Estrutura e

Funcionamento da
Educação Básica
Sofia Lerche Vieira

2ª edição
Atualizada

Fortaleza - Ceará

2015

Ciências Artes
Química Biológicas Plásticas Computação Física Matemática Pedagogia

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Francisco Welton Silva Rios – CRB-3 / 919
Bibliotecário

V658e Vieira, Sofia Lerche.

Estrutura e funcionamento da educação básica / Sofia Lerche
Vieira . – 2. ed. atual. – Fortaleza : EdUECE, 2015.
128 p. : il. ; 20cm x 25,5 cm.

Inclui bibliografia.

ISBN: 978-85-7826-281-5.

1. Política educacional. 2. Base legal. 3. Financiamento da

educação. 4. Indicadores educacionais. I. Título.
CDD 370.981

Editora da Universidade Estadual do Ceará – EdUECE

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 Sumário
Apresentação ..................................................................................................... 5
Parte 1 – Ideias & Concepções............................................................. 9
Capítulo 1 – Definindo conceitos................................................................... 11
Introdução ................................................................................................11
1. Estrutura & Funcionamento..................................................................11
2. Política Educacional.............................................................................13
3. Gestão da Educação............................................................................15
3.1. Gestão Educacional versus Gestão Escolar................................ 16
Capítulo 2 – Base Legal...................................................................................19
Introdução ................................................................................................19
1. Um pouco de história............................................................................19
2. Constituição de 1988 e LDB.................................................................21
2.1. Educação – direito e dever...........................................................23
2.2. Fins e princípios............................................................................25
2.3. Educação Escolar – níveis e modalidades...................................26
2.4. Profissionais da Educação............................................................27
2.5. Gestão educacional......................................................................28
2.6. Gestão escolar..............................................................................29
2.7. Gestão democrática......................................................................30
3. Desafios que permanecem...................................................................30
Capítulo 3 – Financiamento da Educação....................................................35
Introdução ................................................................................................35
1. Fontes do financiamento......................................................................36
2. Distribuição de responsabilidades........................................................37
3. Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)..............................38
4. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).................40
5. Salário-Educação ................................................................................41
6. Programas federais..............................................................................42
6.1. Merenda Escolar...........................................................................44
6.2. Livros Didáticos.............................................................................44
6.3. Transporte Escolar........................................................................46
6.4. Dinheiro Direto na Escola..............................................................47
7. Outras receitas.....................................................................................47
8. Investimento familiar.............................................................................48

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 9. Investimento Social Privado ................................................................49
10. Investimento Internacional..................................................................50
Parte 2 – Números & Práticas................................................... 57
Capítulo 4 – Indicadores da Educação Básica............................................59
1. Indicadores de acesso: a conquista da quantidade..............................59
2. Perfil educacional da população brasileira...........................................60
3. Oferta de Educação Básica .................................................................64
Capítulo 5 – Indicadores de sucesso: a construção da qualidade.. 73
Introdução................................................................................................73
1. Censo Escolar e indicadores de rendimento.......................................74
2. Sistemas de avaliação de desempenho escolar ................................79
2.1. Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb)......................80
2.2. Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM)..................................84
3. O Brasil no contexto internacional.......................................................86
4. Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)....................89
Capítulo 6 – Professores e Gestão da Escola.............................................97
Introdução.................................................................................................97
1. A importância dos professores.............................................................99
2. Professores em cenários de reforma.................................................102
3. Aprendendo com outros sistemas escolares......................................106
Capítulo 7 – Escola: lugar onde tudo acontece........................................ 111
Introdução............................................................................................... 111
1. Infraestrutura escolar..........................................................................112
2. Escolas que fazem diferença.............................................................114
Referências......................................................................................... 122
Sobre a autora.................................................................................... 128

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 Apresentação
Os cursos de Licenciatura oferecem diversos conteúdos com o objetivo de
preparar os futuros professores para atuar na sala de aula e na escola. O de-
nominador comum das chamadas disciplinas pedagógicas é a preocupação
em orientar aqueles que irão atuar no magistério enfrentando os problemas
do cotidiano escolar. A maioria delas ocupa-se de questões relacionadas ao
binomio professor-aluno.
Uma dessas matérias procura compreender a escola em seu contexto
mais amplo, discutindo sua base legal e outros aspectos da educação brasi-
leira contemporânea. Trata-se da Estrutura e Funcionamento do Ensino Fun-
damental e Médio (ou da Educação Básica), que, nos últimos anos, tem rece-
bido denominações as mais diversas, mantendo-se constante a preocupação
com a organização e a gestão da escola.
Nos últimos anos, com o crescimento da produção no campo da políti-
ca e da gestão da educação, novas disciplinas têm sido introduzidas nos cur-
rículos de formação de professores. Assim, têm surgido títulos como: Organi-
zação e Gestão da Educação Básica, Política e Gestão da Educação Básica,
Organização e Legislação da Educação Brasileira, dentre outros. Sejam quais
1
forem as nomenclaturas, tais disciplinas têm em comum o foco sobre a escola Conferir: Libâneo, Oliveira
& Toschi: 2005; Portela &
na perspectiva do sistema educacional. Nesse contexto os professores de Adrião, 2007; Pilletti, 2002,
licenciatura passam a contar com títulos que visam suprir lacunas dos antigos entre outros.
livros de Estrutura, antes voltados apenas para a legislação do ensino1.
O livro Estrutura e Funcionamento da Educação Básica foi concebido
no âmbito de tais preocupações e pretende oferecer uma contribuição a este
esforço. Produzido a partir da experiência pedagógica da autora como do-
cente da disciplina e de sua vivência em pesquisa e em gestão da educação,
pretende oferecer aos futuros professores e a outros interessados uma visão
problematizadora da situação deste nível da educação escolar no Brasil.
Escrever sobre o tema é tarefa desafiante por tratar-se de área sujeita
a frequentes alterações demandando conhecimentos advindos de diferentes
campos disciplinares. Por isso mesmo os pesquisadores da educação dedi-
cados a este setor de estudos não podem furtar-se ao enfrentamento de tais
conteúdos que, muitas vezes, tendem a ser simplificados por especialistas em
outros campos do saber. Não menos importante é o desafio de tratar questões
complexas em linguagem simples, de modo a tornar acessível aos futuros
professores um conhecimento nem sempre suficientemente explorado nos
cursos de Licenciatura.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Tabela 1

Siglas usadas durante o livro

ANEB Avaliação Nacional da Educação Básica
ANRESC Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Mundial Banco Internacional de Reconstrução do Desenvolvimento
CEFET Centro Federal de Educação Tecnológica
CF Constituição Federal
CNE Conselho Nacional de Educação
ENEM Exame Nacional do Ensino Médio
FUNDESCOLA Fundo de Desenvolvimento da Escola
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
FUNDEB
Básica e de valorização dos Profissionais da Educação
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
LLECE Laboratório Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
PAR Plano de Ações Articuladas
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PARFOR Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica
PRADIME Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educação
Pró-Letramento Programa de Formação Continuada de Professores das séries iniciais do Ensino Fundamental
PROFORMAÇÃO Programa de Formação de Professores em Exercício
Proinfantil Programa de Formação Inicial para Professores em Exercício na Educação Infantil
Pró-Licenciatura Programa de Formação Inicial para Professores em exercício no Ensino Fundamental e no Ensino Médio
GESTAR Programa de Gestão da Aprendizagem Escolar
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
Programa Internacional para Avaliação de
PISA
Estudantes (Programme for International Student Assessment)
PNBE Programa Nacional Biblioteca da Escola
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PNLA Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos
PNLEM Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio
SE Salário Educação
SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica
UAB Universidade Aberta do Brasil
UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Parte 1
Ideias & Concepções

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 Capítulo 1
Definindo conceitos
Objetivos
l Compreender o significado dos termos estrutura e funcionamento da edu-
cação básica.
l Entender a polissemia do termo política educacional no contexto brasileiro.
l Identificar as diferenças entre os termos gestão educacional e gestão escolar.

Introdução
A disciplina Estrutura e Funcionamento do Ensino envolve conhecimentos
de diversos campos. Neste capítulo faremos um exercício de esclarecer al-
gumas noções imprescindíveis ao conhecimento daqueles que irão atuar no
magistério da Educação Básica. Discutiremos os conceitos de estrutura e
funcionamento da educação, assim como ideias sobre política educacional e
gestão da educação.

1. Estrutura & Funcionamento

As palavras ''estrutura'' e ''funcionamento'' têm raízes distintas, ambas de
natureza latina. Structura vem do verbo struere, que significa construir.
Funcionamento, por sua vez, é originária do francês fonctionnement, cuja
etimologia associa-se à palavra latina functìo, ònis, que, entre outros ter-
mos, está ligada ao ato de “cumprir'', ''exercer'', ''desempenhar”.
Para um entendimento inicial sobre o assunto, associemos a ideia
de estrutura à “organização, disposição e ordem dos elementos essenciais
que compõem um corpo (concreto ou abstrato)” (HOUAISS & VILLAR,
2001, p. 1267). Os dicionários costumam ter longos verbetes para a pala-
vra que possui inúmeros sentidos, com usos em campos tão diferenciados
como a Engenharia, a Filosofia e outros.
Funcionamento diz respeito ao “ato ou efeito de funcionar” que, por
sua vez, também comporta significados diversos. A ideia de “um bom e
regular desempenho” (Idem, p. 1403) é útil a uma compreensão do signi-
ficado do termo no campo educacional.

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Sofia Lershe Vieira

Para facilitar a compreensão, é importante recorrermos a ilustrações.

Quando se aponta a estrutura de uma escola, a referência costuma dizer res-
peito a prédios e instalações físicas – biblioteca, laboratórios e outros.
Quando nos reportamos ao seu funcionamento, estamos nos referindo a
aspectos que dependem da estrutura, mas têm uma dimensão própria com claro
sentido operacional. Uma escola em funcionamento abre suas portas a professo-
res, alunos e funcionários todos os dias do ano escolar. É óbvio, porém, ser insufi-
ciente a escola estar em funcionamento. Ela precisa estar em bom funcionamen-
to. E isto depende, sobretudo, do compromisso de todos com a aprendizagem.
Quando a estrutura e o funcionamento são bons, uma escola tem os
elementos necessários para promover o sucesso de seus alunos. É possível
encontrarmos escolas com boa estrutura e mau funcionamento. Também o
inverso pode ser verdadeiro. Como “a educação é uma obra que não termina
nunca” (LOURENÇO FILHO, 1940, p. 15), a busca de uma estrutura e fun-
cionamento plenos é um desafio permanente para os que trabalham neste
âmbito da atuação humana.
Saviani (2000) é um dos autores que se debruçaram sobre a complexi-
dade desses termos, argumentando que os contextos de sua utilização tam-
bém são definidores de seu significado. Assim, estabelece uma analogia entre
a estrutura e o funcionamento e dois campos das Ciências Biológicas: a Ana-
tomia e a Fisiologia.
A primeira constitui o “ramo da medicina que estuda a forma e a estru-
tura dos diferentes elementos constituintes do corpo humano” e, no âmbito da
biologia, refere-se à “morfologia interna ou externa dos seres vivos ou dos seus
órgãos” (HOUAISS & VILLAR, op. cit. p. 205). A segunda se detém sobre o “es-
tudo das funções e do funcionamento normal dos seres vivos” (Idem, p. 1350).
A estrutura e o funcionamento de uma escola e de um sistema educa-
cional não são imutáveis. Ao contrário possuem natureza dinâmica, sujeita
a transformações. As reformas educacionais, em geral introduzidas por mu-
danças na legislação, costumam ser medidas que causam impacto tanto na
estrutura como no funcionamento do ensino.
Há situações em que as reformas anunciam mudanças que, na prática,
não se realizam. Neste caso, as mudanças se dão no plano da aparência,
e não na essência das coisas. Esta é uma tendência comum em países de
tradição ibérica como o Brasil. Voltaremos ao tema em outros momentos de
nossa reflexão.
Feitas essas considerações introdutórias, passemos a explorar o
significado de outros conceitos importantes para a estrutura e o funciona-
mento do ensino. É hora de nos determos sobre noções de Política Edu-
cacional, o que faremos no próximo tópico.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

2. Política Educacional
A expressão Política Educacional pode assumir significados diversos. Quan-
do usada com letras maiúsculas, refere-se ao setor da Ciência Política que
estuda as iniciativas do Poder Público em educação. Estas, por sua vez, de-
nominam-se políticas educacionais.
As ações governamentais costumam ser denominadas de políticas pú-
blicas. Assim, há políticas públicas de saúde, de educação e outras. As políti-
cas públicas no âmbito social são chamadas de políticas sociais. As políticas
educacionais (com minúsculas), portanto, são uma dimensão das políticas
sociais. Sobre a diferença entre o sentido das palavras em maiúsculas ou
minúsculas, vejamos uma passagem esclarecedora:
A Política Educacional (assim, em maiúsculas) é uma, é a Ciência Política em
sua aplicação ao caso concreto da educação, porém as políticas educacio-
nais (agora no plural e em minúsculas) são múltiplas, diversas e alternati-
vas. A Política Educacional é, portanto, a reflexão teórica sobre as políticas
educacionais (…) se há de considerar a Política Educacional como uma apli-
cação da Ciência Política ao estudo do setor educacional e, por sua parte, as
políticas educacionais como políticas públicas que se dirigem a resolver
questões educacionais (PEDRÓ & PUIG, 1998. Grifos nossos).

As políticas educacionais referem-se a ideias e ações no âmbito do Po-

der Público. Ao estudarmos as políticas públicas, portanto, detemo-nos sobre
“o governo em ação” (SOUZA, 2003). Ao examinarmos uma determinada es-
fera de intervenção estatal, podemos falar de política ou de políticas de um
governo, dependendo do ponto de vista e da ênfase que se quer imprimir
às ações em foco. Diz-se, por exemplo, que o governo desenvolve políticas
para os diferentes setores de atuação do Estado. No singular ou no plural, o
importante é reter a noção de que o Poder Público desenvolve um conjunto de
iniciativas que se denominam políticas.
Esclarecidos os significados dos termos Política Educacional e política(s)
educacional(is), é oportuno prosseguir lembrando que o processo de formula-
ção de políticas, em geral, envolve muitos passos. Em sua origem, estas cos-
tumam expressar respostas do Poder Público a demandas sociais diversas.
Algumas dizem respeito a todos, outras respondem a segmentos específicos. A
educação, tal como a saúde e a segurança são políticas sociais de largo alcan-
ce que, em geral, envolvem muitas dimensões e protagonistas.
O papel dos diferentes poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) em
relação às políticas é diverso e dinâmico. Se pensarmos na Constituição bra-
sileira como uma expressão dos direitos políticos e sociais de uma nação,
nela vamos encontrar as bases das diferentes políticas. Assim, ao estabelecer

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que a educação é “direito de todos e dever do Estado e da família” (Constitui-

ção de 1988, Art. 205), o Legislativo aponta um caminho a ser seguido pelo
Executivo, ao qual cabe assegurar, através de ações específicas, o cumpri-
mento deste direito social.
Em princípio as grandes linhas da educação se expressam em leis, por
isso a legislação é importante matéria no estudo da estrutura e do funciona-
mento do ensino. Mas, é oportuno registrar, as leis não bastam. É preciso
cumpri-las. Daí a importância do Judiciário, que zela pelo cumprimento da
lei maior – a Constituição – e de seus instrumentos correlatos e reguladores.
Voltaremos a este assunto em outros momentos da reflexão do livro,
em particular quando tratarmos da educação na Constituição de 1988 e da
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB – Lei nº 9.394/96). Isto
será feito no Capítulo 2, quando aprofundaremos um tanto mais as noções
relativas à política educacional.
Muitas vezes se tende a tomar o Poder Público como única instância de
formulação de política. É, contudo, “na correlação de forças entre os atores
sociais das esferas do Estado – a sociedades política e civil - que se definem
as formas de atuação prática, as ações governamentais e, por conseguinte,
se trava o jogo das políticas sociais” (VIEIRA & ALBUQUERQUE, 2002, p. 26).
As políticas de educação podem se manifestar em qualquer nível e não
apenas no âmbito do governo central. Assim, são objeto de interesse e de
análise da política educacional as iniciativas do Poder Público, em suas di-
ferentes instâncias (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e espaços
(órgãos centrais e intermediários do sistema e unidades escolares). Sua es-
fera de abrangência é ampla dado que se referem a “planos de educação de
largo espectro” chegando à sala de aula (CURY, 2001).
A escola, nesta perspectiva, não se reduz “a um mero reverso das
políticas” (ALMANDOZ & VITAR, 2006, p. 16), mas antes se configura como
um espaço de reconstrução e de inovação, oferecendo elementos para a
formulação de novas políticas.
Sob esse ponto de vista, a análise da(s) política(s) de educação demanda
uma compreensão que não se contenta com o estudo das ações que emanam
do Poder Público em suas diferentes esferas (União, Estados, Distrito Federal,
Municípios). Esta deve alcançar a escola e seus agentes e, num movimento
de ida e volta, procurar apreender como as ideias se materializam em ações,
traduzindo-se ou não na gestão educacional e escolar. E, já que tocamos no as-
sunto, é hora de buscarmos elementos para explicitar alguns conceitos relativos
à gestão da educação, matéria sobre a qual há muito por explorar.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

3. Gestão da Educação
As intenções do Poder Público traduzidas em políticas, ao serem transfor-
madas em práticas materializam-se na gestão. A gestão pública é integra-
da por três dimensões: o valor público, as condições de implementação e
as condições políticas.
O valor público, como a própria expressão revela, dá conta da intencio-
nalidade das políticas. Quando a Constituição afirma a educação como um
“direito de todos e dever do Estado e da família” (Art. 205) está professando
um valor público que, para ganhar materialidade, precisa se traduzir em políti-
cas. Estas, uma vez concebidas, são operacionalizadas através de ações que
concretizam a gestão.
Parte da dificuldade da gestão diz respeito ao fato de ela se situar na
esfera das coisas que têm que ser feitas, o que nem sempre agrada a todos.
As mudanças, por menores que sejam, atingem pessoas. Por isso mesmo
mudar nunca é simples – das coisas mais elementares, como a cor de uma
parede ou a inclusão e retirada de uma disciplina.
Gestão se faz em interação com o outro. Por isso mesmo, o trabalho de
qualquer gestor ou gestora implica sempre em conversar e dialogar muito. Do
contrário, as melhores ideias também se inviabilizam.
A negociação é outro componente importante desse processo porque
gestão é arena de interesses contraditórios e conflituosos. Nesse sentido, o
gestor que não é um líder em sua área de atuação, por certo, enfrenta dificul-
dades adicionais no desenvolvimento de seu trabalho.
Há ainda coisas que precisam ser feitas e independem de negociação.
Desagradam, mas são necessárias. Fazer bem feito o que tem que ser feito
costuma ser tarefa pouco fácil e impopular. A gestão, portanto, requer humil-
dade e aceitação. Administrar a escassez, gerir conflitos, tomar decisões em
situações complexas. E nada disso aparece nos manuais. A gestão, demanda
um exercício de tolerância para mover-se nas zonas de sombra da impopula-
ridade quando o desafio da prática assim exige.
Essas são apenas algumas considerações relativas ao terreno concre-
to da gestão, sobre as quais a literatura tende a silenciar. Depois desse breve
olhar em torno delas, é oportuno retomar aspectos mais teóricos, elucidando
o significado de termos que fazem parte do vocabulário comum sobre este
campo da tarefa educativa. Para fins da presente discussão, exploraremos
adjetivos que lhe agregam significado e valor. Trataremos, assim, da gestão
educacional e da gestão escolar.

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Sofia Lershe Vieira

3.1. Gestão Educacional versus Gestão Escolar

Como síntese preliminar, é pertinente dizer que a gestão educacional refere-

-se ao âmbito do(s) sistema(s) educacional(is) e à gestão escolar dos estabe-
lecimentos de ensino. A gestão democrática, da qual trataremos no próximo
capítulo, constitui-se em “eixo transversal”, que pode estar presente (ou não)
em uma ou outra esfera.
A gestão educacional diz respeito a um amplo espectro de iniciativas
desenvolvidas pelas diferentes instâncias de governo, seja em termos de res-
ponsabilidades compartilhadas na oferta de ensino, ou de outras ações que
desenvolvem em suas áreas específicas de atuação. A gestão escolar, por
sua vez, como a própria expressão sugere, situa-se no plano da escola e trata
de atribuições sob sua esfera de abrangência.
A gestão educacional situa-se na esfera macro, ao passo que a gestão
escolar localiza-se na esfera micro. Ambas articulam-se mutuamente, dado
que a primeira justifica-se a partir da segunda. Noutras palavras, a razão de
existir da gestão educacional é a escola e o trabalho que nela se realiza.
A gestão escolar, por outro lado, orienta-se para assegurar aquilo que é
próprio de sua finalidade – promover o ensino e a aprendizagem, viabilizando
a educação como um direito de todos, conforme determinam a Constituição e
a Lei de Diretrizes e Bases.
No âmbito do sistema educacional, há um significativo conjunto de ativi-
dades próprias da gestão educacional, a exemplo de orientações e definições
gerais que dão substância às políticas educativas, assim como o planejamen-
to, o acompanhamento e a avaliação. Outras se inscrevem no campo da ges-
tão escolar, de modo específico aquelas que envolvem a tarefa cotidiana de
ensinar e aprender. Nesta esfera da gestão, situam-se professores, alunos
e outros membros da comunidade escolar – funcionários que trabalham na
escola, docentes que ocupam cargos diretivos, famílias e integrantes da área
de abrangência geográfica onde se localiza a escola.
A grande maioria das pessoas que atuam na gestão educacional são
também educadores e fazem parte de organizações, como secretarias de
educação, órgãos normativos do sistema ou outras instituições integrantes do
sistema educacional, nos diversos níveis do Poder Público.
Por vezes, existem problemas de comunicação acerca das responsa-
bilidades de cada parte entre os integrantes da gestão educacional e os da
gestão escolar. É verdade que muito pode, precisa e deve ser feito no sentido
de aproximar essas duas esferas da gestão, mesmo porque sua finalidade
última tem um norte comum – a educação como um “direito de todos”, com o
objetivo de promover o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”, conforme definem

a Constituição (Art. 205) e a LDB (Art. 2°- Observação: a LDB utiliza a expres-
são “desenvolvimento do educando”). Esses são conceitos fundamentais no
campo da Estrutura e Funcionamento da Educação Básica.

Síntese do capítulo
Neste capítulo estudamos alguns conceitos necessários ao conheci-
mento da Estrutura e do Funcionamento do Ensino na educação brasileira.
Esclarecemos o significado de ''estrutura'' e ''funcionamento'', discutindo sua
aplicação ao campo educacional.
Mencionamos a existência de uma articulação recíproca entre uma e
outra, destacando que quando uma escola tem boa estrutura e funcionamento
apresenta as condições necessárias à oferta de um ensino de qualidade.
Foram também discutidos os termos Política Educacional, política(s)
educacional(is), gestão da educação, gestão educacional e gestão escolar,
introduzindo-se ideias relativas à gestão educacional e à gestão escolar. No
Capítulo 2, retomaremos a discussão ao detalhar aspectos relativos à base
legal da educação brasileira.

Atividades de avaliação
1. Identifique se as alternativas a seguir são falsas ou verdadeiras:
a) O Ministério da Educação é o órgão encarregado das diferentes políticas
educacionais desenvolvidas pelo governo federal neste campo.
b) A política educacional é um setor de estudos da Ciência Política.
c) A Política Educacional é desenvolvida através de um conjunto de iniciativas
da União, dos Estados e dos Municípios.
2. Para os estudiosos da estrutura e do funcionamento do ensino, os portais
dos órgãos federais, estaduais e municipais ligados à educação costumam
ser uma preciosa fonte de informações. Como este livro trata de questões
nacionais, iremos recorrer, sobretudo, ao portal do Ministério da Educação
(MEC) e, nele, particularmente, os links da Secretaria da Educação Bási-
ca (SEB), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e
do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

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Sofia Lershe Vieira

(INEP). A orientação para nossa primeira atividade de estudos é fazer uma

visita ao portal do MEC, nele localizando a SEB. Acesse o texto: “A Educa-
ção Básica no Brasil”, buscando informações adicionais àquelas trabalha-
das no texto. Compartilhe com o grupo aquilo que você descobriu.
3. Neste capítulo trabalhamos a ideia de que a gestão pública é integrada por
três dimensões: o valor público, as condições de implementação e as con-
dições políticas. Busque na Constituição um exemplo de um “valor público”
em educação. Discuta suas condições de implementação.

Leituras, filmes e sites

Leitura
LIBÂNEO, J. C.; OLIVEIRA, J. F; TOSCHI, M. S. Educação escolar: política,
estrutura e organização. 2ª edição. São Paulo: Cortez, 2005.
SANDER, B.. Políticas públicas e gestão democrática da educação. Bra-
sília, Líber Livro Editora, 2005.
VIEIRA, S. L.; ALBUQUERQUE, M. G. M. Política e planejamento educacio-
nal. 3ª edição revista e modificada. Fortaleza, Edições Demócrito Rocha/EdUE-
CE, 2002.

Sites
[Link] - níveis e modalidades de ensino
[Link] – legislação
[Link]

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 Capítulo 2
Base Legal
Objetivos
l Compreender o percurso histórico da legislação educacional brasileira até
os dias atuais.
l Conhecer a base legal que orienta a educação brasileira.

Introdução
Neste capítulo trataremos da legislação educacional, tema indispensável ao
conhecimento sobre a estrutura e o funcionamento do ensino. A reflexão co-
meça por uma introdução histórica, fazendo-se uma breve reconstituição do
percurso das leis de reforma da educação no país.
Num segundo momento, são aprofundadas orientações da Constituição
Federal (CF) de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB – Lei n° 9.394/96). Os assuntos focalizados são: o direito à educação e
o dever do Estado, os fins e os princípios da educação, os níveis e as modali-
dades de ensino, e os profissionais da educação.
2
As considerações
abordadas neste tópico
Também são abordados aspectos da base legal relativos à gestão edu- foram extraídas do estudo:
cacional, gestão escolar e gestão democrática. Para finalizar, são apresenta- VIEIRA, S. L. Leis de
das rápidas considerações sobre alguns desafios que permanecem, depois Reforma da Educação no
Brasil: Império e República
de vinte e quatro anos de promulgação da “Constituição Cidadã” e de dezes-
publicado pelo INEP,
seis anos da aprovação da LDB. Passemos, pois, ao estudo dessas questões. em 2008, como parte
da coleção Documentos
da Educação Brasileira.
1. Um pouco de história2 Conferir também a síntese
elaborada pela autora
A legislação é importante referência para aqueles que, de uma forma ou em: Desejos de reforma:
de outra, lidam com a educação no âmbito acadêmico ou nas diferentes esferas legislação educacional no
do Poder Público. Tanto por seu valor em si como pelo seu significado histórico, Brasil Império e República
as leis oferecem um registro ímpar de ideias e valores que circulam em deter- (2008b).

minada época. Por isso mesmo são objeto de permanente atenção e análise,
sobretudo por parte dos pesquisadores no campo da política educacional.
O estudo da História da Educação no Brasil evidencia que nosso país
sempre foi pródigo na elaboração de leis. Desde as origens da educação co-

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lonial fomos marcados pelo signo das reformas. Os primeiros jesuítas, quando
aqui chegaram, estavam orientados pelo espírito da Contra Reforma e o proje-
to educacional que buscaram implantar era fortemente influenciado pela Ratio
Studiorum, que expressava um rígido código de conduta, ideias e princípios
que deveriam orientar o ensino.
Até a proclamação da Independência, todas as orientações relativas
à educação do Brasil eram oriundas de Portugal. Foi somente a partir de
então que o país passou a conviver com uma legislação concebida pelos
dirigentes do nascente Império.
No intervalo compreendido entre esta primeira tentativa de ruptura com as
deliberações lusitanas e o advento da Proclamação da República, em novembro
de 1889, muitas medidas legais foram propostas. As principais iniciativas relativas
ao Império foram: a Constituição de 1824, a Reforma Januário da Cunha Barbosa
(1827), a Reforma Couto Ferraz (1854) e a Reforma Leôncio de Carvalho (1878 -
79). Dada sua relevância para a compreensão do período, também é importante
mencionar o Ato Adicional de 1834 que, embora não seja uma lei específica da
educação, veio a ser um instrumento legal bastante conhecido nesse campo.
Também as primeiras décadas do regime republicano são pródigas na
formulação de propostas de reforma. Durante a Primeira República (Repúbli-
ca Velha), que compreende o intervalo entre a curta presidência de Deodoro
da Fonseca (1889 - 1891) e a Revolução de 1930, é possível identificar um
amplo conjunto de propostas deflagradas pelo poder central. As iniciativas da
primeira fase da República foram: a Reforma Benjamin Constant (1890-91),
a Constituição de 1891, a Reforma Epitácio Pessoa (1901), a Reforma Riva-
dávia Corrêa (1911), a Reforma Carlos Maximiliano (1915) e a Reforma João
Luis Alves (1925).
A organização do campo educacional e o aumento da demanda por
escola deram continuidade a proposições de reforma. Estas, entretanto, iriam
traduzir-se em um corpo mais substantivo de medidas, em sintonia com o
contexto em que são concebidas.
É o caso específico das iniciativas relativas à Reforma Francisco Cam-
pos, no início dos anos trinta, e das Leis Orgânicas do Ensino, na década
de quarenta. Entre esses dois marcos da política educacional, situam-se as
Constituições de 1934 e de 1937, ambas portadoras de significado do período
histórico do qual são originárias.
Com a Constituição de 1946, as expectativas de mudanças no campo
educacional seriam traduzidas na ideia de uma Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB), prevista pela referida Carta Magna. A trajetória do
projeto dessa lei, entretanto, foi tortuosa e passaram-se muitos anos até que a
primeira LDB fosse promulgada, o que ocorreria em 1961.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

A LDB de 1961 não teve longa vigência. Poucos anos depois de sua
aprovação, novas mudanças políticas motivariam alterações de grande porte
no campo educacional. Com a ditadura militar, inaugurada em 1964, o país
teria uma nova Constituição, em 1967. A reorganização do ensino superior se-
ria proposta através de um conjunto de documentos que veio a configurar-se
como a Reforma Universitária (1968). Mais tarde também seria apresentada a
Reforma do Ensino de 1° e 2° Graus (1971), voltada para a reestruturação do
ensino primário, ginasial e secundário.
A legislação do regime militar foi de duração relativamente longa, pro-
jetando-se ao início da chamada “transição democrática”, ou seja, o período
compreendido entre o final da ditadura e a retomada da democracia plena.
Em 1988 seria aprovada uma nova Constituição e, com ela, surgiram expec-
tativas de uma nova LDB.
Somente em 1996, contudo, a educação iria passar a conviver com no-
vos dispositivos legais, com a aprovação da segunda Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional e de medidas que vieram a instituir o Fundo de Manuten-
ção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(Fundef), através da Lei n° 9.424/96. Posteriormente, em 2006, em substituição
ao Fundef foi aprovado o Fundeb, com vigência a partir de 1° de janeiro de
2007. Este livro trata das principais orientações dessa legislação.

2. Constituição de 1988 e LDB

Nas duas últimas décadas, o Brasil vivenciou mudanças significativas em di-
versas esferas da vida econômica e social. A organização e a estrutura do
sistema educacional, como parte desse contexto mais amplo, também passa-
ram por inúmeras transformações expressas, tanto na base legal, produzida a
partir do final da década de oitenta, como nos contornos que a gestão passou
a assumir desde então.
As mudanças na legislação brasileira coincidem com transformações
amplas decorrentes do processo de reordenamento mundial mais conheci-
do como globalização (CASTELLS, 2000; CARNOY, 1999 e VIEIRA, 2002),
a partir do qual se intensificaram as demandas por educação. A situação
ocorre simultaneamente ao processo de redemocratização do país, quando
crescem as reivindicações participativas por parte de diversos atores so-
ciais. Tais circunstâncias geram pressões por formas de operacionalização
mais abertas e eficazes de políticas e de gestão educacional.
Algumas das mudanças estruturais da educação brasileira têm origem
na Constituição Federal de 1988 (CF). Em 1996, modificações foram introdu-
zidas no capítulo da educação da Carta Magna, através da Emenda Constitu-
cional nº 14/96. No mesmo ano, foi promulgada uma nova Lei de Diretrizes e

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Sofia Lershe Vieira

Bases da Educação Nacional (LDB – Lei nº 9.394/96) e criado e regulamentado

o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valo-
rização do Magistério (Fundef – Lei nº 9.424/96), com 10 (dez) anos de vigência.
A essas orientações vieram somar-se metas e prioridades estabeleci-
das no Plano Nacional de Educação (PNE), sancionado pela Lei nº 10.172, de
9 de janeiro de 2001. Em dezembro de 2006, através da Emenda Constitucio-
nal n° 53, em substituição ao Fundef, foi aprovado o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb), cuja lei de regulamentação foi sancionada em 20 de ju-
nho de 2007 (Lei n° 11.494/2007). Com vigência até 2021, o novo Fundo inclui
creche, educação infantil, ensino fundamental e médio, educação especial
e educação de jovens e adultos. No Capítulo 3, serão detalhados aspectos
relativos ao impacto financeiro do Fundeb sobre a oferta escolar.
Em 2009, a Emenda Constitucional n° 59
Acrescenta §3º ao art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitó-
rias para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da
Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os recursos des-
tinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212
da Constituição Federal, dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208,
de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete
anos e ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as
etapas da educação básica, e dá nova redação ao § 4º do art. 211 e ao §3º
do art. 212 e ao caput do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso
VI. (Grifo da autora)

A redução progressiva da Desvinculação das Receitas da União (DRU)

3
Para maiores é pleito antigo de Estados e Municípios, que têm sofrido efeitos de tal decisão
esclarecimentos, ver: do Governo Federal.
VIEIRA: 2007, p. 304-306.
O capítulo da educação na Constituição de 1988 é o mais detalhado
de todos os textos constitucionais que, de uma forma ou de outra, trataram da
educação no Brasil3. A Lei de Diretrizes e Bases, por sua vez, mantém o es-
pírito da Carta Magna, descrevendo seus princípios e avançando no sentido
de encaminhar orientações gerais para o conjunto do sistema educacional.
A importância de conhecer a base legal decorre do fato de que esta,
embora por si não altere a fisionomia do real, indica um caminho que a socie-
dade deseja para si e quer ver materializado.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Saiba mais
Senado aprova fim da DRU no orçamento da Educação
A Desvinculação das Receitas da União (DRU) deixou de incidir gradativamente no orça-
mento da Educação até não ser mais cobrada, a partir de 2011. A proposta de emenda à
Constituição que prevê o fim do mecanismo – que autoriza o governo a reter 20% de toda
a arrecadação – foi aprovada ontem por unanimidade pelo plenário do Senado, após seis
anos de tramitação no Congresso. O projeto precisa, agora, ser promulgado em sessão
conjunta da Câmara e do Senado para entrar em vigor.
O fim da DRU na Educação será gradativo: de 12,5% em 2009, de 5% em 2010 e não
tendo mais incidência a partir de 2011. A extinção da desvinculação resultará em verba
extra de R$ 4 bilhões no Orçamento deste ano, previsto em R$ 41 bilhões. Em 2010, o fim
da DRU representará R$ 8 bilhões a mais.
Pelo mecanismo da desvinculação, o governo não precisava justificar, no projeto do
Orçamento da União, a destinação dos recursos retidos. A Educação também era afetada
pela DRU, uma vez que a Constituição determina que 18% da arrecadação com tributos
federais devem ser destinados ao setor. A estimativa do Ministério da Educação é a de que
o setor perdeu cerca de R$ 100 bilhões desde 1996, quando a DRU foi instituída.
"Se pudéssemos contar com estes recursos, teríamos mais professores com nível su-
perior, mais crianças na pré-escola e mais jovens no ensino médio", disse a senadora Ideli
Salvatti (PT-SC), autora da proposta.

Tramitação
A PEC, de número 96/2003, já havia sido aprovada em dois turnos pelo Senado, quando
recebeu parecer favorável do então senador Jefferson Péres (PDT-AM). A proposta, po-
rém, foi aprovada pela Câmara dos Deputados em setembro deste ano com alterações e,
por isso, precisou passar por nova rodada de votação no Senado, onde foi relatada pela
senadora Lúcia Vânia (PSDB-GO).
O fim da incidência da DRU na Educação chegou a ser negociado durante a análise da
prorrogação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), extinta
em dezembro de 2007. Senadores do PDT ganharam apoio de outros colegas para que o
projeto que prorrogava a CPMF só fosse aprovado se o governo aceitasse acabar com a
DRU na Educação.
A proposta aprovada institui também a obrigatoriedade da educação básica e gratuita
para crianças e jovens de 4 a 17 anos. De acordo com o projeto, essa medida será colocada
em prática gradativamente até 2016. Hoje, a lei exige a oferta de educação básica para
crianças de 6 a 14 anos. (Carol Pires, Agência Estado. 29 de outubro de 2009)

2.1. Educação – direito e dever

A educação, tal como a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desampa-
rados, é um direito social assegurado a todos os brasileiros pela Constituição
Federal (CF), promulgada em 1988 (Art. 6º).
O direito à educação se viabiliza através da escola, aqui tomada em
sentido amplo, significando o lugar onde crianças, jovens e adultos reúnem-

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Sofia Lershe Vieira

-se em torno do cotidiano desafio de ensinar e aprender. O termo escola, pois,

abrange desde organizações que abrigam as primeiras práticas de educação
infantil, àquelas que recebem pessoas interessadas em saberes mais elabo-
rados, a exemplo das instituições de nível superior.
Como já se viu, a Constituição define a educação como um “direito de
todos e dever do Estado e da família”, a ser “promovida e incentivada com a
colaboração da sociedade” (Art. 205). Aqui se introduz uma primeira noção
importante, a de que a educação é tarefa a ser compartilhada entre o Estado
e a sociedade. Na esfera do Poder Público, este dever é uma atribuição repar-
tida entre as diferentes instâncias governamentais (a União, o Distrito Federal,
os Estados e os Municípios).
A responsabilidade para com a educação no âmbito da família tam-
bém se concretiza através de deveres, cabendo aos pais ou responsáveis
matricular seus filhos menores, “a partir dos seis anos de idade, no ensino
fundamental” (LDB, Art. 6º).
O dever do Estado para com a educação está regulamentado em lei
(CF, Art. 208 e LDB, Art. 4º). A partir da Emenda Constitucional n° 59/2009,
a obrigatoriedade e gratuidade antes restrita ao ensino fundamental passa a
incluir a educação básica na faixa de de 4 a 17 anos. Assegura-se, ainda, “sua
oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso em idade própria”.
Isto quer dizer que o Poder Público tem um compromisso explícito com o en-
sino fundamental para toda a população.
Os deveres do Estado se estendem aos demais níveis e modalidades
de ensino, razão pela qual as tarefas do Poder Público incluem a garantia de
que o ensino médio gratuito seja progressivamente universalizado. São tam-
bém deveres do Estado, os atendimentos às crianças até 5 (cinco) anos e aos
portadores de deficiência, assim como o acesso aos níveis mais elevados do
ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada
um; a oferta de ensino noturno regular; e de programas suplementares para o
ensino fundamental, visando o atendimento ao educando.
Vale ainda lembrar que o ensino fundamental é “direito público subjeti-
vo” (CF, Art. 208 §1º), sendo possível a “qualquer cidadão, grupo de cidadãos,
associação comunitária, organização sindical, entidade de classe” ou o Mi-
nistério Público acionar o Poder Público para assim o exigir (LDB, Art.5º, §5º).
É oportuno observar que este direito circunscreve-se ao ensino fundamental,
não sendo extensivo à educação infantil ou ao ensino médio, ainda que am-
bos se configurem como deveres do Estado e integrem, com a aprovação da
Emenda Constitucional n° 59/2009, o ensino obrigatório.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

2.2. Fins e princípios

Conforme a Constituição, o fim da educação é o “pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o
trabalho” (CF, Art. 205 e LDB, Art. 2º). A Lei nº 9.394/96 atribui sentido amplo à
educação, a qual “abrange os processos formativos que se desenvolvem na
vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino
e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas
manifestações culturais”. A educação escolar é aquela disciplinada pela legis-
lação que define um vínculo entre a escola, o mundo do trabalho e a prática
social, importante inovação da LDB (Art. 1º).
Os princípios orientadores da educação nacional estabelecidos na Cons-
tituição (CF, Art. 206, Inc. I a VII) são retomados e ampliados pela LDB (Art. 3º,
Inc. I a XI). É importante mencioná-los, uma vez que definem as bases sobre as
quais se organiza a estrutura e o funcionamento do sistema educacional:
I. igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II. liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, a arte
e o saber;
III. pluralismo de ideias e concepções pedagógicas;
IV. respeito à liberdade e apreço à tolerância;
V. coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
VI. gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
VII. valorização do profissional da educação escolar;
VIII. gestão democrática do ensino público, na forma desta lei e da legis-
lação dos sistemas de ensino;
IX. garantia de padrão de qualidade;
X. valorização da experiência extraescolar;
XI. vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais.

Tais princípios, definidos pela Constituição e explicitados na LDB, são

traduzidos no corpo da Lei Nº 9.394/96, através de um conjunto de orienta-
ções importantes para a educação. Tomados em sua essência, os referidos
princípios explicitam um modo plural, aberto e inclusivo de conceber a educa-
ção e as modalidades de gestão que a ela se articulam.
Tomemos como exemplo o princípio da “igualdade de condições para o
acesso e permanência na escola”. Seu espírito pressupõe uma sociedade e
uma escola onde todos tenham as mesmas condições para usufruir o direito
à educação e aos seus benefícios. No mesmo sentido, está o princípio da “li-
berdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, a arte e o saber”.

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2.3. Educação Escolar – níveis e modalidades

Vimos antes que a Constituição se refere ao dever do Estado relativo ao

Ensino Fundamental, ao Ensino Médio e a Educação Infantil, em creche e pré-
-escola (CF, Art. 208, I, II e IV), as quais, segundo a LDB, formam a Educação
Básica. Até a aprovação da Carta de 1988, ainda convivíamos com a terminolo-
gia de ensino de 1° e 2° graus, definidas pela reforma de 1971 (Lei n° 5.692/71).
A LDB estabelece que a educação escolar é composta por dois níveis:
I. “educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e
ensino médio; II. educação superior” (Art. 21). O detalhamento da Educação
Básica é feito em quinze artigos (Art. 22 a 36), distribuídos entre disposições
gerais (Art. 22 a 28) e específicas – a Educação Infantil (Art. 29 a 31), o Ensino
Fundamental (Art. 32 a 34) e o Ensino Médio (Art. 35 e 36).
A Educação Básica é uma atribuição compulsória dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios. A oferta do Ensino Fundamental é responsabili-
dade compartilhada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo
o Ensino Médio uma atribuição específica dos Estados e do Distrito Federal e
a Educação Infantil uma atribuição dos Municípios.
A LDB prevê formas de educação que podem ocorrer em diferentes
etapas da educação as quais são chamadas de modalidades. São elas: a
Educação de Jovens e Adultos (Art. 37 e 38), a Educação Profissional (Art. 39
a 42) e a Educação Especial (Art. 58 a 60).
Embora a LDB não trate a Educação a Distância (Art. 80) como uma
modalidade de ensino, pela sua relevância na oferta escolar em todos os ní-
veis é oportuno considerá-la como tal. Esta é, a propósito, a interpretação do
Plano Nacional de Educação (PNE), que fala das seguintes modalidades de
ensino: Educação de Jovens e Adultos, Educação a Distância e Tecnologias
Educacionais, Educação Tecnológica e Formação Profissional, Educação
Especial e Educação Indígena (PNE, 2001, p. 103 – 147).
Com a publicação da LDB de 1996, a Educação a Distância (EAD) no
Brasil iniciou um processo de crescimento acelerado. Embora não seja possí-
vel ignorar as experiências desenvolvidas e implementadas pelas universida-
des públicas, é inegável que o setor privado tomou a dianteira na oferta desta
modalidade de ensino, pelo menos nos primeiros dez anos.
A Universidade Aberta do Brasil (UAB) foi criada em 2006 pela Lei N°
11.273 e buscou incentivar as instituições públicas a participarem de progra-
mas de formação inicial e continuada de professores para Educação Básica
que podiam ser ofertados na modalidade a distância.
No ano de 2007, foi aprovada e sancionada a Lei n° 11.502, que indica
para o ensino público o uso conjugado do ensino presencial e a distância em
cursos para a formação inicial de profissionais do magistério, e, neste caso,

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

a educação a distância é apontada como modalidade preferencial para a

formação continuada de professores.
O programa UAB oferece cursos de graduação, sequencial, pós-gradu-
ação lato sensu e stricto sensu, prioritariamente orientados para a formação
de professores e administração pública. O funcionamento destes cursos a
distância a partir de uma metodologia de ensino com o apoio de novas tecno-
logias são implementados por instituições de educação superior – Universida-
des ou Institutos Federais de Educação Tecnológica – e possuem como ponto
de apoio presencial os polos localizados em municípios estratégicos.

2.4. Profissionais da Educação

A “valorização dos profissionais da educação escolar”, como vimos, é um prin-

cípio constitucional (Art. 206, V) incorporado à LDB (Art. 3°, VII). Esta dedica
sete artigos específicos (Art. 61 a 67) às questões do magistério. Um dos mais
importantes dispositivos relativos ao tema é a definição de que a formação de
docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso
de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores
de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magisté-
rio na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental,
a oferecida em nível médio, na modalidade Normal (Art. 62).
A formação de gestores, por sua vez, se enquadra no artigo que trata da
“formação de profissionais de educação para administração, planejamento,
inspeção, supervisão e orientação educacional para a educação básica” que
deve ser feita “em cursos de graduação em pedagogia ou em nível de pós-
-graduação, a critério da instituição de ensino, garantida, nesta formação, a
base comum nacional” (Art. 64).
Significativo contingente de docentes, todavia, percorre itinerários diver-
sos de inserção na profissão. Na prática, há professores e gestores não for-
mados para atuar na escola e no sistema educacional que, no entanto, neles
trabalham. Inúmeros programas de formação continuada e/ou em serviço têm
sido concebidos visando suprir tais lacunas.
Ainda sobre o assunto, a LDB prevê que os sistemas de ensino promovam a
valorização dos profissionais da educação assegurando-lhes, inclusive
nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público:
ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; aperfei-
çoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico
remunerado para esse fim; piso salarial profissional; progressão funcional
baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho; pe-
ríodo reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de
trabalho; e condições adequadas de trabalho (Art. 67, I a VI).

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Sofia Lershe Vieira

No terreno concreto do exercício da profissão, porém, a valorização

do magistério tem deixado muito a desejar, sendo uma reivindicação comum
a todas as categorias docentes a melhoria de suas condições salariais e de
trabalho. Voltaremos a este tema no Capítulo 6, quando tratarmos dos profes-
sores e da gestão da escola.
Feitos esses esclarecimentos sobre as orientações gerais da LDB, é
oportuno discutir aspectos relativos à gestão da educação, examinando os
dispositivos sobre gestão educacional, gestão escolar e gestão democrática.

2.5. Gestão educacional

De acordo com a Constituição e a LDB, a gestão da educação nacional se

expressa através da organização dos sistemas de ensino federal, estaduais
e municipais; das incumbências da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios; das diferentes formas de articulação entre as instâncias
normativas, deliberativas e executivas do setor educacional; e da oferta de
educação escolar pelo setor público e privado.
No âmbito do Poder Público, a educação é tarefa compartilhada entre a
União, os Estados, o Distrito Federal (DF) e os Municípios, sendo organizada
sob a forma de regime de colaboração (CF, Art. 211 e LDB, Art. 8º).
As competências e atribuições dos diferentes entes federativos foram
explicitadas através de Emenda Constitucional (EC nº 14/96, Art. 3°) e deta-
lhadas pela LDB (Art. 9°, 10, 11, 16, 17, 18 e 67). A Educação Básica é uma
atribuição dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Nesse contexto destaca-se o papel coordenador, articulador e re-
distributivo da União em relação às demais unidades federadas (LDB, Art.
8º), situando-se entre suas diversas incumbências, também a responsabi-
lidade pela educação dos povos indígenas, tarefa a ser repartida com os
sistemas de ensino (LDB, Art. 78 e 79). A lei parte do pressuposto que a
diversidade nacional comporta uma organização descentralizada, em que
compete ao governo federal definir e assegurar as grandes linhas do pro-
jeto educacional do país.
Se em tese assim se organiza a gestão educacional, na prática esta é
atravessada por aqueles elementos referidos no Capítulo 1: as condições de
implementação, que demandam disponibilidade financeira (capital e custeio),
recursos humanos e outras condições materiais e imateriais.
A gestão educacional também depende de circunstâncias políticas e
envolve constante negociação e conflito. Uma arena propícia ao entendimen-
to dessa dimensão diz respeito ao encaminhamento de projetos, sejam estes
de autoria do Poder Executivo ou não e sua respectiva tramitação no âmbito
do Poder Legislativo.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

A votação de leis de educação do presente e do passado, como a LDB de

1961 e de 1996, são exemplos de como o Congresso pode obstruir ou facilitar
as expectativas de mudança (e de conservação) traduzidas em tais iniciativas.
As definições advindas da Constituição e da LDB permitem situar o ter-
reno da gestão educacional como espaço das ações dos governos, sejam
eles federais, estaduais e municipais. Diz respeito, portanto, aos seus dife-
rentes órgãos, assim como aos seus integrantes, desde detentores de cargos
mais elevados aos mais simples servidores.

2.6. Gestão escolar

A gestão escolar, como o próprio nome diz, refere-se à esfera de abrangência

dos estabelecimentos de ensino. A LDB de 1996 foi a primeira das leis de edu-
cação a dispensar atenção particular à gestão escolar, atribuindo um signifi-
cativo número de incumbências às unidades de ensino (LDB, Art. 12, Incisos
I a VII), que serão tratadas em detalhe.
Segundo a LDB, a elaboração e a execução de uma proposta pedagó-
gica é a primeira e principal das atribuições da escola, devendo sua gestão
orientar-se para tal finalidade. Isto porque desta definição dependem muitas
outras. A proposta pedagógica é, com efeito, o norte da escola, definindo
caminhos e rumos que uma determinada comunidade busca para si e para
aqueles que se agregam em seu entorno.
São tarefas específicas da escola a gestão de seu pessoal, assim como
de seus recursos materiais e financeiros. Noutras palavras, cabe a ela gerir
seu patrimônio imaterial e material. O primeiro refere-se às pessoas, às ideias
e à cultura produzida em seu interior; o segundo diz respeito a prédios e insta-
lações, equipamentos, laboratórios, livros, enfim, tudo aquilo que se traduz na
parte física de uma instituição escolar.
Além dessas atribuições, e acima de qualquer outra dimensão, porém,
está a incumbência de zelar pelo que constitui a própria razão de ser da esco-
la – o ensino e a aprendizagem.
Assim, tanto lhe cabe “velar pelo cumprimento do plano de trabalho de
cada docente” como “assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula
estabelecidas”, e “prover meios para a recuperação de alunos de menor ren-
dimento” (Inc. III, IV e V). Esses três dispositivos remetem ao coração das res-
ponsabilidades de uma escola. Ao exercer com sucesso tais incumbências,
esta realiza a essência de sua proposta pedagógica.
O Art. 12 da LDB trata de outra importante dimensão da gestão escolar,
a relação com a comunidade. Assim, cabe à escola “articular-se com as famí-
lias e a comunidade, criando processos de integração” entre esta e a socieda-
de e, ao mesmo tempo, “informar os pais e responsáveis sobre a frequência

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Sofia Lershe Vieira

e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta

pedagógica” (Incisos VI e VII).
Outro aspecto a observar é a autonomia escolar. O legislador é claro no
sentido de afirmar a existência de “progressivos graus de autonomia pedagó-
gica e administrativa e de gestão financeira” (LDB, Art. 15), a serem também
definidas pelos sistemas de ensino.
Aqui, o entendimento orienta-se no sentido de que a autonomia de uma
escola não é algo dado, mas construído a partir de sua identidade e história.
Os “graus de autonomia” correspondem a diferentes formas de existir da pró-
pria instituição – dizem respeito à sua história, a seu tamanho, ao seu corpo
docente, à observância às diretrizes estabelecidas pelo sistema de ensino,
seu desempenho e gestão de recursos.
Todas as definições situadas na esfera de abrangência da escola, di-
zem respeito também à gestão educacional, sobretudo quando se trata do se-
tor público. Isto porque esta existe em função daquela, havendo entre ambas
uma intercomplementaridade.

2.7. Gestão democrática

A gestão democrática é um dos temas mais discutidos entre os educadores,

representando importante desafio na operacionalização da(s) política(s) de
educação e no cotidiano da escola.
Tal como os temas tratados anteriormente – a gestão educacional e a ges-
tão escolar – sua base legal remonta à Constituição de 1988, que define a “gestão
democrática do ensino público, na forma da lei” como um de seus princípios (Art.
206, Inciso VI). No mesmo sentido também se expressa a LDB, ao detalhar o
caput do artigo da Constituição, que utiliza os termos “na forma desta Lei”, acres-
centando as palavras “e da legislação dos sistemas de ensino” (Art. 3, Inciso VIII).
A gestão democrática é um valor público definido em lei, cujos limites
são assim estabelecidos:

Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do

ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiari-
dades e conforme os seguintes princípios: I – participação dos profis-
sionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II – participação das comunidades escolar e local em conselhos esco-
lares ou equivalentes (LDB, Art. 14).

Como se vê, a LDB remete a regulamentação da gestão democrática do

“ensino público na educação básica” aos sistemas de ensino, oferecendo ampla
autonomia às unidades federadas para definirem, em sintonia com suas especi-
ficidades, formas de operacionalização de tal processo, o qual deve considerar o
envolvimento dos profissionais de educação e as comunidades escolar e local.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Em ambos os casos, a participação refere-se ao âmbito da escola: a

elaboração de seu projeto pedagógico e a atuação em conselhos escolares
ou equivalentes. Na perspectiva da LDB, portanto, a gestão democrática cir-
cunscreve-se a alguns aspectos da vida escolar, tal como se viu nos disposi-
tivos referidos e comentados.
Os anseios de gestão democrática se manifestaram entre nós desde
o início da abertura democrática, concretizando-se a partir dos anos oitenta
e noventa através de iniciativas diversas, inclusive a eleição de diretores es-
colares em diversos sistemas estaduais e municipais. Mais do que simples
espectadores, os educadores têm anseios de maior participação na formula-
ção e gestão da(s) política(s). A gestão democrática da escola é um desses
espaços de intervenção que se articula a outros, no campo da política sindical,
partidária e em outras formas de exercício da cidadania e da militância.
As considerações aqui apresentadas por certo não esgotam a riqueza
dos temas focalizados. O que se pretende é oferecer um ponto de partida
para refletir sobre eles. Nos próximos capítulos, voltaremos a aprofundá-los,
apropriando-nos de outros aspectos relativos à estrutura e ao funcionamento
da Educação Básica brasileira.

Saiba mais
Autonomia escolar contribui para eficácia do sistema de ensino,
aponta estudo
Dar mais autonomia para as escolas, aproximar os pais do dia a dia dos alunos e recrutar
universitários para suprir a falta de professores foram algumas das medidas adotadas pela
cidade americana de Nova York na tentativa de elevar os resultados dos seus alunos na
rede pública de ensino. A implantação dessas medidas refletiu, por exemplo, na elevação
do desempenho dos estudantes em provas de matemática: em 2009, 82% dos estudantes
atingiram padrões considerados adequados, ante 57% em 2006.
As ações implementadas em Nova York para reformar o sistema educacional local
foram reunidas em um estudo, divulgado nesta segunda-feira (3), em São Paulo, com o
propósito de servir de inspiração para as diversas esferas governamentais do Brasil. “O
sistema de ensino brasileiro é muito disfuncional. É preciso que seja desburocratizado. As
diretorias de ensino, geralmente, pouco acompanham a vida das suas escolas. Quando
visitam a escola, vão tomar cafezinho com o diretor. Não entram na sala de aula para
acompanhar diretamente o trabalho do professor”, afirmou Norman Gall, diretor executi-
vo do Instituto Fernand Braudel e co-autor do estudo, intitulado “A Reforma Educacional
de Nova York: Possibilidades para o Brasil”.
“A reforma deve ser bastante abrangente para ter resultado”, concorda Chris Cerf, sub-
secretário de Educação de Nova York, presente ao evento de lançamento. “Se o argumento
moral de que a educação pública deve prover igualdade de oportunidades não for convincen-
te, os países devem levar em consideração que, se quiserem ser bem sucedidos, precisarão

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Sofia Lershe Vieira

investir em capital humano, como fizeram Singapura e Finlândia. A economia atual é baseada
em conhecimento e tecnologia.”
O trabalho, que é resultado de uma pesquisa de campo realizada no período de dois
anos pelo instituto e pela Fundação Itaú Social, deixa algumas recomendações para obter
bons resultados nos bancos escolares. Algumas delas são a adoção de uma “auditoria”
externa do sistema para elaborar uma visão estratégica do que deve ser feito; maior auto-
nomia para as escolas; ampliação da permanência dos estudantes nas escolas; e a tomada
de ações que garantam a efetiva segurança nas escolas. (Fernanda Calgaro do Portal G1,
em São Paulo, 03/08/2009)

3. Desafios que permanecem

A Constituição de 1988 já completou vinte e quatro anos. A LDB, por sua vez,
foi aprovada há dezesseis anos. Sob a égide desta base legal, muitas coisas
mudaram no campo educacional, tendo havido uma expansão sem prece-
dentes nas diversas etapas da Educação Básica.
O país praticamente universalizou o Ensino Fundamental. Embora a
oferta de Educação Infantil e de Ensino Médio tenha tido crescimento signifi-
cativo, ainda há um longo caminho a percorrer na ampliação das oportunida-
des nessas etapas da Educação Básica.
Tendo cumprido alguns desafios em relação aos aspectos quantitativos,
em matéria de qualidade há ainda muito por fazer. A comparação com indica-
dores educacionais de outros países deixa claro que não estamos logrando
êxito em equacionar questões que há muito deveríamos ter superado (VIDAL,
COSTA & VIEIRA, 2007).
Adentramos o século XXI, assim, com uma agenda que acumula pro-
blemas do passado e do presente, anunciando outros, dos tempos que come-
çamos a enfrentar. Mais grave ainda, não estamos promovendo uma gestão
para o sucesso escolar de nossas crianças e jovens.
Apesar do incomensurável volume de recursos investidos em políticas
de expansão e aprimoramento da Educação Básica, ainda temos sérios défi-
cits de atendimento neste nível de ensino, em particular na Educação Infantil
e no Ensino Médio (Idem, 2007).
Boa parte da infraestrutura da rede escolar é precária. A malha viária de
atendimento é mal distribuída, representando pesado ônus para o Poder Público
em custos de transporte escolar. Ainda temos escolas de uma só sala de aula,
sem serviços básicos como água e, até mesmo, sem banheiros. Raras são as bi-
bliotecas escolares que escapam à sanha de mais parecerem depósitos de livros.
Se muitas escolas passam ao largo das novas tecnologias, noutras há
computadores parados ou mesmo encaixotados por falta de recursos para
sua manutenção e/ou instalação. Livros e outros materiais pedagógicos exis-

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

tem, mas nem sempre em quantidade e qualidade adequada e, em muitos

casos, com baixo uso por professores e alunos.
Enquanto em determinadas áreas do conhecimento sobram professo-
res com formação, em outras faltam. Os salários são baixos e a motivação,
poucas vezes, elevada. O inventário de dificuldades poderia ir além, mas não
cabe aqui aprofundá-las senão referi-las no sentido de explicitar os desafios
que permanecem. Estes, de fato, são muitos. Enfrentá-los demanda coragem
política e técnica o que, nem sempre, tem sido ingrediente da gestão pública.
Por outro lado, as políticas educacionais são sempre desafios de
longo prazo e, no Brasil, a descontinuidade das iniciativas tende a mar-
car as ações do Poder Público. Em pleno século XXI, vigora no país uma
concepção de gestão pública centrada em políticas de Governo e não em
políticas de Estado.
Vencer o desafio da educação em nosso país pressupõe um pacto de
toda a sociedade pela educação. Somente assim esta deixará de ser priorida-
de no discurso dos políticos e da política, transformando-se em prioridade na
prática da gestão pública.

Síntese do capítulo
Neste capítulo discutimos a Estrutura e o Funcionamento do Ensino, a
partir de elementos de sua base legal. Fizemos uma breve retrospectiva das
reformas educacionais brasileiras, observando que ao longo do tempo, exis-
tiram muitas iniciativas de mudança através de dispositivos constitucionais e
de leis ordinárias.
Estudamos alguns aspectos da Constituição de 1988 e da LDB de 1996,
aprofundando questões relativas ao direito à educação e o dever do Estado,
os fins e os princípios da educação, os níveis e modalidades de ensino e os
profissionais da educação.
Também foram vistas orientações da legislação relativas à gestão edu-
cacional, gestão escolar e gestão democrática. Para concluir foram apon-
tados alguns desafios que permanecem, passados vinte e quatro anos da
aprovação da Constituição de 1988 e dezesseis anos da LDB. Embora tendo
dado largos passos no sentido da ampliação da escolaridade para todos, o
“imperativo de crescer com qualidade” persiste.

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Sofia Lershe Vieira

Atividades de avaliação
1. O filme A Missão retrata a ação dos jesuítas num país da América Latina.
Procure assisti-lo e faça anotações sobre o processo educativo desenvol-
vido por eles. Traga suas observações para o primeiro encontro presencial.
2. Estabeleça a diferença entre níveis e modalidades de ensino. Busque sub-
sídios no texto da LDB para fundamentar seu ponto de vista.
3. Explique o significado de “direito público subjetivo”. Como é possível asse-
gurar seu cumprimento?
4. Tomando por base as três dimensões da gestão, analise a situação fictícia
descrita a seguir, buscando oferecer respostas para o problema: É início
do ano escolar e as matrículas estão abertas. Um pai, cujo filho nunca foi
à escola e tem 9 anos, procura uma vaga. A secretaria da escola diz que a
criança está “fora de faixa” e se recusa a matriculá-la. O pai ameaça denun-
ciar a escola. Você é o(a) diretor(a). O que se propõe a fazer?
5. Quais são as principais diferenças entre gestão educacional e gestão esco-
lar no que se refere à base legal?
6. Comente os desafios que permanecem na agenda das políticas educacio-
nais brasileiras. Que outros desafios você poderia apontar?

Leituras, filmes e sites

Leitura
VIEIRA, S. L.; FARIAS, I. M. S. Política educacional no Brasil: introdução
histórica. Brasília: Líber Livro Editora, 2007.
OLIVEIRA, R. P.; ADRIÃO, T. (org.). Organização do ensino no Brasil: níveis
e modalidades na Constituição Federal e na LDB. 3ª ed. São Paulo, Xamã
Editora, 2007.
Gestão, financiamento e direito à educação. 3ª Ed. São Paulo, Xamã
Editora, 2007.

Sites
[Link]
[Link]
[Link]

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 Capítulo 3
Financiamento da
Educação
Objetivos
l Compreender os mecanismos legais que orientam o financiamento da edu-
cação brasileira.
l Conhecer as diversas fontes de financiamento da educação brasileira.
l Entender o sistema de distribuição das responsabilidades e recursos na ofer-

ta da educação pública brasileira.

Introdução
Para a grande maioria das pessoas as finanças públicas tendem a ser matéria
árida, desconhecida e desinteressante. Com o aumento de exigências legais
e do controle social em relação à transparência na gestão pública, contudo,
começam a haver melhores instrumentos de acompanhamento de gastos
neste setor. Ainda assim, por tratar-se de conteúdo técnico, é raro o cidadão
comum apropriar-se desses conhecimentos.
O financiamento é um dos fatores determinantes para a operacionali-
zação da política e da gestão da educação. Representa, pois, uma área de
conhecimento importante para todos aqueles que, de uma maneira ou de
outra, lidam com os problemas relativos à estrutura e ao funcionamento da
Educação Básica.
Este capítulo trata das receitas ordinárias da educação focalizando as
receitas previstas em lei e suas fontes orçamentárias; o Fundo de Manuten-
ção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissio-
nais da Educação (Fundeb); o Salário Educação; e os programas federais de
financiamento à educação.
Dando continuidade ao tema, apresentam-se outras receitas, incluindo
o investimento familiar, o investimento social privado e o investimento interna-
cional através de empréstimos. São referidas também as ações de voluntaria-
do que, embora não sejam recursos no sentido financeiro e estrito do termo,
representam uma nova forma de intervenção na escola pública.

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Sofia Lershe Vieira

1. Fontes do Financiamento
Os recursos para a educação provêm de fontes diversas do setor público e do
setor privado. No primeiro caso, são movimentados através dos diversos órgãos
da administração direta e indireta no âmbito federal, estadual e municipal.
No segundo caso, originam-se de mensalidades pagas pelas famílias às
escolas privadas e de outras fontes de arrecadação e aplicação. Importante des-
tacar que, nos últimos anos, o setor privado vem aportando recursos financeiros
na educação pública, especialmente através de iniciativas desenvolvidas sob o
manto da responsabilidade social que tem no terceiro setor, constituído por funda-
ções, institutos e organizações não governamentais, seu grande baluarte.
O Quadro 1 permite visualizar a distribuição das fontes de recursos fi-
nanceiros da educação.
Quadro 1

Fontes da Educação
Governo Federal
Administração Direta Governos Estaduais
Setor Público Governos Municipais
Administração Indireta Fundações e Autarquias
Empresas Estatais
Famílias e Indivíduos
SENAI, SENAC,
Setor Privado Associações
Igrejas, clubes, etc.
Empresas Privadas
Fonte: VIEIRA, ALBUQUERQUE, 2002, p. 70.

As principais fontes de recursos da educação pública provêm das três

esferas governamentais: a União, o Distrito Federal e os Estados, e os Muni-
cípios. A educação é uma receita vinculada. Isto quer dizer que os recursos
a ela destinados estão previstos na própria Constituição Federal e na LDB,
como se pode ver em seu texto:
A União aplicará anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de trans-
ferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF Art. 212 e
LDB Art. 69).

Cabe observar que a “receita resultante de impostos” pode financiar

todos os níveis e modalidades de educação escolar, aí incluindo a Edu-
cação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) e
a Educação Superior. A Constituição, todavia, define áreas prioritárias de
atuação para as três esferas do Poder Público.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Aos municípios cabe atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e

na Educação Infantil, sendo admitida a oferta de outros níveis de ensino ape-
nas quando a responsabilidade municipal estiver plenamente cumprida (CF,
Art. 212, V e Lei nº 9.394/96, Art. 11).
Os estados devem atuar no Ensino Fundamental e Médio, cabendo à
União o exercício de uma “função normativa, redistributiva e supletiva em relação
às demais instâncias educacionais” (LDB, Art. 8º e 75), bem como a responsabili-
dade pelo “sistema federal de ensino”, caracterizado pelas instituições federais de
ensino superior (IFES) e pelas escolas técnicas federais (LDB, Art. 9º, II).
Entre 1998 e 2006, o Ensino Fundamental, direito público subjetivo e de
oferta obrigatória, foi a única etapa da Educação Básica a contar com recur-
sos assegurados em lei, através do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), instituído
pela Emenda Constitucional n° 14/96, regulamentado pela Lei n° 9.424/96 e
com vigência em todo o país a partir de 1998.
Em final de 2006, a Emenda Constitucional n° 53/2006 introduz impor-
tantes mudanças no financiamento da Educação Básica, ampliando duas fon-
tes, antes exclusivas do Ensino Fundamental (o Fundef e o Salário-Educação)
para as demais etapas deste nível da educação escolar. A partir de 2007, o
Fundeb substitui o Fundef. Pela sua relevância, essas duas fontes serão trata-
das em tópicos específicos mais adiante.
Outra alteração importante da Constituição de 1988, como já se viu,
foi a introduzida pela Emenda Constitucional n° 59/09, que amplia o ensino
obrigatório para a faixa etária dos 4 aos 17 anos.

2. Distribuição de responsabilidades
Em princípio, o governo federal exerce ação supletiva no financiamento da
Educação Básica, com vistas à garantia de uma distribuição mais equitativa
de recursos e um padrão mínimo de qualidade, considerando, para tanto, o
esforço fiscal e a capacidade de atendimento de cada instância administrativa
(LDB, Art. 75, §1° e 2°).
Esta ação supletiva e redistributiva é também condicionada à aplicação,
pelos demais níveis de governo, dos mínimos definidos constitucionalmente
(LDB, Art. 76), sem prejuízo do disposto em outras leis que tratam da inter-
venção no Estado (CF, Art. 34) e no Município (CF, Art. 35), além do crime de
responsabilidade (VERAS & VIEIRA, 1997).
A partir do que se viu em relação aos temas abordados até aqui, pode-
-se afirmar que o financiamento da educação pública é uma tarefa de respon-
sabilidade das três esferas do Poder Público. O Quadro 2 permite visualizar
como estas fontes são distribuídas.

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Sofia Lershe Vieira

Quadro 2

Fontes de Recursos do Poder Público

Poder Público Fontes
Recursos orçamentários, oriundos da receita de impostos federais (18%)
União Recursos provenientes do salário educação (1/3).
Outros recursos oriundos de diversas fontes.
Recursos orçamentários ordinários provenientes da receita tributária estadual (25%)
Fundo de Participação dos Estados (FPE), resultante da transferência de recursos federais (25%)
Estados Recursos provenientes da quota-parte do salário-educação, correspondente a 2/3 do total
arrecadado no Estado.
Outros recursos oriundos de fontes diversas, incluindo o Salário-Educação, cota federal.
Recursos orçamentários ordinários, provenientes da receita tributária municipal (25%)
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), resultante da transferência de recursos federais (25%)
Municípios
Outros recursos oriundos de várias fontes, incluindo a cota do salário educação transferida
aos Municípios.
Fonte: VIEIRA; 1998, p. 27 - 28 E VIEIRA; ALBUQUERQUE: 2002, p. 76.

Ao lado dos impostos, das receitas deles provenientes e do Salário-

-Educação, são também recursos públicos destinados à educação “outras
contribuições sociais, a receita de incentivos fiscais e outros recursos previs-
tos em lei” (Lei nº 9.394/96, Arts. III, IV e V).

3. Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)

Outro importante aspecto do financiamento refere-se às despesas a serem
feitas com recursos públicos, conhecidas como Despesas em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino (MDE). Para bem situar a questão, a Constituição
Federal define que “a aplicação dos recursos de impostos deve ser feita em
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)” (Art. 212). É importante,
pois, desfazer o equívoco de julgar que todos os gastos em educação podem
ser financiados pelo Poder Público.
A intenção do legislador com tal dispositivo foi de evitar a drenagem de
recursos para um grande contingente de despesas que não são propriamente
destinadas ao ensino e que em muito contribuem para a fuga dos recursos
vinculados à educação para outras áreas de atuação do Poder Público.
Tal é a importância deste assunto que a LDB apresenta dois longos
artigos definindo o que pode ou não ser definido como MDE (Art. 70 e 71). De
uma maneira geral, podem ser computadas como despesas de MDE aquelas
referentes à “remuneração e aperfeiçoamento dos profissionais da educação,
material didático, transporte escolar e outras atividades ligadas aos objetivos
básicos da educação”, sendo excluídas as realizadas em “obras de infraes-
trutura, subvenções, programas suplementares e certos tipos de pesquisa”
(VERAS & VIEIRA, 1997, p. 10 - 11). O Quadro 3 permite visualizar as receitas
vinculadas à MDE.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Quadro 3

Receitas Resultantes de Impostos 4

União Estados Municípios 4

Abreviaturas utilizadas no
II Quadro III
IE II (Imposto sobre
ITR (50% Municípios)
IPVA (50% Municípios) IPTU Importação)
Impostos IR (21,5% FPE), 22,5% FPM),
ITCM (25% Municípios) ITBI IE (Imposto sobre
Próprios 3,0% Reg)
ICMS (25% Municípios) ISS Exportação)
IPI (10% Estados)
IOF ITR (Imposto sobre a
IE Propriedade Territorial Rural)
Da União IR (Imposto sobre a Renda
FPM (IR + IPI) e Proventos de qualquer
Da União natureza)
ITR
FPE (IR + IPI) IOF (Imposto sobre
Impostos Transferidos IRRF
IPI – Exp Operações de Crédito,
Do Estado
(25% Municípios) Câmbio e Seguro ou
IPVA
IRRF Relativas a Títulos e
ICMS
IPI – Exp Valores Mobiliários)
IPVA (Imposto sobre a
Fonte: VIEIRA & ALBUQUERQUE, 2002, p. 74.
Propriedade de Veículos
Os recursos oriundos da receita resultante de impostos são aqueles utili- Automotores)
ITCM (Imposto sobre a
zados pelo Poder Público para realizar as despesas da educação. Nos últimos Transmissão “causa mortis” e
anos, contudo, a arrecadação tem crescido por outras vias que não os impostos. Doação de Bens e Direitos)
Assim, “apesar de a União, hoje, gastar com manutenção e desenvol- ICMS (Imposto sobre
Operações Relativas à
vimento do ensino percentuais bem acima do mínimo constitucional (18%),
Circulação de Mercadorias e
sua parcela nos gastos com educação é inferior a um quinto do total” de suas sobre Prestação de Serviços
despesas (RELATÓRIO, 2001, p. 119). Embora o comentário seja do início da de Transporte Interestadual
década passada, permanece atual. Vale a pena destacar por que isto ocorre. e Intermunicipal e de
Comunicação)
Existe um instrumento legal, a Desvinculação das Receitas da União
FPE (Fundo de
(DRU), criado pela União, que permite desvincular “20% de todos os impostos Participação dos Estados)
e contribuições federais que formava uma fonte de recursos livre de carimbos” IPI-Exp (Imposto sobre
(Disponível em: <[Link] Acesso em: 27/01/2008). Produtos Industrializados –
Sua origem reporta-se ao Fundo Social de Emergência que, posteriormente, Exportação)
IRRF (Imposto de Renda
veio a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal. Reformulado em 2000, Retido na Fonte)
a partir de então passa a ter esta denominação. IPTU (Imposto sobre a
Segundo o Ministério do Planejamento, “a DRU objetiva tão somente Propriedade Territorial
Urbana)
dar uma maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e não significa
ITBI (Imposto sobre a
elevação das receitas disponíveis para o governo federal”. Os estudiosos do Transmissão “Inter Vivos”
financiamento da educação, todavia, argumentam que, na prática, o governo dos Bens Imóveis e de
federal gasta menos do que o previsto pela Constituição, ocasionando perdas Direitos Reais Imóveis
substanciais para a educação. ISS (Imposto sobre Serviços
de qualquer Natureza)
Como se viu no Capítulo 2, espera-se que, com base na Emenda Cons- FPM (Fundo de
titucional n° 59/09, a redução progressiva da DRU passe a contribuir para o Participação dos
aumento do aporte de recursos da União a Estados e Municípios. Municípios).

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Sofia Lershe Vieira

Outro aspecto a destacar sobre o financiamento é a subvinculação

de recursos para diferentes etapas da Educação Básica, feita através do
FUNDEB, antes referido. Dada sua importância, a ele dedicaremos o pró-
ximo tópico da reflexão.

4. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da

Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação (Fundeb)
Como vimos no Capítulo 2, em 1996 foram aprovadas importantes leis de edu-
cação nacional – a LDB N° 9.394/96 e o Fundo de Manutenção e Desenvolvi-
mento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef, instituí-
do pela Emenda Constitucional nº 14/96. Esta emenda alterou o artigo 60 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal,
sendo regulamentado pela Lei n° 9.424, de dezembro de 1996. Em 2006, mu-
danças significativas foram introduzidas no financiamento da educação.
O Fundef foi criado como um fundo de natureza contábil em cada uni-
dade da federação, com vigência de dez anos (1996-2006). Através desse
mecanismo, 60% dos recursos da educação passaram a ser subvinculados
ao Ensino Fundamental.
Noutras palavras, Estados e Municípios passaram a aplicar 60% dos
25% da receita proveniente de impostos (ou seja, 15% dos impostos e trans-
ferências) nesta Etapa da Educação Básica, tendo por base de cálculo o nú-
mero de alunos matriculados em cada rede de ensino público.
O objetivo do Fundef foi “assegurar a universalização” do Ensino Fun-
damental “e a remuneração condigna do magistério”. Introduzido em todo o
país a partir de 1998, alterou substancialmente a fisionomia do sistema educa-
cional brasileiro. Para os municípios, sua criação significou grande injeção de
recursos para educação, representando cerca de 40% das receitas advindas
de transferências voluntárias a estes repassadas.
O Fundef não apenas contribuiu para uma significativa expansão desta
etapa de escolaridade, como também para explicitar disparidades entre os
estados da federação e entre as redes estaduais e municipais. Poucos anos
após sua aprovação, já se discutia a necessidade de subvincular recursos
para outras etapas da Educação Básica, de modo especial o Ensino Médio e
a Educação Infantil.
Depois de alguns anos de embates entre protagonistas das diferentes
instâncias do Poder Público e de segmentos ligados à defesa do ensino público,
o Congresso Nacional aprovou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb),

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

através da Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, regu-

lamentado pela Medida Provisória n° 339, de 28 de dezembro do mesmo ano.
Entrando em vigor desde 1º de janeiro de 2007, o novo Fundo substituiu
o Fundef, tendo sido sancionado pela Lei n° 11.494, de 20 de junho de 2007.
Com a aprovação da Emenda Constitucional n° 53/2006, a subvinculação
das receitas dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e
Municípios passará gradativamente para 20%, sendo ampliada para toda a
Educação Básica.
O Fundeb promove a distribuição dos recursos com base no número de
alunos da Educação Básica pública (creches, pré-escola, ensino fundamen-
tal, ensino médio, educação especial e educação de jovens e adultos).
Tal procedimento tem por base de cálculo dados do último Censo Es-
colar, sendo computados os alunos matriculados nos respectivos âmbitos de
atuação prioritária (CF, Art. 211). Isto quer dizer que, tal como ocorria com o
Fundef, os recursos do Fundeb são distribuídos aos municípios e estados,
com base na quantidade de matrículas nas respectivas redes.
O Fundo terá vigência de 14 anos (até 2021) e sua implantação tem
sido gradual, atingindo todos os estudantes da Educação Básica pública pre-
sencial em 2009. Os percentuais de receitas que o compõem, por sua vez,
alcançam um patamar de 20% de contribuição.

5. Salário-Educação
O Salário-Educação (SE) é outra importante fonte de recursos da educação
pública. Até 2006, o Fundef era fonte exclusiva do Ensino Fundamental po-
dendo ser aplicado em Educação Especial vinculada à referida etapa de en-
sino. Com a aprovação da Emenda Constitucional n° 53, de 19 de dezembro
de 2006, sua destinação é ampliada para a Educação Básica, como se vê
através da nova redação do Artigo 212 da Carta Magna:

§5º. A educação básica pública terá como fonte adicional de financia-

mento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas em-
presas na forma da lei.

§6º. As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição

social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao
número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas
redes públicas de ensino.

Esta contribuição social equivale a 2,5%de pagamentos recolhidos pe-

las “empresas em geral e as entidades públicas e privadas vinculadas ao Re-
gime Geral da Previdência Social”, com algumas exceções especificadas em
lei (Decreto nº 28/12/2006, Arts. 1º e 2º). Os recursos recebidos pelo FNDE

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Sofia Lershe Vieira

são distribuídos em duas quotas, a saber: a “quota federal, correspondente a

um terço do montante dos recursos”, e a “quota estadual e municipal, corres-
pondente a dois terços do montante de recursos” (Art. 9º).
O SE foi regulamentado por uma série de instrumentos legais que ao
longo do tempo aperfeiçoaram seus mecanismos de arrecadação e distribui-
ção5. Sua última alteração foi feita através do Decreto nº 6.003/2006, com o
5
A regulamentação foi feita objetivo de aprimorar seu recolhimento através do INSS e proporcionar maior
pelas Leis Nº 9.424, de eficácia em sua aplicação.
24 de dezembro de 1996
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), uma au-
(Art. 15) e N° 9.766, de 18
de dezembro de 1998 e o tarquia do Ministério da Educação, é o órgão do governo federal responsável
Decreto Nº 3.142, de 16 tanto pela gestão da arrecadação da contribuição social do Salário-Educação
de agosto de 1999. Em quanto pela distribuição dos recursos, na forma prevista na legislação.
2003 outras importantes
modificações foram feitas,
São os recursos do SE que financiam os grandes programas federais no
através da Lei N° 10.832, de campo da educação – Merenda Escolar, Livro Didático, Bibliotecas nas Escolas,
29 de dezembro de 2003 e Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Ações Complementares do FNDE
do Decreto Nº 4.943, de 30 via Resoluções e/ou Editais lançados para beneficiar estados e municípios.
de dezembro do mesmo ano.
O Salário-Educação pode não significar muito para estados e municípios
ricos, mas é receita decisiva para as unidades da federação que dependem
do apoio financeiro da União. Com a universalização do Ensino Fundamental
e a consequente expansão vertiginosa do Ensino Médio, muitos estados en-
frentam sérias dificuldades para manter esta etapa da Educação Básica.
Situação semelhante ocorre em relação à oferta de Educação Infantil
por parte dos municípios. A expectativa dos gestores estaduais é que, em
médio prazo, os recursos do Fundeb6 venham a desafogar os cofres das uni-
6
A implantação do Fundeb
foi gradativa. A incorporação dades mais pobres da federação, sobretudo aquelas com elevado número
dos alunos de educação de matrículas em suas redes.
infantil, ensino médio e
educação de jovens e 6. Programas Federais
adultos (EJA) se deu na
proporção de 33,33% em Além das fontes já citadas, recursos são transferidos a estados, municípios e es-
2007; 66,66% em 2008 e
colas através de programas federais diversos, também denominados de suple-
100% a partir de 2009.
mentares e complementares. Pela sua relevância, aqui iremos focalizar alguns:
l O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
l Os programas de livros didáticos – Programa Nacional do Livro Didático
(PNLD), Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PN-
LEM) e Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jo-
vens e Adultos (PNLA).
l Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE).
l O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE).
l O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Os programas federais são gerenciados pelo Fundo Nacional de Desen-

volvimento da Educação (FNDE), sendo sua importância e natureza diferen-
ciada. Alguns envolvem transferências em espécie, a exemplo do PNAE e do
PNATE que repassa a estados, ao Distrito Federal e aos municípios valores
monetários destinados à aquisição de alimentação para estudantes e recursos
para custeio do transporte escolar de alunos residentes nas localidades rurais.
Também se inclui nesta modalidade de transferência o PDDE, que en-
volve repasses da União diretamente às escolas, através de suas unidades
executoras. Os programas de livros didáticos (PNLD, PNLEM e PNLA) trans-
ferem bens de consumo. Neste caso, o governo federal adquire junto às em-
presas os livros didáticos distribuídos para todas as escolas.
Vale a pena examinar o tratamento dispensado pela Constituição e pela
LDB a essas iniciativas. Segundo a legislação, o “atendimento ao educan-
do, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material
didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde” (CF Art. 208,
VII e LDB, Art. 4°, VIII) é um dever do Estado.
A “aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas
de transporte escolar” (LDB, Art. 70, VIII) é uma despesa de MDE. Os “progra-
mas suplementares de alimentação, assistência médica-odontológica, farma-
cêutica e psicológica, e outras formas de assistência social” (LDB Art. 71, IV),
por sua vez, não constituem despesas de MDE.
Segundo a Constituição, “os programas suplementares de alimentação
e assistência à saúde, previstos no art. 208, inciso VII, serão financiados com
recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamen-
tários” (CF Art. 12, §4º). Ou seja, o financiamento com alimentação e saúde
pode ser feito com o Salário-Educação, que é uma contribuição social.
Embora a Constituição e a LDB vinculem os programas suplementares ao
Ensino Fundamental, existem hoje iniciativas direcionadas para outras etapas da
Educação Básica. Este é o caso dos livros didáticos que, agora, são também dis-
ponibilizados ao Ensino Médio e à Educação de Jovens e Adultos, ainda que em
menor proporção que aqueles destinados ao Ensino Fundamental.
Há, por outro lado, ações que não se configuram como programas su-
plementares, no sentido estrito da lei, como é o caso do PDDE. Embora não
previsto como um dever do Estado na legislação educacional, desde sua cria-
ção em meados da década passada, passou a ser importante fonte adicional
de recursos para as escolas de Ensino Fundamental público.
A origem dos programas federais é diferenciada. Alguns são bastante an-
tigos, camo os programas de livro didático e de merenda escolar. O primeiro foi
criado em 1929 e o segundo remonta à década de quarenta. O programa de
transferência de recursos às escolas teve início em 1995 e o PNATE teve início
em 2004. Vejamos mais alguns detalhes desses quatro programas do MEC.

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6.1. Merenda Escolar

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), mais conhecido como

Merenda Escolar, tem por objetivo transferir recursos financeiros da União
para estados, Distrito Federal e municípios destinados à compra de alimen-
tos para “suprir, parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos”. O
repasse é feito diretamente aos estados e municípios, tendo por base o Censo
Escolar realizado no ano anterior ao do atendimento.
A esfera de abrangência desta iniciativa é muito ampla, sendo “um dos
maiores programas na área de alimentação escolar no mundo” (Disponível
em: <[Link] Acesso em: 22/01/2008). Para se ter uma ideia
do volume de recursos nele aplicados, basta examinar os números relativos
a 2006, quando se investiu R$ 1,48 bilhão prestando atendimento a 36,3 mi-
lhões de alunos. O orçamento em 2007 foi de R$ 1,6 bilhão, e em 2010, a
previsão é de 3 bilhões.
Segundo informação do portal do FNDE, o valor per capita repassado
pela União, em 2010, é R$ 0,30 por dia para cada aluno matriculado em tur-
mas de pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens
e adultos. As creches e as escolas indígenas e quilombolas recebem R$ 0,60,
e as escolas que oferecem ensino integral por meio do programa Mais Educa-
ção recebem R$ 0,90 por dia.
O acompanhamento e a fiscalização do PNAE são feitos pelos Con-
selhos de Alimentação Escolar (CAE), pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas
da União (TCU), pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) e pelo
Ministério Público.

6.2. Livros Didáticos

Conforme já se viu, existem atualmente três programas do governo federal
7
No caso de EJA, também relativos a livros didáticos: o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), o
são beneficiadas as Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM) e o Pro-
entidades parceiras grama Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos
do programa Brasil (PNLA). O objetivo dessas iniciativas é o de prover as escolas públicas7 com
Alfabetizado.
obras didáticas de qualidade. Também é oportuno mencionar na área de dis-
tribuição de livros o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE).
Os programas de livros didáticos são executados diretamente pelo
FNDE, sendo sua compra realizada de forma centralizada. Os livros são de
distribuição gratuita e destinam-se a alunos de todas as séries das escolas
públicas de Educação Básica.
Também são beneficiados alunos matriculados em classes do progra-
ma Brasil Alfabetizado, assim como estudantes cegos ou com deficiência vi-
sual (programa do livro didático em Braille), os alunos das escolas de educa-

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

ção especial públicas e das instituições privadas definidas pelo Censo Escolar
como comunitárias e filantrópicas.
Para os alunos de Ensino Fundamental são destinados livros de língua por-
tuguesa, matemática, ciências, história e geografia, que serão estudados durante
o ano letivo, sendo que os estudantes de primeira série recebem uma cartilha de
alfabetização. Para os alunos de Ensino Médio, são destinados livros de portu-
guês, matemática, história, biologia e química. Em 2008, foram escolhidos os li-
vros de geografia e de física que passaram a ser utilizados pelos alunos em 2009,
atendendo a pleito antigo dos professores que atuam nesta etapa de ensino.
O quantitativo de exemplares a ser adquirido é definido com base no
Censo Escolar, realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), cujos dados orientam as ações
de aquisição do FNDE.
Os programas de livros didáticos gerenciados pelo FNDE são mantidos
com recursos financeiros do Orçamento Geral da União, a maior parte dos
quais oriundos da arrecadação do Salário-Educação.
Em 2009, o Governo Federal investiu R$ 577,6 milhões na compra de
livros didáticos para a educação básica. Em 2010, só para os livros a serem
usados por alunos do 1º ao 5º ano foram R$ 427,6 milhões de investimento em
aquisição e R$ 85,8 milhões em distribuição. Além disso, livros de reposição
foram comprados e distribuídos para estudantes do 6º ao 9º ano do ensino fun-
damental (R$ 80 milhões) e das três séries do ensino médio (R$ 97 milhões).
O Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) foi criado em 1997,
com o objetivo de incentivar o hábito da leitura na escola. Seu foco é a aquisi-
ção e distribuição de obras de literatura brasileira e estrangeira, infanto-juvenis,
de pesquisa, de referência, além de outros materiais de apoio a professores e
alunos, como atlas, globos e mapas.
Desde 2005, sua ação tem se concentrado na ampliação de acervos
de bibliotecas escolares. Em 2006, foram investidos R$ 46,3 milhões para
atender 46.700 escolas com aproximadamente 14 milhões de alunos do En-
sino Fundamental.
Em 2010, acervos compostos por títulos de poemas, contos, crônicas,
teatro, textos de tradição popular, romances, memórias, biografias, ensaios,
histórias em quadrinhos e obras clássicas, contemplaram cerca de 24 milhões
de alunos. A distribuição envolve 10,7 milhões de livros a todas as escolas pú-
blicas da educação infantil (86.379 escolas), do ensino fundamental (122.742
escolas do 1º ao 5º ano) e da educação de jovens e adultos (39.696 escolas).
Ainda em 2010, o PNBE atendeu através de um programa inovador, os
professores da rede pública que receberam livros direcionados à orientação
do ensino em cada disciplina da educação básica. Tal ação tem como obje-

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Sofia Lershe Vieira

tivo apoiar pedagogicamente os docentes no desenvolvimento do processo

de ensino e aprendizagem nos respectivos campos disciplinares, áreas do
conhecimento e etapas/modalidades da educação básica.
As obras foram divididas em cinco categorias: anos iniciais do ensino
fundamental; anos finais do ensino fundamental; ensino médio regular; ensino
fundamental da educação de jovens e adultos; e ensino médio da educação
de jovens e adultos.
Outra iniciativa que aconteceu em 2010 foi a distribuição de periódicos
para as bibliotecas das escolas públicas. De cunho eminentemente pedagógi-
co, as revistas são complemento à formação e à atualização dos docentes e
demais profissionais da educação.

6.3. Transporte Escolar

Os Programas de Apoio ao Transporte do Escolar têm por objetivo atender os
alunos residentes na zona rural. O Ministério da Educação atualmente exe-
cuta três programas: o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
(PNATE), o Caminho da Escola e o Pró-Escolar.
O PNATE foi instituído em 2004 através de assistência financeira suple-
mentar aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. A iniciativa consiste
na transferência automática de recursos financeiros, para custear despesas
diversas relativas ao transporte de alunos do Ensino Fundamental público re-
sidentes em área rural, podendo também custear o pagamento de serviços
contratados junto a terceiros para o transporte escolar.
O valor per capita de 2006 a 2008 variou entre R$ 81,00 e R$ 116,32,
tendo como critério orientador a área rural do município, a população morado-
ra do campo e a posição do município na linha de pobreza. A partir de 2008,
passou a ser considerado também o seu Índice de Desenvolvimento da Edu-
cação Básica (Ideb).
Em 2009, o valor per capita/ano teve reajuste linear de 8%, passando
a variar de R$ 88,13 a R$ 125,72. Já em 2010, o per capita/ano teve um au-
mento de 37%, variando entre R$ 120,73 e R$ 172,24. O valor previsto que o
governo federal destinou ao PNATE em 2010 foi de R$ 655 milhões.
O Caminho da Escola foi criado em 2007 e refere-se à linha de crédito
especial concedida pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES), visando a aquisição, por estados e municípios, de ônibus,
miniônibus e micro-ônibus zero quilômetro e de embarcações novas. Desde
sua criação até fevereiro de 2010, o Caminho da Escola atendeu 2.697 muni-
cípios. No total, foram adquiridos 5.721 ônibus escolares.
O Pró-Escolar foi criado pelo governo federal visando incentivar empre-
sas do setor privado que desejem trabalhar com transporte de alunos das re-

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

des públicas estaduais e municipais. Consiste em linha de crédito concedida

pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no
valor de R$ 300 milhões, cujo crédito poderá ser usado para a aquisição de
veículos para o transporte escolar rural e urbano.

6.4. Dinheiro Direto na Escola

Originalmente criado com o nome de Programa de Manutenção e Desenvol-
vimento do Ensino Fundamental (PMDE), posteriormente a iniciativa passou a
ser denominada de Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).
Seu objetivo é “prestar assistência financeira, em caráter suplementar,
às escolas públicas do ensino fundamental das redes estaduais, municipais e
do Distrito Federal e às escolas de educação especial qualificadas como en-
tidades filantrópicas ou por elas mantida, desde que registradas no Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS)” (Disponível em: <[Link]
br> Acesso em: 22 jan. 2008).
Tal como nos programas anteriores, a distribuição de recursos do PDDE
é feita mediante cálculo a partir dos dados de matrícula do Censo Escolar re-
alizado pelo Ministério da Educação (MEC) no ano imediatamente anterior ao
do atendimento.
A transferência de recursos às escolas independe de celebração de
convênio, ou instrumento congênere, destinando-se a cobrir despesas de ma-
nutenção, custeio e pequenos investimentos, podendo ser utilizados para: 1)
aquisição de material permanente, quando receberem recursos de capital; 2)
manutenção, conservação e pequenos reparos da unidade escolar; 3) aquisi-
ção de material de consumo necessário ao funcionamento da escola; 4) avalia-
ção de aprendizagem; 5) implementação de projeto pedagógico; 6) desenvolvi-
mento de atividades educacionais; 7) funcionamento das escolas nos finais de
semana; e 8) implementação do Projeto de Melhoria da Escola (PME) (Idem).
O orçamento do PDDE previsto para 2007 foi de R$ 390 milhões, desti-
nando-se R$ 34,8 milhões para o PME; R$ 30 milhões para o funcionamento
das escolas nos finais de semana e R$ 325,2 milhões à implementação das
demais ações nas quais esses recursos podem ser utilizados, enumeradas
nos itens 1 a 6 citados anteriormente.

7. Outras receitas
Neste tópico focalizaremos recursos da educação obtidos através de recei-
tas de natureza diversa daquelas previstas na Constituição e na LDB. Iremos
nos deter sobre algumas dessas fontes: os gastos feitos pelas famílias com
educação; o investimento social privado desenvolvido através de fundações,
institutos e outras organizações.

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Sofia Lershe Vieira

Também faremos considerações sobre uma atividade que vem cres-

cendo bastante na educação pública, as chamadas iniciativas de voluntaria-
do. Para finalizar, trataremos outra matéria importante no campo do financia-
mento que é a contribuição dos recursos internacionais obtidos através de
empréstimos para a melhoria do ensino público.
Alguns dos temas aqui focalizados têm merecido críticas no âmbito da
pesquisa em política educacional. Estudos diversos têm sido realizados a respeito
das organizações do chamado Terceiro Setor na educação (MONTAÑO, 2003;
SILVA, 2004; BEGHIN, 2005; e LÉLIS, 2007). Também há críticas sobre iniciativas
de voluntariado (CUNHA, 2004; CALDERÓN, 2007). Os empréstimos interna-
cionais, por sua vez, há muito têm despertado interesse entre os estudiosos do
campo educacional (DE TOMMASI, L. & WARDE, M. J. & HADDAD, S. (orgs.),
1996; FONSECA, 1998; KRUPA, 2001; ALTMANN, 2002; e, SILVA, 2002).
A opção de tratar do assunto no livro decorre de sua crescente impor-
tância na agenda das políticas educacionais brasileiras. A intenção, neste
caso, não é entrar no mérito de tais iniciativas ou sobre elas polemizar. Os inte-
ressados em aprofundar este debate poderão recorrer a estudos sobre o tema
desenvolvidos por diversos autores referidos neste parágrafo, entre outros.

8. Investimento familiar
Uma fonte de recursos do financiamento da educação são as despesas feitas
pelas famílias em diferentes níveis e modalidades de ensino. Aqui o uso da pa-
lavra “investimento” é proposital. Embora na classificação de despesas a edu-
cação seja um bem de consumo, em verdade, representam “investimentos”,
ainda que simbólicos, em educação. Com efeito, a educação é um bem imate-
rial de valor indiscutível na sociedade contemporânea e no mundo do trabalho.
É óbvio que os gastos com educação dependem da condição econô-
mica das famílias e são proporcionais às suas receitas. Quanto mais pobres
as famílias, menores os gastos com educação traduzidos em mensalidades,
livros, materiais escolares e fardamento.
Assim, essas despesas são proporcionais às matrículas no âmbito das
redes pública e particular. Como a maioria dos estudantes da Educação Bási-
ca está matriculada em escolas públicas, o percentual total de despesas com
educação privada tende a ser baixo.
Os estudos sobre essa matéria são escassos e, em geral, resultam de
pesquisas demográficas sobre distribuição de renda familiar. O relatório de
um Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação, constituído pelo
Ministério da Educação, em 2003, mostra que, de maneira geral, o gasto das
famílias com educação é muito reduzido, situando-se abaixo dos itens alimen-
tação, habitação, transporte e outros.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

A esse respeito são ilustrativos os resultados da Pesquisa de Orçamen-

to Familiar (POF) elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), que calcula percentual dessas despesas em termos da média mensal.
Segundo o referido relatório, os dados relativos a 1995-1996 indicavam que,
em 11 regiões metropolitanas pesquisadas a educação respondia por apenas
3,49% das despesas familiares (Disponível em: <htttp://[Link]> Acesso
em: 02 fev. 2008).
Na pesquisa mais recente disponível sobre o assunto (2002-2003), 8
A participação na despesa
observou-se um aumento do percentual dessas despesas que passaram a re- de consumo monetária e
presentar uma média de 4,08% das despesas de consumos mensais familia- não monetária em relação à
média mensal familiar, por
res8 (IBGE, 2004, Tabela 14, p. 72. Disponível em: <[Link]> Acesso tipos de despesas, assim
em: 03/02/08). Embora a variação seja positiva, é importante reconhecer que se distribui: Alimentação
são reduzidos os investimentos familiares com educação no Brasil. 20,75%, Habitação
35,50%, Vestuário
5,68%, Transporte
9. Investimento Social Privado9 18,44%, Higiene e cuida-
dos pessoais 2,17%,
Outra fonte de recursos da educação são os recursos oriundos de institui- Assistência à saúde
ções e projetos de responsabilidade social desenvolvidos por fundações 6,49%, Educação 4,08%,
e institutos e vinculados a organismos estatais ou privados. Há hoje um Recreação e cultura 2,39%,
número considerável de organizações atuando nesse campo também cha- Fumo 0,70%, Serviços
mado de Terceiro Setor, alargando as fronteiras entre o público e o privado pessoais 1,01%, Despesas
diversas 2,79% (Op. cit.
(FALCONER & VILELA, 2001; FISCHER, 2002; e IOSCHPE (org.), 2005).
Tabela 14, p. 72).
O crescimento dessas iniciativas tem sido de tal ordem que, em mea-
dos da década de noventa, algumas organizações brasileiras decidiram se or- 9
O “investimento social
ganizar em rede, dando origem ao Grupo de Institutos Fundações e Empresas privado é o repasse
(Gife) – a Rede Gife de Investimento Social Privado. Em 10 anos, esta rede voluntário de recursos
cresceu 208%, passando de 25 (1995) para 80 (2005) instituições. Em 2010, privados de forma
planejada, monitorada e
o Gife já contava com um total de 129 associados.
sistemática para projetos
Os investimentos em projetos sociais, culturais e ambientais por parte sociais, ambientais e
das instituições vinculadas ao Gife da ordem de R$ 1,3 bilhão, representando culturais de interesse
cerca de 20% do que o setor privado nacional destina à área social. A educa- público” (Disponível em
[Link]
ção é a área de maior prioridade no âmbito desta rede.
tudo_sobre_isp.asp. Acesso
O “investimento social privado” refere-se ao “repasse voluntário de re- em 06/07/2010)
cursos privados de forma planejada, monitorada e sistemática para projetos
sociais, ambientais e culturais de interesse público” (Disponível em: <http://
[Link]> Acesso em: 04 fev. 2008). Neste âmbito incluem-se ações
sociais diversas desenvolvidas “por empresas, fundações e institutos de ori-
gem empresarial ou instituídos por famílias ou indivíduos”.
O conceito de investimento social privado procura diferenciar-se das
ações de caridade e assistencialismo, nem sempre orientadas por instru-
mentos de planejamento, monitoramento e avaliação dos projetos desen-
volvidos. Há entre esses investidores uma preocupação com “os resultados

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obtidos, as transformações geradas e o envolvimento da comunidade no

desenvolvimento da ação”.
Considerando o montante de recursos que investem no setor público e
a esfera de abrangência de suas ações, é importante ter conhecimento des-
sas iniciativas de vulto e natureza diversificada. Dentre as instituições cujo tra-
balho tem conquistado visibilidade na Educação Básica pública, vale destacar
as seguintes: Fundação Banco do Brasil, Fundação Bradesco, Fundação Itaú
Social, Instituto Ayrton Senna e Instituto Unibanco.
O voluntariado é outra modalidade de intervenção social que tem cres-
cido significativamente na última década, sendo também um tema de interes-
se da pesquisa sobre política educacional. Muitas das fundações e institutos
que investem na educação pública o fazem através de ações que estimulam o
voluntariado. É o caso da Fundação Banco do Brasil, da Fundação Bradesco
e do Instituto Unibanco. Além dessas organizações, há outras especificamen-
te dedicadas ao voluntariado, caso do Instituto Faça Parte e do movimento
Amigos da Escola, que conquistou grande visibilidade em função de ser uma
iniciativa da Rede Globo.
A injeção de recursos advindos dessas fontes nas escolas públicas é
tema controverso. Como antes referido, há críticas de ordem diversa a tais
iniciativas. Ainda que tais investimentos venham a somar recursos para a edu-
cação, questiona-se sua participação, na medida em que podem estar contri-
buindo para desobrigar o Estado de algumas atribuições.
Além disso, os investimentos se alinham com interesses específicos das
instituições financiadoras e do que estas elegem como prioridade, estados, mu-
nicípios e escolas mais pobres têm acolhido tais iniciativas com entusiasmo,
mas, por vezes, a dinâmica da escola é perturbada por interferências de tal
ordem que podem provocar descontinuidades no cumprimento curricular.

10. Investimento internacional

Tanto no passado quanto no presente os recursos advindos de empréstimos
internacionais têm representado importante fonte adicional de recursos para
o ensino (VIEIRA e ALBUQUERQUE, 2002b). Muito antes de pesquisadores
de educação terem despertado para o avanço da presença de organismos
bilaterais de financiamento, sua influência já se fazia sentir no Brasil.
Ao longo da história, acordos diversos foram firmados no âmbito da
Educação Superior e da Educação Básica com recursos do Banco Interna-
cional de Reconstrução do Desenvolvimento (BIRD) – o Banco Mundial – e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Entre as iniciativas desenvolvidas com apoio do Banco Mundial, é im-
portante mencionar o Projeto Edurural, ou Nordeste I, nos anos oitenta e o

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Projeto Nordeste II, na década seguinte, acordo que envolveu os nove esta-
dos da região com a intermediação do governo federal. Depois disso, no final
dos anos noventa surgiu o Fundo de Desenvolvimento da Escola (Fundesco-
la), que será analisado em maior detalhe.
Além desses acordos firmados com a interveniência direta da União,
outros foram desenvolvidos diretamente com estados. Recorreram a emprés- 10
Para maiores
timos do Banco Mundial os governos de São Paulo, Paraná, Minas Gerais, esclarecimentos sobre tais
Bahia, Ceará e Pernambuco10. iniciativas, acessar o site do
O Fundescola é “um programa do Fundo Nacional de Desenvolvimento Banco Mundial ([Link]
[Link] - Link: Perfis
da Educação (FNDE), executado em parceria com a Secretaria de Educa-
dos Projetos Educação,
ção Básica do Ministério da Educação (SEB/MEC) e desenvolvido com as Saúde e Proteção Social)
secretarias estaduais e municipais de Educação das regiões Norte, Nordeste e das secretarias de
e Centro-Oeste” (Disponível em: <[Link] Acesso em: 22 jan educação dos referidos
2008). Financiado com recursos do governo federal e de empréstimos da or- estados.
dem de 320 milhões de dólares por parte do Banco Mundial (Disponível em:
<[Link] Acesso em: 22 jan. 2008), orienta-se para a melho-
ria da qualidade das escolas de Ensino Fundamental, ampliando a permanên-
cia na escola e escolaridade dos alunos das regiões atendidas.
Este programa visa assegurar o alinhamento do sistema e o fortaleci-
mento da escola, atuando em três níveis: o primeiro envolve a comunicação,
mobilização e o controle social; o segundo privilegia o apoio institucional ao
desenvolvimento da escola mediante ações voltadas para o fortalecimento do
sistema educacional; o terceiro enfatiza o desenvolvimento baseado na esco-
la com ações descentralizadoras voltadas para sua autonomia.
Instituído em 1998, a iniciativa localiza seus investimentos em municí-
pios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
A carteira de projetos do Fundescola está distribuída em doze diferentes
ações: Planejamento Estratégico da Secretaria (PES), Plano de Desenvolvi-
mento da Escola (PDE), Projeto de Melhoria da Escola (PME), Escola Ativa,
Programa de gestão e aprendizagem escolar (Gestar), Programa de apoio à
leitura e à escrita (Praler), Padrões Mínimos de Funcionamento das Escolas
(PMFE), Microplanejamento Educacional, Levantamento da Situação Escolar
(LSE), Projeto de Adequação do Prédio Escolar (Pape), Espaço Educativo –
Construção de Escolas, Programa de Melhoria da Qualidade do Mobiliário e
Equipamento Escolar (PMQE).
Conforme esclarece o portal do FNDE,

o Fundescola foi estruturado em etapas como estratégia para a distri-

buição dos recursos e definição do programa de trabalho. O Fundescola
I, executado entre junho de 1998 a junho de 2001, investiu US$ 125 mi-
lhões. O Fundescola II investiu US$ 402 milhões no período de dezembro
de 1999 a dezembro de 2005. O Fundescola III-A começou sua execução

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em junho de 2002 e dispõe de um orçamento de US$ 320 milhões. Atual-

mente, o programa está fazendo a avaliação da etapa III-A, prevista para
ser concluída em 31 de dezembro de 2007, sendo a etapa III-B prevista
para o período de 2008 a 2010, com ênfase na Educação Infantil (Dispo-
nível em: <[Link] Acesso em: 22 jan. 2008)

Num quadro de escassez de recursos, as fontes externas costumam

ser perseguidas com insistência pelo Poder Público. O problema é que em-
préstimos têm que ser pagos e seu ônus recai sobre os governos, com pesa-
dos encargos de endividamento que não cabe aqui aprofundar.
A ideia é apenas lembrar que esta também é uma fonte importante do
financiamento da Educação Básica muitas vezes presente no dia a dia das
escolas públicas. Os beneficiários dessas iniciativas, contudo, nem sempre
estão conscientes da origem e do custo desses recursos. Muitas iniciativas
inovadoras desenvolvidas tanto no passado como no presente em escolas
públicas do país foram resultados de acordos de empréstimo.

Síntese do capítulo
Neste capítulo discutimos aspectos relativos ao financiamento da Edu-
cação Básica, de modo particular as receitas ordinárias, ou seja, aquelas pre-
vistas pela Constituição e pela LDB.
Foram detalhados aspectos relativos aos dispositivos legais, explicitan-
do as fontes do orçamento deste nível de ensino, o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb); o Salário Educação; e os programas federais de financia-
mento à educação.
A reflexão buscou oferecer um entendimento dos principais assuntos
desta matéria que, embora seja muito importante para a estrutura e o funciona-
mento do ensino, nem sempre é suficientemente conhecida pelos professores.
Também estudamos as receitas não ordinárias da educação, por isso
mesmo chamadas de “outras receitas”, as quais representam um aporte con-
siderável de recursos investidos na área. Ao examinar os investimentos fa-
miliares em educação, foi possível notar que o percentual do orçamento das
famílias investido nesse segmento é bastante reduzido.
O investimento social privado foi outro tema focalizado no capítulo,
quando se discutiu a atuação de algumas fundações e institutos através de
projetos de apoio à educação pública.

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Foram também feitas considerações sobre iniciativas de voluntariado,

tema de interesse crescente e que tem despertado atenção especial a partir
do envolvimento do sistema de comunicações da Rede Globo com o projeto
Amigos da Escola, desenvolvido em parceria com outras organizações.
Tratou-se também de outro tema importante no campo do financiamen-
to que é a contribuição dos recursos internacionais obtidos através de em-
préstimos para a melhoria do ensino público.

Atividades de avaliação
1. Acesse o site do FNDE: [Link] Localize o link relativo ao
Salário-Educação – Perguntas Frequentes e enriqueça seus conheci-
mentos sobre a matéria. Caso tenha dúvidas, traga suas questões para
serem debatidas em sala de aula.
2. Comente a observação a seguir: “as finanças públicas são imensas caixas
pretas controladas por duas ou três pessoas” (CAMPOS, 2007- a, b). Apon-
te exemplos que justifiquem seu ponto de vista.
3. Qual a importância dos programas federais (PNAE, PNLD e PDE) para a
qualidade do ensino público? Você concorda com o princípio da transfe-
rência de recursos através de procedimentos dessa natureza? Justifique
seu ponto de vista.
4. Como você vê a contribuição do financiamento internacional no campo da
Educação Básica? Justifique seu ponto de vista.
5. Escolha uma das fundações ou institutos referidos no capítulo e procure
aprofundar uma de suas iniciativas no campo da educação. Compartilhe
suas opiniões com os colegas de turma.
6. Considerando sua própria história de vida, discuta a contribuição dos inves-
timentos familiares em educação.

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7. “Sob a coordenação do administrador Adriano Maluf Amui, pesquisadores

do Instituto Nacional de Vendas e Trade Marketing (Invent) investigaram os
hábitos de 320 famílias, de todos os estratos sociais. Mediram quanto cada
uma delas gastava com alimentação, educação, saúde, babá, empregada,
fraldas, roupas, sapatos, esportes, viagens de férias, mesada, festas, cine-
ma, shows, equipamentos eletrônicos e brinquedos. A conclusão: criar um
filho no Brasil, hoje, é cinco vezes mais caro do que há trinta anos – em
todas as classes e custa cerca de 1,6 milhão de reais. Esse é o custo de
criação do seu filho, do nascimento até o fim da faculdade.
[....] A educação também encareceu. Além de ninguém mais, em sã cons-
ciência, colocar os filhos na escola pública de livre e espontânea vontade,
hoje se investe pesado em atividades extracurriculares. E isso significa
muito mais do que o velho e bom curso de inglês. Não são raras as crian-
ças que aprendem mais de um idioma estrangeiro. Para não falar das
aulas particulares, contratadas nos momentos de maior aperto, e dos tu-
tores. Sim, você leu certo: tutores. Muitas famílias contratam esse tipo de
professor para auxiliar, durante todo o ano letivo, os filhos a tirar "proveito
máximo" do que aprendem na escola e nos cursos de línguas. “No campo
das atividades físicas, à natação e o balé vêm sendo agregados outros
esportes – bem mais onerosos”. (Veja, 2008, edição de 13/2/2008).

Brinquedos,
Reserva
Casa Lazer Saúde Educação computadores Vestuário Total
financeira
e tel. celular
Quanto custa Festas de
Berçário
ter um filho do aniversario
Escola
nascimento Babá Academia
Médicos Faculdade
até o 23º Empregada Clube
particulares Cursos
aniversario Alimentação Cinema
Plano de extracurriculares
Luz Teatro
saúde Material didático
Telefone Shows
Farmácia Transporte
TV a cabo Férias
Lanche
Viagens
Mesada
Passeios
1,6
Gastos em R$ 233.400 325.600 123.000 601.400 119.600 119.600 86.400
milhão

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Estrutura e Funcionamento da Educação Básica

Leituras, filmes e sites

Leitura
GOUVEIA , A. B.; S. A. R.; T. T. M. ( orgs). Conversas sobre financiamento
da educação do Brasil. Curitiba, Editora UFPR, 2006.
LIMA, M. J. R.; D. V. (orgs.). Fundeb: avanços na universalização da educa-
ção básica. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira, 2006.
FARENZENA, N. Conselhos escolares, eleição de diretores e descen-
tralização financeira em questão. [Link] [Link]/salto/bole-
tins2004/ge/[Link].
SILVA, M. A. Intervenção e consentimento: a política educacional do Banco
Mundial. Campinas: Autores Associados, 2002.
FISCHER, R. Mª. O desafio da colaboração – práticas de responsabilidade
social entre empresas e o terceiro setor. São Paulo: Editora Gente, 2002.
IOSCHPE, E. B. (org.). 3º setor: desenvolvimento social sustentado. 3ª edi-
ção. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2005.

Sites
[Link]/seb
[Link]
[Link]
Fundação Banco do Brasil – [Link]
Fundação Bradesco – [Link]
Fundação Itaú Social – [Link]
Grupo de Institutos Fundações e Empresas (GIFE) – [Link]
Instituto Ayrton Senna – [Link]
Instituto Unibanco – [Link]
Instituto Faça Parte – [Link]
Amigos da Escola – [Link]
Banco Mundial – [Link]

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