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PEC-Zonal - Experiência e Próximos Passos

Technical Report · January 2012

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Luis Macario
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 PEC-ZONAL:
Experiências e
Próximos Passos

Janeiro de 2012

1
Tabela de Conteúdos
Siglas e Abreviaturas .........................................................................................................ii
Resumo Executivo ............................................................................................................iii
1 Introdução.............................................................................................................. 1
1.1 Contexto ............................................................................................................ 1
1.2 Objectivos do Estudo ........................................................................................ 2
1.3 Metodologia do Estudo ..................................................................................... 2
2 Desenvolvimento do PEC-Zonal ............................................................................. 3
2.1 Antecedentes do PEC ........................................................................................ 3
2.2 O Conceito do PEC-Zonal .................................................................................. 4
2.3 Implementação do PEC-Zonal ........................................................................... 6
2.3.1 Introdução pelo PAARSS ........................................................................... 6
2.3.2 Incorporação no ZAMWAT- CAR ............................................................... 7
2.3.3 Implementação maciça em 18 Distritos pelo UNICEF .............................. 8
2.4 Outras Abordagens ........................................................................................... 9
2.5 Comparação das Abordagens de PEC ............................................................. 10
3 Gestão e Monitoria do PEC-Zonal ........................................................................ 11
3.1 Responsabilidades de Implementação ........................................................... 11
3.2 Mecanismos de Controlo e Monitoria ............................................................ 12
3.2.1 Indicadores.............................................................................................. 12
3.2.2 Estruturas de Supervisão e Monitoria .................................................... 14
3.2.3 Constrangimentos Relacionados com a Monitoria ................................. 15
4 Potencial do PEC-Zonal Sustentar os Serviços ..................................................... 16
4.1 Metodologias de Geração da Demanda.......................................................... 16
4.1.1 Diagnóstico Rural Participativo ............................................................... 16
4.1.2 Transformação Participativa para Higiene e Saneamento ..................... 16
4.1.3 Saneamento Total Liderado pela Comunidade....................................... 17
4.2 Sustentabilidade dos Serviços ......................................................................... 18
4.2.1 Estruturas de Gestão............................................................................... 18
4.2.2 Competências e Recursos Necessários ................................................... 21
4.2.3 Contribuições Financeiras pelos Utentes................................................ 25
5 Viabilidade Institucional do PEC- Zonal ............................................................... 26
5.1 Consistência com Políticas e Leis Sectoriais .................................................... 26
5.2 Os custos de Implementação do PEC Zonal .................................................... 28
5.2.1 A Estrutura Geral dos Custos do PEC-Zonal ............................................ 28
5.2.2 O Nível dos Custos do PEC-Zonal ............................................................ 31
6 Recomendações para a Melhoria do PEC-Zonal .................................................. 31
6.1 Aspectos Funcionais do PEC-Zonal.................................................................. 31
6.1.1 Recursos Humanos Necessários............................................................. 32
6.1.2 Meios de Trabalho .................................................................................. 33
6.2 Contratação e Monitoria ................................................................................. 33
6.3 Aspectos de Sustentabilidade ......................................................................... 34
6.3.1 Contribuições da Comunidade................................................................ 34
6.3.2 Comités de Água ..................................................................................... 34
6.3.3 Mecanismos de Apoio pelo Sector Privado ............................................ 34
6.4 Enquadramento Institucional e Financeiro ..................................................... 34

i
Siglas e Abreviaturas
AASR Abastecimento de Água e Saneamento Rural
AD Administração Distrital
ADA Agência Austríaca para o Desenvolvimento
ASNANI Projecto Integrado de Água e Saneamento de Nampula e Niassa
AusAID Agência Australiana de Desenvolvimento
BAD Banco Africano de Desenvolvimento
CAS Comité de Água e Saneamento
CFPAS Centro de Formação Profissional de Água e Saneamento
CSI Consultor Sénior Internacional
DAR Departamento de Água Rural
DAS Departamento de Água e Saneamento
DNA Direcção Nacional de Águas
DPOPH Direcção Provincial das Obras Públicas e Habitação
DRP Diagnóstico Rural Participativo
EAS Empresas da Área Social
EPAR Estaleiro Provincial de Água Rural
GM Grupo de Manutenção
HAUPA Higiene Ambiental e Uso Produtivo de Água
IUM Iniciativa Um Milhão
LIFECA (Comunidade) Livre do Fecalismo a Céu Aberto (ODF)
LOLE Lei dos Órgãos Locais do Estado
MCA Millenium Challenge Account
MIPAR Manual de Implementação de Projectos de Abastecimento de Água Rural
OCB Organização Comunitária de Base
ODM Objectivo de Desenvolvimento do Milénio
ONG Organização Não-Governamental
O&M Operação e Manutenção
PA/PNA Política de Água/Política Nacional de Água
PAARSS Programa de Abastecimento de Água Rural e Saneamento de Sofala
PAASN Projecto de Abastecimento de Água e Saneamento de Nacarôa
PEC Participação e Educação Comunitária
PHAST Transformação Participativa para Higiene e Saneamento
PRONASAR Programa Nacional de Água e Saneamento Rural
PSAA Pequeno Sistema de Abastecimento de Água e Saneamento
SANTOLIC Saneamento Total Liderado pela Comunidade (CLTS)
SCAC Sistema de Captação de Água das Chuvas
SDC Agência Suíça para a Cooperação
SDPI Serviços Distritais de Planeamento e Infra-estruturas
SINAS Sistema de Informação Nacional de Água e Saneamento
TdR Termos de Referência
UE União Europeia
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
WASH Water, Sanitation and Hygiene
WV World Vision
ZAMWAT Projecto Integrado de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e de
Abastecimento de Água no Vale do Zambeze

ii
Resumo Executivo
Este estudo foi baseado em trabalho de campo em várias províncias e a recolha de dados
secundários sobre à implementação do PEC-Zonal. Conclui-se que os conceitos fundamentais do
PEC-Zonal continuam válidos, embora está em desenvolvimento ainda, e falta entender melhor o
seu impacto a longo prazo. O PEC-Zonal compreende três linhas principais de acção, a saber:
 Mobilização e envolvimento da comunidade na planificação e construção das fontes de
água;
 Mobilização da comunidade a abandonar a defecação a céu aberto e adoptar boas práticas
de higiene;
 Estabelecimento e apoio a longo prazo de arranjos institucionais sustentáveis de gestão e
manutenção.
A terceira linha não tem sido efectivamente implementada pelos projectos, e chama atenção à
necessidade de um melhor enraizamento do PEC-Zonal nas Administrações Distritais.
Os custos da implementação do PEC-Zonal devem ser considerados altos. A análise mostrou que os
custos do PEC-Zonal andam a volta de 50% do custo de investimento por fonte de água. Mesmo
depois de subtrair disso os custos associados com o SANTOLIC e a promoção de boas práticas
higiénicas (estimados a nível mundial em $2 a $4 por pessoa) o custo ligado com as novas fontes
continua muito alto, em $12 a $14 por pessoa, aproximadamente $4,000/fonte, equivalente a 40%
do custo de construção. Isto realça a necessidade de procurar baixar os custos do PEC-Zonal.
No momento actual da expansão do PEC-Zonal da escala piloto à sua implementação a nível nacional
no âmbito do PRONASAR, é importante abordar estas questões da sua sustentação a longo prazo, os
custos disso, bem como alguns outros aspectos de menor peso identificados no estudo. Isto cria a
necessidade de alguns ajustes na estrutura dos custos, no quadro institucional, e nas modalidades
de supervisão, entre outros, resultando nas seguintes recomendações principais:

1. Estabelecer uma capacidade permanente de PEC a nível distrital

 Promover a retenção a longo prazo dos Activistas, que fazem chegar o PEC às populações-
alvo, através da vinculação deles desde o início com a Administração Distrital, pagando os
subsídios deles através dos fundos alocados à água e saneamento;
 Assegurar a presença de pelo menos um técnico de água e saneamento em cada SDPI;
 Contratar consultores a nível provincial para supervisionar e apoiar o PEC-Zonal em 3 ou 4
distritos cada.
Isto necessita de alocação de orçamentos a nível distrital para os subsídios dos Activistas, as
despesas correntes e meios de trabalho dos técnicos de água e saneamento do SDPI, e as actividades
do SINAS, bem como a nível provincial para a contratação dos Consultores de supervisão e apoio.

2. Suplementar a capacidade distrital de PEC na altura de investimentos intensivos

Na altura de investimentos intensivos, este quadro de base seria complementado com empresas da
área social e ONGs, de modo semelhante à prática actual. Estas teriam as tarefas principais de
mobilizar as comunidades em torno de fontes de água novas, despertar o SANTOLIC, formar os
Activistas, e desenvolver os mecanismos de apoio pelo sector privado (mecânicos, artesãos,
fornecimento de peças, etc.).

iii
Os custos disso seriam cobertos pelo orçamento de investimento. Os contratos deveriam fazer
provisão para os custos razoáveis de transporte, e não a compra de novos veículos. Seria da
responsabilidade da EAS/ONG ou consultor fazer os investimentos que julgar necessários, e cobrar
os custos correntes e a amortização.

3. Instituir um sistema único de monitoria, ligado com o SINAS

A monitoria seria levada a cabo pelos consultores de supervisão e apoio contratados pelas
DPOPH/DAS, e qualquer financiador querendo fazer uma visita de monitoria teria que associar-se a
uma missão do consultor provincial.
Os indicadores actuais consideram-se adequados, faltando somente adicionar um indicador da
estabilidade das estruturas de gestão (Comités de Água). Os indicadores da continuidade de serviço,
especificamente os períodos de avarias da fonte de água, a ausência de defecação a céu aberto, e a
presença de latrinas, seriam avaliados através do SINAS.

iv
1 Introdução
1.1 Contexto
Uma das grandes componentes da reforma, de 1995, do sector de águas em Moçambique consiste
no enfoque da participação dos utentes, com ênfase no papel da mulher. A Política de Águas (PA)
define a participação dos beneficiários como uma das estratégias principais para garantir a
sustentabilidade dos investimentos na água rural.

Os projectos de abastecimento de água e saneamento rural devem incluir as actividades de

participação das comunidades e utentes no planeamento, implementação, gestão, utilização e
manutenção das infra-estruturas para que as soluções adoptadas correspondam aos desejos e
capacidade económica das comunidades.

As actividades de Participação e Educação Comunitária (PEC) aparecem com a concepção do

Programa Nacional de Água Rural (PRONAR), a meados dos anos 80s, pela então Unidade de
Direcção do Abastecimento de Água e Saneamento (UDAAS) e a criação dos Estaleiros Provinciais de
Água Rural (EPARs). Essas actividades tiveram um sucesso limitado, pois eram sempre direccionadas
à construção de novas fontes e o período de assistência às comunidades era reduzido.

Ao longo dos anos outras formas de realizar as actividades de PEC foram sendo ensaiadas em quase
todo país. Com a realização de que não basta mobilizar a comunidade somente na altura da
construção da fonte, mas que esta precisa de algum tipo de apoio ao longo do tempo para poder
garantir a sustentabilidade, nasceu o conceito do PEC-Zonal. Recebeu esta denominação porque as
actividades de PEC vêm sendo implementadas em muitas comunidades já servidas numa
determinada área (Distrito), além daquelas que estão a ganhar novas fontes. Esta abordagem foi
iniciada em Sofala pelo PAARSS em 2002, e foi concebida como um processo contínuo, com
basicamente três fases:
1. A mobilização comunitária em torno do planeamento e construção da fonte;
2. O estabelecimento de arranjos sustentáveis para a gestão das fontes, incluindo a geração e
gestão dos fundos necessários para isso (pelos Comités de Água e Saneamento – CAS), e a
provisão, através de mercados locais, de serviços técnicos profissionais e de fornecimento
de peças;
3. Apoio contínuo, mas menos intenso, para monitorar a sustentabilidade e ajudar a resolver
problemas junto aos intervenientes mencionados na fase 2.

Contudo, na prática, esta visão do PEC-Zonal nunca foi implementada integralmente, tendo sido
quase sempre restrito ao período do respectivo projecto e sustentado com recursos do mesmo,
abrangendo as fases 1 e 2 e o início da terceira fase.

Embora as diferentes abordagens de PEC não tenham sido avaliadas, o Programa Nacional de Água e
Saneamento Rural (PRONASAR) considera o PEC-Zonal como uma componente fundamental das
estratégias para melhorar a qualidade e aumentar a sustentabilidade dos serviços do abastecimento
de água e saneamento rural (AASR). Sendo assim, é importante que a experiência até à data no país
seja documentada e analisada de modo a informar a aplicação efectiva do PEC-Zonal e ajudar o
Governo a aperfeiçoar a estratégia de implementação do PEC a nível nacional. Isto abrange não

1
somente questões técnicas mas também os aspectos institucionais e financeiros, que têm grande
influência nos resultados a longo prazo.

1.2 Objectivos do Estudo

O objectivo geral do estudo é sintetizar o processo de implementação do PEC-Zonal pelos diferentes
programas ou projectos com especial ênfase para a evolução do conceito e técnicas empregues
desde sua introdução em 2002. Mais especificamente pretende-se:

 Destilar lições aprendidas relativamente ao potencial da abordagem para informar uma

capacitação efectiva e o potenciamento das comunidades, do sector privado local e das
autoridades locais;
 Fazer uma análise comparativa entre o PEC-Zonal e outras abordagens, e uma consideração
dos custos;
 Elaborar recomendações para possíveis alterações na estratégia para melhorar a
eficiência/eficácia da abordagem de modo a contribuir para a sustentabilidade dos serviços
destinados às comunidades rurais.

1.3 Metodologia do Estudo

O estudo foi realizado em 13 distritos nas províncias de Tete, Manica, Sofala e Nampula. A escolha
das quatro províncias visou captar as experiências do Programa PAARSS (financiado pela Agência
Austríaca para o Desenvolvimento – ADA, em Sofala), do Projecto ASNANI (financiado pelo BAD nas
Províncias de Nampula e Niassa) e do Programa “Iniciativa Um Milhão” (IUM – financiado pelos
Governos da Holanda e de Moçambique, em implementação nas Províncias de Manica, Sofala e Tete
pelo UNICEF). Foram entrevistados também actores do nível central (tabela 1).

Tabela 1: Relação dos distritos onde os dados de campo foram recolhidos

PROVÍNCIAS DISTRITOS PROJETOS/FINANCIADORES
Gôndola, Manica Programa Iniciativa Um Milhão/UNICEF
Manica
Guru ZAMWAT/UNICEF
Nacaroa PAASN-Visão Mundial
Nampula Mecuburi ASNANI, HAUPA-CARE Internacional
Mogovolas MCA
Buzi, Chibabava Iniciativa Escola Amiga da Criança/UNICEF
Sofala Dondo PAARSS
Nhamatanda UNICEF/Iniciativa Um Milhão
Changara Programa Iniciativa Um Milhão/UNICEF
Tete Angónia Projecto de Água e Saneamento de Angónia/WV
Cahora-Bassa sem PEC

2
Os encontros preliminares aconteceram ao nível central e nas quatro províncias e serviram para a
recolha dos dados de base, documentos conceptuais, modelos de contratos, materiais de formação
e relatórios de campo produzidos desde 2002 – 2009. Ao nível central realizaram-se encontros com
o pessoal do Departamento de Água Rural da Direcção Nacional de Águas (DNA/DAR), UNICEF,
Programa de Água e Saneamento (WSP), WASHCost, Cooperação Suíça, Cooperação Austríaca para o
Desenvolvimento (ADA), CARE Internacional, Sistema de Informação Nacional de Água e
Saneamento (SINAS), Centro de Formação Profissional de Água e Saneamento (CFPAS), WE Consult,
WV-Moçambique, entre outras instituições. Ao nível das quatro províncias foram contactados todos
Departamentos de Água e Saneamento (DAS) das Direcções Provinciais das Obras Públicas e
Habitação (DPOPHs), pessoal que trabalhou para o Projecto ASNANI (Água e Saneamento de
Nampula e Niassa), pessoal no activo e ex-trabalhadores dos EPARs, ONGs e Associações locais e
internacionais.

Os dados de campo foram recolhidos nos 13 distritos escolhidos. Originalmente o trabalho de campo
previa 8 distritos sendo 2 por província. A extensão a mais 5 distritos resultou das discussões nos
encontros preliminares, e permitiu uma maior visualização das diversas variantes do PEC. Foram
feitas entrevistas que incidiram sobre uma amostra de 65 comunidades com características e hábitos
culturais, contextos socioeconómicos e condições hidrogeológicas diversas, de modo a controlar as
externalidades que influenciam o nível de impacto das acções do PEC-Zonal. Nesses distritos, foram
contactadas ONGs, empresas de consultoria, Governos Distritais, Comités de Água e Saneamento
(CAS), mulheres, animadoras, activistas, artesãos, mecânicos, comerciantes de peças sobressalentes,
entre outros.

Numa segunda fase realizou-se uma análise da informação recolhida, a recolha de dados adicionais e
a elaboração do presente documento.

2 Desenvolvimento do PEC-Zonal
2.1 Antecedentes do PEC
O elemento de envolvimento das comunidades esteve sempre presente no abastecimento de água
com fontes dispersas, em Moçambique independente. Já em 1978 o Programa de Acção de Base da
Direcção Nacional de Águas (DNA), que compreendia a construção de poços com bombas manuais
para as aldeias comunais, continha um elemento bastante importante de participação do povo. Os
beneficiários participavam na abertura de acessos, localização e limpeza dos locais escolhidos para a
construção dos poços, escavação dos poços e confecção da comida para as brigadas de construção.

A participação das comunidades foi evoluindo com a concepção do Programa Nacional de Água Rural
(PRONAR), a meados dos anos 80s, pela então Unidade de Direcção do Abastecimento de Água e
Saneamento (UDAAS) e a criação dos Estaleiros Provinciais de Água Rural (EPARs). O PRONAR incluía
uma componente de PEC cujos contratos eram anexos aos contratos da equipa de produção de
fontes de água, que compreendiam poços, nascentes protegidas, e furos manuais ou mecânicos. O
PEC dos EPARs estendia-se também às obras executadas por outras entidades tais como a GEOMOC,
ONGs, instituições governamentais ou privadas que o requeriam.

3
Todas as formas de PEC descritas anteriormente, conhecidas como PEC Tradicional ou por Fonte,
tinham em comum prazos curtos de implementação, ênfase nas áreas de construção/reabilitação de
novas infra-estruturas, e a dissociação do processo de capacitação das comunidades do processo da
capacitação das instituições locais. O PEC Tradicional visava a preparação da comunidade para
apoiar a brigada de produção da empresa que iria executar as obras, a formar e envolver Comités de
Água, que assumiam as suas responsabilidades na implementação do projecto, recebiam as obras
em nome da sua comunidade e assumiam responsabilidades de operação e manutenção da infra-
estrutura técnica.

A Política Nacional de Águas (PNA) de 1995 introduziu o Princípio da Procura e o envolvimento do

sector privado. Por um lado, o Princípio de Procura torna a participação e gestão comunitária na
estratégia fundamental para sustentabilidade dos serviços; e por outro, o aparecimento de mais
empresas privadas de perfuração e da área social fez com que os EPARs passassem a não ser os
únicos executores do PEC. Esta nova realidade abriu caminho para que muitos actores fossem
experimentando diferentes abordagens de PEC, na esperança de alcançar maiores níveis de
sustentabilidade dos seus projectos.

Nesse processo de procura de melhores formas de participação comunitária, surgiu o PEC-Zonal que
é tratado neste documento.

2.2 O Conceito do PEC-Zonal

Conforme exposto na introdução, o PEC-Zonal visa garantir a sustentabilidade das fontes de água (e
actualmente das latrinas e dos bons comportamentos higiénicos também) através de três fases
gerais de intervenção, nomeadamente:
1. Mobilização e envolvimento da comunidade na planificação e construção;
2. Estabelecimento de arranjos institucionais sustentáveis de gestão e manutenção;
3. Apoio a longo prazo à manutenção destes arranjos.

Até agora, o enfoque tem sido nas primeiras duas fases, baseado na assumpção de que é possível
estabelecer arranjos auto-sustentáveis de gestão e manutenção na base das comunidades (CAS) e do
sector privado (mecânicos e comerciantes).

Na prática, foram adoptadas três linhas principais de actividades na implementação, a saber:

 Formação e capacitação dos intervenientes locais responsáveis pelo programa;
 Geração de demanda e facilitação da respectiva resposta comunitária, durante um período
de tempo, nas comunidades numa determinada zona geográfica;
 Promoção do estabelecimento de mercados locais de provisão de serviços.

Formação e capacitação dos intervenientes locais. Trata-se de um lado, das Comunidades, Líderes
Comunitários, OCBs, Presidentes das Localidades, Chefes dos Postos Administrativos, Governos
Distritais, DPOPH/DAS, DNA, e outras instituições do Governo, e do outro lado, da equipa do
programa, do sector privado e das ONGs.

4
A formação é feita a dois níveis. O primeiro nível é o de formação dos formadores. Este curso tem a
duração de uma semana, e visa transmitir aos formadores:
 Os princípios da Política de Águas (PA), principalmente o princípio da procura, a gestão
comunitária e os papéis e responsabilidades dos vários intervenientes;
 Os objectivos, metodologias e principais ferramentas da intervenção do PEC-Zonal (PHAST,
SANTOLIC);
 Os aspectos contratuais e indicadores de desempenho das EAS/ONGs.

Os formadores a serem formados são técnicos de instituições públicas, para-estatais ou privadas

localizadas nas províncias e nos distritos. Desta formação saem os Animadores das Empresas
Privadas e ONGs (que podem ser contratadas pelos programas) e os Supervisores do sector público
do nível provincial e distrital. O segundo nível de formação é o de formação dos Activistas Locais,
que também tem a duração de uma semana e é dada pelos Supervisores e Animadores do Sector
Privado/ONGs, com os mesmos conteúdos ministrados aos formadores.

Geração de demanda e facilitação da respectiva resposta comunitária. Os Animadores do PEC-

Zonal estimulam os utentes a organizarem-se e a contribuir para os custos de capital, envolvem-nos
no planeamento, e promovem a construção e uso de latrinas e boas práticas de higiene. De fundo,
isso é um processo de mudança de mentalidades, necessitando de reforço ao longo do tempo para
que as mudanças aconteçam. Daí que os contratos do PEC-Zonal são anuais a bianuais, com
processos de criação de capacidades provavelmente mais lentos, mas sustentáveis1.

Uma vez que este processo de promoção e monitoria de mudanças de comportamento exige uma
série de contactos com cada comunidade, é natural que seja organizado na base de zonas para
simplificar a logística, daí o termo “PEC-Zonal”. Esta zona é tipicamente um Distrito, mas nada
impede que seja maior, como uma província, ou menor, como um Posto Administrativo.

A criação de mercados locais de provisão de serviços compreende todo processo de identificação,

negociação e estabelecimento de compromissos entre os executores do programa, as autoridades e
lideranças locais, sector privado e a sociedade civil. Um mercado local de água e saneamento baseia-
se na ideia económica de que os utentes passam a comprar serviços, fornecidos por organizações
locais (Estado, OCBs, ONGs locais, Sector Privado - artesãos, mecânicos e comerciantes, etc.) na
própria zona onde moram. No processo de criação dos mercados de serviços locais, o PEC-Zonal:

 Coloca as diversas partes em contacto entre si, para trabalharem em conjunto na criação dos
mercados locais e, eventualmente, arranjos contratuais;
 Prepara os utentes para gerir e custear a operação e manutenção das fontes através da
colecta de taxas; e
 Encoraja o envolvimento do sector privado na preparação e suporte técnico-mecânico às
comunidades e na provisão de serviços, material de construção, peças sobressalentes, etc.

A manutenção a longo prazo destes arranjos deveria ser garantida pela capacidade criada pelo
projecto nos Governos Locais, nas comunidades (CAS, activistas locais) e no sector privado. Este
enraizamento local é um aspecto fundamental do PEC-Zonal, e precisa de alguns recursos para
garantir a sua continuidade. No caso das comunidades, estes recursos deveriam em princípio ser

1
Van de Reep (2010) estimou que cerca de 20% dos agregados são abrangidos anualmente.

5
gerados por eles próprios, enquanto nos Governos Locais é necessário alocar recursos específicos
para o efeito. O sector privado deveria responder onde exista procura pelos seus serviços, desde que
seja em escala comercialmente viável.

2.3 Implementação do PEC-Zonal

Unidade de Projecto
2.3.1 Introdução pelo PAARSS
O PEC-Zonal começou a ser implementado em 2002
na Província de Sofala pelo Programa de DPOPH / DAS
Abastecimento de Água Rural e Saneamento de
Sofala (PAARSS). Na visão do PAARSS, o PEC-Zonal
era uma abordagem evolutiva com três elementos
Distrito EAS / ONG
chave: o Activista, a Empresa de Área Social e o
Governo - DPOPH/DAS, Distritos/SDPI, Postos
Administrativos e Localidades (figura 1).
Activista Local / Facilitador
Activista Local (AL). Também conhecido por
Facilitador, deve ser residente no Posto
Administrativo onde actua. Na fase de Comunidade
implementação do projecto, é contratado pela
Empresa da Área Social que lhe dá uma formação,
material de trabalho, controla a qualidade do seu Mecânicos Comerciantes
trabalho e paga um subsídio.

As funções do activista incluem a mobilização pré- Assistência técnica, monitoria

Contrato ou relação comercial
construção, formação e apoio contínuo aos
Comités de Água e Saneamento, formação de Figura 1 – PEC-Zonal no PAARSS
Artesãos Locais, monitoria dos serviços de água e
saneamento, elaboração de relatórios mensais ao Posto Administrativo, facilitação da ligação entre
os Comités de Água e os mecânicos e fornecedores de peças e facilitação de pedidos de novas
fontes.

Na fase pós-projecto, o Activista deveria continuar a ser contratado pela Administração Distrital,
com fundos descentralizados pelo Governo Provincial ou Central.

Empresa da Área Social (EAS). Pode ser uma ONG, OCB, empresa privada ou pública. É contratada
pela DPOPH/DAS para implementar actividades de PEC em 1-3 Distritos no máximo. As empresas são
obrigadas a colocar um activista por localidade, por isso, dependendo de cada distrito a EAS pode
alocar entre 6-10 activistas por distrito.

As funções da EAS incluem a formação inicial e reciclagem dos activistas, acompanhamento e

controlo da qualidade do trabalho dos activistas, monitoria dos indicadores de desempenho do
contrato, e um apoio pontual ao sistema de fluxo de informação das comunidades até a DPOPH/DAS
através da elaboração de relatórios trimestrais que são submetidas à respectiva DPOPH e a equipa
de implementação do projecto.

6
O Governo. No início da implementação do projecto, a DPOPH contrata a EAS, define indicadores
gerais de desempenho, monitora os serviços de água e saneamento, supervisiona os activistas,
capacita-se, e facilita a obtenção e manutenção dos serviços de água e saneamento pelas
comunidades. Com excepção do processo de contratação e definição dos indicadores de
desempenho, todos outros níveis do Governo (Distrito, Posto Administrativo, Localidade) exercem as
mesmas actividades.

2.3.2 Incorporação no ZAMWAT- CAR

Unidade de Projecto
Entre 2003 – 2008, foi implementado o ZAMWAT –
CAR, componente Abastecimento de Água Rural
do Projecto de Capacitação Institucional e
Desenvolvimento da Gestão dos Recursos Hídricos DPOPH / DAS
e Abastecimento de Água Rural no Rio Zambeze
(ZAMWAT), nas províncias de Manica, Sofala e
Tete, financiado pela União Europeia. Os Distrito ONG
elementos importantes do PEC do ZAMWAT-CAR
eram a Unidade de Implementação do Projecto,
ONGs/Animadores, Activistas Locais e Governo Animador
(DPOPH e Governo Distrital). Embora o PEC
estivesse a ser implementado em todo distrito
com duração de um ano, o nome PEC-Zonal nunca Comunidade / Activistas
tinha sido empregue por este projecto.

A Unidade de Implementação do Projecto. Estava

Mecânicos Comerciantes
baseada em Tete. Assinava os contratos com
ONGs a quem passava as responsabilidades de
implementação das actividades do PEC. A unidade Assistência técnica, monitoria
fazia a supervisão e monitoria das actividades, Contrato ou relação comercial

juntamente com as DPOPHs e os Governos

Figura 2 – PEC-Zonal no ZAMWAT
Distritais.

Organizações Não-Governamentais. Todos os contratos de actividades de PEC foram adjudicados a

ONGs e não a Empresas da Área Social ou de Consultoria. A ONG tinha que ter um Supervisor e entre
um a dois Animadores. Os Animadores formavam Activistas Comunitários, Mecânicos e Pedreiros
Locais. O Supervisor fazia o controlo geral de qualidade dos trabalhos e recolhia dados para a
preparação de relatórios mensais que eram apresentados à Unidade de Gestão do Projecto
ZAMWAT-CAR.

Os Activistas, Mecânicos e Pedreiros Locais. Os Activistas faziam a mobilização das comunidades

sobre o Princípio de Procura, organizavam e formavam Comités de Água e Saneamento na operação
e manutenção das fontes. Os Pedreiros Locais eram contratados pelo empreiteiro para construção
de passeios, enquanto os Mecânicos eram contratados para instalar a bomba manual. Era no
processo de instalação da bomba que o Mecânico formava o grupo de manutenção sobre a
operação e manutenção da fonte.

7
Para a sustentabilidade dos grupos formados, o projecto fomentava a formação de Associações
Distritais de mecânicos e/ou comités de água e saneamento, através de assistência técnica,
esperando que as próprias comunidades continuassem as acções de abastecimento de água no pós-
projecto. Actualmente existem associações em Changara, Sussundenga, Guro e Cabora Bassa a
funcionar mais ou menos nos moldes inicialmente previstos pelo ZAMWAT-CAR.

2.3.3 Implementação maciça em 18 Distritos pelo UNICEF

O sucesso de implementação do PEC-Zonal em projectos
Unidade de Projecto anteriores em Sofala e na Zambézia, nos anos anteriores, fez
com que o UNICEF incluísse o PEC-Zonal no projecto
Iniciativa Um Milhão (IUM) em implementação em 18
DPOPH / DAS distritos das Províncias de Manica, Sofala e Tete desde 2008.
O modelo do PEC da IUM consiste na descentralização para o
distrito dos contratos de execução do PEC (figura 3).
Distrito EAS / ONG
Os elementos do modelo incluem o Governo, ONG/Empresas
da Área Social e a Unidade de Implementação da IUM.

Facilitador / Mobilizador O Governo Distrital é que assina o contrato de PEC com a

ONG ou com a Empresa da Área Social, delegando assim toda
responsabilidade da ONG/Empresa pela mobilização e
Comunidade / Activistas capacitação das comunidades, mecânicos e artesãos locais.
Para prosseguir essas actividades, o Governo Distrital recebe
do programa, capacitação, assistência técnica e
Mecânicos Comerciantes financiamento. Adicionalmente, as actividades do Governo
Distrital são fortificadas pela monitoria do Governo
Provincial através das DPOPHs/DAS.
Assistência técnica, monitoria
Contrato ou relação comercial ONG ou Empresa da Área Social. Essencialmente as
ONGs/EAS devem garantir resultados no abastecimento de
Figura 3 – PEC-Zonal no IUM
água, sustentabilidade das infra-estruturas de água,
saneamento e higiene familiar e escolar.

Unidade de Implementação do Programa do UNICEF, ao nível central e provincial joga um papel

importante na organização de todo processo de procurement, assistência técnica, financiamento e
monitoria das actividades do PEC-Zonal. Existe ao nível das Províncias de Manica, Sofala e Tete uma
equipa de cinco consultores regionais que presta assistência técnica às DPOPHs/DAS e Governos
Distritais e tem uma função importante no fornecimento de informação, sobre todas actividades, ao
escritório do UNICEF em Maputo.

O programa UNICEF Um Milhão considera que a sustentabilidade institucional pode ser alcançada
pela contratação de técnicos a nível provincial e distrital e a alocação de meios tais como viaturas,
computadores, fotocopiadoras, etc. para o seu funcionamento. A esperança é de que, depois de o
programa terminar, estas equipas locais e provinciais continuarão a dar assistência técnica e apoio
ao desenvolvimento dos projectos comunitários e dos mercados locais de água saneamento.

8
2.4 Outras Abordagens
Embora apresentem muitas semelhanças com as variantes do PEC-Zonal acima esboçadas, a maioria
dos outros projectos têm implementado um PEC que difere no aspecto crucial do enraizamento nas
comunidades e Governos Locais, o que constitui um dos elementos fundamentais para garantir a
sustentabilidade a longo prazo.

Como uma ONG contratada pelo Programa Iniciativa Um

Unidade de Projecto Milhão, a Visão Mundial Moçambique (WVI) implementa as
actividades de PEC seguindo o modelo de PEC-Zonal nos
distritos de Angónia e Changara. Enquanto isso, a WVI tem
DPOPH / DAS financiado e implementado projectos próprios aplicando um
PEC essencialmente com as seguintes caracteristicas:

 As actividades de PEC implementadas pelos

Distrito EAS / ONG
Animadores/Facilitadores do projecto podem durar até 3
anos, abrangendo toda área do projecto, que pode
coincidir com os limites geográficos do Distrito ou Posto
Facilitador / Animador
Administrativo. A supervisão das actividades é feita pela
equipe sénior do projecto. A monitoria e auditoria do
projecto são feitas pelo pessoal da organização a nível
Comunidade / Activistas
nacional e internacional;
 Visão Mundial funciona ao mesmo tempo como
financiadora e implementadora do PEC. Não contrata
Mecânicos Comerciantes nenhuma ONG intermediária, assim tornando a
monitoria menos rigorosa;
Assistência técnica, monitoria  Os Animadores não vêm necessariamente da zona onde
Contrato ou relação comercial trabalham, e não se formam activistas que permanecem
nas comunidades depois do projecto;
Figura 4 – PEC-Zonal com a WVI
 Os Governos Locais não têm um papel activo, e só
recebem alguma informação sobre os projectos;
 A WVI providencia treinamento para o sector privado nas áreas técnica e administrativo-
financeira, e disponibiliza equipamento de trabalho e uma quantidade mínima de materiais
para o arranque das actividades.

A CARE Internacional contrata ONGs nacionais para a implementação do PEC com base em contratos
anuais, nas seguintes condições:

 O PEC estende-se para até 4 a 5 anos e abarca a extensão de cada um dos Distritos
abrangidos pelo projecto. As actividades de PEC são implementadas no campo directamente
pelos Facilitadores das ONGs contratadas, com o apoio de Animadores Comunitários que
recebem incentivos materiais durante o período do projecto;
 Estabelecem-se contratos entre o projecto e comerciantes para venda de bombas manuais
e/ou seus componentes;
 A supervisão e monitoria das actividades são feitas pelo pessoal sénior das ONGs
contratadas;

9
  As ONGs prestam contas trimestralmente enquanto os pagamentos são feitos numa base
mensal de acordo com o contrato assinado com a CARE.

O PEC implementado pelo ASNANI em Mogovolas e pela HAUPA em Cabo Delgado e Nampula
seguem linhas semelhantes. Este tipo de PEC pode ser denominado “PEC de Projecto” por ser mais
enraizado no próprio projecto que nas comunidades e Governos Locais, deixando pouca capacidade
de apoio a nível local depois do fim do projecto.

2.5 Comparação das Abordagens de PEC

Foram identificadas essencialmente três abordagens distintas de PEC:
 PEC da Fonte ou PEC Tradicional
 PEC de Projecto
 PEC-Zonal

Estas abordagens representam uma ênfase crescente na disponibilidade e funcionalidade das fontes
de água, na mudança do comportamento das pessoas em termos de higiene e do uso de latrinas, e
na disponibilidade e funcionalidade a longo prazo dos serviços de apoio, e uma ênfase decrescente
na construção das infra-estruturas.

O PEC da Fonte ou PEC Tradicional foi o modelo adoptado pelos EPARs, enquanto nos projectos
PAARSS e Iniciativa Um Milhão o PEC-Zonal tem se aproximado mais aos conceitos fundamentais do
PEC-Zonal. Outros projectos ao longo dos últimos anos adoptaram o PEC de Projecto, que apresenta
muitas semelhanças com o PEC-Zonal, mas com menos enfoque na capacitação dos Governos Locais
e comunidades para manter as melhorias no abastecimento de água, saneamento e higiene depois
do fim dos respectivos projectos.

A tabela 2 a seguir resume as principais semelhanças e diferenças entre as três abordagens.

Tabela 2 – Distinção entre as três abordagens de PEC identificadas

Característica PEC da Fonte PEC de Projecto PEC-Zonal

Abrangência Ao redor da fonte nova Toda área do projecto Áreas desde um Posto
geográfica ou reabilitada Administrativo até um
grupo de Distritos
Duração Curta (1 mês) Média a longa (entre 6 Longa (1 ano com
meses e a duração do possibilidade de
projecto) renovação)
Implementadores Animadores dos Animadores de Animadores de
EPARs e de ONGs/EASs ONGs/EASs e às vezes ONGs/EASs e
Activistas Comunitários Activistas Comunitários
Enfoque principal Abastecimento de água Abastecimento de água, Abastecimento de água,
e boas práticas de saneamento e boas saneamento e boas
higiene práticas de higiene práticas de higiene, e
capacitação institucional
Metodologias PHAST PHAST, DRP, SANTOLIC PHAST, DRP, SANTOLIC
Especificações Sem indicadores Às vezes há indicadores Indicadores mensuráveis
mensuráveis mensuráveis, mas os e pagamento segundo

10
 Característica PEC da Fonte PEC de Projecto PEC-Zonal
Activistas fazem parte os resultados alcançados
da equipa do projecto
Quadro de Mediante auto de Plano anual do projecto Indicadores de
monitoria entrega da fonte desempenho
pré-estabelecidos
Legado CAS fracos CAS treinados em O&M; CAS treinados em O&M;
artesãos e comerciantes artesãos e comerciantes
capacitados; capacitados;
Às vezes, Activistas Activistas Comunitários;
Comunitários Governos Locais
capacitados
Sustentabilidade Muito limitada Limitada a moderada Moderada a alta

3 Gestão e Monitoria do PEC-Zonal

3.1 Responsabilidades de Implementação
A implementação do PEC-Zonal cabe às EASs/ONGs, contratadas e/ou supervisionadas por entidades
que podem incluir o Governo Distrital através dos Serviços Distritais de Planeamento e Infra-
estruturas (SDPI), as DPOPHs, e a Unidade de Implementação do Programa. As EASs/ONGs são
seleccionadas através de concurso público, em conformidade com as leis vigentes.

As propostas das EASs/ONGs ao concurso devem mostrar claramente a existência de uma cadeia de
responsabilidade, tipicamente Coordenador – Supervisor – Animador(es) – Activistas Locais. Um
aspecto comum entre o PAARSS e a IUM é que depois da sua contratação, a primeira actividade das
EAS/ONGs é o recrutamento e treinamento de um grupo de Activistas Locais suficiente para cobrir
toda área do distrito. O propósito disso é que, em última análise, são os Activistas Locais que têm a
responsabilidade principal pela mobilização e mudança do comportamento das comunidades, e pelo
apoio aos líderes na recolha de dados.

No PAARSS, define-se como suficiente um Activista por localidade, até um máximo de 10 por
distrito. Na IUM, definem-se Zonas de Influência dos Activistas (ZIAs), cada uma das quais contem
mais ou menos 5 a 8 comunidades e igual número de fontes (o número de fontes vai crescendo com
a intervenção do programa) sob a responsabilidade de um Activista. Dados de 2008 indicavam que
nos 18 distritos da IUM trabalhavam perto de 480 Activistas, perfazendo uma média de 27 Activistas
por distrito. A introdução do SANTOLIC na IUM e a forma de delimitar a área de trabalho dos
Activistas explica a diferença do número de activistas empregues pelos dois programas.

Na IUM, os Governos Distritais assinam os contratos com as EASs/ONGs, enquanto no PAARSS, é a

DPOPH que assina os contratos. Contudo, nos dois casos, realiza-se o acompanhamento e monitoria
das actividades através dos SDPIs. Estes papéis são partilhados com os líderes comunitários, que
devem confirmar em conjunto com o SDPI as actividades que as EASs/ONGs declaram ter realizado,
aquando da prestação de contas e facturação das actividades. As DPOPHs envolvem-se desde a
preparação e lançamento dos concursos, contratação, aprovação dos relatórios e facturas das
EASs/ONGs, à supervisão das actividades.

11
Para os casos tais como a IUM, Escolas Amigas da Criança, e o PAARSS, as actividades do PEC
realizam-se sob contratos com as DPOPHs ou Administrações Distritais. Porém, noutros casos,
tipicamente projectos financiados e realizados por ONGs internacionais, não existe nenhuma relação
contratual entre os implementadores do PEC e as instituições governamentais, o que leva ao fraco
envolvimento destas últimas. Isto não necessariamente prejudica a qualidade do trabalho na fase da
implementação do projecto, mas dificulta o apoio à sustentabilidade das intervenções pelas
autoridades locais depois do fim do projecto.

O papel das Unidades de Implementação dos Programas varia ligeiramente. O PAARSS presta uma
ligeira assistência técnica e financeira à DPOPH-Sofala e deixa que esta faça inteiramente todo
processo de procurement, contratação, monitoria e supervisão. Na IUM, o UNICEF aparece ao nível
central e provincial a jogar um papel importante na organização de todo processo de procurement,
assistência técnica, financiamento e monitoria das actividades do PEC-Zonal. Existe ao nível das
Províncias de Manica, Sofala e Tete uma equipa de cinco consultores regionais que presta assistência
técnica às DPOPHs/DAS e Governos Distritais, além de ter uma função importante no fornecimento
de informação sobre a implementação ao escritório do UNICEF em Maputo.

3.2 Mecanismos de Controlo e Monitoria

3.2.1 Indicadores
Os contratos de PEC especificam indicadores de desempenho, que constituem a medida das
actividades a serem realizadas pela EAS/ONG. O incumprimento dos planos e indicadores implica um
pagamento parcial segundo os resultados alcançados. O PAARSS e a IUM estabeleceram períodos de
controlo do desempenho e facturação de 3 meses.

Foram encontradas semelhanças entre os indicadores utilizados pelo PAARSS e os utilizados pela
IUM. A seguir apresentam-se grupos de indicadores que resultam da fusão dos indicadores utilizados
nos dois programas2. Pode-se notar que o número de indicadores é bastante extenso; isto resulta de
uma série de mudanças feitas pelas agências financiadoras na tentativa de controlar o risco de
superfacturação, sempre presente neste tipo de trabalho onde pagam-se valores elevados para
resultados indirectos e de longo prazo.

a) Indicadores de Acesso a Água

Indicador Geral
 Percentagem de fontes construídas em relação às planificadas

Indicadores de Preparação das Comunidades

 Número de Comunidades prioritárias concordadas com o Distrito
 Percentagem de Comunidades priorizadas que manifestou interesse e tem uma estrutura de
gestão
 Número de locais alternativos para construção da fonte identificados e entregues

2
A fusão baseou-se na identificação e manutenção dos indicadores comuns a cada uma das listas e a adição dos indicadores não comuns.
A estruturação e tipologia dos indicadores seguem as usadas na IUM.

12
 Percentagem de Comités das Comunidades priorizadas compostas por pelo menos 50% de
mulheres
 Percentagem de Comités das Comunidades priorizadas que passam a avaliação sobre HIV/SIDA

b) Indicadores de Sustentabilidade
Indicadores Gerais
 Percentagem de fontes operacionais no Distrito
 Tempo de espera entre uma avaria e uma reparação

Indicadores de Sustentabilidade de Fontes Novas

 Percentagem de Comunidades das fontes novas e reabilitadas com sistema de manutenção
explicitado
 Número de Comunidades que iniciaram as suas contribuições
 Percentagem de Mecânicos e Postos de Venda seleccionados com plano de negócio
 Percentagem de Comunidades das fontes que têm um acordo com um Mecânico
 Percentagem de Comunidades das fontes que têm dinheiro para pagar o preço estipulado nos
acordos
 Número real de pessoas servidas por uma fonte

Indicadores de Sustentabilidade de Fontes Antigas

 Percentagem das fontes antigas que tem a Estrutura de Gestão revitalizada activa
 Percentagem das Estruturas de Gestão antigas que têm fundos para O&M
 Tempo de fornecimento de peças às fontes antigas avariadas
 Número real de pessoas servidas por uma fonte

c) Saneamento Comunitário e Escolar

Indicadores gerais
 Número de comunidades declaradas LIFECA
 Número de escolas declaradas LIFECA

Indicadores de Saneamento e Higiene nas Comunidades

 Número de comunidades despertadas pelo SANTOLIC e com plano para ficar LIFECA
 Número de comunidades candidata aos prémios
 Número de comunidades declaradas LIFECA
 Número de famílias vulneráveis apoiadas pela comunidade na construção das latrinas
 Número de famílias com copa e aterro sanitário

Indicadores de Saneamento e Higiene nas Escolas

 Percentagem de escolas despertadas pelas crianças3
 Percentagem de escolas com planos de limpeza
 Percentagem de escolas declaradas LIFECA

Conforme acima mencionado, os indicadores têm evoluído desde a sua introdução em 2002, em
resposta às necessidades de cada programa de ligar o pagamento das EAS/ONGs aos resultados
alcançados.

3
Este indicador mede a eficiência dos animadores fazerem da criança o elemento da mudança na sua escola.

13
Contudo, dada a corrida das EAS/ONGs comissionadas em alcançar os indicadores, deixam de lado
aspectos importantes da governação dos serviços pela comunidade, tais como a transparência4 no
processo de gestão dos fundos colectados pelos Comités de Água e Saneamento e a democratização
da gestão comunitária5. A realização de eleições periódicas pode contribuir para a democratização
do sistema de funcionamento dos Comités de Água, bem como garantir maior transparência na
gestão dos fundos. O uso dos “Cadernos de Manutenção” produzidos pela SNV, ainda em fase
experimental, poderia ser uma oportunidade para incorporar esta componente. De qualquer forma,
é claro que o quadro de indicadores precisa evoluir um pouco mais ainda, para assegurar a
monitoria efectiva de todos os resultados que o PEC-Zonal visa alcançar, sem tornar-se excessivo do
ponto de vista dos implementadores, bem como dos próprios agentes de monitoria.

3.2.2 Estruturas de Supervisão e Monitoria

As estruturas de supervisão do PEC-Zonal compreendem as Unidades de Implementação dos
Programas (UIPs), as DPOPHs e os Governos Distritais/SDPIs. Quando as DPOPHs e SDPIs realizam a
supervisão, a monitoria e controlo da execução do PEC-Zonal têm utilizado fundos e meios
disponibilizados pelos programas.

Pode-se dizer que os processos de supervisão das UIPs e das DPOPHs têm-se sobreposto, pois
enquanto as DPOPHs/DAS exercitam o seu papel de supervisão, as UIPs dos programas exercem um
controlo directo sobre os implementadores através de visitas contínuas durante a vigência dos
contratos. Por outro lado, as próprias DPOPHs e Governos Distritais estão também sob supervisão
das UIPs no que diz respeito ao dinheiro e recursos humanos que lhes são alocados, num processo
de capacitação. A meta principal das missões de supervisão, controlo e monitoria é de impulsionar
as EAS/ONGs a produzir os indicadores acordados nos contratos.

Na prática, a supervisão inicia-se com os relatórios das EAS/ONGs que geram o fluxo de informação
no PEC-Zonal, e tem obedecido a seguinte sequência:

 Submissão de relatórios da EAS/ONG ao programa (via Governo Distrital ou Provincial);

 Verificação e confirmação no terreno dos indicadores apresentados pela EAS/ONG;
 Aprovação do relatório pelo Governo Distrital/Provincial e encaminhamento ao financiador
para efeitos de pagamento segundo as metas alcançadas – o papel do Governo Distrital, dos
Postos Administrativos, Localidades e Líderes Comunitários é particularmente relevante
nesta fase;
 Pagamento dos trabalhos de campo pelo programa.

4
A literatura sobre gestão comunitária tem apontado a falta de transparência na gestão dos fundos como um dos factores de fraca
sustentabilidade dos serviços. Com efeito, os Comités de Água e Saneamento são treinados em matérias de gestão financeira que incluem
entre outros, o registo claro dos beneficiários, comparticipações, manutenções da bomba e outras actividades afins. Uma das
constatações de campo deste estudo, foi de que os valores existentes em caixa não condizem com o número de beneficiários registados
nos cadernos dos Comités de Água. Isto deita abaixo toda alegação dos membros dos Comités de Água de que, com exepção das pessoas
mais pobres que não pagam, todas as outras famílias beneficiárias pagam dinheiro para a construção/reabilitação, operação e
manutenção e operação das fontes de água.
5
A falta de rotatividade dos membros dos Comités de Água cria comodismo e está relacionado também com a fraca prestação de contas.
Na prática, a substituição dos membros dos Comités de Água é feita quando há desistência ou na pior das hipóteses quando o membro
deixa de satisfazer os interesses dalguns líderes comunitários.

14
Utilizando um modelo padronizado, as EAS/ONGs reportam sobre o desenvolvimento de infra-
estruturas, estruturas de gestão, peças sobressalentes, saneamento, higiene, liderança e género. Os
Comités de Água, Artesãos e Mecânicos fornecem a informação aos Activistas, na base da qual eles
elaboram os seus relatórios. Estes relatórios constituem a base para os relatórios dos níveis
seguintes.

Depois de recebidos os relatórios, as DPOPH/DAS organizam missões de supervisão e controlo das

actividades das EAS/ONGs, nas quais os Governos Distritais, Postos Administrativos, Localidades e
Líderes Comunitários tomam parte. As missões são documentadas em relatórios de viagens.

Contudo, as UIPs e, no caso do IUM, os técnicos regionais, também realizam visitas de

acompanhamento e supervisão, quer para validar os resultados apresentados nos relatórios das
empresas, quer como actividades de rotina. Esta sobreposição contínua das missões de supervisão,
controlo e monitoria foi apontada como um factor de fraco desempenho dos Activistas, pois estes
passam maior parte do tempo a atender as visitas, em vez de trabalhar nas comunidades.

3.2.3 Constrangimentos Relacionados com a Monitoria

A monitoria dos contratos é feita pelo respectivo financiador. Todavia, esta responsabilidade tem
sido partilhada com os Governos Distritais.

Os constrangimentos relacionados com a monitoria prendem-se com a frequência de recolha de

dados. Se, por um lado, a recolha mensal de dados pelas EAS/ONGs permite uma actualização
permanente da situação de abastecimento de água, saneamento e promoção de higiene, por outro
lado, cria o problema de sobrecarga do pessoal na recolha de dados em detrimento da efectiva
realização das actividades de educação comunitária – ou seja, a monitoria dos indicadores termina
prejudicando a probabilidade de alcançar as metas.

O equilíbrio entre a implementação dos mecanismos de monitoria e a execução física das obras
exige uma planificação mais cuidadosa por parte de todos os intervenientes. Com efeito, vezes sem
conta os implementadores queixaram-se de frequentes visitas de monitoria da parte dos
contratantes e financiadores. Por outro lado urge reconhecer que a pressão da monitoria pode
contribuir para um melhor desempenho da equipe e um maior sentido de prestação de contas. A
extensão do período de monitoria de 3 para 6 meses poderia amenizar a pressão sobre os
implementadores. Contudo, poderia também permitir um relaxamento por parte das ONGs/EASs
que por sua vez devem exercer pressão sobre os CAS, mecânicos, comerciantes de peças de bombas
manuais bem como dos artesãos locais.

Apesar da monitoria frequente, o pagamento às ONGs/EASs é de certa forma lento, dado ao circuito
de desembolso: SDPI/AdministraçãoDPOPHFinanciadorDPOPH (quando se trata do primeiro
adiantamento) ONGs/EASs. A descentralização total do processo de monitoria ao nível distrital e a
correspondente transferência dos fundos desta componente para o nível distrital ou provincial,
poderia minimizar o tempo de espera das ONGs/EASs pelo pagamento.

15
4 Potencial do PEC-Zonal Sustentar os Serviços
4.1 Metodologias de Geração da Demanda
O Princípio de Procura (PP) tem sido a principal abordagem que os programas de água e saneamento
têm prosseguido, empregando ferramentas de planificação participativa (ex: Diagnóstico Rural
Participativo), métodos inclusivos de mudança de comportamento e promoção de higiene (ex:
PHAST) e métodos de geração de demanda (ex: SANTOLIC).

4.1.1 Diagnóstico Rural Participativo

O Diagnóstico Rural Participativo (DRP) potencia as comunidades com conhecimento. É vestido pela
crença de que as próprias pessoas são as melhores "especialistas" da sua própria situação e da
realidade, não importa quão pobres ou analfabetas são consideradas ou percebidas. Os princípios
fundamentais do DRP são o trabalho de equipa, flexibilidade, a ignorância óptima e a triangulação.

Numa comunidade, o DRP pode ter várias combinações e sequências de métodos. As ferramentas
mais comuns incluem: mapeamento comunitário e modelação de recursos, matriz de pontos,
ranking do bem-estar (“riqueza"), diagrama sazonal, história com lacunas, diagrama de ligações
causais, e posters seriados. Outras ferramentas típicas do DRP são as entrevistas semi-estruturadas e
discussões com grupos focais.

É importante ter cuidado com a manipulação – consciente ou inconsciente – o que pode acontecer
quando um Activista ou Animador tem ideias preconcebidas e dita a discussão, o que realça a
necessidade da boa formação dos Activistas. O custo de implementar um DRP varia, mas geralmente
tem sido considerado um método económico e eficaz.

No PEC-Zonal esta ferramenta tem sido usada nos primeiros encontros, para iniciarem um processo
de auto-reflexão sobre os problemas da comunidade e as possibilidades para solucioná-los. Os
Activistas e Animadores têm usado principalmente as histórias com lacunas ou os posters seriados
como as técnicas mais simples e facilmente perceptíveis pelos diferentes grupos da comunidade.

4.1.2 Transformação Participativa para Higiene e Saneamento

A Transformação Participativa para Higiene e Saneamento (geralmente conhecida pelo seu acrónimo
inglês, PHAST) é essencialmente uma ferramenta de suporte à decisão que utiliza uma abordagem
participativa para facilitar o planeamento e acção comunitária. Facilita a mudança de
comportamento de higiene, capacita as comunidades, cria demanda para infra-estruturas de água e
saneamento, e apoia a planificação e implementação de projectos. As ferramentas do PHAST são
relativamente demoradas na sua utilização, sendo difícil determinar o tempo real necessário para
que estas produzam efeito.

Os Activistas Locais têm usado este método para ganharem a confiança e responsabilizar as
comunidades pelos projectos, de modo que estas sejam capazes de dizer de forma clara o que
querem e o que não querem. Esta participação activa da comunidade permite o ajuste das
actividades do projecto às suas necessidades.

A utilização de imagens e de linguagem na terceira pessoa permite que as comunidades

compartilhem informações e planeiem de forma que não prejudiquem as pessoas analfabetas e
permite que as pessoas expressem seus sentimentos sem se exporem.

16
É fundamental a identificação e selecção de Activistas Locais baseados nas comunidades onde os
programas são implementados. A selecção de Activistas ou Animadores mais experientes, que nunca
utilizaram o PHAST nos trabalhos comunitários anteriores, para participarem na formação tem
trazido vários problemas. Os problemas mais comuns são6:

 Activistas/Animadores Locais experientes podem não se adaptar facilmente às abordagens

participativas.
 A abordagem PHAST exige que os Activistas sejam proactivos, com um bom senso de como a
comunidade responde aos instrumentos participativos, para que adaptações imediatas
possam ser feitas durante a execução.

O PHAST é uma das mais antigas ferramentas participativas em uso na água rural em Moçambique.
A Enfermeira Felicidade, mapeamento comunitário, rotas e barreiras de contaminação, e escadas de
água e saneamento têm sido usadas. Porém, o princípio de preparar materiais baseados em cada
situação local aliado à necessidade de integração dos processos de geração da demanda pela água,
levantamentos de infra-estruturas e do SANTOLIC tem dificultado a aplicação plena do PHAST7.

4.1.3 Saneamento Total Liderado pela Comunidade

Uma metodologia nova na abordagem do PEC-Zonal é o Saneamento Total Liderado pela
Comunidade (SANTOLIC) e/ou Saneamento Total Liderado pelas Escolas. O SANTOLIC usa o DRP para
aumentar a consciência do risco que a defecação a céu aberto apresenta e para reforçar o senso
natural de desgosto sobre essa prática. Os membros da comunidade analisam o seu próprio perfil de
saneamento, incluindo a prevalência da defecação a céu aberto e a propagação da contaminação
feco-oral, que afecta negativamente a todos. Uma variedade de ferramentas é utilizada, incluindo:

 Discussões em grupos focais;

 Realização de caminhadas transversais na comunidade;
 Mapeamento de locais de defecação a céu aberto;
 O “cálculo da merda”, que consiste em calcular o peso total de fezes produzidas e circulando
na comunidade.

Durante todo processo de despertar, a palavra bruta local equivalente de “merda” é sempre usada,
para evitar circunlocuções que tendem a camuflar a natureza altamente desagradável das fezes, e
assim aproveitar o desgosto natural que as pessoas sentem como o motor do processo. De forma
colectiva a comunidade apercebe-se do terrível impacto da defecação a céu aberto, levando a um
momento de "ignição", quando a comunidade inicia acção colectiva para melhorar a sua situação. O
objectivo primário não é tanto a construção de uma latrina por cada agregado familiar, mas sim um
compromisso colectivo de todos para a comunidade ficar Livre de Defecação a Céu Aberto (LIFECA).
Isto tende, através da pressão de pares, a estimular os agregados a construir e utilizar latrinas.

Empreendedores e artesãos da aldeia são encorajados a fornecer componentes de latrinas. A

abordagem enfatiza a promoção de uma série de opções locais, com destaque ao preço e

6
Peal, Evans and van der Voorden (2010). Hygiene and Santitaion Software. An Overview of Approaches. WSSCC, Geneva, Switzerland

7
A percepção de alguns especialistas em participação comunitária é de que a existência do SANTOLIC ou da implementação do PEC-Zonal
em sí dispensa o uso do PHAST, o que constitui uma interpretação errada da abordagem.

17
durabilidade. O mais importante ainda, é que não existe uma subvenção para as famílias
construírem as latrinas, embora incentivos de âmbito comunitário podem ser oferecidos pelos níveis
superiores do governo, principalmente na forma do reconhecimento das comunidades LIFECA e seus
respectivos líderes.

Assim como outras abordagens participativas, o sucesso do SANTOLIC depende da qualidade do

Activista. O processo de selecção dos Activistas Locais, sua formação e seu nível de motivação são
factores críticos para o sucesso. No entanto, porque é um procedimento relativamente simples,
baseado em conceitos fáceis de aprender e de fácil implementação, a abordagem é muito menos
propensa a erros do Activista quando comparado com outras abordagens participativas. As
evidências sugerem que quando problemas ocorrem, devem-se à baixa motivação ou interesse dos
Activistas.

Intervenções do SANTOLIC tendem a ser mais difíceis em comunidades onde intervenções anteriores
têm oferecido subsídios ou prescritas certas normas. O SANTOLIC pode ser difícil também em
comunidades costeiras onde existe o hábito de defecar na praia, e as fezes desaparecem duas vezes
por dia com as marés. Contudo, o SANTOLIC pode funcionar mesmo nestas comunidades, com uma
boa facilitação e posterior seguimento atencioso pelos líderes comunitários.

4.2 Sustentabilidade dos Serviços

A gestão comunitária continua a ser promovida como a única opção de gestão das fontes dispersas.
Embora o estudo de campo tenha encontrado níveis satisfatórios de funcionalidade das infra-
estruturas nos 13 distritos visitados, e os relatórios de avaliação indiquem boa saúde pública, a
média nacional de reabilitações representou 40% dos esforços de água rural nos últimos 10 anos.
Isto surge em parte do crescimento do parque nacional de poços e furos, e mostra a necessidade
crescente de enfocar a gestão das fontes dispersas. O desafio é conciliar as abordagens mais
profissionais com as expectativas da comunidade e sua capacidade de pagar pelos serviços.

Um aspecto fundamental do PEC-Zonal é de investir na criação de capacidades e mercados locais de

provisão de serviços de água e saneamento. Capacidades locais compreendem estruturas (de
gestão, supervisão e monitoria), competências e habilidades dos recursos humanos (activistas,
mecânicos, artesãos, comerciantes, etc.) e meios e recursos financeiros (dinheiro, peças, viaturas,
etc.). Em seguida analisa-se o potencial destas componentes da capacidade local para sustentar os
serviços de água e saneamento rural.

4.2.1 Estruturas de Gestão

De uma forma geral, a gestão comunitária é o modelo em promoção e implementação pelos
programas de água rural. A gestão comunitária baseia-se na mobilização, capacitação e entrega total
das responsabilidades para operação e manutenção das fontes dispersas, às comunidades utentes
por um Comité de Água e Saneamento (CAS) voluntário. Num conceito mais abrangente os CAS
podem incluir um Grupo de Manutenção (GM) e um Grupo de Limpeza, mas no dia-a-dia os CAS
assumem a função de governação dos serviços enquanto os GM funcionam como operadores.

A composição dos CAS varia de 4 a 24 pessoas, mas independentemente do número de seus

membros eles exercem funções idênticas. As funções essenciais de um CAS são a gestão,

18
manutenção e limpeza. Na sua forma genérica, o grupo de gestão é composto por um presidente,
um tesoureiro e um cobrador. Este grupo recebe assistência de um secretário que é uma pessoa
com capacidade de escrever em português e fazer contas básicas. O grupo de manutenção detém as
funções mecânicas do CAS, e é composto por 3 a 6 pessoas, incluindo um mecânico. Finalmente um
grupo de limpeza, de educação e higiene ou de saneamento e higiene, é composto por 4 a 6
mulheres e é responsável por organizar a limpeza da fonte (figura 3).
Grupo de Gestão
 Presidente do CAS
 Tesoureiro
 Cobrador

Secretário

Grupo de Manutenção Grupo de Limpeza

 3 - 5 membros  4 - 6 membros
 Mecânico
Figura 3 – Estrutura genérica de gestão comunitária duma fonte dispersa.

O indicador de equilíbrio de género introduzido pelos programas é de que um CAS deve ter números
essencialmente iguais de homens e mulheres. Os Activistas e Animadores têm-se empenhado em
estabelecer este equilíbrio, mas os estudos apresentados na literatura indicam que não existe de
facto uma relação causal entre a equidade de género nas estruturas de gestão e a sustentabilidade.

Foram identificadas várias tendências de alteração da estrutura genérica de gestão comunitária,

incluindo pequenas variações do modelo de gestão comunitária, delegação da gestão a operadores
privados locais, e o surgimento de Associações Distritais de Água e Saneamento. Algumas
comunidades introduziram, por exemplo, Comités de Água e Saneamento-mãe, que são estruturas
que congregam e representam os interesses dos CAS de cada uma das fontes da aldeia/localidade.
Este movimento da sociedade civil tem um papel importante na criação de condições e possíveis
soluções para a sustentação dos investimentos. Os Governos dos Distritos de Cahora Bassa,
Changara e Chibabava já começaram a criar parcerias com estas associações, mas a participação dos
utentes precisa de ser melhorada, e a articulação com os governos locais precisa de instrumentos
próprios.

O estudo encontrou evidências de sustentabilidade com os modelos de gestão comunitária, bem

como de gestão privada, das fontes dispersas, onde os níveis de funcionalidade das infra-estruturas
situam-se acima de 90%, com ganhos consideráveis na saúde pública.

Dois exemplos de gestão comunitária merecem destaque. Um foi encontrado na IUM que, entre
2007-2009, conseguiu alcançar uma funcionalidade de 100% das 122 fontes no Distrito de Guro,
Província de Manica. O outro foi encontrado em Pacassa, Distrito de Changara, Província de Tete. Foi
iniciado pelo Projecto de Água da Visão Mundial, e depois a criatividade do CAS introduziu um
modelo financeiro do tipo “Xitique” que permitiu a comunidade ter todo o dinheiro necessário para
manutenções e reparações e reduzir a tarifa de 5,00MT para 2,00MT/família/mês (Caixa 1).

19
 Caixa 1 – Experiências de gestão comunitária sustentável de fontes dispersas

Distrito de Guro - Manica

Em 2007, Guro tinha 97 fontes dispersas de água, das quais 30 não estavam a funcionar. Como
parte da IUM, foram recuperadas todas fontes inoperacionais e construídas 25 novas. Até
2009, todas as fontes de água estavam em funcionamento, tendo aumentado de 67 em 2007
para 122 em 2009. Assim, a percentagem de fontes de água inoperacionais caiu de 31% para
zero. Um levantamento realizado pelas autoridades do distrito em 2009 constatou que todas
as fontes de água estavam operacionais e que a comunidade estava a contribuir activamente
para a sua manutenção e reparação, com os fundos disponíveis para as peças sobressalentes 8.

Pacassa, Distrito de Changara - Tete

Em 2005 a Visão Mundial implementou um projecto de água e saneamento em Pacassa, tendo
construído 2 fontes e criado um Comité de Água e um Comité de Saneamento. O Grupo de
Gestão permaneceu em exercício desde então, mas as outras componentes do CAS tiveram
que ser reactivadas em 2008, no âmbito do programa IUM que também construiu 2 novas
fontes para esta comunidade. O CAS conta actualmente com 24 pessoas, sendo 10 mulheres e
14 homens, e administra 5 fontes, para uma população de 4.270 habitantes. Inicialmente cada
família contribuía com uma cota mensal de 5,00MT. Utilizando a experiência de ONGs sobre
micro-finanças locais, o CAS decidiu introduzir o “Xitique” com o dinheiro dos contribuintes da
fonte. O mecanismo desenvolvido consiste em emprestar aos vizinhos pequenos montantes a
um juro de 10%. Isto não só permitiu o incremento dos fundos mas também diminuiu o risco
de roubos e perdas de dinheiro. No momento desta avaliação, esta comunidade tinha
60.000,00 MT na caixa e tinha decidido baixar a tarifa de 5,00MT para 2,00MT/família/mês. As
acções de manutenção preventiva das fontes são feitas pelos “Mecânicos Comunitários” que
até ao momento têm resolvido todos os problemas, não sendo necessários os serviços do
“Mecânico Distrital”.

A experiência de Guro é ainda muito recente mas mostra claramente que, com a descentralização e
a apropriação local das fontes de água, associadas com a existência de serviços de apoio – peças,
mecânicos, etc., é possível alcançar um serviço sustentável de água nas zonas rurais. A experiência
de Pacassa traz uma nova perspectiva sobre como financiar a operação e manutenção utilizando
dinheiro localmente disponível, mas também revela o potencial que a água tem no desenvolvimento
local. Estas experiências precisam de estudos independentes mais aprofundados.

Foram identificados também modelos de gestão privada em Sofala e em Tete. A gestão privada de
fontes dispersas em Sofala foi iniciada pela Delegação Regional Centro do PRONAR (DRCP) em 1998,
no Posto Administrativo de Muxúngue, no Distrito de Chibabava. Um ano mais tarde, o PAARSS
aperfeiçoou este modelo de gestão privada, e a taxa de funcionalidade das fontes tem estado acima
de 90% desde esse ano. A participação do sector privado na gestão do abastecimento de água
mobilizou investimentos privados também, aumentando o número e qualidade das infra-estruturas
(Caixa 2).

8
[Link] acedido no dia 15 de Junho de 2011.

20
 Caixa 2 – Experiência de gestão privada de fontes dispersas

Muxúngue, Distrito de Chibabava - Sofala9

Os furos do Posto Administrativo de Muxúngue apresentam níveis hidrostáticos superiores a

60m de profundidade. Em 1996, o PRONAR/Projecto UNICEF 18 fez 4 furos novos e reabilitou
3, instalando bombas Volanta que avariaram 2 meses depois. Em 1998, O PRONAR substituiu
4 das 7 bombas Volanta por Afridev, e manteve a gestão comunitária das fontes. Até meados
de 1999, apenas um furo situado no mercado, funcionava. Nos finais de 1999, o PAARSS
estabeleceu um Comité de Água Regional, substituindo os Comités individuais das fontes, e
em consulta com os Governos Distrital e Provincial decidiu testar a adjudicação da gestão de
2 das fontes a 2 Mecânicos Locais. Segundo o contrato assinado entre o Comité Regional e os
mecânicos, eles deveriam pagar uma renda de 50,00MT por mês, que serviria de taxa de
caução para o Comité poder intervir na gestão caso os operadores prestassem mau serviço.
Volvidos 12 anos o número de fontes geridos por operadores privados aumentou para 13
fontes. As 3 bombas deixadas pelo PRONAR em 1998 foram reabilitadas pelos próprios
Mecânicos, perfazendo 7. Destas, 5 têm bombas eléctricas montadas com o financiamento
dos próprios operadores. Outros 6 furos, 2 dos quais com bombas eléctricas abertos mais
tarde pela KumuSana, KULIMA e outras organizações, estão sendo explorados por
operadores privados.

Com cerca de 12 anos de implementação, a experiência de gestão privada de fontes em Muxúngue

mostra que nem todas as comunidades e todos os sistemas se deparam com o mesmo conjunto
básico de desafios e requerem o mesmo tipo de gestão, formação e tempo de preparação. Em
contextos demográficos e hidrogeológicos adversos, é possível instalar, de forma sustentável, um
modelo de gestão onde a comunidade exerce influências na governação dos serviços e liberte-se da
função de manutenção técnica das infra-estruturas.

Em resumo, dado que as comunidades nem sempre são competentes para gerir sozinhas os serviços,
torna-se fundamental:
 Que se alcance uma participação significativa e a formação das comunidades, antes e após a
construção, de acordo com as suas necessidades especificas;
 A criação de competência, em termos de habilidades e recursos humanos, recursos
financeiros, sistemas de monitoria e algum apoio quando as coisas andam mal; e
 Uma plena consideração e avaliação das alternativas à gestão exclusivamente comunitária,
como sejam sistemas que permitem os agregados familiares apropriarem-se do
equipamento ou sistemas geridos por operadores privados.

4.2.2 Competências e Recursos Necessários

A continuidade dos serviços de água e saneamento rural depende também da existência de
competências de supervisão e controlo pela parte dos governos locais, dinheiro para custear a
operação, manutenção e reparações, competências técnico-mecânicas (activistas, mecânicos,
artesãos, comerciantes, etc.) e uma cadeia de fornecimento de peças sobressalentes e consumíveis.

9
Fogde at all (September, 2007). Sustainable Rural Water Supply in Mozambique – technological choices or adequate management
model? Paper presented to the Rural Water Supply Symposium in Lusaka, 2007.

21
Dado que o início dos programas tem sido caracterizado por carência de pessoal, os programas
levam muito tempo a tentar criá-las.

Os diferentes programas têm tentado resolver o problema de carência de pessoal através de

contratação de técnicos (das DPOPH/DAS e SDPIs), sua formação em serviço, compra de viaturas,
motorizadas, bicicletas, tendas, computadores, GPSs, conductivímetros, sondas eléctricas e alocação
de um fundo de supervisão. Os técnicos recebem um salário ponte, ordenado da função pública para
a categoria correspondente, por um período não superior a três anos. Durante esse período a
DPOPH ou o Governo Distrital faz a integração dos técnicos. Embora os meios e os recursos
financeiros estejam na posse das DPOPHs, estes devem ser utilizados apenas para realização das
actividades dos programas. Assinam-se acordos entre as UIPs ou agências doadoras com os
Governos Distritais e as DPOPHs estabelecendo regras de sua utilização. Dadas as intensas
actividades de supervisão e monitoria, nos programas, o pessoal contratado tem crescido
rapidamente, mas os meios e equipamentos têm-se degradado rapidamente também.

A parte mais difícil tem sido a criação de competências técnico-mecânicas efectivas ao nível das
comunidades. O Activista Local constitui o centro de desenvolvimento de competências locais do
PEC-Zonal. Ele é que de forma contínua cria e capacita os Comités de Água, os Mecânicos Locais e os
Comerciantes que devem sustentar os circuitos locais de peças sobressalentes. A seguir analisa-se
esta cadeia de competências.

a) Activistas Locais
Os Activistas Locais são vistos na óptica de extensionistas de água, como garantia para a
sustentabilidade dos serviços de água e saneamento após a retirada das EAS/ONGs. No início da
implementação do contrato com a EAS/ONG, o Supervisor da empresa identifica e treina entre 2-3
Animadores, que geralmente vêm de fora do distrito. Uma vez que os Animadores são pessoas já
experientes, o processo de sua formação leva em média uma semana. Em seguida, os Animadores
entram nos Postos Administrativos e, com ajuda do Governo Local, identificam e treinam Activistas
Locais com quem vão trabalhar nas comunidades. A formação dos activistas dura em média 15 dias.

Os conteúdos da formação deste pessoal evoluíram desde 2002. Inicialmente eram ministrados os
fundamentos da Política de Águas e do Princípio de Procura e o PHAST (Educação Comunitária
Participativa). Mais tarde este pacote foi expandido com a inclusão do SANTOLIC (Saneamento Total
Liderado pela Comunidade) e do Saneamento Total Liderado pela Escola. Os Activistas dizem que a
recente introdução do SANTOLIC nas actividades do PEC reforçou a importância do PEC-Zonal, pois
complementa a abordagem integrada de água, saneamento e higiene.

Embora os contratos especifiquem que os Activistas fazem parte da equipe de trabalho das
EAS/ONGs, e assim um elemento fundamental do PEC-Zonal, a remuneração dos Activistas não
ultrapassa os 850,00MT/mês. Mesmo assim, este incentivo financeiro é o motivo principal que os
liga aos programas. Dependendo da capacidade da EAS/ONG os Activistas podem receber
adicionalmente bicicletas/motorizadas e um kit de trabalho.

A contratação de Activistas Locais é vista como garantia da sustentabilidade das infra-estruturas de

água e saneamento, esperando-se que depois do programa terminar, estes continuarão a dinamizar
os mercados locais de serviços. Mas, não surpreendentemente, não se pode contar muito com a
continuação das suas actividades na base do voluntarismo. Dos 40 Activistas entrevistados:

22
  40% disse que iria continuar com as actividades de PEC mas não com a mesma frequência;
 35% apresentou dúvidas se iria prosseguir com as actividades de educação comunitária caso
o projecto/programa termine;
 25% disse que iria dedicar-se à outras actividades.

Estes últimos deixaram transparecer que o incentivo, não obstante ser limitado, continua sendo o
ponto forte que os liga ao programa. A questão sobre como os serviços dos Activistas Locais serão
pagos, deveria ser analisada nas estratégias de retirada dos projectos/programas em linha com as
estratégias de descentralização do sector. Por exemplo, no documento conceitual do PEC-Zonal de
2002, o PAARSS previa que depois de algum tempo de intervenção do programa, os Activistas Locais
fossem integrados nos Programas Distritais de Sustentabilidade, a custos mínimos. Assim, seria
tarefa do programa preparar a DPOPH e os Governos Distritais para que começassem a reorientar os
fundos que, durante muitos anos, eram alocados às reabilitações.

b) Mecânicos e Artesãos Locais

Os programas actuam em geral de acordo com o Manual de Implementação dos Projectos de Água
Rural (MIPAR), segundo o qual deveria haver dois níveis de mecânicos: os “Mecânicos
Comunitários”, que são voluntários como todos outros membros do CAS, e cuidam da manutenção
básica – a substituição de casquilhos, sola, anéis, etc.; e os “Mecânicos Locais” também chamados
de “Mecânicos Distritais”, que têm o papel complementar de intervenientes de recurso, no caso de
problemas que ultrapassem as capacidades dos Mecânicos Comunitários. Os Mecânicos Locais são
pagos pelo serviço, mas o seu preço está sujeito à negociação com o CAS.

Os Mecânicos e Artesãos Locais são pessoas identificadas pela comunidade, geralmente de bom
comportamento social, para reparação e/ou reabilitação de fontes, construção de latrinas e passeios
numa perspectiva de pluriactividade. Eles alternam as actividades da fonte com a produção agrícola
ou outras actividades principais. Estes elementos foram observados no desenvolvimento dos
programas ZAMWAT, ASNANI, PAARSS e IUM, e existe um Mecânico Local e um Artesão em cada
Posto Administrativo. Por vezes o papel do Mecânico Distrital é feito pelos Artesãos. No modelo de
gestão privada, onde os Mecânicos Locais são simultaneamente operadores, os Artesãos Locais
convertem-se em Mecânicos ou quando não são incorporados no esquema de gestão, desaparecem
com o passar do tempo.

Nalguns programas foram introduzidos contratos entre os Mecânicos Locais e os CAS, como forma
de garantir que o negócio continue no pós-programa. Uma das estipulações é de que as
intervenções nas infra-estruturas devem ser coordenadas com o CAS, os Mecânicos, os comerciantes
de peças sobressalentes e o Governo Local. O estudo encontrou situações em que, não tendo
dinheiro em caixa, os CAS tinham levantado as peças ao comerciante, mas passado um ano o CAS
não tinha pago a dívida. O comerciante lamentava arrependido. Tal situação pode minar os esforços
dos comerciantes em tentar garantir o mínimo de estoque possível nos seus estabelecimentos
comerciais, para além de criar um ambiente de desconfiança entre as partes envolvidas.

Alguns Artesãos são responsáveis pelos Centros de Demonstração criados pelos programas, onde
para além da demonstração de vários tipos de latrinas, fabricam-se lajes e blocos. A produção se faz
mediante a solicitação verbal do cliente. Não se formaliza por escrito, nem a solicitação nem os
pagamentos que se realizam. O ritmo de produção é baixo, pois a produção oscila tipicamente entre

23
zero e máximos de 100 blocos mensais. Os Centros de Demonstração não contam com uma
estratégia de mercado e a coordenação entre os artesãos e os Governos Locais é fraca.

O aumento de fontes de água construídas pelos programas e o aumento de latrinas tradicionais

promovidas pelo SANTOLIC, criam um ambiente favorável para a expansão de actividades dos
Mecânicos e Artesãos, mas nada está garantido. À semelhança dos Activistas Locais, as esperanças
de sustentação deste grupo de profissionais, depende da forma como os Governos Distritais venham
a implementar os programas distritais de sustentabilidade.

c) Comerciantes Locais e a Cadeia de Fornecimento de Peças Sobressalentes

O Comerciante é uma pessoa que compra e vende bens na zona, que é convidada pela EAS para
trabalhar no projecto de água e saneamento, sendo responsável pela venda de peças que permitam
fazer a manutenção preventiva e reparações dos sistemas que são aspectos críticos no
funcionamento da gestão comunitária. No projecto ASNANI esta função era feita pelo Artesão.

Na história de água rural em Moçambique, já foram experimentadas várias formas para

comercialização de peças de bombas desde alocação directa às DPOPHs, às então DDOPH e
Administrações Distritais. Actualmente, pacotes de peças de bombas manuais, com valores entre
24.000,00 e 50.000,00 MT, têm sido entregues gratuitamente aos Comerciantes que por sua vez
revendem em lojas ou barracas. Neste estudo, não foi encontrado nenhum caso de verdadeiro
sucesso de estabelecimento de uma cadeia de venda de peças sobressalentes e apoio à gestão
comunitária.

Geralmente, o negócio dos comerciantes rurais é pequeno e composto por mercadorias de alta
rotatividade que, infelizmente, não é uma característica das peças sobressalentes. Uma solução para
aumentar a rotatividade das peças iniciada no projecto ZAMWAT-CAR e replicada pela IUM, foi a
introdução da manutenção preventiva das fontes em cada 3 a 4 meses. Esta estratégia aumenta
consideravelmente o consumo de algumas peças pequenas tais como sola, anel O, bobinas,
casquilhos, válvula do pé, cujo valor total é tipicamente US$10, enquanto evita avarias maiores. Em
áreas onde tal prática se verifica, constata-se uma redução significativa de fontes de água
inoperacionais (por exemplo, áreas do programa IUM). Contudo, essa experiência foi feita na base
de pacotes de peças doadas aos Comerciantes, e resta ver se essa saída de peças será reposta pelos
Comerciantes através dos distribuidores provinciais, após a retirada do projecto.

Desde os anos 90 existe uma necessidade de fazer funcionar as cadeias de fornecimento de peças
sobressalentes. Contudo, as soluções têm sido sempre através dos projectos, e ao longo deste
tempo todo, Moçambique encontra-se num ‘caminho de aprendizagem’ permanente. A falta de
resolução do problema de quem gere a cadeia de fornecimento de peças, e da possível definição de
uma política de padronização das opções tecnológicas como um factor de apoio, têm reduzido a
eficácia das abordagens sociais, tal como o PEC-Zonal, que tentam promover a sustentabilidade dos
serviços pela melhoria de capacidades locais, quer das comunidades, quer do sector privado
informal.

Estas questões são de difícil resolução, não somente a nível de Moçambique, mas também no
contexto mundial. Está actualmente em curso um estudo da sustentabilidade das fontes dispersas
em Moçambique, que deve rever estas questões, e assim complementar este documento.

24
4.2.3 Contribuições Financeiras pelos Utentes
Segundo o MIPAR, as comunidades deveriam pagar:
 De 2 a 5% do custo de capital para uma nova fonte,
 De 2% a 10% do custo de uma reabilitação,
 100% dos custos de operação e manutenção,
 O custo da reposição da bomba manual no fim da sua vida útil (cerca de 10 anos).

a) Contribuição para o Custo de Capital

Segundo o capítulo 7 do MIPAR – financiamento de poços, furos e cisternas – o valor da contribuição
inicial pela comunidade para o financiamento da construção de novos poços e furos deve ser no
mínimo 2% e no máximo 5% do custo médio de uma fonte do tipo a ser construído, enquanto para
reabilitações, a contribuição deve ser de 2% a 10%. O MIPAR refere ainda de que a contribuição será
regulada através de um contrato-compromisso, a ser estabelecido durante a fase da planificação.

Não foi encontrado nenhum contrato-compromisso assinado entre os projectos e as comunidades.

Na prática, os projectos solicitam 2.500,00MT (cerca de US$100), equivalente a 2% de um preço
teórico de US$5.000/furo, actualmente bastante inferior ao custo típico dos furos, que foi instituído
no projecto-piloto de Inhambane (1998-2005) financiado pelo Banco Mundial. Os implementadores
do projecto ASNANI afirmam que chegaram a recolher este montante em pelo menos 90% das
comunidades onde intervieram. Mas nem sempre tem sido assim. No programa IUM, por exemplo,
essa contribuição tem sido transformada num fundo de operação e manutenção. A Visão Mundial
declarou que menos que 50% das comunidades onde trabalha contribuiu com mais de 1.000,00MT.
O PAARSS reportou ter recolhido este montante em menos de 30% das comunidades beneficiárias.

Embora o MIPAR considere que seja aceitável que a comunidade contribua em mão-de-obra ou em
bens, este procedimento não foi verificado no estudo.

As experiências registadas indicam que deve ser possível na maioria dos casos conseguir a
contribuição da comunidade com uma mobilização efectiva e um bom alinhamento com a economia
local (por exemplo, contribuição na época pós-colheita quando as pessoas têm algum dinheiro).
Questiona-se a transformação da contribuição num fundo de manutenção, pois isso pode
desencorajar o estabelecimento da prática de contribuições mensais depois de a fonte ser entregue.

b) Contribuição para os Custos de Operação e Manutenção

Nas 65 comunidades visitadas as famílias pagam entre 5 e 10 MT/mês. O montante é estabelecido
pela própria comunidade, e é usado na manutenção das fontes. Especificamente, o dinheiro
recolhido serve apenas para a compra de peças sobressalentes, porque o trabalho do Mecânico
Comunitário é voluntário.

O processo de prestação de contas do CAS aos seus clientes é precário e a planificação das
actividades não é feita em formatos, fichas ou livros que permitam um seguimento do trabalho
realizado. O cobrador recebe mensalmente o dinheiro das famílias e entrega-o ao tesoureiro que o
guarda na sua casa. Em muitos dos CAS, os gastos feitos na compra de peças não são justificados por
nenhum recibo ou factura. Embora as 65 comunidades abordadas no estudo possuam alguma forma
de registo dos utentes, elas não possuem um registo formal de entradas e saídas de dinheiro.

25
Ademais, não existe uma relação clara entre o número de pessoas registadas, o valor da
contribuição e o tempo em que tal contribuição ocorreu (tabela 3).

Tabela 3 – Exemplos do registo de utentes e dinheiro em 7 das comunidades estudadas

Província Comunidade Famílias Família/mês Valor total

declarado

Angônia Sem registo 5 MT Sem registo

Tete Pacassa 854 2 MT 60.000 MT

Missanja 278 10 MT 2.040 MT
Mogoriudo 508 10 MT 300 MT

Manica 7 De Setembro 90 10 MT 900 MT

Metochira (controlo) Sem registo 5 MT 170 MT

Sofala Nhamatanda 70 5 MT 1.490 MT

O quadro não está muito claro, mas a tendência é que deve ser possível recolher fundos suficientes
para custear a operação e manutenção, uma vez que haja investimento na capacitação e
acompanhamento dos CAS. Outra lição é que o uso bem controlado dos fundos para apoiar outras
actividades na comunidade pode dar bons resultados e mais sustentabilidade ao CAS.

c) Reposição da Bomba Manual no Fim da sua Vida Útil

Embora a reposição do equipamento seja uma provisão do MIPAR, na prática este custo não tem
sido coberto pelas comunidades, e o PEC-Zonal não tem sido orientado para esta componente.

Deve-se questionar se esta disposição do MIPAR é realista, pois o custo é muito maior que o valor
que deveria ser (mas nem sempre é) contribuído na altura da construção ou reabilitação de uma
fonte. São pouquíssimos os casos onde o CAS consegue juntar a montante necessária (nas 40
comunidades estudadas, somente uma, Pacassa, chegou a este nível), e se for preciso fazer uma
contribuição especial, a experiência com as contribuições para o custo de capital indica que muitas
comunidades, provavelmente a maioria, não irão conseguir.

5 Viabilidade Institucional do PEC- Zonal

5.1 Consistência com Políticas e Leis Sectoriais
A implementação do PEC-Zonal é consistente com a Política de Águas, a Lei da Água (Lei n°16/91 de
03 de Agosto de 1991), a LOLE (Lei 8/2003 de 19 de Maio – Lei dos Órgãos Locais do Estado e o
Decreto 11/2005 de 10 de Junho – Regulamento da Lei dos Órgãos Locais do Estado), o Plano
Estratégico de Água e Saneamento Rural (PESA-ASR) 2006 -2015 e o PRONASAR.

A Política de Águas e a Lei da Água realçam a continuidade de implementação do princípio da

procura, como garantia para sustentabilidade dos serviços. O PEC-Zonal trabalha ao nível das
comunidades com vista a:

26
  Envolver os utentes no planeamento, gestão e manutenção dos sistemas e fazer a educação
para a higiene e saneamento rural;
 Estimular os utentes, a organizarem-se e a contribuir para a construção e reabilitação das
fontes de água;
 Preparar os utentes para cobrirem os custos de operação e manutenção das fontes através
da colecta de taxas e a gestão transparente dos fundos;
 Encorajar o envolvimento do sector privado na preparação e suporte técnico-mecânico às
comunidades e provisão de peças sobressalentes;
 Mobilizar as comunidades a abandonar a defecação a céu aberto e adoptar boas práticas de
higiene.

Estas intenções são totalmente consistentes com as da Política de Águas e, embora de forma
ajustada, as responsabilidades de cada uma das partes envolvidas durante a implementação do PEC-
Zonal seguem o plasmado no MIPAR.

O número 5 do artigo 46 do Decreto 11/2005, diz que é da competência do Governo Distrital

construir fontanários e abrir furos e poços, gerir ou promover a gestão dos sistemas de
abastecimento de água. No PEC-Zonal, o Técnico Distrital de Água e Saneamento coordena com o
Supervisor da EAS/ONG, as tarefas de supervisão, recolha de informação sobre a execução do
projecto, de acordo com o contrato firmado entre a EAS/ONG e a DPOPH ou Governo Distrital. Este
processo permite que os Governos Locais passem a assumir maiores responsabilidades pela
facilitação, planeamento, monitoria e supervisão da implementação dos projectos e da gestão dos
serviços.

Por exemplo, dada à dinâmica imposta pelo PEC-Zonal, o Governo Distrital de Manica já percebeu
que precisa de fortalecer o seu quadro de pessoal técnico de 2 para 4 técnicos para melhorar a
assistência às associações de artesão, comités de água e mecânico. Definiu o Posto Administrativo
como o lugar ideal para a venda de peças sobressalentes. Mas estas intenções precisam de recursos
financeiros para a sua materialização.

O PESA-ASR realça a necessidade de desenvolver opções flexíveis de implementação do princípio da

procura e de novos métodos de geração da demanda, através de um processo contínuo para
identificar e organizar a procura, em vez de contratos de curta duração ligados à mera construção de
um número limitado de fontes, e a continuação do PEC para apoiar a sustentabilidade das fontes
dispersas já construídas. O PRONASAR é explícito em optar pela implementação do PEC-Zonal para
estes fins, e recomenda que seja aplicado nos distritos com enfoque na sustentabilidade bem como
nos distritos de aceleração das coberturas de água e saneamento.

Em relação aos distritos com enfoque na sustentabilidade, o PRONASAR recomenda a

implementação dum PEC-Zonal, com o objectivo de:

 Promover a mudança de práticas de água, higiene e saneamento, através da participação da

comunidade e nas escolas e centros/postos de saúde; e
 Capacitar o sector privado local para fornecer serviços relacionados com água e
saneamento.

27
No pacote descentralizado a implementar em distritos onde as infra-estruturas de água e
saneamento sejam abordadas ao mesmo tempo, o PRONASAR recomenda que as DPOPH-DAS,
juntamente com os distritos, criem pacotes de negócios para o PEC-Zonal em um ou mais distritos
simultaneamente.

5.2 Os custos de Implementação do PEC Zonal

5.2.1 A Estrutura Geral dos Custos do PEC-Zonal
A análise geral dos custos do PEC-Zonal baseia-se nos dados secundários fornecidos pelo WASHCost
e nos dados recolhidos na primeira fase deste estudo. O WASHCost analisou 94 contratos celebrados
entre 2008 e 2011, cobrindo um total de 38 distritos das províncias de Nampula, Sofala, Manica,
Tete, Zambézia, Gaza e Maputo10. Dado que nenhuma destas fontes permitia a visualização da
estrutura dos custos nos mapas de quantidades, foi feito um levantamento de dados de 25 contratos
de 2009-2010 junto das DPOPHs de Manica, Sofala e Maputo em Dezembro de 2011. Destes
contratos 76% eram bienais. Contratos bienais foram divididos em duas partes de doze meses cada,
conforme as propostas das EAS/ONGs, totalizando 41 contratos anuais analisados.

Os custos das duas amostras (do WASHCost e do actual estudo) exibem uma certa dispersão, mas
são quase consistentes entre si – os custos anuais analisados pelo WASHCost variam de 2.3 a 4.3
milhões de Mt (MMt), com uma média de 3.0 MMt, enquanto os custos levantados neste estudo
variam de 1.0 a 4.6 MMt, com uma média de 2.6 MMt. O WASHCost tentou identificar os motivos
desta dispersão, mas nem a área, a população, e a densidade populacional do distrito, nem a
cobertura actual mostraram uma correlação com os custos. Especulou que pudesse dever-se à
quantidade de equipamento comprado ou ao nível de actividade ligado ao saneamento e higiene,
mas não houve dados para verificar ou desmentir isso. Outros factores, tais como a pouca
experiência até agora por parte das agências implementadoras, ou o nível de lucro ou custos fixos,
podem ser importantes também.

Os mapas de quantidades apresentados pelas EAS/ONGs sugerem a existência de três tipos de

despesas incorridas na execução do PEC-Zonal, a saber, despesas de capital, despesas operacionais e
despesas de apoio directo11:

 Despesas de capital correspondem à compra de bens duradouros que podem ser

contabilisticamente amortizados tais como viaturas, motorizadas, bicicletas, GPS, etc.
 Despesas operacionais decorrem da implementação directa do PEC-Zonal, e incluem
materiais de formação, salários, gestão do projecto, despesas de viagens, comunicações e
outros custos correntes.
 Despesas de apoio directo correspondem à preparação e reforço ao processo de
implementação, e incluem a formação de Animadores e Activistas, Artesãos e Mecânicos
Locais, Comerciantes e campanhas de rádio e teatro.

10 Para mais detalhes metodológicos e dados adicionais, favor de consultar ‘Zita e Naafs (2011). Custo das Actividades PEC-Zonal em
Moçambique. Análise dos Custos dos Contractos de 2008 a 2011. WASHCost. Folheto Informativo Moç.D01. Agosto de 2011’
11 É preciso não confundir esta categorização na estrutura nacional de custos utilizada pelo WASHCost, onde todo PEC-Zonal constitui
‘Despesas de Apoio Directo ou ExpD’. A designação usada neste estudo é para a categorização dos custos dos contratos do PEC-Zonal
apenas.

28
A distribuição destes custos nos 41 contratos analisados é apresentada na Figura 4.

Custos do PEC-Zonal
5.0

4.5 Apoio Directo

Capital
4.0
Custo Anual (Milhões de Mt)

Operacional
3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

Figura 4 – Componentes dos custos do PEC-Zonal

É claro que existe uma variação significativa entre os contratos, o que pode ser devida aos factores
acima mencionados, ou outros.

Nota-se também três grupos de custos – um grupo muito perto de 1.0 MMt /ano, outro entre 1.5 e
2.0 MMt/ano e o resto entre 2.5 e 4.6 MMt/ano. Os quatro primeiros que andam a volta de
1.0 MMt/ano são os contratos feitos sob o PAARSS, que impós um preço máximo financiável de 1.0
MMt. O âmbito dos contratos é semelhante ao dos outros, salvo que não inclui o SANTOLIC (mas
inclui sim educação para higiene)12. Existe alguma percepção (que pode ou não ser correcta) de que
este nível de financiamento é apertado. O grupo do meio contem custos moderados, com uma
excepção, os contratos assinados em 2009, enquanto o grupo mais caro é o último, constituído pelos
contratos assinados em 2011. Tomados juntos, estes dados indicam que os custos de supervisão e
apoio aos activistas locais (que fazem o trabalho com as comunidades, mas que custam pouco em
comparação com o contrato total) deveriam ser bem controlados. É possível também que as
exigências do sistema de monitoria, que aumentaram entre 2009 e 2011, tendem a agravar os
custos dos contratos. Outro factor que merece mais estudo é a abrangência das actividades do PEC,
ou seja, a proporção das comunidades onde chega o PEC. Contudo, não é possível tirar conclusões
sem estudos muito mais minuciosos.

a) Despesas de Capital
O peso das despesas de capital no orçamento anual total do PEC-Zonal tem representado 17% em
média, com máximo de 55% e mínimo de 0%, e valores entre 0 e 1.9 MMt, com uma média de 0.5
MMt.

12
O WASHCost não inclui os contratos do PAARSS por considerar que os custos e metodologia de PEC eram diferentes do implementado
na IUM e no PRONASAR.

29
A Figura 5 mostra que o factor despesas de capital tem de facto uma forte correlação (R=0.7) com o
custo total. Contudo, não é o factor mais importante na determinação do custo total.

Custo do PEC-Zonal vs. Despesas de Capital

5.0
Custo Total (milhões de Mt)

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0
Despesas de Capital (milhões de Mt)

Figura 5 – Custos Totais e Despesas de Capital

Uma vez que estes custos dependem principalmente da compra de viaturas e motos, pode ser
interessante a opção de deixar as EAS/ONGs arranjar estes meios com os seus próprios recursos
(inclusive o uso de veículos existentes ou de segunda mão), cobrando uma taxa de amortização pelo
seu uso, e comprar directamente quaisquer veículos necessários para as autoridades locais, em vez
de passar veículos, já usados (possivelmente sem muito cuidado) das EAS/ONGs às autoridades
locais no fim dos contratos.

b) Despesas Operacionais
Estas despesas constituem a componente mais cara. Tem representado em média 73% das despesas
totais anuais do PEC-Zonal, com máximo de 100% e mínimo de 34%, e valores entre 0.7 e 3.2 MMt,
com uma média de 1.9 MMt. Quando a EAS/ONG contratada é sólida com viaturas e equipamento
de escritório, as suas despesas operacionais representam entre 70% - 90% do valor do contrato. Isto
não seria de surpreender pois o PEC-Zonal é uma actividade que usa mão-de-obra intensiva,
executada tipicamente por EAS/ONGs que tendem a rentabilizar cerca de duas vezes mais o preço
unitário real de cada homem disponibilizado13.

Mais de 80% das despesas operacionais financiam os salários, ajudas de custo e transporte do
pessoal superior das EAS/ONGs, isto é, coordenador do projecto, supervisor distrital,
contabilista/gestor financeiro e animadores dos postos administrativos. Os activistas andam de
bicicleta e recebem um máximo de 850MT/mês, que são considerados subsídios.

Na forma como os contratos são assinados actualmente, esta estrutura de custos faz sentido,
embora os valores precisem de ser geralmente reduzidos. Contudo, olhando para um PEC-Zonal que
assegure um apoio à sustentabilidade dos serviços de água e saneamento a longo prazo, deve-se
pensar em mudar os objectivos dos contratos para incluir uma componente mais forte de

13
Até Junho 2011, um total 26 entidades tinham sido contratadas, sendo quase 50% empresas privadas de consultoria

30
estabelecimento das estruturas capazes de dar tal apoio, tais como empresas/associações locais de
água – ou seja, mais capacitação e menos supervisão.

c) Despesas de Apoio Directo

Em geral as despesas de apoio directo têm sido marginais, representando em média 11% das
despesas totais anuais do PEC-Zonal, com um máximo de 37% e um mínimo de 0%, e valores entre 0
e 1.3 MMt, com uma média de 0.3 MMt. No geral, estes custos parecem razoáveis, e não constituem
motivo de preocupação.

5.2.2 O Nível dos Custos do PEC-Zonal

O valor total dos contratos de PEC-Zonal da região centro em 2008 totalizava 49,8 milhões de
meticais. O número total de fontes construídas nesse período foi de 406, perfazendo uma média de
123,000 Mt por fonte, ou 410 Mt (aproximadamente US$16) per capita, a contar com 300 pessoas
por fonte. Com um investimento por fonte em torno de 250,000 Mt, o custo do PEC-Zonal chega a
ser 50% do custo de investimento, que deve ser considerado alto.

Contudo, nem todo o trabalho do PEC está virado às fontes de água. A nível mundial o custo do
SANTOLIC anda na casa de $5 a $10 por latrina, ou seja, $1 a $2 por pessoa. Porém, mesmo
duplicando este valor para incluir outros trabalhos de higiene, o custo ligado com as novas fontes
continua muito alto, pois situa-se entre $12 a $14 por pessoa, aproximadamente $4,000/fonte,
equivalente a 40% do custo de construção. Isto realça a necessidade, mencionada acima, de
procurar baixar os custos do PEC-Zonal.

6 Recomendações para a Melhoria do PEC-Zonal

Não obstante o PEC-Zonal ser uma abordagem relativamente nova, o Governo assumiu os riscos de
implementá-lo. Mas a implementação a escala nacional de uma abordagem pilotada em projectos
precisa de alguma transformação, nomeadamente a revisão da estrutura dos custos, da estrutura
institucional, dos níveis de implementação e de supervisão, das capacidades necessárias, da melhor
forma de aproveitar as capacidades criadas na fase piloto, etc. Ficou claro deste estudo que o PEC-
Zonal ainda está em fase de desenvolvimento, e que falta entender melhor o seu impacto a longo
prazo. Nas secções a seguir, apresentam-se algumas conclusões sobre a implementação do PEC-
Zonal, e recomendações para os próximos passos. Contudo, estas recomendações não deveriam ser
tidas como definitivas, pois a agenda deve incluir mais avaliação, para orientar o aperfeiçoamento
desta abordagem.

6.1 Aspectos Funcionais do PEC-Zonal

O conceito básico do PEC-Zonal permanece válido, com três linhas principais de acção para a
melhoria do abastecimento de água, higiene e saneamento nas comunidades rurais:

 Mobilização e envolvimento da comunidade na planificação e construção das fontes de

água;

31
  Mobilização da comunidade a abandonar a defecação a céu aberto e adoptar boas práticas
de higiene;
 Estabelecimento e apoio a longo prazo de arranjos institucionais sustentáveis de gestão e
manutenção.

Para realizar isso é necessário uma série de actividades:

 Formar e capacitar os intervenientes locais responsáveis pelo programa;
 Envolver os utentes no planeamento, gestão e manutenção das fontes de água;
 Estimular os utentes a organizarem-se e a contribuir para a construção e reabilitação das
fontes de água;
 Mobilizar a comunidade a abandonar a defecação a céu aberto e adoptar boas práticas de
higiene;
 Preparar os utentes para cobrirem os custos de operação e manutenção das fontes através
da colecta de taxas e a gestão transparente dos fundos;
 Encorajar o envolvimento do sector privado na preparação e suporte técnico-mecânico às
comunidades e provisão de peças sobressalentes;
 A longo prazo, acompanhar e dar apoio quando necessário às estruturas comunitárias de
gestão das fontes de água, à manutenção do uso universal de latrinas, e aos mecanismos de
apoio pelo sector privado.

6.1.1 Recursos Humanos Necessários

A parte fundamental do programa é constituída pelos Activistas Locais, que fazem a mobilização e
educação nas comunidades, na altura da construção ou reabilitação de fontes de água, no despertar
do SANTOLIC, e, a longo prazo, e com menor intensidade, no reforço do SANTOLIC e boas práticas
higiénicas, e no acompanhamento das estruturas comunitárias de gestão de água e saneamento.
Uma vez que são semi-voluntários (tipicamente recebem um subsídio de algo menos que 1,000
Mt/mês) é importante que morem localmente nas suas respectivas áreas de trabalho, com
disponibilidade de trabalhar mais ou menos, conforme as necessidades. O mínimo seria um Activista
por Localidade (adoptado pelo PAARSS) mas, especialmente com a introdução do SANTOLIC e maior
ênfase no saneamento, e dependendo das condições locais, pode ser apropriado contemplar dois ou
três por Localidade (sistema da IUM).

Uma maneira de promover o estabelecimento dos Activistas como recurso de longo prazo, seria de
vinculá-los desde o início com a Administração Distrital, pagando os subsídios deles (um valor muito
pequeno) através dos fundos alocados à água e saneamento. Nos momentos de actividade intensa
(programas abrangentes de investimento e/ou de higiene/SANTOLIC) haverá mais disponibilidade de
fundos para formação, e o pagamento de um subsídio extra, a serem pagos pela EAS/ONG
contratada.

Para funcionar efectivamente, os Activistas precisam de formação, reciclagem, e apoio técnico, além
de supervisão. Isto é efectuado ao nível distrital ou provincial, bem como o desenvolvimento e
acompanhamento dos serviços de apoio fornecidos pelo sector privado. Nos periodos de “ponta” –
que correspondem com as actividades actuais dos Activistas, no âmbito dos programas de
investimento – este trabalho é feito pelas EAS/ONGs, com coordenadores, supervisores e
animadores. Os animadores são alocados geralmente um por Posto Administrativo, e coordenam,
reforçam e apoiam o trabalho dos Activistas. São estes insumos que acarretam a maior parte dos

32
custos, e têm que ser cuidadosamente controlados. A maneira mais simples de efectuar isso é como
no PAARSS, através da especificação de um preço máximo, mas seria difícil calcular equitavelmente
os preços para as várias regiões do país. Os custos poderiam ser contidos também através da
especificação de um período mais curto destas actividades de ponta – uma volta parcial ao antigo
“PEC da fonte”.

Para os períodos quando há pouco ou nenhum investimento no distrito, propõe-se uma estrutura
mais magra, com acompanhamento e apoio técnico pelo responsável de água e saneamento no
SDPI14 e um consultor especializado que faria uma supervisão independente, bem como fornecer
apoio técnico. Julga-se que um tal consultor poderia tomar conta de 3 a 4 distritos, especialmente
tomando em conta o desenvolvimento do SINAS, que deveria fornecer dados actualizados sobre o
funcionamento dos serviços de água e saneamento através das estruturas do governo.

6.1.2 Meios de Trabalho

Conforme já mencionado, a compra de viaturas e motos para as EAS/ONGs e a posterior entrega
deles à Administração Distrital não parece um procedimento adequado. Os contratos de PEC (na
forma mais ‘pontual’ acima esboçado) e dos Consultores de supervisão e apoio deveriam incluir
fundos suficientes para cobrir os custos razoáveis de transporte. Seria da responsabilidade da
EAS/ONG ou consultor fazer os investimentos que julgar necessários, e cobrar os custos correntes e
a amortização. O PRONASAR forneceria bicicletas aos Activistas e motos, viaturas, computadores
etc. aos SDPIs.

6.2 Contratação e Monitoria

Fica clara a importância do enraizamento do PEC-Zonal na Administração Distrital, então todos os
contratos com as EAS/ONGs e os Activistas devem ser com a Administração Distrital. Isto irá também
ajudar a ligação dos programas de aceleração e manutenção de cobertura com o SINAS a nível
distrital. Os contratos dos Consultores de apoio e supervisão seriam com a DPOPH/DAS, uma vez
que cobririam mais que um distrito, e para serem independentes dos SDPIs, que fazem parte da
estrutura de gestão.

O peso da monitoria tem que ser controlado. Fora dos períodos de ponta, uma monitoria semestral,
no mesmo ritmo do SINAS, deveria ser suficiente. Nos períodos de ponta, uma monitoria trimestral
seria mais apropriada. Deve-se evitar sobreposições, e se o financiador quer participar das visitas de
monitoria, deve fazê-lo conjuntamente em visitas planeadas pelo SDPI/Consultor.

O fluxo de informação pode continuar como actualmente (ver 3.2.2 acima), com a verificação e
confirmação dos indicadores no terreno pelo consultor, acompanhado ou não por um representante
do financiador. A lista de indicadores (ver 3.2.1 acima) já foi validada no campo e não há grande
necessidade de modificá-la. Contudo, seria útil adicionar um indicador da estabilidade das estruturas
de gestão (Comités de Água). Indicadores da continuidade de serviço deveriam ser incluídos no

14
Esta figura constitui um elemento essencial de qualquer sistema para assegurar a sustentabilidade dos
serviços rurais de água e saneamento, e o PRONASAR tem que trabalhar para assegurar a presença de um ou
dois técnicos com responsabilidade para água e saneamento em cada distrito

33
SINAS, especificamente os períodos de avarias da fonte de água, a ausência de defecação a céu
aberto, e a presença de latrinas.

6.3 Aspectos de Sustentabilidade

Conforme mencionado acima, está em curso um estudo da sustentabilidade das fontes dispersas e
micro-sistemas de abastecimento de água, que deverá trazer mais recomendações antes do fim de
2012. Aqui apresentam-se algumas reflexões na base das observações já feitas.

6.3.1 Contribuições da Comunidade

Parece ter chegado o momento de revisão e padronização da contribuição comunitária, uma vez que
o PRONASAR promove uma abordagem uniforme e equitativa. Assim, deve-se definir a percentagem
ou (talvez melhor) a contribuição fixa pagável em dinheiro pela comunidade, e definir por que
mecanismos essa contrbuição é recolhida. Isto deveria ser uma verdadeira contribuição de capital, e
o fundo de manutenção deveria ser estabelecido à parte.

Recomenda-se também que a substituição de uma bomba ou a reabilitação de um furo seja

considerada da mesma maneira um investimento de raiz, com uma contribuição de capital
devidamente reduzida de acordo com a envergadura da obra.

6.3.2 Comités de Água

Tem-se notado que há maior estabilidade das estruturas comunitárias de gestão quando os líderes
locais estão envolvidos directamente, no controlo da prestação do serviço. Sendo assim, o
acompanhamento dos líderes locais aos Comités de Água deve ser definido como uma meta, além
da participação de 50% ou mais de mulheres.

6.3.3 Mecanismos de Apoio pelo Sector Privado

A experiência mostra que a formação de grupos de provedores de serviços – por exemplo,
associações de mecânicos ou de artesãos – não produz bons resultados. O que tem funcionado bem
é a formação de muitos mecânicos (básicos a nível da comunidade, e mais avançados a nível do
distrito) ou artesãos, de modo que seja fácil contactar algum deles, e se não estiver interessado ou
disponível, que haja algum outro disponível. Ao longo do tempo o mercado vai evoluir, com a
desistência de alguns e a especialização de outros.

Nota-se também que o estabelecimento de centros de demonstração de latrinas não tem surtido
resultados interessantes, e que deve ser descontinuado.

6.4 Enquadramento Institucional e Financeiro

O que se propõe é uma estrutura de base, que deve funcionar continuamente e a longo prazo, com
apoio pontual quando houver programas intensivos de aceleração de cobertura (ver Fig.7 abaixo).

34
 Unidade de Projecto

DPOPH / DAS

EAS/ONG Distrito Consultor

Animadores Activistas
Somente em
períodos de
investimento Comunidade
intensivo

Mecânicos Comerciantes

Assistência técnica, monitoria

Contrato ou relação comercial

Figura 7 – Modelo proposto

Isto implica a necessidade de assegurar orçamentos a nível distrital para os subsídios dos Activistas e
a contratação dos Consultores de supervisão e apoio, bem como as despesas correntes e meios de
trabalho do(s) técnico(s) de água e saneamento do SDPI e das actividades do SINAS. Os custos das
EAS/ONGs, quando contratadas, seriam cobertos pelo orçamento de investimento como ocorre
actualmente.

Mesmo com a contenção de custos, é provável que as actividades do PEC “de ponta” venham a
representar por volta de um quarto do orçamento de investimento. Este investimento na
sustentabilidade só pode ser útil se houver também os elementos permanentes de apoio (técnicos
de água e saneamento nos SDPI, Activistas com subsídios, Consultores de supervisão e apoio, e
provedores de serviços no sector privado). Por este motivo é essencial que os contratos do PEC “de
ponta” sejam acompanhados pela instalação destes elementos permanentes de apoio, e que
incluam formações relevantes do pessoal envolvido (os técnicos de água e saneamento dos SDPI e os
Activistas).

35

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