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Crédito Público
Delegado de Polícia - Direito Financeiro
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Documento última vez atualizado em 19/12/2023 às 11:05.
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Índice
10.1) O Empréstimo como Processo Financeiro 3
10.2) Conceito de Crédito Público 3
10.3) Crédito Público como Política de Intervenção na Economia 6
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10.1 O Empréstimo como Processo Financeiro
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Conforme vimos ao longo do nosso curso os Estados, bem como os particulares, têm o seu
funcionamento com base em suas próprias rendas, não só por parte de rendas tributárias, mas
também oriundas da exploração de seu patrimônio. (receitas derivadas e originárias).
No entanto, com muita frequência, os Estados gastam mais do que costumam arrecadar e
precisam de recursos de terceiros, e vemos com frequência que os Estados costumam estar
endividados. Na aula passada tratamos sobre o endividamento público como um todo, mas
veremos que o crédito público é importante, também, em outras áreas das finanças públicas.
O Estado pode tanto tomar empréstimos quanto realizá-los, e em ambos os casos chamamos
de crédito público. Quando credor, o Estado fornece pecúnia, com objetivos específicos.
No papel de credor, o Estado oferece recursos financeiros, normalmente através de agências
oficiais de fomento, como o BNDES e a Caixa Econômica Federal, com juros competitivos e
geralmente menores do que os normais do mercado.
Como devedor, conforme vimos na aula passada, o Estado utiliza o crédito como fonte de
receitas para a realização das suas atividades, valendo-se geralmente da emissão de títulos
públicos ou da efetivação de contratos de empréstimo específicos. Tal receita também é
chamada pela doutrina de receita creditícia.
10.2 Conceito de Crédito Público
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Segundo Kyoshi Harada,
a maioria dos autores costuma utilizar as expressões empréstimo público, crédito público e
dívida pública como sinônimas, apesar de a palavra crédito ser antônima da palavra débito. A
palavra crédito pode, também, significar confiança. Ter “crédito com certa pessoa” quer dizer
“gozar de confiança junto daquela pessoa.
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Para alguns autores, entretanto, a noção de crédito público é mais ampla que a de empréstimo
público:
“O crédito público teria um sentido duplo, envolvendo tanto as operações em que o
Estado toma dinheiro como aquelas em que fornece pecúnia. Já o empréstimo público
seria aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a
obrigação de devolvê-lo no futuro, normalmente acrescido de juros. “
Por isso, não obstante um e outro se situarem nos extremos da relação jurídica, os estudiosos,
ao cuidarem da matéria, referem-se indistintamente a crédito público, empréstimo público ou
dívida pública. O empréstimo público não se confunde com a receita pública, que pressupõe o
ingresso de dinheiro aos cofres públicos, sem qualquer contrapartida, ou seja, corresponde a
uma entrada de dinheiro que acresce o patrimônio do Estado.
O empréstimo público não aumenta o patrimônio estatal, por representar mera entrada de
caixa com a correspondência no passivo. A cada soma de dinheiro que o Estado recebe, a
título de empréstimo, corresponde uma contrapartida no passivo, traduzida pela obrigação de
restituir dentro de determinado prazo.
Segundo Harada,
“a definição da natureza jurídica do crédito público não tem sido pacífica na doutrina. Existem,
na verdade, três posições acerca da matéria: a que considera o empréstimo público um
simples ato de soberania, a que vê no crédito público o resultado de um ato legislativo e
aquela que o considera como um contrato. “
Segundo a tese do ato de soberania, o empréstimo público seria resultante do poder de
autodeterminação e de auto-obrigação do Estado, insuscetível de controle, mesmo o
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jurisdicional, que pudesse compelir o Poder Público devedor ao seu cumprimento. Daí o direito
de o Estado, unilateralmente, modificar as condições do empréstimo público. Essa tese seria
insustentável nos dias atuais. A formulação dessa teoria, em sua origem, tem componente
político, uma vez que a soberania é invocada para repelir qualquer tentativa de cobrança
armada contra países em situação de inadimplência quanto ao crédito público. Temos, em
Luis Maria Drago, a formação da chamada “doutrina Drago”, o seu maior defensor. Drago,
Ministro do Exterior da Argentina, por ocasião da forçada cobrança por parte da Inglaterra,
Alemanha e Itália, no porto de São Carlos, contra a Venezuela, diante de reclamações de
credores estrangeiros por via diplomática. Para Drago, considerando o risco do empréstimo,
era inadmissível a cobrança à força, de acordo com os teóricos do direito internacional,
banindo a possibilidade de agressão militar ou ocupação do solo.
Pela teoria do ato legislativo, o crédito público seria simplesmente o resultado de um ato
legislativo, no qual tudo já estaria disciplinado, inclusive seu regime jurídico, restando ao
mutuante, tão só, a faculdade de aderir àquilo que legalmente estiver estabelecido. Aqui,
ao contrário da tese do ato de soberania, admite-se a submissão do Estado à lei que ele próprio
elaborou, pelo que se vislumbra uma relação jurídica entre credor e devedor do crédito
público. A maior parte da doutrina considera o crédito público como um contrato. No fundo, a
tese do ato legislativo, também, reconhece a natureza contratual, ainda que conduzindo o
mutuante a uma situação estatutária.
Para boa parte dos autores, no entanto, o crédito público é um contrato que objetiva a
transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade
pública para ser restituído, acrescido de juros, dentro de determinado prazo ajustado.
Corresponde, portanto, na teoria geral dos contratos, ao mútuo, espécie do gênero
empréstimo, ou seja, empréstimo de consumo, em contraposição ao comodato, que configura
um empréstimo de uso. Conforme Geraldo Ataliba, a tese contratualista é francamente
dominante na doutrina, havendo, no entanto, discussão quanto à natureza pública ou privada do
direito que rege esse tipo de contrato. Geraldo Ataliba, que prestigia a corrente contratualista,
mais precisamente as definições que põem em relevo o aspecto da confiabilidade do devedor,
conceitua o “empréstimo público – gerador do débito público – como contrato pelo qual
alguém transfere a uma pessoa pública – seja ela política ou meramente administrativa –
certa quantia de dinheiro, com a obrigação desta de entregar igual quantia de dinheiro,
com ou sem vantagens pecuniárias, no prazo convencionado”. Mais adiante acrescenta: “Se,
porventura, se configurar situação em que a autonomia da vontade sofra detrimento de tal
ordem que se desfigure, descaracteriza-se a relação jurídica de modo a configurar outra feição,
obrigando a inteligência de que de empréstimo não mais se trata, mas de outra figura”.
Para Kyoshi Harada, o crédito público, embora se assemelhe ao crédito privado, com este não
se confunde, quer por comportar modalidades não encontráveis no empréstimo privado, quer
em razão da presença do interesse público, que obriga a entidade pública, tomadora do
crédito, a atuar sob a égide do regime administrativo. Segundo o autor:
Como consequência do estado de perenidade da entidade pública, não sujeita à falência, e
como titular de privilégios próprios, o Estado consegue tomar empréstimos de dinheiro em
condições inacessíveis ao setor privado. Além do mais, mediante implementação do
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princípio de autoridade, o Estado pode compelir seus súditos a emprestar dinheiro, dando
nascimento aos chamados créditos públicos forçados, discutíveis quanto à sua natureza jurídica.
Por tais razões, embora, em sua forma original e preponderante, o crédito público tenha seu
fundamento em acordo de vontades, é importante relembrar o mestre Aliomar Baleeiro que,
quando esse devedor sui generis, que é o Estado, por ato de autoridade, passar a compelir ao
empréstimo os seus súditos, o “crédito público acaba por degenerar numa forma híbrida de
tributação, ou imposto-empréstimo”; sendo, portanto, único e com suas próprias condições.
10.3 Crédito Público como Política de Intervenção na Economia
Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
A visão do Estado credor encontra razão, principalmente, quando falamos da atuação do
Estado no meio econômico, seja por meio de assistência ao trabalhador (seguro-desemprego,
salário mínimo, programas de integração social ou, no sentido monetário, favorecendo
empréstimos com redução de juros, promovendo aumento de investimentos com o fim
maior de promover geração de renda e emprego, bem como de fomentar indústrias
específicas nacionalmente.
É importante relembrar que, segundo os princípios da ordem econômica na Constituição
Federal, o papel interventivo do Estado brasileiro na economia é excepcional. O setor privado
deve ser o responsável por gerar a maior parte da riqueza e o Estado só deve participar
ativamente da atividade econômica em situações de relevante interesse público:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Considerando a atuação excepcional do Estado, a ele cabe estabelecer o planejamento e as
condições sob as quais são tomadas as decisões de favorecer a política macroeconômica, a
estrutura tributária, leis e tribunais, todo o aparato regulatório, bem como a regulamentação de
setores fundamentais da economia, que podem inclusive levar a um risco sistêmico. Como
exemplo, temos o setor bancário, o setor do petróleo, da energia elétrica e setores com
economia de escala.
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O Estado pode agir diretamente no campo econômico por meio das empresas públicas,
sociedades de economia mista ou subsidiária. O Estado atua, principalmente, por meio de
duas formas: em paralelo com entidades privadas ou em regime de monopólio.
Há, ainda, a intervenção indireta, em que o Estado atua como agente normativo e regulador da
atividade econômica:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado.
Nesse sentido, o Estado fiscaliza, incentiva ou planeja. São dois os termos aqui que nos
interessam como atividade do Estado e o crédito público: “planejamento” e “incentivo. É com
base nessas duas funções precisamente que o Estado atua como credor público.
De acordo com Harrison Leite [1],
“Há fomento da atividade econômica quando o Estado promove o desenvolvimento ou o
progresso de algo. Pelo artigo 174, esse fomento se dá de dois modos: com o planejamento ou
com o incentivo da economia. A distinção entre ambos está basicamente no tipo de normas
jurídicas utilizadas: no planejamento, veiculam-se diretrizes para o desenvolvimento de
determinado setor da economia, por meio de lei ordinária ou complementar. No incentivo, a
atuação estatal é feita por uma pessoa jurídica ou fundo de recursos, criados especialmente
para este fim.”
De acordo com o autor, no caso da fiscalização, o Estado disciplina o exercício de direitos no
domínio econômico, coincidindo com o exercício do poder de polícia, previsto no CTN (art.
78), que enseja a cobrança de taxa. Toda vez que o Estado restringe o exercício de um direito
do cidadão para o bem da coletividade, está exercendo o seu poder de policiar condutas. No
caso, pode haver uma restrição ao exercício de direitos econômicos, se for o caso. O Estado
também traça normas que garantem o direito à livre concorrência também pelo poder de
polícia.
A intervenção na economia por parte do Estado, estudado precipuamente pelo direito
econômico, pode ser bastante custosa: se o Estado explorar diretamente atividade econômica
como empresário, praticando preços políticos, com remuneração menor se comparado ao seu
custo, levando em consideração serviços públicos essenciais, tais custos surgem da
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arrecadação tributária para subsídio de tal atividade, como é o exemplo dos programas
“Restaurante Popular”, que oferta refeições a preço menor do que o seu custo.
Considerando-se diversos programas sociais para o país, como:
Fundo de Financiamento do Estudante do Ensino Superior (FIES), operado pela Caixa
Econômica Federal;
Programa minha casa minha vida, subsidiado por recursos financeiros federais
O programa de Sustentação de Investimento, criado para o financiamento de máquinas e
equipamentos, entre outros.
Bem como a intervenção na economia ao incentivar algum setor específico, por meio de
atuação indireta na economia, com custos próprios para tal incentivo. O exemplo aqui são os
empréstimos aos bancos de fomento (BNDES, CEF, BB) por um custo menor que a sua
captação no mercado, que é dado pela taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e Custódia),
tal empréstimo consiste em atuação do Estado como ente credor, sendo esta também uma
forma de crédito público.
Embora criticada por favorecer alguns grupos econômicos com interesses políticos, o fomento
estatal faz parte da agenda de planejamento econômico do país e das escolhas políticas dos
eleitos. É importante ressaltar, portanto, que o fomento é feito com dinheiro público e deve
atender aos interesses da coletividade e planejamento econômico a longo prazo do país,
favorecendo o mercado brasileiro independente de interesses escusos.
Referências e links deste capítulo
1 Leite, Harrison. Manual de Direito Financeiro. Ed. Juspodivm, 2019
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