Como a decisão do STF sobre a criminalização da homofobia se relaciona com o princípio da isonomia?

A decisão do STF está alinhada com o princípio da isonomia, pois busca assegurar tratamento igualitário ao reconhecer a necessidade de proteção específica à comunidade LGBTI+, historicamente marginalizada. Isso reforça a garantia de que todos os cidadãos, independentemente de suas diferenças pessoais, têm os mesmos direitos e proteções sob a lei .

Quais desafios institucionais foram identificados pelo STF na operacionalização do Fundo Amazônia?

Os desafios institucionais incluem dificuldades no controle e implementação dos projetos financiados, especificamente pelos estados e acesso dificultado por municípios e outros atores sociais. Esses desafios derivam mais da fraca institucionalidade municipal e fatores externos, mais do que da estrutura própria do Fundo. Apesar dessas dificuldades, o Fundo continua relevante e não deve ser desconstituído .

Qual a importância da criminalização de discriminação por orientação sexual e identidade de gênero para a efetiva igualdade prevista na Constituição?

A criminalização assegura a efetiva igualdade ao preencher uma lacuna legal que permite discriminação impune, garantindo que direitos e liberdades fundamentais possam ser desfrutados por todos os cidadãos, independente de sua orientação sexual ou identidade de gênero, em sintonia com o comando constitucional de proteção ampla contra discriminações .

Qual é a relevância do Fundo Amazônia na política pública ambiental brasileira, segundo o STF?

O Fundo Amazônia é central na política pública ambiental brasileira, sendo responsável por financiar iniciativas de combate ao desmatamento e promover o uso sustentável da Amazônia. Ele é vital para a implementação do Plano Nacional de Política Pública Ambiental e possibilita a capacitação e o fortalecimento das áreas protegidas, como terras indígenas e unidades de conservação .

Como a interpretação constitucional do art. 5º, inciso XLI e XLII da Constituição, fundamenta a criminalização da homofobia e transfobia no Brasil?

A interpretação do art. 5º, incisos XLI e XLII da Constituição fundamenta que a lei deve punir qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais. Mesmo sem uma definição explícita de homofobia e transfobia, essas práticas são reconhecidas como formas de discriminação que violam direitos fundamentais, devido à aversão à orientação sexual ou identidade de gênero, configurando omissão inconstitucional quando não punidas. O princípio da proporcionalidade reforça a necessidade de proteção através da criminalização, devido à violência sistemática contra minorias LGBTI+ .

Por que a ausência de legislação específica sobre discriminação contra a orientação sexual e identidade de gênero foi considerada omissão inconstitucional pelo STF?

A ausência de legislação específica foi considerada omissão inconstitucional porque não cumpre o mandato constitucional de proteger direitos fundamentais, como os garantidos pelo art. 5º, incisos XLI e XLII da Constituição. A falta de criminalização específica deixa a comunidade LGBTI+ vulnerável a violações de direitos, não garantindo proteção suficiente contra discriminação .

Como a estrutura de governança do Fundo Amazônia garante autonomia e eficiência em suas operações?

A estrutura de governança do Fundo Amazônia se caracteriza por não possuir ingerência governamental ou de doadores nas decisões, assegurando sua autonomia. Ele é gerido com base em orientações estratégicas de redução do desmatamento, apoiadas pelo Conselho Deliberativo e técnico-científico, garantindo seu alinhamento com metas nacionais de combate às mudanças climáticas .

Qual é o impacto da aplicação da Lei de Racismo (Lei nº 7.716/1989) na proteção dos direitos LGBTI+ no Brasil?

A aplicação da Lei de Racismo (Lei nº 7.716/1989) à discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero ajuda a preencher a lacuna legal até que uma legislação específica contra a homofobia e transfobia seja estabelecida. Essa interpretação alinha-se com a decisão do STF de combater a omissão inconstitucional do Congresso Nacional em não criar leis específicas para tais discriminações .

Por que a proteção à população LGBTI+ através da criminalização da homofobia e transfobia é considerada urgente?

A urgência decorre da sistemática e crescente violência contra a comunidade LGBTI+, que resulta em violações diárias dos direitos fundamentais e compromete a dignidade, a segurança e a integridade física desse grupo vulnerável, refletindo uma omissão do Estado em proporcionar proteção adequada .

Quais foram as teses fixadas pelo STF ao reconhecer a omissão inconstitucional na criminalização da homofobia e transfobia?

O STF fixou que a ausência de legislação que criminalize atos de homofobia e transfobia é uma omissão inconstitucional. Enquanto tal legislação não for editada, aplica-se a Lei nº 7.716/1989 a atos discriminatórios relativos à orientação sexual ou identidade de gênero. Além disso, os artigos 61, II, a, e 121, § 2º, I e II, do Código Penal devem ser interpretados de forma a considerar motivo fútil ou torpe crimes motivados por intolerância e preconceito contra a comunidade LGBTI+ .

Abrir o menu de navegação

Carregar

0% acharam este documento útil (0 voto)

28 visualizações790 páginas

Inconstitucionalidade da Omissão na Criminalização da Homofobia

Enviado por

pollyanasimoes

Direitos autorais

Levamos muito a sério os direitos de conteúdo. Se você suspeita que este conteúdo é seu, reivindique-o aqui.

Formatos disponíveis

Baixe no formato PDF, TXT ou leia on-line no Scribd

Tópicos abordados

Transfobia,
Ação Direta de Inconstituciona…,
Responsabilidade Civil do Esta…

0% acharam este documento útil (0 voto)

28 visualizações790 páginas

Inconstitucionalidade da Omissão na Criminalização da Homofobia

Enviado por

pollyanasimoes

Direitos autorais

Levamos muito a sério os direitos de conteúdo. Se você suspeita que este conteúdo é seu, reivindique-o aqui.

Formatos disponíveis

Baixe no formato PDF, TXT ou leia on-line no Scribd

Tópicos abordados

Transfobia,
Ação Direta de Inconstituciona…,
Responsabilidade Civil do Esta…

Supremo Tribunal Federal

21/02/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 26 DISTRITO

FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSÃO E MANDADO DE INJUNÇÃO.
CRIMINALIZAÇÃO DA HOMOFOBIA E DA
TRANSFOBIA. EXISTÊNCIA DE OMISSÃO
INCONSTITUCIONAL.
1. Ação direta de inconstitucionalidade por
omissão e mandado de injunção em que se
postulam: (i) a declaração da mora
inconstitucional na criminalização
específica de todas as formas de homofobia
e transfobia; (ii) a fixação de prazo razoável
para a aprovação de legislação nesse
sentido; (iii) caso transcorra o prazo fixado
sem a edição da lei, ou caso o Supremo
Tribunal Federal (STF) considere
desnecessária a fixação desse prazo, a
tipificação criminal da homofobia e da
transfobia, pela aplicação da Lei do
Racismo; (iv) a fixação de interpretação
conforme à Constituição do art. 61, II, a, e
do art. 121, § 2º, II, do Código Penal, que
aludem a motivo fútil ou torpe na prática de
crimes; e (v) o reconhecimento da
responsabilidade civil do Estado brasileiro

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 96A0-BB4F-CD99-9C99 e senha 8040-F99C-44C4-6272
Supremo Tribunal Federal

ADO 26 / DF

em indenizar as vítimas da homofobia e da

transfobia.
2. A ação direta de inconstitucionalidade
por omissão e o mandado de injunção não
são instrumentos processuais adequados à
formulação de pedido indenizatório. Ações
não conhecidas nessa parte.
3. A homofobia e a transfobia constituem
formas graves de discriminação contra gays,
lésbicas e transgêneros e, por isso, a sua
criminalização específica é uma das
principais demandas da comunidade
LGBTI+. Estatísticas recentes apontam
números expressivos de crimes motivados
por homofobia e transfobia, que não raro
atentam contra a vida e contra a integridade
física dessas pessoas. Já houve, no
Congresso Nacional, diversos projetos de lei
que tiveram por objetivo a criminalização
da homofobia e da transfobia, que não
chegaram a ser aprovados.
4. A proteção de direitos fundamentais de
minorias é um dos principais papéis das
cortes constitucionais, especialmente em
casos como o presente, em que existe
sistemática violação de direitos da
comunidade LGBTI+, cuja proteção
encontra obstáculos na representação
política.
5. A ausência de norma criminalizadora de
atos de homofobia e transfobia configura
mora inconstitucional do legislador na
regulamentação do art. 5º, XLI e XLII, da

ADO 26 / DF

Constituição.
6. O art. 5º, XLI, da Constituição estabelece
que “a lei punirá qualquer discriminação
atentatória dos direitos e liberdades
fundamentais”. Não há dúvida de que a
homofobia e a transfobia são formas de
discriminação atentatória dos direitos e
liberdades fundamentais. Diante da
realidade brasileira, de constante violência
contra a comunidade LGBTI+, deixar de
criminalizar esse tipo de discriminação
violaria o princípio da proporcionalidade
na sua dimensão de proibição da proteção
insuficiente. Precedente.
7. O art. 5º, XLII, da Constituição estabelece
que “a prática do racismo constitui crime
inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de
reclusão, nos termos da lei”. No paradigmático
Caso Ellwanger, o STF fixou o
entendimento de que “o racismo é antes de
tudo uma realidade social e política, sem
nenhuma referência à raça enquanto
caracterização física ou biológica, refletindo, na
verdade, reprovável comportamento que decorre
da convicção de que há hierarquia entre os
grupos humanos, suficiente para justificar atos
de segregação, inferiorização e até de eliminação
de pessoas”. A interpretação dada por essa
Corte à vedação constitucional ao racismo,
portanto, é abrangente o suficiente para
abarcar a proibição de toda e qualquer
forma de ideologia que pregue a
inferiorização e estigmatização de grupos, a

ADO 26 / DF

exemplo do que acontece com a

comunidade LGBTI+. Por conseguinte,
deve-se aplicar a Lei do Racismo (Lei nº
7.716/1989) à discriminação de orientação
sexual ou identidade de gênero até que seja
editada legislação específica que sane a
mora inconstitucional.
8. A fim de garantir a defesa dos direitos e
liberdades dos indivíduos pertencentes à
comunidade LGBTI+, os arts. 61, II, a, e 121,
§ 2º, I e II, do Código Penal devem ser
interpretados conforme à Constituição, no
sentido de se considerar caracterizado o
motivo fútil ou torpe sempre que a prática
do crime seja movida pela intolerância e/ou
pelo preconceito com a orientação sexual
e/ou identidade de gênero da vítima.
9. Ação direta de inconstitucionalidade por
omissão e mandado de injunção conhecidos
em parte e pedidos julgados parcialmente
procedentes, com a fixação das seguintes
teses:
“1. A ausência de edição de lei criminalizadora
de atos de homofobia e de transfobia constitui
omissão inconstitucional do Congresso
Nacional.
2. Enquanto não editada lei criminalizadora,
aplica-se a Lei nº 7.716/1989 para a reprimenda
de atos discriminatórios relacionados à
orientação sexual e/ou à identidade de gênero.
3. O arts. 61, II, a, e 121, § 2º, I e II, do Código
Penal devem ser interpretados conforme à
Constituição, a fim de que se considere

ADO 26 / DF

caracterizado motivo fútil ou torpe sempre que a

prática do crime seja movida pela intolerância
e/ou pelo preconceito com a orientação sexual
e/ou identidade de gênero da vítima”.

I. A HIPÓTESE

1. Trata-se de mandado de injunção impetrado pela

Associação Brasileira de Gays, Lésbicas e Transgêneros (ABGLT) e de
ação direta de inconstitucionalidade por omissão ajuizada pelo Partido
Popular Socialista (PPS). Ambas as ações têm por objetivo “obter a
criminalização específica de todas as formas de homofobia e transfobia,
especialmente (mas não exclusivamente) das ofensas (individuais e coletivas), dos
homicídios, das agressões e discriminações motivadas pela orientação sexual e/ou
identidade de gênero, real ou suposta, da vítima”. As principais alegações
podem ser assim sumarizadas:

(i) o art. 5º, LXXI, CF [1] permite a impetração de

mandado de injunção visando a criminalização específica de
condutas quando isso for necessário para o exercício das
prerrogativas inerentes à cidadania das vítimas em questão. De
acordo com a petição inicial, “extrai-se [desse dispositivo], por
interpretação, a norma segundo a qual ele reconhece que
conceder-se-à mandado de injunção sempre que a falta de norma
criminal regulamentadora de punição criminal torne inviável o
exercício de direitos e liberdades constitucionais e/ou, ainda, de
prerrogativas inerentes à cidadania da população que necessita de tal
proteção criminal, como é o caso da população LGBTI+ no atual
contexto histórico brasileiro”;
(ii) considerado o princípio da proporcionalidade em sua
vertente da proibição de proteção deficiente, é necessária a
criminalização específica de tais ofensas porque o atual quadro
de violência e discriminação contra a população LGBTI+ tem
tornado inviável o exercício dos direitos fundamentais à livre
orientação sexual e à livre identidade de gênero;

ADO 26 / DF

(iii) existe ordem constitucional de legislar criminalmente

que obriga o legislador a criminalizar a homofobia e a
transfobia, tendo em vista que: (iii.1) a homofobia e a transfobia
constituem espécies do gênero racismo, em relação ao qual
existe comando constitucional específico de criminalização (art.
5º, XLII, CF [2]); (iii.2) a homofobia e a transfobia
inequivocamente se enquadram no conceito de discriminações
atentatórias a direitos e liberdades fundamentais, razão pela
qual, caso não as entenda como espécies do gênero racismo, se
enquadram no disposto no art. 5º, XLI, CF [3], que, no presente
caso, impõe a elaboração de legislação criminal que puna tais
ofensas; (iii.3) todas as formas de homofobia e transfobia devem
ser punidas com o mesmo rigor aplicado atualmente pela Lei de
Racismo, sob pena de hierarquização de opressões.

2. Diante disso, requer-se “seja declarada a mora

inconstitucional do Congresso Nacional na criminalização específica da
homofobia e da transfobia” e “seja fixado prazo razoável para o Congresso
Nacional aprovar legislação criminalizadora”. Pede-se que, “caso transcorra o
prazo fixado por esta Suprema Corte sem que o Congresso Nacional efetive a
criminalização/punição criminal específica citada ou caso esta Corte entenda
desnecessária a fixação deste prazo, sejam efetivamente tipificadas a homofobia e
a transfobia como crime(s) específico(s) por decisão desta Suprema Corte”, por
meio: (i) da inclusão da criminalização específica “na Lei de Racismo (Lei
n.º 7.716/1989), determinando-se a aplicação da referida lei (e outra que
eventualmente a substitua) para punir tais atos até que o Congresso
Nacional se digne a criminalizar tais condutas”; e (ii) subsidiariamente,
da tipificação criminal específica de todas as formas de homofobia e
transfobia da maneira que “esta Suprema Corte julgar mais
pertinente/adequada em termos constitucionais”. Requerem, ainda, “seja fixada a
responsabilidade civil do Estado Brasileiro em indenizar as vítimas de todas as
formas de homofobia e transfobia”.

3. O Ministro Ricardo Lewandowski, em um primeiro

momento, não conheceu o mandado de injunção, por entender inviável a

ADO 26 / DF

utilização dessa via processual. Afirmou que “é firme a jurisprudência

desta Corte com relação à necessidade de se detectar, para o cabimento
do writ injuncional, a existência inequívoca de um direito subjetivo,
concreta e especificamente consagrado na Constituição Federal, que não
esteja sendo usufruído por seus destinatários pela ausência de norma
regulamentadora exigida por essa mesma Carta”. Posteriormente, o
Ministro Edson Fachin, novo relator, reconsiderou a decisão para assentar
o cabimento do mandado de injunção, com alegado fundamento no art.
5º, LXXI, CF, “para o efeito de examinar a denegação ou a concessão do
provimento requerido caso demonstrada a possibilidade de suprimento
judicial da lacuna apontada”.

4. O Senado Federal se manifestou pelo não cabimento do

mandado de injunção e, caso superado o óbice ao conhecimento “que se
reconheça a inexistência da alegada mora legislativa ou, na hipótese de se
chegar à conclusão contrária, que o Congresso Nacional seja notificado a
suprir a lacuna, sem que se assine prazo para tanto”. Na ADO
manifestou-se pela improcedência do pedido “resguardando-se a
legalidade penal, a separação de poderes e a independência do Poder
Legislativo, confirmando-se sua competência jurídico-política”.

5. A Câmara dos Deputados, no mandado de injunção,

afirmou que não há omissão inconstitucional ou óbice incontornável ao
exercício dos direitos de liberdade e igualdade dos cidadãos LGBTI+ em
razão da ausência de tutela penal específica. Na ADO, informou que, “em
23 de novembro de 2006, aprovou o Projeto de Lei nº 5.003, de 2001, que
‘determina sanções às práticas discriminatórias em razão da orientação
sexual das pessoas’, enviado em seguida à análise do Senado Federal”.

6. A União, no mandado de injunção, alegou que não existe

qualquer comando constitucional que exija tipificação específica para a
homofobia e transfobia e, portanto, esse não seria o meio processual
adequado para a solução de tal questão. Acrescentou, ainda, “a

ADO 26 / DF

impossibilidade de se suprir alegada omissão inconstitucional em relação

às matérias penais, em razão de seu princípio norteador e especial que é a
reserva legal”. Na ADO, afirmou que não cabe ao STF fixar prazo para o
Congresso Nacional legislar, ou mesmo suprir, por ato próprio, a suposta
omissão. Concluiu, ao final, pelo conhecimento parcial da ação e, no
mérito, pela improcedência dos pedidos.

7. Em parecer, o então Procurador-Geral da República

Rodrigo Janot Monteiro de Barros opinou pelo conhecimento parcial de
ambas as ações e, no mérito, pela procedência parcial dos pedidos
formulados. Afirmou que o pedido de condenação do Estado a indenizar
vítimas de homofobia e transfobia é incompatível com o rito das ações
ajuizadas e, por isso, não deveria ser conhecido. No que diz respeito às
omissões inconstitucionais, manifestou-se no sentido de que o art. 5º e
incisos XLI e XLII, CF estabelecem o dever específico de legislar para
proteger os valores constitucionais em jogo. Defendeu a fixação de
interpretação conforme à Constituição ao conceito de raça previsto na Lei
nº 7.716/1989, a fim de que se reconheçam como crimes tipificados nessa
lei os atos preconceituosos e discriminatórios contra a população LGBTI+.
Com relação ao ponto, esclareceu que “não se trata de defender
tipificação por meio de analogia in malam partem, mas de interpretação
conforme a Constituição do conceito de raça, para adequá-lo à realidade
brasileira atual, em processo de mutação de conceitos jurídicos – o que é
plenamente compatível com o conteúdo histórico da noção de ‘racismo’”.

8. Foram admitidos como amici curiae, manifestando-se de

forma contrária ao acolhimento do pleito inicial: (i) a Frente Parlamentar
‘Mista’ da Família e Apoio à Vida; (ii) a Convenção Brasileira de Igrejas
Evangélicas Irmãos Menonitas – COBIM; e (iii) a Associação Nacional de
Juristas Evangélicos – ANAJURE. De outro lado, pronunciando-se
favoravelmente à pretensão de inconstitucionalidade, ingressaram no
feito: (iv) o Grupo Dignidade – Pela Cidadania de Gays, Lésbicas e
Transgêneros; (v) o Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados –

ADO 26 / DF

PSTU; (vi) o Conselho Federal de Psicologia, Associação Nacional de

Travestis e Transsexuais – ANTRA; (vii) a Defensoria Pública do Distrito
Federal; (viii) o Grupo Gay da Bahia – GGB; (ix) a Associação de Lésbicas,
Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais – ABGLT; (x) o Grupo de
Advogados pela Diversidade Sexual – GADVS; e (xi) o Instituto Brasileiro
de Direito de Família – IBDFAM.

9. É o relatório.

II. QUESTÃO PRELIMINAR: NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO

INDENIZATÓRIO

10. Os autores pretendem seja fixada a responsabilidade civil

do Estado em indenizar as vítimas de todas as formas de homofobia e
transfobia. O art. 103, § 2º, CF, todavia, define as consequências da
declaração de inconstitucionalidade por omissão na ação direta, dispondo
que “será dada ciência ao Poder competente para a adoção das
providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para
fazê-lo em trinta dias”. O mandado de injunção, por sua vez, nos termos
do art. 5º, LXXI, CF, destina-se a suprir a omissão “sempre que a falta de
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade,
à soberania e à cidadania”. As vias processuais inadequadas são,
portanto, inadequadas para a formulação de pedido de pagamento de
indenização. Por isso, deixo de conhecer das ações quanto a esses
pedidos.

III. NOTAS INTRODUTÓRIAS

11. Inicio o presente voto com notas introdutórias que refletem

algumas das minhas compreensões a respeito do tema e que fixam as
premissas da solução jurídica que proponho na sequência. São cinco
considerações iniciais: (i) a primeira de natureza conceitual; (ii) a segunda

ADO 26 / DF

a respeito dos dados da violência homofóbica; (iii) a terceira de ordem

teórica; (iv) a quarta sobre a história do preconceito; e a (v) quinta uma
nota de respeito ao sentimento religioso das pessoas.

III.1. UMA NOTA CONCEITUAL

12. Primeiramente, explicito alguns conceitos-chave da

discussão. O termo homofobia [4] foi cunhado na década de 1970 pelo
psicólogo clínico George Weinberg [5] para definir sentimentos negativos
com relação a homossexuais. Nos dias atuais, as palavras homofobia e
transfobia costumam ser empregadas para designar emoções ruins –
como aversão, raiva, desprezo, ódio, desconforto e medo – com relação
aos membros da comunidade LGBTI+. Ainda que não exista um conceito
unívoco a seu respeito, é possível dizer que a homofobia e a transfobia
significam a violência física ou psicológica contra uma pessoa,
respectivamente em razão de sua orientação sexual ou de sua identidade
de gênero, manifestando-se em agressões, ofensas e atos discriminatórios.

13. Nesse ponto, vale lembrar que sexo é uma condição física,
biológica. Gênero diz respeito à autopercepção do indivíduo, ao
sentimento de pertencimento ao universo feminino, masculino, ou a
nenhuma dessas definições tradicionais. A orientação sexual, por sua vez,
está associada à atração física, ao desejo de cada um. É aqui que a pessoa
pode ser heterossexual, homossexual ou bissexual. A orientação sexual e a
identidade de gênero não traduzem escolhas livres, são apenas fatos da
vida.

III.2. UMA NOTA SOBRE A HOMOFOBIA NA ATUALIDADE

14. Passo, então, a um registro a respeito dos dados da

violência homofóbica no Brasil. A despeito de não existir uma política
estruturada de coleta de dados a respeito de crimes com essa motivação,
os números ainda assim chamam atenção. De acordo com o relatório

ADO 26 / DF

“Violência LGBTFóbicas no Brasil: dados da violência” [6], divulgado em

2018 pelo Ministério dos Direitos Humanos, nos anos de 2015 e 2016 o
Disque Direitos Humanos (Disque 100) registrou 3.859 denúncias
relacionadas à população LGBTI+. Como o número de denúncias não
corresponde necessariamente ao número de ocorrências, projeta-se que o
número de violações homofóbicas seja de 5.871 no mesmo período [7] [8].

15. O relatório também incorpora dados do Grupo Gay da

Bahia, associação de direitos humanos que produz estatísticas a respeito
da violência a partir de notícias veiculadas nos jornais, que, em 2016,
registrou 343 mortes divulgadas na imprensa. De acordo com os
relatórios mais recentes produzidos por essa entidade, em 2017 e 2018
foram noticiados, respectivamente, 445 e 420 óbitos [9] [10]. Os números
registrados são elevados, mas refletem apenas os casos que foram objeto
de denúncia telefônica e os noticiados na imprensa. Representam,
portanto, apenas uma parcela da realidade brasileira, mas são suficientes
para que o Brasil seja considerado o país que registra o maior número de
assassinatos de transexuais do mundo, de acordo com levantamento
divulgado pela ONG Transgender Europe em 2018 [11].

16. Além dos números que impressionam, muitos casos

chocaram o país pela sua brutalidade. Em 21 de junho de 2010, o
adolescente Alexandre Ivo, de 14 anos, foi espancado, torturado e morto
por estrangulamento por três homens. Segundo a mãe do jovem, o crime,
motivado pela intolerância com a suposta orientação sexual do
adolescente, “teve todos os requintes de crueldade possíveis” [12]. Em 15
de fevereiro de 2017, a travesti Dandara dos Santos foi espancada,
torturada, apedrejada e morta a tiros por cinco homens. Parte do episódio
foi filmada por pessoa que acompanhava o grupo de agressores e
amplamente divulgada em redes sociais. Em 18 de agosto de 2018,
Marcos Cruz Santana, líder LGBTI+, foi encontrado morto com diversas
perfurações no corpo feitas com objetos cortantes e a genitália mutilada.
Trata-se, inequivocamente, de crimes de ódio, motivados pela aversão à

ADO 26 / DF

orientação sexual e/ou identidade de gênero das vítimas.

17. De acordo com as informações prestadas pelo Senado

Federal, diversos projetos de lei que objetivavam especificamente a
criminalização da homofobia já tramitaram no Congresso Nacional.
Exemplificativamente, foi apresentada uma lista com dezessete projetos
de lei propostos entre os anos de 1997 e 2014. A maioria deles foi
arquivada, declarada prejudicada ou apensada a outros projetos.
Atualmente, encontra-se na Comissão de Constituição e Justiça projeto de
lei que define crimes resultantes de discriminação ou preconceito de
gênero, sexo, orientação sexual e identidade de gênero (PLS nº 515/2017).
A proposta altera a Lei do Racismo (Lei nº 7.716/1989) e o § 3º do art. 140
do Código Penal, que trata do crime de injúria, para estender a sua
disciplina aos delitos motivados pela orientação sexual ou identidade de
gênero da vítima. A despeito da atividade legislativa, fato é que, passados
mais de 20 anos de discussões a respeito do tema no Congresso Nacional,
até o início do julgamento desta ação nenhuma lei de combate à
homofobia chegou a ser aprovada.

18. A ausência de norma federal a respeito da matéria destoa

no cenário internacional. De acordo com levantamento formulado pela
Associação Internacional de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Trans e Intersex –
Ilga [13], mais de 40 países possuem previsões específicas a respeito de
crimes de ódio motivados pela orientação sexual e identidade de gênero
das vítimas, entre os quais Estados Unidos da América[14], Suíça [15],
Reino Unido [16], França [17], Espanha [18] e Portugal [19].
Especificamente na América Latina, Colômbia [20], Uruguai [21], Chile
[22], Argentina [23], Peru [24] e Bolívia [25] aprovaram legislação criminal
específica voltada à proteção dessa minoria. Os tratamentos conferidos
pela legislação variam de acordo com cada Estado, sendo os mais comuns
(i) essa motivação estar relacionada entre as circunstâncias agravantes; (ii)
a tipificação específica da discriminação com relação a pessoas LGBTI+;
(iii) a tipificação de crimes de ódio ou de incitação ao ódio.

ADO 26 / DF

19. Organizações e entidades internacionais também já

adotaram medidas específicas a respeito do tema. Em junho de 2011, o
Conselho de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas
tornou-se o primeiro organismo intergovernamental a adotar uma
resolução sobre direitos humanos, orientação sexual e identidade de
gênero. A Resolução nº 17/19 expressou a grave preocupação do Conselho
com a violência e a discriminação contra indivíduos com base em sua
orientação sexual e identidade de gênero, e encomendou um estudo sobre
o alcance e a extensão dessas violações e as medidas necessárias para
resolvê-las. Em 4 de fevereiro de 2014, o Parlamento Europeu aprovou
resolução “sobre o Roteiro da União Europeia contra a homofobia e a
discriminação com base na orientação sexual e na identidade de gênero”,
que inclui diversas disposições a respeito da não discriminação no acesso
a emprego, educação, saúde, bens e serviços. A resolução também tratou
especificamente de discurso e crimes de ódio, estabelecendo entre suas
ações que “os Estados-Membros devem registar e investigar os crimes de
ódio contra as pessoas LGBTI e adotar legislação que proíba a incitação
ao ódio com base na orientação sexual e na identidade de gênero”.

20. É à luz desse contexto que a questão constitucional deve

ser solucionada. Os dados da realidade atual registram, de um lado,
números impressionantes da sistemática violação dos direitos
fundamentais da população LGBTI+, e, de outro lado, a ausência de
regulamentação específica no Brasil a respeito da homofobia e da
transfobia, situação que destoa em absoluto do cenário internacional.

21. Não se interpreta o direito em abstrato. Interpreta-se à luz

da realidade. A realidade que vigora no momento presente. Há um belo
verso de Carlos Drummond de Andrade, em que ele diz: “o tempo é a
minha matéria, o tempo presente, os homens presentes, a vida presente”.
Logo, a vida presente exige uma resposta do Estado e uma resposta do
direito contra essa violência institucionalizada de pessoas que, muitas

ADO 26 / DF

vezes, passam como invisíveis na percepção da sociedade.

III.3. UMA NOTA TEÓRICA

22. Passo, agora, à terceira nota introdutória desse voto, de

natureza teórica. Não escapará a ninguém que tenha olhos de ver e
coração de sentir que a comunidade LGBTI+ constitui um grupo
vulnerável, vítima de preconceito, discriminação e violências ao longo da
história da humanidade. Violências privadas, i.e., praticadas por
particulares, e públicas, provocadas pelo Estado. Os números falam por
si, como noticiado acima. Nesse cenário, o direito e o Estado têm o dever
de interferir na defesa dos direitos fundamentais dessas minorias. Não se
está falando apenas do direito de viver a própria liberdade sexual, mas de
preservar a integridade física e psíquica, quando não a própria vida de
membros da comunidade LGBTI+. E aqui penso ser o caso de se
estabelecer um respeitoso diálogo com o Congresso Nacional e a
sociedade, à luz da teoria constitucional e da teoria democrática.

23. A criação primária de leis é papel típico do Poder

Legislativo. O Congresso deve refletir os interesses e sentimentos da
sociedade, passando-os no filtro da Constituição para depurá-los dos
excessos da paixão. Já a interpretação constitucional é o papel típico do
STF, um exercício de razão pública. Na essência e como regra geral, a lei é
um ato de vontade; a jurisdição é um ato de razão.

24. No normal da vida, é possível traçar com clareza a

fronteira entre uma coisa e outra, entre legislar e interpretar. Por vezes, no
entanto, essa fronteira se torna menos nítida. Nos casos em que a
fronteira não é clara, há uma linha que se procura traçar em boa teoria
constitucional. Essa linha é traçada em dois planos diferentes. O primeiro:
quando o Congresso atua e produz uma lei, o STF deve ser deferente para
com as escolhas políticas do Congresso e só deve invalidá-las quando não
haja margem à dúvida razoável da afronta à Constituição. No entanto,

ADO 26 / DF

quando o Congresso não atua em situações em que havia um

mandamento constitucional para que atuasse, o papel do tribunal se
amplia legitimamente para fazer valer a Constituição.

25. O segundo plano diz respeito à matéria em discussão. A

regra geral é que o STF se comporte com autocontenção, deixando o
maior espaço de atuação possível ao Legislativo. Isso vale para questões
econômicas, administrativas, sociais etc. Porém, quando estiver em
questão a proteção dos direitos fundamentais ou o respeito às regras do
jogo democrático, aí se justifica uma postura mais proativa do STF.
Porque essa é a missão principal de uma suprema corte: assegurar
direitos fundamentais e proteger a democracia. Mesmo contra a vontade
das maiorias. Direitos fundamentais são oponíveis inclusive às maiorias
políticas. São trunfos contra a maioria, na formulação clássica de Ronald
Dworkin [26].

26. No caso em exame, os dois fatores que alargam a fronteira

da interpretação constitucional em relação às competências legislativas
estão presentes: existe omissão inconstitucional e trata-se de respeito a
direitos fundamentais – à liberdade, à igualdade, à integridade e à
própria vida de pessoas integrantes do grupo LGBTI+, um grupo
indiscutivelmente vulnerável como até mesmo o mais empedernido
conservador haverá de reconhecer.

27. Nesse ponto, eu gostaria de realçar os três papéis que uma

corte constitucional desempenha nos estados democráticos:

(i) Contramajoritário: é o papel que a Corte exerce quando

declara uma lei inconstitucional. É chamado contramajoritário
porque um órgão cujos membros não são eleitos pode, em
nome da Constituição, invalidar um ato legislativo votado pelo
Congresso que, supostamente, representa a vontade da maioria.
Ex.: no julgamento da ADI 4.815, o STF considerou
inconstitucional dispositivo do Código Civil que exigia

ADO 26 / DF

autorização prévia para a publicação de biografias.

(ii) Representativo: é o papel que a Corte exerce quando
atende demandas da sociedade que têm amparo na
Constituição e que não foram satisfeitas a tempo e a hora pelo
processo político majoritário. Por vezes, circunstâncias diversas
ou interesses especiais impedem que o Legislativo atue na linha
aspirada pela sociedade. Exemplos: o enunciado da Súmula
Vinculante nº 13, que proibiu o nepotismo, e o julgamento da
ADI 4.650, em que se declarou inconstitucional o financiamento
de campanhas eleitorais por empresas.
(iii) Iluminista: é o papel que a Corte exerce para promover
avanços civilizatórios que não podem depender da vontade da
maioria. Este é um papel delicado, que só deve ser exercido
com grande parcimônia. Exemplos: nos Estados Unidos, o caso
Brown vs. Board of Education, que declarou inconstitucional a
política de segregação racial em escolas públicas; no Brasil, o
julgamento da ADI 4.277, que reconheceu as uniões entre
pessoas do mesmo sexo como entidade familiar e estendeu-lhes
o regime jurídico aplicável às uniões estáveis heteroafetivas.

28. Note-se bem: iluminista não é o tribunal, é a Constituição.

O constitucionalismo é um produto do contratualismo, do liberalismo e
do iluminismo: como consequência, a Constituição deve ser interpretada
à luz de uma razão humanista e civilizatória, inclusive e sobretudo, para
proteger os direitos fundamentais das minorias, que não encontram eco
no Legislativo e que enfrentam preconceitos na própria sociedade. É isso
que se impõe fazer aqui.

III.4. UMA NOTA SOBRE A HISTÓRIA DE UM PRECONCEITO

29. No dia 4 de maio de 2011, eu estava na tribuna do STF

sustentando o direito de as uniões afetivas serem reconhecidas como
uniões estáveis. Impedir uma pessoa de colocar o seu afeto e a sua
sexualidade onde mora o seu desejo é privá-la de uma dimensão essencial
da vida, é privá-la da dignidade humana. O que vale na vida são os

ADO 26 / DF

nossos afetos.

30. A afetividade é uma das energias mais poderosas do

universo. Por que impedir o direito de amar de duas pessoas? Naquela
ocasião observei que o amor homossexual é vítima de preconceitos desde
o início dos tempos. Cito três exemplos emblemáticos. Em 1521, as
Ordenações Manuelinas, o mais antigo Código Penal aplicado no Brasil,
previa pena de morte na fogueira, confisco de bens e a infâmia sobre os
filhos e descendentes do condenado por homossexualismo. Em 1892,
Lord Alfred Douglas, amante de Oscar Wilde, escreveu o seu belo poema
“Dois Amores”, que termina com a frase célebre “O amor que não ousa
dizer seu nome”, no qual descrevia uma paixão homossexual. Oscar
Wilde foi preso e condenado a dois anos de prisão, com trabalhos
forçados. Na década de 1970, um soldado americano que havia sido
condecorado na guerra do Vietnã depois foi expulso das Forças Armadas
quando descobriram sua condição de homossexual. Ele produziu uma
frase antológica: “Por matar dois homens, recebi uma medalha. Por amar
outro, fui expulso das Forças Armadas”.

31. Ao concluir a sustentação oral naquele julgamento, falei do

papel do Supremo Tribunal Federal na construção de um tempo de
tolerância, de respeito ao diferente. Um tempo de fraternidade e
delicadeza. Um tempo em que todo amor possa dizer seu nome. O STF, naquela
ocasião, não faltou ao seu encontro com a história. E a história reconheceu
a virtude daquela decisão, declarando-a patrimônio imaterial da
humanidade [27]. Pois bem: a história bate à porta novamente.

III.5. UMA NOTA DE RESPEITO E CONSIDERAÇÃO AO SENTIMENTO

RELIGIOSO

32. Antes de passar à solução jurídica da controvérsia,

considero importante registrar uma palavra de respeito e consideração ao
sentimento religioso das pessoas. Por muito tempo, o conhecimento

ADO 26 / DF

convencional militou na crença de que o Estado moderno, a revolução

científica e o iluminismo empurrariam o sentimento religioso para a
margem da história, superado pelo racionalismo e pelos avanços
tecnológicos. A verdade, porém, é que, mesmo depois de Copérnico,
Galileu e Kepler, com a teoria heliocêntrica do cosmos, de Darwin, com a
origem das espécies e a seleção natural, e da revolução na física moderna,
trazida pela teoria da relatividade, pela mecânica quântica e pela
confirmação do bóson de Higgs, a partícula de Deus, o sentimento de
religiosidade não morreu. Se a religião sobreviveu a tudo isso, não será a
criminalização da homofobia que irá abalá-la.

33. O reconhecimento da omissão inconstitucional na

criminalização da homofobia e da transfobia em nada diminui a
relevância da liberdade religiosa. O entendimento aqui defendido não
implica criminalização dos discursos religiosos contrários às relações
homoafetivas. Tampouco significa que as religiões não possam vocalizar
suas crenças ou participar do diálogo amplo e aberto que caracteriza a
democracia contemporânea. Penso ser perfeitamente possível que, em
uma sociedade moderna, plural e inclusiva, haja discursos condenando a
homoafetividade como conduta contrária à Bíblia, à Torá ou ao Alcorão.
Embora não concorde com a ideia, condenar relações homoafetivas com
fundamento em sincera convicção religiosa não constitui crime.

34. O que não se admite é que, sob o pretexto de se preservar a

liberdade religiosa, mantenha-se a sistemática violação de direitos
fundamentais da comunidade LGBTI+. A alarmante violência contra esse
grupo social não pode permanecer impune. Nas sociedades
contemporâneas, o exercício da liberdade religiosa implica a convivência
respeitosa entre cosmovisões distintas, prevalecendo no espaço público a
razão pública e valores laicos que possam ser compartilhados por todos e
por cada um, independentemente de suas convicções pessoais privadas.
O respeito a cosmovisões distintas não pode conviver com a violência,
discursos de ódio e incitação à discriminação contra pessoas que não

ADO 26 / DF

vivem sob os mesmos dogmas e convicções.

35. Digo isso com a convicção de que nenhuma pessoa

genuinamente religiosa defende que homossexuais sejam mortos,
agredidos ou discriminados, como se não fossem iguais perante a lei e
perante Deus, para os que creem. A verdadeira espiritualidade é fraterna,
tolerante e acolhedora. Instrumentalizar a religião para fazer o mal a um
grupo de pessoas que são o que são – e não o que escolheram, porque a
homossexualidade e a transexualidade não são escolhas – é negar a regra
de ouro, que é a síntese mais completa da Torá e dos Evangelhos: não
fazer ao próximo o que não gostaria que fizessem a si.

36. Assim como alguém nasce negro, judeu, mulher ou latino-

americano, vem-se ao mundo gay ou trans. Logo, discriminar alguém por
essa razão equipara-se a discriminar alguém por ser negro, judeu, mulher
ou latino-americano. Eu estou interpretando a Constituição, mas estou
também fazendo um apelo à razão e ao coração. Porque se estamos
falando da regra de ouro, basta qualquer pessoa imaginar como gostaria
que fosse tratado seu irmão, sua irmã, seu filho ou qualquer ente querido
que tivesse orientação sexual homossexual: tratar a todos com respeito e
consideração é um dos sentidos da vida. É componente essencial da vida
boa.

IV. SOLUÇÃO DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL

37. O pedido formulado pelos autores tem o objetivo de “obter

a criminalização específica de todas as formas de homofobia e transfobia,
especialmente (mas não exclusivamente) das ofensas (individuais e
coletivas), dos homicídios, das agressões e discriminações motivadas pela
orientação sexual e/ou identidade de gênero, real ou suposta, da vítima”.
A intenção, portanto, é a tipificação de diversas condutas relacionadas ao
preconceito e/ou intolerância com relação à orientação sexual e/ou
identidade de gênero da vítima.

ADO 26 / DF

38. O acolhimento da pretensão dos autores pressupõe que se

reconheça a existência de omissão inconstitucional. Por esse motivo, a
solução da questão constitucional passa a ser apresentada em duas
etapas: primeiro, é preciso investigar se há um mandado constitucional
que determine a atuação do legislador para a proteção específica desta
minoria por meio de norma criminal; depois, é preciso aferir as
consequências que a declaração dessa omissão é capaz de gerar.

IV.1. EXISTÊNCIA DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL NA CRIMINALIZAÇÃO

DA HOMOFOBIA

39. A ausência de norma criminal punitiva de atos de

homofobia e transfobia configura mora inconstitucional do legislador, nos
termos do art. 103, §2º, CF, decorrente da ausência de regulamentação
suficiente do art. 5º, XLI e XLII, CF.

40. Em primeiro lugar, o art. 5º, XLI, CF estabelece que “a lei

punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades
fundamentais”. Ainda que não exista uma definição unívoca a respeito do
que são a homofobia e a transfobia, não há dúvidas de que constituem
formas de discriminação atentatória dos direitos e liberdades
fundamentais. O próprio constituinte, ao estabelecer comando para a
edição de lei, optou por utilizar conceitos jurídicos indeterminados,
construindo enunciado que pode ser integrado à luz da realidade
concreta de cada tempo. Como se viu, o preconceito fundado na aversão à
orientação sexual e/ou à identidade de gênero dos indivíduos dá ensejo à
sistemática violação de direitos fundamentais da comunidade LGBTI+,
grupo historicamente marginalizado. Dito em outras palavras: no Brasil, a
homofobia mata e, por isso, deve ser criminalizada.

41. Nesse ponto, vale fazer uma observação. O art. 5º, XLI, CF
diz que “a lei punirá” condutas atentatórias de direitos e liberdades

ADO 26 / DF

fundamentais, sem especificar textualmente se esse comando deve ser

cumprido por meio da tipificação penal ou da punição administrativa
desses atos. No entanto, a interpretação constitucional não pode se
desvincular do contexto em que se insere. Em razão de três fatores que
exponho a seguir, entendo que o princípio da proporcionalidade, em sua
dimensão da vedação à proteção insuficiente, impõe que a proteção da
integridade física e psíquica da população LGBTI+ se dê por meio da
criminalização da discriminação contra a orientação sexual e/ou a
identidade de gênero.

42. O primeiro fator é a existência de sistemática violência,

física e psíquica contra a minoria em questão. A Constituição não pode
ser interpretada de costas para a realidade brasileira, que impressiona
tanto pelos números quanto pela barbaridade. Somos um país em que
muitas pessoas são mortas por causa de sua orientação sexual e/ou
identidade de gênero e em que se registram episódios de violência
extrema motivados por esse tipo de preconceito. Há um cenário de
reiterada violação da integridade física e psíquica da população LGBTI+,
que afeta esse grupo no que há de mais essencial em sua dignidade: seu
valor intrínseco como pessoa humana. A grande importância dos bens
jurídicos violados, portanto, justifica a utilização da última ratio que é o
Direito Penal.

43. O segundo fator é que outros tipos de discriminação

contra grupos sociais minoritários são objeto de criminalização específica.
A Lei nº 7.716/1989 (Lei do Racismo) pune “os crimes resultantes de
discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência
nacional”. Em um sistema jurídico coerente, em que estão presentes as
mesmas razões, deve-se aplicar o mesmo direito. A Constituição repudia
todas as formas de discriminação que atentem contra direitos e liberdades
individuais, sem diferenciar as que se fundam em preconceitos de raça,
etnia, religião, procedência nacional, orientação sexual e identidade de
gênero. Assim, não há qualquer fator razoável de distinção que justifique

ADO 26 / DF

que apenas algumas dessas espécies de discriminação sejam condutas

criminosas. Eventual tratamento diferenciado constituiria forma de
hierarquização de opressões sociais, inadmissível à luz do princípio da
isonomia.

44. O terceiro fator é que, apesar de existirem algumas leis

estaduais que estabelecem punições administrativas para situações de
discriminação contra a comunidade LGBTI+ (e.g. a Lei nº 7.041/2015 do
Estado do Rio de Janeiro e a Lei nº 10.948/2001 do Estado de São Paulo),
essas iniciativas têm se revelado insuficientes à prevenção e à diminuição
da incidência de casos de homofobia. Não há registros de redução
consistente dos índices de violações dos direitos da população LGBTI+, o
que sugere o reduzido potencial dessa medida para funcionar como
prevenção geral contra a discriminação. Além disso, tais leis têm eficácia
restrita aos entes federativos que as editaram, de modo que, em grande
parte do país, essas condutas não constituem infrações administrativas.

45. Como se disse, diante de todos esses elementos, deixar de

criminalizar esse tipo de discriminação violaria o princípio da
proporcionalidade na sua dimensão de proibição da proteção
insuficiente. Por isso, à luz da realidade brasileira, impõe-se a punição
criminal das discriminações fundadas em orientação sexual e identidade
de gênero, seja pela importância dos bens jurídicos afetados, pela
necessidade de isonomia com o tratamento que o Direito Penal brasileiro
confere a outras espécies de discriminação ou pela insuficiência das
punições administrativas estabelecidas.

46. Em segundo lugar, também há mora inconstitucional na

regulamentação do art. 5º, XLII, CF, de acordo com o qual “a prática do
racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de
reclusão, nos termos da lei”. Ainda que a homofobia e a transfobia
possam não se enquadrar no sentido usualmente atribuído ao termo
racismo na linguagem popular, é certo que esta Corte, encarregada de

ADO 26 / DF

interpretar o sentido e o alcance do texto constitucional, manifestou-se de

forma inequívoca a respeito do alcance a ser dado a esse conceito,
adotando definição abrangente.

47. No paradigmático Caso Ellwanger [28], o STF fixou o

entendimento de que “o racismo é antes de tudo uma realidade social e
política, sem nenhuma referência à raça enquanto caracterização física ou
biológica, refletindo, na verdade, reprovável comportamento que decorre
da convicção de que há hierarquia entre os grupos humanos, suficiente
para justificar atos de segregação, inferiorização e até de eliminação de
pessoas”. Diante desse conceito, encampado por esta Corte, a vedação
constitucional ao racismo é abrangente o suficiente para abarcar a
proibição de toda e qualquer forma de ideologia que pregue a
inferiorização e a estigmatização de grupos, a exemplo do que acontece
com a comunidade LGBTI+.

48. Por fim, afasto o argumento de que a existência de projetos

de lei a respeito da matéria, em trâmite no Congresso Nacional, afastaria
a mora inconstitucional. Como mencionado nas informações do Senado
Federal, essa discussão é travada no parlamento ao menos desde 1997. Há
mais de duas décadas, portanto. A jurisprudência do STF admite o
reconhecimento da “existência de notório lapso temporal a demonstrar a
inatividade do legislador em relação ao cumprimento de inequívoco
dever constitucional de legislar”, como registrado no julgamento da ADI
3.682 [29]. Nesse mesmo julgamento, consignou-se que “[a]s
peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o
processo legislativo não justificam uma conduta manifestamente
negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode
pôr em risco a própria ordem constitucional”. Registrou-se, ainda, que “a
inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de
inconstitucionalidade por omissão”. É justamente esse o caso da presente
ação.

ADO 26 / DF

49. Concluo, assim, pela existência de omissão

inconstitucional do legislador ordinário brasileiro na edição de norma
que criminalize atos de homofobia, à luz do art. 5º, XLI e XLII, CF.

IV.2. CONSEQUÊNCIAS DA DECLARAÇÃO DA OMISSÃO

INCONSTITUCIONAL NA CRIMINALIZAÇÃO DA HOMOFOBIA

50. De acordo com o pedido formulado, uma vez declarada a

omissão inconstitucional, o autor requer (i) a fixação de prazo razoável
para a aprovação de legislação nesse sentido; (ii) que o STF tipifique
criminalmente a homofobia, determinando a aplicação da Lei do Racismo
para a punição de atos discriminatórios contra a comunidade LGBTI+ ou,
subsidiariamente, que o faça no exercício de atividade legislativa atípica.
Iniciado o julgamento, na sustentação oral, o autor formulou, ainda,
pedido de que seja fixada interpretação conforme à Constituição dos arts.
61, II, a, e 121, § 2º, II, do Código Penal, que aludem a motivo fútil ou torpe
na prática de crimes.

IV.2.1. Aplicação da Lei do Racismo (Lei nº 7.716/1989) a casos de

discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero

51. Em circunstâncias normais, meu voto seria no sentido de

fixar um prazo para o Congresso Nacional atuar e, somente no caso de
persistir a omissão, determinar a integração da ordem jurídica, definindo
a norma que deveria reger a matéria. Porém, aqui, é um caso típico em
que o processo político majoritário não dá conta de fazer valer o comando
constitucional. Como informado pelo próprio Congresso Nacional, esse
tema é debatido no âmbito do Poder Legislativo desde 1997. A falta de
perspectiva de solução do tema no âmbito legislativo tornaria meramente
formal e inócua uma fixação de prazo, nessas circunstâncias.

52. Por essa razão, acolho a manifestação do então

Procurador-Geral da República, Rodrigo Janot Monteiro de Barros,

ADO 26 / DF

encampada pelo relator, Ministro Celso de Mello, no sentido de atribuir

interpretação conforme a Constituição ao conceito de raça, tratado nos
diversos tipos penais previstos na Lei nº 7.716/1989, para neles enquadrar,
igualmente, a homofobia e a transfobia, até que sobrevenha legislação
autônoma editada pelo Congresso Nacional que tipifique especificamente
essas condutas discriminatórias.

53. O raciocínio que conduz a essa conclusão passa por cinco

etapas: (i) a Constituição de 1988 estabeleceu comandos claros de vedação
a toda forma de discriminação; (ii) essa imposição da ordem
constitucional conduziu ao progressivo reconhecimento de direitos da
população LGBTI+; (iii) a evolução vivida pela sociedade brasileira
permite dizer que o conceito de racismo passou por mutação
constitucional; (iv) essa alteração da percepção social ainda não se refletiu
na vedação à discriminação fundada na orientação sexual e/ou na
identidade de gênero; e (v) já existem no direito brasileiro, contudo,
normas penais que punem o racismo. Passo, então, a desenvolver essas
ideias.

54. A Constituição de 1988, desde seu preâmbulo, afirma o

compromisso do povo brasileiro na construção de uma “sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos”. Nas palavras do Ministro Ayres
Britto, a ordem constitucional brasileira impõe o “combate ao
preconceito, a significar, em última análise, a plena aceitação e
subsequente experimentação do pluralismo sócio-político-cultural. Que é
um dos explícitos valores do mesmo preâmbulo da nossa Constituição e
um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (inciso V do art.
1º)” [30].

55. De fato, em diversos dispositivos, a Constituição de 1988

reitera o comando de combate à discriminação. O art. 3º, CF, elege como
um objetivo fundamental da República, “promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas

ADO 26 / DF

de discriminação” (destaque acrescentado). O caput do art. 5º, CF, ao

consagrar o princípio da igualdade, dispõe que “todos são iguais perante
a lei, sem distinção de qualquer natureza” (destaque acrescentado) e vai
além para afirmar verdadeira garantia à “inviolabilidade do direito à
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. (destaque
acrescentado). O inciso XLI do art. 5º da CF estabelece comando claro ao
legislador: “a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e
liberdades fundamentais”. O inciso XLII do mesmo dispositivo, por sua
vez, estabelece que “a prática do racismo constitui crime inafiançável e
imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei”. Extrai-se da
Constituição, portanto, inequívoca sistemática antidiscriminatória.

56. Essa sistemática de repúdio à discriminação, por sua vez,

serviu de base normativa para o progressivo reconhecimento de direitos
da população LGBTI+. Exemplo emblemático nesse sentido foi o já
mencionado reconhecimento jurídico das uniões civis entre pessoas do
mesmo sexo, decisão que foi erigida à condição de patrimônio
documental da UNESCO em 2018. Confiram-se trechos da ementa:

“2. PROIBIÇÃO DE DISCRIMINAÇÃO DAS PESSOAS

EM RAZÃO DO SEXO, SEJA NO PLANO DA DICOTOMIA
HOMEM/MULHER (GÊNERO), SEJA NO PLANO DA
ORIENTAÇÃO SEXUAL DE CADA QUAL DELES. A
PROIBIÇÃO DO PRECONCEITO COMO CAPÍTULO DO
CONSTITUCIONALISMO FRATERNAL. HOMENAGEM
AO PLURALISMO COMO VALOR SÓCIO-POLÍTICO-
CULTURAL. LIBERDADE PARA DISPOR DA PRÓPRIA
SEXUALIDADE, INSERIDA NA CATEGORIA DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS DO INDIVÍDUO,
EXPRESSÃO QUE É DA AUTONOMIA DE VONTADE.
DIREITO À INTIMIDADE E À VIDA PRIVADA. CLÁUSULA
PÉTREA. O sexo das pessoas, salvo disposição constitucional
expressa ou implícita em sentido contrário, não se presta como
fator de desigualação jurídica. Proibição de preconceito, à luz
do inciso IV do art. 3º da Constituição Federal, por colidir

ADO 26 / DF

frontalmente com o objetivo constitucional de “promover o

bem de todos”. Silêncio normativo da Carta Magna a respeito
do concreto uso do sexo dos indivíduos como saque da
kelseniana “norma geral negativa”, segundo a qual “o que não
estiver juridicamente proibido, ou obrigado, está juridicamente
permitido”. Reconhecimento do direito à preferência sexual
como direta emanação do princípio da “dignidade da pessoa
humana”: direito a autoestima no mais elevado ponto da
consciência do indivíduo. Direito à busca da felicidade. Salto
normativo da proibição do preconceito para a proclamação do
direito à liberdade sexual. O concreto uso da sexualidade faz
parte da autonomia da vontade das pessoas naturais. Empírico
uso da sexualidade nos planos da intimidade e da privacidade
constitucionalmente tuteladas. Autonomia da vontade.
Cláusula pétrea. […].” (ADI 4.277, Rel. Min. Ayres Britto,
Tribunal Pleno, julgado em 05.05.2011, p. 14.10.2011)

57. Essa evolução da percepção social a respeito da

discriminação pela orientação sexual e identidade de gênero revela que o
conceito de racismo, previsto no art. 5º, XLII, CF, sofreu mutação
constitucional. A mutação constitucional é um mecanismo de modificação
informal da Constituição, que permite a transformação do sentido e do
alcance das suas normas, sem que se opere, no entanto, qualquer
alteração do seu texto. Ela pode decorrer de uma nova percepção do
Direito, quando se modificarem os valores de determinada sociedade.
Afinal, a ideia do bem e do justo varia com o tempo.

58. Em 1989, a Lei do Racismo estabeleceu punições para

crimes resultantes de discriminação de raça, cor, etnia, religião ou
procedência nacional. Não contemplou textualmente, portanto, o
preconceito fundado em orientação sexual e identidade de gênero. É certo
que, naquela época, o debate em torno dessa pauta não se encontrava
suficientemente maduro. Trinta anos depois, esse cenário se modificou:
em todo o mundo e também no Brasil, houve significativa evolução
quanto ao reconhecimento de direitos das pessoas LGBTI+. Assim, em

ADO 26 / DF

uma interpretação evolutiva da Constituição, chegou-se a um nível em

que se tornou constitucionalmente inadmissível deixar de coibir
criminalmente a discriminação fundada em orientação sexual e/ou
identidade de gênero. Por essa razão, a norma constitucional que
determina a criminalização do racismo e a Lei nº 7.716/1989, que lhe dá
concretude, somente podem ser interpretadas de forma a abranger atos
discriminatórios contra o grupo LGBTI+. Não se pode mais conceber
como justa ou legítima a ausência de uma tutela reforçada a essas
pessoas, que estão em situação de especial vulnerabilidade.

59. Não se trata aqui da criação de condutas criminosas pela

via judicial, de tipificação por analogia ou de analogia in malam partem.
Trata-se, na verdade, de reinterpretar o conceito de raça de forma
consentânea com a definição que o STF lhe atribuiu há mais de quinze
anos, quando afirmou que “o racismo é antes de tudo uma realidade
social e política” que cabe ao Direito coibir [31]. O âmbito de incidência
da norma, a definição do crime e a fixação da pena são pré-existentes.
Apesar disso, como a interpretação que ora se fixa não é a prevalecente
até o momento, penso que, como decorrência do princípio da segurança
jurídica, não deve retroagir em prejuízo de possíveis réus. Por isso, essa
decisão deve ser aplicada apenas a condutas praticadas após a conclusão
deste julgamento.

IV.2.2. Interpretação conforme à Constituição dos arts. 61, II, a, e 121, § 2º,
II, do Código Penal

60. Entendo que também é possível extrair do Código Penal

norma apta a proteger os direitos das pessoas LGBTI+. Nos arts. 61, II, a, e
121, § 2º, II do Código Penal, o legislador aludiu à prática de crimes por
motivo fútil ou torpe, ao disciplinar, respectivamente, as circunstâncias
agravantes e o homicídio qualificado. Confira-se a redação dos
dispositivos:

“Circunstâncias agravantes

ADO 26 / DF

Art. 61 - São circunstâncias que sempre agravam a pena,

quando não constituem ou qualificam o crime: (...)
II - ter o agente cometido o crime:
a) por motivo fútil ou torpe; (...)”
“Art. 121. Matar alguém:
Pena - reclusão, de seis a vinte anos. (...)
Homicídio qualificado
§ 2° Se o homicídio é cometido:
I - mediante paga ou promessa de recompensa, ou por
outro motivo torpe;
II - por motivo fútil; (...)
Pena - reclusão, de doze a trinta anos.”

61. De acordo com o art. 61, II, a, do Código Penal, o fato de o

agente ter cometido o crime por motivo fútil ou torpe justifica o
agravamento da pena. De acordo com o art. 121, § 2º, I e II, do Código
Penal, matar alguém por motivo fútil ou torpe caracteriza a prática do
crime de homicídio qualificado, que é punido com penas mais severas
que o homicídio simples. As expressões “motivo fútil” e “motivo torpe”
constituem conceitos jurídicos indeterminados, cujo significado deve ser
construído a partir de atividade interpretativa. É dizer: cabe ao aplicador
do Direito aferir, diante das circunstâncias do caso concreto, se o crime foi
movido por motivo fútil ou torpe.

62. Nessa interpretação, contudo, entendo que a ordem

constitucional limita a margem de discricionariedade do intérprete, e
impõe que se considere presente o motivo fútil ou torpe toda vez que a
prática de crime tenha sido movida pela intolerância ou preconceito com
a orientação sexual e/ou identidade de gênero da vítima. Trata-se de
hipótese que integra a zona de certeza positiva de incidência desse
conceito jurídico indeterminado. Significa dizer que sempre que o crime
tenha por motivação a homofobia ou a transfobia – isto é, uma vez
comprovado que a conduta criminosa tenha sido cometida por causa da
orientação sexual ou identidade de gênero da vítima – o aplicador do

ADO 26 / DF

Direito deverá considerar que o crime foi praticado por motivo fútil ou
torpe, seja para agravar a pena ou para caracterizar o crime de homicídio
qualificado.

63. Essa é uma leitura que, a meu ver, já se extrai da

literalidade do Código Penal [32]. A interpretação conforme à
Constituição se presta, nesse caso, apenas a afastar qualquer exegese em
sentido contrário. Sendo assim, se as circunstâncias do caso concreto
deixarem claro que o crime foi motivado por homofobia ou transfobia –
como nos casos mencionados, do adolescente Alexandre Ivo, da
transexual Dandara dos Santos e do líder LGBTI+ Marcos Cruz Santana –,
o intérprete não poderá, sob pena de contrariar a Constituição, deixar de
considerar presente circunstância agravante ou, se a conduta punível foi
matar a vítima, dizer que o caso não é de homicídio qualificado, nos
termos do art. 121, § 2º, I e II, do Código Penal.

64. Antes de encerrar o presente tópico, considero necessário

afastar eventual alegação no sentido de que as normas constantes dos
arts. 61, II, a, e 121, § 2º, I e II, do Código Penal revelariam a inexistência
da omissão inconstitucional, na medida em que se prestariam à proteção
eficiente da minoria em questão. Pelos motivos que expus no presente
voto, entendo que a Constituição determina a punição específica de
discriminações atentatórias a direitos e liberdades fundamentais. O fato
de o Código Penal aludir a motivo fútil ou torpe na prática de crimes não
é o suficiente para que essa lacuna seja suprida. Dizer que um crime foi
praticado por motivo fútil ou torpe justifica que seja conferido tratamento
mais severo à hipótese, mas não significa que a discriminação e o
preconceito tenham sido objeto de criminalização específica.

65. Sendo assim, para garantir a defesa dos direitos e

liberdades dos indivíduos pertencentes à comunidade LGBTI+ até a
edição de legislação específica, fixa-se interpretação conforme à
Constituição dos arts. 61, II, a, e 121, § 2º, I e II, do Código Penal, a fim de

ADO 26 / DF

que se considere caracterizado motivo fútil ou torpe sempre que a prática

do crime seja movida pela intolerância e/ou pelo preconceito com a
orientação sexual e/ou identidade de gênero da vítima.

V. CONCLUSÃO

66. Diante do exposto, voto no sentido de conhecer

parcialmente a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o
mandado de injunção e, na parte conhecida, julgar parcialmente
procedentes os pedidos, com a fixação das seguintes teses:

“1. A ausência de edição de lei criminalizadora de atos de

homofobia e de transfobia constitui omissão inconstitucional do
Congresso Nacional.
2. Enquanto não editada lei criminalizadora, aplica-se a Lei nº
7.716/1989 para a reprimenda de atos discriminatórios relacionados à
orientação sexual e/ou identidade de gênero.
3. Os arts. 61, II, a, e 121, § 2º, I e II, do Código Penal devem
ser interpretados conforme à Constituição, a fim de que se considere
caracterizado motivo fútil ou torpe sempre que a prática do crime seja
movida pela intolerância e/ou pelo preconceito com a orientação sexual
e/ou identidade de gênero da vítima”.

67. É como voto.

NOTAS

[1] Constituição: “Art. 5º

(...) LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade,
à soberania e à cidadania.”

ADO 26 / DF

[2] Constituição: “Art. 5º

(...) XLII - a prática do racismo constitui crime inafiançável e
imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei.”

[3] Constituição: “Art. 5º

(...) XLI - a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos
e liberdades fundamentais.”

[4] Na década de 1970, o neologismo foi formado a partir da

associação de dois radicais gregos: homo que designa ‘igual’ e phobia que
corresponde à ideia de medo. O radical homo, contudo, não foi
empregado com a intenção de traduzir a ideia de igualdade, mas sim
como uma redução do termo “homossexual”.

[5] WEINBERG, George. Society and the healthy homosexual. New

York: Saint Martin’s, 1972.

[6] Disponível em:

[Link]/biblioteca/consultorias/lgbt/violencialgbtfobicas-
no-brasil-dados-da-violencia. Acesso em 1º.02.2019.

[7] As violações homofóbicas registradas contemplam a violência

física, sexual, institucional e psicológica, a discriminação, o abuso
financeiro e o tráfico de pessoas.

[8] De acordo com o relatório, “a subnofiticação pode ser explicada

em parte pela vulnerabilidade social da população LGBT em acessar o
serviço e uma vez acionado, em classificar corretamente os fatos corridos
como homofobia ou transfobia, por exemplo, ainda que tenham traços
bem típicos”.

[9] Relatório de 2018 “População LGBT morta no Brasil”. Disponível

em:

ADO 26 / DF

[Link]/2019/01/relatório-
[Link]. Acesso em
1º.02.2019.

[10] Relatório de 2017 “População LGBT morta no Brasil”.

Disponível em:
[Link]/2017/12/[Link]
. Acesso em 1º.02.2019.

[11] O Transgender Europe é organização de direitos humanos que

sistematiza dados disponíveis a respeito do assassinato de transexuais
mundo afora. O relatório a respeito do período de 1º de outubro de 2017 a
30 de setembro de 2018 reúne informações a respeito de 30 países, tendo
sido registrados 369 casos de homicídio no período, desse número, 167
foram registrados no Brasil pelo Grupo Gay da Bahia, seguido por 74
casos no México e 28 nos Estados Unidos. (Disponível em:
[Link]
Acesso em 1º.02.2019).

[12] Disponível em:

[Link]/cidadania/2011/08/caso-alexandreivo-
mae-de-adolescente-morto-em-crime-homofobico-no-rio-luta-porjustica/

[13] “State-Sponsored Homophobia - A World Survey ff Sexual

Orientation Laws: criminalisation, protection and recognition. 12th
edition may 2017”. Disponível em:
[Link]/downloads/2017/ILGA_State_Sponsored_Homophobi
a_2017_WEB.pdf. Acesso em 04.02.2019.

[14] A proteção contra atos de homofobia está abrangida na

legislação que trata de hate crimes com previsões específicas em nível
federal e em diversos estados. Em nível federal, o The Matthew Shepard
and James Byrd, Jr., Hate Crimes Prevention Act of 2009, 18 U.S.C. §249

ADO 26 / DF

foi responsável por estender o tratamento conferido pelas hate crime laws
aos crimes praticados por motivos relacionados à orientação sexual e
identidade de gênero da vítima. Em nível estadual, 45 estados possuem
legislação relacionada a hate crimes, dos quais 31 fazem referência à
orientação sexual, 28 a gênero, 17 à identidade de gênero/transgênero.
Disponível em:
[Link]/faces/codes_displayText.xhtml?
[Link]=PEN&division=&title=11.6.&part=1.&chapter=2.&art
icle
[Link]/service-details/protections-against-hatecrimes

[15] No final de 2018, o art. 261 bis do Código Penal Suíço, que
tipifica a discriminação e o apelo ao ódio, foi alterado para contemplar a
discriminação relacionada à orientação sexual, ao lado de outros tipos de
discriminação (raça, etnia ou religião).

[16] A hostilidade/ódio relacionado à orientação sexual e/ou

identidade de gênero real ou presumida da vítima são consideradas
circunstâncias agravantes a serem consideradas no momento da sentença
(Section 146 of Criminal Justice Act of 2003).

[17] Há diversas previsões a respeito da punição específica: (i) dentre

as agravantes gerais do Código Penal Francês (Article 132-77); (ii) há
tipificação específica a respeito da discriminação (Article 225-1e Article
225-2), da provocação à discriminação (Article R625-7), crimes na internet
(Article 226-19), previsões específicas a respeito de difamação (Article
R625-8), injúria (R625-8-1) e violência ocorrida em razão de orientação
sexual e identidade de gênero (Article 222-13).

[18] O Código Penal Espanhol considera circunstância agravante o

fato de o crime ter sido motivado por discriminação relativa à orientação
sexual e/ou identidade de gênero (Artículo 22); há tipificação a respeito
das ameaças dirigidas a esses grupos, tidas como espécies de ameaças

ADO 26 / DF

qualificadas (Artículo 170); discriminações no trabalho (Artículo 314) e

diversos tipos penais relativos à discriminação (Artículos 510, 511, 512 e
515).

[19] No Código Penal Português, os crimes de homicídio (Artigo 132)

e de ofensa à integridade física (Artigo 145) assumem forma qualificada
se motivados por ódio gerado pela orientação sexual ou identidade de
gênero e há tipificação específica do crime de discriminação e de incitação
ao ódio que abrange esses grupos (Artigo 240).

[20] O Código Penal Colombiano considera circunstância de maior

punibilidade o fato de o crime ter sido motivado por
intolerância/discriminação relativa ao sexo ou orientação sexual (Artículo
58).

[21] O Código Penal Uruguaio tipifica crimes de incitação ao ódio,

desprezo ou violência (Artículo 149-BIS); atos de ódio, desprezo ou
violência (Artículo 149-TER) e prevê como circunstância agravante
especial do homicídio a motivação relacionada à orientação sexual ou
identidade de gênero, que justifica a imposição de penas de 15 a 30 anos
(Artículo 312,7).

[22] O Código Penal Chileno considera circunstância agravante o

fato de o crime ter sido motivado pela orientação sexual ou identidade de
gênero da vítima (Art. 12, 21º). Na descrição do crime de tortura realizada
por agentes do Estado se fala em coação/discriminação por diversos
motivos, dentre os quais estão incluídos orientação sexual/identidade de
gênero (Art. 150-A).

[23] O Código Penal Argentino possui previsão específica apenas

para homicídios motivados pela orientação sexual. Seu art. 80, 4º, prevê
reclusão ou prisão perpétua para esses casos.

ADO 26 / DF

[24] O Código Penal Peruano considera circunstância agravante o

fato de o crime ter sido motivado pela orientação sexual ou identidade de
gênero da vítima (Art. 46, 2 d), tipifica a discriminação e a incitação à
discriminação (Artículo 323), conforme alteração promovida pelo Decreto
Legislativo nº 1.323/2017.

[25] O Código Penal Boliviano prevê como agravante genérica

(Artículo 40 Bis) a motivação relacionada à orientação sexual e à
identidade de gênero e também possui tipos penais específicos de
discriminação, difusão e incitação da discriminação e organização ou
associação discriminatória (Artículo 281).

[26] Ronald Dworkin, Rights as trumps, In: Jeremy Waldron.

Theories of Rights. Oxford: Oxford University, 1984, p.153-167.

[27] Em 12 de dezembro de 2018, o Supremo Tribunal Federal

recebeu o certificado MoWBrasil 2018, oferecido pelo Comitê Nacional do
Brasil do Programa Memória do Mundo da Unesco, em razão de decisão
histórica da Corte que reconheceu, em 2011, a união homoafetiva e a
garantia dos direitos fundamentais aos homossexuais. A decisão foi
inscrita como patrimônio documental da humanidade no Registro
Nacional do Brasil.

[28] HC 82.424, Rel. Min. Moreira Alves, Redator p/o acórdão o

Ministro Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. 17.09.2003, DJ 19.03.2004.

[29] ADI 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 9.5.2007, DJ 6.9.2007.

[30] Trecho do voto proferido pelo Ministro Ayres Britto, relator da

ADI 4.277, Tribunal Pleno, j. 05.05.2011, p. 14.10.2011.

[31] “Na experiência comparada, pode-se citar a sentença C798/2008,

em que a Corte Constitucional da Colômbia enfrentou dificuldades

ADO 26 / DF

semelhantes às do caso sob análise. O julgamento envolvia a obrigação de

prestar alimentos pelo companheiro homossexual, já que na Colômbia o
descumprimento dessa obrigação é crime previsto no art. 233 do Código
Penal (‘desassistência alimentar’). O tipo penal, entretanto, faz referência
expressa a ser aplicável somente a casais formados por homem e mulher,
de forma que a sua aplicação a um casal homoafetivo resultaria analogia
in malam partem. A Corte, por maioria, concluiu que o dispositivo
resultava em proteção deficiente, devendo ser entendido como aplicável
também a casais homossexuais, a partir do entendimento de que estes
seriam equiparáveis às uniões maritais de fato no tocante às obrigações
patrimoniais, formulada na C-075/2007, e da necessidade de aplicação do
teste estrito de proporcionalidade para discriminações em razão da
orientação sexual ser um critério suspeito, de acordo com a
jurisprudência da Corte”. Daniel Carvalho Cardinali. A judicialização dos
direitos LGBT no STF: limites, possibilidades e consequências. Belo
Horizonte, 2018, p. 167-168.

[32] Nesse sentido, veja-se o HC 219.101/RJ, julgado pelo Superior

Tribunal de Justiça, no qual a motivação homofóbica foi utilizada para
caracterizar a tentativa de homicídio qualificado. Nos termos do voto do
Ministro Jorge Mussi “a custódia cautelar do acusado encontra-se
justificada e mostra-se necessária especialmente para a garantia da ordem
pública, em razão da gravidade concreta do delito de homicídio
qualificado tentado, supostamente cometido, pois, ao que consta, o
paciente, militar do Exército Brasileiro, encontrando-se em serviço, teria
empurrado a vítima ao chão sacado a arma, apontado e disparado contra
o jovem indefeso, na frente de diversas outras pessoas, pelo fato de se
tratar de homossexual, em verdadeira reação homofóbica. Consta, ainda,
que o delito teria sido cometido utilizando-se de recurso que teria
dificultado a defesa do ofendido, pois a ação criminosa foi cometida de
surpresa, leia-se da exordial acusatória: ‘O denunciado tornou impossível
a defesa da vítima, que estava sob a mira de uma arma de fogo, indefesa e
subjugada, sem meios de repelir a violência contra si praticada.’” (e-STJ,

ADO 26 / DF

fls. 30). Da leitura do acórdão guerreado, verifica-se que o crime foi

cometido por motivo torpe, pois teria sido cometido com "violência
decorrente da intolerância decorrente da homofobia" (e-STJ, fls. 257).

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 27

03/07/2023 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES
DO TRABALHO - ANPT
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR

OMISSÃO. REGULAMENTAÇÃO DO FUNDO DE GARANTIA DAS
EXECUÇÕES TRABALHISTAS PREVISTAS NO ART. 3º DA EMENDA
CONSTITUCIONAL N. 45/2004. PROJETO DE LEI EM TRAMITAÇÃO HÁ
DEZESSEIS ANOS. CONFIGURAÇÃO DA INERTIA DELIBERANDI.
PRECEDENTES. INSTITUIÇÃO DO FUNDO DE GARANTIA DAS
EXECUÇÕES TRABALHISTAS COMO GARANTIA DA EFETIVIDADE
DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO JULGADA PROCEDENTE.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão do Plenário, na conformidade da
ata de julgamento, por maioria, a) declarar a mora do Congresso
Nacional em editar a lei pela qual se institui o Fundo de Garantia das
Execuções Trabalhistas, nos termos determinados pelo art. 3º da
Emenda Constitucional n. 45/2004; b) fixar o prazo de vinte e quatro
meses, a contar da data da publicação do acórdão, para que a omissão
inconstitucional seja sanada. Tudo nos termos do voto da Relatora,
vencido parcialmente o Ministro Marco Aurélio, que votara em assentada
anterior. Não votou o Ministro André Mendonça, sucessor do Ministro
Marco Aurélio. Sessão Virtual de 23.6.2023 a 30.6.2023.

Documento assinado eletronicamente pelo(a) Min. Cármen Lúcia, conforme o Art. 205, § 2º, do CPC. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código C0A7-B986-CEFD-4CFF e senha B5D1-A2C4-3C90-5551
Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 27

ADO 27 / DF

Brasília, 6 de julho de 2023.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 27

08/06/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES
DO TRABALHO - ANPT
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

RELATÓRIO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão, sem

requerimento de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional dos
Procuradores do Trabalho – ANPT, pela alegada omissão inconstitucional
do Congresso Nacional “em virtude da ausência de lei que crie o Fundo de
Garantia das Execuções Trabalhistas previsto no art. 3º da Emenda
Constitucional n . 45, de 30 de dezembro de 2004” (fl. 1, e-doc. 2).

2. A autora alega ser parte legítima para ajuizar a ação por ser
entidade de classe de alcance nacional, que tem por finalidade “a defesa
dos interesses sociais e dos princípios e garantias do Ministério Público, seus
predicamentos, funções e os meios previstos para o exercício destas” (fl. 2, e-doc.
2).

Explica que “os membros do Ministério Público do Trabalho, associados da

Autora, enfrentam, constantemente, dificuldade durante sua atuação, ao
encontrarem diversas situações nas quais empregadores, que violam normas
trabalhistas, não são localizados e, consequentemente, fica frustrada tanto a
investigação, como a execução de direitos fundamentais laborais reconhecidos aos
trabalhadores” (fl. 3, e-doc. 2).

Documento assinado eletronicamente pelo(a) Min. Cármen Lúcia, conforme o Art. 205, § 2º, do CPC. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 97CC-56A4-1160-D041 e senha CD00-2D88-A6AE-E504
Supremo Tribunal Federal
Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 27

ADO 27 / DF

Anota incumbir “diretamente aos membros do Ministério Público e, por

corolário lógico, à sua Associação, a guarda da efetivação de direitos
fundamentais trabalhistas e a não frustração da expectativa da prestação
jurisdicional, medidas essas que dependem muito da criação do Fundo
Garantidor das Execuções Trabalhistas - FUNGET” (fl. 3, e-doc. 2).

Assevera que, “apesar de o comando constitucional [art. 3º da Emenda

Constitucional n. 45/2004] dizer que a lei criará o
Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas - FUNGET, passados mais de 9
anos da entrada em vigor da referida emenda constitucional, até hoje o fundo
ainda não foi criado, tendo em vista a omissão do Poder Legislativo em votar a lei
necessária” (fl. 4, e-doc. 2).

Explica que “o FUNGET (…) tem por objetivo principal assegurar o

pagamento dos créditos decorrentes das sentenças proferidas pela Justiça do
Trabalho, na falta de quitação da dívida em execução judicial” (fl. 4, e-doc. 2).

Ressalta que a criação do fundo estaria prevista “na Convenção nº 173

da Organização Internacional do Trabalho – OIT” (fl. 4, e-doc. 2).

Alerta que “os únicos projetos de lei em curso são os PL 4.597/2004, PLS
246/2005 e PL 6.541/2006, que tramitam apensados e estão sem qualquer
movimentação desde 2010”(fl. 9, e-doc. 2).

Pede “seja julgada procedente esta ação, declarando-se a

inconstitucionalidade, por omissão, do art. 3º da Emenda Constitucional nº
45/2004 para que seja, efetivamente, regulamentado o referido dispositivo
constitucional e, consequentemente, implementado o Fundo de Garantia das
Execuções Trabalhistas” (fl. 10, e-doc. 2).

3. Em 21.2.2014, o Ministro Dias Toffoli, então Relator, requisitou

informações ao requerido e deu vista ao Advogado-Geral da União e ao
Procurador-Geral da Repúbica (e-doc. 11).

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 27

ADO 27 / DF

4. O Presidente do Congresso Nacional prestou informações e

explicou que, “para a instituição de um fundo de tal natureza, mister se faz seu
planejamento orçamentário e, por conseguinte, sua previsão no plano plurianual
[, na] (…) lei de diretrizes orçamentárias – LDO [e na] lei orçamentária anual
– LOA”, todas de iniciativa do Poder Executivo.

Alegou que, “considerando a iniciativa legislativa das leis

orçamentárias, não se pode cogitar de mora legislativa do Congresso Nacional”
(fl. 6, e-doc. 3).

Ponderou que “a mora, se existisse, não seria só do Executivo: seria

também do Poder Judiciário”, pois “um fundo cujo objetivo é garantir execuções
trabalhistas e terá como fonte de recursos advindos de multas das condenações
trabalhistas e administrativas da fiscalização do trabalho, além de outras receitas,
poderia ter como proponente normativo o Tribunal Superior do Trabalho” (fl. 6,
e-doc. 3).

Informou ter tramitado no Congresso Nacional o Projeto de Lei n.

246/2005, “rejeitado pela Comissão de Constituição Justiça e Cidadania do
Senado Federal, em 28 de maio de 2009, porque o parecer aprovado entendeu se
tratar de matéria de iniciativa privativa da Presidência da República, (…) além
de outras questões” (fl. 8, e-doc. 3).

Acentuou que “o projeto foi também rejeitado pela Comissão de Assuntos

Econômicos do Senado Federal – CAE”, que teria alertado que “o fundo
aumentaria indiretamente o custo da mão de obra no país” e “os principais
beneficiados com o fundo seriam as empresas mau pagadoras das suas obrigações
trabalhistas e das execuções judiciais” (fl. 8, e-doc. 3).

O Projeto de Lei n. 246/2005 foi arquivado com fundamento no art.

332 do Regimento Interno do Senado Federal.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 27

ADO 27 / DF

Noticiou estarem em tramitação na Câmara dos Deputados os

Projetos de Lei ns. 4.597/2004 e 6.541/2006.

Sustentou que, “nos moldes em que proposto, entendeu o legislador,

até o presente momento, não aprovar o fundo”, pelo que “há uma
decisão: a não aprovação”(fl. 11, e-doc. 3).

Asseverou não haver omissão e que “não há que se cogitar, no modelo

de tripartição de poderes brasileiro, de uma exigência de aprovação dos projetos
de lei acima mencionados”(fl. 11, e-doc. 3).

Salientou que “A questão ora levada ao Supremo, como demonstrado, não

é de mora legislativa, tampouco se mostra razoável pretender que, em afronta à
independência dos poderes, o Judiciário imponha uma determinação ao
Legislativo” (fl. 18, e-doc. 3).

5. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não

conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido:

“Direito do Trabalho. Fundo de Garantia das Execuções

Trabalhistas. Suposta omissão inconstitucional imputada ao
Congresso Nacional quanto à edição da lei prevista pelo artigo 3° da
Emenda Constitucional n. 45/2004. Preliminar. Ilegitimidade ativa da
requerente. Mérito. Ausência de mora legislativa. Existência de
projetos de lei em trâmite no Congresso Nacional que visam à criação
de referido fundo. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta
e pela improcedência do pedido formulado pela requerente” (e-doc.
19).

6. O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento

da ação e, no mérito, pela procedência:

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 3º DA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 27

ADO 27 / DF

EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004. LEI PARA INSTITUIR

FUNDO GARANTIDOR DE EXECUÇÕES TRABALHISTAS.
ASSOCIAÇÃO DE MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO
TRABALHO. ILEGITIMIDADE ATIVA.
Associação de membros do Ministério Público do Trabalho não
possui legitimidade ativa, por falta de pertinência temática, para ação
direta de inconstitucionalidade por omissão de lei instituidora de
fundo garantidor de execuções trabalhistas.
Caracteriza-se omissão inconstitucional na elaboração de lei
(inertia deliberandi) que institua fundo garantidor de execuções
trabalhistas, dado o transcurso de mais de nove anos da Emenda
Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, que a previu, sem que
se edite a norma. Mera existência de projeto(s) de lei em tramitação no
Congresso Nacional não descaracteriza a mora legislativa.
Mesmo sendo a matéria de iniciativa legislativa do(a) chefe do
Poder Executivo, é possível em ação direta de inconstitucionalidade
por omissão fixar prazo ao Executivo e ao Legislativo para adoção de
providências. Precedentes.
Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela
procedência do pedido” (fl. 1, e-doc. 20).

É o relatório.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 27

08/06/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27 DISTRITO

FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. O objeto da presente ação é a alegada omissão inconstitucional do

Congresso Nacional em criar o Fundo de Garantia das Execuções
Trabalhistas, previsto no art. 3º da Emenda Constitucional n. 45/2004.

2. No art. 3º da Emenda Constitucional n. 45/2004, dispõe-se:

“Art. 3º A lei criará o Fundo de Garantia das Execuções

Trabalhistas, integrado pelas multas decorrentes de condenações
trabalhistas e administrativas oriundas da fiscalização do trabalho,
além de outras receitas”.

Da legitimidade da autora

3. A autora alega ser parte legítima para ajuizar a ação por ser
entidade de classe de âmbito nacional que tem por associados membros
do Ministério Público, aos quais incumbe “a guarda da efetivação de direitos
fundamentais trabalhistas ” (fl. 3, e-doc. 2).

Com a promulgação da Lei n. 12.063/2009, inseriu-se o art. 12-A à Lei

n. 9.868/1999, a estabelecer que “podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão os legitimados à propositura da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade”.

A Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho – ANPT é

associação de âmbito nacional que “congrega os membros do Ministério
Público do Trabalho” e tem por finalidade “colaborar com os Poderes Públicos
no desenvolvimento da justiça, na defesa dos interesses sociais e no estudo e

Documento assinado eletronicamente pelo(a) Min. Cármen Lúcia, conforme o Art. 205, § 2º, do CPC. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 689A-3B36-EBEC-384E e senha 0EDA-7B93-38ED-C5B1
Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 27

ADO 27 / DF

solução de problemas que se relacionem com o Ministério Público e seus

membros”, além de “desenvolver ações nas áreas específicas das funções
institucionais do Ministério Público” (art. 1º e incs. VII e VIII do art. 2º do
Estatuto da ANPT, fl. 6, e-doc. 5).

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.066/DF,

ajuizada pela Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho – ANPT
e pela Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho –
ANAMATRA, a Ministra Rosa Weber, Relatora, votou pela legitimidade
da ANPT para ajuizar a ação em que se questionava a extração, utilização
e comercialização do amianto crisotila.

Lembrou a “evolução da jurisprudência no sentido de superar a visão

redutora que legitima as associações de classe exclusivamente quanto à defesa de
interesses corporativos”.

Ressaltou estar evidenciada a representatividade nacional das

entidades de classe autoras e atendido o requisito da pertinência
temática, pois “presente a correlação entre a norma impugnada e as finalidades
institucionais das associações autoras”, por estar em discussão ”matéria ínsita
ao campo de atuação institucional tanto da magistratura do trabalho quanto dos
membros do Ministério Público do Trabalho” (DJe 7.3.2018).

Em 7.2.2019, este Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI

n. 3.961-AgR/DF, reconheceu a legitimidade da Associação Nacional dos
Magistrados da Justiça do Trabalho – ANAMATRA e da Associação
Nacional dos Procuradores do Trabalho – ANPT para ajuizar ação direta
de inconstitucionalidade contra lei pela qual se dispõe sobre a natureza
do transporte rodoviário de cargas por terceiros, pois existente a
pertinência temática pela correlação entre a norma impugnada e as
finalidades institucionais das associações autoras. Esta a ementa do
julgado:
“EMENTA: PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO
REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 27

ADO 27 / DF

INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 5º, CAPUT E PARÁGRAFO

ÚNICO, E ART. 18, DA LEI 11.442/2007. LEGITIMIDADE ATIVA
AD CAUSAM. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS
MAGISTRADOS DA JUSTIÇA DO TRABALHO – ANAMATRA.
ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
REPRESENTATIVIDADE NACIONAL. PERTINÊNCIA
TEMÁTICA. CORRELAÇÃO ENTRE A NORMA IMPUGNADA
E AS FINALIDADES DA ASSOCIAÇÃO AUTORA.
PROVIMENTO. DECISÃO MAJORITÁRIA. 1. Evidenciada a
representatividade nacional da entidade de classe autora, nos moldes
do art. 103, IX, da Constituição da República e do art. 2º, IX, da Lei
nº 9.868/1999. As associações de magistrados não são detentoras de
legitimidade ad causam universal para o processo de controle objetivo
de constitucionalidade, impondo-se a demonstração da pertinência
temática. Precedentes desse STF. 2. Em debate o exame do requisito da
pertinência temática, traduzida na existência de relação entre as
atividades da associação e o campo de incidência da regra impugnada
(art. 5º, caput e parágrafo único, e o art. 18, ambos, da Lei
11.442/2007). Lide envolvendo matéria ínsita ao campo de atuação
institucional da magistratura do trabalho, a saber, a configuração, ou
não, de vínculo de emprego com o motorista em transporte rodoviário
de cargas. Alteração de legislação a retirar a competência da Justiça do
Trabalho, a impactar a atuação direta dos magistrados associados, no
exercício da jurisdição trabalhista. 3. Presente a correlação entre a
norma impugnada e as finalidades institucionais da associação autora,
tem-se por atendido o requisito da pertinência temática. Precedente:
ADI 4066 (Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe
7.3.2018)ADI 5468 (Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe
02.8.2017). Arguição de ilegitimidade ativa ad causam rejeitada. 4.
Divergência circunscrita ao fundamento da ilegitimidade ativa ad
causam da ANAMATRA, por ausência de pertinência temática, ao
impugnar lei que dispõe sobre a natureza do transporte rodoviário de
cargas por terceiros. 5. Agravo interno provido, por decisão colegiada
majoritária” (ADI n. 3.961-AgR/DF, Redatora para o acórdão a
Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 30.7.2020, grifos nossos).

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 27

ADO 27 / DF

O mérito da ADI n. 3.961/DF foi julgado em 15.4.2020 (DJe 5.6.2020).

O Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas teria por objetivo

facilitar a execução do crédito trabalhista, impactando assim a atuação
institucional do Ministério Público.

Reconheço a legitimidade da autora para o ajuizamento da ação

direta.
Da inconstitucionalidade por omissão

4. Nos termos do § 2º do art. 103 da Constituição da República, a

ação direta de inconstitucionalidade por omissão tem como objetivo
conferir às normas constitucionais plena efetividade, pelo que cabível é a
ação nos casos em que a Constituição da República obriga o Poder
Público a emitir comando normativo ou empreender atuação positiva e
este permanece inerte.

Clèmerson Merlin Clève assevera:

“(...) não é apenas a ação do Estado que pode ofender a
Constituição. Deveras, a inércia do Poder Público e o silêncio
legislativo igualmente podem conduzir a uma modalidade específica de
ilegalidade definida, pelo direito contemporâneo, como
inconstitucionalidade por omissão” (CLÈVE, Clèmerson Merlin. A
fiscalização abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais. 2000. p. 51).

Gomes Canotilho leciona:

“(...) o conceito de omissão legislativa não é um conceito

naturalístico, reconduzível a um simples não fazer, a um simples
conceito de negação. Omissão, em sentido jurídico-constitucional,
significa não fazer aquilo a que, de forma concreta, se estava
constitucionalmente obrigado. A omissão legislativa, para ganhar
significado autônomo e relevante, deve conexionar-se com uma
exigência constitucional de ação, não bastando o simples dever geral

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 27

ADO 27 / DF

de legislar para dar fundamento a uma omissão inconstitucional”

(Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1991. p. 1.100).

No voto proferido no julgamento da Ação Direta de

Inconstitucionalidade n. 1.439, o Relator, Ministro Celso de Mello,
ressaltou que as Constituições consubstanciam ordens normativas cuja
eficácia não pode ser inibida pela inação das instituições estatais:

“A omissão do Estado, que deixa de cumprir, em maior ou em

menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional,
qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade
político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também
desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam
e também impede, por ausência de medidas concretizadoras, a própria
aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental”.
É por essa razão que J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL
MOREIRA (Fundamentos da Constituição, p. 46, item n. 2.3.4, 1991,
Coimbra Editora), analisando a força normativa da Constituição - e
assinalando que a eficácia preponderante e subordinante de suas
cláusulas impede o reconhecimento de situações inconstitucionais -,
acentuam, na perspectiva da inquestionável preeminência normativa
da Carta Política, que:
(...) tanto se viola a Lei fundamental quando as ações estaduais
não estão em conformidade com as suas normas e princípios, como
quando os preceitos constitucionais não são 'atuados', dinamizados ou
concretizados pelos órgãos que constitucionalmente estão vinculados a
fornecerem-lhe operatividade prática.
A Constituição impõe-se normativamente, não só quando há
uma ação inconstitucional (fazer o que ela proíbe), mas também
quando existe uma omissão inconstitucional (não fazer o que ela
impõe que seja feito). (...)
Dentro desse contexto, foi instituída a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão, vocacionada a preservar a
supremacia da Carta Política e destinada, enquanto instrumento de
controle abstrato, a impedir o desprestígio da própria Constituição, eis
que - tal como adverte PONTES DE MIRANDA, em magistério

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 27

ADO 27 / DF

revestido de permanente atualidade (Comentários à Constituição de

1967 com a Emenda n. 1, de 1969, tomo I/15-16, 2ª ed., 1970, RT)
Nada mais perigoso do que fazer-se Constituição sem o propósito de
cumpri-la. Ou de só se cumprir nos princípios de que se precisa, ou se
entende devam ser cumpridos - o que é pior (...). No momento, sob a
Constituição que, bem ou mal, está feita, o que nos incumbe, a nós,
dirigentes, juízes e intérpretes, é cumpri-la. Só assim saberemos a que
serviu e a que não serviu, nem serve. Se a nada serviu em alguns
pontos, que se emende, se reveja. Se em algum ponto a nada serve -
que se corte nesse pedaço inútil. Se a algum bem público desserve, que
pronto se elimine. Mas, sem na cumprir, nada saberemos. Nada
sabendo, nada poderemos fazer que mereça crédito. Não a cumprir é
estrangulá-la ao nascer. É preciso proclamar que as Constituições
consubstanciam ordens normativas cuja eficácia, autoridade e valor
não podem ser afetados ou inibidos pela voluntária inação ou por ação
insuficiente das instituições estatais. Não se pode tolerar que os órgãos
do Poder Público, descumprindo, por inércia e omissão, o dever de
emanação normativa que lhes foi imposto, infrinjam, com esse
comportamento negativo, a própria autoridade da Constituição e
afetem, em consequência, o conteúdo eficacial dos preceitos que
compõem a estrutura normativa da Lei Maior” (DJe 30.5.2003, grifos
nossos).

A iniciativa legislativa

5. O Presidente do Congresso Nacional, em informações,

argumentou que a iniciativa legislativa para a lei a regulamentar o art. 3º
da Emenda Constitucional n. 45/2004 seria do Presidente da República,
pois, para a instituição desse fundo, seriam necessários planejamento
orçamentário e previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes
orçamentárias e na lei orçamentária anual, as quais são de iniciativa do
Poder Executivo.

O argumento não procede, pois a reserva de iniciativa do Presidente

da República estabelecida no art. 165 da Constituição da República não

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 27

ADO 27 / DF

impede a criação do fundo previsto no art. 3º da Emenda Constitucional

n. 45/2004 por lei de iniciativa parlamentar.
O Presidente do Congresso Nacional asseverou que o Poder
Judiciário também estaria em mora, porque a lei instituidora do fundo em
questão poderia ser proposta pelo Tribunal Superior do Trabalho, nos
termos do inc. II do art. 96 da Constituição da República, por ter “impacto,
ao menos administrativo e organizacional, sobre a Justiça do Trabalho”.

Diferente do alegado, a regulamentação do art. 3º da Emenda

Constitucional n. 45/2004 não cuida de matéria de iniciativa legislativa
dos Tribunais Superiores prevista no inc. II do art. 96 da Constituição da
República, por não se relacionar à autonomia organizacional e
administrativa dos Tribunais propriamente dita.

Os argumentos apresentados nas informações do Presidente do

Congresso Nacional não autorizam o não conhecimento da presente ação
ajuizada contra o Congresso Nacional.

A inertia deliberandi

6. O Presidente do Senado Federal informou ter tramitado naquela

Casa o Projeto de Lei n. 246/2005, cujo objeto era a regulamentação do art.
3º da Emenda Constitucional n. 45/2004, agora arquivado.

Noticiou a tramitação de dois outros projetos, o Projeto de Lei n.

4.597/2004 e o Projeto de Lei n. 6.541/2006 (e-doc. 3).

O Advogado-Geral da União manifestou-se pela ausência de

omissão do Poder Legislativo “diante da existência de projetos de lei em
trâmite no Congresso Nacional” (fl. 13, e-doc. 19).

7. Este Supremo Tribunal Federal chegou a adotar entendimento de

que não haveria mora constitucional quando houvesse projeto de lei em

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 27

ADO 27 / DF

tramitação (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.495/SC, Relator o

Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 2.8.2002).

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.682, na

qual se analisava a omissão do Congresso Nacional em legislar sobre o §
4º do art. 18 da Constituição da República, o Ministro Gilmar Mendes,
Relator, ressaltou que essa jurisprudência deveria ser adotada com
temperamento. Naquela oportunidade, o Ministro ponderou ser
necessária análise mais cuidadosa da inertia deliberandi das Casas
Legislativas:
“Quid juris, então, se os órgãos legislativos não deliberarem
dentro de um prazo razoável sobre projeto de lei em tramitação? Ter-
se-ia aqui uma omissão passível de vir a ser considerada morosa no
processo de controle abstrato da omissão?
O Supremo Tribunal Federal tem considerado que, desencadeado
o processo legislativo, não há que se cogitar de omissão
inconstitucional do legislador.
Essa orientação há de ser adotada com temperamento.
A complexidade de algumas obras legislativas não permite que
elas sejam concluídas em prazo exíguo. O próprio constituinte houve
por bem excluir do procedimento abreviado os projetos de código (CF,
art. 64, § 4º), reconhecendo expressamente que obra dessa
envergadura não poderia ser realizada de afogadilho. Haverá trabalhos
legislativos de igual ou maior complexidade. Não se deve olvidar,
outrossim, que as atividades parlamentares são caracterizadas por
veementes discussões e difíceis negociações, que decorrem mesmo do
processo democrático e do pluralismo político reconhecido e
consagrado pela ordem constitucional (art. 1º, caput, e inciso I).
Orlando Bitar, distinguindo os Poderes, dizia que o Legislativo é
intermitente, o Executivo, permanente e o Judiciário só age provocado.
Ou seja, o Legislativo pode parar por algum tempo, isto é, entrar em
recesso.
Essas peculiaridades da atividade parlamentar, que afetam,
inexoravelmente, o processo legislativo, não justificam, todavia, uma
conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas
Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 27

ADO 27 / DF

constitucional.
Não tenho dúvida, portanto, em admitir que também a inertia
deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de
inconstitucionalidade por omissão. Dessa forma, pode o Supremo
Tribunal Federal reconhecer a mora do legislador em deliberar sobre a
questão, declarando, assim, a inconstitucionalidade da omissão” (ADI
n. 3.682/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe
6.9.2007, grifos nossos).

8. Mantendo esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal julgou,

em 24.8.2020, a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão n.
30/DF e declarou a inconstitucionalidade por omissão na regulamentação
da isenção do IPI na aquisição de veículos automotores por pessoas com
deficiência auditiva.

O Ministro Dias Toffoli, Relator, salientou que, “não obstante os vários

projetos de lei complementar apresentados e discutidos no âmbito do Congresso
Nacional, a inertia deliberandi também poderia configurar omissão passível de
ser reputada inconstitucional no caso de os órgãos legislativos não deliberarem
dentro de um prazo razoável sobre o projeto de lei em tramitação” (DJe
6.10.2020).

Ressaltou que, “conquanto não se desconheça a complexidade de

determinados projetos legislativos, as peculiaridades e as dificuldades da
atividade parlamentar não justificam inércia demasiadamente longa diante de
imposições ditadas pelo texto constitucional” (DJe 6.10.2020).

9. Consta do sítio da Câmara dos Deputados como última ação

legislativa do Projeto de Lei n. 4.597/2004, datada de 15.8.2017, a sua
devolução pela Comissão de Justiça e de Cidadania – CCJC “sem
manifestação pelo Relator”
([Link]
idProposicao=272414).

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 27

ADO 27 / DF

O Projeto de Lei n. 6.541/2006 teve pedido de desarquivamento

indeferido em 12.2.2015
([Link]
idProposicao=312305).

Assim, apenas o Projeto de Lei n. 4.597/2004 permanece em

tramitação no Congresso Nacional.

A Emenda Constitucional n. 45 foi publicada em 31.12.2004 e a lei

prevista no art. 3º não foi editada, apesar de passados dezesseis anos.

Não se desconhecem as dificuldades do processo legislativo.

Entretanto, o lapso temporal decorrido entre a publicação da Emenda
Constitucional n. 45/2004, somado à existência de projeto de lei em
tramitação há dezesseis anos e sem andamento há três, evidencia a inertia
deliberandi a acentuar a mora constitucional.

O Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas

10. Composto por receitas advindas das multas decorrentes de

condenações trabalhistas e de multas administrativas oriundas da
fiscalização do trabalho, o Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas
seria facilitador da fase de execução trabalhista a garantir a efetividade da
prestação jurisdicional com satisfação dos créditos trabalhistas.

A Organização Internacional do Trabalho previu, nos arts. 9º a 13 da

Convenção n. 173, aprovada em Genebra em 1992, a necessidade de
proteção dos créditos trabalhistas por instituição de garantia.

Tem-se no art. 9º que “o pagamento dos créditos devidos aos

trabalhadores por seus empregadores em virtude de seu emprego deverá ser
garantido por uma instituição de garantia, quando não possa ser efetuado pelo
empregador, devido a sua insolvência”.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 27

ADO 27 / DF

No art. 12 foram previstas verbas mínimas a serem acobertadas por

essa instituição de garantia:

“Art. 12 - Os créditos trabalhistas amparados em virtude desta

parte da Convenção deverão cobrir, pelo menos:
a) os salários correspondentes a um período estabelecido, que
não deverá ser inferior a oito semanas, precedente à insolvência ou ao
término da relação de trabalho;
b) as somas devidas relativas às férias remuneradas
correspondentes ao trabalho efetuado em um período estabelecido, que
não deverá ser inferior a seis meses, precedente à insolvência ou ao
término da relação de trabalho;
c) as somas devidas relativas a outras ausências remuneradas
correspondentes a um período estabelecido, que não deverá ser inferior
a oito semanas, precedente à insolvência ou ao término da relação de
trabalho; e
d) as indenizações relativas aos serviços prestados devidas aos
trabalhadores por motivo do término de sua relação de trabalho”.

Essa Convenção, ainda que não tenha sido ratificada pelo Brasil,
demonstra a importância dada pela comunidade internacional à garantia
de recebimento de créditos do trabalhador quando o empregador se
tornou insolvente.

11. Em 2010, na Jornada Nacional sobre Execução na Justiça do

Trabalho, realizada pela Associação dos Magistrados da Justiça do
Trabalho – ANAMATRA, aprovou-se o seguinte enunciado:

“1. O Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas.

I O Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas (Funget),
aprovado no Conamat/2004, deve ser regulamentado por lei ordinária
(art. 3º da Emenda Constitucional n° 45/2004), com urgência, porque
constitui um importante mecanismo para tomar o processo trabalhista
mais eficiente e célere.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 27

ADO 27 / DF

II A lei reguladora do Funget (art. 3º da EC 45/2004) deverá

inspirar-se nos institutos correlatos de direito comparado, onde se
verifica sua natureza de seguro obrigatório contra o inadimplemento
de créditos trabalhistas em razão da insolvência da empresa devedora
Ademais, é fundamental que o legislador proceda a uma blindagem
protetora do Fundo; de um lado, limitando as espécies de parcelas a
serem pagas e seus valores; de outro, cuidando para que não haja
fraudes/simulações. O FUNGET será gerido pelo Conselho Superior
da Justiça do Trabalho e fiscalizado pelo Ministério Público do
Trabalho” (e-doc. 9).

Na espécie, a falta de deliberação formal da matéria pelo Congresso

Nacional configura quadro de omissão inconstitucional do Poder
Legislativo na instituição e regulamentação do Fundo de Garantia das
Execuções Trabalhistas, mecanismo que pode contribuir para a eficiência
das execuções trabalhistas.

12. Pelo exposto, voto no sentido de

a) declarar a mora do Congresso Nacional em editar a lei pela qual
se institui o Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas, nos termos
determinados pelo art. 3º da Emenda Constitucional n. 45/2004;
b) fixar o prazo de vinte e quatro meses, a contar da data da
publicação do acórdão, para que a omissão inconstitucional seja sanada.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 27

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES
DO TRABALHO - ANPT
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

VOTO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A Associação Nacional

dos Procuradores do Trabalho – ANPT ajuizou esta ação direta por
omissão, buscando ver declarada a mora do Congresso Nacional,
considerado o disposto no artigo 3º da Emenda Constitucional nº 45/2004:

Art. 3º A lei criará o Fundo de Garantia das Execuções

Trabalhistas, integrado pelas multas decorrentes de
condenações trabalhistas e administrativas oriundas da
fiscalização do trabalho, além de outras receitas.

Ausente regulamentação, é passo demasiado largo fixar prazo, ao

legislador, visando a adoção de providências.
Mantenho-me fiel ao que venho sustentando. Constatada a inação do
Poder Legislativo, cumpre tão somente declará-la, sendo impróprio, sob
pena de desgaste maior, determinar prazo para vir a observar a obrigação
de fazer. É perigoso, em termos de legitimidade institucional, uma vez
que, não atuando o Congresso Nacional, a decisão se torna inócua.
A partir da Constituição Federal, tem-se, apenas no tocante à inércia
de autoridade administrativa, a possibilidade de o Judiciário, sem invasão
de área reservada, estabelecer prazo objetivando a edição do ato – artigo
103, § 2º:

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 59CF-E9AF-69F9-0E36 e senha 6309-F3A9-D056-2295
Supremo Tribunal Federal
Voto Vogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 27

ADO 27 / DF

Art. 103. […]

[...]
§ 2º Declarada a inconstitucionalidade por omissão de
medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada
ciência ao Poder competente para a adoção das providências
necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para
fazê-lo em trinta dias.

Impõe-se a autocontenção. O Supremo tem atuação vinculada,

cabendo a defesa, e não o menosprezo do texto constitucional.
Divirjo parcialmente da Relatora, no que fixado prazo com a
finalidade de suprir-se a omissão.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 27

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DO TRABALHO -
ANPT
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL (22256/DF)
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: Após o voto da Ministra Cármen Lúcia (Relatora), no

sentido de: a) declarar a mora do Congresso Nacional em editar a
lei pela qual se institui o Fundo de Garantia das Execuções
Trabalhistas, nos termos determinados pelo art. 3º da Emenda
Constitucional n. 45/2004; b) fixar o prazo de vinte e quatro
meses, a contar da data da publicação do acórdão, para que a
omissão inconstitucional seja sanada, no que foi acompanhada pelo
Ministro Edson Fachin; e do voto do Ministro Marco Aurélio, que
divergia parcialmente da Relatora apenas no tocante à fixação do
prazo com a finalidade de suprir-se a omissão, pediu vista dos
autos o Ministro Nunes Marques. Plenário, Sessão Virtual de
28.5.2021 a 7.6.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio,

Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli,
Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e
Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 75DF-4B26-6BAB-D44C e senha 6A6F-1A77-156A-19F9
Supremo Tribunal Federal
Voto Vista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 27

03/07/2023 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27 DISTRITO

FEDERAL

VOTO-VISTA

O SENHOR MINISTRO NUNES MARQUES: O art. 3º da Emenda

Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004, determinou a criação,
por lei, do Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas. Confira-se a
redação do dispositivo:

Art. 3º A lei criará o Fundo de Garantia das Execuções

Trabalhistas, integrado pelas multas decorrentes de
condenações trabalhistas e administrativas oriundas da
fiscalização do trabalho, além de outras receitas.

Não elaborada a norma em referência após transcorrido quase um

decênio, a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANP)
ajuizou, em 2014, a presente ação direta de inconstitucionalidade por
omissão.

Na sessão virtual de 28 de maio a 7 de junho de 2021, a Relatora,

ministra Cármen Lúcia, reconhecendo a mora do Congresso Nacional,
fixou o prazo de 24 meses para que a legislação faltante fosse finalmente
editada.

A esse entendimento filiou-se o ministro Edson Fachin. Em seguida,

abriu divergência o ministro Marco Aurélio, apenas quanto ao prazo
determinado para a superação da omissão legislativa.

Ato contínuo, pedi vista dos autos para melhor apreciar a questão.

É o relato do essencial. Passo ao voto.

A razão que me motivou a pedir vista diz respeito apenas à fixação

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código E404-DD8A-15B0-11DE e senha A51E-D095-BEA4-F773
Supremo Tribunal Federal
Voto Vista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 27

ADO 27 / DF

de prazo a ser observado pelo Congresso Nacional.

No mérito, parece-me não haver dúvida de que a norma

constitucional, classificada como de eficácia limitada, isoladamente não
concretiza a segurança dos trabalhadores que, depois de pronunciamento
favorável do Poder Judiciário, tenham verbas trabalhistas a receber.

Por esse ângulo, consigo enxergar que o dispositivo daria

efetividade também ao postulado constitucional do efetivo acesso à
Justiça. Explico.

A tutela jurisdicional não se realiza apenas ante a dicção do direito

aplicável ao litígio concreto mas também, e principalmente, com a entrega
do bem da vida ao verdadeiro titular.

Tratando-se de quantias derivadas de relação de trabalho, o assunto

ganha dimensão ainda maior, porque pode estar em jogo a própria
dignidade do trabalhador e de sua família.

Em alguma medida, a lei a ser editada logrará proteger aqueles que

acionaram a Justiça do Trabalho, garantindo o recebimento de parte das
verbas que lhes tenham sido reconhecidas mesmo quando os
empregadores estiverem insolventes.

O próprio dispositivo constitucional indica duas fontes de fomento

ao Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas – multas decorrentes de
condenações trabalhistas e multas administrativas aplicadas em
fiscalização do trabalho –, além de outras que vierem a ser definidas na
legislação de regência.

As multas não integram os valores devidos ao trabalhador,

reclamante na Justiça especializada. Portanto, não caberá a ele fomentar
aludido Fundo.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 27

ADO 27 / DF

Acerca da matéria, tramita na Câmara dos Deputados, sob a autoria

do deputado Augusto Coutinho, o Projeto de Lei n. 4.326/2021,
apresentado em 7 de dezembro de 2021, que “dispõe sobre a criação do
Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas e dá outras providências”.

Segundo a proposta, o Fundo funcionará como uma espécie de

seguro, a ser acionado quando o empregador deixar de efetuar o
pagamento de créditos de natureza salarial e indenizatória oriundos de
sentenças trabalhistas transitadas em julgado.

Em 28 de março de 2023, o projeto de lei foi redistribuído à

Comissão de Trabalho e à Comissão de Administração e Serviço Público.
Esse é o último andamento da proposição registrado no portal da Câmara
dos Deputados.

Também consta da plataforma informação de que o projeto poderá

ser analisado em caráter conclusivo, ou seja, sem deliberação do Plenário,
a menos que haja decisão divergente entre as comissões ou recurso
assinado por 52 parlamentares.

Aprovada, a proposta seguirá para a Casa Revisora, no caso o

Senado Federal.

Desse modo, se este julgamento tivesse sido finalizado na sessão

virtual ocorrida em 2021, o prazo estabelecido pela eminente Relatora
estaria prestes a se encerrar.

Todavia, passados quase dois anos, pouco ou quase nada avançou.

Isso reforça a percepção de que há pouco interesse do Poder Legislativo
em dar cumprimento à ordem constante do art. 3º da Emenda
Constitucional n. 45/2004.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 27

ADO 27 / DF

Assim, apesar de reconhecer a complexidade da matéria a ser

legislada, peço vênia ao ministro Marco Aurélio, já ausente da Corte em
virtude de sua aposentadoria, para acompanhar a ministra Cármen Lúcia
na íntegra do voto proferido.

Ante o exposto, declaro a omissão inconstitucional do Congresso

Nacional e assinalo o prazo de 24 meses, a contar da publicação do
acórdão nesta ação, para que a lei de que trata o art. 3º da Emenda
Constitucional n. 45/2004 seja finalmente editada.

É como voto.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 27

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 27

Decisão: Após o voto da Ministra Cármen Lúcia (Relatora), no

Decisão: O Tribunal, por maioria, a) declarou a mora do

Congresso Nacional em editar a lei pela qual se institui o Fundo
de Garantia das Execuções Trabalhistas, nos termos determinados
pelo art. 3º da Emenda Constitucional n. 45/2004; b) fixou o prazo
de vinte e quatro meses, a contar da data da publicação do
acórdão, para que a omissão inconstitucional seja sanada. Tudo nos
termos do voto da Relatora, vencido parcialmente o Ministro Marco
Aurélio, que votara em assentada anterior. Não votou o Ministro
André Mendonça, sucessor do Ministro Marco Aurélio. Plenário,
Sessão Virtual de 23.6.2023 a 30.6.2023.

Composição: Ministros Rosa Weber (Presidente), Gilmar Mendes,

Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Roberto Barroso, Edson
Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André Mendonça.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 580C-C54C-46AA-F5BC e senha 1C01-2428-C376-5C9C
Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 33

24/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 30 DISTRITO

FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL FEDERAL

EMENTA

Ação direta de inconstitucionalidade por omissão parcial. Inertia

deliberandi. Configuração. Direito Tributário. IPI. Aquisição de
veículos automotores. Isenção prevista no art. 1º, IV, da Lei nº 8.989/95.
Políticas públicas de natureza constitucional. Omissão quanto a
pessoas com deficiência auditiva. Ofensa à dignidade da pessoa
humana e aos direitos à mobilidade pessoal, à acessibilidade, à
inclusão social e à não discriminação. Direitos constitucionalmente
reconhecidos como essenciais. Procedência.
1. A inertia deliberandi pode configurar omissão passível de ser
reputada inconstitucional no caso de os órgãos legislativos não
deliberarem dentro de um prazo razoável sobre projeto de lei em
tramitação. Precedente: ADI nº 3.682/DF.
2. A isenção do IPI de que trata o art. 1º, IV, da Lei nº 8.989/95 foi
estabelecida como uma forma de realizar políticas públicas de natureza
constitucional, consistentes no fortalecimento do processo de inclusão
social das pessoas beneficiadas, na facilitação da locomoção dessas
pessoas e na melhoria das condições para que elas exerçam suas
atividades, busquem atendimento para suas necessidades e alcancem
autonomia e independência.
3. Estudos demonstram que a deficiência auditiva geralmente traz

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código FCD6-AE65-9C2A-4068 e senha 0C14-FCE1-3E00-0F28
Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 33

ADO 30 / DF

diversas dificuldades para seus portadores, como comprometimento da

coordenação, do ritmo e do equilíbrio, que prejudicam sua locomoção.
4. O poder público, ao deixar de incluir as pessoas com deficiência
auditiva no rol daquele dispositivo, promoveu políticas públicas de modo
incompleto, ofendendo, além da não discriminação, a dignidade da
pessoa humana e outros direitos constitucionalmente reconhecidos como
essenciais, como os direitos à mobilidade pessoal com a máxima
independência possível, à acessibilidade e à inclusão social. Tal omissão
constitui violação da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência, aprovada conforme o art. 5, § 3º, da CF/88. Necessidade do
controle jurisdicional.
5. Aplicar o benefício fiscal em prol dos deficientes auditivos
resultaria, entre outras benéficas consequências, na facilitação de sua
mobilidade pessoal - com a isenção do tributo, esse seria o efeito
esperado, pois eles poderiam adquirir automóveis mais baratos. O
automóvel pode, inclusive, facilitar que crianças com deficiência auditiva
tenham acesso a programas de treinamento destinados ao
desenvolvimento da coordenação, do ritmo, do equilíbrio etc.
6. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão julgada
procedente, declarando-se a inconstitucionalidade por omissão da Lei nº
8.989, de 24 de fevereiro de 1995, determinando-se a aplicação de seu art.
1º, inciso IV, com a redação dada pela Lei nº 10.690/03, às pessoas com
deficiência auditiva, enquanto perdurar a omissão legislativa. Fica
estabelecido o prazo de 18 (dezoito) meses, a contar da data da
publicação do acórdão, para que o Congresso Nacional adote as medidas
legislativas necessárias a suprir a omissão.
ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual do Plenário de 14 a 21/8/20,
na conformidade da ata do julgamento, por maioria, em julgar
procedente o pedido formulado na ação, declarando a
inconstitucionalidade por omissão da Lei nº 8.989, de 24 de fevereiro de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 33

ADO 30 / DF

1995, e determinando a aplicação de seu art. 1º, inciso IV, com a redação
dada pela Lei nº 10.690/03, às pessoas com deficiência auditiva, enquanto
perdurar a omissão legislativa. Por fim, acordam, ainda, em estabelecer o
prazo de 18 (dezoito) meses, a contar da data da publicação do acórdão,
para que o Congresso Nacional adote as medidas legislativas necessárias
a suprir a omissão legislativa, nos termos do voto do Relator, Ministro
Dias Toffoli (Presidente). Vencido o Ministro Marco Aurélio. Não
participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro
Celso de Mello.

Brasília, 24 de agosto de 2020.

Ministro Dias Toffoli

Presidente

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 33

24/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 30 DISTRITO

FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão parcial
ajuizada pelo Procurador-Geral da República contra o inciso IV do art. 1º
da Lei nº 8.989/95 objetivando (i) que se determine a aplicação desse
dispositivo em favor das pessoas com deficiência auditiva enquanto
perdurar a apontada omissão legislativa e (ii) que se estipule prazo
razoável para o Congresso Nacional editar norma para suprir a exclusão
desses sujeitos do rol do citado inciso.
Eis o teor da legislação questionada:

“Art. 1º Ficam isentos do Imposto Sobre Produtos

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 01F8-45F8-23EA-1537 e senha B309-EC54-8637-87BC
Supremo Tribunal Federal
Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 33

ADO 30 / DF

intermédio de seu representante legal (Redação dada pela Lei

nº 10.690, de 16.6.2003).”

Segundo o requerente, o dispositivo, ao especificar as deficiências

ensejadoras do benefício fiscal, “deixou de incluir os deficientes
auditivos, implicando discriminação desarrazoada, a configurar a
omissão parcial inconstitucional”. De sua perspectiva, houve violação dos
princípios da dignidade da pessoa humana e da isonomia (arts. 1º, III, e
5º, caput, da Constituição Federal).
No tocante ao cabimento, diz que a omissão que autoriza a
propositura da ação direta de inconstitucionalidade por omissão se
caracteriza “pela existência de lacuna legislativa, bem como de norma
insuficiente, a inviabilizar a concretização de direitos assegurados na
Constituição Federal”. De sua óptica, o requisito estaria preenchido no
presente caso. Além do mais, a existência de projeto de lei tratando da
inclusão das pessoas com deficiência auditiva no rol dos beneficiários da
isenção “não ilide a omissão, tampouco a mora legislativa”.
No mérito, alega ser a dignidade da pessoa humana princípio
constitucional que impõe não só o dever de abstenção, mas também o de
se promoverem “ações afirmativas com o objetivo de proporcionar
condições de autonomia para assegurar à pessoa humana uma existência
digna”.
Sustenta que a Lei nº 8.989/95, com seu art. 1º, IV, entrou em vigor
para garantir a implementação do preceito em relação às pessoas com
deficiência. A política fiscal contida nesse dispositivo revelaria o
reconhecimento tanto “de algumas dificuldades que as pessoas com
deficiência física têm para a vida em sociedade, mormente quanto à
mobilidade e acesso aos espaços públicos”, quanto “da necessidade de
inclusão social dessa parcela da sociedade”.
Com a Lei nº 10.754/03, continua o requerente, o benefício fiscal foi
estendido para as pessoas com deficiência física, visual, mental severa ou
profunda, ou autistas, diretamente ou por intermédio de seu
representante legal. Contudo, diz ele, “as pessoas com deficiência
auditiva não foram contempladas pela lei em questão, apesar de estarem

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 33

ADO 30 / DF

enquadradas na mesma categoria”.

Aponta ter o Decreto nº 3.298/99 estabelecido a Política Nacional
para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência e definido as
categorias de deficiência física, auditiva, visual e mental.
Argumenta que a Lei nº 8.989/95, ao não prever as pessoas com
deficiência auditiva como beneficiárias daquela isenção de IPI, distinguiu
de modo desarrazoado pessoas que se encontram na mesma situação,
ferindo, assim, o princípio da isonomia.
Na concepção do requerente, como o Estado teria assegurado o
cumprimento do princípio da proteção às pessoas com deficiência, não
haveria razão “para que[,] dentro desse grupo contemplado por tais ações
afirmativas[,] [houvesse] discriminação, favorecendo-se determinadas
pessoas em detrimento de outras”.
A Presidência da República encaminhou informações. Assevera não
ter o art. 1º, IV, da Lei nº 8.989/95, considerada a alteração promovida pela
Lei nº 10.690/03, conferido tratamento discriminatório desarrazoado às
pessoas em questão. Considera que o dispositivo não feriu a dignidade da
pessoa humana e que a isenção nele prevista não tem por objetivo
simplesmente baratear veículos. Diz que o dispositivo tem motivação
extrafiscal. Seu escopo seria o de “viabilizar a locomoção das pessoas
beneficiadas em respeito à dignidade humana, na linha do que dispõe o
artigo 244 da Lei Suprema”. Sustenta que o deficiente auditivo pode tirar
a Carteira Nacional de Habilitação (CNH) e dirigir seu próprio veículo,
embora deva usar adesivo identificador de sua deficiência no carro. Isso
porque sua deficiência não seria “considerada incapacitante para efeito
de trafegar automóveis ou dirigir (…) o seu veículo”. Nesse sentido, a não
previsão das pessoas com deficiência auditiva no dispositivo questionado
não seria “capaz de gerar a exclusão social [d]esses contribuintes, nem
[representaria] qualquer violação aos princípios da isonomia (…) e da
dignidade da pessoa humana”. Ressalta que o texto constitucional não
assegurou aos deficientes auditivos qualquer benefício fiscal e que “a
isenção, ou a dispensa legal do pagamento do tributo que incidiu e que
seria devido, é um ato discricionário do ente tributante, fundado em juízo

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 33

ADO 30 / DF

de conveniência e oportunidade”. Argumenta que julgar procedentes os

pedidos acarretaria: (i) violação dos princípios da separação de poderes e
da legalidade; (ii) ofensa ao art. 146, III, da Constituição Federal, haja
vista a previsão contida no Código Tributário Nacional de que os
benefícios fiscais devem ser interpretados restritivamente; (iii) violação
dos arts. 163; 165, § 9º, do texto constitucional, bem como do art. 14 da Lei
de Responsabilidade Fiscal.
A Presidência do Congresso Nacional também encaminhou
informações. Argumenta inexistir, no caso, omissão inconstitucional ou
inércia, tendo em vista haver projetos de lei em tramitação destinados a
estender o benefício fiscal aos deficientes auditivos. E esses projetos
evidenciariam “a necessidade da ampla discussão da matéria, em prazo
razoável, com observância das normas regimentais e do devido processo
constitucional legislativo”. Aponta que a Lei nº 9.868/99 não autoriza o
Supremo Tribunal Federal, “sponte própria, a suprir a eventual omissão
inconstitucional, mas prescreve tão somente que a Corte determine a
adoção de providências”, além de possibilitar, no caso de análise de
pedido liminar, a suspensão da eficácia da norma impugnada em ação
direta de inconstitucionalidade por omissão. Indica que o texto
constitucional, em seu art. 103, § 2º, “prevê tão somente a notificação do
Poder Público responsável no caso de omissão”. Assevera, por fim, que o
dispositivo questionado observa os princípios da isonomia e da
dignidade da pessoa humana.
O Advogado-Geral da União opina pela improcedência dos pedidos.
Preliminarmente, sustenta a impossibilidade jurídica dos pedidos, pois a
Corte consideraria, por força do princípio da separação dos poderes,
inviável ao Poder Judiciário, na via de ação direta de
inconstitucionalidade por omissão, “impor prazo de cumprimento aos
Poderes competentes para a edição do ato normativo reclamado, bem
como suprir, por ato próprio, a suposta omissão do legislador”. Destaca
que o presente caso não trata de atribuição de natureza administrativa.
No mérito, relata que o benefício fiscal constante do dispositivo
questionado foi deferido “como instrumento de implementação de uma

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 33

ADO 30 / DF

política pública, de modo que não decorre de qualquer mandamento

constitucional específico”. O objeto dessa política seria, em seu modo de
ver, promover a mobilidade das pessoas “cuja deficiência dificulte ou
impossibilite sua locomoção”. Cita, nesse sentido, a redação original do
dispositivo. De sua perspectiva, “os portadores de deficiência auditiva
não se encontram em situação fática equivalente à das pessoas
beneficiadas (...), no que diz respeito à dificuldade ou impossibilidade de
locomoção”. Entende também não existir omissão inconstitucional, tendo
em vista a existência no Congresso Nacional de projeto de lei em trâmite
“que visa [à] inclusão dos portadores de deficiência auditiva no rol de
beneficiários da isenção fiscal em exame”.
O Procurador-Geral da República, em seu parecer, opina pelo
conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência do pedido. No
tocante à preliminar suscitada pelo Advogado-Geral da União, informa
que a Corte admite “configuração de inércia do legislador – portanto,
omissão inconstitucional – mesmo quando já tenha atuado ao propor
projeto de lei ou dar início à sua tramitação”. Entende ser possível
estabelecer prazo razoável para que o Parlamento “inaugure ou conclua a
deliberação acerca de proposição legislativa”. Cita, nessa direção, a
medida cautelar proferida na ADO nº 24/DF. Também alega que a
preliminar relativa à impossibilidade de o Judiciário, por ato próprio,
suprir omissão do legislador confunde-se com o próprio mérito. No
mérito, reitera as razões deduzidas na petição inicial.
É o relatório.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 33

24/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 30 DISTRITO

FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão parcial
ajuizada contra o inciso IV do art. 1º da Lei nº 8.989/95, com a redação
dada pela Lei nº 10.690/03, na qual o Procurador-Geral da República
requer que se determine, enquanto perdurar a apontada omissão
legislativa, a aplicação desse dispositivo em benefício das pessoas com
deficiência auditiva. Pede, ainda, que se estipule prazo razoável para o
Congresso Nacional editar norma suprindo a exclusão desses sujeitos do
rol daquele inciso.
Segue o teor do dispositivo questionado:

“Art. 1º Ficam isentos do Imposto Sobre Produtos

Industrializados – IPI os automóveis de passageiros de
fabricação nacional, equipados com motor de cilindrada não
superior a dois mil centímetros cúbicos, de no mínimo quatro
portas inclusive a de acesso ao bagageiro, movidos a
combustíveis de origem renovável ou sistema reversível de
combustão, quando adquiridos por: (Redação dada pela Lei nº
10.690, de 16.6.2003) (Vide art 5º da Lei nº 10.690, de 16.6.2003)
(…)
IV – pessoas portadoras de deficiência física, visual,
mental severa ou profunda, ou autistas, diretamente ou por
intermédio de seu representante legal; (Redação dada pela Lei
nº 10.690, de 16.6.2003)
(…)
§ 3º Na hipótese do inciso IV, os automóveis de
passageiros a que se refere o caput serão adquiridos
diretamente pelas pessoas que tenham plena capacidade
jurídica e, no caso dos interditos, pelos curadores. (Incluído
pela Lei nº 10.690, de 16.6.2003)

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 861E-54D0-DA20-06BC e senha 06B8-E7FC-5B25-8AD1
Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 33

ADO 30 / DF

(...)
§ 6º A exigência para aquisição de automóveis equipados
com motor de cilindrada não superior a dois mil centímetros
cúbicos, de no mínimo quatro portas, inclusive a de acesso ao
bagageiro, movidos a combustíveis de origem renovável ou
sistema reversível de combustão não se aplica aos portadores
de deficiência de que trata o inciso IV do caput deste artigo.
(Redação dada pela Lei nº 10.754, de 31.10.2003)” (grifos
nossos).

DA ALEGADA IMPOSSIBILIDADE DE SE CONHECER DA AÇÃO POR

FORÇA DA EXISTÊNCIA DE PROJETOS DE LEI TRATANDO DO TEMA EM
ANÁLISE.

Argumenta-se inexistir omissão inconstitucional na espécie, haja

vista a existência de projetos de lei tramitando no Congresso Nacional
destinados a estender o benefício fiscal em referência às pessoas com
deficiência auditiva. Cabe destacar que tramita no Senado Federal o PLS
nº 28/17, visando a alterar a Lei nº 8.989/95 para estender a todas as
pessoas com deficiência a isenção do IPI incidente na aquisição de
automóveis.
Não vejo como acolher tal alegação.
A presente omissão diz respeito ao que o Ministro Gilmar Mendes
denominou, na ADI nº 3.682/MT, de inertia deliberandi (discussão e
votação) no âmbito das Casas Legislativas.
Como assentei no exame da medida cautelar na ADO nº 24/DF, a
Corte, de início, considerava que, desencadeado o processo legislativo,
não havia que se falar em omissão inconstitucional do legislador (ADI nº
2.495/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 2/8/02). Contudo, no julgamento
da ADI nº 3.682/DF, o Tribunal entendeu que, não obstante os vários
projetos de lei complementar apresentados e discutidos no âmbito do
Congresso Nacional, a inertia deliberandi também poderia configurar
omissão passível de ser reputada inconstitucional no caso de os órgãos
legislativos não deliberarem dentro de um prazo razoável sobre o projeto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 33

ADO 30 / DF

de lei em tramitação. Transcrevo a ementa do julgado paradigmático:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR

OMISSÃO. INATIVIDADE DO LEGISLADOR QUANTO AO
DEVER DE ELABORAR A LEI COMPLEMENTAR A QUE SE
REFERE O § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL,
NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL
NO 15/1996. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. A Emenda
Constitucional nº 15, que alterou a redação do § 4º do art. 18 da
Constituição, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996.
Passados mais de 10 (dez) anos, não foi editada a lei
complementar federal definidora do período dentro do qual
poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação,
incorporação, desmembramento e fusão de municípios.
Existência de notório lapso temporal a demonstrar a
inatividade do legislador em relação ao cumprimento de
inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do
comando do art. 18, § 4º, da Constituição. 2. Apesar de
existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei
apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da
Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional
quanto à efetiva deliberação e aprovação da lei complementar
em referência. As peculiaridades da atividade parlamentar
que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não
justificam uma conduta manifestamente negligente ou
desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pôr
em risco a própria ordem constitucional. A inertia deliberandi
das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de
inconstitucionalidade por omissão. 3. A omissão legislativa em
relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição,
acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de estados
de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo
legislador na elaboração da lei complementar federal. 4. Ação
julgada procedente para declarar o estado de mora em que se
encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo
razoável de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providências

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 33

ADO 30 / DF

legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional

imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser
contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de
inconstitucionalidade gerado pela omissão. Não se trata de
impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso
Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal
razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo
Tribunal nas ADI nºs 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis
estaduais que criam municípios ou alteram seus limites
territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar
federal seja promulgada contemplando as realidades desses
municípios.” (ADI nº 3682/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe
de 5/9/07 - grifos nossos).

De fato, conquanto não se desconheça a complexidade de

determinados projetos legislativos, as peculiaridades e as dificuldades da
atividade parlamentar não justificam inércia demasiadamente longa
diante de imposições ditadas pelo texto constitucional. Como se verá, é
isso o que ocorre na espécie.

DA ALEGADA IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DOS PEDIDOS.

Também se alega que os pedidos formulados na inicial seriam

juridicamente impossíveis, tendo em vista o princípio da separação dos
poderes e o fato de não estar em discussão uma mora de natureza
administrativa.
A meu ver, esse argumento igualmente não merece prosperar.
Antes de adentrar efetivamente na questão, saliento (vide ADO nº
24/DF-MC) que, a respeito das liminares em ação direta de
inconstitucionalidade por omissão, a jurisprudência tradicional da Corte
era no sentido de não ser possível sua concessão, tendo em vista que, no
mérito, a decisão de inconstitucionalidade não teria o efeito de afastar a
omissão, restringindo-se a autorizar o Tribunal a cientificar o poder
competente para a adoção das providências necessárias à superação do
estado de omissão inconstitucional, determinando, no caso de órgão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 33

ADO 30 / DF

administrativo, que esse o fizesse em trinta dias (ADI nº 267/DF-MC, Rel.

Min. Celso de Mello, DJ de 19/5/95; ADI nº 361/DF-MC, Rel. Min. Marco
Aurélio, DJ de 26/10/90; ADI nº 529/DF-MC, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, DJ de 5/3/93; ADI nº 1.387/DF-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ
de 29/3/96).
Todavia, a Lei nº 12.063/09, ao disciplinar o procedimento específico
da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, superou esse
entendimento jurisprudencial e autorizou, expressamente, no art. 12-F, §
1º, da Lei nº 9.868/99, o deferimento de cautelar em ADO, que poderá
consistir em: i) suspensão da aplicação da lei ou do ato normativo
questionado, no caso de omissão parcial; ii) suspensão de processos
judiciais ou de procedimentos administrativos; ou ainda iii) qualquer
outra providência a ser fixada pelo Tribunal.
Como bem evidenciado pelo Ministro Gilmar Mendes em obra
doutrinária:

“(...) a complexidade das questões afetas à omissão

inconstitucional parece justificar a fórmula genérica utilizada
pelo legislador, confiando ao Supremo Tribunal Federal a tarefa
de conceber providência adequada a tutelar a situação jurídica
controvertida” (Controle abstrato de constitucionalidade –
ADI, ADC e ADO: comentários à Lei nº 9.868/99. São Paulo:
Saraiva, 2012).

Pois bem. O Ministro Roberto Barroso, também em obra doutrinária,

leciona que “[e]ssa última previsão, de conteúdo aberto, parece abrir
caminho para eventuais decisões de conteúdo aditivo, não apenas em
sede de liminar, mas também nos provimentos finais” (O controle de
constitucionalidade no direito brasileiro. 5. ed. São Paulo: 2011. p. 286 –
grifos nossos). Nessa última hipótese é que se enquadra o eventual
acolhimento dos pedidos formulados na inicial.
Destaco, além do mais, que, mesmo em momento anterior ao
advento da citada Lei nº 12.063/09, a Corte, em sede de provimento final
na ADI nº 3.682/MT, já havia estipulado parâmetro temporal razoável

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 33

ADO 30 / DF

para que o Congresso Nacional adotasse providências legislativas a fim

de cumprir “o dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da
Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas
decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão”.
Não vejo, portanto, motivos para se acolher o argumento ora
analisado. Ultrapassado esse ponto, passo ao exame da questão de fundo.

BREVE HISTÓRICO. RAZÕES DO BENEFÍCIO FISCAL.

Antes da Lei nº 8.989/95, outros diplomas já haviam concedido

benefício fiscal similar ao constante do dispositivo questionado. E, a
partir da análise das diversas legislações que trataram do assunto,
verifica-se a ocorrência de sucessivas ampliações do rol das pessoas com
algum tipo de deficiência contempladas com a aplicação da benesse. No
geral, as argumentações levantadas a favor de tais ampliações giravam
em torno das ideias de que isso fortaleceria o processo de inclusão social
dos novos sujeitos abrangidos, facilitaria a locomoção dessas pessoas e
daria a elas melhores condições para exercerem suas atividades,
buscarem atendimento para suas necessidades e alcançarem autonomia e
independência. Vejamos.
Em 1987, editou-se a Lei nº 7.613, concedendo-se isenção do IPI em
determinadas aquisições de automóveis de passageiros, classificados em
certo código da TIPI. Nos termos de seu art. 1º, IV, ficavam isentos do
tributo tais automóveis quando fossem adquiridos, dentre outras
hipóteses, por pessoas portadoras de deficiência paraplégica, amparadas
pela LC nº 53/86.
O dispositivo não fazia parte do projeto de lei originário. Foi ele
resultado de emenda parlamentar. Na justificação dessa emenda, aduziu-
se que o objetivo era “assegurar aos deficientes físicos, necessitados de
seu próprio meio de locomoção, condições de melhor exercer suas
atividades”. Ao lado disso, alegou-se que o automóvel seria para essas
pessoas, além de um meio de transporte capaz de dar a elas autonomia e
independência, uma ferramenta “essencial e componente no seu trabalho,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 33

ADO 30 / DF

na sua educação, no próprio tratamento necessário à sua reabilitação e

habilitação”.
Posteriormente, a Lei nº 8.000/90 (proveniente da MP nº 135/90)
isentou do IPI os veículos automotores nacionais que se destinassem ao
uso por pessoas paraplégicas e por pessoas impossibilitadas de utilizar
veículos comuns em razão de deficiência físicas, desde que elas tivessem
renda mensal familiar inferior a trinta vezes o maior valor de referência
vigente no País e que o patrimônio familiar, a preços de mercado, não
ultrapassasse dez mil vezes o maior valor de referência vigente no País
(art. 2º).
Nos idos de 1991, o Poder Executivo apresentou projeto de lei (o
qual culminou na Lei nº 8.199/91) visando a dar nova regulamentação às
isenções do IPI na aquisição de automóveis. Originariamente, não se
previu o benefício para o caso de aquisição de automóveis por pessoas
com algum tipo de deficiência.
Na Câmara dos Deputados (PL nº 6/91) 1, ofertou-se emenda, a qual
foi aprovada por aquela Casa, com o objetivo de inserir no projeto
dispositivo que concedesse a isenção do IPI aos automóveis de fabricação
nacional com certas características quando adquiridos “por paraplégicos
e pessoas impossibilitadas de utilizar veículos comuns em razão de
deficiências físicas”. Alegava-se que essa previsão estaria alinhada com a
justiça e que a benesse não teria grande peso na receita pública.
No Senado Federal (PLC nº 16/91), apresentou-se outra emenda, que
também foi aprovada, propondo a concessão da isenção do IPI no caso de
aquisição daqueles automóveis por “pessoas que, em razão de serem
portadoras de deficiência física, não [pudessem] dirigir automóveis
comuns”2. De acordo com a justificação, a nova redação abrangeria, além
das pessoas paraplégicas, as hemiplégicas e as tetraplégicas. Ademais,
1 Disponível em:
<[Link]
390AC90CC96CF7C4711.proposicoesWebExterno2?codteor=1143662&filename=Dossie+-
PL+6/1991>.
2 Disponível em: <[Link]
codDiario=6111&seqPaginaInicial=11&seqPaginaFinal=20>.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 33

ADO 30 / DF

seria ela mais clara “ao dispor sobre pessoas portadoras de deficiência
física que não [pudessem] dirigir automóveis, em substituição ao texto do
projeto que [dispunha] sobre a utilização de veículos comuns”. A nova
redação foi mantida pela Câmara dos Deputados, e o projeto foi para a
fase da sanção.
A Presidência da República, ao analisar o projeto, contudo, vetou,
com base no interesse público, o dispositivo contendo o referido texto.
Notadamente, três convicções amparavam o veto. A primeira: as pessoas
contempladas pelo dispositivo já teriam redução de 60% da alíquota do
IPI, de acordo com a legislação então vigente. A segunda: manter o
benefício implicaria regressividade, pois “os deficientes efetivamente
necessitados [andariam] de ônibus e não [aufeririam] renda que lhes
[ensejasse] adquirir um veículo”3. A última: o veto não produziria
grandes transtornos para os destinatários do benefício e contribuiria para
amenizar a amplitude da renúncia fiscal.
Com a MP nº 856/95, ficaram isentos do IPI os automóveis de
passageiros de fabricação nacional com certas características quando
adquiridos por, entre outras, “pessoas que, em razão de serem portadoras
de deficiência física, não possam dirigir automóveis comuns”. Houve,
pode-se assim dizer, a adoção daquele dispositivo que constava do PL nº
6/91 (PLC nº 16/91, no Senado Federal), mas que foi objeto de veto. A
medida provisória foi convertida na Lei nº 8.989/95. No inciso IV de seu
art. 1º, manteve-se o referido benefício fiscal.
Em 2002, editou-se a MP nº 94/02, a qual deu origem ao Projeto de
Lei de Conversão nº 9. Na tramitação desse projeto na Câmara dos
Deputados, entendeu-se pela necessidade de acrescer o inciso V ao art. 1º
da Lei nº 8.989/95. Com isso, a isenção do IPI passaria a abranger o caso
de aquisição de automóveis de passageiros de fabricação nacional por
“pessoas portadoras de deficiência física ou visual”4. Nos debates, alegou-
3 Disponível em:
<[Link]
[Link]>.
4 Disponível em:
<[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 33

ADO 30 / DF

se que “os portadores de deficiência em geral [necessitariam] do veículo

até para poder obter atendimento médico em busca da recuperação de
suas condições” e que “esse benefício [tornaria] menos difícil a vida de
portadores de deficiência visual, de deficiência mental, enfim, de
deficiências no sentido mais amplo”. Outro orador disse que a
contemplação dos deficientes visuais seria coerente, preenchendo lacuna
até então existente na legislação.
No Senado Federal, apresentou-se emenda ao projeto com o objetivo
de estender o benefício fiscal às pessoas com deficiência mental severa ou
profunda e aos autistas. Sugeriu-se, assim, a modificação do inciso IV do
art. 1º da Lei nº 8.989/95. O argumento levantado a favor dessa
propositura foi o de que tais sujeitos apresentariam “necessidade idêntica
à daquelas pessoas já contempladas pelo texto aprovado” na Casa
iniciadora. E essa necessidade se apresentaria, segundo o autor da
proposta, “especialmente na sua rotina em busca de atendimento,
possibilitando e fortalecendo o seu processo de inclusão social”. Tal
modificação foi mantida pela Câmara dos Deputados. Após, levou-se o
projeto para a sanção.
O inciso V do art. 1º desse projeto, que previa o benefício fiscal em
favor das “pessoas portadoras de deficiência física ou visual”, foi vetado.
De acordo com as razões do veto, esses sujeitos já estariam contemplados
pelo inciso anterior, que previa a concessão da isenção em prol das
“pessoas portadoras de deficiência física, visual, mental severa ou
profunda, ou autistas, diretamente ou por intermédio de seu
representante legal”.
A par dos principais fundamentos que estão por trás do benefício
fiscal, passo a analisar os argumentos levantados pelos que entendem não
ser possível aplicar o art. 1º, IV, da Lei nº 8.989/95, com a redação dada
pela Lei nº 10.690/03, em favor das pessoas com deficiência auditiva.

DA POSSIBILIDADE DE A PESSOA COM DEFICIÊNCIA AUDITIVA OBTER

CNH E DIRIGIR O PRÓPRIO AUTOMÓVEL.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 33

ADO 30 / DF

A favor da literalidade do dispositivo impugnado, afirma-se não ter

sentido aplicar a isenção do IPI na aquisição de automóveis por pessoas
com deficiência auditiva, já que elas podem obter CNH e dirigir o próprio
veículo, embora devam usar adesivo identificador da deficiência no carro.
Esse raciocínio não merece ser acolhido.
Com efeito, muitas das pessoas expressamente referidas no
dispositivo questionado também podem realizar essas mesmas ações,
embora, no tocante à condução de automóvel, necessitem, conforme o
caso, de utilizar prótese física, de carro adaptado etc. Vide, assim, que o
fato de a pessoa poder obter CNH e dirigir automóvel não foi o critério de
discrímen utilizado pela lei para beneficiá-la ou não com a isenção do IPI
em tela.
Não há razão, portanto, para se levar em conta aquela afirmação
para impedir a aplicação do benefício fiscal em prol das pessoas com
deficiência auditiva.

A DEFICIÊNCIA AUDITIVA E A DIFICULDADE DE LOCOMOÇÃO.

Há também quem argumente que o benefício fiscal previsto no

dispositivo impugnado foi dirigido às pessoas que, por força de
deficiência, apresentam dificuldade ou impossibilidade de locomoção,
razão pela qual não haveria sentido em aplicá-lo em benefício das pessoas
com deficiência auditiva.
A meu modo de ver, as alegações formuladas nessa direção
igualmente não merecem prosperar.
Diversos estudos demonstram que a deficiência auditiva geralmente
traz diversas dificuldades para seus portadores, como comprometimento
da coordenação, do ritmo e do equilíbrio. Dificuldades desse tipo, em
meu entendimento, prejudicam a locomoção da pessoa com essa
deficiência.
A respeito do assunto, cito o estudo comparativo entre o equilíbrio
de crianças surdas e o de crianças ouvintes 5. Na parte introdutória desse
5 AZEVEDO, Marcelo Gonçalves de; SAMELLI, Alessandra Giannella. Estudo
comparativo do equilíbrio de crianças surdas e ouvintes. Rev CEFAC, v. 11, Supl1. 85-91,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 33

ADO 30 / DF

artigo científico, os pesquisadores apontam que o aparelho vestibular,

responsável por detectar a posição da cabeça, tem conexão com a
manutenção do equilíbrio, o qual se manifestaria de três formas: (i)
equilíbrio estático; (ii) equilíbrio dinâmico, o que inclui o andar, e (iii)
equilíbrio recuperado, “qualidade física que explica a recuperação do
equilíbrio numa posição qualquer (exemplo: saltar do cavalo, saída da
barra fixa, cortada no voleibol)”. Com base nessa premissa, dizem os
especialistas que, se o aparelho vestibular apresenta algum distúrbio, o
equilíbrio da pessoa pode ser comprometido. Segundo eles, esse seria o
caso de algumas pessoas com surdez neurossensorial.
Em seguida, aduzem os articulistas ser razoável presumir que
“muitas crianças surdas têm problemas vestibulares concomitantes à
perda auditiva”. Isso porque o aparelho vestibular e a cóclea “são órgãos
anatomicamente muito próximos e devem ser susceptíveis aos mesmos
agentes nocivos”. Com base em outros estudos, informam que
“desordens vestibulares são encontradas em aproximadamente 20% a
70% de crianças com perdas auditivas”, podendo tais desordens afetar as
habilidades motoras e a integração sensorial.
Não obstante essas constatações, os pesquisadores afirmam que,
com a adequada exploração das informações provenientes dos sentidos,
as pessoas com surdez podem desenvolver o equilíbrio no nível do que é
considerado o padrão de normalidade.
Após a exposição introdutória do tema, passam eles a comparar o
equilíbrio estático, dinâmico e recuperado de crianças surdas e o de
crianças ouvintes. Realizados os testes e analisados os resultados 6,

2009.
6 “Métodos: foram avaliadas 9 crianças surdas e 18 crianças ouvintes, de 9 a 12 anos,
de ambos os sexos. Foram utilizados os seguintes testes: teste ‘do quatro’ e de Romberg
(equilíbrio estático), teste ‘passeio na trave’ e de Unterberger (equilíbrio dinâmico), e giro de
180º (equilíbrio recuperado). Resultados: em todos os testes, a maioria dos ouvintes
apresentou equilíbrio estável, enquanto a maioria dos surdos apresentou equilíbrio instável
recuperado. Conclusão: a análise dos resultados apontou para um desempenho melhor das
crianças ouvintes, em relação às surdas, no que se refere ao equilíbrio estático, dinâmico e
recuperado” (AZEVEDO, Marcelo Gonçalves de; SAMELLI, Alessandra Giannella. Estudo

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 33

ADO 30 / DF

concluíram que as crianças ouvintes tiveram melhor desempenho no

equilíbrio estático, dinâmico e recuperado do que as crianças surdas.
Em sentido convergente, cito também a pesquisa intitulada Crianças
com e sem deficiência auditiva: o equilíbrio na fase escolar 7. Ao
apresentar o assunto, os autores consignam que, para a regulação do
equilíbrio, o sistema de controle postural (SNC) necessita de informações
provenientes dos sistemas visual, proprioceptivo e vestibular. Com base
nisso, afirmam que a alteração de qualquer desses sistemas pode
acarretar a perda da capacidade de manutenção do equilíbrio.
Amparados em literatura especializada, eles alegam que crianças
com alteração vestibular apresentam, em muitos casos, alterações de
equilíbrio, como quedas e esbarrões, “podendo assim, ter dificuldade de
brincar, andar de bicicleta, ou de tirar as rodas de apoio, andar sobre o
muro, pular corda ou amarelinha, usar brinquedos em parques infantis”.
Ao final da pesquisa, os articulistas concluem que crianças com
deficiência auditiva, quando comparadas com crianças ouvintes,
apresentam alterações no equilíbrio. Nessa pesquisa, foram avaliadas dez

comparativo do equilíbrio de crianças surdas e ouvintes. Rev CEFAC, v. 11, Supl1. 85-91,
2009). Disponível em: <[Link]
7 Eis o resumo da pesquisa: “(...) O objetivo desse estudo foi comparar o equilíbrio
entre crianças com deficiência auditiva e ouvintes de nove a 12 anos de idade. A amostra foi
composta de 20 crianças, sendo 10 com deficiência auditiva e 10 ouvintes. (...) Em relação à
EEP, as crianças com deficiência auditiva apresentaram mediana de 55 e as ouvintes de 56
pontos (p=0,007). No Teste de Alcance as crianças com perda auditiva e as ouvintes
obtiveram as seguintes medianas: Alcance Anterior - 24/29 (p=0,021); Alcance Lateral Direita
– 16/22 (p=0,001); Alcance Lateral Esquerda - 14,5/22 (p=0,002), respectivamente. Os
resultados sugerem que as crianças com perda auditiva neurossensorial apresentaram déficit
de equilíbrio, em comparação com as crianças ouvintes. Tal fato pode estar relacionado com
a perda auditiva neurossensorial, uma vez que crianças com essa deficiência podem
apresentar, concomitantemente, alterações de equilíbrio causadas pelo déficit na quantidade
e/ou qualidade das informações provenientes do aparelho vestibular. Assim, foi possível
identificar que as crianças com deficiência auditiva apresentam alterações no equilíbrio,
quando comparadas as crianças ouvintes.” (RODRIGUES, Ariele Troiano et al. Crianças com
e sem deficiência auditiva: o equilíbrio na fase escolar. Rev. Bras. Ed. Esp., Marília, v. 20, n. 2,
p. 169-178, Abr-Jun, 2014). Disponível em: <[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 33

ADO 30 / DF

crianças ouvintes e dez com deficiência auditiva neurossensorial.

Aplicaram-se no estudo a Escala de Equilíbrio Pediátrica (EEP) – segundo
os pesquisadores, “trata-se de modificação da Escala de Equilíbrio de
Berg (EEB), que tem como propósito avaliar o risco de quedas em pessoas
idosas” – e o Teste de Alcance, que mede a distância “que um indivíduo é
capaz de atingir a frente, a partir de uma posição em pé, base fixa de
apoio, sem perda de equilíbrio”.
Indo na mesma direção, a pesquisa Avaliação do equilíbrio corporal
e da marcha: estudo comparativo entre surdos e ouvintes em idade
escolar8 revelou que “escolares surdos apresentaram alterações na marcha
e maior risco para quedas quando comparados aos ouvintes”. Por sua
vez, o trabalho intitulado Equilíbrio estático de escolares ouvintes e com
perda auditiva sensorioneural9 demonstrou que “os escolares com perda
auditiva apresentaram maior ocorrência de alterações no desempenho do
equilíbrio estático que os ouvintes”, fato esse, segundo os especialistas,
decorrente, “possivelmente, (…) de alterações no sistema vestibular, em
virtude de lesão na orelha interna”.
8 MELO, Renato de Souza et al. Avaliação do equilíbrio corporal e da marcha: estudo
comparativo entre surdos e ouvintes em idade escolar. Revista Paulista de Pediatria, São
Paulo, v. 30, n. 3, set. 2012. Disponível em: <[Link]
script=sci_arttext&pid=S0103-05822012000300012>.

9 Eis o resumo da pesquisa, na parte que interessa: “ Objetivo. Comparar o

desempenho do equilíbrio estático entre escolares ouvintes e com perda auditiva
sens[o]rioneural do mesmo gênero e faixa etária. Método. Estudo de corte transversal que
avaliou 96 escolares, sendo 48 ouvintes e 48 com perda auditiva sens[o]rioneural de ambos
os gêneros e na faixa etária entre 7-18 anos. A avaliação do equilíbrio estático foi realizada
utilizando-se o teste de apoio unipodal, que avalia o equilíbrio estático em quatro condições
sensoriais distintas: apoio unipodal sobre o membro inferior direito com os olhos abertos e
fechados e apoio unipodal sobre o membro inferior esquerdo com os olhos abertos e
fechados. Resultados. Os escolares com perda auditiva apresentaram uma maior ocorrência
de alterações no desempenho do equilíbrio estático quando comparado aos ouvintes em
todas as condições analisadas (p< 0,001)” (MELO, Renato de Souza et al. Equilíbrio de
escolares ouvintes e com perda auditiva sensorioneural. Neurociências, 23(2): 241-247,
2015;). Disponível em:
<[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 33

ADO 30 / DF

No artigo Influência da surdez no desenvolvimento motor e do

equilíbrio em crianças10, os pesquisadores relataram, com apoio em
literatura especializada, que “para a maioria das pessoas a surdez é
acompanhada de prejuízo no funcionamento do sistema vestibular” e que
“existe uma estreita relação entre a perda de equilíbrio e a surdez em
crianças”.
Ainda sobre o tema, cabe destacar outro estudo, no qual se aponta,
com base em revisão de literatura, que distúrbios na coordenação de
movimento das pessoas surdas podem decorrer “de privações
ambientais, demonstradas na apresentação de dificuldades, aliadas a um
comportamento retraído, tímido, ou por outro lado, hipercinético” 11. A
meu ver, isso também dificulta a locomoção das pessoas com deficiência
auditiva.

DA ALEGADA ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO LEGISLADOR

POSITIVO. ARGUMENTAÇÃO INSUFICIENTE PARA O CASO. DIREITOS
CONSTITUCIONALMENTE RECONHECIDOS COMO ESSENCIAIS. CONTROLE
JURISDICIONAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Muito se alega que determinar judicialmente a aplicação do

benefício fiscal ora discutido em proveito das pessoas com deficiência
auditiva importaria atuação do Poder Judiciário como legislador positivo.
Em reforço a isso, aponta-se a existência de vários julgados da Corte nos
quais se afirma não ser possível estender benesse fiscal com base no
princípio da isonomia.
Não vejo como acolher, na presente demanda, as argumentações
10 LIMA, Thaize C. Souza; PEREIRA, Maria C. Da Cunha; MORAES, Renato de.
Influência da surdez no desenvolvimento motor e do equilíbrio em crianças. Brazilian
Journal of Motor Behavior, v. 6, n. 1, p. 16-23, 2011 Disponível em:
<[Link]
11 SOUZA, Adriana Nascimento de et al. Análise da coordenação motora de pessoas
surdas. Arq. Ciênc. Saúde Unipar, Umuarama, v. 12, n. 3, p. 205-211, set./dez. 2008.
Disponível em:
<[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 33

ADO 30 / DF

levantadas nessa direção.

Com efeito, há casos em que a omissão do Poder Público traz
consigo grave comprometimento da dignidade da pessoa humana ou de
outros direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. E o
prolongamento no tempo dessa circunstância apenas torna mais e mais
contundente essa ofensa. Em tais hipóteses, cabe ao Poder Judiciário
adotar medidas para efetivar os preceitos violados, muitos deles
caríssimos ao estado democrático de direito. Nesse sentido vai o seguinte
precedente: AI nº 708.667/SP-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria,
DJe de 10/4/12.
Tangenciando o assunto, transcrevo a seguinte passagem do voto do
Ministro Edson Fachin no julgamento do RE nº 592.581/RS, em que o
Tribunal Pleno concluiu pela possibilidade de o Poder Judiciário “impor à
Administração Pública obrigação de fazer[...] consistente na promoção de
medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos
prisionais”:

“Uma compreensão sobre a separação de poderes que se

atenha ao tradicional entendimento de que ao Poder Judiciário
cabe apenas ser deferente às escolhas do Executivo e do
Legislativo demonstra uma limitada concepção de democracia,
segundo a qual as escolhas majoritárias dos representantes do
povo (gestores e legisladores) são inquestionáveis. E essa
compreensão rasa de democracia acaba por permitir que
direitos fundamentais de minorias, pouco vistas, sejam
sistematicamente violados. Uma compreensão robusta de
democracia deve, ao contrário, possibilitar que esses grupos
minoritários – como o são os encarcerados em geral – tenham
suas situações de privação expostas e que diante da violação
de seus direitos o Poder Judiciário os garanta.
(...)
A Constituição dirigente, que não esgota em si mesma o
seu conteúdo direcional, é também política. Ela só se realiza
plenamente através da atuação do Poder Legislativo (produção
de leis) e do Poder Executivo (criação e execução de políticas

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 33

ADO 30 / DF

públicas). Mas, ao Poder Judiciário cabe justamente guardar e

garantir os direitos fundamentais, os quais devem estar
subjacentes às leis e às políticas públicas. E quando estas são
insuficientes, como se verifica no presente caso, é dever do
Poder Judiciário atuar para que essas políticas públicas
cumpram com o seu desiderato e satisfaçam um direito tido
como pressuposto para qualquer existência digna e sadia.”

Ainda a respeito do tema, cito o julgamento do RE nº 440.028/SP. Lá

se buscava condenar determinado estado na obrigação de fazer
consistente em proceder a reformas e adaptações necessárias em prédio
de escola, viabilizando, em prol das pessoas com deficiência, pleno acesso
a todos os compartimentos do edifício, inclusive com modificações das
instalações dos banheiros, seguindo-se as normas da ABNT.
Ao analisar o recurso, o Relator, Ministro Marco Aurélio, consignou
que, de acordo com a jurisprudência da Corte, três requisitos
viabilizariam o controle jurisdicional de políticas públicas: 1) “natureza
constitucional da política reclamada”; 2) “existência de correlação entre
ela e os direitos fundamentais”; 3) “prova de que há omissão ou prestação
deficiente pela Administração Pública, inexistindo justificativa razoável
para tal comportamento”.
Para Sua Excelência, esses requisitos estariam presentes naquele
caso, mormente por força do direito à cidadania, das normas da
Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e
de seu Protocolo Facultativo e dos arts. 1º, III; 3º, I; 5º, XXXV e §§ 1º e 2º;
205; 206, I, 227; § 2º; e 244, todos da Constituição Federal.
Nesse sentido, a política pública de acessibilidade das pessoas com
deficiência, a ser observada pelos poderes públicos, teria natureza
constitucional. Essas pessoas teriam direito público subjetivo à adequação
dos edifícios e das áreas públicas a suas deficiências, visando-se a
possibilitar sua livre locomoção. Da óptica do Relator, por se tratar de
acesso à escola pública, tal direito seria, além do mais, qualificado.
Após digressionar sobre o acesso ao prédios públicos com base no
direito à cidadania, sobre a Lei nº 7.853/89 (que trata das normas gerais

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 33

ADO 30 / DF

asseguradoras do pleno exercício dos direitos individuais e sociais das

pessoas portadoras de deficiências, e sua efetiva integração social) e sobre
a legislação local (que versava sobre a tomada de providências pelo
estado para adequar projetos, edificações, instalações e mobiliário ao uso
das pessoas com deficiência), Sua Excelência disse o seguinte a respeito
do tema do controle judicial de políticas públicas, tendo presente o
princípio da separação de Poderes:

“Em deferência ao princípio da separação de Poderes, que

funciona não apenas como uma técnica de contenção do
arbítrio, consoante sustentou o Barão de Montesquieu na
clássica obra O Espírito das Leis, mas também como
instrumento de racionalização e eficiência no exercício das
funções públicas, mostra-se indispensável reconhecer que a
intervenção judicial em políticas públicas deve ser realizada
pelo meio menos gravoso possível. Explico. Em regra,
princípios constitucionais obrigam a Administração Pública a
colocar em prática uma política pública abrangente que esteja
voltada à concretização deles, sem, contudo, especificar qual é.
Não se encontrando o Poder Judiciário aparelhado a tomar
decisões quanto à eficácia das inúmeras políticas disponíveis
para concretizá-los, há de reconhecer a prerrogativa do
administrador em selecioná-las. Essa situação, contudo, revela-
se diferente se estão em causa prestações relacionadas ao
mínimo existencial ou obrigações que, por força dos próprios
enunciados adotados pela Constituição e leis aplicáveis,
restringem as opções da Administração, exatamente o que
ocorre na situação em análise, pelos motivos já veiculados.”

Após isso, o Relator destacou não existir, naquele caso, justificativa

razoável para a mora administrativa. Para ele, a simples arguição de
poder discricionário pelo estado omisso não se estenderia “a ponto de
permitir ao administrador público escolher qual preceito da Lei Maior
deseja observar”. Fora isso, a inexistência de pessoas com deficiência
matriculadas na escola não seria argumento suficiente para legitimar a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 33

ADO 30 / DF

mora, afinal, essa circunstância poderia ser decorrente dos próprios

obstáculos lá presentes. Além do mais, a escola pública atenderia a toda a
comunidade, e não apenas aos nela matriculados.
Eis a ementa daquele julgado:

“PRÉDIO PÚBLICO – PORTADOR DE NECESSIDADE

ESPECIAL – ACESSO. A Constituição de 1988, a Convenção
Internacional sobre Direitos das Pessoas com Deficiência e as
Leis nº 7.853/89 – federal –, nº 5.500/86 e nº 9.086/95 – estas duas
do Estado de São Paulo – asseguram o direito dos portadores de
necessidades especiais ao acesso a prédios públicos, devendo a
Administração adotar providências que o viabilizem” (RE nº
440.028/SP, Primeira Turma, Relator o Ministro Marco Aurélio,
DJe de 26/11/13).

Embora no presente feito não esteja em discussão uma mora de

natureza administrativa, mas sim a omissão parcial de natureza
legislativa, entendo que os três requisitos aos quais se referiu o Ministro
Marco Aurélio no exame daquele recurso extraordinário também podem
guiar o deslinde deste caso, afinal, o requerente pede, na essência, que se
faça controle judicial do dispositivo de lei apontado como parcialmente
omisso - lembrando que o poder público, por meio desse dispositivo,
buscou implementar políticas públicas.
Tendo isso em mente, destaco que aqueles três requisitos estão
preenchidos no presente caso. Vejamos.
O benefício fiscal ora em discussão, recorde-se, foi construído como
uma forma de realizar políticas públicas consistentes no fortalecimento
do processo de inclusão social das pessoas beneficiadas, na facilitação da
locomoção dessas pessoas e na melhoria das condições para elas
exercerem suas atividades, buscarem atendimento para suas necessidades
e alcançarem autonomia e independência.
Essas políticas, convém ressaltar, têm inequívoca natureza
constitucional, além de estarem fortemente conectadas com direitos
constitucionalmente reconhecidos como essenciais, em especial com a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 33

ADO 30 / DF

dignidade da pessoa humana. A respeito do assunto, faço referências à já

citada Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e a seu
Protocolo Facultativo, que, aliás, equivalem a uma emenda constitucional,
por terem sido adotados pelo Brasil (vide Decreto nº 6.949/09), nos termos
do art. 5º, § 3º, da Constituição Federal.
Tal convenção adota como princípios, dentre outros, (i) o respeito
pela dignidade inerente das pessoas com deficiência, por sua autonomia
individual, incluída a liberdade de fazer as próprias escolhas, e por sua
independência; (ii) sua não discriminação; (iii) sua plena e efetiva
participação e inclusão na sociedade; (iv) a igualdade de oportunidades e
(v) o respeito pelo desenvolvimento das capacidades das crianças com
deficiência e pelo direito das crianças com deficiência de preservar sua
identidade. Esses princípios, até por força da posição hierárquica que
ocupam, não é demais dizer, devem ser respeitados pelas legislações
ordinárias.
Intimamente ligado a vários desses preceitos, o art. 4º da convenção
lista compromissos assumidos pelos Estados partes. Dentre esses
compromissos, estão o de adotar medidas de qualquer natureza
necessárias para a realização dos direitos reconhecidos no diploma; o de
adotar medidas – não se limitando elas às de natureza legislativa – para
modificar ou mesmo revogar leis e regulamentos que discriminem
pessoas com deficiência; e o de levar em conta, nas políticas públicas, a
proteção e a promoção dos direitos humanos dessas pessoas.
O art. 19 da convenção, por seu turno, ao tratar da vida
independente e da inclusão na comunidade das pessoas com deficiência,
aduz que os Estados partes tomarão medidas efetivas e apropriadas para
facilitar a essas pessoas o pleno gozo do direito de viver na comunidade e
sua plena inclusão e participação na comunidade.
Por sua vez, o art. 20 da convenção diz que os Estados partes
“tomarão medidas efetivas para assegurar às pessoas com deficiência sua
mobilidade pessoal com a máxima independência possível”, facilitando a
mobilidade pessoal dessas pessoas, “na forma e no momento em que elas
quiserem, e a custo acessível”. Não há dúvida de que uma das finalidade

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 33

ADO 30 / DF

do dispositivo é conferir melhores condições de se efetivar o direito à

dignidade das pessoas com deficiência.
Visto isso, destaco que, não obstante o poder público tenha, por meio
do benefício fiscal em análise, implementado as aludidas políticas
públicas, ele o fez de maneira incompleta e discriminatória. Afinal, as
pessoas com deficiência auditiva não foram incluídas no rol dos
beneficiados por tais políticas. E, ao assim proceder, o poder público
ofendeu não só a isonomia, mas também a dignidade e outros direitos
das pessoas com deficiência auditiva constitucionalmente reconhecidos
como essenciais.
A respeito do primeiro preceito violado (isonomia), recordo a
inexistência de justificativa razoável na distinção, para efeito de aplicação
da isenção do IPI à aquisição de automóveis, entre as pessoas referidas no
dispositivo questionado e as pessoas com deficiência auditiva. Aliás,
como demonstrei alhures, esses últimos sujeitos apresentam dificuldades
de locomoção, mormente quando crianças. E não há dúvida de que
aplicar o benefício fiscal em prol deles resultaria, dentre outras benéficas
consequências, na facilitação de sua mobilidade pessoal: com a isenção do
tributo, esse é o efeito esperado, eles poderiam adquirir automóveis mais
baratos.
É oportuno frisar que não se trata aqui de interpretar o benefício
fiscal de modo extensivo (o que é vedado pelo art. 111 do Código
Tributário Nacional), mas sim de adequar aos preceitos maiores da
Constituição a efetivação das políticas públicas subjacentes ao dispositivo
legal questionado.
Reforçando o entendimento de que houve na espécie violação da
isonomia, destaco o art. 5º daquela convenção. Esse artigo proíbe
“qualquer discriminação baseada na deficiência” e garante às pessoas
com deficiência “igual e efetiva proteção legal contra a discriminação por
qualquer motivo”. Além disso, ele preceitua não serem discriminatórias
as medidas necessárias para se acelerar ou se alcançar a efetiva igualdade
das pessoas com deficiência. Portanto, incluir as pessoas com deficiência
auditiva no rol dos beneficiados com a isenção do IPI em questionamento

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 33

ADO 30 / DF

não importaria, nem de longe, discriminação odiosa.

No tocante à violação de direitos constitucionalmente reconhecidos
como essenciais, cabe destacar que, segundo o Procurador-Geral da
República, o benefício fiscal em análise revela o reconhecimento não só
“de algumas dificuldades que as pessoas com deficiência física têm para a
vida em sociedade, mormente quanto à mobilidade e acesso aos espaços
públicos”, mas também “da necessidade de inclusão social dessa parcela
da sociedade” (grifos nossos).
Intimamente ligados ao que foi dito pelo requerente estão os direitos
à mobilidade pessoal com a máxima independência possível, à
acessibilidade e à inclusão social, de que são titulares todas as pessoas
com deficiência (o que inclui as pessoas com deficiência auditiva). É
inquestionável que esses são apenas alguns daqueles direitos
constitucionalmente reconhecidos como essenciais. A propósito, constam
eles daquela convenção, que, repito, equivale a uma emenda
constitucional.
Anote-se, ao lado disso, ter o Estado brasileiro, ao incorporar o
diploma internacional, assumido a obrigação de adotar todas as medidas,
sejam elas legislativas, administrativas ou de qualquer outra natureza,
para a realização dos direitos lá reconhecidos.
De mais a mais, aplicar em favor das pessoas com deficiência
auditiva o dispositivo impugnado daria a elas melhores condições para
exercerem suas atividades, alcançarem autonomia e independência e
buscarem atendimento para suas necessidades. A propósito, o automóvel
pode, inclusive, facilitar que crianças com deficiência auditiva tenham
acesso a programas de treinamento destinados ao desenvolvimento da
coordenação, do ritmo, do equilíbrio etc.
Chamo a atenção, ainda, para o fato de inexistir justificativa razoável
para a demora na inclusão das pessoas com deficiência auditiva no rol do
dispositivo combatido. Há muito vige essa situação violadora de direitos
essenciais dessas pessoas: contado o tempo desde a última modificação
legal, que se deu por meio da Lei nº 10.960/03, há mais de quinze anos.
Levando-se em consideração a publicação do Decreto nº 6.949/09, que

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 33

ADO 30 / DF

promulgou a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e

seu Protocolo Facultativo, citados várias vezes, já se passaram mais de
oito anos.
Considero, portanto, legítimo o controle judicial do inciso IV do art.
1º da Lei nº 8.989/95, com a redação dada pela Lei nº 10.960/03, e
procedentes os pedidos deduzidos na inicial.
Destaco, por fim, que a orientação aqui defendida não resulta no
reconhecimento de que pessoas com deficiência auditiva têm direito
constitucional a serem beneficiadas com a isenção do IPI na aquisição de
automóveis.
O que se está a dizer, reitero, é que o poder público optou por
utilizar a benesse fiscal ora debatida (art. 1º, IV, da Lei nº 8.989/95, com a
redação dada pela Lei nº 10.690/03) como uma das formas para realizar
importantes políticas públicas. Todavia, ao deixar de incluir as referidas
pessoas no rol do dispositivo impugnado, ele promoveu tais políticas de
modo incompleto, ofendendo não só o princípio da não discriminação,
mas também direitos constitucionais de caráter essencial. Daí, então, a
necessidade de se efetivar o controle jurisdicional.
Em outras palavras, poderia o poder público implementar aquelas
mesmas políticas públicas por outro meio. E se, por esse outro meio, ele
também ferisse aqueles valiosos preceitos constitucionais, também seria, a
priori, possível o controle jurisdicional.

DISPOSITIVO.

Ante o exposto, voto pela procedência dos pedidos, declarando a

inconstitucionalidade por omissão da Lei nº 8.989, de 24 de fevereiro de
1995, e determinando a aplicação de seu art. 1º, inciso IV, com a redação
dada pela Lei nº 10.690/03, às pessoas com deficiência auditiva, enquanto
perdurar a omissão legislativa. Voto, ainda, por estabelecer o prazo de 18
(dezoito) meses, a contar da data da publicação do acórdão, para que o
Congresso Nacional adote as medidas legislativas necessárias a suprir a
omissão legislativa.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 33

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 30 DISTRITO

FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

VOTO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tem-se ação direta de

inconstitucionalidade por omissão formalizada contra o artigo 1º, inciso
IV, da Lei nº 8.989, de 24 de fevereiro de 1995, na redação dada pela de nº
10.690, de 16 de junho de 2003, a versar isenção do Imposto sobre
Produtos Industrializados – IPI na aquisição de certos automóveis de
passageiros de fabricação nacional quando adquiridos por pessoa
portadora de deficiência física, visual ou mental severa ou profunda, ou
autista, diretamente ou por intermédio de representante legal. Eis o teor:

Art. 1º Ficam isentos do Imposto Sobre Produtos

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 1EFF-4B4F-7A32-202D e senha 5142-8792-17C2-0DD6
Supremo Tribunal Federal
Voto Vogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 33

ADO 30 / DF

Ausente regulamentação quanto a deficiente auditivo, constitui

passo demasiado largo fixar prazo, ao legislador, visando a adoção de
providências. Mantenho-me fiel ao que venho sustentando, em se
tratando da mora de outro Poder. Não cabe ao Supremo, sob pena de
desgaste maior, determinar prazo voltado à atuação do Legislativo. É
perigoso, em termos de legitimidade institucional, uma vez que, não
legislando o Congresso Nacional, a decisão torna-se inócua.
Por isso mesmo, a Constituição Federal prevê a fixação de prazo
relativamente a omissão de órgão administrativo – artigo 103, § 2º:

Art. 103. Podem propor a ação direta de

inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade:
[…]

§ 2º Declarada a inconstitucionalidade por omissão de

medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada
ciência ao Poder competente para a adoção das providências
necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para
fazê-lo em trinta dias.

Impõe-se a autocontenção. O Supremo tem atuação vinculada,

cabendo a defesa e não o menosprezo do texto constitucional.
Divirjo parcialmente do Relator, no que estabelecido prazo com a
finalidade de suprir-se a omissão.
É como voto.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 33

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 30

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL FEDERAL

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou procedentes os

pedidos, de modo que se declare a inconstitucionalidade por
omissão da Lei nº 8.989, de 24 de fevereiro de 1995, determinando-
se a aplicação de seu art. 1º, inciso IV, com a redação dada pela
Lei nº 10.690/03, às pessoas com deficiência auditiva, enquanto
perdurar a omissão legislativa, e estabeleceu o prazo de 18
(dezoito) meses, a contar da data da publicação do acórdão, para
que o Congresso Nacional adote as medidas legislativas necessárias
a suprir a omissão legislativa, nos termos do voto do Relator,
vencido parcialmente o Ministro Marco Aurélio. Não participou
deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso
de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 14.8.2020 a 21.8.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de

Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e
Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 41E1-16EB-870D-F502 e senha 11FC-986C-7D92-ADF3
Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 410

03/11/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 59 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI
REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES
ADV.(A/S) : EUGENIO JOSE GUILHERME DE ARAGAO
REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : RAFAEL ECHEVERRIA LOPES
INTDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : LABORATÓRIO DO OBSERVATÓRIO DO CLIMA
ADV.(A/S) : PAULO EDUARDO BUSSE FERREIRA FILHO
ADV.(A/S) : FERNANDO NABAIS DA FURRIELA
ADV.(A/S) : VIVIAN MARIA PEREIRA FERREIRA
AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA
ADV.(A/S) : DANILO FERREIRA ALMEIDA FARIAS
ADV.(A/S) : ANGELA MOURA BARBARULO
ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG
ADV.(A/S) : ISABELLA VIEIRA MACHADO HENRIQUES
AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS
ADV.(A/S) : GABRIEL DE CARVALHO SAMPAIO

Ação direita de inconstitucionalidade por omissão. Omissão

inconstitucional da União quanto à implementação das prestações
normativas e materiais de proteção da área compreendida como
Amazônia Legal. O inadimplemento dos deveres constitucionais de
tutela do meio ambiente pela União Federal, materializado na ausência
de políticas públicas adequadas para a proteção da Amazônia Legal e
na desestruturação institucional das formuladas em períodos
antecedentes, configura estado normativo desestruturante e
desestruturado em matéria ambiental na região. Omissão normativa

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código D055-E712-AA84-31BA e senha 6F3D-2E4F-1FD0-4D1B
Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 410

ADO 59 / DF

quanto às obrigações referentes à ativação do Fundo Amazônia, cuja

causa principal consiste na extinção dos mecanismos normativos
essenciais para a gestão do Fundo. A consequência da paralisação do
Fundo Amazônia consiste na suspensão dos ativos financeiros doados,
atualmente na ordem de mais de R$ [Link],00 (três bilhões de
reais), fato que impossibilita a contratação de projetos voltados às ações
de prevenção, combate e controle do desmatamento na Amazônia Legal.
Classificação do Fundo Amazônia como instrumento de política
pública financeira necessária ao adimplemento dos deveres de proteção
ao meio ambiente na região da Amazônia Legal. Vedação do retrocesso
em tutela ambiental. Procedência parcial dos pedidos.
1. A controvérsia constitucional objeto da deliberação do Supremo
Tribunal Federal é um dos temas jurídicos e sociais mais relevantes da
atualidade, tanto na perspectiva nacional quanto internacional. A questão
subjacente à controvérsia assume caráter humanitário, cultural e
econômico de abrangente impacto na tessitura social e na estrutura
constitucional, notadamente no núcleo normativo do art. 225, caput, §§ 1º
e 4º, da Constituição Federal.
2. O comportamento omissivo de desrespeito à Constituição por
parte dos Poderes Públicos, seja legislador, administrador ou
jurisdicional, produz como resultado quadro de inexistência de tutela dos
direitos fundamentais e do arcabouço normativo constitucional ou de
insuficiência no adimplemento dos deveres fundamentais de proteção.
3. O como concretizar os direitos fundamentais integra o espaço de
conformação prática dos Poderes Públicos, em especial do Legislativo e
do Executivo. Todavia, a liberdade decisória inerente à formulação da
política normativa tem como vetor de atuação o dever de tutela dos
direitos fundamentais. A proteção não é discricionária, mas sim as
formas de sua implementação, desde que observado o postulado da
proporcionalidade em sua dupla face proibitiva: do excesso da
intervenção na esfera de proteção de direitos fundamentais e da
insuficiência de sua tutela.
4. Os pedidos como formulados no sentido da adoção de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 410

ADO 59 / DF

providências administrativas enquadram-se na categoria de prestações

normativas e fáticas derivadas da estrutura e necessidades da órbita de
proteção do direito fundamental alegado.
5. A audiência pública produziu aportes informativos e
argumentativos essenciais, com esclarecimentos de questões fáticas e
jurídicas necessárias para a contextualização e elucidação do problema
posto.
6. O quadro normativo e fático da Amazônia Legal traduz a
realidade de um autêntico estado de coisas inconstitucional na Amazônia
Legal, a revelar um cenário de tutela insuficiente e deficiente dos biomas
patrimônios nacionais por parte do Estado brasileiro.
7. O retrato contemporâneo da Amazônia Legal não responde aos
deveres de tutela assumidos pelo Estado constitucional brasileiro,
expressamente desenhado no art. 225 da Constituição e na arquitetura
legislativa, como prescreve a Lei n. 12.187/2009, que instituiu a Política
Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC. Tampouco responde à
normativa internacional, devidamente ratificada e promulgada pelo
Estado brasileiro, a demonstrar seu comprometimento político e jurídico
com a centralidade e importância da tutela do meio ambiente, em
particular a proteção contra o desmatamento e as mudanças climáticas, a
saber a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas de 1992 (Decreto
n. 2.652 de 01 de julho de 1998); o Protocolo de Kyoto, de 2005 (Decreto n.
5.445 de 12 de maio de 2015); e o Acordo de Paris, aprovado no final de
2015 e em vigor desde 2016 (Decreto n. 9.073, de 05 de junho de 2017).
8. A importância e a centralidade do Fundo Amazônia, como
principal política pública financeira em vigor de apoio às ações de
prevenção, controle e combate ao desmatamento, conservação das
florestas e desenvolvimento sustentável, restou comprovada. Nesse
sentido, os resultados fáticos obtidos com a implementação do PPCDAm
e os depoimentos das organizações não-governamentais, dos secretários
de Estado do Meio Ambiente, dos entes federados da Amazônia Legal e
dos órgãos de controle e fiscalização envolvidos.
Todavia, a centralidade do Fundo Amazônia como política pública

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 410

ADO 59 / DF

financeira não significa inércia estatal, inclusive dos entes subnacionais,

em formular outros instrumentos financeiros necessários ao
financiamento das ações e planos de concretização da tutela do meio
ambiente. Não é compatível com o modelo de federalismo cooperativo,
em matéria ambiental, e com a normativa climática, a exclusividade de
atuação da União Federal. Aos Estados igualmente compete concretizar
objetivos de tutela dos seus biomas por meio de apresentação de
resultados suficientes de redução do desmatamento para lograr políticas
financeiras alternativas.
9. A alteração na governança do Fundo Amazônia, com a extinção
dos seus comitês, Comitê Orientador – COFA e Comitê Técnico-científico
– CTFA, por meio da edição dos Decretos n. 9759/2019, n. 10.144/2020 e n.
10.223/2020, acarretou a suspensão da avaliação e aprovação de novos
projetos no âmbito do Fundo e, por conseguinte, da aplicação dos
recursos disponíveis em caixa. Coube apenas, em termos de operação do
Fundo, a continuidade de execução dos projetos aprovados
anteriormente.
10. Da leitura e interpretação do art. 225 da Constituição Federal,
fundamento normativo do Estado de Direito e da governança ambiental,
infere-se estrutura jurídica complexa decomposta em duas direções
normativas. A primeira, voltada ao direito fundamental, e a segunda
relacionada aos deveres de proteção de responsabilidade dos poderes
constituídos, atores públicos e da sociedade civil.
11. A omissão inconstitucional configurada reside no
comportamento comissivo do administrador, que instaurou marco
normativo desestruturante do antecedente, sem as salvaguardas jurídicas
necessárias para a manutenção de um quadro mínimo de adimplemento
dos deveres de proteção ao direito fundamental ao meio ambiente
equilibrado, mais especificamente de proteção dos patrimônios nacionais,
tal como categorizados pelo art. §4º do art. 225 da Constituição Federal, e
de cumprimento das obrigações climáticas firmadas.
12. Apresenta-se, como medida jurisdicional adequada para a
solução do problema posto, a invalidação dos dispositivos normativos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 410

ADO 59 / DF

que alteraram o modelo de governança do Fundo Amazônia. Como

consequência, cabe à União tomar as providências administrativas
necessárias para a reativação do Fundo, no que lhe compete.
13. A omissão inconstitucional do Poder Executivo no que diz
respeito ao funcionamento da política pública do Fundo Amazônia traz
consequências em distintas atividades e operações do seu funcionamento,
como recebimento de novos recursos, análise de novos projetos a serem
financiados com valores já recebidos, em resposta aos resultados obtidos
pelo Estado brasileiro na redução do desmatamento em momentos
anteriores.
14. As providências administrativas relacionadas as atividades de
operação do Fundo é de competência do BNDES, responsável e gestor do
Fundo. Por esse motivo, os pedidos b), c), d) e) formulados na inicial
carecem de respaldo jurídico, porquanto fora da competência da União
Federal e da abordagem constitucional desta demanda.
O pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, CCII, do
Decreto nº 10.223/2020, no ponto em que extinguiu o Comitê Orientador
do Fundo Amazônia, foi resolvido no julgamento da ADPF 651, de
relatoria da Ministra Cármen Lúcia, quando o Tribunal, ao deferir o
aditamento à inicial, declarou sua inconstitucionalidade.
15. Procedência dos pedidos “a” e “f” para (i) declarar a
inconstitucionalidade do art. 12, II, do Decreto nº 10.144/2019 e do art. 1º
do Decreto nº 9.759/2019, no que se refere aos colegiados instituídos pelo
Decreto nº 6.527/2008; e (ii) determinar à União Federal que, no prazo de
sessenta dias, tome as providências administrativas necessárias para a
reativação do Fundo Amazônia, dentro e nos limites das suas
competências, com o formato de governança estabelecido no Decreto n.
6.527/2008.
16. Ação direta julgada parcialmente procedente.
ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal em, por maioria, conhecer da ação direta de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 410

ADO 59 / DF

inconstitucionalidade por omissão, rejeitando as preliminares arguidas,

vencidos os Ministros André Mendonça, Roberto Barroso, Luiz Fux e
Ricardo Lewandowski, que dela conheciam como arguição de
descumprimento de preceito fundamental, e o Ministro Nunes Marques,
que não conhecia da ação, quer como ADO quer como ADPF; por
unanimidade, converter o julgamento da medida cautelar em julgamento
definitivo do mérito. No mérito, por maioria, julgar parcialmente
procedente a ação, acolhendo os pedidos “a” e “f” da inicial, e declarar a
inconstitucionalidade do art. 12, II, do Decreto nº 10.144/2019 e do art. 1º
do Decreto nº 9.759/2019, no que se referem aos colegiados instituídos
pelo Decreto nº 6.527/2008; por perda superveniente de objeto, em razão
do prejuízo, deixou de acolher o pedido de declaração de
inconstitucionalidade do art. 1º, CCII, do Decreto nº 10.223/2020, no ponto
em que extinguiu o Comitê Orientador do Fundo Amazônia, uma vez que
este Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 651, de relatoria
da Ministra Cármen Lúcia, ao deferir o aditamento à inicial, declarou a
inconstitucionalidade desse dispositivo legal. Por fim, determinar à
União, no prazo de sessenta dias, a adoção das providências
administrativas necessárias para a reativação do Fundo Amazônia, nos
limites de suas competências, com o formato de governança estabelecido
no Decreto nº 6.527/2008. Tudo nos termos do voto da Relatora, vencido o
Ministro Nunes Marques, que julgava improcedentes os pedidos, e, em
parte, o Ministro André Mendonça, apenas quanto ao item “f”, em sessão
Plenária de 03 de novembro de 2022, na conformidade da ata do
julgamento.

Brasília, 10 de novembro de 2022.

Ministra Rosa Weber

Presidente

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 410

06/10/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 59 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

RELATÓRIO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (Relatora):

CONTEXTO INFORMACIONAL DO PROCESSO
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão,
com pedido de medida e,cautelar, ajuizada pelo Partido Socialista
Brasileiro - PSB, pelo Partido Socialismo e Liberdade - PSOL, pelo
Partido dos Trabalhadores - PT e pelo Partido Rede Sustentabilidade

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código A890-9524-66EA-195D e senha E70C-88C6-A8B3-0184
Supremo Tribunal Federal
Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 410

ADO 59 / DF

com fundamento normativo nos arts. 102, I, a e p, 103, VIII, da

Constituição Federal, e nos arts. 12-A e seguintes da Lei n. 9.868/99, em
face de alegada omissão inconstitucional da União quanto à adoção de
providências administrativas objetivando suspender a paralisação do
Fundo Amazônia.
2. Funda-se a pretensão autoral no agumento de omissão
inconstitucional q da áuanto à implemerntação das prestações normativas
e materiais de proteçãorea compreendida como Amazônia Legal e, em
específico, quanto às obrigações referentes à ativação e destinação dos
recursos disponíveis do Fundo Amazônia para a execução das políticas
públicas necessárias à tutela adequada do bioma amazônico.
3. Justificam, os autores, a necessidade do Fundo Amazônia como
principal instrumento de política financeira em aplicação pelo Governo
Federal comprometido com a proteção da Amazônia Legal. Para tanto,
contextualizam a conexão entre a Amazia Legal e o Fundo, partindo de
duas premissas, uma de natureza fática, outra normativa.
A premissa fática explicita as condições da realidade da Amazônia
Legal, demonstrada a partir dos índices de incremento das queimadas e
do desmatamento do bioma (com causas multifatoriais), conforme os
dados anuais e os alertas diários emitidos pelos sistemas do INPE,
estruturados como Prodes e Deter. Quanto ao aumento do
desmatamento, assinalam, os Partidos, o índice de 30% a mais para o ano
de 2019. Anotam que, comparados os meses de julho de 2019 e julho 2018,
constata-se alta de 278% na área de alertas de desmatamento. Com
relação ao ano de 2020, elucidam a adição de 55% da área de alertas em
relação ao ano de 2019, no primeiro quadrimestre. Sublinham o acréscimo
das queimadas verificado no período entre os meses de janeiro e agosto
de 2019, equivalente ao percentual de 145%. Segundo afirmam: “Sobre as
queimadas, aliás, vale destacar que ao longo de 2019, a área total da Amazônia
destruída por incêndios é estimada em 72.501 km. No mesmo período, em 2018,
foram queimados 43.171 km², o que representa um aumento de 67% no ano”. Por
último, destacam a progressão do desmatamento em terras indígenas,
consubstanciado no índice de 59% nos meses de janeiro e abril de 2020,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 410

ADO 59 / DF

em comparação com o ano de 2019.

A segunda premissa diz respeito à conjuntura normativa do Fundo
Amazônia. Segundo apontam, o Fundo teve sua criação autorizada pelo
Decreto n. 6.527/2008, com fundamento no art. 23, VI e VI, da
Constituição Federal, e no desenho do federalismo cooperativo em
matéria ambiental, no qual a União assume o papel de coordenadora dos
esforços e das políticas pertinentes com os demais entes federados.
De acordo com o referido Decreto, o Fundo Amazônia constitui
iniciativa pioneira de financiamento das ações de Redução de Emissões
Provenientes do Desmatamento e da Degradação Florestal (REDD+). Este
último, a seu turno, trata-se de um incentivo, desenvolvido no âmbito da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima
(UNFCCC), para recompensar financeiramente países em
desenvolvimento por seus resultados de emissões de gases de efeito
estufa (GEE) decorrentes do desmatamento e da degradação florestal,
considerada a função de conservação de estoques de carbono florestal.
Da análise dos relatórios sobre os resultados do Fundo Amazônia,
produzidos por equipe de consultores independentes, como o CEPAL
(Comissão Econômica para a América Larina e o Caribe, da Organização
das Nações Unidas), extraem os autores que, no período compreendido
entre os anos de 2008 e 2018, houve contribuição significativa do Fundo
para o financiamento das políticas públicas de comando e controle contra
o desmatamento na Amazônia Legal.
Ilustram a importância e o impacto efetivo do Fundo Amazônia na
materialização das atividades de preservação do bioma com a
apresentação dos seguintes dados, a partir do relatório do Fundo do ano
2018: desembolso da quantia de R$ 1,86 bilhões de reais para o suporte
financeiro de 103 projetos desenvolvidos pelos entes federados estaduais,
União, universidades e entidades do terceiro setor. Dentre eles, registram:
“746 mil imóveis rurais inscritos no Cadastro Ambiental Rural (CAR); 162 mil
pessoas beneficiadas com atividades produtivas sustentáveis; 687 missões de
fiscalização ambiental; 465 publicações científicas ou informativas produzidas;
338 instituições apoiadas diretamente e por meio de parceiros; 190 unidades de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 410

ADO 59 / DF

conservação apoiadas; e 65% das áreas das terras indígenas da Amazônia

apoiadas”.
4. Seguindo essa linha argumentativa, sustentam a postura omissiva
da União no cumprimento dos seus deveres constitucionais de proteção
adequada e suficiente do direito fundamental ao ambiente, nos termos do
art. 225 e do art. 23, VI e VII, CRFB, que diz respeito ao regime de
repartição de competência administrativa em matéria ambiental.
Explicitam a inobservância dos deveres de proteção prescritos no art.
225, §1º, I, III e VII, especificamente os deveres de (i) preservar e restaurar
processos ecológicos, promovendo o manejo ecológico dos ecossistemas,
(ii) de definir os espaços territoriais e componentes a serem especialmente
protegidos e (iii) de proteger a fauna e a flora.
Como consequência do inadimplemento dos deveres constitucionais
de tutela do meio ambiente, assinalam a inexistência de políticas públicas
adequadas, cuja causa principal consiste na extinção dos mecanismos
normativos essenciais para a gestão do Fundo e, por conseguinte, no
represamento de mais de R$ [Link],00 (um bilhão e quinhentos
milhões de reais) de recursos, fato que impossibilita a contratação de
novos projetos voltados ao combate e ao controle do desmatamento.
5. À vista do quadro fático-normativo desenhado, os autores
afirmam a competência desta Suprema Corte para a correção da alegada
omissão inconstitucional quanto à adoção de providência de índole
administrativa, consistente na ausência de repasses que totalizam o valor
de R$ [Link],00 para o financiamento das políticas públicas
voltadas à preservação da Amazônia Legal.
6. Com fundamento na alegação de probabilidade do direito
afirmado, conforme cenário argumentativo exposto, e do perigo de dano
resultado da omissão inconstitucional arguida, configurado nos
indicadores de aumento exponencial do desmatamento, da queimada e
dos conflitos ambientais na Amazônia Legal, nos indicadores de
efetividade do Fundo Amazônia enquanto principal instrumento
financeiro de proteção do bioma, por meio do apoiamento de projetos e
ações de comando e controle, e na recessão econômica resultado da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 410

ADO 59 / DF

pandemia da Covid-19, pedem seja concedida medida cautelar para:

a) determinar à UNIÃO que tome as medidas

administrativas necessárias para o reativar o funcionamento do
FUNDO AMAZÔNIA, permitindo a captação de recursos por:
órgãos e entidades da administração pública direta e indireta
(federal e estadual e municipal); fundações de direito privado
(incluídas as fundações de apoio); associações civis; empresas
privadas; cooperativas; governo central do país beneficiário e
instituições multilaterais, conforme previsto em seu próprio
sítio eletrônico40;
b) determinar à UNIÃO que efetue regularmente o
repasse dos recursos financeiros dos projetos já aprovados,
conforme valores, cronograma e demais condições estabelecidas
nos contratos de apoio financeiro firmados;
c) Determinar à UNIÃO que realize a avaliação dos
projetos que se encontram nas fases de consulta ou de análise,
no prazo de 90 dias, com base nas regras aplicáveis à época em
que foram protocolados e, em caso de aprovação, passe a
efetuar os repasses financeiros;
d) determinar à UNIÃO que realize a avaliação regular de
novos projetos que venham a ser protocolados para apoio do
FUNDO AMAZÔNIA, com base no Decreto nº 6.527, de 2008 e
nas Diretrizes e Critérios para Aplicação dos Recursos e Focos
de Atuação estabelecidos pelo Comitê Orientador do FUNDO
AMAZÔNIA anteriormente à desestruturação indevida desse
órgão colegiado através do Decreto n.º 10.223 de 2020;
e) determinar que o gerenciamento dos valores liberados
seja exercido por instância colegiada que tenha a participação
de representante dos entes federativos interessados nos projetos
apoiados pelo FUNDO (como já exposto no tópico acerca do
princípio do pacto federativo) e de representantes da sociedade
civil interessada, com acompanhamento da 4ª Câmara de
Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (Meio
Ambiente e Patrimônio Cultural) – diante da extinção do
Comitê Orientador até então existente promovida pelo Decreto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 410

ADO 59 / DF

n.º 10.223, de 2020;

f) determinar à UNIÃO que se abstenha de, por meio de
novas condutas omissivas, paralisar o funcionamento do
FUNDO AMAZÔNIA, e se abstenha, ainda, de utilizar os
recursos disponíveis no Fundo para outros fins que não os
previstos no art. 1º, do Decreto nº 6.527, de 2008, e respeite os
procedimentos de acesso aos recursos estabelecidos no decreto
supramencionado e nas Diretrizes e Critérios para Aplicação
dos Recursos e Focos de Atuação estabelecidos pelo Comitê
Orientador do FUNDO AMAZÔNIA anteriormente à
desestruturação indevida desse órgão colegiado.

7. No mérito, requerem a confirmação das medidas cautelares

concedidas e a declaração de “inconstitucionalidade do comportamento
omisso lesivo do Poder Público em não dar andamento ao funcionamento do
Fundo Amazônia, vedando-se novos atos omissivos que venham a ser feitos nas
programações futuras, em respeito ao pacto federativo e aos direitos fundamentais
relativos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e dos povos indígenas”.
8. Subsidiariamente, forte na afirmação da reiterada omissão da
União na formulação dos atos administrativos necessários para que o
Fundo Amazônia tenha funcionamento, sustentam dúvida razoável e
objetiva quanto à classificação dessa conduta, se omissão ou ato lesivo do
Poder Público contrário aos direitos fundamentais. Frente a esse contexto,
postulam, na hipótese de classificação distinta da omissão, seja conhecida
esta ação como ADI ou ADPF.
9. A Presidência da República, na manifestação juntada (edocs. 56 e
57), suscita, de início, preliminar de não conhecimento da ação, à alegação
de inadmissibilidade de ADO para a proteção de situações individuais e
concretas, que devem ser vindicadas pela via do controle difuso.
Assinala a inexistência de dever constitucional pendente de
concretização pelo Poder Executivo, sob o fundamento de que a omissão
justificadora da ação direta é de natureza legislativa. Argumenta que a
omissão administrativa não normativa, suscetível de impugnação por
ADO, exige previsão constitucional, sob pena de se vindicar, via Poder

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 410

ADO 59 / DF

Judiciário, a individualização de juízos administrativos concretos,

baseados na discricionariedade. Invoca a complexidade da caracterização
da omissão em face de normas constitucionais programáticas, porquanto
indeterminável o significado de atuação normativa razoável.
No tocante à inexistência de omissão, assevera a atuação normativa
administrativa da matéria, materializada nos Decretos n. 6.527/2008, n.
10.144/2019 e n. 10.223/2020 e na Portaria MMA n. 370/2015. Ressalva que
o Fundo Amazônia, não obstante sua relevância para a prevenção,
monitoramento e combate ao desmatamento e promoção da conservação
e uso sustentável da Amazônia Legal, constitui instrumento de política
ambiental, mas não o único. Desenvolve o argumento da legitimidade do
poder regulamentar atribuído ao Presidente da República (art. 84 CRFB)
para promover as alterações que julgar necessárias na composição e
gestão do Fundo Amazônia. Manifesta-se pela improcedência da ação.
10. O à época Ministro de Estado do Meio Ambiente, à semelhança
da argumentação construída pela Presidência da República, enfatiza a
ausência de omissão inconstitucional a ser imputada ao Ministério do
Meio Ambiente, notadamente quando considerada a competência do
BNDES para gerir o Fundo Amazônia e a extinção dos comitês colegiados
pelo Decreto Presidencial n. 9.759/2019. Ademais, refuta o caráter
genérico dos pedidos formulados na inicial. Comunica a adoção de atos
de negociação com os doadores internacionais, com o fim de encontrar
modelo de governança do Fundo adequado às diretrizes do governo.
Aponta a incompetência do Ministério do Meio Ambiente para a adoção
de qualquer medida administrativa que permita a reativação do Fundo
Amazônia (edoc. 138).
11. O Advogado-Geral da União pronuncia-se pelo não
conhecimento da ação e, no mérito, pela sua improcedência (edoc. 74).
Alega a ausência de questão constitucional e a inadequação da via
processual eleita. Argui inobservado o pressuposto da subsidiariedade
para o conhecimento da ação como ADPF.
No mérito, enfatiza a insubsistência da argumentação inicial quanto
à situação de omissão, ao fundamento de que os órgãos federais

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 410

ADO 59 / DF

competentes adotaram as medidas de natureza administrativa necessárias

para a tutela do bem ambiental em debate (a preservação da área
florestal). Quanto ao Conselho Nacional da Amazônia Legal, assinala as
tratativas em andamento com os países doadores, a fim de reconstituir a
governança do Fundo Amazônia, conforme informações do próprio
Conselho.
12. O Governador do Pará junta as informações referentes aos
projetos e atividades submetidas ao Fundo Amazônia (edoc. 52).
Conforme resultado do levantamento realizado pela Secretaria Estadual
do Meio Ambiente, relaciona três projetos com fonte de financiamento do
Fundo Amazônia, dois destes concluídos e o outro em fase de execução.
Eis o resumo dos projetos:

1. Projeto Semas Pará

Objetivos: Apoiar o fortalecimento da gestão ambiental no
estado do Pará por meio do aprimoramento do processo de
emissão do Cadastro Ambiental Rural (CAR), da
descentralização e da desconcentração das atividades da sua
Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Sustentabilidade e do
aprimoramento do processo legal de licenciamento ambiental.
Beneficiários: População do Estado do Pará
Abrangência territorial: Estado do Pará
Situação: Concluído
Valor total do projeto: R$ 15.923.230,00
Valor do apoio do Fundo Amazônia: R$ 15.923.230,00
Período de execução/conclusão: 09/07/2010 a 31/03/2017
2. Pará Combatendo os Incêndios Florestais e
Queimadas Não Autorizadas
Objetivos: Apoiar as ações de monitoramento, prevenção e
combate ao desmatamento decorrente de incêndios florestais e
queimadas não autorizadas no estado do Pará, por meio da
estruturação física e operacional de unidades do Corpo de
Bombeiros Militar localizadas em quatorze municípios do
Estado.
Beneficiários: População do Estado do Pará

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 410

ADO 59 / DF

Abrangência territorial: Estado do Pará

Situação: Concluído
Valor total do projeto: R$-23.469.023,55
Valor do apoio do Fundo Amazônia: R$-16.830.280,00
Período de execução/conclusão: 27/11/2012 a 30/03/2020
3. Programa Municípios Verdes
Objetivos: Apoiar a consolidação do Cadastro Ambiental
Rural (CAR) de imóveis rurais e o fortalecimento da gestão
ambiental municipal de modo a contribuir para o combate ao
desmatamento e à degradação florestal no Estado do Pará.
Beneficiários: Produtores rurais e secretarias municipais
dos 100 Municípios abrangidos pelo projeto.
Abrangência territorial: 100 Municípios no Estado do Pará
Situação: Contratado (em andamento)
Valor total do projeto: R$ 88.809.805,64 Valor do apoio do
Fundo Amazônia: R$ 75.296.569,12 Período de
execução/conclusão: 10/12/2013 ainda em execução.
Valor total desembolsado até o momento: R$-41.190.342,00.

13. O Governador do Maranhão (edoc. 48), nas informações acerca

das atividades e projetos formalizados junto ao Fundo Amazônia, expõe o
quadro dos Processos de Empenho e Trabalho do CBMMA (Corpo de
Bombeiros Militar do Maranhão). Demonstra a relação dos materiais
obtidos, por meio de licitação, e direcionados para a execução das
atividades dos bombeiros nas tarefas de enfrentamento dos incêndios
florestais. Os principais dados financeiros relacionados consistem no
valor do projeto de R$ 6.600.000,00 (seis milhões e seiscentos mil reais),
sendo que a quantia de R$ 3.871.621,00 (três milhões, oitocentos e setenta
e um mil, seiscentos e vinte e um reais) já foi executada, restando o
numerário correspondente a R$ 2.728.378,91 (dois milhões, setecentos e
vinte e oito mil, trezentos e setenta e oito reais e noventa e um centavos) a
serem empenhados.
14. O Governador do Amazonas (edoc. 87), nas informações
prestadas, por meio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (conforme
Ofício n. 536/2020/GS/SEMA), assinala a celebração do contrato de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 410

ADO 59 / DF

aplicação de recursos não reembolsáveis n. 18.2.0525.1 com o BNDES, no

valor de R$ 29.867.772,00 (vinte e nove milhões, oitocentos e sessenta e
sete mil reais, setecentos e setenta e dois reais), vinculado ao Fundo
Amazônia, cujo objetivo principal consiste na implementação do
Cadastro Ambiental Rural CAR em imóveis com até quatro módulos
fiscais no Estado do Amazonas.
Quanto ao contrato, explicita que se encontra na fase de execução e
prevê apoio ao cadastramento de 55.588 (cinquenta e cinco mil,
quinhentos e oitenta e oito) imóveis de até quatro módulos fiscais em 36
municípios do Estado e atividade de suporte à análise de 79.552
cadastros, com área destinada de abrangência do projeto de 9.380.00
hectares.
15. O Governador de Rondônia (edoc. 88), por meio do Memorando
n. 36/2020/SEDAM-GOT, de autoria da Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Ambiental, afirma a vigência de um único projeto
custeado com valores do Fundo Amazônia, qual seja, Projeto de
Desenvolvimento Socioeconômico e Ambiental Integrado - PDSEAI.
Consigna que o projeto foi elaborado em conformidade com o marco
regulatório do BNDES.
Segundo explica, a utilização dos recursos foi feita para a aquisição
de produtos e serviços, de acordo com o previsto no Plano de Trabalho e
Quadro de Usos e Fontes e atendendo os termos do contrato de concessão
de colaboração financeira não-reembolsável n. 14.2.0019.1. Em suas
palavras: Como destaque do PDSEAI, podemos citar, a atualização da segunda
aproximação do zoneamento socioeconômico-ecológico de Rondônia, elaboração
do diagnóstico de florestas plantadas no estado e projeto recuperar, apoio a
consolidação do Cadastro Ambiental Rural CAR, estruturação e modernização
das instituições de responsabilização e monitoramento ambiental com entrega de
diversos equipamentos que facilitaram ações nos municípios, a contratação dos
serviços de reforma e ampliação do Laboratório de Monitoramento de
Geociências, visando principalmente o monitoramento do desmatamento no
Estado, aquisição de equipamentos de informática para a execução do CAR e
ZSEE e outras.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 410

ADO 59 / DF

Ressalta que as atividades estão em fase de execução, com a

observância do cronograma estabelecido, sem suspensão das tarefas
desenvolvidas ou do repasse de recursos. Quanto aos resultados obtidos,
importante registrar as observações relacionadas no Memorando:

Assim, considerando o panorama de desmatamento na

Amazônia, até junho de 2015, o Sistema de Alerta de
Desmatamento (SAD) detectou 494 quilômetros quadrados de
desmatamento na Amazônia Legal. O desmatamento foi
concentrado no Amazonas (28%), Rondônia (27%), Mato Grosso
(22%), Pará (21%) e, em menor proporção, em Roraima (1%) e
no Acre (1%).
Em 2016 quando começou de fato a execução do PDSEAI,
Rondônia ocupava o 1º lugar no ranking de desmatamento da
Amazônia Legal, com cerca de 30% seguida do Mato Grosso
(28%), Pará (21%) e Amazonas (20%).
Já nos anos 2017/2018 (cerca de 03 anos de execução do
projeto) Rondônia passa a ocupar a 3º posição do ranking,
ficando atrás de Pará e Mato Grosso.
Nos meses iniciais de 2020, Rondônia supera mais uma
vez a colocação negativa no ranking do desmatamento e passa a
ocupar o quinto lugar, atrás do Amazonas, Pará , Mato Grosso e
Roraima.
Demonstrando em números que não houve prejuízos em
decorrência do contrato firmado e a utilização de recursos do
Fundo Amazônia.
(…)
No mesmo contexto, o Projeto de Desenvolvimento
Socioambiental Integrado PDSEAI, permitiu o apoio a
consolidação do Cadastro Ambiental Rural CAR, sendo
ultrapassado a meta estipulado pelo BNDES para o ano de
2018, que totalizava o cadastramento de 120.000 (cento e vinte
mil) propriedades rurais do Estado de Rondônia.

16. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social -

BNDES (edoc. 47) junta informações relevantes quanto à gestão dos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 410

ADO 59 / DF

recursos do Fundo Amazônia, em especial a sua distribuição aos projetos

a ele vinculados, nos termos regulamentados no Decreto n. 6.527/2008.
De início, contextualiza o Fundo Amazônia, elucidando que se trata
de iniciativa brasileira para apoiar as ações de redução de emissões
provenientes do desmatamento e da degradação florestal (REDD+),
concebido no âmbito das Conferências das Partes - COP, realizadas entre
os países membros da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima.
A concretização normativa do Fundo, com a sua consequente
regulamentação, nas dimensões operativas e de funcionamento, ocorreu
com o Decreto n. 6.527/2008, que autorizou a criação pelo BNDES de
conta específica destinada a captar doações para aplicações não
reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao
desmatamento e de promoção da conservação e uso sustentável das
florestas integrantes da Amazônia Legal.
O BNDES afirma que recebeu o total de R$ [Link].53 em
doações dos governos da Noruega (R$ [Link],40 = 91%), da
Alemanha (R$ 192.690.396,00 = 5,7%) e da empresa brasileira
PETROBRAS (R$ 17.285.079,13 = 0,5%). Quanto à quantia, revela que a
aplicação financeira das doações gerou receitas no valor total acumulado
de R$ [Link],00 (apurado em 31.3.2020), em decorrência dos
rendimentos financeiros.
Descreve que a carteira atual do Fundo engloba 103 projetos
apoiados no valor total de R$ [Link],65, tendo sido desembolsado
R$ [Link],98. Dos 103 projetos apoiados, 27 foram concluídos,
sendo que no ano de 2019 foram desembolsados R$ 108.875.000,00 para
projetos contratados e ainda não concluídos, de forma a garantir a
execução das ações planejadas.
Segundo informa, o apoio do Fundo está distribuído da seguinte
forma: 61% destinados a projetos apresentados pelo setor público (sendo 31% a
projetos de governos estaduais, 28% a projetos da União Federal, 1% a
municípios e 1% a universidades públicas); 38% destinados a projetos de
organizações da sociedade civil; e 1% destinados a um projeto internacional da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 410

ADO 59 / DF

Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), organização

intergovernamental formada por oito países: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador,
Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, como pode ser verificado do Relatório
Anual de Atividades, disponibilizado no endereço eletrônico do Fundo
Amazônia, de forma pública, em observância aos valores de
transparência e compromisso contratual com os doadores.
Quanto aos projetos vinculados ao Fundo com análise suspensa,
esclarece que:
as atividades de fomento, protocolo e análise de novas operações
no âmbito do Fundo Amazônia estão suspensas em função das
negociações entre o governo brasileiro e os governos dos países
doadores acerca da governança do Fundo. Na data em que o COFA foi
extinto, a carteira de projetos em fase de análise, protocolados pelo
BNDES para apoio no âmbito do Fundo Amazônia, compreendia 54
(cinquenta e quatro) operações, num montante total de R$ 2,2 bilhões
de recursos solicitados. Dentre essas operações, 14 (quatorze) projetos,
num montante total de R$ 478 milhões, já tinham tido sua
elegibilidade aprovada pelo Comitê de Crédito e Operações (CCOP) do
BNDES e 40 (quarenta) projetos ainda não tinham tido sua análise
preliminar concluída pela equipe técnica para encaminhamento à
deliberação do CCOP.

Prossegue, aclarando a governança do Fundo Amazônia, de acordo

com a disciplina instituída pelo Decreto n. 6.527/2008. Explica competir
ao BNDES a tarefa de operacionalizar a captação de doações e realizar as
atividades de análise, aprovação e contratação das operações, bem como
de acompanhamento, monitoramento e prestação de contas relativa aos
projetos contratados. Assinala que, ao lado da normatização do Decreto n.
6.527/2008, deve observância às condições constantes nos contratos de
doação e aos vetores estabelecidos pelo COFA, órgão de governança,
cujas atribuições consistem no estabelecimento de diretrizes e critérios
para a atuação do Banco na sua atividade de gestor do Fundo.
Instrui que o Decreto n. 9.759/2019, ao extinguir e estabelecer
diretrizes, regras e limitações para colegiados da Administração Pública,
impactou a estrutura de governança do COFA (Comitê Orientador do

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 410

ADO 59 / DF

Fundo Amazônia), que até então era formado por representantes do

governo federal, dos governos estaduais da Amazônia Legal, da
sociedade civil e presidido pelo Ministério do Meio Ambiente. De outro
lado, o Decreto 10.144/2019 revogou o art. 2º do Decreto n. 6.527/2008, que
permitia ao BNDES emitir diploma reconhecendo a contribuição dos
doadores ao Fundo Amazônia.
Consoante articula, as alterações promovidas no Decreto 6.527/2008,
acima identificadas, têm impactos diretos nos contratos de doação
celebrados entre o BNDES e os doadores (Governo da Noruega com o
contrato Amended and Restated Donation Agreement, Governo da Alemanha
com o contrato de Contribuição Financeira), porquanto esses preveem um
modelo de governança baseado no COFA e no CTFA (Comitê Técnico do
Fundo Amazônia) como regra estruturante de atuação e responsividade
do Fundo. No particular, importante a explicação:

Nesse sentido, vale destacar que, não apenas a extinção

dos comitês acima, mas qualquer estabelecimento de uma
governança diferente daquela estabelecida originalmente no
Decreto n. 6.527/2008, tal qual a proposta estabelecida no item e
do pedido desta ADIN, sem prévia negociação com os
doadores, afeta os compromissos estaduais já estabelecidos com
os doadores do Fundo, podendo ensejar, inclusive, a restituição
de recursos já doados conforme mencionado anteriormente.
Eventuais mudanças na governança necessitam, portanto, de
negociação prévia com os doadores e ajustes no Documento de
Projeto que é referenciado diretamente nos contratos de doação.

De acordo com o BNDES, o Fundo Amazônia tem papel de destaque

internacional enquanto instrumento legítimo de captação de recursos de
doações no contexto da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima para combate ao desmatamento, por meio de apoio a
projetos direcionados a esse propósito. Entretanto, devido às alterações
normativas promovidas pelo Governo Federal, com impacto no modelo
de governança formalizados nos contratos com os doadores, as operações

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 410

ADO 59 / DF

estão circunscritas às atividades de execução dos projetos em andamento,

observando os contratos celebrados, e suspensos os protocolos de novos
projetos e análise daqueles outrora protocolados.
Outro ponto destacado refere-se às atividades de controle e
fiscalização dos informes prestados pelo BNDES, a partir de auditorias
contábil e de cumprimento realizadas por processos externos, as quais
concluíram pela aprovação das atividades desenvolvidas no contexto do
Fundo Amazônia, sem ressalvas ou inconformidades.
Nessa linha de controle, os resultados da avaliação de meio termo da
efetividade do Fundo Amazônia, finalizada em 2019, por equipe de
consultores independentes, com a coordenação técnica da Comissão
Econômica para a América Latina e o Caribe - CEPAL, revelam um
quadro fático de evidências no sentido da contribuição do Fundo
Amazônia para a consecução das políticas ambientais de redução do
desmatamento do bioma amazônico. Como consta nas informações: “A
avaliação em comento incluiu, também, dois estudos complementares, sendo um
dedicado à análise da distribuição de benefícios das ações apoiadas pelo Fundo
Amazônia e o outro ao impacto dos projetos de implantação do Cadastro
Ambiental Rural (CAR)”.
De igual modo, a decisão tomada no processo de auditoria feito
perante o Tribunal de Contas da União (TC n. 018.242/2017-1), que, em
2018, ao julgar as atividades desempenhadas pelo BNDES, na qualidade
de gestor do Fundo, concluiu, em síntese, pela adequada gerência do
Fundo, na medida em que, não obstante a necessidade de ajustes
pontuais, atingira os objetivos propostos com a aplicação dos recursos
desembolsados.
17. O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE, em
cumprimento à solicitação encaminhada por esta Relatora, apresenta
relatório com os dados sobre o desmatamento detectado na região da
Amazônia Legal, no período compreendido entre os anos de 1988 a 2019
e, de forma mais detalhada, entre os anos de 2013 a 2019 (edoc. 45).
No relatório, de início, o INPE esclarece os objetivos e o
funcionamento dos sistemas de monitoramento voltados para quantificar

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 410

ADO 59 / DF

e auxiliar no controle do desmatamento, denominados Prodes e o Deter.

O sistema Prodes tem por função disponibilizar o inventário anual de
perda de floresta primária (desmatamento), a partir da captação de
imagens de satélites de observação da terra. Registra que o sistema provê
informações de desmatamento da totalidade do bioma, desde 1988. Com
os dados do inventário, calculam-se as taxas anuais que correspondem à
área desmatada entre o período de agosto de um ano e julho do próximo.
Salienta que os resultados do Prodes são os dados oficiais do governo
brasileiro para reportar o desmatamento na Amazônia brasileira, e ficam
publicizados no portal da plataforma Terrabrasilis1, conforme Lei n.
12.521/2011, para acompanhamento por toda a sociedade brasileira.
O sistema Deter, por sua vez, funciona com o propósito de emitir
alertas de desmatamento, como instrumento de suporte necessário para
as ações de fiscalização e controle da degradação florestal. O Deter
produz diariamente avisos de alteração na cobertura florestal para área
maiores que 3 hectares. Esta alteração consiste tanto em desmatamento
como em processo de degradação (cujos fatos geradores podem ser a
exploração de madeira, mineração, queimadas e outras espécies). Os
avisos são direcionados automaticamente para o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, que tem
esses dados como vetores nucleares para o planejamento estratégico das
ações de controle e fiscalização. A transparência do sistema permite a
construção de tendências de desmatamento em escala temporal diária.
A partir do detalhamento dos sistemas, o INPE expõe os dados
coletados, que traduzem uma realidade de crescente aumento das taxas
de desmatamento no bioma da Amazônia. O gráfico do Deter ressalta,
entre o período de 2015 a 2020, o incremento de 2.000 km², em termos de
total anual, dos avisos de desmatamento. O Prodes, utilizando uma base
comparativa quantificada desde 1988 até 2019, demonstra as taxas anuais
de desmatamento da Amazônia legal brasileira, que identificam gradual e
consistente aumento a partir de 2015. Em 2019, foi atingido patamar
muito superior ao ano anterior, vale dizer: de 7.536 km² em 2018 passou-

1 Disponível em: [Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 410

ADO 59 / DF

se para uma taxa de 10.129 km² em 2019.

Por outro lado, da análise do gráfico produzido pelo sistema Prodes,
infere-se que no período entre 2005 a 2015 houve significativo retrocesso
nos valores das taxas, com um decréscimo de 27.772 km² verificado em
2004 para 5.012 km² em 2014. Essa realidade fática se justifica, em razão
do cumprimento do Plano de Ação para Prevenção e Controle do
Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), criado em 2004, com o
objetivo de reduzir de forma contínua e consistente o desmatamento e
criar as condições para se estabelecer um modelo de desenvolvimento
sustentável na Amazônia Legal.
Para ilustrar os dados oficiais produzidos pelo INPE, instituto de
pesquisa oficial, replico a tabela elaborada no relatório:

Ano Taxa (km2/ano) Tendência

2004 27.772 *
2005 19.014 - queda
2006 14.286 - queda
2007 11.651 - queda
2008 12.911 - queda
2009 7.464 - queda
2010 7.000 - queda
2011 6.418 - queda
2012 4.571 - queda
2013 5.891 + aumento
2014 5.012 -/+ flutuação
2015 6.207 + aumento
2016 7.893 + aumento
2017 6.947 -/+ flutuação
2018 7.536 + aumento
2019 10.129 + aumento

O INPE, ainda, trouxe informações complementares, solicitadas na

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 410

ADO 59 / DF

decisão de convocação da audiência pública (Ofício n. 13.296/2020), acerca

da situação fática do desmatamento da Amazônia Legal, a partir do
contraponto entre os resultados alcançados nas quatro fases do Plano
para o Controle do Desmatamento Legal e Recuperação da Vegetação
Nativa - PPCDAM (2004-2008, 2009-2011, 2012-2015, 2016-2020).
18. A Vice-Presidência da República, ao prestar as informações
solicitadas ao Conselho Nacional da Amazônia Legal - CNAL (edoc. 89),
suscita a inadmissibilidade da ação, sob o fundamento de que o
pressuposto da omissão quanto ao dever constitucional de legislar ou
adotar providências de índole administrativa versa hipótese de violação
direta do texto constitucional. O Fundo Amazônia, por sua vez,
conquanto traduza importante política pública ambiental, não retira seu
fundamento de validade da Constituição Federal.
Afirma ser o Fundo Amazônia um instrumento decorrente de
Convenções Internacionais, materializado em conta bancária específica
para captação de recursos necessários ao financiamento de projetos
direcionados ao combate do desmatamento na Amazônia brasileira.
Desse modo, entende que os modelos de constituição e governança do
Fundo, acordados com os doadores internacionais, não podem ser objeto
de ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
Explicita que ao Conselho Nacional da Amazônia Legal compete
coordenar e acompanhar a implementação das políticas públicas
relacionadas à Amazônia Legal, em consonância com o Decreto n.
10.239/2020.
Nesse âmbito, relata reuniões ocorridas com diversos Ministros e
Governadores da Amazônia Legal para conhecer a realidade das ações
desenvolvidas e reuniões com o objetivo de identificar as ações a serem
executadas como parte de um Plano de Preservação Ambiental da
Amazônia. Dentre as medidas adotadas, ressalta a reativação do Fundo
Amazônia e Financiamento Internacional e a condução das negociações
para o restabelecimento da governança do Fundo Amazônia. À vista
desse contexto, afirma inexistir a alegada omissão da União no tocante às
medidas administrativas para o restabelecimento do Fundo Amazônia.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 410

ADO 59 / DF

19. Admitidos no feito, na qualidade de amici curiae, o Laboratório do

Observatório do Clima, o Instituto Alana e o Conectas Direitos Humanos.
20. Robustos argumentos, dados, estatísticas e informações de
projetos vinculados ao Fundo Amazônia foram apresentados na fase
postulatória do processo, como demonstrado no relatório antecedente.
Em uma síntese, inferem-se os seguintes pontos apresentados: o
INPE, estatísticas e dados públicos oficiais produzidos em relação ao
desmatamento constatado no bioma Amazônia, no período
compreendido entre 1988 e 2019, mais especificamente entre os anos 2013-
2019. O BNDES, medidas de governança institucional e estruturas
administrativas de política pública ambiental executadas e apoiadas pelo
Fundo Amazônia, com a descrição dos seus efeitos concretos no
desenvolvimento sustentável e proteção ecossistêmica na região. Os entes
federados estaduais da Amazônia Legal, os projetos apoiados pelo
Fundo Amazônia e a correlação com o adimplemento constitucional dos
deveres de prevenção, promoção, monitoramento e combate ao
desmatamento de conservação do uso sustentável da Amazônia Legal,
dentro do marco normativo do federalismo cooperativo em matéria de
proteção do ambiente. As manifestações das autoridades públicas do
Governo Federal, com a negativa de omissão da União no cumprimento
dos seus deveres de proteção e de funcionamento do Fundo Amazônia. O
Vice-Presidente da República com relato descritivo acerca das medidas e
tratativas tomadas em direção à retomada da governança do Fundo
Amazônia.
Considerado esse conjunto, convoquei audiência pública, realizada
nos dias 23.10.2020 e 26.10.2020, com o objetivo de ampliar o quadro
informacional do processo, debater as alegações apresentadas e esclarecer
as controvérsias identificadas acerca da operacionalidade e
implementação do Fundo Amazônia na geografia regional.
Para cumprir os objetivos propostos, dividi o debate em dois blocos.
O primeiro, concentrado nas discussões sobre as ações de planejamento e
fiscalização adotadas pelos órgãos e entidades responsáveis pelo combate
ao desmatamento e proteção do bioma. O segundo, direcionado ao

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 410

ADO 59 / DF

debate sobre os dados oficiais acerca da situação fática em que inserida a

Amazônia Legal. Ainda, fixei conteúdo mínimo e inicial a ser trazido por
cada um dos convocados, conforme perguntas elaboradas nos pontos 28,
29, 30 e 31 da decisão publicada em 02.09.2020 (edoc. 77), como método de
racionalização da deliberação.
Participaram da audiência: a) os entes federados estaduais da
Amazônia Legal, representados pelos respectivos Secretários Estaduais
de Meio Ambiente; b) o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE;
c) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA; d) o Instituto de Conservação da Biodiversidade -
ICMBIO; e) o Instituto de Pesquisas Ambiental da Amazônia - IPAM; f) o
Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amazônia - IMAZON; g) o
Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia - INPA; h) Carlos Nobre,
Climatologista e ex-pesquisador do INPE; i) Ricardo Galvão, Professor da
USP e ex-Diretor do INPE; j) Raoni Guerra Lucas Rajão, Professor
Associado de Gestão Ambiental e Estudos Sociais da Ciência e Tecnologia
da UFMG; l) o Ministro de Estado da Defesa, m) o Ministro de Estado do
Meio Ambiente e n) BNDES.
21. O Procurador-Geral da República, na manifestação juntada, ao
fundamento de ausência de norma constitucional cuja eficácia demande
regulamentação, da proteção do espaço de livre conformação do
administrador na implementação de políticas públicas ambientais e da
complexidade fática da questão ambiental no Brasil, em especial do
contexto do desmatamento, sustenta o não conhecimento desta ação
direta de inconstitucionalidade por omissão, assim como da alternativa
subsidiária da arguição de descumprimento de preceito fundamental.
No mérito, afirma a atuação positiva da União na consecução das
medidas administrativas e normativas necessárias para a retomada do
Fundo Amazônia, como apresentado no processo. Desse modo, a análise
acerca da suficiência ou não dessas medidas não compete ao Poder
Judiciário, que deve deferência à escolhas políticas em matérias abertas à
modos de agir variados para a proteção do bem, como o direito
ambiental. Abaixo, transcrevo os principais argumentos defendidos no

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 410

ADO 59 / DF

parecer:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR

OMISSÃO. FUNDO AMAZÔNIA. SUPOSTA OMISSÃO
ADMINISTRATIVA DO GOVERNO FEDERAL. AUSÊNCIA DE
NORMA CONSTITUCIONAL CUJA EFICÁCIA DEMANDE
REGULAMENTAÇÃO. ESCOLHA DE MODO DE AGIR
ENTRE VÁRIOS POSSÍVEIS. OPÇÃO POLÍTICO-
LEGISLATIVA. DEFERÊNCIA À DECISÃO DOS DEMAIS
PODERES. IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO DA
DEMANDA COMO ADPF. NATUREZA JUSFUNDAMENTAL
DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE
EQUILIBRADO. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, DA
PRECAUÇÃO E DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO
AMBIENTAL. COMPLEXIDADE DA QUESTÃO AMBIENTAL
NO BRASIL. MEDIDAS ADOTADAS PELO GOVERNO
FEDERAL PARA IMPULSIONAR O FUNCIONAMENTO DO
FUNDO AMAZÔNIA. DELIMITAÇÃO DO ESPAÇO DE
ATUAÇÃO DE CADA UM DOS PODERES. NECESSIDADE
DE POSTURA DEFERENTE DO JUDICIÁRIO EM FACE DE
DECISÕES DE CUNHO TÉCNICO OU POLÍTICO DOS
DEMAIS PODERES. VIA INADEQUADA PARA O DEBATE E
ANÁLISE PROPOSTOS PELOS AUTORES.
1. Diante da inexistência de determinação constitucional
cuja eficácia esteja obstada por conduta omissiva do poder
público, não há margem para, em ADO, reconhecer-se omissão
inconstitucional.
2. Não cabe ADO para impor ao Poder Executivo modo
específico de enfrentamento do problema de desmatamento
ilegal na Floresta Amazônica, dentre as várias escolhas políticas
possíveis sobre o tema.
3. Afasta-se aplicação da fungibilidade entre ações de
controle concentrado de constitucionalidade quando não
preenchidos os requisitos da ação correta.
4. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
ostenta natureza jusfundamental, atribuindo-se ao poder

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 410

ADO 59 / DF

público e a toda sociedade o dever de defendê-lo e de preservá-

lo para as presentes e futuras gerações.
5. Em matéria ambiental, o Poder Judiciário há de pautar-
se pela aplicação dos princípios da prevenção, da precaução e
da proibição do retrocesso ambiental, de forma a velar pela
preservação da esfera de tomada de decisão política e
administrativa atribuída constitucionalmente às instâncias
democráticas e representativas.
6. Os dados e informações trazidos aos autos ressaltam a
complexidade da questão ambiental no Brasil, sendo a
contextualização fática apresentada na petição inicial indicativa
de distintas questões sociais, políticas, econômicas e judiciais
que perpassam a questão do desmatamento ilegal no Brasil.
7. As informações apresentadas pela Vice-Presidência da
República, pelo BNDES e pela Consultoria Jurídica junto
Ministério do Meio Ambiente elencam medidas adotadas pelo
Governo Federal para estimular o funcionamento do Fundo
Amazônia.
8. Verificada a existência de ações do poder público
tendentes a impulsionar o funcionamento do Fundo Amazônia,
substituir a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo pelas
ações pretendidas pelos requerentes representaria ingerência do
Judiciário no mérito das ações adotadas, para impor
determinado modo de agir em sobreposição aos órgãos
competentes, providência incompatível com o objeto da ADO e
com a própria função jurisdicional.
9. Eventual acolhimento do pedido formulado, com a
determinação de obrigações de fazer aos órgãos do Poder
Executivo, demandaria avançar em seara operacional e técnica,
estranha à função jurisdicional, ultrapassando o mero exame
objetivo de compatibilização entre a atuação impugnada e a
Constituição Federal.
10. Veredito acerca de eventual acerto ou desacerto,
suficiência ou insuficiência das medidas que vêm adotadas,
além de demandar exame de aspectos técnicos da política
nacional, dependeria de ampla dilação e discussão probatória,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 410

ADO 59 / DF

providências incompatíveis com o procedimento de fiscalização

abstrata de constitucionalidade.
— Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito,
pela improcedência dos pedidos.

22. A Associação Direitos Humanos em Rede – Conectas (edoc. 351 e

362), o Laboratório do Observatório do Clima e o Instituto Alana, em
petição conjunta (edoc. 364), apresentam manifestações, na qualidade de
amici curiae, nas quais destacam os argumentos necessários para o
enriquecimento da qualidade deliberativa, dentre os quais: (i) o regime
jurídico brasileiro de garantia e proteção socioambientais, (ii) o quadro do
direito internacional dos diretos humanos e dos direitos socioambientais,
(iii) a abordagem de enfrentamento do problema e da litigância climática
baseado nos direitos humanos (iv) e a necessidade de observância da
estrutura de governança do Fundo Amazônia para seu efetivo
restabelecimento enquanto política pública ambiental.
23. O Advogado-Geral da União (edoc. 360) junta memorial final, no
qual replica as preliminares e argumentos de mérito já apresentados na
primeira manifestação.
Relatados os principais elementos argumentativos e processuais.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 410

06/10/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 59 DISTRITO

FEDERAL

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN – Senhora Presidente,
Vossa Excelência me permitiria utilizar a faculdade regimental para
dirigir uma pergunta à nobre Advogada, que aqui representa a
Advocacia-Geral da União?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (PRESIDENTE) - Sem a
menor dúvida!
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Agradeço Vossa
Excelência e cumprimento a nobre advogada, que já esteve nesta tribuna
algumas outras vezes honrando as suas tarefas.
Eu auscultei com a devida atenção e acompanhei lendo também o
relatório de Vossa Excelência. Apenas no plano dos fatos, gostaria de ter
presente algo que captei. Tenho anotado as sustentações orais, mas,
especialmente, da sustentação oral da representante da AGU. Gostaria de
saber se estou com a conclusão no sentido correto.
A sustentação oral de Vossa Senhoria admite, portanto, que há
recursos inativos no Fundo por ausência de consenso entre todos os
atores envolvidos. Portanto, que há fundos inativos, que há recursos
inativos. Isso é correto ou não? É a interrogação que tenho, Presidente.
A SENHORA IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE
(SECRETÁRIA-GERAL DO CONTENCIOSO DA ADVOCACIA-GERAL
DA UNIÃO) - Agradeço o questionamento de Sua Excelência o Ministro
Edson Fachin.
Sim, os recursos foram suspensos para novas operações. Apenas as
operações que foram autorizadas antes da reestruturação dos colegiados
é que vêm sendo adimplidas. Então, o Fundo vem pagando esses
contratos que já foram firmados antes da retirada de aval dos governos
estrangeiros.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Pois não. Muito
obrigado.

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 230B-3250-4D65-9321 e senha C511-9416-67D2-0970
Supremo Tribunal Federal
Esclarecimento

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 410

ADO 59 / DF

Obrigado, Senhora Presidente.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (PRESIDENTE) -
Importante o ponto, Ministro Fachin, porque é justamente aí que reside a
controvérsia. Há recursos, sim, mas apenas aqueles projetos que já
haviam sido aprovados é que continuam a receber os valores
correspondentes. Com relação aos demais, ficou suspensa a liberação
desses valores.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 410

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 59

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATORA : MIN. ROSA WEBER
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO (68951/BA,
25120/DF, 409584/SP)
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI (29498/DF, 7040/O/MT)
REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES
ADV.(A/S) : EUGENIO JOSE GUILHERME DE ARAGAO (04935/DF, 30746/ES,
428274/SP)
REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : RAFAEL ECHEVERRIA LOPES (62866/DF, 22286-A/MS, 321174/
SP)
INTDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : LABORATÓRIO DO OBSERVATÓRIO DO CLIMA
ADV.(A/S) : PAULO EDUARDO BUSSE FERREIRA FILHO (164056/SP)
ADV.(A/S) : FERNANDO NABAIS DA FURRIELA (57839/BA, 197853/MG,
218150/RJ, 112208A/RS, 80433/SP)
ADV.(A/S) : VIVIAN MARIA PEREIRA FERREIRA (313405/SP)
AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA
ADV.(A/S) : DANILO FERREIRA ALMEIDA FARIAS (56116/BA)
ADV.(A/S) : ANGELA MOURA BARBARULO (186473/SP)
ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG (329833/SP)
ADV.(A/S) : ISABELLA VIEIRA MACHADO HENRIQUES (155097/SP)
AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS
ADV.(A/S) : GABRIEL DE CARVALHO SAMPAIO (55891/DF, 252259/SP)

Decisão: Após a leitura do relatório e a realização das

sustentações orais, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo
requerente Partido dos Trabalhadores, o Dr. Miguel Filipi Pimentel
Novaes; pelo requerente Partido Socialismo e Liberdade (P-SOL),o
Dr. André Brandão Henriques Maimoni; pelo requerente Partido
Socialista Brasileiro – PSB, o Dr. Felipe Santos Correa; pela
requerente Rede Sustentabilidade, a Dra. Moara Silva Vaz de Lima;
pela interessada, a Dra. Izabel Vinchon Nogueira de Andrade,
Secretária-Geral de Contencioso da Advocacia-Geral da União; pelo
amicus curiae Conectas Direitos Humanos, o Dr. Gabriel de Carvalho
Sampaio; pelo amicus curiae Laboratório do Observatório do Clima,
o Dr. Nauê Bernardo Pinheiro de Azevedo; pelo amicus curiae
Instituto Alana, a Dra. Angela Moura Barbarulo; e, pela
Procuradoria-Geral da República, o Dr. Antônio Augusto Brandão de
Aras, Procurador-Geral da República. Presidência da Ministra Rosa
Weber. Plenário, 6.10.2022.

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 494F-5F2F-817D-A0EC e senha 4884-5A81-0A7C-80A8
Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 06/10/2022

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 410

Presidência da Senhora Ministra Rosa Weber. Presentes à sessão

os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Roberto Barroso, Edson Fachin,
Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André Mendonça.

Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Augusto Brandão de

Aras.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 410

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 59

Decisão: Após a leitura do relatório e a realização das

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 91FD-6B13-071C-78DC e senha DE56-FB51-F62E-7C3B
Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 20/10/2022

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 410

Decisão: Após o início do voto da Ministra Rosa Weber

(Presidente e Relatora), o julgamento foi suspenso. Plenário,
20.10.2022.

Presidência da Senhora Ministra Rosa Weber. Presentes à sessão

os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Roberto Barroso, Edson Fachin,
Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André Mendonça.

Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Augusto Brandão de

Aras.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 410

26/10/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 59 DISTRITO

FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (Relatora):

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE
LEGITIMIDADE ATIVA
22. Reconheço a legitimidade ativa do Partido Socialista Brasileiro -
PSB, do Partido Socialismo e Liberdade - PSOL, do Partido dos
Trabalhadores - PT e do Partido Rede Sustentabilidade para o
ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade por
omissão, uma vez que todos possuem representação no Congresso
Nacional, cumprindo os requisitos previstos no art. 103, VIII, da
Constituição Federal e do art. 2º, I, da Lei nº 9.882/1999.

ADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

POR OMISSÃO
23. Conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade por
omissão, como passo a fundamentar.
O comportamento omissivo de desrespeito à Constituição por parte
dos Poderes Públicos, seja o Legislativo, seja o Executivo, seja o Judiciário,
produz como resultado quadro de inexistência de tutela dos direitos
fundamentais e do arcabouço normativo constitucional ou de
insuficiência no adimplemento dos deveres fundamentais de proteção.
A omissão legislativa e/ou executiva têm seus contornos particulares,
próprios dos espaços decisórios e da competência atribuída a cada Poder,
no desenho normativo constitucional. A Constituição Federal, como
método de proteção da democracia, dos direitos fundamentais e da
própria estrutura do Estado, definiu as competências normativas
(legislativas e administrativas) e as responsabilidades necessárias para a

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
[Link] sob o código 7BF5-4510-3DD1-FF21 e senha 80B6-3A0F-E771-D5F3
Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. ROSA WEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 410

ADO 59 / DF

concretização da normatividade do direito constitucional.

Soma-se a esse quadro de repartição de competências e de
organização-procedimental do Estado o extenso rol do art. 5º (incluída a
cláusula de abertura do § 2º, referente aos tratados internacionais de
direitos humanos) e outros dispositivos alocados na arquitetura
constitucional, que contemplam, além da positivação de direitos
fundamentais, a declinação de deveres estatais de tutela.
A noção de deveres fundamentais é pressuposto principal para a
adequada conformação e o controle de validade das respostas formuladas
pelos Poderes Públicos no Estado Constitucional. E sua incidência
assume maior relevância na arena dos direitos de caráter prestacional, a
exemplo dos direitos sociais e ambientais, porquanto exigem, por sua
própria natureza, prestação de fazeres normativos e fáticos para sua
concretização.
Nesse sentido, a proteção dos direitos fundamentais assegurados
pela Constituição reclama, por vezes, para sua efetividade, a edição de
normas regulamentares administrativas e legislativas. Todavia, essa
exigência de adimplemento dos deveres de legislar e de proteção fático-
normativa nem sempre está expressa no texto constitucional, à
semelhança da norma constitucional impositiva do dever de legislar.
Por isso, o fundamento do dever normativo de tutela deriva da
estrutura do direito fundamental em deliberação, a qual, transparece na
fase de sua concretização. Quer isso dizer que não cabe ao constituinte,
nem poderia, sob o ponto de vista técnico, dada a dinâmica da conjuntura
política e normativa, antever previamente as proteções necessárias à
acomodação prática dos direitos fundamentais.
Como é sabido, a prescrição do art. 5º, § 1º, da Constituição Federal,
ao afirmar a aplicabilidade imediata das normas definidoras dos direitos
e garantias fundamentais, não diz muito (nem esgota) sobre a prática
constitucional. A aplicação normativa imediata dos direitos
fundamentais, ainda que não dependa diretamente de atos legislativos,
exige do Executivo a criação das condições necessárias para sua
realização, por intermédio de prestações normativas e fáticas de tutela.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 410

ADO 59 / DF

O dever constitucional normativo de tutela aos direitos

fundamentais, direcionado a quaisquer dos Poderes, significa, em
essência, a exigibilidade do exercício das competências constitucionais
públicas necessárias para fornecer as condições estruturais e materiais de
realização daqueles.
Interpretação contrária equivale afirmar que a discricionariedade
normativa dos Poderes Legislativo, Executivo, e mesmo do Judiciário,
abarca possibilidade de negação ou frustração do Estado Constitucional,
em favor da vontade, ou suposta liberdade de conformação, do legislador
ou administrador. Ou seja, a lógica da supremacia da Constituição
Federal e do correlato imperativo de tutela dos direitos, vinculativa aos
particulares e Poderes constituídos, cederia às vontades públicas
majoritárias ocasionais.
Uma distinção há que ser feita, todavia.
24. A forma de concretizar os direitos fundamentais integra o
espaço de conformação prática dos Podres Públicos, em especial do
Legislativo e do Executivo. No entanto, essa liberdade decisória inerente
à formulação da política normativa tem como vetor de atuação o dever
de tutela dos direitos fundamentais. A proteção não é discricionária, e
sim as formas e modos de sua implementação, desde que observado o
postulado da proporcionalidade em sua dupla face proibitiva: do excesso
da intervenção na esfera de proteção de direitos fundamentais e da
insuficiência de sua tutela.
Seguindo essa linha interpretativa, com as premissas estabelecidas,
refuto a alegação de inadmissibilidade desta ação constitucional, porque
ausente “norma constitucional desprovida de aplicabilidade imediata, cuja
eficácia dependa de concretização legislativa ou regulamentação infralegal por
parte de poder ou órgão da administração pública”.
O enquadramento normativo da omissão inconstitucional, no atual
estágio de desenvolvimento da teoria e prática constitucionais, não
corresponde à fórmula simplista de inadimplemento de mandamento
constitucional específico e direto.
Nesse contexto, exsurge a centralidade do processo constitucional e

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 410

ADO 59 / DF

a constelação dos instrumentos necessários para a adequada e efetiva

tutela dos direitos constitucionais e do desenho organizatório e
procedimental do Estado. Mais especificamente, a previsão de ações
vocacionadas ao controle desse estado de omissão normativa (em sentido
amplo). Ademais, perfazem esse desenho do processo constitucional as
técnicas de controle da insuficiência normativa nos casos concretos de
feição subjetiva.
Realmente, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, como
se infere do art. 103, § 2º, CRFB 1, tem por objeto o controle das condutas
marcadas pela inércia governamental, seja total ou parcial. Na dicção do
permissivo constitucional e na linha decisória deste Supremo Tribunal
Federal, entendo que o cabimento da ação direta de inconstitucionalidade
tem lugar sempre que a ausência de medida normativa legislativa ou
administrativa aponte para a inefetividade, total ou parcial, de norma
constitucional ainda que inexista dever normativo expresso.
Em particular, o fenômeno da omissão normativa do Administrador
assume feição complexa na teoria e na prática constitucionais
contemporânea. Isso porque os deveres de tutela impostos ao
Administrador podem ser derivados tanto do plano normativo, que
engloba as atividades legislativas primária e secundária (como
regulamentos), quanto do plano material de prestações fáticas
imprescindíveis para a viabilização dos direitos fundamentais. Além
disso, o espaço de conformação administrativa deve ser assegurado como
critério de validade das escolhas políticas.
A ideia de que o controle das omissões inconstitucionais se
concentrava, precipuamente, nas hipóteses de normas constitucionais
limitadas não subsiste na experiência constitucional mais atual, uma vez
que o déficit de regulamentação dos direitos fundamentais decorre não
do comando normativo expresso de dever de legislar, mas da
insuficiência de sua proteção.
Essa engenharia institucional coloca em evidência o papel do
1 declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma
constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências
necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 410

ADO 59 / DF

Administrador, mais até que do Legislador, como responsável pelos

imperativos de tutela, materializados em comandos normativos
(primários e secundários) e de prestações fáticas basilares ao
cumprimento dos direitos.
Seguindo esses vetores interpretativos constitucionais, o controle
jurisdicional das omissões normativas representa a mais refinada resposta
institucional às novas exigências da justiça constitucional.
Para tanto, quatro premissas são essenciais para o seu exercício: (i) a
identificação do direito fundamental alegado como violado, (ii) a
configuração do estado de insuficiência normativa ou fática, (iii) a
demonstração da necessidade dos deveres de tutela para a exigibilidade
do direito e (iv) a validade da solução normativa empregada, dentro do
marco argumentativo exigido pelo postulado da proporcionalidade.
A segunda premissa, consistente na análise do estado de
suficiência normativa derivada da implementação das políticas
públicas eleitas pelo administrador, mais uma vez, rechaça a validade da
alegação sustentada no processo no sentido de que o acolhimento dos
pedidos formulados implicaria, em alguma medida, “fazer juízo acerca do
conjunto de normas e estratégias administrativas adotadas pela União no
contexto de combate ao desmatamento ilegal na Floresta Amazônia, para
verificação de seu acerto ou suficiência.”
Ora, o propósito essencial da jurisdição constitucional centra-se
justamente no juízo de compatibilidade das normas e políticas públicas
adotadas pelos poderes constituídos e particulares, a partir do parâmetro
material que demanda a análise da suficiência de proteção dos direitos.
Os princípios da prevenção, da precaução e da proibição do
retrocesso ambiental, enquanto vetores interpretativos, exigem do Poder
Judiciário a aplicação dos deveres de proteção adequada e efetiva do
meio ambiente frente às condutas políticas, intermediado pelo postulado
da proporcionalidade, como definido nos precedentes formados por esse
Supremo Tribunal Federal.
E, repito, não se trata do Poder Judiciário se substituir nos deveres
do Legislador ou do Administrador, e refutar o mérito de políticas

Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 410

ADO 59 / DF

públicas por divergências. Mas sim de atuação enquanto órgão de

proteção dos direitos fundamentais, nas situações de inadimplemento
inconstitucional, em decorrência da insuficiência normativa, seja de
caráter legislativo ou administrativo.
25. Para o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade por
omissão, na minha visão, basta a observância do pressuposto exigido,
qual seja, a alegação de omissão total ou parcial por parte do legislador
ou administrador no adimplemento dos deveres normativos de tutela.
E no caso em análise, alega-se, na inicial, quadro de omissão
normativa objetiva, quanto ao funcionamento adequado e suficiente de
política pública financeira materializada no Fundo Amazônia, apontada
como essencial para o adimplemento dos deveres de proteção do direito
fundamental ao meio ambiente, em especial o patrimônio dos biomas que
integram a complexa biodiversidade da região Amazônia Legal.
O quadro argumentativo exposto na inicial, no meu entender, não
veicula pretensão jurisdicional de proteção de situações subjetivas e
concretas, objeto que realmente não ensejaria o acionamento da jurisdição
abstrata e concentrada.
Tenho que o argumento de que os pedidos não se credenciam ao
conhecimento porquanto direcionados à implementação de providências
administrativas sem guarida direta no texto constitucional, com a devida
vênia, não se sustenta. Os pedidos deduzidos para a adoção de
providências administrativas enquadram-se na categoria de prestações
normativas e fáticas derivadas da estrutura e necessidades da órbita de
proteção do direito fundamental alegado.
Já o campo para a deliberação da validade dos argumentos relativos
ao controle da razoabilidade da atuação normativa estatal diz com o o
juízo de mérito, não com o de admissibilidade.
Assim, uma vez invocado na inicial direito fundamental de que
derivam deveres de proteção impostos aos poderes constituídos, estado
de omissão normativa objetiva e pedidos de natureza prestacional
normativa e fática, rejeito a preliminar de inadmissibilidade arguida e
refuto a pretendida aplicabilidade ao caso das decisões e precedentes

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 410

ADO 59 / DF

invocados, como a ADO 3 (Min. Rel. Joaquim Barbosa, decisão

monocrática, DJ 08.05.2012), ADO 37 (Min. Rel. Ricardo Lewandowski,
Plenário, DJ 29.05.2019), ADO 45 (Min. Rel. Roberto Barroso, monocrática,
DJ 28.08.2019), ADO 48 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ
24.05.2019) e ADI 19 (Min. Rel. Aldir Passarinho, Plenário, DJ 14.04.1989).
26. Se tal compreensão, contudo, restar vencida, e entender este
Plenário que envolve o caso juízo de controle de comportamentos
omissivos e comissivos, uma vez que a alteração na política pública do
Fundo Amazônia é também derivada de atos normativos editados pelo
Chefe do Poder Executivo, via decreto, não tenho qualquer objeção ao
acolhimento do pedido subsidiário para que seja conhecida esta ação
constitucional como arguição de descumprimento de preceito
fundamental, na linha decisória do que foi definido ao julgamento da
ADPFs 347, 706, 709 e 635, bem assim como proposto no voto da Ministra
Cármen Lúcia para a ADPF 760 e a ADO 54.

CONVERSÃO PROCEDIMENTAL
Encontrando-se o processo devidamente instruído para julgamento
do mérito, consideradas as manifestações jurídicas acerca da controvérsia
constitucional oferecidas pelas autoridades competentes e pelos amici
curiae admitidos, nos termos do relatório, proponho, na linha da
consolidada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a conversão
do procedimento do art. 5º da Lei nº 9.882/1999, referente ao julgamento
da medida cautelar, para o julgamento definitivo de mérito desta ação
constitucional.

JUÍZO DE MÉRITO

A deliberação do problema jurídico-constitucional colocado passa

pela interpretação adequada de quatro premissas, enquanto razões
necessárias para a solução ora proposta, que dizem com:
i) a valoração dos aportes informativos e argumentativos
produzidos na audiência pública, no que toca às políticas públicas da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 410

ADO 59 / DF

Amazônia Legal;
ii) os quadros normativos e fáticos da Amazônia Legal;
iii) o Fundo da Amazônia como política pública ambiental
financeira; e
iv) o conteúdo do direito fundamental ao meio ambiente, os
correspondentes deveres de proteção e a tutela do direito a mínimo
ecológico.

VALORAÇÃO DOS APORTES ARGUMENTATIVOS: PREMISSAS FÁTICAS E

NORMATIVAS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA AMAZÔNIA LEGAL
27. A audiência pública produziu aportes informativos e
argumentativos essenciais, com esclarecimentos de questões fáticas e
jurídicas necessárias para a contextualização e elucidação do problema
posto. Igualmente possibilitou, nos espaços deliberativos havidos ao final
de cada sessão de trabalho, a contestação das afirmações expostas no
processo, procedimento que permitiu a dissuasão de divergências, a
construção de consensos e de inferências probatórias acerca da realidade
subjacente ao campo normativo em deliberação.
Da análise dos materiais produzidos na audiência pública, e
juntados ao processo (como os memoriais e as apresentações dos
expositores), relaciono abaixo as divergências e inferências probatórias
acerca da realidade fática e normativa da Amazônia Legal, como
premissa necessária para a análise dos argumentos relacionados ao
estado de omissão inconstitucional no cumprimento dos deveres de
tutela do ambiente integrante da área Amazônia Legal.
28. A primeira divergência diz respeito à validade das estatísticas e
dos dados produzidos pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais –
INPE, por meio de seus sistemas de monitoramento, como Prodes, Deter e
Deter Intenso, na observação das atividades de queimada, desmatamento e
degradação da Amazônia Legal. Representou o INPE na audiência os
Doutores Cláudio Aparecido de Almeida –Coordenador do Programa de
Monitoramento de Biomas, Gilvan Sampaio Oliveira – Coordenador-
Geral de Ciências da Terra, e Luiz Eduardo Oliveira – Coordenador-Geral

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 410

ADO 59 / DF

substituto de Ciências da Terra.

Cláudio Aparecido de Almeida relatou que o INPE é uma unidade
vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia. Demonstrou o modo de
funcionamento dos sistemas Prodes, Deter e Deter Intenso e a situação do
desmatamento da Amazônia, mensurada a partir dessas tecnologias de
monitoramento. Na petição juntada ao processo, o BNDES já havia
esclarecido o significado e a forma de trabalho desses sistemas,
notadamente o Deter e o Prodes. Na audiência, complementou o quadro
informacional, ao explicitar sobre o Deter Intenso. Segundo relatou
Cláudio Aparecido, esse último sistema trata de técnica aprimorada e
complementar ao Deter, em fase de consolidação desde o final de 2019,
com foco na detecção das alterações da cobertura florestal em áreas
específicas da Amazônia Legal, que hoje compreendem cinco áreas
equivalentes a 500.000 km², cujos dados são destinados exclusivamente
aos órgãos de fiscalização2, portanto, ainda não estão disponíveis ao
público externo.
No que se refere à situação fática do desmatamento, Cláudio
Aparecido informou que, ao longo dos trinta anos de monitoramento, foi
possível obter uma medida acumulada de desmatamento da floresta da
ordem de 800 mil km², a qual teve variações anuais no decorrer desse
período. Os maiores índices de desmatamento ocorreram nos anos de
1995 e 2004, com, respectivamente, 29mil km² e 27mil km². A última
medida feita, referente ao ano de 2019, ficou em 10mil km².
Explica como o conjunto de dados produzidos pelo Prodes serviu de
base para a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança Climática (Lei
nº 12.187/2009), e de referência para o trabalho de fiscalização e atuação
do Ministério Público, secretarias estaduais e do Ibama, bem como do
compliance das atividades agropecuárias (a exemplo, o pacto da moratória
da soja3 e o TAC da carne4).

2 Disponível em:
[Link]
3 [Link]
[Link]
4 [Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 410

ADO 59 / DF

Especificamente, quanto ao Plano Nacional sobre Mudança

Climática (Lei nº 12.187/2009), descreveu que, da medida acumulada de
desmatamento, considerado o período de 1996 a 2005, foi obtida uma
média anual para a região de 19mil km². Essa serviu de referência para a
proposta de redução de 80% do desmatamento até o ano de 2020, a partir
de um cronograma de atividades e eixos estratégicos, dividido em quatro
fases (2004-2008; 2009-2011; 2012-2015 e 2016-2020), formulada no marco
do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na
Amazônia Legal, conhecido como PPCDAm.
Nessa perspectiva, verificou que a primeira etapa do PPCDAm,
correspondente às duas primeiras fases (2004-2008 e 2009-2011),
apresentou resultados de queda acentuada do desmatamento, saindo do
patamar de 27mil km² para menos de 8mil km², em 2011, situação
esperada, na medida em que, nesse primeiro momento, o foco de ação
ficou restrito aos grandes polígonos de desmatamento. A segunda etapa,
que engloba as terceira e quarta fases, por sua vez, demonstra aumento
nos índices de desmatamento, notadamente na última fase. Segundo diz:
“E, finalmente, o último período, o período da quarta fase do PPCDAM, que foi
de 2016 a 2019. Para todo esse período, a meta estabelecida seria em torno, a
média anual, de 3.900 Km; e nós estamos acima desta média. Para o ano de 2019,
que foi o último ano, como foi informado, da medida, foram medidos 10.129 Km.
Essa é a situação fática do desmatamento da Amazônia Legal brasileira”.
Em razão da controvérsia sobre a veracidade dos dados, instaurada
a partir das afirmações do Presidente da República e do Ex-Ministro de
Estado do Meio Ambiente, que refutaram esses índices publicados,
questionei, no espaço deliberativo da audiência, o senhor Rafael Pinto
Costa, do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da
Amazônia – CENSIPAM vinculado ao Ministério da Defesa, acerca do
uso referencial desses dados para as atividades desenvolvidas pelo
Centro, conforme abaixo transcrito:

nao-apresentaram-politica-de-controle-da-origem-dos-produtos-de-seus-fornecedores;
[Link]
%20MPF%20-%20Workshop%20-%2028_10_11(4).pdf

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 410

ADO 59 / DF

Pergunta: “Gostaria de entender se a produção e coleta de

dados, no âmbito do Censipam, tem diálogo com o Inpe e outros
satélites. Pergunto, principalmente, para entender como é o trabalho
com os alertas emitidos, como resultado das atividades de
monitoramento. Os alertas, por exemplo, são emitidos para o Ibama?
Os órgãos de controle trabalham com sistemas de alerta e
monitoramento concorrentes? A integração de sistemas envolve
algum setor da sociedade civil?”
Resposta: Rafael Pinto Costa (Centro Gestor e
Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia –
CENSIPAM): “Conforme Doutor Claudio colocou, o Censipam
utiliza sim. Os dados primários de utilização do Censipam são os
dados do Inpe, dos sistemas oficiais do Deter e do Prodes. O Censipam
tem um sistema de complementação em áreas não abrangidas pelo
Deter intenso. Esses dados são repassados ao Ibama, que identifica
para agente áreas prioritárias para essa atividade. Esses alertas são
passados para o Ibama e, inclusive, avaliados a cada final de ciclo.
Sempre se busca um trabalho de complementariedade com o trabalho
realizado no Instituto Nacional de Pesquisa Espacial.”

Na resposta obtida, fica clara a validade desses dados, os quais,

inclusive, são utilizados como fonte primária para a formulação das ações
de controle e fiscalização, sem refutação técnica ou científica, e
complementados com outros produzidos pelo próprio CENSIPAM.
Seguindo essa linha discursiva, formulei pergunta ao Dr. Cláudio
Aparacido de Almeida – INPE a respeito:

Agora questiono precisamente o Doutor Cláudio

Aparecido de Almeida - já o vi também. Doutor Cláudio, que
representou o Inpe, a despeito da apresentação didática e
esclarecedora, pelo que eu o parabenizo, gostaria que, mais
uma vez - este ponto me parece muito importante -, explicitasse
um ponto que tem gerado alguma discussão e alguma
controvérsia quanto à situação fática acerca das atividades de
prevenção e controle do desmatamento, e ela diz quanto ao
sistema de dados empregados pelo Inpe.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 410

ADO 59 / DF

Pergunto: temos alguma outra forma de produção de

dados que infirmem os dados apresentados pelo Inpe? Ou seja,
os dados produzidos pelo Inpe, por meio dos sistemas Prodes,
Deter e Deter Intenso, são igualmente utilizados pelos órgãos
oficiais de formulação de políticas públicas ambientais?
Lembro que, em sua exposição, se bem me recordo, a
diretora do Inpa, a Doutora Antônia Franco Pereira, registrou
que o Inpa não colhe dados, que ele utiliza dados de terceiros
para efeito de compilação, relativamente a suas pesquisas.
Embora tenha explicitado, gostaria que reforçasse esse
aspecto.
O SENHOR CLÁUDIO APARECIDO DE ALMEIDA
(COORDENADOR DO PROGRAMA DE
MONITORAMENTO DE BIOMAS DO INSTITUTO
NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS – INPE) - Muito
obrigado pela questão, Ministra Rosa Weber! Sim, os dados do
Inpe são utilizados praticamente por todos os órgãos que fazem
o controle do desmatamento.
Hoje, ao longo do dia, vários outros expositores
mostraram que realmente usam esses dados. Nossos colegas do
Censipam usam esses dados dentro do Gipam, quer dizer, os
dados que o Inpe produz para monitoramento são a base de
entrada para a priorização dos dados, para a alocação das
equipes a campo.
O Ibama recebe diretamente esses dados e as secretarias
de Meio Ambiente, também.
Dentro do Deter foi criado um sistema automático, onde
todos os órgãos de controle e fiscalização, seja o Ministério
Público, sejam as secretarias estaduais, seja o Governo Federal,
conseguem consumir diretamente os dados produzidos pelo
Inpe, na forma de comunicação entre máquinas. É
desnecessário que exista uma demanda formal ao Inpe por
parte desses órgãos.
A forma como o Inpe trabalha, colocando todos esses
dados na rede, com transparência, permite, através da
plataforma TerraBrasilis, que os órgãos façam a ingestão direta

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 410

ADO 59 / DF

desses dados.
O Censipam tem feito isso, por meio do Gipam. O Ibama
tem feito isso, os vários outros órgãos também têm feito isso. Os
órgãos de pesquisa, como o Inpa, no caso - o Doutor Antônio
pontuou muito bem -, são grandes consumidores de dados.
Resumindo, Ministra, sim, os dados do Inpe, hoje, são
referência para o desmatamento no Brasil - na Amazônia,
especificamente. Eles são, sim, utilizados por diversos órgãos.

Da explicitação das atividades e dos resultados científicos

formulados pelo INPE, por meio de seus sistemas de monitoramento, do
uso dos dados como referência pelos órgãos, instituições oficiais e
privadas brasileiras, e mesmo internacionais, e da explicação do
CENSIPAM, fica clara a autenticidade, a confiabilidade e a eficácia dos
sistemas de monitoramento do INPE e, por conseguinte, dos dados
produzidos.
Inclusive, quanto ao ponto, pertinente trazer a Nota Informativa
13/2021/VPR-ASCOM sobre monitoramento de desmatamento e
queimadas, emitida pelo Conselho Nacional da Amazônia Legal, em 20
de abril de 20215, que confirma os dados e recomendações do INPE.
29. Corroboram o esclarecimento dessa realidade fática de
progressão do desmatamento e da degradação florestal na região
amazônica, os dados divulgados nos relatórios conclusivos do PPCDAm,
acima mencionados, de coordenação do Ministério do Meio Ambiente,
que tem ações previstas em quatro eixos temáticos: (i) ordenamento
fundiário e territorial; (ii) monitoramento e controle ambiental; (iii)
fomento às atividades produtivas sustentáveis; (iv) instrumentos
econômicos e normativos (esse último acrescido na quarta fase do Plano).
A observância do PPCDAm, enquanto principal política pública de
planejamento das ações direcionadas para o enfrentamento do
desmatamento da Floresta Amazônica, logrou resultados exitosos nas
duas primeiras fases (1ª fase: 2004-2008, 2ª fase: 2009-2011) e resultados

5 [Link]
imprensa/nota_infor_dados_of_queimadas_dsmt.pdf/view

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 410

ADO 59 / DF

instáveis na terceira (2012- 2015), embora ainda cumprindo com as metas

nacionais de redução e alcançando marcas históricas nas taxas anuais, em
termos de controle do desmatamento. Na execução da quarta fase (2016-
2020), todavia, os dados consolidados revelam decréscimo da efetividade
do Plano no adimplemento dos eixos temáticos, conforme informações
divulgadas pelo Ministério do Meio Ambiente (e disponíveis em sua
página eletrônica):

“As ações contidas no PPCDAm contribuíram

significativamente para a drástica redução na taxa de
desmatamento da Amazônia, medida pelo Projeto Prodes
(Projeto de Monitoramento do Desflorestamento na Amazônia
Legal, de responsabilidade do Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais – INPE/MCTI). A taxa anual passou de 27.772 km² em
2004 para 7.989 km² em 2016 (dado preliminar), uma redução
de 70% em 10 anos (Figura 1).
(…) As quatro menores taxas de desmatamento foram
observadas na terceira fase do PPCDAM (2012, 2013, 2014 e
2015) (Figura 1).
Os resultados obtidos na terceira fase do PPCDAm foram
analisados e serviram de subsídio para que o Ministério do
Meio Ambiente coordenasse a elaboração de uma nova
estratégia de proteção dos biomas, tendo como base a dinâmica
do desmatamento por categoria fundiária (Terras Indígenas,
Unidades de Conservação, Assentamentos de Reforma Agrária
e Glebas Públicas Federais não destinadas) (Tabela 1) e por
município. (…)
A quarta fase do PPCDAm (2016 a 2020) acaba de ser
lançada, justamente quando o desmatamento apresentou um
aumento de 29 % em relação à taxa de 2015, dado preliminar de
2016 (Figura 1). O aumento da taxa anual de desmatamento
representa uma ameaça ao atendimento da meta estabelecida
pela PNMC, que é de 80% de redução até 2020. A taxa atual
corresponde a uma redução de 59,3% em relação à linha de base
estabelecida pela PNMC (19.625 km²). Partindo desta (7.989
km²), é necessário reduzir o desmatamento em cerca de 1.000

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 410

ADO 59 / DF

km²/ano até 2020 para garantir o resultado esperado pela

PNMC, conforme demonstrado no gráfico acima.”6

Essa realidade apresentada nos relatórios comparativos das fases do

PPCDAm7 coincide, como justificado, com aquela revelada pelo INPE e
outras pesquisas científicas da área, 8 as quais convergem na formulação
de um cenário de tutela insuficiente e deficitária do bioma Amazônia,
especificamente nas ações direcionadas ao desmatamento e recuperação
da Floresta Amazônica, fruto de um problema disseminado e recorrente,
conformador de um padrão de conduta normativo (comissivo ou
omissivo) desconforme, em ascensão desde 2013.
Frente a esse conjunto probatório, a contestação dos dados do INPE
e do PPCDAm carece de demonstração fática, coerência narrativa e
consistência científica. Por esse motivo, inválido o argumento de
inautenticidade dos dados sobre o desmatamento da Amazônia Legal.
Isso significa, por outro lado, a atribuição de autenticidade e validade aos
dados de desmatamento e degradação florestal produzidos pelo Inpe,
motivo pelo qual assim serão considerados neste julgamento.
30. A segunda divergência guarda pertinência com a contribuição e
o papel do Fundo Amazônia para a execução de planos e ações de
comando, prevenção e controle do desmatamento, bem como de apoio
ao desenvolvimento sustentável da região.
Para a apuração dessa controvérsia, compete assinalar a importância
do Fundo, como instrumento de política pública de captação de recursos,
para a implementação do PPCDAm e suas respectivas ações. Para tanto,
colaciono abaixo anotação do relatório de monitoramento do balanço da

6 [Link]
controledo-desmatamento-na-amaz%C3%[Link]
7 [Link]
%20Encarte%20Principal%20-%20GPTI%20_%20p%[Link]
8 Nesse sentido, o recente artigo: The rotten apples Brazil’s agribusiness. Raoni Rajão,
Britaldo Soares-Filho, Felipe Nunes, Jan Börner, Lilian Machado, Débora Assis, Amanda
Oliveira, Luis Pinto, Vivian Ribeiro, Lisa Rausch, Holly Gibbs, Danilo Figueira. Science 17,
vol. 369, jul., 2020, pp. 246-248.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 51 de 410

ADO 59 / DF

3ª fase desse Plano, fornecido pelo Ministério do Meio Ambiente, que

assim informa:

O Fundo Amazônia tem sido um instrumento essencial

para garantir recursos para a implementação das ações
previstas e/ou alinhadas ao PPCDAm, conforme previsto no
Decreto n° 6.527/2008. O Fundo teve fundamental importância
em fomentar a elaboração de Planos Estaduais de Prevenção e
Controle do Desmatamento, requisito para que os Estados
possuíssem representação no COFA.
Com a 3ª fase do PPCDAm e o aprimoramento na
operação do Fundo tem sido possível potencializar a sinergia
dessas duas instâncias, fato que culminou com a definição de
Novas Diretrizes para Aplicação de Recursos e Focos de
Atuação para os biênios 2013/2014 e 2015/e2016, aprovadas pelo
COFA em março de 2013 e junho de 2015, respectivamente. Em
2013, foi estabelecido que projetos na modalidade ‘balcão’
deveriam ser estruturantes, ou seja, garantir resolutividade da
situação problema, ter escala no território e contribuir com a
implementação de políticas públicas. Além disso, foi dado
destaque para o apoio ao Cadastro Ambiental Rural (CAR) e a
valorização da economia extrativista sustentável.
Em 2015, foi adicionada uma nova condicionante para
apoio aos órgãos estaduais, uma vez que todos já haviam
elaborado seus planos estaduais. Foi consensual que os planos
devem estar vigentes ou serem revisados e, anualmente,
apresentar um relatório de monitoramento das ações. Esta
iniciativa visa fortalecer os planos estaduais no que tange sua
implementação e o monitoramento de seus resultados,
mantendo a necessidade de articulação e alinhamento também
com o PPCDAm e as metas nacionais de redução do
desmatamento. Ao final de 2015, a carteira de projetos do
Fundo totalizava 80 projetos apoiados, compreendendo
governos estaduais da Amazônia Legal, administrações
municipais, órgãos federais, universidades, organizações da
sociedade civil e organismos internacionais, num total de R$

Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 410

ADO 59 / DF

1,2 bilhão.
Além dos projetos em carteira, o Fundo Amazônia
selecionou, em 2013, mais 18 projetos dentro da "Chamada
Pública de Projetos Produtivos Sustentáveis" que totalizam
R$ 86,6 milhões, e 13 destes projetos foram contratados nos
anos de 2014 e 2015.
Em 2015, foram selecionados nove projetos beneficiando
40 Terras Indígenas no âmbito da “Chamada Pública para
Apoio à Elaboração e Implementação de Planos de Gestão
Territorial e Ambiental (PGTA) em Terras Indígenas do Bioma
Amazônico” com aporte de R$ 78 milhões. Destes nove
projetos, dois foram contratados no ano de 2015 e um em
janeiro de 2016.
Em apoio ao CAR, o Fundo Amazônia já contratou 14
projetos, sendo 11 com órgãos estaduais (Acre, Amazonas,
Bahia, Mato Grosso do Sul, Maranhão, Rondônia, Roraima,
Tocantins, dois projetos com o Pará e um projeto com o Ceará,
aprovado em fevereiro de 2016), dois com a sociedade civil, no
Pará e no Mato Grosso, e um com o município de Alta
Floresta, no Mato Grosso. O montante contratado em projetos
de apoio ao CAR, dentro e fora da Amazônia Legal, foi de
aproximadamente R$ 330 milhões. Além dos projetos já
aprovados, os estados da Paraíba, Pernambuco e Paraná estão
em negociação com o Fundo para aprovação de seus projetos.”
(pp. 8-9)

Dos projetos acima explicitados e dos valores desembolsados pelo

Fundo Amazônia para o seu financiamento, é possível inferir a
centralidade desse instrumento financeiro para a concretização da política
pública ambiental estruturada.
Corroboram esse fundamento as manifestações juntadas pelos
Estados do Acre, Pará, Maranhão, Mato Grosso, Rondônia e Roraima,
que demonstraram os projetos financiados pelo Fundo, os quais, em sua
essência, concentram-se nos seguintes objetos: (i) apoio ao fortalecimento
da gestão ambiental, (ii) constituição e aprimoramento do processo de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 410

ADO 59 / DF

emissão do Cadastro Ambiental Rural, (iii) apoio das ações de

monitoramento, prevenção e combate ao desmatamento, por meio da
estruturação física e operacional de unidades do Corpo de Bombeiros
Militar.
Elucidativas as exposições, na audiência pública, dos Secretários de
Estado do Meio Ambiente da Amazônia Legal que detalharam os
projetos financiados pelo Fundo, seu funcionamento e relevância para as
ações de controle ao desmatamento e ordenação territorial no espaço de
cada ente federado. Quanto à importância do Fundo Amazônia como
instrumento financeiro necessário para a implementação das políticas
públicas ambientais, os referidos Secretários de Estado foram uníssonos.
Aqui cabe sublinhar a observação crítica feita por Eduardo Costa
Taveira, Secretário Estadual do Meio Ambiente do Amazonas, no
sentido da necessidade de melhorias na implementação das ações do
Fundo pelos Estados e no controle da execução das políticas financiadas.
Em suas palavras:

Nós tivemos, até o momento, quatro projetos aprovados,

mas eu quero destacar que o número de projetos cancelados
representa quarenta por cento do total de recursos aprovados
pelo Fundo Amazônia. Isso significa duas coisas. Logo no
primeiro momento da implementação, nesses, mais ou menos,
dez anos de Fundo Amazônia, os prazos de execução desses
projetos superavam os prazos relacionados à permanência dos
governadores. E a quebra dessas mudanças, muitas vezes,
impactavam na continuidade e na qualidade de execução dos
projetos do Fundo Amazônia, o que, aqui no Estado do
Amazonas, levou a um cancelamento da ordem de quarenta por
cento desses projetos.

A crítica é importante de ser destacada para o aperfeiçoamento das

políticas públicas executadas e os compromissos dos governos estaduais
com a continuidade dessas, sob pena de cancelamentos e reformulações a
cada novo Governo.
Outra crítica, formulada pelo Secretário Estadual do Meio

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 410

ADO 59 / DF

Ambiente e Sustentabilidade do Pará, José Mauro de Lima Almeida,

consiste no tempo para a tramitação e aprovação do projeto, bem como
nas dificuldades para a própria apresentação desse, consideradas as
exigências formais do BNDES, muitas das quais são desconhecidas por
alguns atores políticos, como os municípios. Não obstante essa pontuação
crítica, afirma que a discussão sobre a melhoria necessária do Fundo deve
ocorrer em concomitância com sua vigência, uma vez que se trata de
estrutura com mais de 12 anos de funcionamento. Para além do que, a
paralisação acarreta prejuízo para o combate ao desmatamento,
monitoramento e aprimoramento sustentável do bioma Amazônia.
A Secretária Estadual do Meio Ambiente do Mato Grosso, Mauren
Lazzaretti, por sua vez, comunicou que o Estado “estruturou seu
planejamento em três pilares: austeridade contra o desmatamento e incêndios
florestais ilegais; eficiência da administração nas ações de regularização
ambiental; e fortalecimento das cadeias produtivas pela inclusão, produção e
conservação dos recursos naturais - uma estratégia que chamamos de PCI, que,
desde 2015 (...)Essas estratégias somadas permitiram o aumento da produção do
estado de maneira inversamente proporcional ao aumento do desmatamento.
Digo isso porque, nos últimos quinze anos, enquanto o desmatamento no Estado
de Mato Grosso reduziu 80%, de 2004 a 2019, a produção agrícola passou de 20
milhões, em 2004, para 67,9 milhões de toneladas, em 2019. No mesmo período, a
pecuária saiu de 24 milhões de cabeças para 30 milhões de cabeças, enquanto o
desmatamento regrediu vertiginosamente”.
Para o cumprimento do planejamento proposto como estratégia de
fortalecimento dos Estados no combate ao desmatamento ilegal, às
queimadas ilegais e aos incêndios florestais, bem como na implementação
das cadeias produtivas sustentáveis e de baixas emissões, permitindo o
real desenvolvimento da Amazônia com justiça social, Mauren Lazzaretti
declara ser fundamental a retomada do Fundo Amazônia, como
instrumento financeiro.
Ainda, destaca a importância do Fundo Amazônia para a
implementação das políticas públicas na região, com o registro feito nas
reuniões do Consórcio Amazônia, certificado na Carta de Palmas,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 410

ADO 59 / DF

assinada pelos governadores em agosto de 2019 e ratificada nas reuniões

de novembro de 2019 (Carta de São Luís) e março de 2020 (Carta de
Belém). Eis os termos destacados:

(…) Reiteram a relevância do Fundo Amazônia para a

gestão do desenvolvimento a partir da valorização de ativos
regionais e a relevância do volume de investimentos
disponíveis para os Estados. Assim, manifestam o seu apelo
para que os assuntos relacionados à implementação do
portfólio de investimentos do Fundo e o aprimoramento das
suas operações sejam tratados com celeridade, para atender as
demandas regionais, em âmbito estratégico e multisetorial, com
participação efetiva de todos os Estados da Amazônia Legal.
Neste sentido, destacam as ações relacionadas à captação
de recursos para o desenvolvimento da Amazônia Legal em
bases sustentáveis e de baixas emissões, junto a fontes nacionais
e internacionais, orientados a mobilizar significativos volumes
de financiamento capazes de acelerar o desenvolvimento
sustentável e transformar a Amazônia Legal em uma região
competitiva, integrada e sustentável. (...)

As organizações não governamentais expositoras na audiência

pública, representadas pelos Instituto de Pesquisa Ambiental da
Amazônia – IPAM, Instituto do Homem e do Meio Ambiente da
Amazônia – IMAZON, do Instituto de Conservação e Desenvolvimento
Sustentável da Amazônia – IDESAM, igualmente discorreram sobre os
projetos e a centralidade deles na elaboração das políticas e soluções de
conservação e desenvolvimento sustentável na Amazônia.
Sobre os projetos financiados pelo Fundo Amazônia, o INPE
mencionou a ampliação dos sistemas de monitoramento, antes restritos
ao mapeamento dos biomas da Amazônia e do Cerrado, para outros
quatros biomas: Pampa, Mata Atlântica, Caatinga e Pantanal; os projetos
Terraclass e o Brazil Data Cube, que trabalham com imagens de
sensoriamento remoto, o que permitem identificar os processos de
desmatamento e de ocupação do uso da terra.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 410

ADO 59 / DF

No ponto, revelantes as aclarações feitas pelo Professor Dr. Ricardo

Osório Galvão, ex-Diretor do INPE, a partir de estudo científico realizado
em conjunto com a Doutora Leila Fonseca, coordenadora dos projetos do
Fundo Amazônia no INPE.
Segundo aborda o Dr. Ricardo Galvão, dois foram os projetos
patrocinado pelo Fundo: (i) o de desenvolvimento e implementação de
sistemas de monitoramento do desmatamento para os biomas Mata
Atlântica, Caatinga, Cerrado e Pantanal e de plataforma para análise e
visualizações de grandes volumes de dados geoespaciais, com valor de
R$ 49.778.000,00 (quarenta e nove milhões, setecentos e setenta e oito mil
reais) e vigência no período de 2017 a 2022. Destaca que até então
inexistia projeto de monitoramento para esses biomas, e o objetivo
específico reside na produção de informações estratégicas sobre a
supressão de vegetação nativa e, por conseguinte, na construção de
proposta do nível de referência de emissões florestais e de CO²; e (ii)
apoio do desenvolvimento de estudos sobre usos e coberturas da terra no
bioma amazônico e aprimoramento dos satélites, na ordem de R$
66.952.436,00 (sessenta e seis milhões, novecentos e cinquenta e dois mil,
quatrocentos e trinta e seis reais).
Justifica o arranjo institucional do Fundo e o processo criterioso de
análise e aprovação dos projetos pelo BNDES, que envolve estudos
detalhados e técnicos, com embasamento jurídico sólido, em
conformidade com as determinações da Consultoria Jurídica da União.
Acrescenta que o INPE não tem condições orçamentárias para a execução
desses projetos, na medida em que a dotação orçamentária disponível
cobre apenas os projetos de mapeamento da Amazônia e Cerrado.
Com relação ao Brazil Data Clube, instrui que se trata de um banco de
dados, formado a partir de sistemas de inteligência artificial e de geração
automática de dados, a fim de possibilitar o acompanhamento temporal
do desmatamento em todos os biomas brasileiros.
Em sua manifestação, a Fundação Nacional do Índio - FUNAI, ao
expor a realidade das terras indígenas, 450 homologadas e regularizadas
no território brasileiro, as quais representam mais de 107 milhões de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 410

ADO 59 / DF

hectares, ou seja, quase 13% do território nacional, informou que até o

ano de 2019, 101 terras foram beneficiadas com algum tipo de ação
apoiada pelo Fundo Amazônia, fato que abarca uma média de 65% da
área de todas as 405 terras indígenas.
Nos termos do relatório de atividades de 2019 do Fundo, relata 13
projetos de apoios às terras indígenas, a maioria concentrada no Estado
do Acre; apoio aos planos de gestão territorial e ambiental indígena, que
abrangeu 39,8 hectares de terras, ou seja, 40% do território indígena na
Amazônia, no qual residem 73 etnias distribuídas em 905 aldeias, com
benefício trazido a cerca de 96.000 indígenas, além das populações que
vivem em torno.
Afirma que as principais atividades desenvolvidas no conjunto
desses projetos consistiram em: (i) redução do desmatamento, (ii)
fortalecimento das comunidades, (iii) das estruturas de governança locais
e organizações indígenas; (iv) melhoria da gestão e apropriação territorial
através da elaboração e implementação dos Planos de Gestão Territorial e
Ambiental; (v) valorização da cultura e dos conhecimentos tradicionais.
Não obstante esses projetos, a FUNAI desempenha atividades próprias,
com recursos institucionais, como o Centro de Monitoramento Remoto
instituído em 2015 como uma das condicionantes da usina hidrelétrica
Belo Monte.
Os indígenas que falaram na audiência enfatizaram a proeminência
do Fundo, mas igualmente indicaram a necessidade de apoio a
programas voltados para a erradicação da miserabilidade da região, para
dar condições de vida aos indígenas em suas terras. No ponto,
asseveraram: “não precisa sacrificar a vaca é só tirar os carrapatos”.
O IBAMA, por sua vez, representado na audiência pelo seu
Presidente afastado, Eduardo Fortunato Bim, destacou o papel
fundamental que o Fundo Amazônia teve na suplementação
orçamentária do órgão, desde o ano de 2014, com o subsídio de duas
linhas de projetos. Uma de fiscalização, no valor de R$ 196.000.000,00
(cento e noventa e seis milhões de reais), para o período de 2016 até 2021.
Outra de perfil estrutural, consistente no fornecimento de equipamentos e

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 410

ADO 59 / DF

na construção do centro de logística e sala de situação, que serve ao país

inteiro, em vigência desde o ano 2014.
De acordo com Eduardo Fortunado Bim (Presidente afastado do
IBAMA):

A contribuição do Fundo para o Ibama é uma contribuição

muito relevante, de suplementação orçamentária. Se o Fundo
não for utilizado, deixar de existir e etc., a gente vai ter que
buscar esses recursos orçamentários em outras fontes que não o
Fundo Amazônia. A gente tem uma carência de recursos no
Brasil, enfim, uma questão de rearranjo orçamentário, votação
da Lei Orçamentária Anual pelo Congresso Nacional.
Resumindo, Excelência, é isso: 212 milhões de reais totais,
desde 2014, para o Ibama, como suplementação orçamentária,
parte desse dinheiro sendo gasta até 2021, em fiscalização. Ele
paga uma porcentagem relevante de nossos contratos de
helicóptero e de locação de veículos, fundamentais para a
fiscalização.
O papel dele hoje, dentro do Ibama, genericamente
falando, é apoiar o orçamento do Ibama. Embora ele entre via
orçamentária – ele tem uma incorporação orçamentária -, esse
dinheiro vem para o BNDES e o Congresso vota e incorpora ao
orçamento do Ibama. Resumindo, é isso, Excelência.

Importante destacar, quanto ao ponto, as explicações feitas por

Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo, representante do Observatório
do Clima, e ex-presidente do IBAMA nos anos 2016-2018. Segundo
dispõe Suely Araújo, o IBAMA é o órgão público com maior aporte de
recursos do Fundo, os quais se concentraram em dois projetos
prioritários. O primeiro Projeto de Fortalecimento do Controle e do
Monitoramento Ambiental para o Combate ao Desmatamento Ilegal na
Amazônia (Profisc 1), firmado em dezembro de 2016, com vigência até
março de 2018. O segundo projeto Profisc 1-B, contratado em abril de
2018, com vencimento em abril de 2021.
Esses dois projetos asseguraram a viabilidade dos dois contratos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 410

ADO 59 / DF

mais expressivos do IBAMA, em matéria de fiscalização: o de locação de

helicópteros e o de locação das caminhonetes, usados nos Estados da
Amazônia. A partir desses projetos, aponta as atividades de fiscalização
realizadas pelo IBAMA nos anos 2017, 2018 e 2019. Isso porque, conforme
explica, o IBAMA até junho de 2016 possuía autorização orçamentária,
mas estava sem financeiro, motivo que levou o órgão a procurar
financiamento por meio do Fundo Amazônia.
No tocante à execução orçamentária desses projetos, assevera:

Profisc 1 teve 100% de execução; usou 56 milhões de reais,

quase 57, em 5 desembolsos, entre dezembro de 2016 e março
de 2018. O Profisc 1- B repassou para o Ibama, até 10 de
outubro agora, 77 milhões. Aqui, tem um ponto mal explicado.
Neste ano, o Ibama só pegou do Fundo Amazônia, para o
Profisc 1- B, 10 milhões de reais no mês de julho. Ele poderia ter
usado mais de 50, na verdade. Dos 140 milhões do contrato, o
Ibama só usou até agora 77 milhões. Então, inexplicavelmente,
apesar de ter usado 55% dos recursos do Profisc 1-B, o Ibama,
neste ano tão complicado de crise fiscal, não tem utilizado os
recursos de doação do Fundo Amazônia. Usou só 10 milhões,
até agora, em um desembolso no mês de julho - 30 de julho.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Social e Econômico –

BNDES, representado pelo seu Diretor Petrônio Duarte Cançado, por
sua vez, confirmou todas as afirmações feitas nas exposições acerca da
importância do Fundo Amazônia para a execução das políticas públicas
ambientais nacionais de combate, controle e prevenção ao desmatamento.
Ao explanar a respeito do Fundo, Petrônio Cançado, traçou as linhas
da sua efetividade, a partir do relatório resultado da avaliação externa e
independente coordenada pela CEPAL. Nesse sentido, elucidou que,
embora seja difícil medir quantitativamente o impacto dessa política
pública financeira, as evidências são claras em atestar sua contribuição
para a redução do desmatamento, por exemplo, por meio do apoio aos
projetos de CAR (cadastro ambiental rural). Sobre a carteira de projetos:

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 410

ADO 59 / DF

103 projetos já foram apoiados, isso totaliza praticamente

1,9 bilhões de reais - 1,86 para ser mais exato -, dos quais 1,27
bilhão já foi desembolsado. Os outros recursos já estão
aprovados, mas eles aguardam o desembolso com base na
evolução desses projetos. À medida em que eles vão sendo
executados, o banco vai medindo e liberando os recursos.
(…) Vocês podem ver que, mais ou menos, arredondando,
é 1/3 para ações ligadas a estados, 1/3 para ações ligadas à
União - e aí o maior órgão recebedor desses recursos foi o
IBAMA - e 1/3 para ações também do terceiro setor. Nos últimos
dois anos, de 2019 até outubro de 2020, foram disponibilizados
cerca de 200 milhões de reais desembolsados nesse período.
(…)
Para deixar bem claro quais são os principais temas nos
quais Fundo está atuando, então, temos ações de comando e
controle, esse foi o principal uso dos recursos. E, aí, estamos
falando de projetos que estão ligados à fiscalização, ao
monitoramento, combate a incêndios e florestas e ao Cadastro
Ambiental Rural, que foi o ponto que eu destaquei no eslaide
anterior. Um outro foco de atuação importante é a questão da
bioeconomia, então, a produção sustentável, restauração
florestal, ciência e tecnologia - e aqui estamos trabalhando
justamente na questão do desenvolvimento sustentável da
região. E, finalmente, uma outra área de atuação do Fundo se
deu na parte de áreas protegidas, são unidades de conservação
e terras indígenas, e são ações também para você buscar manter
essas áreas preservadas.
(…)
também, anteriormente, o IBAMA foi um dos principais
recebedores de recursos do Fundo para ações, muitas de
fiscalização, na linha de comando e controle. Tivemos diversas
ações de monitoramento que, para isso, foram investidos
recursos, alocados os recursos, junto ao Inpe/MCTI E Censipam.
O ponto aqui é buscar, acompanhar, medir e deixar claro e
transparente como está se dando o desmatamento ao longo do
tempo; ter ações diretas ao combate a incêndios, também, junto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 410

ADO 59 / DF

ao IBAMA e Corpo de Bombeiros, foram contratados junto a

cinco estados da região. E a gente tem, como falado também
anteriormente, 19 projetos de CAR, que são muito importantes
para se recomeçar a regularização ambiental das propriedades
na região. Aí, temos os resultados apontados, alguns aqui: 6.295
servidores capacitados; mais de 1.000 missões de fiscalização no
âmbito ambiental efetuadas; foram quase 25.000 ações ligadas a
incêndios e queimadas não autorizadas, combatidas pelos
corpos de bombeiros militares desses estados que comentamos
anteriormente.
(…)
Aqui, são ações ligadas à bioeconomia: 59 projetos. Como
falei, também é muito importante essa questão. Então, embora
não sejam ações que
estejam diretamente ligadas ao desmatamento, não são
ações de comando e controle, são ações que têm impacto muito
importante no desenvolvimento sustentável da região, sem o
qual a questão do desmatamento não é endereçada em sua raiz.
Então, são várias ações de extrema importância, foram 59
projetos de produção sustentável, apoiados e executados por
diversas associações rurais, cooperativas, por município e por
instituições do terceiro setor. Tem a questão de restauração
florestal, associada à finalidade produtiva, e 25 projetos com
demais atividades executadas por Embrapa, MMA,
universidades públicas, centros de pesquisas e também junto a
instituições do terceiro setor.
(…)
Aqui, estamos falando de áreas protegidas, que é o
terceiro âmbito maior de apoio. Temos uma área bastante
grande na região que basicamente consiste em áreas protegidas.
Então, é importante também que existam projetos e ações de
gestões de uso sustentável dessas áreas. O Fundo atuou junto a
esse segmento também, foi um apoio um pouco menor, do
ponto de vista financeiro, mas não menos importante: foram
190 unidades de conservação apoiadas pelo Fundo Amazônia;
65% das terras indígenas da Amazônia foram apoiadas no

Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 410

ADO 59 / DF

âmbito do fundo; e 3.583 indivíduos capacitados nas ações

relacionadas à gestão de florestas públicas e em áreas
protegidas.

31. À vista das manifestações apresentadas no processo e na

audiência pública, é válido inferir a importância e a centralidade do
Fundo Amazônia enquanto política pública financeira responsável pela
concretização do principal Plano Nacional de Política Pública
Ambiental orientado ao desmatamento na Amazônia Legal, conforme
atestam os dados do Ministério do Meio Ambiente, deduzidos nos
relatórios de atividades do PPCDAm, apresentados ao final de cada
fase, e do INPE.
Ao lado, acresço a carteira de projetos financiados pelo Fundo, no
total de 103, os quais conformam uma miríade de iniciativas e frentes de
ação em três eixos principais, quais sejam: i) comando, controle e
fiscalização, ii) desenvolvimento sustentável e bioeconomia, iii) áreas
protegidas (unidades de conservação e terras indígenas). Desses 103
projetos, 60% dos recursos desembolsados foram para a União, sendo que
desses o maior patrocínio fora destinado ao Ibama. Ainda como
beneficiários, tem-se os entes federados estaduais e municipais,
organizações não governamentais, universidades e projeto internacional.
A alegação contrária ao quadro fático exibido na audiência pública e
nos memoriais juntados ao processo, portanto, é refutada, uma vez que
não passa no teste da coerência narrativa. Em outras palavras, o
argumento sustentado contra a validade dos dados e informações acerca
do estado atual de coisas na Amazônia Legal em decorrência do
abandono e da adoção de medidas normativas insuficientes para a tutela
adequada do bioma, não se sustenta, por ausência de respaldo probatório
mínimo; ficando apenas no campo da retórica genérica e inespecífica.
Uma observação: a necessidade de aprimoramento do Fundo e sua
metodologia de operação ficou evidenciada nas exposições, notadamente
quanto à implementação dos projetos pelos Estados e respectivo controle,
bem como no tocante à remoção das dificuldades de acesso, por outros
atores institucionais e sociais (como os municípios). Contudo, esse

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 410

ADO 59 / DF

problema é derivado mais da baixa institucionalidade municipal do país e

de outros fatores, que da estrutura e governança do Fundo.
Como afirmei, o consenso construído na audiência pública, a partir
da dissuasão das controvérsias e impugnações, foi no sentido da
relevância do Fundo como a principal política financeira atual
responsável pela concretização dos projetos ambientais na região da
Amazônia Legal. Os ajustes exigidos para o funcionamento do Fundo,
como resposta para as debilidades institucionais que apresenta, devem
ser discutidos na arena própria com as autoridades responsáveis.
Todavia, esse ponto não impõem sua desconstituição, porquanto operam
no plano da eficiência e não da sua validade. De qualquer forma, essas
questões não integram o objeto da presente deliberação, ficando restrito
ao campo das motivações laterais, enquanto obter dictum.
32. A terceira controvérsia relaciona-se ao controle e transparência
das atividades do Fundo Amazônia. O Ex-Ministro de Estado do Meio
Ambiente, Ricardo Salles, expressou inseguranças e dúvidas quanto ao
controle das atividades desempenhadas pelo Fundo e ao déficit de
responsividade social e eficiência. Para tanto, fundamentou-se no
resultado do PPCDAm a partir de 2012, que demonstrara curva de
crescimento nas taxas de desmatamento e piora dos índices de IDH da
região amazônica. Em suas palavras: “e mais, com prestações de contas de
extrema fragilidade, com baixíssimo accountability do recurso empregado,
recursos esses que, muitas vezes, remuneraram profissionais que faziam parte de
algumas dessas entidades com salários de dez, quinze, vinte, trinta mil reais
numa região que tem o pior IDH do Brasil”. Também situa que, dentre os
projetos apoiados, nenhum tem origem na iniciativa do setor privado.
O Fundo Amazônia, em conformidade com os memoriais juntados
pelo BNDES, é submetido a procedimentos de controle e fiscalização dos
informes prestados (relatórios), a partir de auditorias contábeis externas,
as quais concluíram pela aprovação das atividades desenvolvidas no
âmbito do Fundo Amazônia, sem inconsistências.
Os resultados da avaliação de meio termo da efetividade do Fundo
Amazônia, finalizada em 2019, por equipe de consultores independentes,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 410

ADO 59 / DF

com a coordenação técnica da Comissão Econômica para a América

Latina e o Caribe - CEPAL, com efeito, revelam um quadro fático de
evidências no sentido da contribuição do Fundo Amazônia para a
consecução das políticas ambientais de redução do desmatamento do
bioma amazônico. Como consta nas informações: a avaliação em comento
incluiu, também, dois estudos complementares, sendo um dedicado à análise da
distribuição de benefícios das ações apoiadas pelo Fundo Amazônia e o outro ao
impacto dos projetos de implantação do Cadastro Ambiental Rural (CAR)”.
Além disso, o processo de auditoria feito perante o Tribunal de
Contas da União (TC nº 018.242/2017-1), em 2018, ao julgar as atividades
desempenhadas pelo BNDES, na qualidade de gestor do Fundo, concluiu
pela adequada gerência do Fundo, na medida em que, não obstante a
necessidade de ajustes pontuais, atingira os objetivos propostos, com boa
aplicação dos recursos desembolsados.
As atividades e relatórios do Fundo Amazônia estão disponíveis em
sítio eletrônico próprio: [Link] no
qual os dados estão disponibilizados para averiguação pública, em
observância à transparência.
Diante desses elementos, entendo que o aprimoramento nas fases de
implementação dos projetos, mais o incremento na responsividade
qualitativa, em termos de retorno concreto das ações de combate ao
desmatamento, são medidas imperativas para a longevidade e
efetividade do Fundo Amazônia. Por isso, o dever de diálogo entre o
BNDES, doadores, sociedade civil, entes federados e órgãos públicos e
privados, para seu constante aperfeiçoamento. Todavia, inconsistências
na transparência e no controle das atividades financiadas e realizadas
pelo Fundo não foram verificadas, do conjunto probatório do processo.
Os argumentos relacionados ao baixo IDH na região amazônica
(realidade inconteste) e de diminuto apoio a projetos de origem da
iniciativa privada são relevantes para a construção de novos consensos e
direções a serem observados pelo Fundo Amazônia. Contudo, esses
argumentos não são válidos para refutar os relatórios de fiscalização e
eficiência do Fundo Amazônia, porquanto não superam o standard

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 410

ADO 59 / DF

probatório. As alegações do Ex-Ministro de Estado do Meio ambiente são

críticas pertinentes e construtivas, mas insuficientes para infirmar a
reputação responsiva e qualitativa do Fundo Amazônia.
Por fim, cumpre destacar a afirmação do Diretor do BNDES,
Petrônio Cançado, sobre os valores depositados e disponíveis no Fundo
Amazônia para a contratação de novos projetos. Numerário que resulta
da adição dos depósitos dos doadores com o rendimento financeiro.
Consoante discorre, em resposta ao questionamento formulado no espaço
deliberativo por Suely Araújo do Observatório do Clima, o valor é da
ordem de R$ 4,8 bilhões de reais, atualizado em outubro de 2020. Em
outras palavras: “na apresentação que a gente colocou, tinha um valor histórico
recebido pelo Fundo. Com rendimentos, esse valor chega hoje a 4,5 bilhões. Temos
já de projetos contratados 1,9 bilhão, não é? A diferença de 4,5 bilhão para 1,9 é
exatamente o valor disponível para a contratação de novos projetos. (…) Cometi
um equívoco na hora que comentei sobre o número atualizado do saldo do Fundo.
Não são 4,5 milhões, são 4,8, a diferença são 2,9. Agradeço a oportunidade de
corrigir o valor que tinha mencionado anteriormente.”
33. Da valoração dos dados, informações, argumentos e contestações,
havidas nos espaços deliberativos da audiência pública, espaço em que os
expositores tiveram a oportunidade de defender e confrontar as alegações
expostas, assim como os Ministros que acompanharam o procedimento,
infiro as seguintes premissas:
i) os dados acerca do monitoramento das atividades de origem
antrópicas de desmatamento, queimadas e degradação florestal
produzidos pelos sistemas Prodes, Deter e Deter Intenso do INPE,
instituição oficial devotada aos estudos científicos da área de pesquisa
espacial, em uma dimensão ampla, são autênticos e válidos. Sua
confiabilidade é confirmada pelo amplo reconhecimento dos demais
órgãos, institutos e instituições oficiais e privadas, bem como pela área
científica que usam aqueles dados como referência. As objeções aos
procedimentos de trabalho, técnicas e sistemas utilizados pelo INPE são
inconsistentes e carecem de respaldo fático e científico;
ii) aos sistemas de monitoramento do desmatamento na Amazônia

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 410

ADO 59 / DF

Legal, soma-se o monitoramento de nuvens realizado pelo Centro Gestor

e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia – Censipam (órgão
subordinado ao Ministério da Defesa), por meio do radar SAR, o qual
complementa a produção dos dados oficiais acerca da realidade fática do
desmatamento;
iii) a importância e a centralidade do Fundo Amazônia enquanto
política pública financeira para a implementação das políticas públicas
ambientais direcionadas à conservação e proteção da Amazônia Legal. A
materialização de tais políticas ocorre por meio de eixos de ações como:
gestão de florestas e áreas protegidas, controle, monitoramento e
fiscalização ambiental, manejo florestal sustentável, atividades
econômicas a partir do uso sustentável da vegetação, zoneamento
ecológico e econômico, ordenamento territorial e regularização fundiária,
conservação e uso sustentável da biodiversidade e recuperação de áreas
desmatadas;
iv) a confirmação das dimensões qualitativas, operativas e
responsivas do Fundo Amazônia, submetidas a controles de auditorias
externas e independentes, bem como do Tribunal de Contas da União;
v) a formação de quadro de críticas e sugestões de aperfeiçoamento
do funcionamento do Fundo, fatores a serem levados em consideração
pelo BNDES e todos os atores envolvidos e solucionados por meio de
constantes diálogos e construções de consensos;
vi) a consolidação de estado desconforme e desestruturante na
Amazônia Legal, nas dimensões normativa e fática, que indica autêntico
quadro de tutela insuficiente do bioma por parte do Estado brasileiro.
Chego, assim, à segunda grande premissa do voto, relativa aos
quadros normativo e fático da Amazônia Legal.

CONTEXTUALIZAÇÃO DA AMAZÔNIA LEGAL: QUADROS NORMATIVO E

FÁTICO
34. A validade constitucional do conjunto normativo erigido pelos
poderes públicos em atenção aos deveres constitucionais de proteção
adequada do meio ambiente é balizada pelo postulado da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 410

ADO 59 / DF

proporcionalidade, no cotejo entre os planos normativos e os resultados

alcançados na realidade.
Por isso, indispensável a compreensão do contexto normativo e
fático circundante à Amazônia Legal, o qual se constituti, na quadra
atual, pelo incremento do desmatamento e da degradação florestal,
conforme resultados averiguados na audiência pública, nos relatórios do
PPCDAm, do INPE, do CENSIPAM e nas pesquisas científicas da área, e
pela desestruturação das políticas públicas formuladas, como verificado
no tópico antecedente da justificativa desta decisão.
35. A Amazônia Legal compreende as áreas dos Estados do
Amazonas, Amapá, Acre, Maranhão (parcialmente), Mato Grosso, Pará,
Rondônia, Roraima e Tocantins, com uma superfície aproximada de
[Link] km², correspondente a cerca de 59% do território brasileiro.
As legislações que, ao longo do tempo, disciplinaram a região para fins
de planejamento e desenvolvimento econômico e social dos estados
amazônicos (escolhidos a partir de critérios sociopolíticos),
compreendem: Lei nº 1.806/1953, Lei nº 5.1733/1966, Lei Complementar nº
31/1977, Medida Provisória nº 2.146/2001 e a Lei Complementar nº
124/2007.
A amplitude e a diversidade dos entes subnacionais integrantes da
Amazônia Legal são refletidas nos biomas que a compõem, que não se
restringem ao amazônico, englobando também parte do cerrado e do
pantanal. Esse contexto traduz a confluência de uma rica e complexa
biodiversidade (permeada por ecótonos e singularidades ecológicas),
assim como grandes desafios para a sua proteção.
Não obstante a ampla extensão territorial, a região tem apenas 12,4%
da população nacional, a menor densidade demográfica do país e o pior
índice de desenvolvimento humano do BrasilDados9. Como afirmado na
apresentação da FUNAI na audiência pública, atualmente existem 450
terras indígenas regularizadas e homologadas no território brasileiro, que
correspondem a 107 milhões hectares, do quais 100 milhões centram-se
no bioma Amazônia, a despeito da dispersão das comunidades indígenas
9 Informações coletadas da base de dados do IBGE:
[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 410

ADO 59 / DF

para outras regiões, como o nordeste. A dispersão das comunidades

indígenas é retratada nos índices populacionais, que atestam residir na
Amazônia 55,9% da população, percentual equivalente a 250.000.
36. A extensão territorial da Amazônia Legal e sua localização
distante das regiões classificadas como centros econômicos e políticos do
país, a exemplo da sudeste, foi objeto de preocupação das políticas
públicas estatais (nacionais e regionais) de ocupação e desenvolvimento.
O contexto histórico de ocupação da Amazônia pode ser visualizado
em dois momentos distintos, a partir da década de 1950, conforme
explicitado por Anaximandro Almeida, Diretor de Programas do INCRA,
na audiência pública, assim como pelo Professor Dr. Carlos Nobre. O
primeiro momento, que vai até o ano de 1985, abarca as políticas públicas
direcionadas à colonização da região, a partir de grandes obras indutoras
de migração (ilustrativo desse período o projeto da rodovia
transamazônica) e ações de ocupação. Nesse tempo, os incentivos
governamentais diretos e indiretos eram voltados para colonização, com a
implementação de polos agrícolas, zonas de integração e espaços de
desenvolvimento.
O segundo momento, por sua vez, incorpora as políticas públicas
formuladas após 1985 até o início do ano 2.000, em grande parte já
inseridas no quadro normativo constitucional. Dentre as políticas
mencionadas na audiência, estão o Plano Nacional de Reforma Agrária,
materializado na Lei nº 8.629/1993, que dispõe sobre a regularização dos
lotes de assentamento rurais, e a Lei n. 11.952/2009, acerca da
regularização fundiária de ocupações em glebas públicas federais.
Nesses marcos temporais, o elemento comum das políticas públicas
de ocupação reside na estratégia de ordenamento territorial e
regularização fundiária.
Mais especificamente, ao analisar esses dois momentos, com o olhar
distante da história e com o conhecimento adquirido com os olhos de
hoje, composto nos serviços ecossistêmicos da floresta, nos efeitos da
mudança climática, nas potencialidades do desenvolvimento sustentável,
da bioeconomia e da tecnologia de monitoramento e controle, forçoso

Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 410

ADO 59 / DF

concluir que a linha identificadora do processo de ocupação e

desenvolvimento econômico passara necessariamente pelo
desmatamento, conforme exposto pelo Professor Dr. Carlos Nobre
(apresentação e memorial juntado). Na mesma linha de raciocínio, o
estudo elaborado pelo Professor Ricardo Abramovay10, bem como os
registros de propaganda da época.
Esse padrão de desenvolvimento econômico e social da Amazônia,
fundado no desmatamento como principal método de colonização, é
ratificado pelos dados do INPE, publicados no primeiro relatório
dedicado ao monitoramento da alteração da cobertura florestal da
Amazônia Legal.
Do relatório INPE-1649-RP8.103, referente à avaliação de 1975, que
serviu de fundamento para fins comparativos e obtenção das curvas de
crescimento até 1989, e do relatório referente aos anos de 1990/1996,
extraem-se as seguintes taxas11:

Período Extensão bruta Km Taxa média anual

até o ano 1975 27.698,03 21.130
até o ano 1978 74.648,07 21.130
até o ano 1980 120.082,29 21.130
até o ano 1983 159.373,58 21.130
até o ano 1986 213.908,56 21.130
até o ano 1988 251.429,55 21.130
1989/1990 xxxx 13.810
1990/1991 xxxx 11.130
1991/1992 xxxx 13.786
1992/1994 xxxx 14.896

10 ABRAMAVOY, RIcardoAmazônia: por uma economia do conhecimento da natureza.

São Paulo: Elefante Editora, 2020.
11 Relatório INPE-1649-RP8.103, de 1980. Disponível em:
[Link]
Complementa essas informações o relatório de 1996:
[Link]
[Link].

Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 410

ADO 59 / DF

1994/1995 xxxx 29.059

1995/1996 xxxx 18.161
1996/1997 xxxx 13.277

37. A despeito do cenário de desconformidade fática e insuficiência

normativa dos planos estatais de controle do desmatamento e proteção da
Amazônia Legal, cumpre assinalar que o ano de 1992, após a Conferência
das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida
no Rio de Janeiro (CNUMAD ou Rio 92), foi determinante para a inserção
de uma nova perspectiva na formulação das políticas ambientais
nacionais.
A partir desse marco, as políticas foram discutidas e construídas
como resultados do diálogo institucional entre sociedade civil e governo,
cujo vetor de ação está no modelo de desenvolvimento ambientalmente
sustentável e no eixo conservacionista, no qual a premissa da floresta em
pé foi alocada ao centro.
Ilustrativos dessa virada estatal: (i) o Programa Piloto para Proteção
das Florestas Tropicais do Brasil (ratificado na Rio 92), cuja finalidade
estava centrada no desenvolvimento de estratégias inovadoras para a
proteção e o uso sustentável da Floresta Amazônica e da Mata Atlântica,
associadas às melhorias na qualidade de vida das populações locais e (ii)
o Sistema de Proteção da Amazônia – SIPAM, iniciativa da Política de
Defesa Nacional (Decreto nº 1.049 de 25 de janeiro de 1994), que teve
como um de seus produtos o Projeto do Sistema de Vigilância da
Amazônia – SIVAM, em que se definiu a infraestrutura tecnológica
(Decreto de 18 de outubro de 1999), ambos sistemas foram detalhados na
exposição do CENSIPAM na audiência pública.
No ponto, cabe destacar o significado temporal da década de 1980
para a reorientação da política pública ambiental, não obstante a
incoerência sistemática com a realidade e outras políticas de ocupação
regional. Ou seja, compete distinguir o esforço normativo estatal
representado no arcabouço integrado pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispôs sobre a política nacional do meio ambiente, e a Lei nº

Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 410

ADO 59 / DF

7.347, 24 de julho de 1985, que, ao disciplinar o procedimento da ação

civil pública, previu categorias materiais dos novos direitos
extrapatrimoniais, como o meio ambiente, marcados pela proteção jurídica
e processual integral e inibitória12.
38. Em 2004, considerados os índices progressivos e elevados de
desmatamento, cuja máxima chegou em 27.772 km², foi criado o Plano de
Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal -
PPCDAm, com o objetivo de reduzir o desmatamento e a degradação
florestal e promover o desenvolvimento sustentável na região.
No mesmo período, foi criado o sistema Deter para contribuir com o
Prodes na identificação dos espaços de desmatamento e queimadas, com
uma nova metodologia de acompanhamento de alertas. A partir deste
momento, que classifico como terceiro marco temporal na linha evolutiva
da política nacional ambiental, em razão da fiscalização, ações de controle
das atividades ilegais e criação de unidades de conservação, houve
significativa inversão das taxas de desmatamento. Por exemplo, entre os
anos de 2004 e 2012, o índice de redução chegou ao patamar de 83%.
39. O PPCDAm, como desenvolvido, foi estruturado a partir de
ações articuladas em torno de três eixos temáticos principais: (i)
ordenamento fundiário e territorial, (ii) monitoramento e controle
ambiental e (iii) fomento às atividades produtivas sustentáveis. Para
cumprir com os objetivos propostos, foi dividido em quatro fases, cada
qual com suas estratégias de implementação.
A primeira fase (2004-2008) ficou concentrada na ação de infra-
estrutura ambiental, a partir do ordenamento territorial e fundiário, bem
como nas ações de monitoramento e controle e fomento às atividades

12 CAPELLETTI, Mauro. Vindicating the public interest through the courts: a

comparativists contribution. Buffalo Law Review, vol. 25, 1976, pp. 643-690. BARBOSA
MOREIRA, José Carlos. A proteção jurídica dos interesses coletivos. Revista de Direito
Administrativo, vol. 139, 1980, pp. 1-10. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. A ação popular do
direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados «interesses difusos». Temas
de Direito Processual (Primeira Série), Saraiva, 1977, pp. 110-123. GRONOVER, Ada
Pellegrini. Novas tendências na tutela jurisdicional dos interesses difusos. Revista da
Faculdade de Direito, Universidade De São Paulo, vol. 79, 1984, 283-307.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 410

ADO 59 / DF

produtivas sustentáveis.
A segunda fase (2009-2011) prosseguiu com os mesmos objetivos
gerais da primeira e trabalhou com técnicas de aperfeiçoamento dos
projetos. Nessa segunda fase, houve a convergência dos eixos de ação
PPCDAm com os outros planos governamentais, como a Plano Nacional
sobre Mudança do Clima e o Plano Amazônia Sustentável, e a
contribuição do Fundo Amazônia para a execução das políticas
aprovadas. Ademais, a toada do eixo do ordenamento fundiário
prosseguiu com a política de regularização de imóveis rurais (Lei nº
11.952/2009).
A terceira fase (2012- 2015) “teve o desafio de promover ações condizentes
com um cenário de desmatamento mais baixo e ‘pulverizado’ ao longo do
território. Para isso, foram aprimoradas as técnicas para monitoramento e
controle ambiental e potencializada a destinação de terras públicas federais,
dentre outras ações.” Nessa, igualmente, as estratégias foram elaboradas
em conjunto com as exigências das metas de redução inseridas no marco
do Plano Nacional de Mudança Climática e com a consideração do Fundo
Amazônia.
40. O PPCDAm foi a base da principal meta da Política Nacional de
Mudança do Clima, de reduzir o desmatamento em 80% até o ano de
2020 em relação à média verificada entre 1996 e 2005. O plano foi se
mostrando mais difícil de ser cumprido a partir de 2013, quando as taxas
de desmatamento voltaram a subir, e entre 2012 (quando atingiu o menor
índice) e 2019, quando houve um aumento de 113% na taxa de
devastação.
Ou seja, a observância do PPCDAm logrou resultados significativos
e relevantes em suas duas primeiras fases (1ª fase: 2004-2008, 2ª fase:
2009-2011), cumprindo com as metas nacionais de redução. Todavia, na
terceira fase, a partir do ano 2013, verificou-se tendência de aumento do
desmatamento e da degradação florestal, conforme ilustram os gráficos
abaixo, extraídos do site do Ministério do Meio Ambiente:

Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 410

ADO 59 / DF

41. De acordo com os dados expostos pelo Professor Doutor Raoni

Rajão, na audiência pública, os trabalhos executados dentro do marco
estratégico dos eixos de ordenamento territorial e fundiário, bem como de
aprimoramento dos sistemas de monitoramento e controle foram
essenciais para a queda acentuada do desmatamento nas duas primeiras

Inteiro Teor do Acórdão - Página 74 de 410

ADO 59 / DF

fases do PPCDAm.
Vale dizer, a lógica conservacionista desenhada na criação e
ampliação das unidades de conservação e no reconhecimento das terras
indígenas, possibilitaram a institucionalização de espaços territoriais
vocacionados à proteção da floresta e do bioma cerrado, método que
obstaculizou a ocupação irregular e, por conseguinte, o desmatamento.
Demonstrativas, para essa correlação entre a lógica conservacionista
e os resultados obtidos na redução do desmatamento nos anos 2004-2011,
as observações apontadas pelo Dr. Raoni Rajão no memorial juntado:

A designação de UCs como barreiras verdes contra o

desmatamento (Soares-Filho et al., 2010) influenciou
profundamente a concepção e a execução da primeira fase do
PPCDAm. A partir de um esforço articulado pela Casa Civil
com o MMA no GTPI, foi feito o levantamento sistemático das
glebas federais ainda não destinadas (veja Sparovek et al. 2019)
e foram criadas forças-tarefa para a tramitação dos processos de
criação de UCs em áreas estratégicas, como indicado pelo
macroZEE. Em 2003, antes do início do PPDCAm, havia na
Amazônia Legal um total de 86 UCs federais, totalizando 36,4
Mha. No final da primeira fase do PPCDAm, em 2008, o total
destinado para conservação alcançou 60,4 Mha com a criação de
mais 40 UCs cobrindo uma extensão adicional de 24 Mha. Nas
segunda e terceira fases do PPCDAM, entre 2009 e 2015, a
criação de novas UCs continuou, embora de modo bem menos
expressivo. Nesses dois períodos, foram criadas mais 5 UCs,
cobrindo uma extensão de apenas 0,93 Mha. (…) Por fim, na
quarta fase do PPCDAM, ainda foram criadas mais 8 UCs,
cobrindo uma extensão de 3,4 Mha.

Da análise dos gráficos apresentados na audiência pública, bem

como dos dados disponibilizados no endereço eletrônico do ICMBio 13,
depreende-se que a expansão das unidades de conservação 14 e o

13 [Link]
14

Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 410

ADO 59 / DF

reconhecimento de terras indígenas15 como técnica de ordenamento

territorial contribuíram significativamente para o combate ao
desmatamento. Somam-se aqui as ações de controle na detecção dos
polígonos, material essencial para o planejamento das ações de
fiscalização (motivo da criação do sistema Deter Intenso, inclusive).
Os resultados verificados nas imagens de satélites, apresentadas nas
exposições feitas na audiência pública e disponíveis nos relatórios do
Inpe, revelam a mudança do desmatamento: de grandes polígonos
territoriais, identificados na área conhecida como “arco do desmatamento”
(geografia que perpassa o sudeste até o oeste do Pará, passando pelos
Estados do Mato Grosso, de Rondônia e do Acre), para pequenos
polígonos, que surgem em outras áreas e de forma pulverizada.
A identificação desse arco do desmatamento é premissa para a
eficiência do monitoramento feito pelo INPE e pelo CENSIPAM, na
medida em que oferece uma base técnica para a priorização dos
municípios chaves.
Essa relação de causalidade da lógica conservacionista é revelada na
pesquisa do Professor Dr. Ricardo Abramavoy (acima aludido) e do
Professor Dr. Carlos Nobre, cujos resultados são evidenciados em análises
empíricas, a partir de metodologia científica.
Tomada como verdadeira essa causalidade conservacionista para o
combate ao desmatamento, acrescida do eixo comando e controle,
mostra-se evidente que a paralisação dessa lógica, traduzida no
decréscimo, quando não zeramento, da criação de novas unidades de
conservação e reconhecimento de terras indígenas a partir do ano 2009,
favoreceu a tendência de aumento do desmatamento, como revelam os
dados do INPE acerca da terceira fase do PPCDAm. Sem se descuidar de
outros fatores cumulativos, considerados no relatório dessa fase.
42. Ainda interessa trazer para esse relato oficial da Amazônia Legal
informações e argumentos afirmados pelo Professor Dr. Carlos Nobre, no
[Link]
abulares/DadosGerais_UC_julho_2019.pdf
15 [Link]
downloads-mapa-tematico-e-dados-geoestatisticos-das-uc-s.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 410

ADO 59 / DF

tocante aos impactos da dinâmica da degradação florestal nas fases do

PPCDAm. A soma desses impactos com aqueles decorrentes do
desmatamento, de acordo com o referido Professor, compõe grande parte
dos fatores constitutivos do cenário das mudanças climáticas.
Melhor explicando. Em conformidade com o trabalho discutido na
audiência pública, a degradação florestal trata de áreas que sofreram
processos de deterioração florestal, sem que ainda tenha havido a
conversão em corte raso, ou seja, o completo desmatamento. As origens
da degradação florestal são predominantemente antrópicas e consistem
na exploração predatória de madeira, com ou sem uso de fogo. A
apuração da degradação florestal é feita pelo sistema Degrad do INPE,
em atuação desde o ano 200716.
43. A quarta fase do PPCDAm (2016-2020), ao revisar os objetivos
traçados para a terceira, definiu como estratégias prioritárias de atuação:
regularização fundiária e ordenamento territorial, fortalecendo as áreas
protegidas; promoção da responsabilização pelos crimes e infrações
ambientais; efetivação da gestão florestal compartilhada; prevenção e
combate aos incêndios florestais; aprimoramento do monitoramento da
cobertura vegetal; promoção do manejo florestal sustentável e da
sustentabilidade dos sistemas produtivos agropecuários; implementação
dos instrumentos normativos e econômicos para controle do
desmatamento ilegal.
Na execução da quarta fase (2016-2020), contudo, os dados
consolidados revelam a estabilização da tendência de incremento do
desmatamento e da degradação florestal, com o consequente decréscimo
da efetividade do Plano no adimplemento dos eixos temáticos
recomendados. Nesse sentido, as taxas verificadas pelo INPE trazidas ao
processo nas informações complementares (Ofício nº 13.296/2020 – edoc.
206).
44. Abaixo, reproduzo os dados do sistema Deter, que guarda relação
com os alertas diários de desmatamento17:

16 [Link]
17 [Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 410

ADO 59 / DF

Confirma esse quadro acerca da estimativa de desmatamento na

Amazônia Legal para o ano de 2021, o resultado do PRODES,
apresentado no mês de novembro de 2021: “o valor estimado foi de 13.235
km2 de corte raso no período de 01 agosto de 2020 a 31 julho de 2021. Esse valor
representa um aumento de 21,97% em relação a taxa de desmatamento apurada
pelo PRODES 2020 que foi de 10.851 km2 para os nove estados da ALB. Esta
estimativa é fruto do Projeto de Monitoramento do Desmatamento na Amazônia
Legal por Satélite (PRODES).”18
Importante, para ilustrar o contexto, trazer a série histórica
atualizada do PRODES para a Amazônia Legal Brasileira 19, em junho de
2022 (03.6.2022):
18 [Link]
[Link].
19
[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 410

ADO 59 / DF

45. Concordante com a realidade estatística acima constituída, a

partir dos dados do INPE e do CENSIPAM, o relatório apresentado pelo
projeto Mapbiomas, em junho de 2021, cujo objeto centrou-se na análise
dos alertas de desmatamento verificados em 202020.
20 O relatório do Mapbiomas analisa os alertas de desmatamento detectados no Brasil
no ano de 2020 e que foram validados e refinados sobre imagens de satélite de alta resolução
do Mapbiomas Alerta, projeto que contribui com o fim do desmatamento, a partir desse
sistema de validação. Cabe assinalar que o Mapbiomas trabalha com a análise de todos os
biomas do Brasil, e esta última edição do ano 2020, em especial, teve por objeto “os alertas
gerados pelo DETER (Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real do INPE, nos biomas
Amazônia e Cerrado), SAD (Sistema de Alerta de Desmatamento do Imazon, na Amazônia), SAD
Caatinga (Sistema de Alerta de Desmatamento da Caatinga, desenvolvido pela UEFS e Geodatin),
GLAD (Global Land Analysis and Discovery da Universidade de Maryland, para o Pampa, o
Pantanal e a Mata Atlântica) e SIRAD-X (Sistema de detecção de desmatamento por radar
desenvolvido pelo ISA, para a Bacia do Xingu) foram utilizados como referência para localizar os focos
de desmatamento nas imagens de satélite diárias de alta resolução espacial”. Como metodologia de
trabalho o Mapbiomas, ao verificar os alertas enviados, faz a comparação das imagens
geradas de antes e depois do desmatamento com os possíveis cruzamentos de cadastro do
CAR (Cadastro Ambiental Rural), do SIGEF (Sistema de Gestão Fundiária, do SINAFLOR
(Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais) e do CNUC (Cadastro
Nacional de Unidades de Conservação) e outros limites geográficos (ex. biomas, estados,
bacias hidrográficas). Disponível em:

Inteiro Teor do Acórdão - Página 79 de 410

ADO 59 / DF

Desse relatório, o perfil dos alertas validados e refinados atestam

que a “Amazônia e o Cerrado juntos respondem por 89,7% dos alertas e 92,1%
da área de desmatamento em 2020. Embora o Cerrado tenha uma participação de
apenas 10,3% no número total de alertas, a área total desmatada representa um
terço do total (31,2%)”. Em um exame vertical, vale dizer, pormenorizado
dos alertas, de acordo com os tipos de recorte territorial em que ocorrem
o desmatamento, as seguintes conclusões são apontadas:

(i) predomínio do desmatamento na formação florestal

(69,2%), sendo o restante em formação campestre;
(ii) do total de 2.060 Unidades de Conservação (UCs)
federais e estaduais terrestres registradas no Cadastro Nacional
de Unidades de Conservação (CNUC), 337 (16,4%) tiveram pelo
menos um evento de desmatamento em 2020;
(iii) Do total de 337 UCs com desmatamento, 24 tiveram
mais de 1.000 hectares desmatados, sendo 13 delas APAs. Elas
estão localizadas em nove estados: PA, RO, BA, TO, AC, MT,
MA, PI e GO. Já com mais de 100 ha desmatados em 2020,
foram 102 Unidades de Conservação;
(iv) As duas UCs com maior área desmatada foram APA
do Triunfo do Xingu (PA) com 32.141 ha e a FLOREX Rio Preto -
Jacundá (RO) com 29.940 ha (Figura 14). Já as áreas com maior
número de alertas foram a RESEX Chico Mendes, no Acre, com
1.672 alertas;
(v) Do total de 573 Terras Indígenas (TIs) no Brasil
(considerando suas várias fases de reconhecimento e
demarcação, inclusive com portaria de interdição), 297 (51,8%)
tiveram pelo menos um evento de desmatamento em 2020
(Figura 15). Considerando apenas as áreas que tiveram mais de
10 hectares desmatados foram 164 (29%). O número de TIs que
tiveram algum desmatamento em 2020 cresceu 31% em relação
a 2019 (226);
(vi) Dos 9.374 assentamentos cadastrados na base do
INCRA, incluindo aqueles dentro de Unidades de Conservação
[Link]
[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 80 de 410

ADO 59 / DF

de Uso Sustentável (ex. Flona e Resex), 1.584 (19,6%) tiveram

pelo menos um alerta de desmatamento detectado e validado
em 2020 (Figura 17). Considerando somente os que tiveram
mais de 10 ha desmatados são 1.069 (11,4%).
(vii) Do total de 2.775 Comunidades Remanescentes de
Quilombos (CRQ) certificadas, apenas 47 (1,7%) tiveram pelo
menos um alerta de desmatamento detectado e validado em
2020. Considerando apenas os desmatamentos acima de 10 ha,
eles foram detectados em 20 CRQs (0.7%);
(viii) identificados 74.098 alertas (99,8% do total) com
indícios de irregularidade ou ilegalidade e que correspondem a
98,9% da área total dos alertas. Apenas 1,06% da área
desmatada não está contida em alertas com indícios/elementos
de ilegalidade.

No que diz respeito às ações de combate e controle do

desmatamento no ano de 2020, executadas por agentes públicos e
privados, no período entre os anos de 2019 e 2020, o relatório do
Mapbiomas 2020 apresenta, no plano das ações do Poder Público Federal,
em especial do IBAMA, principal órgão responsável pela fiscalização e
aplicação de sanções do desmatamento no Brasil, a seguinte conclusão:
“Cruzando-se as informações de embargos e autuações do IBAMA entre os anos
de 2018 a início de 2021 verificou-se que apenas 5% da área de desmatamento
verificado, refinado e reportado no Brasil teve ações pelo IBAMA (Tabelas 35, 36
e 37). É um número muito baixo uma vez que se constata neste relatório que
quase 99% do desmatamento tem indícios ou evidências de ilegalidade. Os
estados onde a ação do IBAMA teve a melhor performance foram o Amazonas,
com 13% da área e 3% dos casos, e o Pará (8% da área e 1% dos alertas com
ação”.
Em referência à atuação de controle e fiscalização no âmbito dos
municípios elencados como prioritários pelo Conselho Nacional da
Amazônia Legal (total de 11) e pelo Ministério do Meio Ambiente (total
de 52), explicita: “Nos 11 municípios prioritários do Conselho da Amazônia
foram autuados ou embargados 3% (616) dos 22.583 alertas detectados entre
2019 e 2020, o que representou 12% da área desmatada (Tabela 38). Por outro

Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 410

ADO 59 / DF

lado, se considerarmos os 52 municípios prioritários do MMA, foram autuados

ou embargados apenas 1.054 (2%) dos 53.750 alertas detectados entre 2019 e
2020, o que representou 9,3% da área desmatada (Tabela 39)”.21
No cenário das ações de fiscalização levadas a cabo pelo Poder
Público Estadual, formula quadro comparativo substantivo apenas de
três entes subnacionais da Amazônia Legal: Amazonas, Mato Grosso e
Pará, ao argumento de que apenas esses possuem sistema de
disponibilidade de dados na internet.
Essa perspectiva de análise é relevante, ante o regime constitucional
de competências normativas e legislativas em matéria ambiental, que
reforça o desenho do federalismo cooperativo.
Por fim, no ponto das ações de responsabilização, é interessante
perceber que o quadro de insuficiência normativa na proteção da
Amazônia Legal, por parte dos Poderes Públicos, influencia o aumento
das ações repressivas de controle perante o Poder Judiciário, por meio de
ações ajuizadas pelo Ministério Público, nas esferas federal e estaduais,
para o controle dos danos ambientais.
Confirma essa hipótese do aumento da judicialização nas ações de
dano ambientais o Painel de Ações Ambientais na Região Amazônica
concebido pelo Observatório do Meio Ambiente do Poder Judiciário, do
Conselho Nacional de Justiça22, que tem por objetivo monitorar as ações
judiciais na área amazônica, a partir dos dados extraídos da Base
Nacional de Dados do Poder Judiciário (Datajud). Da análise desse Painel,
é possível verificar a progressão do número de ações judiciais nos últimos

21 No relatório do Mapbioma 2021 constatou o seguinte quadro: “A análise das ações

realizadas pelos órgãos de controle ambiental para conter o desmatamento ilegal apontam que os
embargos e autuações realizadas pelo IBMA e ICMBIO até maio de 2022 atingiram apenas 2,4% dos
desmatamentos e 10,5% da área desmatada identificada entre 2019 e 2021. (…) Com base nos dados
disponíveis o número de alertas de desmatamento detectado entre 2019 e 2021 com ações de
fiscalização sobe para 15.980, o que representa 7,7% do total e 27,1% da área desmatada (1,169
milhão de hectares).” p. 21
22 [Link]
r=eyJrIjoiMDBiOWMzNDYtZmIwMS00OTQzLTllZjItNzk0ZmRiYTY3ZjYxIiwidCI6ImFkOT
E5MGU2LWM0NWQtNDYwMC1iYzVjLWVjYTU1NGNjZjQ5NyIsImMiOjJ9.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 82 de 410

ADO 59 / DF

cinco anos. Conjuntura que também é reflexo do trabalho do Ministério

Público Federal, como ilustra o projeto Amazônia Protege 23.
Ainda, quanto ao ponto, importante destacar o relatório do
Mapbiomas 202124, publicado em junho de 2022, que confirma o quadro
de contínua desconformidade das políticas públicas ambientais de
proteção da Amazônia Legal, mais especificamente os dados referentes ao
estado de agravamento do desmatamento na região.
Registro uma variável importante identificada no relatório 2021 do
Mapbiomas, consistente na liderança do Estado do Pará como o estado
que apresentou a maior área desmatada detectada, seguido do
Amazonas, em segundo lugar, e do Mato Grosso, em terceiro lugar, em
percentual do total desmatado.
46. A Nota Informativa nº 13/2021/VPR-ASCOM sobre
monitoramento de desmatamento e queimadas, emitida pelo Conselho
Nacional da Amazônia Legal - CNAL, em 20 de abril de 2021, atesta essa
realidade fática:

O CNAL ratifica que o valor da área de alertas de

desmatamento no mês de março de 2021 foi de 367,61km² que,
se comparado ao mesmo mês de 2020, houve um aumento de
12%. Entretanto, conforme as recomendações do INPE, deve-se
realizar comparações entre períodos maiores para obtenção de
melhor precisão. Dessa forma, comparando o período de agosto
de 2019 a março de 2020 com agosto de 2020 a março de 2021,
registra-se uma redução de 19% na área dos alertas de
desmatamento.
As ações de fiscalização e combate continuam intensas e
permanentes na área da Amazônia Legal, corroborando com o
esforço conjunto de todos os órgãos e Ministérios do Governo
na redução dos índices de ilícitos ambientais e melhoria da
qualidade de vida da população local, apesar das dificuldades

23 [Link]
24
[Link]
[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 83 de 410

ADO 59 / DF

existentes num ambiente de pandemia da COVID 19.25

47. Com relação à quarta fase do PPCDAm (concernente aos últimos

quatro anos), imperioso assinalar, ao lado da atuação do Ministério do
Meio Ambiente, a gestão levada a cabo pelo Conselho Nacional da
Amazônia Legal - CNAL, reativado pelo Decreto nº 10.239/2020, com o
objetivo de “coordenar as diversas ações em cada ministério voltadas para a
proteção, defesa e desenvolvimento sustentável da Amazônia” 26.
Em especial, diante do cenário de agravamento consistente e
crescente da degradação florestal e do desmatamento nos anos de 2016-
2019, com números recordes em 2020, notadamente nos meses de agosto e
setembro, o Conselho Nacional da Amazônia Legal declarou como
prioritárias as ações de fiscalização e combate aos ilícitos ambientais e
fundiários, particularmente o desmatamento ilegal e as queimadas.

25 [Link]
imprensa/nota_infor_dados_of_queimadas_dsmt.pdf/view
26 Competências do Conselho Nacional da Amazônia Legal, regulamentadas no art. 3º
do Decreto 10.239/2020: I - coordenar e integrar as ações governamentais relacionadas à
Amazônia Legal. II - propor políticas e iniciativas relacionadas à preservação, à proteção e ao
desenvolvimento sustentável da Amazônia Legal, de forma a contribuir para o
fortalecimento das políticas de Estado e assegurar a ação transversal e coordenada da União,
dos Estados, dos Municípios, da sociedade civil e do setor privado; III - articular ações para a
implementação das políticas públicas relacionadas à Amazônia Legal, de forma a atender a
situações que exijam providências especiais ou de caráter emergencial; IV - opinar, quando
provocado pelo Presidente da República ou por quaisquer de seus membros, sobre
propostas de atos normativos do Governo federal relacionados à Amazônia Legal; V -
fortalecer a presença do Estado na Amazônia Legal; VI - acompanhar a implementação das
políticas públicas com vistas à inclusão social e à cidadania na Amazônia Legal; VII -
assegurar o aperfeiçoamento e a integração dos sistemas de proteção ambiental; VIII - apoiar
a pesquisa científica, o desenvolvimento tecnológico e a inovação; IX - coordenar as ações
destinadas à infraestrutura regional; X - articular medidas com vistas ao ordenamento
territorial; XI - coordenar ações de prevenção, fiscalização e repressão a ilícitos e o
intercâmbio de informações; e XII - acompanhar as ações de desenvolvimento sustentável e o
cumprimento das metas globais em matérias de adaptação e mitigação das mudanças
climáticas; e XIII - coordenar a comunicação de ações e resultados inerentes ao Conselho.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 84 de 410

ADO 59 / DF

Como decorrência, instituiu, em termos de política pública, a

Operação Verde Brasil 1 e 2 (Decreto nº 10.341, de 6 de maio de 2020, e
Decreto nº 10.539/2020, de 4 de novembro de 2020, respetivamente), com
o emprego das Forças Armadas, em Operação de Garantia da Lei e da
Ordem ambiental, sob a coordenação do Ministério da Defesa, em caráter
emergencial e temporário (Lei Complementar nº 97/1999).
O emprego das Forças Armadas na Garantia da Lei e da Ordem,
enquanto política pública de caráter emergencial, complementar e
subsidiária, foi utilizado em ações na faixa de fronteira, nas terras
indígenas, nas unidades federais de conservação ambiental e nas outras
áreas federais no perímetro da Amazônia Legal (art. 1º do Decreto nº
10.341/2020). O propósito das mencionadas GLO residiu no apoio às
ações dos órgãos responsáveis pela fiscalização e combate aos ilícitos
ambientais e fundiários nessa área, considerada a capacidade de atuação
dos órgãos de segurança pública federais.
Sobreleva destacar esse movimento do emprego das Forças Armadas
como agente colaborador e cooperativo das atividades de proteção no
contexto da Amazônia Legal, em razão de sua experiência proeminente e
destacável em grandes comandos operacionais, na função de guardião da
soberania nacional, conforme prescreve nossa ordem constitucional no
art. 142 CRFB27. Essa experiência trouxe às Forças Armadas notório
conhecimento geográfico e estratégico da região, assim como da realidade
cultural e populacional.
As ações desenvolvidas sob a Operação Brasil Verde 2 alcançaram
resultados de redução nas taxas do desmatamento, a saber no mês de
julho do ciclo 2019/2020 e nos meses de agosto e setembro, dezembro,
janeiro, fevereiro e março do ciclo 2020/2021, como exposto pelo
representante do Ministro de Estado da Defesa, o General José Eduardo
Leal de Oliveira (Subchefe de Operações Conjuntas do Ministério da
Defesa), com base nos dados do Censipam e Deter/Inpe:

Alertas/mês Ciclo 18/19(km²) Ciclo 19/20(km²)

27 [Link]
imprensa/nota_infor_dados_of_queimadas_dsmt.pdf/view

Inteiro Teor do Acórdão - Página 85 de 410

ADO 59 / DF

setembro 739,46 1.450,17

outubro 526,34 554,71
novembro 276,62 563,72
dezembro 67,19 189,52
janeiro 136,18 248,30
fevereiro 138,21 185,55
março 251,32 326,50
abril 247,39 405,87
maio 738,56 827,71
junho 935,11 1.038,45
julho 2.255,59 1.653,31

Alertas/mês Ciclo 19/20 (km²) Ciclo 20/21 (km²)

Agosto 1.714,18 1.359,43

Explicita essa perspectiva de resultados, o ofício nº 26760/GM-MD

(edoc. 136), juntado ao processo pelo Ministério da Defesa, no qual
constam os dados das atividade operacionais levadas a cabo para
combater o desmatamento:

a) no que tange à efetividade da Operação Verde Brasil 2,

cabe esclarecer que foi desenvolvida uma estimativa de custos
tomando-se por base os gastos da operação homônima de 2019
e considerando as especificidades do contexto atual. Desse
modo, avaliou-se que para o primeiro mês da operação seria
necessário o montante de R$ 60 milhões e para os meses
subsequentes R$ 70 milhões, totalizando R$ 410 milhões, até o
dia 06 de novembro do corrente ano;
b) isto posto, especificamente quanto ao princípio da
Eficiência da Administração Pública, é válido evidenciar que até
o 127º dia da Operação (dia 15 de setembro de 2020), apenas no
que se refere ao valor das multas aplicadas pelos órgãos
competentes, foram emitidos 3.033 termos de infração, que
geraram o montante de R$ [Link],64 em sanções,
possibilitando superávit, até a supracitada data, equivalente a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 86 de 410

ADO 59 / DF

240% do investimento aplicado;

c) a Operação Verde Brasil 2 vem empregando, em média,
diariamente, 3.000 militares e agentes, 87 veículos, 3 navios, 21
embarcações e 7 aeronaves, e, até o dia 15 de setembro de 2020,
apresentava o seguinte relatório das ações executadas: 32.188
ações de inspeção, patrulha naval e terrestre, vistoria e revista;
807 ações de escolta, patrulha e reconhecimento;
estabelecimento de 588 pontos de bloqueio e controle de
estradas e bloqueio e controle fluvial; estabelecimento e
ocupação de 66 bases operacionais; 1.115 ações de apoio
logístico aos órgãos de Segurança Pública e proteção ambiental;
e 777 ações preventivas e repressivas contra delitos ambientais.
Dessa forma, e, a partir das iniciativas de interagências, foram
realizadas 167 prisões e as seguintes apreensões: 372 quilos de
drogas (PBC, maconha e outras); 29.476m2 de madeira; 176
tratores; 112 maquinários de mineração; 882 embarcações; 329
veículos diversos; 22.330 litros de combustível; 575 armas e
munições; 18 balsas, dragas e acessórios de garimpo; 14
aeronaves; e cerca de 99 mil hectares embargados, entre outros;
d) além dos resultados quantitativos apresentados,
podemos inferir, de acordo com os dados do Instituto Nacional
de Pesquisa Espacial (INPE), que tais ações de GLO trouxeram
efeitos positivos para o meio ambiente com a sensível redução
na variação das taxas de desmatamento na Amazônia Legal,
especificamente entre os meses de maio e agosto, que
coincidem como período de atuação dos militares

Do exame dos resultados e das ações desenvolvidas no contexto das

Operações Verde Brasil 1 e 2, constatam-se os efeitos positivos incidentes
nas operações de controle executadas pelas Forças Armadas, com o
atingimento da inversão da tendência de aumento do desmatamento no
ciclo 2019/2020, mais especificamente nos meses de julho, agosto,
setembro e dezembro, e no ciclo 2020/2021 nos meses de janeiro, fevereiro
e março. Importa, quanto ao ponto, destacar que as taxas de redução
alcançadas refletem números ainda elevados, na comparação com o
período da terceira fase do PPCDAm. Isso significa que, nos últimos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 87 de 410

ADO 59 / DF

quatro anos, o desmatamento obteve sólido espaço de concretização.

Registro a nota distintiva esclarecida pelo próprio Ministério da
Defesa quanto aos custos financeiros envolvidos e despendidos, que
foram revertidos com os valores arrecadados nas multas decorrentes dos
termos de infração aplicados aos ilícitos ambientais.
Nada obstante, assinalo os pressupostos da subsidiariedade e
temporariedade exigidos nas Operações de Garantia da Lei e da Ordem,
conforme disciplina prevista na Lei Complementar nº 97/1999. Isso
significa afirmar duas conclusões. Primeiro, que o emprego das Forças
Armadas ocorre na constatação de quadro de insuficiência normativa,
refletido em um estado fático de desconformidade com as políticas
públicas adotadas. Segundo, que a cooperação das Forças Armadas é
temporária e supletiva, de modo que não isenta a reconfiguração das
instituições oficiais responsáveis pelo adimplemento dos deveres
ambientais.
Nessa continuidade, a aclaração feita pelo Ex-Ministro de Estado do
Meio Ambiente Ricardo Salles na audiência pública: “Por fim, o quinto
pilar, e com isso encerro. A fiscalização, o comando e o controle precipuamente
feitos pelos estados, nas terras estaduais, e pelo Ibama e ICMBio, nas terras
federais, quais sejam, terras indígenas e unidades de conservação e áreas de
fronteiras e assentamentos do INCRA, tiveram que ser - e foram - bem
complementados, como disse o General Leal, pelas ações da Operação de Garantia
da Lei e da Ordem – GLO”.
48. Finalizada a vigência da Operação Verde Brasil 2, em 30 de abril
de 2021, o Conselho Nacional da Amazônia Legal, com a finalidade de
emprestar continuidade à Operação, renovando as estratégias
governamentais de redução dos ilícitos ambientais e fundiários,
particularmente as queimadas e os desmatamentos ilegais, aos níveis da
média histórica do Prodes (2016/2020), até o final de 2022, editou o Plano
Amazônia 2021/202228.
Os eixos de ação do Plano Amazônia compõem-se nas metas abaixo
relacionadas, cujo funcionamento deve ocorrer de forma integrada entre
28 [Link]
amazonia/plano-amazonia-20-21/plano_amazonia_2021_2022__7_.pdf.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 88 de 410

ADO 59 / DF

os ministérios e os níveis federal, estadual e municipal, com foco nos 11

municípios prioritários:

- Priorização de áreas
Focar nas áreas onde a ocorrência dos ilícitos ambientais
tem maior impacto nos resultados da gestão ambiental
brasileira,sem descuidar da atuação nas demais áreas da
Amazônia Legal.
- Contenção dos ilícitos
Transmitir mensagem clara e direta de que este Governo
não tolera qualquer ação à margem da Lei.
- Fortalecimento e integração dos órgãos de fiscalização e
de combate; Fortalecer e integrar os órgãos que atuam na
Amazônia Legal, permitindo que o Ministério da Defesa
encerre suas ações emergenciais.
- Desenvolvimento sustentável
Assegurar alternativas socioeconômicas à população
residente, sem descuidar da consciência ambiental.

Relação dos municípios priorizados pelas ações do Plano Amazônia

2021/2022, mapeados pelo Centro Gestor e Operacional do Sistema de
Proteção da Amazônia - CENSIPAM, nos anos de 2019 e 2020:

Avisos de Desmatamento Avisos de queimadas

Porto Velho/RO Poconé/MT
São Félix do Xingu/PA São Félix do Xingu/PA
Altamira/PA Altamira/PA
Lábrea/AM Barão de Melgaço/MT
Pacajá/PA Porto Velho/RO
Portel/PA Apuí/AM
Itaituba/PA Cáceres/MT
Colniza/MT Novo Progresso/PA
Novo Progresso/PA Lábrea/AM
Rurópolis/PA Pacajá/PA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 89 de 410

ADO 59 / DF

Segundo o Plano Amazônia, a despeito da ausência de explicitação

quanto às fontes orçamentárias necessárias para sua execução, cabe ao
Ministério do Meio Ambiente participar das ações em substituição à
Operação Verde Brasil 2, avaliar a necessidade de remanejamento e/ou
contratação temporária de pessoal, para o Ibama e o ICMBio, e prever
pessoal, material e instalações necessárias para a capacitação dos
convocados a fim de que estejam em condições de atuar na fiscalização e
no combate ao desmatamento ilegal e queimadas a partir de 15.4.2021.
49. O PPCDAm, por seu turno, teve o encerramento de seu ciclo em
2020, oportunidade que o Ministério do Meio Ambiente, com fundamento
na atribuição de coordenação outorgada pelo Decreto nº 10.142/2019 (que
criou a Comissão Executiva para Controle do Desmatamento Ilegal e
Recuperação da Vegetação Nativa – CONAVEG), aprovou como política
pública nacional de combate ao desmatamento da Amazônia Legal, o
Plano Nacional de Combate de Desmatamento Ilegal e Recuperação da
Vegetação Nativa – 2020-202329, que tem cinco pilares de atuação: (i)
tolerância zero ao desmatamento ilegal; (ii) regularização fundiária; (iii)
ordenamento territorial (zonamento ecológico econômico e consolidação
das unidades de conservação; (iv) pagamento por serviços ambientais e
(v) bioeconomia. Eixos esses que, em razão das linhas de ação, podem ter
apoiamento do Fundo Amazônia, como afirmado na audiência pelo Ex-
Ministro Ricardo Salles.
Todavia, no Plano apresentado, inexiste cronograma detalhado das
ações e projetos a serem desenvolvidos para o cumprimento dos
propósitos almejados. Noutros termos, o Plano Nacional de Combate de
Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa – 2020/2023
ainda possui alta carga programática, em detrimento da dimensão da
factibilidade e dos resultados almejados, por ausência de estrutura
operacional.
As deficiências institucionais e operacionais do Plano Nacional de
Combate de Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa
29 [Link]
%20Desmatamento%20Ilegal%20MMA%[Link]. E outras informações disponíveis
em:[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 90 de 410

ADO 59 / DF

2020/2023 foram constatadas no trabalho de auditoria do Tribunal de

Contas da União (TCU), concluído no Acórdão 1.758/2021, cujas razões a
respeito desse ponto transcrevo a seguir:

66. Constatou-se que o Plano Nacional de Controle do

Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa 2020-
2023 (aprovado em abril de 2020) e o seu plano operativo
(aprovado em novembro de 2020), que substituíram o PPCDAm
(encerrado em abril de 2020), não contêm os elementos mínimos
necessários para sua adequada configuração. (...) 73. O Plano
Nacional Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação da
Vegetação Nativa 2020-2023 (Plano 2020-2023) aprovado pela
Conaveg em 23/4/2020 é geral, abrangendo todos os biomas,
não sendo específico para o bioma Amazônia ou para a
Amazônia Legal, apesar de o plano, em seu contexto, falar da
importância de se eliminar o desmatamento ilegal,
principalmente na Amazônia Legal ou citar a Amazônia em
alguns trechos do texto. Esse plano é genérico e não traz uma
série de informações fundamentais para que a sociedade e os
próprios órgãos de governo envolvidos na sua implementação
soubessem exatamente como o Governo Federal iria enfrentar
problema tão grave e complexo. (...) 74. Em 18/11/2020, em sua
segunda reunião extraordinária (peça 245), a Conaveg aprovou
o Plano Operativo do Plano 2020-2023 (peça 246), que consiste
fundamentalmente de tabelas, para cada um dos cinco eixos
prioritários que fazem parte do plano apresentados no Plano
2020-2023, contendo os seguintes elementos: objetivos, linhas de
ação, biomas, metas 2020-2023, indicadores, resultados
esperados e instituições responsáveis. Ademais, os auditores da
Corte de Contas, detectaram, ainda, a falta de definição clara
das competências dos principais atores responsáveis pela
formulação e coordenação da política; e a diminuição, ao longo
do tempo, da participação das partes interessadas na elaboração
e execução dessa política.

Considerada essa motivação, o Tribunal de Contas da União

Inteiro Teor do Acórdão - Página 91 de 410

ADO 59 / DF

determinou ao Ministério do Meio Ambiente a apresentação de plano de

ação para implementação de providências necessárias, dentre as quais:

9.1.1. promover a clara definição das funções,

competências e responsabilidades das instituições nas
estruturas e nos arranjos institucionais previstos no Plano
Nacional de Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação
da Vegetação Nativa, com o seu respectivo Plano Operativo, em
sintonia com o art. 4º, X, do Decreto n.º 9.203, de 2017, além de
promover a efetiva integração com os entes políticos
subnacionais e com as entidades da sociedade civil em favor da
melhor definição da política pública de controle sobre o
desmatamento ilegal, nos termos do art. 4º, IV e VII do Decreto
n.º 9.203, de 2017.

Essa decisão do Tribunal de Contas da união, inclusive, foi

referenciada no Relatório de Avalização nº 1030637 - Governança do
Fundo Amazônia exercida pelo Ministério do Meio Ambiente, relativo
aos anos de 2019, 2020 e 2021, elaborado pela Controladoria-Geral da
União e publicado em 28 de junho de 202230.
50. Pois bem. O estado de coisas acima identificado, constatado nos
dados e argumentos aportados no processo, conforme informações,
ofícios e memoriais juntados, bem como as contestações havidas na
audiência pública, ressoa a concordância na verificação empírica do
cenário de tutela insuficiente do bioma Amazônia e seus amazônidos,
assim como do cerrado e os ecótonos circundantes que compõem a
diversividade da região Amazônia Legal.
Mais especificamente, um padrão de insuficiência de proteção nas
ações relativas à prevenção, ao controle do desmatamento e à recuperação
da Floresta Amazônica, fruto de problema disseminado e recorrente
conformador de um padrão normativo, comissivo e omissivo,
30 [Link]
apenasAbertas=false&exibirColunaPendencias=false&apenasModificadasNosUltimos30Dias
=false&colunaOrdenacao=dataPublicacao&direcaoOrdenacao=DESC&tamanhoPagina=15&o
ffset=0&titulo=fundo+amaz%C3%B4nia&fixos=#lista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 92 de 410

ADO 59 / DF

inconstitucional. Padrão normativo desestruturante e desconforme,

cumpre ressaltar, que é problema do Estado Constitucional,
comprometido com a governança ambiental e ecológica (art. 225 CRFB), e
não de Governos.
Aqui, compartilho as razões de decidir expostas no brilhante voto
apresentado pela Ministra Cármen Lúcia no julgamento da ADPF 760 e
da ADO 54, ambas de sua relatoria, oportunidade em que declarou o
estado de coisa inconstitucional em matéria ambiental na Amazônia
Legal.
51. Os fatos geradores para a constituição desse estado normativo
insuficiente e inconstitucional na Amazônia Legal são vários, alguns
visíveis e identificáveis, outros dispersos e implícitos.
Dentre as causas identificáveis, aponta-se o inadimplemento das
metas fixadas no principal Plano de Combate do Desmatamento e
Degradação Florestal na Amazônia – PPCDAm, em sua última fase (2016-
2020), como atestam os índices e taxas de consolidação do aumento da
degradação florestal e do desmatamento. Tendência de progressão que
sofreu variações de redução em meses localizados, em decorrência das
Operações Verde Brasil 1 e 2.
Todavia, por sua natureza subsidiária e temporária, essas Operações
não têm capacidade de regularizar o estado normativo desconforme,
porquanto esse demanda remoção de estruturas ilícitas complexas e
concorrentes. Apenas política de Estado, à semelhança da estrutura do
PPCDAm, tem capacidade institucional de reverter o quadro fático de
devastação social, humana, normativa e de destruição ambiental.
A necessidade do emprego das Forças Armadas revela justamente
essa incapacidade institucional do Ministério do Meio Ambiente e dos
órgãos responsáveis, como IBAMA, em implementar a política pública
nacional de combate ao desmatamento e à degradação na Amazônia
Legal.
Confirma esse argumento, a edição do Decreto nº 10.730, de 28 de
junho de 2021, que autorizou, mais uma vez, o emprego das Forças
Armadas na Garantia da Lei e da Ordem nas terras indígenas, em

Inteiro Teor do Acórdão - Página 93 de 410

ADO 59 / DF

unidades federais de conservação ambiental, em áreas de propriedade ou

sob posse da União e, por requerimento do respectivo Governador, em
outras áreas dos Estados abrangidos. O marco temporal dessa GLO
compreendeu o período de 28 de junho a 31 de agosto, prorrogado por
mais 45 dias, em razão do caráter provisório e subsidiário dessa medida,
empregada pela terceira vez.
Outro fato gerador consiste no quadro de déficit institucional,
organizacional e normativo pelo qual passam os órgãos brasileiros de
fiscalização ambiental, como o IBAMA e o ICMBio, conjunção retratada
pelos seus respectivos Presidentes, na audiência, concernente ao quadro
de servidores, por exemplo. Em especial, a participação do Presidente
afastado do IBAMA, Eduardo Fortunato Bimm, que nada esclareceu
sobre as atividades fiscalizatórias do órgão.
Essa escassez estrutural traz como consequência a baixa capacidade
de responsabilização pelos ilícitos ambientais, de natureza
administrativa, na medida em que reduzidos os autos de infração
(certifica esse argumento o relatório do Mapbiomas 2020, acima aludido).
Acresço ainda como uma das causas visíveis a anistia governamental
que regulariza a ocupação ilegal, derivada da grilagem, de tempos em
tempos, porque traduz técnica política que indiretamente corrobora a
lógica da espera da regularização do ilícito pelo Estado, como a anistia
prevista no Código Florestal de 2012. Pertinente no ponto o estudo
científico elaborado pelo Ministro Luís Roberto Barroso e pela Professora
Patrícia Perrone Mello, acerca desse desgaste nacional31:

De fato, foi assim com a Lei 11.952/2009, no Governo de

Luís Inácio Lula da Silva, com a Lei 13.465/2017, no Governo
Michel Temer, e com a Medida Provisória 910, de 11 de
dezembro de 2019, editada pelo Presidente Jair Bolsonaro.
Aliás, por se opor a essa política, foi exonerado o presidente do
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA

31 BARROSO, Luís Roberto; MELLO, Patrícia Perrone Campos. Como salvar a

Amazônia: por que a floresta de pé vale mais do que derrubada. Revista Direito da Cidade, vol.
22, n. 2, 2020.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 94 de 410

ADO 59 / DF

(HANBURY, 2019)56. Essas leis se inserem na velha lógica

brasileira em que as coisas erradas se transformam em fatos
consumados e em se seguida se procura legitimá-las. Aliás,
mais do que legitimar a apropriação de terras públicas, tais
medidas incentivam a continuidade da prática, fomentando o
círculo vicioso da invasão, desmatamento e regularização. A
nova Medida Provisória, a exemplo da lei anterior, permite a
aquisição dessas terras mediante o pagamento de valores bem
inferiores aos de mercado, gerando prejuízo para a União de
alguns bilhões de reais.
(…)
A impunidade é a regra geral em relação aos crimes
associados ao desmatamento da Amazônia. De acordo com
relatório da Human Rights Watch, dos mais de 300 assassinatos
registrados pela Comissão Pastoral da Terra desde 2009, apenas
14 foram levados a julgamento (HRW, 2019, pp. 5-6). Vale dizer:
defensores da floresta, como indígenas, populações locais,
ativistas de direitos humanos, ambientalistas, missionários e
mesmo agentes do IBAMA são vítimas constantes de crimes
que sequer são apurados. De outro lado, notários e
registradores responsáveis por escrituras públicas fraudulentas
e registros sem título de domínio anterior ou em duplicidade
raramente respondem por seus atos (CÂMARA DOS
DEPUTADOS, 2001, pp. 358-363)58. Madeireiros pagam
propinas por documentos falsos que atestam que a madeira é
proveniente de área licenciada e os agentes públicos que
recebem essas vantagens ilícitas também costumam escapar dos
rigores da lei. Apenas uma ínfima porcentagem das multas
aplicadas pelo IBAMA por violações ambientais é efetivamente
cobrada e arrecadada.

Propostas de reclassificação das unidades de conservação, sem

amplo diálogo com as comunidades envolvidas, que emitem de forma
indireta o incentivo para a ocupação ilegal das terras e a grilagem,
tensionam as relações sociais e institucionais na região 32, com o

32 [Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 95 de 410

ADO 59 / DF

consequente aumento dos índices de criminalidade. Mais uma causa

explícita.
Incorpora-se ao cenário a queda orçamentária experimentada pelo
Estado Brasileiro, com reflexos em todas as áreas. Inclusive, quanto ao
tema, assinalo o Ofício nº 1476/GM-MD (edoc. 1169), anexado ao processo
da ADPF 709 (caso proteção dos indígenas e a covid-19), no qual o Ministério
da Defesa informa que, em decorrência da situação de déficit
orçamentário, “esta Pasta enviou o Ofício nº 14645 GM-MD, de 2 de junho de
2021, ao Ministro de Estado da Economia, solicitando que se envidem esforços no
sentido de que seja aberto crédito extraordinário, com a urgência que o caso
requer, a fim de que as Forças Singulares possam atuar em apoio à Polícia
Federal. Concomitante foi enviado o Ofício nº 14646 ao Ministro de Estado da
Segurança e Justiça, dando conhecimento das ações que vem sendo adotadas para
o deslinde da questão”.
O desgaste da política ambiental brasileira, em particular a política
ambiental voltada ao combate ao desmatamento na Amazônia Legal,
objeto da deliberação da presente ação constitucional, portanto, é
sinônimo da ausência e da insuficiência regulatória, fiscalizatória e dos
incentivos governamentais indiretos para a retomada do modelo
desenvolvimentista aliado à prática do desmatamento. Conjuntura essa
que se agravou sobremaneira a partir de 2019, como demonstram os
dados oficiais.
52. Uma observação. Ao voltar aos mesmos dados e pesquisas
convergentes nas evidências da edificação do atual estado normativo
inconstitucional em matéria de tutela da Amazônia Legal (desmatamento e
degradação florestal), igualmente é correto afirmar que esse estado
desconforme outrora constituído (até o ano 2004) teve suas estruturas
removidas.
O que significa dizer que o comprometimento estatal com uma
política nacional cooperativa de combate, prevenção e controle ao
desmatamento foi e é possível, com resultados eficientes e efetivos, no
quadro protetivo ambiental e de desenvolvimento sustentável.

[Link]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 96 de 410

ADO 59 / DF

Políticas de comando e controle, fiscalização com responsabilização,

incremento das tecnologias e sistemas de monitoramento, ordenamento
territorial e fundiário, lógica conservacionista e apostas no modelo de
desenvolvimento sustentável, hoje redimensionado para o conhecimento
da bioeconomia, conhecida também Amazônia 4.0, são elementos
indispensáveis para a retomada de política ambiental nacional.
53. O desenvolvimento sustentável, inclusive, é uma resposta
essencial para a conciliação do desenvolvimento com a preservação da
floresta e suas comunidades, sem que isso implique recessão ou
retrocesso econômico. Ao contrário, os resultados empíricos das três
primeiras fases do PPCDAm atestam que a redução do desmatamento
coincidiu com o progresso econômico.
Ainda, corroboram o valor da floresta em pé como premissa de
desenvolvimento sustentável, as manifestações expostas na audiência
pública realizada no bojo da ADPF 708, referente ao funcionamento do
Fundo do Clima, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso. Essa
audiência pública, que contou com ampla participação da sociedade civil,
da academia jurídica e científica, setor empresarial, autoridades e órgãos
públicos, produziu relevantes e essenciais informações acerca do quadro
ambiental no Brasil, notadamente das políticas direcionadas à mudança
climática, que necessariamente envolvem a proteção das florestas
tropicais e o combate ao desmatamento enquanto fatores causais 33.
A despeito do desenvolvimento sustentável e crescimento
econômico dos setores da pecuária, muito ainda há que se percorrer para
um modelo de desenvolvimento econômico que apresente efeitos diretos
para as comunidades e populações amazônidas. Como pontuado na
audiência pública pelos respectivos Secretários do Meio Ambiente dos
Estados da Amazônia Legal e pelas manifestações da FUNAI.
54. O retrato contemporâneo do quadro normativo e fático da
Amazônia Legal, informado por retrocessos na conservação e
desenvolvimento da Amazônia, com efeito, não responde aos deveres de
33
[Link]
df

Inteiro Teor do Acórdão - Página 97 de 410

ADO 59 / DF

tutela assumidos pelo Estado constitucional brasileiro, expressamente

desenhado no art. 225 da Constituição e na arquitetura legislativa, como
prescreve a Lei nº 12.187/2009, que instituiu a Política Nacional sobre
Mudança do Clima – PNMC – e as consequentes metas de redução de
emissão de gases de efeito estufa.
Tampouco responde à normativa internacional, devidamente
ratificada e promulgada pelo Estado brasileiro, a demonstrar seu
comprometimento político e jurídico com a centralidade e a importância
da tutela do meio ambiente, em particular a proteção contra o
desmatamento e as mudanças climáticas, a saber a Convenção-Quadro
sobre Mudanças Climáticas de 1992 (Decreto nº 2.652, de 1º de julho de
1998); o Protocolo de Kyoto, de 2005 (Decreto nº 5.445, de 12 de maio de
2015); e o Acordo de Paris, aprovado no final de 2015 e em vigor desde
2016 (Decreto nº 9.073, de 05 de junho de 2017).
55. Antes de analisar a próxima premissa, faz-se imperioso assinalar
neste momento os limites da produção e discussão probatória em ações
de controle concentrado de constitucionalidade.
A valoração da insuficiência das medidas ou políticas públicas e
legislativas para a proteção dos direitos fundamentais e, mais largamente,
do próprio Estado constitucional, não é novidade no exercício da
jurisdição constitucional de perfil concentrado. Ainda mais quando se
trata de problemas constitucionais complexos que envolvem juízo de
proporcionalidade na solução de conflito de direitos fundamentais ou de
análise de retrocesso institucional.
Com a edição das legislações de regulamentação do procedimento
das ações de controle concentrado (Lei nº 9.868/1999, art. 9, § 1º, e Lei nº
9.882/1999, art. 6º, § 1º), uma das grandes inovações foi a previsão de
técnicas processuais voltadas para a ampliação e pluralização do debate
constitucional, bem como para a produção de provas técnicas acerca da
realidade subjacente ao problema constitucional. Dentre essas técnicas,
cito a audiência pública e a designação de comissão de peritos.
O propósito do legislador foi justamente capacitar
institucionalmente a Corte com ferramentas adequadas para a verificação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 98 de 410

ADO 59 / DF

da veracidade dos argumentos e da suficiência das políticas públicas no

cumprimento dos deveres constitucionais. Portanto, não há qualquer
incompatibilidade das ações de controle concentrado com o juízo
probatório, estruturado com ampla deliberação, como justificado na
decisão de convocação da audiência pública.
O que não cabe no procedimento dessas ações é a averiguação
probatória de condutas particulares, como afirmei na justificativa da
decisão tomada em sede da ADPF 854. Todavia, quando se fala de análise
de realidades concretas subjacentes ao problema constitucional posto, é
imprescindível a dilação e a discussão probatória, como feito no decorrer
deste processo constitucional, com respeito ao contraditório e à