15/10/2024
Direitos Fundamentais
Ações Constitucionais
Prof. Me. Michel de Oliveira Bandeira
Outubro de 2024
Centro de Ciências Jurídicas e Sociais Aplicadas (CCJSA)
Universidade Federal do Acre (Ufac)
4. Mandado de Injunção
Constituição Federal
Art. 5º (...)
LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania;
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4. Mandado de Injunção
O mandado de injunção é uma garantia constitucional concebida pelo
constituinte brasileiro para assegurar o exercício de determinados direitos,
liberdades e prerrogativas inviabilizados por uma omissão inconstitucional.
Trata-se de ação de controle incidental de constitucionalidade, na qual a
pretensão é deduzida em juízo por meio de processo constitucional subjetivo,
cujo cabimento pressupõe a impossibilidade de exercer um direito
constitucionalmente assegurado em virtude da ausência de norma
regulamentadora. (Novelino, 2024, p. 523).
4. Mandado de Injunção
A Lei nº 13.300/2016, suprindo uma lacuna de quase três décadas, disciplinou
o processo e julgamento do mandado de injunção individual e coletivo. O
projeto foi resultante de proposição discutida no âmbito do Grupo Judiciário
do “Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais acessível,
ágil e efetivo.” (Novelino, 2024, p. 523).
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4. Mandado de Injunção
4.1 Legitimidade ativa
Quanto aos legitimados para a impetração, o mandado de injunção pode ser
individual ou coletivo.
O mandado de injunção individual pode ser impetrado por pessoas naturais
ou jurídicas que se afirmam titulares de direitos e liberdades constitucionais e
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, cujo
exercício seja inviabilizado pela ausência da norma regulamentadora (art. 3º da
Lei 13.300/2016). (Novelino, 2024, p. 523).
O STF, no MI 537/SC, entendeu que as pessoas jurídicas de direito público,
embora titulares de garantias fundamentais (como contraditório, ampla defesa,
devido processo legal), não possuem legitimidade ativa, considerada a
natureza da omissão a inviabilizar o exercício dos direitos, liberdades e
prerrogativas constitucionais. (Novelino, 2024, p. 524).
4. Mandado de Injunção
4.1 Legitimidade ativa
O mandado de injunção coletivo tem por finalidade proteger direitos,
liberdades, prerrogativas pertencentes, indistintamente, a uma coletividade
indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.
A legitimidade para impetração era conferida, por analogia, aos mesmos
legitimados do mandado de segurança coletivo, mas foi ampliada pelo art. 12
da Lei nº 13.300/2016. Os partidos políticos com representação no Congresso
Nacional podem promover a ação para assegurar o exercício de direitos,
liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados à finalidade
partidária.
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4. Mandado de Injunção
4.1 Legitimidade ativa
Lei nº 13.300/2016
Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
I – pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente
relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos
interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II – por partido político com representação no Congresso Nacional, para
assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus
integrantes ou relacionados com a finalidade partidária;
4. Mandado de Injunção
4.1 Legitimidade ativa
Lei nº 13.300/2016
Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
(...)
III – por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o
exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de
parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que
pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial;
IV – pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente
relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos
individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da
Constituição Federal .
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4. Mandado de Injunção
4.2 Legitimidade passiva
Lei13.300/2016
Art. 3º São legitimados para o mandado de injunção, como impetrantes, as
pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, das
liberdades ou das prerrogativas referidos no art. 2º e, como impetrado, o Poder,
o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma
regulamentadora.
O legislador manteve o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal
no sentido de que, ante a natureza mandamental da ação, “somente pessoas
estatais podem figurar no polo passivo da relação processual instaurada com a
impetração do mandado de injunção, eis que apenas a elas é imputável o dever
jurídico de emanação de provimentos normativos.” (STF – MI 335 AgR/DF;
MI 323 AgR/DF) (Novelino, 2024, p. 524).
4. Mandado de Injunção
4.3 Objetivo e objeto
Objeto: a omissão inconstitucional em relação à tutela dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania. Tal omissão ocorre quando o poder público deixa
de atuar da forma exigida por norma constitucional, cuja aplicabilidade
depende de outra vontade integradora de seus comandos.
Objetivo: garantir o exercício de direitos fundamentais que, embora
contemplados na Constituição, estejam inviabilizados pela falta de norma
regulamentadora. (Novelino, 2024, p. 525).
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4. Mandado de Injunção
4.3 Objetivo e objeto
ATENÇÃO
A caracterização da mora inconstitucional exige o decurso de prazo razoável
para a edição da norma exigida, o que não ocorre, por exemplo, quando o
termo final fixado pela Constituição para a elaboração da norma
regulamentadora ainda não expirou. O estado de mora legislativa pode restar
configurado tanto na fase inaugural do processo de elaboração das leis (mora
agendi), quanto no estágio de deliberação sobre as proposições já veiculadas
(mora deliberandi), desde que evidenciada, pela superação excessiva de prazo
razoável, bem como pela inércia abusiva e inconstitucional do Poder
Legislativo. (Novelino, 2024, p. 525).
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4. Mandado de Injunção
4.3.1 Espécies de omissão inconstitucional
Novelino argumenta que a omissão inconstitucional pode ser classificada com
base em diferentes critérios.
Quanto à extensão, será total, quando inexistente norma regulamentadora; ou
parcial, quando as normas editadas pelo órgão legislador competente forem
insuficientes (art. 20, parágrafo único, da Lei 13.300/2016).
Quanto ao responsável pela medida, pode ser administrativa, quando imputável
aos órgãos do Poder Executivo incumbidos da execução dos comandos contidos
na norma constitucional; ou legislativa, quando inexistente ou insuficiente a
regulamentação normativa constitucionalmente exigida do Poder Legislativo. A
mera existência de projeto de lei em tramitação no parlamento, apesar de eximir o
responsável pela iniciativa, por si só, não afasta a mora do legislador. (Novelino,
2024, p. 525).
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4. Mandado de Injunção
4.4 Parâmetro de controle
O parâmetro (normas de referência) para o cabimento do mandado de injunção
são as normas constitucionais não autoaplicáveis nas quais estão
consubstanciados direitos, liberdades ou prerrogativas cujo exercício depende de
norma regulamentadora.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem admitido o cabimento de
mandado de injunção para assegurar o exercício de qualquer direito
constitucionalmente consagrado, mesmo os desprovidos do caráter de
fundamentalidade. Esse é o entendimento adotado nos mandados de injunção
envolvendo a fixação dos limites dos juros reais em 12% (art. 192, §3º, CF), a
reparação de natureza econômica aos cidadãos impedidos de exercer atividade
profissional especifica durante o regime militar (ADCT, art. 8º, §3º), e a isenção
de contribuição para a seguridade social de determinadas entidades beneficentes
(art. 195, § 7º, CF). (Novelino, 2024, p. 528).
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4. Mandado de Injunção
4.5 Procedimento e competência
O rito do mandado de injunção está previsto na nos arts. 4º a 7º da Lei
13.300/2016, com aplicação subsidiária das normas do mandado de segurança
(Lei 12.016/2009) e do Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015).
A competência para processar e julgar a ação é fixada, no caso concreto, de
acordo com o órgão ou autoridade responsável pela omissão inconstitucional,
e não em razão da matéria envolvida.
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4. Mandado de Injunção
4.5 Procedimento e competência
O Supremo Tribunal Federal tem competência originária quando a
elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da
República (STF – MI 1.909 AgR/DF), do Congresso Nacional, da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, da Mesa de uma dessas Casas Legislativas, do
Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores ou do próprio
Supremo, conforme art. 102, I, “q”, da CF.
Também cabe ao Tribunal julgar, em recurso ordinário, o mandado de
injunção decidido em única instância pelos Tribunais Superiores, se
denegatória a decisão (art. 102, II, “a”, CF). (Novelino, 2024, p. 528).
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4. Mandado de Injunção
4.5 Procedimento e competência
O julgamento caberá originariamente ao Superior Tribunal de Justiça quando a
elaboração da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou
autoridade federal, da administração direta ou indireta (STF – MI 157
QO/RS), excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e
dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da
Justiça Federal (art. 105, I, “h”).
Caberá, ainda, recurso ordinário para o Superior Tribunal Eleitoral da
decisão do Tribunal Regional Eleitoral que denegar o mandado de injunção
(art. 121, § 4º, V, CF). (Novelino, 2024, p. 529).
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4. Mandado de Injunção
4.5 Procedimento e competência
Os Estados possuem autonomia, observados os princípios estabelecidos na
Constituição da República, para organizar sua própria Justiça (art. 125, §1º,
CF). De modo que cabe às constituições estaduais definir as competências dos
órgãos dos respectivos tribunais de justiça.
Segundo Novelino (2024), a Constituição do Estado de Minas Gerais, por
exemplo, atribui competência ao tribunal de justiça local para processar e
julgar o mandado de injunção quando a omissão for imputável a autoridade
estadual e aos juízes de Direito nos casos de omissão de autoridade municipal
(art. 106 da CE/MG). Em São Paulo, optou-se por conferir competência
originária ao tribunal de justiça, independentemente da origem (estadual ou
municipal) da autoridade responsável pela omissão (art. 74 da CE/SP).
(Novelino, 2024, p. 529).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
O tipo de provimento jurisdicional a ser adotado era um dos aspectos mais
controversos acerca do mandado de injunção.
Para a corrente não concretista, o julgador deveria apenas reconhecer
formalmente a omissão e comunicá-la ao órgão responsável pela elaboração
da norma regulamentadora, tal como na ação direta de inconstitucionalidade
por omissão. Caracterizada mora do poder competente, caberia ajuizamento de
ação de reparação patrimonial para ressarcimento dos prejuízos decorrentes da
omissão. Esse teoria foi adotada em quase todas as decisões proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal nas duas primeiras décadas de vigência da
atual Carta da República. Contudo, essa concepção foi alvo de duras críticas
por ser incapaz de promover o efetivo exercício de direitos
constitucionalmente assegurados. (Novelino, 2024, p. 530).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Para as correntes denominadas de concretistas, caberia ao órgão judicial
assegurar o exercício do direito suprindo a omissão inconstitucional com a
formulação da norma regulamentadora. A concretização judicial poderia ser
implementada de diferentes formas. (Novelino, 2024, p. 531).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Pela corrente concretista individual, caberia ao julgador criar a norma para o
caso específico, com efeitos inter partes.
Assim, ante a ausência de norma regulamentadora, o Poder Judiciário estaria
autorizado a suprir a lacuna apenas para os impetrantes do mandado de
injunção.
Esse entendimento, majoritário na doutrina brasileira, foi adotado pelo
Supremo Tribunal Federal em decisões mais recentes como, por exemplo, as
voltadas a viabilizar a concessão de aposentadoria especial a servidores
públicos com deficiência ou que exerçam atividades de risco ou, ainda, que
trabalhem sob condições especiais prejudiciais à saúde ou à integridade
física (art. 40, §4º, CF) (STF-MI 4.225 AgR/DF) (Novelino, 2024, p. 531).
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4. Mandado de Injunção
STF-MI 4.225 AgR/DF
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Pela corrente concretista geral, a omissão deveria ser suprida não apenas para
os impetrantes, mas com efeitos erga omnes.
Esse entendimento foi adotado pelo Supremo nos julgamentos acerca da
ausência de regulamentação do direito de greve dos servidores públicos,
quando declarada a omissão legislativa e, por maioria, determinada a
aplicação ao setor público, no que coubesse, da lei de greve do setor privado
(Lei 7.783/1989). (STF-MI 708/DF). (Novelino, 2024, p. 531).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Por fim, segundo a corrente concretista intermediária, no primeiro momento,
o julgador deveria comunicar a omissão ao órgão competente para a
elaboração da norma regulamentadora e fixar o prazo para supri-la. Expirado o
lapso temporal estabelecido, em caso de persistência da inércia, o direito
poderia ser exercido conforme as condições previamente determinadas na
decisão.
Essa foi orientação adotada pelo Supremo quando da mora do Congresso
Nacional em regulamentar a isenção de contribuição para a seguridade social
conferida às entidades beneficentes de assistência social (art. 195, §7º, CF). O
Tribunal fixou o prazo de seis meses para a adoção das providências
legislativas necessárias, sob pena de o impetrante gozar da imunidade
requerida. (Novelino, 2024, p. 531).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Correntes adotadas pela Lei 13.300/2016
A Lei 13.300/2016 contempla correntes diversas, a depender das circunstâncias
fáticas e jurídicas envolvidas.
Quanto ao tipo de injunção, adota a corrente concretista intermediária ao
dispor que, reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção
para determinar:
I – prazo razoável para edição da norma regulamentadora e estabelecer:
II.1 – as condições de exercício do direito; ou
II.2 – as condições para promover ação própria, visando a exercê-lo caso a mora
legislativa não seja suprida tempestivamente (art. 8º, I e I, da Lei 13.300/2016,).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Correntes adotadas pela Lei 13.300/2016
Art. 8º Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:
I – determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma
regulamentadora;
II – estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das
liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que
poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja
suprida a mora legislativa no prazo determinado.
Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I
do caput quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de
injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Correntes adotadas pela Lei 13.300/2016
Quanto à eficácia subjetiva, em regra, a decisão deve ser limitada às partes
(corrente concretista individual) e produzir efeitos até o advento da norma
regulamentadora (art. 9º da Lei 13.300/2016).
O art. 9º, §2º, da Lei 13.300/2016, de acordo com orientação jurisprudencial
do Supremo (MI 795 QO/DF), autorizou a extensão dos efeitos da decisão
transitada em julgado a casos análogos por decisão monocrática do
relator. Excepcionalmente, a decisão poderá ser prolatada com eficácia ultra
partes (corrente concretista transindividual) ou erga omnes (corrente
concretista geral) se tal medida for inerente ou indispensável ao exercício
postulado (art. 9, §1º, da Lei 13.300/2016). (Novelino, 024).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Correntes adotadas pela Lei 13.300/2016
Quanto ao aspecto temporal, em regra, a decisão terá efeito pro futuro, ante
a impossibilidade de exercício do direito ou de ajuizamento da ação cabível
antes de esgotado o prazo determinado para a edição da norma
regulamentadora. Todavia, quando comprovado que impetrado deixou de
atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo fixado para o suprimento
da mora legislativa, o direito poderá ser imediatamente exercido (ex nunc) nos
termos estabelecidos na decisão. (Novelino, 2024).
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4. Mandado de Injunção
4.6 Liminar e decisão de mérito
Correntes adotadas pela Lei 13.300/2016
Suprida a omissão inconstitucional, a norma regulamentadora superveniente
deve ser aplicada, a partir de sua edição (ex nunc), aos beneficiados pela
decisão transitada em julgado, salvo se mais favorável, hipótese em que a
aplicação será retroativa (ex tunc). Quando referida norma for editada antes da
decisão o processo deve ser extinto sem resolução de mérito (art. 11, caput e
parágrafo único, da Lei 13.300/2016).
A Lei 13.300/2016 não contemplou a possibilidade de concessão de liminar. A
despeito da imprescindibilidade de expressa previsão legal, considerado o poder
geral de cautela, a jurisprudência do Supremo é firme no sentido de descaber
medida acauteladora por incompatível com a natureza do mandado de injunção
(STF – AC 124 AgR/PR). (Novelino, 2024, p. 533).
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5. Ação Popular
Constituição Federal
Art. 5º (...)
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;
O exercício da ação popular está regulamentada pela Lei 4.717/1965.
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5. Ação Popular
Lei 4.717/1965
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a
declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito
Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de
economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro
nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de
serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou
custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por
cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio
da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer
pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
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5. Ação Popular
A ação popular tem sua origem remota no direito romano. Na actio romana,
em que a regra era a tutela de um direito individual e pessoal, as ações
populares eram exceção na qual se admitia a defesa, pelo indivíduo, de
interesse de toda a coletividade.
A denominação decorre de a legitimidade para a propositura ser atribuída a
qualquer do povo ou, em alguns casos, parte dele, com a finalidade de a
proteção da coisa pública (res publica). Trata-se de uma das formas de
manifestação da soberania popular (art. 1º, parágrafo único), permitindo ao
cidadão exercer, de forma direta, função fiscalizadora. (Novelino, 2024, p.
534).
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5. Ação Popular
5.1 Legitimidade ativa
A Constituição não atribuiu a qualquer pessoa da população (brasileiros natos
e naturalizados, estrangeiros residentes e apátridas) ou do povo (brasileiros
natos e naturalizados) a legitimidade para a propositura da ação popular.
Apesar do nome, a legitimidade ativa foi atribuída apenas aos cidadãos em
sentido estrito, ou seja, aos nacionais que estejam no pleno gozo dos direitos
políticos. Os portugueses poderão propor ação popular, desde que haja
reciprocidade de Portugal (art. 12, §1º, CF).
A comprovação da condição de cidadão far-se-á mediante a juntada do título
de eleitor ou documento que a ele corresponda (art. 1, §3º, da Lei
4.717/1965). A de português equiparado é feita não apenas com esse título,
mas também com o certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e
políticos. (Novelino, 2024, p. 536)
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5. Ação Popular
5.1 Legitimidade ativa
A legitimidade ativa do cidadão é uma das condições da ação, não podendo ser
confundida com a capacidade postulatória, pressuposto processual subjetivo.
Indispensável que o cidadão seja representado por advogado, salvo quando ele
próprio for detentor de tal condição. (Novelino, 2024, p. 536).
O Ministério Público, apesar de não ter legitimidade para propor a ação,
deverá acompanhá-la, “cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover
a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe
vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos
seus autores” (art. 6º, §4º, da Lei 4.717/1965).
Pessoas jurídicas: não possuem legitimidade para a propositura da ação
popular (Súmula 365/STF).
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5. Ação Popular
5.2 Legitimidade passiva
A Lei da Ação Popular, em seu art. 6º, estabelece um extenso rol de legitimados
passivos, que abrange, de forma geral, entes da Administração Pública direta ou
indireta e pessoas jurídicas que, de algum modo, administrem verbas públicas.
Em regra, exige-se a presença, no polo passivo, da pessoa jurídica de direito
público a que pertencer a autoridade que deflagrou o ato impugnado ou em cujo
nome foi este praticado.
A amplitude da precisão contida no dispositivo legal permite incluir, sem maiores
dificuldades, todos os entes recém-introduzidos no direito administrativo
brasileiro responsáveis por gerir patrimônio e recursos públicos. Podem ser rés,
por- tanto, agências executivas, agências reguladoras, organizações sociais,
organizações da sociedade de interesse público. O Superior Tribunal de Justiça
já admitiu ação popular, inclusive, contra empresa binacional. (Novelino,
2024, p. 537).
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5. Ação Popular
5.2 Legitimidade passiva
Lei 4.717/1965
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as
entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou
administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o
ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e
contra os beneficiários diretos do mesmo.
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5. Ação Popular
5.3 Objeto: atos impugnáveis.
A ação popular tem como objeto ato de caráter administrativo ou a ele
equiparado. Para esses fins, considera-se o ato de efeitos concretos praticado
pela Administração Pública, incluídos aqueles realizados sob a égide do direito
privado. O ato pode ser comissivo ou omissivo, vinculado ou discricionário,
podendo a análise da proporcionalidade e razoabilidade recair sobre o mérito.
Os atos de conteúdo jurisdicional não estão abrangidos pelo âmbito de
incidência da ação popular, por possuírem sistema específico de impugnação,
seja por via recursal, seja mediante a utilização de ação rescisória. Isso não
afasta a possibilidade de impugnação, por meio de ação popular, de decisões
judiciais homologatórias de acordo e atos de caráter administrativo praticados
por órgãos judiciais. (Novelino, 2024, p. 538).
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5. Ação Popular
5.3 Objeto: atos impugnáveis.
STJ
“4. A ação popular é o instrumento jurídico que deve ser utilizado para
impugnar atos administrativos omissivos ou comissivos que possam causar
danos ao meio ambiente.
5. Pode ser proposta ação popular ante a omissão do Estado em promover
condições de melhoria na coleta do esgoto da Penitenciária Presidente
Bernardes, de modo a que cesse o despejo de elementos poluentes no Córrego
Guarucaia (obrigação de não fazer), a fim de evitar danos ao meio ambiente.”
(Resp 889.766/SP, Rel. Min. Castro Meira – 04.10.2007).
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5. Ação Popular
5.3 Objetivo.
O objetivo é a defesa de interesses difusos, pertencentes à sociedade, por meio
da invalidação de atos dessa natureza lesivos ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
São tutelados, pois, bens materiais pertencentes a órgãos estatais e pessoas
jurídicas de direito público (patrimônio público) e bens imateriais
(moralidade administrativa), inclusive aqueles pertencentes a toda a
coletividade (meio ambiente e patrimônio histórico e cultural). (Novelino,
2024, p. 539).
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5. Ação Popular
5.4 Tutela preventiva e reparatória.
O dispositivo constitucional, ao dispor que a ação popular visa “a anular ato lesivo”,
sugere o não cabimento da ação para prevenir lesões. A interpretação literal, no
entanto, não se mostra a mais adequada ante a existência de outros princípios
constitucionais, dentre eles, o da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, CF).
Conforme observa Daniel Neves (2011), “limitar a ação popular a pretensões
reparatórias, voltadas à tutela de um direito já lesionado, não se coaduna com o atual
estágio da ciência processual e indevidamente apequena tão importante ação
constitucional. Na busca de se evitar a prática de um ato ilícito a ser praticado pelo
agente público, atentatório aos valores protegidos pela ação popular é inegável a
viabilidade de uma ação coletiva preventiva, por meio da qual se busque a obtenção
de tutela inibitória.” De modo que a ação popular poderá ser utilizada, portanto,
não apenas de forma reparatória objetivando o ressarcimento do dano causado, mas
também de forma preventiva, fim de evitar a consumação da lesão. (Novelino,
2024).
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5. Ação Popular
5.5 Requisitos específicos: binômio ilegalidade-lesividade
Lei 4.717/1965
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no
artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
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5. Ação Popular
5.5 Requisitos específicos: binômio ilegalidade-lesividade
As divergências em torno da necessidade de existência de ilegalidade e
lesividade do ato impugnado se referem exclusivamente à ação popular
reparatória.
A Constituição faz referência a ato lesivo, mas deixa uma margem de incerteza
sobre a abrangência da expressão: se esta se refere apenas “ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe”, ou também “à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”.
A lei da ação popular, em seu art. 2º, por sua vez, apresenta um rol
exemplificativo (numerus apertus) dos casos de invalidade do ato
administrativo, incluindo no conceito de nulidade o potencial lesivo do ato aos
bens tutelados pela ação. (Novelino, 2024).
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5. Ação Popular
5.6 Competência
Lei 4.717/1965
Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da
ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização
judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao
Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
Observa-se que a competência para julgamento da ação popular é do juízo de
primeiro grau, não havendo competência originária por prerrogativa de função.
A fixação da competência é determinada pela origem do ato lesivo a ser anulado,
conforme o disposto pelas normas de organização judiciária. Portanto, ainda que
se trate de ato praticado pelo Presidente da República, não haverá foro
privilegiado, sendo competente a justiça federal de primeira instância. (Novelino,
2024).
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5. Ação Popular
5.6 Competência
A competência para julgamento da ação popular é do juízo de primeiro grau,
não havendo competência originária por prerrogativa de função.
A fixação da competência é determinada pela origem do ato lesivo a ser
anulado, conforme o disposto pelas normas de organização judiciária.
Portanto, ainda que se trate de ato praticado pelo Presidente da República, não
haverá foro privilegiado, sendo competente a justiça federal de primeira
instância.
Não há qualquer tipo de prerrogativa de foro.
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15/10/2024
5. Ação Popular
5.7 Liminar
Lei 4.717/1965
Art. 5º (...)
§ 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato
lesivo impugnado.
Observa-se que a Lei da Ação Popular autoriza a suspensão liminar do ato
lesivo impugnado para a defesa do patrimônio publico. Em que pese parte da
doutrina defender o não cabimento da tutela antecipada na ação popular, essa
vem sendo admitida pelo Superior Tribunal de Justiça.
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5. Ação Popular
5.8 Decisão de mérito
A decisão que julga procedente o pedido da ação popular, além de condenar os
responsáveis e beneficiários em perdas e danos, declara a nulidade do ato
impugnado, nas hipóteses previstas nos artigos 2º e 4º, ou determina a sua
anulação, no caso do artigo 3. todos da Lei no 4.717/1965.
Caso o pedido seja julgado improcedente, por ser a ação manifestamente
infundada, a decisão faz coisa julgada, produzindo efeitos erga omnes. Se o
pedido for julgado improcedente por insuficiência probatória, subsistirá a
possibilidade de ajuizamento de nova ação popular com o mesmo objeto e
fundamento. Em ambos os casos, não haverá condenação do autor em custas
judiciais ou no ônus da sucumbência, salvo se ficar comprovada a má-fé. A
isenção de custas abrange todas as despesas processuais, inclusive os
honorários do perito. (Novelino, 2024).
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Acabou por hoje.
Centro de Ciências Jurídicas e Sociais Aplicadas (CCJSA)
Universidade Federal do Acre (Ufac)
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