceitual é possível comparar a contribuição efetiva das

diversas abordagens teóricas relacionadas ao tema e analisar sob uma perspectiva crítica as

medidas propostas por cada uma delas. As conclusões permitem identificar como cada medida

sugerida está ou não ligada ontologicamente ao fenômeno. Contudo, como esta avaliação

comparativa das medidas não faz parte dos objetivos imediatos deste estudo, a discussão

sobre as implicações do conceito ontológico sobre as medidas de intervenção sugeridas irão se

concentrar sobre os esforços já discutidos pela literatura da economia política da corrupção.48

A conclusão evidente a que chegamos, após a leitura dos estudos econômicos da

corrupção é a de que as transações corruptas são, verdadeiramente, um fenômeno resultante

de uma coletividade que sofre do problema de oportunismo do tipo caroneiro (free-rider) que

encaminha a sociedade a um equilíbrio social sub-ótimo. (OLSON, 1965) Segundo a teoria

dos jogos, este equilíbrio será do tipo “dilema do prisioneiro”, onde a solução dada é (0,0), no

qual indivíduos optam por adotar um comportamento não cooperativo que os encaminha a um

resultado inferior quando comparada a posição Pareto-ótimo (1,1).

(SHEPSLE&BONCHECK, 1997)

48
Acredita-se que esta etapa posterior da pesquisa cientifica seja aprofundada a partir do conceito proposto.

63
Tabela 7.0. A corrupção segundo a perspectiva da teoria dos jogos.

Indivíduo B

Indivíduo A Coopera Não Coopera

Coopera 1,1 -1,2

Não Coopera 2,-1 0,0

Fonte: SHEPSLE&BONCHECK, 1997.

Esta descrição da interação dos indivíduos em sociedade encaminha a reflexão para a

estrutura de incentivos capaz de induzir os indivíduos a cooperarem; seja na decisão de

instituir os contratos, no momento seguinte de cumpri-los (evitando o oportunismo) ou, como

se discute recentemente, na mobilização coletiva dos indivíduos para promover seu interesse

coletivo e, dentre outras coisas, exercer o controle social sobre as instituições.49 (OLSON

1965, HARDIN, 1982; CHONG, 1991)

Segundo a perspectiva utilitarista, que sustenta eticamente do mainstream da literatura

contemporânea em política e economia, o indivíduo se orienta pela busca do prazer e pelo

desejo de evitar a dor; consequentemente, a solução mais evidente quando se deseja dissuadir

o comportamento oportunista (perseguição do maior prazer individual) é impor sofrimento,

por meio de mecanismos de controle e punição.50 Contudo, os custos e as imperfeições destes

mecanismos conferem um limite socialmente ótimo, a partir do qual um incremento nestas

atividades não gera mais o retorno que seria esperado inicialmente.

49
Nenhum assunto foi mais debatido na história do pensamento social do que os mecanismos institucionais para
promover a cooperação social e conter o comportamento oportunista dos indivíduos - seja em sua dimensão
econômica ou política. Esta questão intrigou os principais pensadores sociais modernos dentre eles Thomas
Hobbes em “Leviatã” [1651]; Charles-Louis de Secondat, o barão de Montesquieu, em “O Espírito das Leis”
[1748]; Adam Smith em “Uma investigação sobre a natureza e a causa da riqueza das nações” [1776]; Benjamin
Constant em “Princípios de Política” [1815]; James Mill em “Ensaio sobre o Governo” [1825].
50
Os fundamentos do utilitarismo foram descritos por Jeremy Benthan (1979, [1789]) em sua obra “Introdução
aos Princípios de Moral e Legislação” de 1789.

64
 Exaurida a eficiência desta perspectiva de controle punitivo, baseada nos incentivos

negativos, parte-se para uma estratégia de harmonização entre o interesse próprio e o

altruísmo, por meio de incentivos positivos que superem o equilíbrio não cooperativo. No

caso do combate à corrupção, isto implica em associar benefícios (financeiros, materiais ou

simbólicos) ao devido cumprimento dos contratos (agindo sobre o contratado) e ao controle

externo indireto exercido por terceiros, em geral a sociedade como um todo, que possam

servir de mecanismo de controle social indireto do desempenho do contrato (agindo sobre

terceiros).51 Iniciativas como o controle social exigem, além dos incentivos, a absoluta

transparência das instituições públicas e privadas; pois a dissociação de algum destes dois

elementos não resultará, realmente, em controle social.52

Uma alternativa possível ao contratante é desenhar um contrato no qual a redução da

eficiência da instituição afete o bem-estar dos contratados na mesma magnitude das eventuais

perdas que possam sofrer - internalizando as externalidades decorrentes do interesse próprio

do contratado. (WILLIAMSON, 1985; 1996) Contudo, restrições contextuais de informação

incompleta e racionalidade limitada podem frustrar este tipo de iniciativa.

Segundo Chong (1991) uma estratégia possível, dentro desta perspectiva, é

internalizar nos indivíduos a “perspectiva pivotal”, ou seja, de que sua contribuição é decisiva

para a provisão do bem comum – no caso, o respeito às normas ou o controle social.53

Segundo a teoria proposta, os incentivos sociais e psicológicos - como a reputação, a

51
A recente iniciativa do governo do estado de São Paulo no combate à sonegação fiscal (Programa de Estímulo
da Cidadania Fiscal), por meio do controle social é um exemplo de iniciativa de compatibilização do interesse
pessoal com o altruísmo. A lei prevê a devolução de 30% do ICMS mensalmente recolhido pelo estabelecimento
comercial aos consumidores identificados pelo CPF ou CNPJ no momento da compra, proporcionalmente ao
valor registrado nas notas e cupons fiscais emitidos.
52
No que diz respeito à transparência, é essencial que as informações estejam disponíveis a baixo custo, não
exija alto grau de qualificação técnica para o entendimento e que não sejam previamente manipuladas.
53
Como o comportamento humano é eminentemente manipulável, o prazer deriva, realmente, da crença de que a
contribuição terá impacto discernível na ação. (HARRIS, 2003)

65
identidade, a confiança, o reconhecimento - cumprem um papel indispensável à cooperação e

podem ser instrumentalizados a seu favor.54

É importante notar que esta não é uma questão de moralização, pois aceitando a lógica

utilitária do interesse individual é perfeitamente normal que um indivíduo em posição de

explorar alguma vantagem, assim o faça; por isso, os fundamentos das estratégias de combate

à corrupção devem consistir no aprimoramento da consonância entre os interesses do contrato

(interesse público, por exemplo), dos indivíduos contratados e de terceiros (o interesse

próprio).55 Neste caso, o problema não é que a corrupção seja anormal, como um ato de

vilania individual; mas que é perfeitamente natural; pois, ao resultar dos contratos, permeia

todas as relações sociais.

Sob a perspectiva conceitual ontológica, é possível explicar o fracasso que incorreram,

em geral, as estratégias de combate à corrupção difundidas pela teoria da escolha pública.

Segundo a perspectiva conceitual do rent-seeking, o liberalismo econômico indubitavelmente

ofereceria a esperança de reduzir a corrupção, introduzindo a competição em áreas sob

controle e monopólio estatal. (ROSE-ACKERMAN, 1978; HILLMAN&SCHNYTZER, 1986

apud HARRIS, 2003) Contudo, o objeto central da corrupção, não é o monopólio; mas o

contrato – o monopólio do setor público é apenas a sua característica mais acentuada. Com o

liberalismo novas possibilidades de aprimorar as transações corruptas surgiram e se

desenvolveram, pois como os contratos não são eliminados, a corrupção pode ser até mesmo

ser exacerbada no sistema privatizado - onde novas estruturas regulatórias ainda não estão

criadas e as corporações privadas replicam as funções e o ethos do governo monopolístico e

não responsivo. (THEOBALD, 2000 apud HARRIS, 2003) As evidências de que as

54
As redes de transação corrupta sabem e se utilizam destes incentivos para promover a sua governança.
(DELLA PORTA&VANNUCCI, 1999)
55
Esta lógica é o fundamento da economia moderna que se desenvolveu com Adam Smith (1979, [1776]),
baseada no famoso princípio de que “não é da benevolência do padeiro, do açougueiro ou do cervejeiro que eu
espero que saia o meu jantar, mas sim do empenho deles em promover seu interesse próprio”. Na ciência
política, o mesmo princípio está presente no estudo de Anthony Downs (1957), que descreve que os políticos
perseguem o bem-público, primeiramente, para obter benefícios privados e formulam políticas de maneira a
ganhar eleições; não o contrário, como se poderia esperar (ganhar eleições para formular políticas).

66
privatizações criaram novas oportunidades de corrupção em curto prazo são persuasivas.

(BARAN, 2000 apud HARRIS, 2003)

No entanto, estas experiências malfadadas do passado não serviram somente para

infringir maior sofrimento e custo àquelas sociedades que precisavam combater à corrupção;

pois, hoje, oferecem a prova de que as estratégias de combate à corrupção exigem o

conhecimento das estruturas de governança que regem as transações corruptas – seus

microfundamentos. A solução do problema não passa somente pelo estabelecimento do

arranjo institucional ótimo, que oferece os incentivos mais propícios a cooperação, pois isto

não explica as diferenças de equilíbrio social presentes entre as sociedades de arranjos

institucionais semelhantes. O desafio, nos dias de hoje, é entender como as condições que

permitem o sucesso das transações corruptas conseguem evoluir, adaptando-se aos novos

arranjos institucionais.56 (DELLA PORTA&VANNUCCI, 2005; LAMBSDORFF&TEKSOZ,

2005)

Como em qualquer contrato, a transação corrupta requer mecanismos de governança

que permitam a cooperação e a coordenação entre os agentes e superem os problemas de

oportunismo. Os custos de transação para os acordos corruptos, no entanto, são mais elevados

do que para a maioria dos contratos legalmente estabelecidos, pelas razões que já foram

mencionadas anteriormente. É com base neste conhecimento, sobre a adaptação institucional e

suas complementaridades, que as novas estratégias de combate à corrupção devem ser

aprimoradas.57

56
Como o fundamento da corrupção é o contrato, a maior ou menor institucionalização não eliminará as
transações corruptas, apenas irá situá-las em novos padrões, impondo novos desafios ao seu combate. Disto
decorre que as reformas institucionais de combate à corrupção devem ser avaliadas com muito cuidado.
57
Como nas transações corruptas a incerteza e os custos de transação são altos, os mecanismos de governança
desempenham um papel crucial, cujo conhecimento é indispensável às estratégias de combate à corrupção. Neste
contexto, a análise institucional comparada desempenha um papel decisivo, pois é preciso investigar a
diversidade institucional e a complexidade das respostas organizacionais que os arranjos institucionais corruptos
promovem ao reduzir os custos de transação dos seus acordos - esclarecendo as variáveis que influenciam os
diferentes processos de difusão e diferenciação das transações corruptas.

67
 Em geral as ações de intervenção visam evitar oportunidades limitando a

discricionariedade e aumentando a responsabilidade por meio de uma série de mecanismos de

controle, ainda com ênfase naqueles de caráter hierárquico. Esta nova proposta sugere maior

atenção ao fato dos mecanismos de sanção legal estarem sendo instrumentalizados para

garantir o cumprimento de acordos corruptos e proteger os direitos informais de propriedade,

economizando-lhe custos de transação. As medidas anti-oportunistas devem agravar os

problemas de garantia dos acordos corruptos, prevenindo que as autoridades públicas lhe

sirvam de meio para reduzir os custos dos acordos; evitando os casos em que as leis,

ironicamente, se tornam parte das estruturas de governança dos acordos ilegais

(LAMBSDORFF, 2002; LAMBSDORFF&TEKSOZ, 2005)

As transações legais permitem destruir a reputação dos indivíduos, encerrar negócios

lucrativos futuros, penalizar hierarquicamente os subordinados; a relação legalmente

estabelecida podem ser um campo fértil para as transações corruptas florescerem, sob a

“segurança jurídica” que esta lhe proporciona. Os acordos legais permitem a utilização de

uma série de mecanismos de sanção que podem ser aplicados para garantir a retaliação dos

detratores dos acordos corruptos.

Nos países desenvolvidos, aparentemente mais íntegros, o risco das transações

corruptas parece maior que os benefícios, pois tais acordos são certamente detectados e

punidos. Contudo, a intermediação não desapareceu, só passou a ser operado de maneira mais

sofisticada, promovendo oportunidades em rede, encontros de negócio, trocas de honrarias e

privilégios. Assim, agindo normalmente, dentro da lei, os empreendedores políticos

demonstram ter razão para afirmar que não são corruptos, mas beneficiários da democracia

em ação. O fato, no entanto, é que sociedades, predominantemente não corruptas, irão

promover mecanismos de correção; controlando os indivíduos corruptos e as falhas

institucionais que facilitam estes acordos - precisamente porque a corrupção é uma extensão

68
do comportamento normal que envolve o cruzamento de limites institucionais mutáveis.

(HARRIS, 2003)

69
CONCLUSÕES

Em 2005, após uma crise institucional gerada por um escândalo de corrupção

legislativa denominada “mensalão”, um dos responsáveis pelas denúncias, o então deputado

federal Roberto Jefferson, foi encaminhado a julgamento no conselho de ética e decoro

parlamentar da Câmara dos Deputados e teve seu mandato cassado em plenário. Em seu

último discurso como deputado, Roberto Jefferson afirma:

"Tirei a roupa do rei. Mostrei ao Brasil quem são esses fariseus", gritou Jefferson,

ao final do discurso, em uma provável referência aos integrantes do PT

envolvidos no escândalo do "mensalão". (FOLHA ONLINE, 2005)

O exemplo ilustra bem a forma como uma instituição legal, no caso, o conselho de

ética da Câmara dos Deputados, pode servir para garantir acordos corruptos. O deputado

federal Roberto Jefferson traiu o acordo que mantinha com os demais envolvidos no

escândalo do “mensalão” ao denunciar, nas sessões da Câmara dos Deputados, o esquema de

compra de votos e pagamento dos parlamentares; por isso, foi punido pelos demais, alguns

também acusados de envolvimento no esquema, com a cassação.

Esta punição, isolada, serviu de exemplo aos demais, de que não se deve violar o

segredo das transações políticas corruptas, sob pena de exclusão dos benefícios futuros da

participação no esquema e a ameaça da perda do próprio mandato. Este exemplo elucida que

as transações legais e ilegais são complementares, não substitutas; e, que, em muitos casos, o

relacionamento legal fornece as bases para o estabelecimento e a garantia dos acordos

corruptos.58

58
Segundo Octáciano Nogueira, cientista político da Universidade de Brasília, esta é uma das principais razões
pela qual é preciso acabar com o conselho de ética e decoro parlamentar que dispende recursos preparando
pareceres que são ignorados pelo plenário e é constituído por membros, não raro, envolvidos nos próprios
processos de acusação. Em 2006, depois do escândalo das “sanguessugas” descobriu-se que, dos dezesseis
membros do conselho de ética, nada menos que metade (oito membros) eram acusados de envolvimento no
esquema. (ESCOSTEGUY, 2006)

70
 Como em qualquer contrato, a transação corrupta requer mecanismos de governança

que permitam a cooperação e a coordenação entre os agentes e superem os problemas de

oportunismo. As transações legais permitem destruir a reputação dos indivíduos, encerrar

negócios lucrativos futuros, penalizar hierarquicamente os subordinados; a relação legalmente

estabelecida pode ser um campo fértil para as transações corruptas florescerem, sob a

“segurança jurídica” que esta lhe proporciona. Os acordos legais permitem a utilização de

uma série de mecanismos de sanção que podem ser aplicados para garantir a retaliação dos

detratores dos acordos corruptos.

Ao concluir esta pesquisa e apresentar o novo conceito ontológico da corrupção e

algumas de suas principais implicações, o presente estudo oferece uma perspectiva inovadora

para a análise e avaliação das instituições sociais, em especial aquelas do domínio político,

como discutido no exemplo anterior. Os desdobramentos impõem, contudo, novos desafios a

investigação das transações corruptas e a sua superação sugere o desenvolvimento de novas

pesquisas em política institucional comparada, elaboradas a partir de análises within e cross

cases, que permitam testar novas hipóteses teóricas acerca das transações corruptas.

Novos estudos de caso deverão ser realizados para rastrear os processos causais e

elucidar os mecanismos causais subjacentes a estes fenômenos, resultando em cadeias causais

tanto mais convincentes quanto as múltiplas relações da cadeia causal possam ser

formalizadas, diagramadas e cada novo mecanismo adequadamente comprovado.

(MAHONEY, 2007; GERRING, 2007) Da mesma forma, as comparações entre casos deverão

servir para testar as diferentes hipóteses rivais. Isto significaria assumir que tanto os métodos

quantitativos e qualitativos são compatíveis e que, respeitando a lógica interna de cada

método, é possível associá-los aos estudos das transações corruptas, visto que há, de fato,

71
complementaridades na busca de inferências causais válidas. (BRADY, COLLIER e

SEAWRIGHT, 2006)

Em um primeiro momento destas novas pesquisas sobre as transações corruptas, ainda

sob a perspectiva do desenvolvimento da teoria (não de seu teste), a metodologia qualitativa

oferece maiores recursos para a formulação de novas hipóteses, baseadas no estudo de caso

(sejam elas desviantes, típicos, diversos, extremos, influentes, cruciais ou de trajetória) e na

sua justaposição para a descoberta de aspectos relevantes ao problema ao longo do processo

de investigação (fonte de novos conceitos e hipóteses explicativas que não estão presentes nas

aproximações estatísticas baseadas em data-set). (GERRING, 2007, MAHONEY, 2007)

Além disso, uma aproximação qualitativa inicial, por meio de técnicas de análise das

conjunturas críticas e dos processos de dependência da trajetória, facilitará o estudo dos dados

ao longo do tempo, identificando processos temporais decisivos para os resultados atuais.

(PIERSON, 2004; VIEIRA, 2007)

A partir deste novo conjunto de esforços deverão resultar os dados e as informações

que ajudarão a explicar as discrepâncias existentes entre os graus de comprometimento, frente

às transações corruptas, das instituições políticas entre regiões e países com arranjos

institucionais similares. Além de oferecer as respostas quanto às razões pelas quais, após

amplas reformas institucionais, as transações corruptas evoluem, se adaptam e se perpetuam -

a despeito de todos os esforços de prevenção e combate existentes.

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