UNIVERSIDADE FEDERAL DE PELOTAS

Instituto de Filosofia, Sociologia e Política

Programa de Pós-graduação em Ciência Política

Tese

As políticas públicas culturais dos governos PSDB e PT a partir do

Ministério da Cultura
uma análise comparada (1995 – 2010)

Gabriel Medeiros Chati

Pelotas, 2021
 Gabriel Medeiros Chati

As políticas públicas culturais dos governos PSDB e PT a partir do

Ministério da Cultura
uma análise comparada (1995 – 2010)

Tese apresentada ao Programa de Pós-

graduação em Ciência Política do Instituto de
Filosofia, Sociologia e Política da
Universidade Federal de Pelotas, como
requisito parcial à obtenção do título de Doutor
em Ciência Política.

Orientador: Dr. Pedro Alcides Robertt Niz

Pelotas, 2021
 Gabriel Medeiros Chati

As políticas públicas culturais dos governos PSDB e PT a partir do Ministério da

Cultura: uma análise comparada (1995 – 2010)

Tese aprovada, como requisito parcial, para obtenção do título de Doutor em

Ciência Política, Programa de Pós-graduação em Ciência Política do Instituto de
Filosofia, Sociologia e Política da Universidade Federal de Pelotas.

Data da Defesa: 25 de junho de 2021.

Banca Examinadora:

Prof. Dr. Pedro Alcides Robertt Niz (Orientador)

Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Prof. Dr. Carlos Artur Gallo Cabrera

Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Prof. Dr. Hemerson Luiz Pase

Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Prof. Dr. João Luiz Pereira Domingues

Doutor em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro
 Dedico esta pesquisa aos trabalhadores da
cultura, sejam produtores culturais, artistas ou
gestores de políticas públicas.
 Resumo

CHATI, Gabriel Medeiros. As políticas públicas culturais dos governos PSDB e

PT a partir do Ministério da Cultura: uma análise comparada (1995 – 2010). 2021.
191f. Tese (Doutorado em Ciência Política) - Programa de Pós-Graduação em
Ciência Política, Instituto de Filosofia, Sociologia e Política, Universidade Federal
de Pelotas, Pelotas, 2021.

O objetivo desta pesquisa foi o de avaliar as políticas públicas culturais dos

governos de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) e Luiz Inácio Lula da Silva
(2003 – 2010) em perspectiva comparada. Buscou-se aferir a hipótese de que, a
despeito de distintas perspectivas, tais governos não promoveram uma inflexão (ou
mudança significativa) no que se refere às políticas culturais, especialmente quando
analisados os dados quantitativos disponíveis através do Programa Nacional de
Apoio à Cultura (PRONAC). Para tanto, foi construído um referencial teórico voltado
a considerar os conceitos de cultura, concepções e configurações de políticas
culturais e de políticas públicas, bem como aspectos da conformação de agenda
política. A pesquisa documental contemplou uma diversidade de materiais textuais,
bem como dados quantitativos relativos ao PRONAC. Foram considerados
aspectos das trajetórias político-partidárias e acadêmicas dos altos escalões de
cada governo à frente do Ministério da Cultura, suas ações, discursos e reflexões,
programas de governo, entrevistas, entre outros materiais publicados em diferentes
momentos para que a comparação fosse estabelecida. Consideramos ainda o
panorama histórico a fim de perceber descontinuidades e permanências à luz das
políticas públicas culturais no Brasil. Os resultados da pesquisa empírica confirmam
que, tomados os elementos considerados em seu conjunto e nas partes, não há
inflexão na condução das políticas públicas culturais no período estudado e sim
incrementalismos.

Palavras-chave: governo FHC, governo Lula, política cultural, políticas públicas,

PRONAC.
 Abstract

CHATI, Gabriel Medeiros. Cultural public policies of the PSDB and PT

governments concerning the Ministry of Culture: a comparative analysis (1995
– 2010). 2021. 191f. Thesis (doctorate degree in political science) - Postgraduate
Program in Political Science, Institute of Philosophy, Sociology and Politics, Federal
University of Pelotas, Pelotas, 2021.

The objective of this research was to evaluate the cultural public policies of the
Fernando Henrique Cardoso’s (1995 – 2002) and Luiz Inácio Lula da Silva’s (2003
– 2010) administrations in a comparative perspective. Our hypothesis was that,
despite different perspectives, such governments did not promote an inflection (or
significant change) regarding their cultural policies, especially when considering the
quantitative data available within the National Cultural Support Program (PRONAC).
For this purpose, we have structured a theoretical framework aimed at the concepts
of culture, conceptions and configurations of cultural policies and public policies, as
well as aspects of political agenda shaping process. The research included a variety
of textual materials, as well as quantitative data related to PRONAC. Aspects of the
political-partisan and academic trajectories of the highest levels of each government
at the head of the Ministry of Culture, their actions, speeches and reflections,
government programs, interviews, among other materials published at different
times, were considered so that the comparison could be established. We also
considered the historical panorama in order to perceive discontinuities and
permanencies in the light of cultural public policies in Brazil. The results of the
empirical research confirm that, taking elements as whole or in parts, there is no
inflection in the conduction of cultural public policies in the studied period, but rather
incrementalisms.

Keywords: FHC’s administration, Lula's administration, cultural policies, public

policies, PRONAC.
 Lista de Figuras

Figura 1 Quadro explicativo “Tomada de decisão, avaliação e outras

pesquisas sobre políticas” proposto por Anne Schneider ..... 52

Figura 2 Os mecanismos do Programa Nacional de Apoio à Cultura,

ramificações e principais características de funcionamento
148
e origem dos recursos financeiros ........................................

Figura 3 Gráfico com a quantidade de projetos e de valores totais por

ano conforme categoria – apresentado, aprovado e captado
153
(1996-2009) ..........................................................................

Figura 4 Mapa com a distribuição da soma dos recursos por unidade

da federação, oriundos da captação via incentivo cultural
157
(1996-2009) ..........................................................................
 Lista de Tabelas

Tabela 1
Trajetórias do alto escalão dos governos Cardoso e Lula ..... 99

Tabela 2 Comparação dos programas peessedebista e petista.

114
PSDB (1994) e PT (2003) .....................................................
Tabela 3 Total de projetos conforme situação, com valores totais
154
anuais e médias gerais do período, por governo ...................
Tabela 4 Valores médios por milhão de reais, por projeto, categoria e
partido, com distância para a média geral de todo o período 155
(1996-2009) ..........................................................................
Tabela 5 Percentual de participação no total da captação por ano e
por unidade da federação, com percentual total pelo período 156
(1996-2009) ..........................................................................
Tabela 6 Valores totais FNC por ano com número de projetos e
158
valores médios por projeto ....................................................
Tabela 7 Valores médios FNC por ano por projeto e distância dos
159
governos da média geral (1996-2009) ..................................
Tabela 8 Valores totais incentivo cultural discriminado conforme fonte
159
com percentuais de participação ..........................................
Tabela 9 Relação da participação nos recursos disponíveis via
incentivo e orçamento, com percentuais do capital privado 160
e estatal, direto e indireto (1996-2009) ..................................
Tabela 10 Proporção da participação nos recursos disponíveis via
incentivo e orçamento, com percentuais do capital privado
e estatal, direto e indireto e distância dos governos da média
geral (1996-2009) ................................................................. 161
Tabela 11 Comparação PSDB x PT: governando e após seus
164
governos ..............................................................................
 Sumário

1 Introdução ........................................................................................ 11
Capítulo 1 Arcabouço teórico-conceitual-argumentativo ................. 23
Seção 1 O conceito de Cultura ..................................................... 23
Seção 2 Aspectos de políticas públicas e seu estudo ................... 32
Seção 3 Concepções e configurações de política cultural ............ 39
Seção 4 Avaliação de políticas públicas e formulação da agenda 45
Capítulo 2 As políticas culturais no Brasil (1930 – 1994) ................. 54
Seção 1 Era Vargas o pai das Políticas Públicas Culturais? 56
(1930 –1945) .................................................................
Seção 2 Descontinuidades e controvérsias (1946 – 1963) 61
Seção 3 A centralidade da política pública cultural durante o 67
Regime Militar: ambiguidades da ditadura (1964 – 1985)
Seção 4 Redemocratização e a cultura na Constituição de 1988: 77
De Furtado à turbulência colorida ...................................
Capítulo 3 PSDB VS. PT: Quem eram e o quê propunham ............ 85
Seção 1 Origens e trajetória do alto escalão peessedebista ........ 87
Seção 2 Origens e trajetória do alto escalão do governo Lula ...... 94
Seção 3 O que pensavam os peessedebistas antes de 102
governar? .......................................................................
Seção 4 O que pensavam os petistas antes de governar? ........... 109
Capítulo 4 PSDB VS. PT: Como Governaram (1995 – 2010) .......... 116
Seção 1 A era Weffort (1995 – 2002) ........................................... 118
Seção 2 A era Gil (2003 – 2010) .................................................. 127
Seção 3 Autorretrato peessedebista ............................................ 134
Seção 4 Autorretrato do governo PT ............................................ 140
Seção 5 O PRONAC como base empírica de dados, aspectos do 146
seu funcionamento e breves notas metodológicas ........
Seção 6 Os números do PRONAC (1996 – 2009) ........................ 152
Considerações finais do capítulo ................................................... 163
6 Considerações finais ........................................................................ 167
Referências ......................................................................................... 188
1 Introdução

As políticas públicas culturais no Brasil e no mundo são cercadas de

controvérsias em relação a quanto o Estado deve se inserir nessa demanda social.
Diferentes pontos de vista sobre a questão apontam ora para a necessidade da
intervenção direta, através de políticas governamentais específicas, ora defendem
a intervenção mínima, sob uma lógica própria das doutrinas neoliberais
experimentadas aqui e alhures com maior força nas décadas de 1980-90. Tais
perspectivas se diferenciam e mesmo podem ser opostas no que diz respeito ao
aparato estatal necessário para a gestão da agenda política da área cultural. Isso
impacta, por exemplo, na criação, manutenção e extinção de órgãos públicos e
instituições culturais, maior ou menor normatização das atividades, ampliação ou
redução de programas e ações públicas, estímulo (ou não) à formação de pessoal
especializado (que impacta diretamente na força de trabalho disponível), entre
outros aspectos. No que se refere especificamente ao fomento financeiro da
atividade artístico-cultural, prescrevem mecanismos distintos. À primeira se
recomenda o fortalecimento e ampliação de gastos públicos – como através da
criação de fundos próprios para a distribuição de recursos. À segunda prevalece a
lógica do incentivo fiscal – que delega ao pagador do imposto, geralmente um
agente privado, poder de seleção das iniciativas culturais a serem financiadas.
Exemplos destas perspectivas distintas, a princípio antagônicas, estariam
associados às gestões do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e
àquelas do Partido dos Trabalhadores (PT) quando à frente do Governo Federal.
Nesta tese, nos propusemos, justamente, realizar um estudo mais aprofundado para
testar se essa percepção se sustenta. Pretendemos, assim, a partir da pesquisa,
realizar uma análise comparativa da política pública cultural formulada e
implementada, nos governos de Fernando Henrique Cardoso e de Luís Inácio Lula
da Silva (Cardoso, 1995 a 2002, e Lula 2003 a 2010).
Para tanto, foram analisadas as trajetórias políticas dos membros do alto
escalão de ambos os governos, seus programas e ações emanadas a partir do
Ministério da Cultura (MinC), bem como dados objetivos acerca do financiamento à
produção cultural. A hipótese preliminar que guiou a pesquisa foi a de que os
 12

governos Cardoso e Lula, a despeito de seus diferentes estatutos, programas de

governo, propostas de campanha e projetos implementados, não se distinguiriam
significativamente no que se refere à agenda das políticas públicas culturais.
Para tal, realizou-se uma avaliação do Programa Nacional de Apoio à Cultura
(PRONAC), compreendido aqui como uma política pública de extrema relevância
para o fomento da atividade cultural. Nesse sentido, compreendeu-se como
avaliação o processo de análise de programas ou políticas em termos de seus níveis
de desempenho. Dito de outra forma, buscou-se responder se tais programas
funcionaram adequadamente à luz tanto da legislação pertinente quanto de
resposta às expectativas da clientela alvo.
O PRONAC, na perspectiva desta pesquisa, tem sido suficientemente amplo
em sua abrangência, pois alcança todo o território nacional (mesmo que de maneira
desigual), é significativamente diversificado quanto às linguagens artísticas,
produtos e processos culturais permitidos, e surpreendentemente antigo, posto que
seu marco legal remonta ao início da década de 1990. Foram analisados aspectos
sobre o funcionamento do programa, seus princípios e mecanismos previstos, bem
como foram reunidas uma série de informações sobre os projetos culturais que este
programa viabilizou, ao longo de mais de duas décadas de funcionamento
constante. A avaliação do PRONAC consistiu, portanto, num esforço de integração
da avaliação propriamente dita ao processo de formulação e monitoração de
políticas.
A despeito da perspectiva dos governos que eventualmente se instalem
terem suas preferências e diretrizes próprias, é importante destacar que a
Constituição Federal de 1988 (CF 1988) prevê o direito à cultura como sendo um
dos direitos civis1. O texto constitucional em seu Artigo 215 estabelece como dever
do Estado a garantia do “pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes
da cultura nacional”, comprometendo-o ainda à promoção do apoio e incentivo “a

1
Além da Seção II - Da Cultura (Artigos 215, 216 e 216-A), há diversos artigos que apresentam a
cultura enquanto elemento basilar da CF 1988. Nesse sentido, destacam-se aqueles que garantem
acesso aos meios (Art. 23, V; Art. 227), incluem-na junto da formação educacional (Art. 210),
apresentam-na como elemento para a integração Latino-americana (Art. 4º) e para o
desenvolvimento nacional (Art. 219), bem como os que versam sobre o patrimônio cultural e sua
preservação (Art. 5º, LXXIII; Art. 23, III e IV; Art. 24, VII).
 13

valorização e a difusão das manifestações culturais”. O Artigo 216 elenca os

elementos constituintes do patrimônio cultural brasileiro e reitera em seu § 1º que
“O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o
patrimônio cultural brasileiro”. Assim, observa-se que a Carta Magna sagrou a
cultura enquanto um dos pilares da República Federativa do Brasil.
Outros marcos institucionais posteriores à promulgação da CF 1988 como o
Sistema Nacional de Cultura e o Plano Nacional de Cultura (SNC e PNC) são mais
específicos no que se refere à destinação e disponibilidade de recursos para dar
sustentação às políticas públicas culturais, prevendo a criação de instrumentos de
financiamento público à produção artístico-cultural. A Emenda Constitucional nº
71/2012 acrescentou o artigo 216-A à CF 1988 e definiu como integrante da sua
estrutura básica, entre outras instâncias, os sistemas de financiamento à cultura (§
2º, VI). Esse marco para a institucionalização da gestão cultural em âmbito nacional,
somado à Lei nº 12.343/2010 que instituiu o PNC, apontam para a necessidade de
previsão de recursos nos orçamentos públicos para sua efetiva implementação.
É a partir da compreensão de que tais instrumentos são centrais para a
sustentação dos sistemas de cultura e para a efetivação das políticas culturais, que
se promoveu uma avaliação profunda deste que se tornou um dos principais
mecanismos de apoio à produção cultural e artística brasileiras, o PRONAC. Mais
longevo marco legal relativo ao fomento à produção artística e cultural no Brasil e
um dos programas de políticas públicas mais antigo do país ainda em
funcionamento independentemente da área, foi considerado central, neste trabalho,
à sustentabilidade financeira das políticas públicas culturais. A despeito de
problemas na sua implementação, fortes críticas sobre a concentração de recursos,
dificuldades por parte de diversos proponentes em acessar editais ou captar
recursos, controvérsias quanto ao caráter público dos projetos e iniciativas, é
necessário reiterar que se trata do principal instrumento em âmbito nacional de
fomento à produção artística e cultural.
Considerando que a análise privilegiou as políticas públicas culturais, para
dar cabo da proposta de pesquisa colocada, houve a necessidade de delinear com
maior precisão um conceito contemporâneo de cultura. Considerando perspectivas
 14

de campos de conhecimento distintos que passam pela antropologia, a sociologia e

a história, essa delimitação, mesmo que abrangente e interdisciplinar, contribuiu
para a posterior abordagem das políticas públicas culturais, objeto central da
análise. Esse esforço em discorrer sobre diferentes conceitos de cultura trazendo-
os para o escopo da tese é relevante, pois, além de ilustrar sua complexidade, nos
auxiliou na compreensão de como essas percepções distintas foram mobilizadas
pelos governantes a fim de justificar suas ações na seara das políticas públicas.
Outra questão central para a pesquisa realizada, é o ambiente em que as
políticas públicas são implementadas. O interesse renovado pela temática e,
consequente, maior visibilidade nas últimas décadas, pode ser vinculado a distintos
fatores como 1) a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar
a agenda da maioria dos países, em especial os em desenvolvimento; 2) novas
visões sobre o papel dos governos que, diante da predominância das políticas
restritivas de gasto, passam a serem gestores e implementadores de ajustes fiscais
ad aeternum; e 3) a relativa incapacidade dos governantes de constituir coalizões
políticas capazes de equacionar a questão de como desenhar políticas públicas
capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico em concomitância à
necessidade de promoção da inclusão social.
Dentre os fatores que trazem as políticas públicas e sua análise para lugar
de maior destaque, no contexto desta pesquisa, cabe mencionar os dois primeiros
elencados, uma vez que as políticas restritivas de gasto e a realização dos tais
ajustes delas decorrentes demandam a adoção de orçamentos equilibrados entre
receita e despesa. Tais práticas, que se instalam mais notadamente a partir dos
anos 1980, em países com longas trajetórias inflacionárias, são fatores de restrições
da intervenção estatal em especial no que tange às políticas sociais e econômicas.
Assim, na análise das políticas culturais de Cardoso e de Lula, tomou-se em conta
esse contexto ainda vigente enquanto mais uma fonte de constrangimento às
iniciativas e ações públicas destes dois governos e pode ter constrangido suas.
Tomou-se ainda uma classificação recorrente no estudo das políticas
públicas que a subdivide em três dimensões: 1) a esfera política (polity), 2) a
atividade política e 3) a ação pública (policies). O estudo, então, se situou
 15

principalmente na observação da ação pública, mesmo sem ignorar as demais

dimensões. Considerando uma perspectiva ampla da análise das políticas públicas,
entendemos que não se deveria trabalhar apenas com um recorte da esfera política,
privilegiando certas atividades e deixando outras de lado. Ao contrário, seria
importante que a análise se desse a partir de um olhar diferente sobre a ação pública
em seu conjunto, colocando-se do ponto de vista daquilo que se tornou centro de
gravidade da esfera política. Contudo, e mesmo considerando diferentes aspectos
da ação pública é necessário estabelecer que se considerou central o tema do
financiamento à produção cultural e artística sendo, neste sentido, inescapável
quando da formulação da agenda das políticas públicas culturais.
Diante das distintas prescrições advindas dos diferentes agentes que
demandam políticas públicas na área da cultura, tornou-se relevante observar como
é conformada a agenda pública, seu processo de formação e o que redunda em
ação pública, especialmente as emanadas a partir dos governos em âmbito federal.
A compreensão sobre a conformação da agenda nos pareceu, portanto, uma das
principais atividades da pesquisa e, ao mesmo tempo, ferramenta de análise, sendo
possível caracterizá-la enquanto um conjunto de problemas, objeto de controvérsia,
que insurge do debate público e demanda ação por parte da autoridade pública.
De maneira complementar propusemos uma digressão histórica pelo período
anterior aos governos analisados para situar e contextualizar a pesquisa.
Compreendeu-se que tal ilustração numa perspectiva historiográfica seria
importante para demonstrar como as políticas públicas culturais vem sendo
desenvolvidas ao longo do tempo, seus diferentes usos e acepções, nível de
institucionalização, permanência e descontinuidade. Pode-se dizer que tais políticas
no Brasil entraram na agenda de governo na década de 1930, sendo assim, o
primeiro período do presidente Getúlio Vargas, um marco inaugural. Mesmo
considerando diferenças entre os governos, ao longo do século XX parece não ter
ocorrido mudanças mais significativas na matriz das políticas formuladas. Observa-
se uma crescente mais ou menos constante no grau de institucionalização para a
gestão das políticas públicas culturais com a criação de institutos, fundações e
 16

empresas públicas, surgimento de marcos legais, órgãos públicos e instrumentos

de fomento e financiamento à produção artístico-cultural.
Essa crescente dos marcos legais não significa estabilidade, contudo, posto
que há momentos em que as políticas culturais foram centrais aos governos, por
motivos distintos, a exemplo do período do regime militar (1964-1985). Veremos
uma série de ambiguidades identificadas nessas movimentações que impactaram
no aparato institucional disponível para a consecução das políticas públicas
culturais, bem como alguns de seus efeitos importantes.
Entendeu-se a CF de 1988 como um marco que demandava instrumentos
específicos para a área da cultura ao expandir as atribuições do Estado. Assim, a
questão do financiamento público à produção artística e cultural se tornou
incontornável por dois motivos principais. O primeiro diz respeito à demanda
histórica por um volume de recursos maior e uma disponibilidade mais constante,
seja pela necessidade da manutenção das instituições vinculadas seja para a
execução de ações previstas legalmente. A escassez ou intermitência dos recursos
é, ainda hoje e desde que se pode apurar, um dos obstáculos mais evidentes para
a efetivação das políticas públicas culturais.
Quanto a este último aspecto um importante marco das políticas culturais,
mais próximo ao período dos governos Cardoso e Lula, com finalidade de fomento
à produção artístico-cultural, a Lei nº 7.505/1986 posteriormente conhecida como
Lei Sarney2, traz consigo o embrião da lógica de funcionamento do atual Pronac
(Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991). Também conhecida como Lei Rouanet,
o Pronac, em vigência há cerca de 25 anos, segue sendo o principal instrumento
em âmbito nacional de fomento à produção artística e cultural. Para se ter parâmetro
do volume de recursos e quantidade de projetos que o programa viabilizou, entre os
anos de 1995 e 2010, a principal modalidade de financiamento que é o incentivo

2
A Lei Sarney, vigorou até o ano de 1990 e permitia abatimentos do Imposto de Renda em forma de
doações, patrocínios e investimentos em projetos culturais. Aproxima-se em seu funcionamento à
Lei Rouanet, ainda vigente e que, não despropositadamente, é tida como um desdobramento
daquela. José Sarney, autor do projeto de lei, apresentou essa proposta pela primeira vez ainda em
1972 em seu primeiro mandato como senador. Desde então, foram feitas diversas tentativas de
apresentação e aprovação deste instrumento, todas frustradas sob a alegação de que eram
inconstitucionais.
 17

fiscal (também conhecido como mecenato), foi responsável por um total de recursos
superior a R$ 8 bilhões em valores nominais, captados através de 28.640 projetos
culturais de todas as regiões do país (SALIC, 2018). Em termos da diversidade de
linguagens, formatos e expressões, o programa também é abrangente, uma vez que
possibilita a apresentação de projetos de uma infinidade de áreas artísticas e
culturais, desde o teatro, a dança, a música, a literatura e as artes visuais, passando
por patrimônio, restauração, produção televisiva e cinematográfica, arqueologia,
museologia e jogos eletrônicos3. Em relação à acessibilidade ao programa, refletida
na gama de agentes aptos a apresentar propostas de projetos, tanto pessoas físicas
com atuação na área cultural quanto pessoas jurídicas públicas ou privadas de
natureza cultural (com ou sem fins lucrativos), estão previamente autorizadas.
Mesmo que esse amplo leque de personalidades não garanta automaticamente
acesso aos recursos financeiros que podem advir tanto da renúncia fiscal quanto do
orçamento público, pode-se considerar que há uma infinidade de possibilidades. O
Pronac foi, portanto, um eixo condutor para proceder à análise das políticas públicas
culturais levadas a cabo pelos governos Cardoso e Lula em perspectiva comparada,
uma vez que sua envergadura, abrangência e longevidade, permitiu a prospecção
de dados a fim de extrair informações, principalmente quantitativas.
Em termos qualitativos, foram analisados uma série de documentos, a
exemplo de publicações oficiais, entrevistas e textos de programas implementados
pelos dois governos no âmbito do Ministério da Cultura (MinC). As trajetórias
políticas e profissionais dos membros dos altos escalões dos governos Cardoso e
Lula também foram objeto constituinte da análise proposta. Assim, ao lado de outros
elementos como os programas eleitorais, projetos e ações enquanto gestores,
visou-se identificar em que medida os governos buscaram inscrever o Estado nas
demandas e definições de política cultural em âmbito nacional. Cumpre destacar
que desde o início, da nossa pesquisa, registramos a existência de uma expressiva

3
São 175 as categorias e subcategorias em que se pode enquadrar um projeto cultural. Além da
diversidade de linguagens e de expressões, é notável o número de finalidades permitida aos projetos
que, nesse sentido, podem ter como objeto desde a aquisição de equipamentos, manutenção,
recuperação e ampliação de acervos, ações de capacitação profissional e educativas, até a
elaboração de projetos de arquitetura e urbanismo, entre outros (Dados Abertos, 2018). Disponível
em: http://dados.gov.br/dataset/incentivos-da-lei-rouanet. Acesso em: 24/05/2018.
 18

produção acadêmica (BARBALHO, 2013; CALABRE, 2009b, 2010; RUBIM, 2007,

2010a, 2010b), na última década, que percebia uma diferença importante das
políticas de cultura dos governos Cardoso e Lula. É possível mesmo dizer que se
produziu um consenso interpretativo sobre um certo antagonismo entre os
governos, no qual se aceita que o primeiro, levado a cabo pelo PSDB, seria
notadamente filiado aos mecanismos de incentivo cultural, lógica que apontaria uma
crescente do investimento e seleção privados de projetos e iniciativas culturais. Este
governo que manteve à frente do Ministério da Cultura (MinC) ao longo de todo o
período o cientista político Francisco Weffort4 – um dos fundadores e dirigentes do
Partido dos Trabalhadores (PT) – seria propenso a uma maior abertura para a
iniciativa privada sob influência declarada ou não do corolário neoliberal. De outro
lado, o PT defenderia uma maior participação tanto do Estado quanto da sociedade
civil na gestão da agenda das políticas de cultura, promoveria mudanças com a
criação de novos marcos institucionais visando à continuidade destas políticas, e
seria mais crítico em relação à participação do mercado na definição e seleção dos
projetos e iniciativas culturais.
Em uma publicação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
visando à realização de um balanço sobre as gestões à frente do MinC (SILVA e
MIDLEJ, 2011), através de entrevistas com gestores dos dois governos,
encontramos a fala de José Álvaro Moisés5 sobre a forma de governar dos tucanos.
Moisés, que foi Secretário de Apoio à Cultura na primeira gestão de Cardoso (1995
a 1998), entende que uma política cultural no contexto de um Estado democrático

4
Formado em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo (USP), ingressou no quadro de
docentes dessa universidade em março de 1961, lecionando em cursos de graduação até o golpe
militar de 1964. Em 1984 é aprovado como professor titular do Departamento de Ciência Política da
USP com a tese Por que democracia? que obteve nota máxima da banca examinadora composta,
entre outros membros, por Fernando Henrique Cardoso, então presidente da seção paulista do
PMDB. Opositor do regime militar vai participar da fundação do PT na década de 1980, sendo seu
Secretário Geral até 1987. Em dezembro de 1994 sai do PT para assumir a pasta do MinC, a convite
do presidente eleito Cardoso (CPDOC, 2017).
5
Formado em Ciências Sociais pela USP (1970), é mestre em Política e Governo pela University of
Essex (1972) e doutor em Ciência Política pela USP (1978). Durante a gestão de Weffort foi
Secretário Nacional de Apoio à Cultura (1995-1998) e Secretário Nacional de Audiovisual (1999-
2002). Atualmente é Professor Titular do Departamento de Ciência Política/USP e membro de
diversos comitês, entre os quais o Comitê Executivo da Associação Internacional de Ciência Política
- IPSA e um dos Chairs do Research Committee sobre Qualidade da Democracia da IPSA (CPDOC,
2017; CNPQ Currículo Lattes, 2017).
 19

“Partindo da premissa de que o país tem uma enorme diversidade cultural” deve
“dar acesso a essa diversidade como um elemento não apenas de fruição de
benefício da própria cultura, mas também, na mesma dimensão, como um elemento
de estímulo para a produção cultural”. Para ele as atenções do governo estavam
voltadas a esta diversidade cultural, “mas contemplando também a diversidade
entre o que tinha ou não tinha inserção no mercado”, e conclui: “Eu diria que foi
muito menos do que nós queríamos” (MOISÉS, J., 2011, p. 118).
O segundo período estudado (2003 a 2010) foi comandado pelo PT e,
segundo as posições públicas de seus agentes e mesmo de seu programa de
governo vai defender uma atuação do Estado mais ampla, colocando à frente do
MinC Gilberto Gil6 (2003 a 2008). Juca Ferreira7, Secretário Executivo da pasta,
chegou a identificar essa vontade de mudança ao defender que “O Governo Lula
marcou uma diferença profunda em relação a seus antecessores ao redefinir a
missão do Ministério da Cultura como formulador e promotor de políticas de
desenvolvimento cultural” (MinC, 2006, p. 5).
Foram os governos Lula e Cardoso tão distintos em suas pretensões,
programas e ações, filiações ideológicas e estatutos, ou houve, na verdade, uma
estratégia de distinção? A pesquisa que sustenta a presente tese buscou, portanto,
comparar os sentidos dados a esta importante política pública para a diversidade
cultural e o desenvolvimento do país, durante o período compreendido entre os anos
1995 e 2010. Tal empreitada foi possível a partir da análise das ações públicas dos

6
Formado em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), porém mais conhecido
enquanto compositor e músico brasileiro de prestígio internacional, Gilberto Passos Gil Moreira
também foi opositor do regime militar, sendo preso no ano de 1968, logo após a decretação do Ato
Institucional nº 5. O início de sua trajetória político-partidária vai ser no Partido do Movimento
Democrático Brasileiro (PMDB), sendo eleito Vereador em Salvador com a maior votação do pleito
de 1988. É filiado ao Partido Verde (PV) desde 1990 (CPDOC, 2017).
7
João Luís Silva Ferreira é formado em Sociologia pelo Instituto de Estudos do Desenvolvimento
Econômico e Social (Iedes) da Sorbonne, em Paris (1979). Foi secretário-executivo do MinC de 2003
a 2008, quando em agosto daquele ano assume a titularidade da pasta e fica até o término do
segundo mandato de Lula (2010). Membro do Partido Comunista Brasileiro (PCB, 1950 a 1960), foi
também integrante do Movimento Revolucionário 8 de outubro (MR8), no qual exerceu a função de
secretário político no final da década de 1960. Eleito duas vezes vereador pelo Partido Verde (PV)
em Salvador (1992 e 2000), exerceu o cargo de Secretário do Meio Ambiente daquele município
durante governo da prefeita Lídice da Mata (PSDB). Ingressou no PT em fevereiro de 2012 e, depois
de ser Secretário da Cultura do Município de São Paulo (2013 a 2014) no governo de Fernando
Haddah (PT), voltou ao comando do MinC em 2015 até a destituição do governo Dilma Roussef (PT),
em 2016 (CPDOC, 2017).
 20

dois governos, as trajetórias dos altos escalões de governo, nas manifestações dos
diferentes agentes políticos envolvidos, bem como num dos conjuntos de dados
quantitativos mais robustos disponível acerca do financiamento público à produção
cultural reunidos no Pronac.
Para compreendermos melhor os rumos traçados pelos governos em
questão, no que diz respeito ao fomento da produção cultural, cumpre destacar que
a principal diferença entre os mecanismos de financiamento público à cultura no
Brasil reside na forma pela qual o apoio estatal se dá: 1) via o fomento direto (ou
orçamentário), a partir de recursos arrecadados pela União e alocados por
determinação governamental, e o indireto (ou tributário); e 2) através de renúncia
fiscal, forma na qual o Estado deixa de arrecadar parte dos impostos e contribuições
a ele devidos; nesta modalidade a primazia na escolha dos projetos é do
contribuinte, ou seja, há maior protagonismo e ingerência de agentes de mercado.
A partir de informações sobre dois dos principais mecanismos de
financiamento público em âmbito federal, notadamente o Fundo Nacional de Cultura
(FNC) e o instrumento de Incentivo a projetos culturais, ambos integrantes do
Pronac, pretendeu-se apontar qual forma de apoio foi a preponderante. Buscou-se,
a partir da análise quantitativa, identificar se no âmbito do Pronac houve alguma
mudança perceptível quanto ao volume e à distribuição territorial dos recursos,
número de projetos e valores médios, participação do capital privado e público, entre
outros aspectos, para promover e dar forma à avaliação desta política pública.
Cabe esclarecer que enquanto o FNC distribui os recursos orçamentários
principalmente por meio de programas concorrenciais e editais públicos de seleção,
no Incentivo a projetos culturais os recursos são viabilizados através de autorização
a projetos culturais que, a partir basicamente da avaliação de conformidade à lei,
tornam-se aptos a captar recursos junto à iniciativa privada. O presente trabalho,
apesar de reconhecer as distinções entre as duas formas de financiamento, cada
qual com sua dinâmica de captação e de acesso aos recursos financeiros, filia-se
ao entendimento que ambos são de caráter público, sendo considerados por isso
mesmo, quanto à sua natureza, recursos públicos.
Estudos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em parceria
com o Ministério da Cultura (MinC), apontam para uma desproporção histórica entre
 21

os dois mecanismos, e atestam que o nível dos recursos destinados ao Incentivo a

projetos culturais é muito superior ao do FNC8. A Exposição de Motivos (EMI) do
Projeto de Lei nº 6.722/2010 (MinC, 2009) que visa alterar a atual política de
fomento, destaca tal situação de desequilíbrio:

Ao longo da vigência do PRONAC ocorreu uma prevalência assimétrica do

mecanismo de incentivo baseado em incentivo fiscal sobre os demais, sem
que os recursos orçamentários fossem incrementados e os meios de
gestão do processo e de controle social do processo fossem instituídos (p.
30, 2009).

Assim, tem-se que o maior desafio para a consecução da pesquisa realizada

residiu em comparar as políticas governamentais (programas de governo, projetos
e ações), identificando conceitos e premissas de cada um, para então, proceder à
análise dos dados financeiros. Isso permitiu perceber se eventuais distinções
produziram efeito sobre a conformação e implementação da agenda pública e
modificaram significativamente (ou não) as condições de fomento à produção
artística e cultural no Brasil. Toda essa gama de informações subsidiou a análise
comparada dos dois governos estudados quanto a descontinuidades e
permanências, inflexões e incrementalismos da agenda pública de cultura durante
o período estudado.
O objetivo desta pesquisa foi o de avaliar as políticas públicas culturais dos
governos de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) e Luiz Inácio Lula da Silva
(2003 – 2010) em perspectiva comparada. Buscou-se aferir a hipótese de que, a
despeito de distintas perspectivas, tais governos não promoveram uma inflexão (ou
mudança significativa) no que se refere às políticas culturais, especialmente quando
analisados os dados quantitativos disponíveis através do Programa Nacional de
Apoio à Cultura (PRONAC).
Para tanto, foi construído um referencial teórico, apresentado no primeiro
capítulo, voltado a considerar os conceitos de cultura, concepções e configurações

8
A exemplo da publicação Sistema de Informações e Indicadores Culturais 2007-2010, de 2013.
Disponível em: http://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-
catalogo?view=detalhes&id=265974. Acesso em: 01/10/2016.
 22

de políticas culturais e de políticas públicas, bem como aspectos da conformação

de agenda política.
No segundo capítulo nos dedicamos a traçar um panorama histórico a fim de
perceber descontinuidades e permanências à luz das políticas públicas culturais no
Brasil em diferentes momentos.
Foram considerados aspectos das trajetórias político-partidárias e
acadêmicas dos altos escalões de cada governo à frente do Ministério da Cultura,
suas ações, discursos e reflexões, programas de governo, entrevistas, entre outros
materiais publicados em diferentes momentos para que a comparação fosse
estabelecida, especialmente no capítulo três.
Os dados quantitativos relativos ao PRONAC analisados com maior minúcia
no capítulo quatro, suportam os resultados da pesquisa empírica e confirmam que,
tomados os elementos em seu conjunto e nas partes, não houve inflexão na
condução das políticas públicas culturais no período estudado e sim
incrementalismos.
Capítulo 1. Arcabouço teórico-conceitual-argumentativo
Seção 1. O conceito de Cultura

Alguém que estivesse inteiramente eximido de convenções

culturais não seria mais livre do que alguém que fosse
escravo delas.
Terry Eagleton

Considerando que a análise se dá sobre as políticas culturais enquanto

objeto, para dar cabo da proposta de tese aqui colocada, tão importante quanto a
definição sobre política pública (enquanto contexto do trabalho), política cultural
(enquanto objeto específico) e formulação da agenda (enquanto ferramenta
analítico-interpretativa), é a necessidade de delinear com maior precisão um
conceito contemporâneo de cultura. Servindo-se de perspectivas de campos de
conhecimento distintos que passam pela antropologia, letras, sociologia da cultura
e a história, essa delimitação, mesmo que abrangente, multi e interdisciplinar,
contribuirá para a posterior abordagem das políticas públicas de cultura, objeto
central da análise. Esse esforço em discorrer sobre diferentes conceitos de cultura
trazendo-os para o escopo da tese é relevante para situar a análise das políticas
públicas culturais levadas a cabo pelos governos que conduziram a formulação da
agenda no período estudado em âmbito federal, buscando nas suas ações públicas
possíveis filiações e concepções.
Cultura remete a um conceito por vezes controverso, exaustivamente amplo
ou demasiado restrito, conforme se verificará ao longo dessa seção. Após um
preâmbulo sobre a autonomização e modificação deste conceito que nasce
vinculado ao cultivo da natureza, serão consideradas três acepções distintas mais
recentes e ainda contemporâneas. Tais acepções mesmo quando conflitantes são
inter-relacionadas e podem ser caracterizadas de acordo com suas respectivas
ênfases. A primeira destas acepções indica que a ideia de cultura está atrelada a
um estado mental ou espiritual desenvolvido, privilegiando o indivíduo enquanto
receptor e reprodutor desta cultura. A segunda noção, ainda que intricada à
primeira, dá maior destaque ao processo através do qual este estado de maior
desenvolvimento pode ser alcançado sem, contudo, escapar ao indivíduo como
 24

centro deste processo, bem como sem estabelecer uma definição mais precisa
sobre quais práticas estariam incluídas no mesmo. Uma terceira acepção vai
justamente destacar que os meios pelos quais a transmissão de valores culturais
constitui um elemento tão relevante quanto seu conteúdo, ou seja, vai enfatizar que
os veículos que representam ou conformam tal estado de espírito são centrais ao
processo; em tempo, também se distingue das demais por considerar o caráter
inerentemente coletivo dessa transmissão.
Vejamos agora as raízes do complexo conceito de cultura, considerando os
usos e contextos em que o termo emerge. Segundo Raymond Williams, “Culture é
uma das duas ou três palavras mais complicadas da língua inglesa” (2007, p. 117),
em função de seu “intrincado desenvolvimento histórico em diversas línguas
europeias” (WILLIAMS, 2007, p. 117). O linguista e crítico literário compreende que
parte desta complexidade se dá em função dos usos variados do termo; destaca
que cultura serve para “referir-se a conceitos importantes em diversas disciplinas
intelectuais distintas e em diversos sistemas de pensamento distintos e
incompatíveis” (WILLIAMS, 2007, p. 117). Em seu esforço de análise histórica dos
primeiros usos e versões da palavra, considerando uma gama significativa de
línguas como o latim, o inglês e o francês, Williams compreende que “cultura era
um substantivo que se referia a um processo: o cuidado com algo, basicamente com
as colheitas e com os animais” (WILLIAMS, 2007, p. 117, grifos no original). O termo
assim, durante o século XV até o início do XVI, remete a um tipo de processo que
tem o ser humano como agente principal, mas o objeto da ação, ou “Sentido
primordial” como Williams indica, é “o cuidado com o crescimento natural”
(WILLIAMS, 2007, p. 117).
Terry Eagleton vai complementar a leitura dessa transformação dos sentidos
de cultura que se “denotava de início um processo completamente material”, mas
“foi depois metaforicamente transferido para questões do espírito” (2005, p. 10).
Associa essa transformação nos usos e atribuições à “mudança histórica da própria
humanidade da existência rural para a urbana, da criação de porcos a Picasso, do
lavrar o solo à divisão do átomo” (EAGLETON, 2005, p. 10). Assim, a partir deste
processo de analogia ou “metaforização”, ocorrido ao longo dos séculos XVI ao
 25

XVIII, cultura começa a remeter ao cultivo ou desenvolvimento de capacidades

humanas (EAGLETON, 2005; WILLIAMS, 2007), mesmo que tal ampliação, durante
este período, tenha convivido com aquela noção original que remetia ao cultivo da
natureza. Eagleton coloca que colere – raiz latina da palavra cultura – tem um
caráter de culto ao divino, de habitar, adorar, proteger, e, por derivação do termo
religioso cultus, sugere que “a própria ideia de cultura vem na Idade Moderna a
colocar-se no lugar de um sentido desvanecente de divindade e transcendência”
(EAGLETON, 2005, p. 10).
Começam, assim, a surgirem as bases para a percepção de cultura cada vez
mais próxima de processos abstratos aos quais os indivíduos e grupos poderiam
ser submetidos e, como resultado, aceder coletiva ou individualmente a um estágio
distinto do anterior, pretensamente superior. A ideia de cultura como processo em
si mesmo, vai se firmando e se aproxima à concepção moderna de erudição, como
signo distintivo resultante de um processo de formação humana, de cultivo das
capacidades intelectuais. Essa seria uma síntese da primeira acepção de cultura,
mesmo que datada e potencialmente a mais contestada, é uma das três acepções
vigentes.
A autonomização relativa do termo, que se inicia nos últimos anos do século
XVIII e se difunde e consolida até meados do XIX, faz com que a noção de cultura
se conecte a um “processo abstrato ou o produto de tal processo” (WILLIAMS, 2007,
p. 118). Assim, o conceito começa a se tornar mais independente, por um lado, e
se confunde com a ideia de civilidade, por outro. Isso acontece, segundo Williams,
em diversas línguas, da inglesa, passando pela francesa e alemã (WILLIAMS, 2007,
p. 119), mesmo que em períodos e contextos distintos, porém próximos no tempo e
nas motivações.
John Storey, ao dissertar sobre essa leitura da cultura como elemento
civilizatório ou denotador de civilidade, decreta: “Minorias poderosas sempre se
preocuparam com a cultura popular da maioria: detentores de poder político sempre
consideram necessário policiar a cultura daqueles que não têm esse poder” (2015,
p. 43). A cultura neste contexto, passa a ser vista enquanto instrumento de controle
social, substrato de uma estratégia de antecipação a potenciais mudanças na
 26

estrutura de poder. Storey indica uma disposição dos “poderosos” em deter “os
meios de controlar a cultura das classes subordinadas” (STOREY, 2015, p. 43), mas
aponta que, durante o século XIX, ocorreu uma mudança nesta relação de controle
advinda da industrialização e da urbanização. Neste contexto, emerge uma “cultura
popular”, capaz de promover uma “ruptura decisiva com as relações culturais do
passado” (STOREY, 2015, p. 43).
A título de ilustração do fenômeno, Storey indica que as modificações no
contexto urbano da Manchester do século XIX, promoveram aquilo que identifica
como uma “segregação de classes” (2015, p. 43). Essa divisão foi potencializada
pela separação física das residências, dos locais de habitação nitidamente distintos,
que, combinada a “novas relações de trabalho do capitalismo industrial” (STOREY,
2015, p. 43) produziram alterações culturais. Assim, tanto a industrialização quanto
a urbanização, “redesenharam o mapa cultural”, na medida em que a “classe
operária de Manchester angariou espaço para desenvolver uma cultura
independente, a certa distância da intervenção direta das classes dominantes”
(STOREY, 2015, p. 43).
Outra perspectiva das diversas dimensões da cultura, é encontrada na obra
de Walter Benjamin “Sobre o Conceito de História”9 (2012), trabalho composto por
dezoito teses e dois apêndices que foi redigido no começo de 1940, pouco antes de
sua morte. A partir de uma interpretação do materialismo histórico, Benjamin em
sua Tese VII destaca o processo de transmissão dos bens culturais e declara:
“Nunca há documento de cultura que não seja também documento de barbárie”10
(BENJAMIN, 2012, p. 13).
Benjamin, que enxerga no materialismo histórico o poder e a oportunidade
de ruptura com o Historicismo positivista, incita os historiadores a romper com
“indolência do coração, a acedia, incapaz de se apoderar da autêntica imagem

9
Walter Benjamin foi um filósofo e crítico literário alemão, nascido no fim do século XIX. Nesta sua
obra inacabada, abordou a dialética entre a cultura e a barbárie.
10
Para a análise desta problemática abordada por Benjamin, utilizou-se a obra “O anjo da história”,
na qual as teses foram traduzidas por João Barrento (2012).
 27

histórica que subitamente se ilumina” (BENJAMIN, 2012, p. 12). A acedia11, como

interpreta Michel Lowy, “é o sentimento melancólico da toda poderosa fatalidade,
que priva as atividades humanas de qualquer valor” (LOWY, 2005, p. 71), mantendo
o historiador positivista na sua condição de autômato reprodutor do discurso
hegemônico. Esse é o mesmo historiador conformista que trabalha sempre sob a
ótica do opressor, colocando-se ao lado dos vencedores por conta do que Benjamin
chama de identificação afetiva. Essa postura de conivência ou conveniência do
historiador positivista para com as classes dominantes auxilia para que a estrutura
de poder se mantenha tal como antes e se reproduza indefinidamente: “os
detentores do poder são os herdeiros de todos aqueles que antes foram
vencedores” (BENJAMIN, 2012, p. 12). Conscientes da sua influência ou potência
afetiva desses marcos no inconsciente coletivo, as classes sociais dominantes se
apoderam dos ícones culturais, seja adaptando edificações preexistentes,
fabricando novos ou destruindo antigos.
Pode-se ilustrar essa relação dialética entre a cultura e a barbárie através de
ícones edificados como os Arcos de Triunfo e outros monumentos que sintetizam
as conquistas através da subjugação da cultura e ícones culturais do derrotado.
Esses monumentos, edificações ou mesmo peças de arte, fruto invariavelmente de
conquistas bélicas, celebram a conquista pela guerra, a pilhagem e a morte. Na
contemporaneidade, essa apropriação e usurpação de grupos sociais poderosos
política e economicamente é menos truculenta, no entanto, exemplos desse
processo violento são facilmente encontrados em diversos espaços urbanos.
Na contemporaneidade, a noção de cultura como signo distintivo é alvo de
críticas por implicar a ideia de que o parâmetro para avaliação desse estado
pretensamente desenvolvido e superior é o fornecido pela cultura de elite. Segundo
Coelho (1997, p. 102), essa concepção é criticada porque conduziria à
“marginalização de largas camadas da sociedade” que, mesmo “não partilhando
daqueles valores culturais, não seriam menos cultas num sentido antropológico”.
Contudo, são outras duas noções que, em diálogo com a concepção de cultura

11
Tema recorrente na obra de Benjamin foi especialmente abordado em “Origem do drama barroco
alemão” de 1925. Michel Lowy também traduziu as teses de Benjamin seguidas de comentários na
obra “Walter Benjamin: aviso de incêndio” (2005).
 28

enquanto cultivo da mente, mas não estabelecendo uma hierarquização entre as

práticas e processos que a envolvem, têm sido mais frequente e largamente aceitas.
Seriam noções “despidas da ideia restritiva embutida na primeira e entendidas como
os modos pelos quais alguém ou uma comunidade responde a suas próprias
necessidades ou desejos simbólicos” (COELHO, 1997, p. 102). Ainda, segundo
Coelho, estas duas noções são comumente apresentadas a partir de dois ângulos:
“Um, dito idealista, que vê no termo cultura o índice de um espírito formador global
da vida individual e coletiva” (1997, p. 103, grifo meu), e outro prisma de análise, de
inspiração marxista, chamado de materialista, que “considera a cultura – em todos
os seus aspectos, incluindo os relacionados a todos os meios e construções
intelectuais – como reflexo de um universo social mais amplo e determinante” (1997,
p. 103). Quanto às maneiras pelas quais se manifestam, há uma “variedade de
comportamentos e atos sociais, mas, de modo especial, em comportamentos e atos
específicos e singulares (artes plásticas, teatro, etc.)” (1997, p. 103). Conclui o autor
que:

A tendência hoje dominante é uma composição entre os modos de

entendimento idealista e materialista: as várias manifestações culturais
não são determinadas de modo absoluto por uma ordem social global
patente, mas são elementos decisivos na definição daquela ordem; por
outro lado, a cultura não se caracteriza apenas pela gama de atividades
ou objetos tradicionalmente chamados culturais, de natureza espiritual ou
abstrata, mas apresenta-se sob a forma de diferentes manifestações que
integram um vasto e intricado sistema de significações. (1997, p. 102).

Considerando assim os percursos e usos históricos do conceito de cultura,

aquele que se destaca e parece mais apropriado à tese ora proposta se aproxima
da interpretação de Clifford Geertz. Este antropólogo, partindo da leitura weberiana
que considera o homem como um animal amarrado a teias de significados tecidas
por ele mesmo, assume a cultura “como sendo essas teias e a sua análise; portanto,
não como uma ciência experimental em busca de leis, mas como uma ciência
interpretativa, à procura do significado” (GEERTZ, 2008, p. 4, grifo meu). É a partir
da ampliação ou mesmo cisão com o conceito potencialmente arcaico de cultura
como signo distintivo de superioridade, promovida principalmente no âmbito da
antropologia, que encontramos indícios mais evidentes de uma concepção da
cultura como um conjunto de saberes-fazeres humanos. Podemos defender, por
 29

este prisma, que “uma cultura fornece os conhecimentos, valores, símbolos que
orientam e guiam as vidas humanas” (MORIN, 2003, p. 48). Esta leitura de como
opera a cultura, ou quais aspectos da vida em sociedade ela influencia, aproxima-
se cada vez mais de uma concepção da cultura como processo.
Entende-se, portanto, não ser suficiente a noção de cultura que se resume à
distinção entre alta e baixa cultura, típica de uma leitura restritiva que separa cultos
de incultos, estabelecendo uma espécie de hierarquização. A cultura não deve ser
percebida como circunscrita a círculos, camadas ou grupos sociais: “a cultura pode
existir sem consciência de identidade, ao passo que as estratégias de identidade
podem manipular e até modificar uma cultura”12 (CUCHE, 1999, p. 177). Se a ideia
de cultura segue sendo associada a atividades determinadas do ser humano, já não
se restringe às tradicionais como literatura, escultura, cinema, ou como identifica
Coelho, àquelas “em suma, que se apresentam sob uma forma estética” (1997, p.
103). Ao revés, a noção de cultura não exclusiva às atividades estéticas e
intelectuais, inclui “uma rede de significações ou linguagens incluindo tanto a cultura
popular como a publicidade, a moda, o comportamento, a festa, o consumo, o estar-
junto” (COELHO, 1997, p. 103).
Como referência teórica – e ao mesmo tempo normativa dado o caráter da
Organização das Nações Unidas para a Educação e a Cultura (Unesco) uma vez
que busca estabelecer bases comuns de atuação para os países membros – este
conceito amplamente discutido e por vezes controverso, pode ser definido como:

Conjunto dos traços distintivos espirituais e materiais, intelectuais e

afetivos que caracterizam uma sociedade ou um grupo social e que
abrange, além das artes e das letras, os modos de vida, as maneiras de
viver juntos, os sistemas de valores, as tradições e as crenças (Declaração
Universal sobre a Diversidade Cultural, DUDC, 2001, p. 1).

Essa definição, datada do início do século XX, abrangente e que, ao mesmo

tempo, busca uma síntese, contribuiu de maneira significativa para o entendimento
da cultura como conjunto complexo da produção subjetiva e material humanas
(CHATI, 2011, p. 212). Pode-se destacar que tal definição reitera a distinção entre

12
Nesse sentido, a diferenciação dos e pelos indivíduos e grupos se dá pelos processos identitários
que não são o foco desta tese.
 30

cultura e arte, considera os sistemas de valores e formas de viver juntos e inclui os

fazeres e saberes tradicionais ou não científicos, no rol da cultura. Apesar de tal
definição poder ser considerada como restritiva – na medida em que enumera os
elementos que seriam representativos da ou de uma cultura – é perceptível sua
contribuição na ampliação da gama de expressões humanas que estariam neste
conjunto. Assim, é importante frisar sua contribuição no avanço do entendimento da
cultura como um processo dinâmico de trocas, interações e inter-relações.
Se esta visão da cultura como processo era incipiente no começo dos anos
2000, no âmbito da Unesco há indicativos de uma consolidação deste enfoque: “a
cultura é entendida mais como processo: as sociedades vão-se modificando de
acordo com os caminhos que lhes são próprios” (UNESCO, 2009, p. 4). A
Organização, que historicamente pautou seu trabalho na preservação do patrimônio
mundial, defende que “agora deve aprender-se também a acompanhar a mudança
cultural de modo a ajudar os indivíduos e os grupos a gerir mais eficazmente a
diversidade” (UNESCO, 2009, p. 4), abrindo o campo para uma abordagem mais
atenta à dinâmica dos fenômenos culturais.
No contexto vigente de globalização da economia, a cultura também é tida
como elemento catalisador de processos econômico-financeiros. Instituições
financeiras e agências de fomento com diferentes portes e abrangência de atuação,
têm defendido a importância em se promover o desenvolvimento na área cultural
pelo seu destacado potencial econômico. Isso reitera justamente a leitura da cultura
como uma nova área a ser agregada às políticas de desenvolvimento. Quando estas
instituições começam a compreender a área como “esfera crucial para
investimentos, a cultura e as artes são cada vez mais tratadas como qualquer outro
recurso” (YÚDICE, 2004, p. 30). Assim, a cultura (garantidora do statu quo ante)
extrapola e amplia sua área de influência: “O papel da cultura expandiu-se como
nunca para as esferas política e econômica, ao mesmo tempo que as noções
convencionais de cultura se esvaziaram muito” (YÚDICE, 2004, p. 26). Com este
esvaziamento da discussão acerca da noção ou conceito de cultura, atualmente os
discursos oficiais restringem-se a enfatizar eventuais benefícios associados a ela.
Yúdice considera que “talvez seja melhor fazer uma abordagem da questão da
 31

cultura de nosso tempo, como um recurso [...] a cultura está sendo crescentemente
dirigida como um recurso para a melhoria sociopolítica e econômica” (2004, p. 2).
Essa visão da cultura como recurso ou fator de desenvolvimento econômico
e social também está presente nas análises de Celso Furtado de maneira explícita
e focada no contexto brasileiro, cabendo aqui um adendo. Ao dedicar-se ao estudo
da economia e à teoria do desenvolvimento, percebeu que a análise econômica
divorciada de aspectos históricos e culturais, é apenas provedora da base de
reiteração e manutenção de um modelo de desenvolvimento vigente. “As ciências
sociais ajudam os homens a solucionar problemas práticos de várias ordens, mas
também contribuem para conformar a imagem do mundo que prevalece em certa
sociedade” (FURTADO, 1998, p. 11). Este pensador brasileiro, além de apontar os
percalços da pesquisa científica, constata que o subdesenvolvimento nacional é
decorrente, também, de um processo histórico e cultural. Nesse sentido se destaca
uma contribuição dessa linha de análise acerca da dimensão cultural do
desenvolvimento. Segundo Furtado “segmentos populacionais que, embora
conheçam uma significativa elevação do seu nível de vida material, continuam
prisioneiros de estreitos padrões culturais” (1998, p. 69 e 71). Nessa perspectiva,
cientes de que “as descontinuidades entre o presente e o passado não são apenas
frutos de rupturas criativas” e, “mais comumente, refletem a prevalência da lógica
de acumulação sobre a coerência do sistema de cultura” (1998, p. 71, grifos meus),
faz-se mister construir um projeto de desenvolvimento estimulador de processos de
autoconhecimento, reflexão e conhecimento de si e sobre o processo histórico.
Se cultura é entendida mais como processo ou um recurso disponível, pode-
se dizer que uma política pública no âmbito cultural deve então estabelecer uma
estrutura organizativa para estimular a criação, circulação, troca e fruição dos bens
e experiências culturais de determinado local e/ou grupo social. Esse ambiente
deveria sustentar-se em mecanismos capazes de garantir que esses fluxos se
mantenham em níveis que satisfaçam as necessidades culturais da população e
promovam o desenvolvimento de suas representações simbólicas (COELHO,
1997).
Seção 2. Aspectos de políticas públicas e seu estudo

As políticas públicas e sua análise são tema recorrente da Ciência Política

em função da sua relevância para a compreensão do processo que leva a ações e
decisões tomadas pelos agentes públicos quando no comando estatal. Não
somente isso, na medida em que essas decisões interferem direta e indiretamente
na vida de todo grupo social, é relevante buscar compreender o que leva os grupos
políticos a propor esse ou aquele programa, elevar ou rebaixar, incluir, modificar ou
retirar da agenda essa ou aquela política pública. Para tal, e a despeito do caráter
contingente da política e dos governos, é preciso analisar criticamente as ações (e
omissões), programas implementados (e descontinuados), projetos (explícitos e
implícitos), dos agentes governamentais.
Pierre Muller e Yves Surel (2002) propõem uma subclassificação da política
pública em três dimensões: 1) a esfera política (polity), 2) a atividade política e 3) a
ação pública (policies). O estudo ora proposto se situa principalmente na
observação da terceira (policies), sendo esta compreendida enquanto o “processo
pelo qual são elaborados e implementados programas de ação pública, isto é,
dispositivos político-administrativos coordenados em princípio em torno de objetivos
explícitos” (MULLER e SUREL, 2002, p. 11). Mesmo que não se possa ignorar as
demais dimensões já que, considerando uma perspectiva ampla da análise das
políticas públicas, não se deve trabalhar apenas com “um recorte da esfera política,
privilegiando certas atividades e deixando outras de lado” (MULLER e SUREL,
2002, p. 11), a ação pública é o foco deste estudo.
Importante frisar que a análise se dará a partir de “um olhar diferente sobre a
ação pública em seu conjunto, colocando-se do ponto de vista daquilo que se tornou
centro de gravidade da esfera política” (MULLER e SUREL, 2002, p. 11), neste caso,
a implementação das políticas públicas de cultura, em especial as relativas ao
fomento e financiamento à produção artística e cultural, em âmbito federal. Como o
resultado de um esforço de síntese da noção de análise das políticas públicas a ser
mobilizada na tese, tem-se que se trata do empenho de compreensão e explicação
acerca de um conjunto de decisões levadas a cabo por determinado agente político
(MULLER e SUREL, 2002; MORAN et al., 2006).
 33

Esta proposta filia-se ainda à leitura de que as políticas públicas – bem como
o seu estudo e análise – envolve basicamente a capacidade de persuasão. Para
Moran, Goodin e Rein (2006)13, os agentes que formulam as políticas devem ter as
pessoas a seu lado para que suas determinações tenham força total: “para que uma
política “cole”, não basta que os governantes editem decretos. É necessário
persuadir as pessoas (...) para que estes (decretos) se tornem práticas públicas
gerais” (MORAN et ali., 2006, p. 5). Dito de outra forma, não basta esperar que o
mero exercício da autoridade produza os efeitos desejados das políticas públicas,
há que se convencer aos demais.
Tanto a efetiva implementação de políticas públicas quanto seu estudo e
interpretação implicam no convencimento de outrem. De um lado, os agentes
políticos ao proporem uma política pública devem demonstrar habilidade de
persuadir (e dissuadir) uma série de outros atores: dos legisladores aos servidores
públicos, dos veículos de comunicação em massa à população-alvo das ações,
fazendo-os reconhecer sua relevância e, por que não, propagar a crença na
capacidade daquela política em produzir resultados positivos. Assim cabe tanto aos
agentes políticos no exercício do poder quanto aos que se dedicam ao estudo das
políticas públicas criarem um ambiente de confiança, espécie de esfera de
veracidade, justificar e convencer os demais daquilo que propõem, seja a
implementação de uma política ou a sua avaliação. Uma vez reunidas essas
condições e convencidos senão todos os interlocutores ao menos um número
razoável deles, há o compartilhamento dessa percepção com outros agentes e
pacientes de diversos campos e áreas, fazendo com que aumentem
consideravelmente as chances de sucesso tanto da implementação da política
quanto da circulação e aproveitamento dos apontamentos feitas a partir da
pesquisa. Esse processo de consolidação é importante para que sejam levados em
conta pelos tomadores de decisão os apontamentos que eventualmente surjam a
partir da avaliação. Para tanto, uma proposta de avaliação de políticas públicas
disposta a produzir conhecimento crítico precisa estabelecer tanto uma rigidez
técnico-metodológica quanto apresentar resultados críveis e aproveitáveis. A partir

13
Interpretação feita a partir da Introdução do Oxford Handbook of Public Policy; original em inglês.
 34

da avaliação do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) que ora se propõe,

espera-se identificar se as diferentes opções e sentidos dados pelos governos
Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) modificaram
seus resultados e processos, incrementaram seu alcance, foram, por fim, efetivas e
contribuíram para a melhoria do programa.
Importante explicitar a questão da gênese dos estudos analíticos sobre
políticas culturais uma vez que esta indica algumas das limitações do esforço
avaliativo. Eles teriam surgido enquanto um instrumento de controle da realidade,
uma “tentativa de exercer domínio, de moldar o mundo” (MORAN et ali., 2006, p. 4),
derivado de estudos e pesquisas acerca de operações militares durante a Segunda
Guerra Mundial. Sobre a questão, atribui-se grande importância ao projeto RAND
(Research and Development), que assumiu a forma de organização privada criada
no ano de 1945 com o propósito de “promover a ciência, a educação e a caridade
para o bem-estar e a segurança dos Estados Unidos”14. RAND, portanto, teria sido
uma resposta a interesses e influência de indivíduos ligados ao Departamento de
Guerra e ao Escritório de Pesquisa Científica do Estados Unidos da América
(EEUU), atuando até hoje em diversas áreas consideradas estratégicas, em
especial, a militar.
DeLeon (2006, p. 39)15 referenda a leitura de que o estudo das políticas
públicas, é um desdobramento das ciências políticas de maneira mais abrangente,
tendo como um marco referencial a obra de Harold D. Lasswell (1949). Teriam assim
as ciências políticas um foco “na aplicação rigorosa das ciências (...) a fim de
responder às questões de governança e governo” (DELEON, 2006, p. 39). Apoiado
na interpretação de Fischer (2003), deLeon defende a ideia de que Lasswell
pretendia formular uma ciência voltada à melhoria e qualificação das decisões dos
governantes, em um sistema político democrático, a fim de aprimorá-lo:

Lasswell pretendia criar uma ciência social aplicada que atuaria como
mediadora entre a academia, tomadores de decisão dos governos, e
cidadão comuns através do fornecimento de soluções objetivas para

14
Dados disponíveis na página de internet da instituição: https://www.rand.org/about/history/a-brief-
history-of-rand.html
15
Interpretação feita a partir do capítulo The Historical Roots of the Field, do Oxford Handbook of
Public Policy (2006); original em inglês.
 35

problemas que poderiam minimizar ou estreitar (...) a necessidade de

debates políticos improdutivos. (DELEON apud FISCHER, 2006, p. 39).

Mesmo tendo em conta que a ideia de governantes à procura de

aconselhamento para a tomada de decisões não seja algo recente, afinal desde a
Grécia Antiga ao período medieval há numerosos exemplos disto, o que se
pretendia era de alguma forma inovador: produzir “o estudo rigoroso das políticas
públicas dentro da academia para fornecer aconselhamento aos formuladores das
políticas” (DELEON, 2006, p. 40). Há uma indicação de que na virada do século XX
surgem com maior frequência estudos acadêmicos sobre questões de interesse
público que, por sua vez, são potencialmente precursores das análises sobre
políticas públicas.
Estes estudos se diferenciam da abordagem de outras disciplinas como as
da antropologia, história ou mesmo sociologia, por conta de três características
principais arroladas por deLeon (2006, p. 40 – 41). A primeira é a de que os estudos
de ciências políticas são notadamente orientados à resolução de problemas e
produção de recomendações para questões sociais e políticas (DELEON, 2006, p.
40). A segunda característica própria é a multidisciplinariedade, relevante para a
abordagem dos problemas sociais e políticos que têm “múltiplos componentes
atados a várias disciplinas acadêmicas, sem que se enquadrem em um domínio
disciplinar específico” (DELEON, 2006, p. 41). A terceira diz respeito ao caráter
“consciente e explicitamente orientado por valores” (DELEON, 2006, p. 41). Essa
característica, evidenciada a partir de estudos com ênfase no comportamentalismo,
reconhece que nenhum problema social ou abordagem metodológica, está livre
desta interferência (DELEON, 2006, p. 41), ao contrário, deve-se assumir e
explicitar quais sejam esses valores.
A partir da década de 1960, as ciências políticas migram da academia em
direção aos departamentos governamentais. DeLeon indica que nos anos de 1980
praticamente todos os gabinetes federais tinham alguma divisão voltada à análise e
avaliação de políticas (2006, p. 41). Paralelamente, também as universidades
americanas (estadunidenses) mantinham cursos e programas voltados às relações
ou administração públicas o que, curiosamente, não ensejou a utilização dos
resultados dos estudos e análises na condução das políticas, ao menos na
 36

percepção de um número significativo de acadêmicos como Beam (1996) e

Heineman (2002).
Há, assim, uma compreensão de que as ciências políticas e mais
especificamente, as políticas públicas, emergem da ambição de controle e
previsibilidade, em um ambiente influenciado por uma expressiva racionalidade e
excessivo tecnicismo. A despeito de terem sido desenvolvidas técnicas de análise
e instrumentos de mensuração pertinentes, a integração ou aplicação dos
resultados e recomendações às políticas públicas não ocorreu conforme o
esperado:

A despeito do desenvolvimento de métodos de prospecção sofisticados, a

análise das políticas não teve um impacto substantivo sobre os
formuladores das políticas. Analistas das políticas foram mantidos
distantes dos centros de poder onde são tomadas as decisões sobre as
políticas... Neste ambiente, os valores do rigor analítico e da lógica
perderam para as necessidades políticas (DELEON apud HEINEMAN,
2006, p. 42, grifo meu).

Contudo, mesmo diante de um cenário pouco animador, deLeon (2006, p.

49) busca indicar motivos pelos quais esse distanciamento se estabeleceu,
identificando duas explicações possíveis: a mais otimista, é o de que a comunidade
de pesquisadores das políticas ainda está em meio a um processo de
aprimoramento das ferramentas e amadurecimento das habilidades de análise. A
essa perspectiva haveria uma linha de ação relativamente ao alcance: bastaria
insistir no desenvolvimento das teorias, práticas e metodologias, com o devido
aprofundamento acerca do caráter interdisciplinar imprescindível aos estudos. O
outro motivo, mais pessimista, seria o de que a abordagem das ciências políticas
simplesmente caiu em descrédito, perdeu seu prestígio tanto entre os formuladores
das políticas, quanto para estudiosos e o público em geral. Este motivo, sem
resposta aparente, teria de ser alvo de maiores e mais profundas reflexões.
Assim, é possível falar em uma derrocada do interesse e menor consequente
decréscimo na realização de trabalhos voltados à análise de políticas públicas em
função deste cenário de distanciamento entre aqueles que estudam e avaliam – e,
neste sentido, supõe-se, teriam as melhores condições para prescrever mudanças,
ajustes ou debandadas de determinadas políticas públicas – daqueles que
 37

governam e tomam as decisões. De um lado, os trabalhos acadêmicos se

acumulam nas prateleiras das bibliotecas universitárias (ou, contemporaneamente,
são pouco acessados nos repositórios digitais), restam esquecidos ao fundo das
gavetas dos gabinetes parlamentares, escritórios das agências de regulação e de
órgãos executivos. Enquanto isso, de outro lado, os tomadores de decisão orientam
suas ações baseados mais na percepção da sua clientela, buscando atender a seus
interesses, preocupados em responder às demandas de acomodação de seus
correligionários em função de arranjos, acordos e conchavos novos ou antigos. “Se
o conselho (político) não corresponde ao consentimento (político), então – sejamos
francos – as ciências políticas falharam em enfrentar os desafios expostos por
Lasswell, Dror e outros pioneiros em seus esforços” (DELEON, 2006, p. 48).
Contudo, há uma espécie de ressurgimento do interesse pela temática das
políticas públicas e, consequentemente, maior visibilidade do tema nas últimas
décadas. Celina Souza (2006) vincula-o a três fatores: 1) “a adoção de políticas
restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, em
especial os em desenvolvimento” (p. 20); 2) novas visões sobre o papel dos
governos que, diante da substituição das “políticas keynesianas do pós-guerra por
políticas restritivas de gasto”, passam a ser gestores e implementadores de ajustes
fiscais ad aeternum; e 3) a relativa incapacidade dos governantes de “formar
coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como
desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico
e de promover a inclusão social” (SOUZA, 2006, p. 20), fenômeno mais perceptível
em países da América Latina em desenvolvimento e de “democracia recente ou
recém-democratizados” (SOUZA, 2006, p. 21).
Dentre estes fatores que trazem as políticas públicas e sua análise para lugar
de maior destaque, no contexto desta tese estariam os dois primeiros elencados por
Souza uma vez que as políticas restritivas de gasto e a realização dos tais ajustes
delas decorrentes demandam a “adoção de orçamentos equilibrados entre receita
e despesa” (SOUZA, 2006, p. 21). Tais práticas se instalam mais notadamente a
partir dos anos 1980 em “países com longas trajetórias inflacionárias como os da
América Latina” (SOUZA, 2006, p. 21) e, na perspectiva das políticas públicas,
 38

especialmente as sociais e econômicas, esses fatores são implicadores de

restrições da intervenção estatal. Assim, quando da análise das políticas públicas
de cultura no Brasil, a partir da avaliação do Pronac, vai-se tomar em conta esse
corolário ainda vigente que, necessariamente, influenciou as iniciativas dos
governos, impactou a formulação da agenda e possivelmente constrangeu suas
ações públicas.
Seção 3 – Concepções e configurações de política cultural

Quando nada mais funciona como cimento da vida política (a

polis) ou da vida civil (a civitas), recorre-se à cultura em
desespero de causa.
Teixeira Coelho

Nesta seção serão abordadas acepções e/ou configurações sobre política

cultural, especialmente em âmbito nacional, e apresentadas de modo amplo
algumas premissas da administração e gestão públicas encontradas em diferentes
marcos legais. As políticas culturais têm um histórico conturbado com diferentes
concepções acerca de sua finalidade, conteúdo e forma, especialmente no contexto
brasileiro. Nesse sentido, mesmo que atualmente prevaleça, ao menos
formalmente, um regime político democrático e participativo, entende-se que as
políticas públicas, especialmente as culturais, são indissociáveis de princípios
ideológicos que as modelam.
A intenção é demonstrar como esses princípios operam na construção da
política cultural. Desde referendada a Constituição de 1988, por exemplo, a cultura
é um dos direitos fundamentais de cidadania. Mesmo que não haja consenso ou se
tenha explicitado como garantir tal direito, ele segue sendo reiterado, figurando
entre os princípios da lei que institui o Plano Nacional de Cultura (BRASIL, PNC –
Lei nº 12.343/2010): “direito de todos à arte e à cultura” (Art. 1º, IV). Assim, pretende-
se chegar a uma concepção do que seria política cultural, bem como delinear o
ambiente prescrito pela própria administração pública para que estas operem com
eficácia.
Estudos sobre política cultural costumam assumi-la como:

intervenções do Estado, instituições civis e grupos organizados da

comunidade para orientar o desenvolvimento de formas simbólicas, as
necessidades culturais da população e obter consenso para um tipo de
ordem ou transformação social16. (CANCLINI, 2005, p. 73).

16
Tradução livre do original em espanhol: intervenciones realizadas por el estado, las instituciones
civiles y los grupos comunitarios organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las
necesidades culturales de la población y obtener consenso para un tipo de orden o de transformación
social.
 40

Esta noção dá conta de uma das configurações da política cultural, aqui

entendida como estratégia de intervenção. Seus agentes principais seriam o Estado
e instituições civis formalizadas ou não. Sua finalidade: desenvolver as formas
simbólicas, suprir as necessidades culturais e obter consenso. O resultado
esperado: estabelecer um tipo de ordem ou processo de transformação social
específico.
Uma noção similar à de Néstor Canclini quanto à forma e finalidade das
políticas culturais, implica em compreendê-la como intervenções com o “objetivo de
satisfazer as necessidades culturais da população e promover o desenvolvimento
de suas representações simbólicas” (COELHO, 1997, p. 292). Ao descrever o
estudo das políticas culturais como “ciência da organização das estruturas
culturais”, Teixeira Coelho defende que se deve estabelecer quais são “os diferentes
modos de proposição e agenciamento dessas iniciativas bem como a compreensão
de suas significações nos diferentes contextos sociais em que se apresentam”
(1997, p. 293, grifos meus). É justamente este exercício de compreensão que se
pretende levar a cabo nesta seção da tese, compreendendo ainda que são as
diferentes percepções dos agentes públicos que, a cada período, denotarão os
sentidos da política cultural.
Não obstante, o reconhecimento do ambiente em que as políticas culturais
operam extrapole o local, surge a importância de estudar o processo histórico a
partir de um contexto determinado. No contexto transnacional, as políticas culturais
devem ser pensadas para além das fronteiras das identidades nacionais e se
aproximarem a uma cultura da humanidade que considere a diversidade, mas
assuma a discussão ampliada das políticas e trocas culturais, em âmbito global:
“esta forma de caracterizar o campo da política cultural precisa ser ampliada, tendo
em conta o caráter transnacional dos processos simbólicos e materiais
atualmente”17 (CANCLINI, 2005, p. 74).

17
Tradução livre. Original: esta manera de caracterizar el ámbito de las políticas culturales necesita
ser ampliada teniendo en cuenta el carácter transnacional de los procesos simbólicos y materiales
en la actualidad.
 41

Contudo, parte-se aqui da análise do contexto brasileiro18, sem desarticulá-

lo do transnacional, mas ocupando-se mais da trajetória nacional para se chegar a
uma noção atualizada de política cultural. “É relativamente recente a ideia de política
cultural com a abrangência que lhe atribuímos hoje. Seu ponto de partida foi a
tomada de consciência de que a qualidade de vida nem sempre melhora com o
avanço da riqueza material” (FURTADO, 1998, p. 69, grifos meus). Atenta-se que
de maneira geral, a despeito da interpretação esclarecedora encontrada na obra de
Furtado, na construção destas políticas se percebe uma leitura instrumentalizada,
invariavelmente associada a aspectos sociopolíticos e socioeconômicos, que
enfatiza resultados objetivos que a política cultural poderia promover19.
Assim, analisaremos três formas possíveis de configuração de políticas
baseadas em: 1) uma concepção positivada, que separa povo e cultura, baseada
na ideia de difusão cultural; 2) política cultural como resposta às demandas
sociais (COELHO, 1997); e 3) política cultural como estratégia consorciada do
Estado e da Sociedade Civil (COELHO, 2008). Veremos as premissas e formas ou
instrumentos das duas primeiras, para em seguida chegar-se à análise da terceira,
que se pressupõe como a atual.
Na primeira concepção, a mais recorrente em momentos de forte
interferência ideológica, a cultura para a política é tida como instrumento estratégico
de controle e mantenedor do statu quo ante. Nesse sentido, “as intervenções dos
agentes no campo cultural têm o objetivo de obter um consenso de apoio para a
manutenção de um certo tipo de ordem política e social ou para uma iniciativa de
transformação social” (COELHO, 1997, p. 293, grifos meus).
Na segunda concepção de política cultural baseada na resposta à demanda
social, o Estado figura como mediador (e não como indutor) no ambiente de
produção artístico-cultural. “O autor da política cultural não toma propriamente a
iniciativa do processo, mas limita-se a reagir segundo as reivindicações que lhe são
apresentadas” (COELHO, 1997, p. 293). Nesse tipo de estratégia política não se

18
Aspectos sobre o processo histórico da construção das políticas públicas culturais no Brasil serão
abordados com maior minúcia no Capítulo 2 desta tese.
19
No Capítulo 2 a questão das relações entre cultura e desenvolvimento, como elemento de um
projeto nacional, será retomada.
 42

recorre à identificação precisa das demandas sociais às quais se responde sendo

essas, antes supostas, fruto da observação e análise menos ou mais pertinentes
dos formuladores (COELHO, 1997). Ao invés de identificar as demandas de modo
dialógico e não paternalista, tal modus operandi faz com que os grupos de artistas
e segmentos da produção cultural mais articulados e “bem relacionados” sejam
beneficiários privilegiados.
Vale destacar que essa estrutura é recorrente e continua presente no
contexto brasileiro. Ela se coaduna à ideologia neoliberal intensificada durante os
governos Fernando Collor de Mello (1990-92)20 e Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), onde o Estado canalizou parte significativa dos recursos do fomento à
produção cultural nos instrumentos de renúncia fiscal21. O que se prioriza é o
controle do montante de recursos que o Estado está disposto a renunciar, em
detrimento de identificar e fomentar a produção cultural que não consegue se
manter sob a égide do mercado. Esse instrumento de investimento indireto transpõe
para o mercado e aos artistas/produtores a função de protagonistas na gestão da
área cultural, corroborando a lógica do Estado mínimo:

A nova lei, em um momento de escassez de recursos estatais, funcionou

como outro componente no jogo de ambiguidades que caracterizou a
chamada Nova República. O Estado aparentemente cresce, mas o
mercado ganha poder de decisão. (RUBIM, 2007, p. 25).

Ademais, pode-se dizer que a produção cultural e artística fica atrelada ao

produto cultural, no sentido de que todo processo criativo financiado com recurso
público deve gerar algo a ser comercializado, necessariamente. O terreno arrasado
das “políticas de financiamento da cultura distorcidas pelos parcos recursos
orçamentários e pela lógica das leis de incentivo” (RUBIM, 2007, p. 29), reduziu
ainda mais o aparelho estatal, e promoveu a centralização dos esforços e recursos
do Ministério da Cultura (MinC) em grupos e áreas limitadas. Para parte dos
estudiosos das políticas culturais (RUBIM, 2007; CALABRE, 2009a; BARBALHO,

20
Durante o governo de Fernando Collor o Ministério da Cultura foi rebaixado a Secretaria vinculada
à presidência da República; tal questão será retomada na Seção 4 do Capítulo 2.
21
Esse incentivo se dá por isenções ou deduções tributárias para contribuintes do Imposto de Renda,
sendo recursos não orçamentários, isto é, gastos tributários oriundos de renúncia fiscal.
 43

2007), a partir da gestão de Gilberto Gil no MinC (2003-2008), irá se desenhar um

projeto de intervenção sistemática do Estado na área cultural novamente.
Assim, o papel do Estado na condução das políticas de cultura teria sido
reassumido sob um projeto que se configura como a terceira concepção a ser
abordada, o da política cultural como estratégia consorciada do Estado e da
sociedade civil. É importante deixar evidente qual o principal desafio colocado:
“Trata-se, antes, de construir um novo modelo de Estado capaz de abrir espaço
para a realidade contemporânea, que é a da sociedade civil, um Estado que seja
para a sociedade civil e não contra ela” (COELHO, 2008, p. 84). Nessa concepção
a sociedade civil tem um papel crucial no processo, sendo mais que receptáculo,
público-alvo ou reprodutor das políticas. Vale dizer que, ao retomar a leitura de
Coelho, filia-se ao seu entendimento de que “no campo da cultura, temos no Brasil
um embrião do que pode ser esse Estado e essa sociedade civil cultural” (2008, p.
84), ou seja, não há muito mais do que um esboço de construção de políticas
culturais com esse espírito; reina a incipiência e a fragilidade.
A dificuldade em estabelecer uma nova forma de fazer política, desarraigada
de personalismos ou dirigismos, denota uma “incapacidade de elaboração de
políticas culturais em momentos democráticos” (RUBIM, 2007, p. 29). A proposta
de ampliar a gama de partícipes do processo de construção das políticas públicas
que considere a sociedade civil como interlocutora necessária, se demonstra
desafiadora, um por vir.
A máxima de que “as organizações públicas são regidas pela supremacia do
interesse público” (BRASIL, MPOG, GesPública, 2009, p. 17) e de que “o controle
social é requisito essencial para a administração pública contemporânea em
regimes democráticos” (MPOG, GesPública, 2009, p. 17), estão presentes de
maneira explícita na lei do PNC. Um exemplo dessa configuração que tem como
premissa a participação civil mais ampla é o objetivo da consolidação de “processos
de consulta e participação da sociedade na formulação das políticas culturais”
(BRASIL, PNC, Art. 2º, XIV). Para que haja de fato o compartilhamento da
construção das políticas públicas de cultura é pressuposto o empoderamento da
sociedade civil.
 44

Considerando assim a trajetória da construção das políticas culturais no

Brasil, perpassada por distintas concepções, conclui-se que “a política cultural, em
particular nas últimas décadas, têm-se contentado com conceitualizar a cultura a
partir de sua dimensão exterior” (COELHO, 2008, p. 12). São formuladas, portanto,
a partir de funções instrumentais imediatas que podem exercer ou lhe serem
associadas. Entretanto, segue a necessidade de liberá-la de obrigações utilitaristas
preconcebidas, ou como compreende Coelho, assumir a tarefa de “acioná-la ou
estimulá-la, em todos seus recantos e componentes, a partir de suas contradições
internas e próprias [...] vê-la como algo vivo” (2008, p. 12). Veremos que, por um
lado, com a ampliação do alcance do conceito de cultura se abre uma possibilidade
da multiplicação dos olhares e vozes sobre a política cultural. A partir do
estabelecimento da necessidade de participação direta daqueles que de
destinatários passam a gestores corresponsáveis destas mesmas políticas, o
desafio em incluir um conjunto crescente de interesses se amplifica
proporcionalmente. Assim, um processo de avaliação de políticas culturais deve
buscar identificar como e a quais interesses os gestores de turno, os tomadores de
decisão, responderam.
Seção 4 – Avaliação de políticas públicas e formulação da agenda

Nesta seção serão abordadas acepções e perspectivas teórico-

metodológicas relativas ao processo de avaliação de políticas, com destaque para
seus problemas e potencialidades. Reflexões sobre a formulação da agenda
política, questão abordada de maneira mais ampla, auxiliam na fundamentação do
problema da agenda das políticas públicas culturais. Serão apresentadas questões
acerca da análise de políticas, indicados procedimentos e aspectos metodológicos,
além de dificuldades inerentes à consideração das avaliações para a qualificação e
melhoria dos processos decisórios por parte dos tomadores de decisão.
Diante das distintas prescrições advindas dos diferentes agentes que
demandam políticas públicas na área da cultura, torna-se relevante observar como
é conformada a agenda pública, seu processo de formação e o que redunda em
ação pública, neste caso as ações emanadas a partir do(s) governo(s) federal(ais).
A compreensão sobre a conformação da agenda é, portanto, ferramenta de análise,
sendo possível caracterizá-la enquanto um conjunto de problemas, objeto de
controvérsia, que insurge do debate público e demanda ação por parte da
autoridade pública.
É possível classificar a agenda pública em três tipos: sistêmica ou não-
governamental, governamental e de decisão. O primeiro pode ser caracterizado por
uma lista de assuntos que preocupam diversos atores políticos e sociais, não se
restringindo a este ou aquele governo. É a relação de temas da sociedade e do
Estado. A agenda governamental reúne os problemas sobre os quais um governo
decidiu se debruçar. Sua composição dependerá da ideologia, dos projetos políticos
e partidários, da mobilização social, das crises conjunturais e das oportunidades
políticas. Já a agenda de decisão é um subconjunto da agenda governamental que
contempla questões prontas para uma decisão ativa dos formuladores de políticas,
ou seja, estão em um estágio anterior para se tornarem políticas. Para este trabalho,
a agenda de governo será o foco de atenção.
Outra chave analítica relevante para a consecução da análise comparada
dos dois governos estudados quanto a descontinuidades e permanências, inflexões
e incrementalismos da agenda pública de cultura durante o período de análise, é a
 46

avaliação de políticas públicas. Essa perspectiva é central para proceder à

avaliação do Pronac que, conforme já buscou-se demonstrar de maneira sucinta, é
parte fundamental das políticas culturais, ultrapassa os períodos dos governos a
serem comparados e fornece dados em volume e qualidade suficientes.
Tem como um suposto que a perspectiva das pesquisas de avaliação de
políticas, especialmente aquelas que têm como objeto as políticas públicas,
pretendem – manifesta ou subliminarmente – contribuir para a melhoria contínua ou
o aprimoramento destas mesmas políticas. Iniciativas desta natureza são
regularmente produzidas pela academia e institutos de pesquisa, sendo executadas
por universidades ou até mesmo por órgãos de fiscalização, controle, auxílio técnico
e regulação da atividade estatal, e se propõem à análise da implementação,
monitoramento, avaliações a priori ou ex post de programas e ações
governamentais e estatais.
A definição ou delimitação do que seja avaliação de políticas públicas não é
tarefa simples. Assim como a própria noção de política pública não é algo dado, a
de avaliação pode ser melhor definida quanto a seu propósito e, neste sentido, é
razoável inferir que, basicamente, vise contribuir com a melhoria do processo de
tomada de decisão. Para o Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por
exemplo, avaliações aplicadas às políticas públicas devem ter a condição de
determinar a pertinência e o alcance dos objetivos, a eficiência, a efetividade, o
impacto e a sustentabilidade do desenvolvimento. Há ainda a ideia de que a
avaliação contribua no fomento à transparência e controle externo, permita estudos
comparados e, ao mensurar a eficácia e eficiência, melhore as condições de gestão.
Via de regra essas pesquisas intendem proporcionar uma contribuição para
a melhoria na formulação e execução de políticas, mas sua consideração para a
tomada de decisão (e consequentemente sua capacidade de influenciar tal
processo) é prejudicada por dois fatores interdependentes. O primeiro diz respeito
à percepção dos tomadores de decisão (ou deliberadores) sobre tais análises que,
a despeito do cuidado prévio em estipular maneiras de utilização dos resultados a
que chegam, “acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que
 47

eles tomam” (SCHNEIDER, 2014, p. 322). A segunda é relativa ao conteúdo e

questões tidas como mais relevantes por tais propostas de avaliação, mas que,
também na perspectiva daqueles que decidem, deixam de fora informações
relevantes: “os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de
pesquisa que apenas raramente são produzidas por estudos de avaliação”
(SCHNEIDER, 2014, p. 321).
Para começar a responder a tais problemas, Schneider aponta sua gênese:
“o esquema conceitual que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos
sistemas de tomada de decisão a que devem servir” (2014, p. 321). Para a autora,
as mudanças de ordem teórica e prática das pesquisas de avaliação visando sua
melhor utilização passaram a considerar com maior cuidado os grupos de interesse
ou clientelas às quais as políticas atendem, contudo, entende que tais esforços são
ainda insuficientes. Defende, neste sentido, que se avance em direção a “um
modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só
esquema referencial todas as atividades de pesquisa” (2014, p. 322). Torna-se
central, portanto, a definição de um modelo capaz de integrar diferentes aspectos
do processo, entre os quais a avaliação propriamente, a análise de políticas e outras
atividades de pesquisa de ordem eminentemente técnicas. Neste sentido, é
razoável descrever algumas das necessidades para que se faça uma avaliação
pertinente e, assim, pode-se afirmar que ela depende de informações de boa
qualidade acerca de seus objetos que indiquem e fundamentem suas escolhas
metodológicas.
O fato de a avaliação de políticas ter se originado em disciplinas distintas é
um aspecto importante para a reflexão sobre as dificuldades em se desenhar um
modelo eficaz. Por conta dessa miríade disciplinar, um número significativo de
abordagens ou tipos de avaliação são recorrentes entre os quais a análise de
sistemas, abordagens econômicas (custo/benefício), os estudos de implementação,
a ciência das políticas, todos ao lado ou como complementação à perspectiva
tradicional. A perspectiva tradicional pode ser desdobrada em avaliação de
processo (ou formativa), avaliação de resultados (também denominada de impacto
ou somativa), e a monitoração.
 48

Dentre os problemas que Schneider destaca na perspectiva tradicional está

a proximidade dos gestores de projetos que, por terem também a função de
“determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que
servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto” (2014, p. 322),
podem constranger a avaliação. Essa proximidade entre os operadores dos
projetos, bem como seu protagonismo na definição de que parâmetros servem de
base para o processo de avaliação é fator limitador da análise. A ausência ou
participação quase burocrática de avaliadores implica muitas vezes numa restrição
quanto ao que seria observado e, neste sentido, “as medidas de desempenho raras
vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos, definidos em termos
estritos” (SCHNEIDER, 2014, p. 323).
Assim, é mais adequado que se estabeleça um distanciamento entre aquele
que implementa e faz a gestão de programas e projetos, daquele que os avalia.
Além da crescente compreensão sobre a relevância em se estabelecer tal distância,
conforme identifica Schneider, houve alguns incrementos significativos em
processos avaliativos que, a partir da década de 1970, introduziram o “referencial
de sistemas para descrever as atividades avaliativas” e ampliaram os “tipos de
pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação (2014, p 323). Contudo,
provavelmente mais relevante que essas questões incrementais, está a tendência
de orientar a avalição para o seu uso, colocando-o como central ou principal motivo
do próprio processo avaliativo.
Diferentes tipos de abordagens promoveram, cada uma a sua maneira,
melhorias ao processo avaliativo de políticas. A Análise de sistemas é uma das
abordagens de grande contribuição pois, trouxe elementos como os recursos
disponíveis, aspectos legais, diretrizes institucionais, para o escopo da avaliação.
Uma das fortalezas deste tipo de abordagem foi o estabelecimento de “elos de
realimentação que envolviam desde as consequências das políticas até as
atividades das repartições” (SCHNEIDER, p. 323, 2014). Assim, a Análise de
sistemas foi capaz de incluir não somente aspectos objetivos (como as condições
de execução e implementação, recursos disponíveis e necessários, entre outros),
 49

mas também fatores políticos e sociais para estabelecer um esquema analítico

integrado.
Outro tipo, denominado de Abordagem econômica e/ou custo/benefício,
ampliou as opções de avaliação, mas, o olhar dos economistas trouxe consigo
também novos conflitos (SCHNEIDER, 2014). Alguns envolvidos na execução das
políticas – para os quais os resultados da avaliação eram direcionados, pensaram
que estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho.
Isso pode ser atribuído, ao menos em parte, por sua aparente difícil integração aos
“modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho”
(SCHNEIDER, p. 324, 2014). Para desfazer tal confusão e aproveitar as
contribuições desta abordagem, especialmente no que tange a seu potencial de
estabelecer padrões de aferição do valor de uma política (cotejo entre benefícios
gerados e custos necessários), é preciso compreendê-la enquanto instrumento de
avaliação de impacto. Apesar de isoladamente a abordagem econômica não ser
capaz de determinar causalidade entre a política e seus efeitos, trata-se de uma
dimensão da avaliação que não pode ser ignorada.
Espécie de alternativa às abordagens de avaliação de políticas, estão as
análises de políticas e estudos de implementação. A análise de políticas pode ser
sinteticamente definida como “cálculo das consequências e custos das propostas
alternativas de políticas” (SCHNEIDER, p. 324, 2014), assemelhando-se nesta
característica à abordagem econômica, mas com uma diferença importante: é
aplicada mesmo antes da implementação da opção de política escolhida.
Diferentemente dos esforços avaliativos que carecem de elementos de pesquisa
mais robustos, sejam estas informações (coleta de dados, surveys, etc.) ou
processos (análise causal, pesquisa de campo, etc.), a análise de políticas pode ser
empreendida em um tempo relativamente curto. Conquanto se baseia “na
estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos)” (SCHNEIDER, p. 325,
2014), a análise de políticas é mais afeita às recomendações de curto prazo,
podendo auxiliar na tomada de decisão.
Ao lado da análise de políticas, pode-se situar os estudos de implementação.
Para Schneider (2014) estes estudos têm tido “impacto substancial sobre a
 50

pesquisa de avaliação e sobre análise de políticas” (p. 325) por conta de seu
potencial explicativo acerca das condições de execução e operacionalização das
políticas.
Há, contudo, um distanciamento entre os que procedem aos estudos de
implementação e os que empreendem pesquisas de avaliação, o que causa
problemas significativos: “uma consequência disso é que a implementação “bem-
sucedida” é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política”
(SCHNEIDER, p. 325, 2014). Há consequências desta simplificação: quando um
estudo de implementação indica falha no alcance de metas preestabelecidas,
podem gerar uma interpretação equivocada dos motivos ou mesmo não identificar
quais são eles. Uma vez que tais estudos não priorizam a análise dos pressupostos
de uma dada política, orientando-se majoritariamente pela observação do
cumprimento de metas, acabam não considerando a possibilidade desta falha estar
relacionada a uma teoria de base insuficiente ou equivocada, por exemplo.
Há ainda outras duas situações de interpretação incompleta ou equivocada:
incapacidade de associar eventual dificuldade de uma equipe de implementação em
“traduzir adequadamente uma teoria subjacente à política em um plano operacional”
e quando os responsáveis pela implementação “não contarem com os recursos
necessários” (SCHNEIDER, p. 325, 2014). Na primeira circunstância há uma
dificuldade em explicitar os supostos teóricos sob os quais determinada política,
ação ou programa se assenta o que acarreta, no plano operacional, em equívocos
de execução. Nestes casos, objetivos podem ser comprometidos e a efetividade da
política anulada.
Pode ser desafiador para um estudo identificar essa situação, pois nem
sempre os supostos teóricos são explicitados. Quando o são, não há garantia de
que tenha havido preocupação ou uma estratégia definida de que tenham sido
traduzidos para uma dada equipe executora. A segunda situação é mais evidente,
pois se relaciona à carência de condições ótimas para a execução da política. Tais
carências podem também comprometer a efetividade das ações públicas, podendo
ser de ordem material (insumos, equipamentos, tecnologias adequadas) e de
capacitação (formação acadêmica e técnica insuficientes ou estranhas às
 51

demandas operacionais). A exemplo da primeira, pode ser difícil para um estudo

identificar se essa carência advém de um problema prévio de planejamento e
mensuração, ou seja, de falha no desenho da política quanto a suas necessidades.
É possível também que mudanças ao longo do processo de implementação tenham
ocorrido e impactado nas disponibilidades destes recursos.
Procurar tais evidências, nem sempre explícitas ou disponíveis a uma
primeira análise, é tarefa importante de qualquer estudo de avaliação. Não raro,
mesmo colaborando para a compreensão sobre os resultados de uma dada política,
um estudo que indique uma implementação precária não esgota (ou mesmo
identifica) os motivos da falha. O mesmo vale para resultado positivo: metas
alcançadas não validam, necessariamente, teorias de base adequadas, capacidade
de aplicação/mobilização da teoria, ou a plena disponibilidade de recursos.
A Ciência das políticas, abordagem que serve de base para o modelo de
integração da avaliação e formulação de políticas de Schneider (2014) a ser
apresentado, defendido e empregado adiante, é outro referencial teórico-
instrumental na seara da avaliação. Introduzido por Harold Lasswell e Daniel Lerner
no ano de 1951 (SCHNEIDER, 2014), a proposta desta abordagem se caracteriza
“por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto
racional de processos de tomadas de decisão” (p. 236). Em diálogo com a
perspectiva de Dror e Laswell (1971), assenta-se na ideia de que abordagens
científicas contemporâneas padecem de princípios normativos que indiquem quais
as “melhores políticas”. Dito de outra forma, defensores desta perspectiva indicam
como atribuição (talvez objetivo mesmo) do projeto de pesquisa de avaliação a
incorporação de “aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa
conseguir calcular seu impacto causal) tenham mais chance de produzir melhores
políticas e programas” (SCHNEIDER, p. 326, 2014). Assim, tendo em conta que “a
tomada de decisão [...] contém racionalidade limitada” (SCHNEIDER, p. 236, 2014),
o processo de avaliação de políticas tendo por base essa perspectiva deve ser
capaz de “produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema
(SCHNEIDER, p. 236, 2014).
 52

Figura 1: Quadro explicativo “Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas”
proposto por Anne Schneider (reprodução, p. 327, 2014).

A proposta de integração da avaliação e formulação de políticas feita por

Schneider, vislumbrada na Figura 1, tem caráter sistêmico e busca considerar a
inter-relação entre elementos objetivos, etapas e processos da tomada de decisão
(linha sólida exterior) e dos processos de pesquisa das políticas (linha pontilhada
interior). Focado na avaliação de políticas públicas, o modelo visa aproximar o
resultado do esforço de pesquisa, gerador de informações para a decisão, aos
processos de decisão em si. Sem pretensão de se estabelecer enquanto absoluto,
é abrangente e aberto o suficiente para ser aproveitado em uma diversidade de
propostas de pesquisas de avaliação.
Para a pesquisa ora proposta, vamos focar a atenção para o elo interno do
esquema que diz respeito aos “tipos de análise que produzem as informações
usadas nos vários pontos de decisão” (SCHNEIDER, p. 328, 2014). A começar pela
 53

Avaliação, destaca-se que esta pode ser resumida a estabelecer um nível de

desempenho sobre dado programa ou política. Este desempenho considerará
conceitos e princípios estabelecidos pela legislação atinente ao Pronac, bem como
as expectativas da clientela da política que incluem diretamente os
produtores/proponentes, artistas envolvidos na execução dos projetos e, de
maneira mais ampla e difusa, a população em geral (que goza do direito ao acesso
à produção cultural)22.
Mesmo considerando que o processo de avaliação do Pronac, no contexto
desta pesquisa, não vise exclusivamente subsidiar melhorias ou ainda ser
aproveitado por qualquer governo que seja, presente ou futuro, há aqui uma
preocupação com este aspecto. A pretensão deste esforço de integração da
avaliação e monitoração de políticas é tanto a criação de um modelo que sirva às
organizações avaliadas quanto ao seu planejamento e funcionamento,
proporcionando melhores condições para a tomada de decisão, como que sirva de
parâmetro para a comparação dos governos Cardoso e Lula. Subsidiariamente, a
pesquisa pode propiciar aos interessados na temática (clientela direta ou cidadão
detentor do direito à fruição e acesso), um conjunto de informações e leituras que
sirvam enquanto instrumento qualificador da avaliação externa à política pública
cultural.

22
Parâmetros de mensuração, justificação da escolha de informações, aspectos metodológicos e de
disponibilidade e tratamento de dados, serão abordados com maior detalhamento no Capítulo 4.
Capítulo 2 – As políticas culturais no Brasil (1930 – 1994)

As políticas culturais têm um histórico conturbado com diferentes concepções

acerca de sua finalidade, conteúdo e forma, especialmente no contexto brasileiro.
Neste capítulo procura-se discorrer sobre o processo de consolidação das políticas
culturais em âmbito nacional, observando e descrevendo momentos que podem ser
considerados alguns de seus marcos mais significativos e com maior repercussão
no que se refere à estrutura institucional em âmbito federal.
Assim, é abordada a trajetória em que se consolida a política cultural no Brasil
e apresentadas premissas da administração e gestão públicas de modo amplo.
Visou-se proceder ao que Lia Calabre (2005) descreve enquanto uma “recuperação
da política cultural levada a cabo por um determinado governo ou em um período
da história de um país” através do “mapeamento das ações do Estado no campo da
cultura” (CALABRE, 2005, p. 1). Neste processo de mapeamento privilegiam-se as
ações que interferem nas condições de produção, circulação e consumo culturais,
ainda que sem pretensão de se aprofundar na discussão sobre o caráter das
políticas implementadas que, de toda forma, assentam-se em diferentes princípios.
Ainda que tais princípios interfiram na construção da política pública cultural,
buscou-se fornecer um panorama geral do surgimento de tais políticas, uma
contextualização que pavimente a análise realizada nos capítulos subsequentes.
Na seção 1 veremos que uma série de ações públicas foram tomadas para
estimular áreas como a da produção cinematográfica, de radiodifusão, do mercado
editorial, a preservação do patrimônio e mesmo um princípio de uma
institucionalidade voltada à gestão das políticas públicas culturais. Veremos
também que o princípio de uma sistematização destas políticas remonta à década
de 1930 e à gradual institucionalização, crescente ao longo de todo o século
passado, encontra momentos de fortalecimento e recrudescimento. Importante
ressaltar que ações do Estado sobre a cultura que datam deste período não foram
necessariamente tratadas à época enquanto políticas culturais (CALABRE, 2007, p.
87). Assim, é possível dizer que políticas culturais neste contexto são as ações
públicas (e omissões), no conjunto ou pontuais, elaboradas para setores específicos
 55

identificados com questões que vão desde o patrimônio histórico à cultura popular
e às artes.
Cumpre destacar que a maior parte das ações observadas se dão sobre as
iniciativas governamentais em âmbito federal. Mesmo que eventualmente haja
ações de repercussão geral em outros âmbitos da administração pública, entende-
se que as ações do governo nacional têm alcance e poder normativo mais
significativos.
Por fim, ao longo de todas as seções deste capítulo veremos que,
diferentemente do que se pode esperar, há avanços importantes no que se refere à
institucionalidade disponível para a execução das políticas públicas culturais
mesmo em meio a regimes autoritários. Será possível demonstrar um caráter dual
e mesmo ambíguo deste fenômeno que se repete em diferentes momentos da
história. Ao término do capítulo se buscou uma síntese dos momentos destacados
ao longo das seções através do quadro 1.
Seção 1. Era Vargas o pai das Políticas Públicas Culturais? (1930-1945)

Mário de Andrade morreu sem ver a ditadura cair. Mas ela

caiu. A obra de Mário de Andrade ficou.
Martin Cézar Feijó

A despeito do recorte temporal privilegiado na pesquisa ser posterior à

reabertura democrática ocorrida ao longa da década de 1980, é relevante perfazer
o histórico das políticas culturais no Brasil. A ideia é situar historicamente esta
pesquisa em um panorama mais amplo da definição de políticas públicas culturais
que remonta à década de 1930. Este período teve Getúlio Vargas como governante
de forma contínua por cerca de quinze anos (1930-1945), sendo considerado um
primeiro momento de sistematização da política cultural no Brasil.
Esse período histórico tem como a figura política principal Getúlio Vargas,
candidato derrotado nas eleições de 1930 que, após um golpe de Estado com o
apoio de parte das Forças Armadas, manteve-se no poder até 194523. Seu regime
prometia reformas democráticas. Contudo, a despeito de algumas medidas com
esse espírito, manteve uma linha rígida sob a égide de um projeto nacional-
desenvolvimentista de forte apelo popular. Veremos que esse caráter dual, por
vezes ambíguo, em que avanços institucionais importantes acontecem em meio a
regimes autoritários, repete-se em diferentes momentos da história das políticas
públicas culturais.
Não à toa, o primeiro órgão criado na área tratava das questões do patrimônio
cultural material: o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN) em
1937. Sob a supervisão do Ministério da Saúde e Educação (MES), o SPHAN é
considerado um marco inicial em âmbito federal de um conjunto de iniciativas
“objetivando fornecer uma maior institucionalização para o setor cultural”

23
Não serão abordados aspectos específicos de como Vargas, testemunha e um dos articuladores
do fim da República Velha (1889-1930), governante de toda a Segunda República (1930-1937) e
comandante da ditadura do Estado Novo (1937-1945), logrou manter-se tanto tempo enquanto chefe
de Estado. Assim, ao apontar momentos considerados relevantes no campo cultural durante este
período, não faremos distinções quanto ao regime de turno.
 57

(CALABRE, 2007, p. 88). A participação de Mário de Andrade24 na elaboração do

anteprojeto de criação do órgão (CALABRE, 2009, p. 21), a convite de Gustavo
Capanema, indica uma relação com movimentos de intelectuais modernistas que,
desde a década de 1920, “vinham realizando uma forte campanha em favor da
preservação das cidades históricas” (CALABRE, 2007, p. 89).
Assim, vemos um dos mencionados momentos de avanço que trazem
consigo algum aspecto dual: se, de um lado, o SPHAN é um marco inicial importante
do ponto de vista de uma institucionalidade específica para tratar de tema de política
cultural, de outro, a centralidade da preservação do patrimônio cultural e artístico
indica uma vontade de conservação. Este órgão, que vai demandar condições de
formação técnica e política para promoção desta preservação histórico-cultural,
abriu caminho inclusive para carreiras públicas específicas25. Ao considerar que as
bases de sua atuação dialogam intimamente com anseios de fortalecimento de uma
identidade nacional, o SPHAN serve também aos interesses do regime.
Contemporaneamente, mesmo que ligeiramente anterior à criação do
SPHAN e em âmbito municipal, em 1935 fora criado o Departamento de Cultura da
Prefeitura de São Paulo (DCPSP) pelo então prefeito Fábio da Silva Prado. O
DCPSP teve como diretor o mesmo Mário de Andrade que trabalhou intensamente
no projeto de criação do SPHAN26. Martin Feijó identifica a criação do DCPSP como
“uma “reação” das elites paulistanas às derrotas sofridas em 1930 e 1932”27 (FEIJÓ,
1991, p. 149). Para este mesmo autor a “atuação de Mario de Andrade nesse
departamento foi toda voltada para a democratização da cultura” (FEIJÓ, 1991, p.

24
Mário de Andrade chefiou o Departamento de Cultura da Prefeitura de São Paulo entre os anos
1935 e 1938. Nesse período, Gustavo Capanema chefiou o recém-implantado Ministério da
Educação e Saúde (1930) entre os anos de 1934 e 1945, assumindo algumas premissas similares
àquelas de Andrade. (CPDOC, 2010).
25
Ainda em 1934 foram instituídos concursos públicos para ingresso no funcionalismo de carreira e,
com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1938, ampliou-se a
racionalidade administrativa em resposta a uma tradição oligárquica ainda vigente. (CALABRE,
2009, p. 16-17).
26
Conforme citado anteriormente, a convite de Gustavo Capanema, Mario de Andrade trabalhara no
anteprojeto de criação do órgão tendo entregue o resultado de seu trabalho em março de 1936.
(CALABRE, 2009, p. 21).
27
Tanto o resultado da Revolução de 1930, que produziu a deposição de Washington Luís, impediu
a posse de Júlio Prestes e viabilizou a ascensão de Getúlio Vargas, quanto o da Revolução
Constitucionalista de 1932, terminada em rendição, líderes com direitos políticos cassados e
deportados, são aqui compreendidos como derrotas das elites paulistanas.
 58

149), destacando o caráter diversificado quanto aos temas e ações implementadas

que iam da música erudita e popular às pesquisas sociológicas, o incentivo à leitura
e a criação de bibliotecas.
A relevância de Mario de Andrade é também reconhecida por Albino Rubim
que defende que a gestão realizada pelo músico, ensaísta e crítico de arte, destaca-
se pela defesa de uma estratégia de intervenção sistemática do Estado em
diferentes áreas da cultura (RUBIM, 2007). Uma das áreas chave de ação para sua
gestão seria justamente o patrimônio cultural brasileiro, considerado de maneira
inédita em sua dimensão “imaterial, intangível e pertinente aos diferentes estratos
da sociedade” (RUBIM, 2007, p. 15).
Uma das ações, ainda que executada parcialmente28, que exemplifica o
intento da gestão de Mario de Andrade em se expandir o espectro da atuação
estatal, bem como a ampliação do próprio conceito de cultura que servia de base
para a proposição da política pública, foi a Missão de Pesquisas Folclóricas (1938).
Essa iniciativa consistiu em incursões etnográficas nas regiões nordeste e
amazônica destinadas à inventariar relevante acervo cultural de povos de diversas
localidades29.
Não foi somente Mário de Andrade que contribuiu para a “Era Capanema”,
mas uma série de reconhecidos intelectuais de distintas áreas (artes, educação,
pesquisa, cultura popular, arquitetura) como Carlos Drummond de Andrade, Anísio
Teixeira, Manuel Bandeira, Heitor Villa-Lobos, entre outros, também emprestaram
seu “prestígio” ao MES. É razoável inferir que esse grupo de grande notoriedade,
diversidade e legitimidade, contribuiu de maneira significativa para a consolidação
de um setor artístico-cultural – mesmo que vinculado muitas das vezes à educação
e ao patrimônio histórico – dentro do MES.
Foi durante a gestão de Capanema que se deu a criação de diversos museus
de referência – Museu Nacional de Belas Artes, Museu Imperial e Museu da

28
Com o golpe que instala o Estado Novo (novembro de 1937) o prefeito Fábio Prado foi destituído
e Prestes Maia nomeado interventor. Diante do ocorrido, Mário de Andrade colocou seu cargo a
disposição no início de 1938. (CALABRE, 2009, p. 20; FEIJÓ, 1991, p. 150).
29
Foram visitadas localidades dos estados do Ceará, Paraíba, Pernambuco, Maranhão, Piauí e Pará,
onde se realizou registros sonoros e fotográficos, e coleta de objetos que posteriormente foram
depositados na Discoteca Pública de São Paulo. (CALABRE, 2009, p. 20).
 59

Inconfidência – além de museus e casas históricas regionais. Maria Cecília Londres

Fonseca comenta sobre a grande diversidade de setores e temas cobertos por
aquela gestão: “desde a radiodifusão e o cinema ao decisivo apoio prestado à
arquitetura e às artes plásticas contemporâneas” tendo feito ainda “incursões em
áreas como o artesanato e a questão indígena” (FONSECA, 2001, pp. 85-86). Para
a autora, a influência de Capanema foi tamanha que se forjou o “embrião do que,
em 1981, veio a se constituir na Secretaria de Cultura do MEC e, em 1985, no
Ministério da Cultura” (FONSECA, 2001, p. 86).
Um exemplo da crescente presença de elementos do campo da cultura nos
marcos legais é o Decreto nº 19.850 de 11 de abril de 1931 que cria o Conselho
Nacional de Educação. Lia Calabre (2009) ao mencionar que entre os objetivos
daquele conselho estava o de “elevar o nível da cultura brasileira”, identifica este
momento enquanto um marco explícito desta inclusão. A despeito da acepção
vigente à época sobre a hierarquização cultural, uma leitura elitizada que supunha
“que a população brasileira possuía um baixo nível cultural originado pela falta de
acesso e conhecimento da produção artística e cultural erudita” (CALABRE, 2009,
p. 17), é inconteste que na esteira da criação do Conselho se atribuiu papel
específico ao Estado brasileiro para lidar com a temática cultural.
Getúlio Vargas, enquanto figura pública esteve no centro de um número
significativo de polêmicas. Recebeu alcunhas como as de “pai dos pobres” por sua
defesa de direitos trabalhistas, esteve, no contexto da Segunda Guerra Mundial,
dialogando com países do Eixo e Aliados em concomitância, manteve-se no poder
com movimentações controversas consideradas por muitos verdadeiros golpes de
Estado. Em aspectos relacionados nesta seção, demonstra-se que Vargas pode ser
considerado também o “pai das políticas públicas culturais” não tanto pelo seu
envolvimento ou interesse pessoal na temática, mas por conta de importantes
marcos institucionais terem sido criados durante seus governos.
O projeto do SPHAN, que se destaca neste sentido, é, ao mesmo tempo
abrangente, original e ambicioso. De grande complexidade e difícil implementação,
ao órgão cabia o tombamento das edificações de interesse histórico e artístico,
assim como a fiscalização da aplicação do regramento ligado à preservação.
 60

Respondia portanto pelo desenvolvimento e aplicação de instrumentos de proteção

do patrimônio histórico, cultural e artístico, a produção de conhecimento e sua
difusão. Não foram poucas, portanto, as dificuldades e barreiras encontradas para
a sua consolidação. A mais evidente foi a da limitação de recursos para
implementação, já que havia pouca experiência prévia na área e escassos estudos
técnicos. As barreiras à aplicação do ordenamento jurídico ligado à preservação
também se apresentaram uma vez que os proprietários de bens de interesse
patrimonial resistiam aos processos de tombamento por medo de restringirem suas
possibilidades de uso. Contudo, talvez o problema mais significativo fosse de ordem
política: a aparente inconciliável demanda de construção da identidade nacional
frente à diversidade cultural brasileira.
Sobre a questão, Cecília Londres destacou que o projeto de Mário de
Andrade “ia de encontro ao projeto de unidade nacional do governo” (FONSECA,
2001, p. 98); Lia Calabre complementa essa leitura de Fonseca afirmando que “não
contribuía com o projeto de construção de uma cultura nacional oficial” (CALABRE,
2009, p. 21). Gustavo Capanema, Mário de Andrade e Rodrigo Melo Franco de
Andrade30 enfatizaram a transversalidade da cultura e a necessidade de se ampliar
o escopo da política cultural para além das belas artes, articulando uma política
inédita, mesmo que incipiente. Assim, graças ao empenho destas figuras-chave,
teve-se como resultado, como apontou Cecília Londres “o desenho básico da
organização institucional da cultura no Estado brasileiro” (FONSECA, 2001, p. 86).
Ao enfatizarem um caráter transversal da cultura, suas atuações contribuíram para
a ampliação do escopo e abrangência da política pública cultural. Se expandiu o
universo de objetos, processos e pessoas às quais a política cultural deveria
considerar, mesmo que estas não participassem diretamente da construção destas
políticas.

30
Rodrigo Melo Franco de Andrade (1898-1969) foi convidado em 1936 a dirigir o SPHAN por Mário
de Andrade e Manuel Bandeira ficando à frente deste órgão até 1967. (CALABRE, 2009, p. 25).
Seção 2. Descontinuidades e controvérsias (1946 – 1963)

Conforme observou-se, durante o regime autocrático de Getúlio Vargas

(1930-1945), foram estabelecidas as bases institucionais da política cultural do
Estado brasileiro. Algumas das instituições forjadas naquele período vão seguir,
mesmo que enfraquecidas no período que compreende 1946 até o golpe de Estado
que instala o regime ditatorial subsequente, em 1964.
Assim, nesta seção, serão abordados aspectos sobre a continuidade e a
atuação das instituições criadas na Era Vargas, com destaque para alguns
momentos de avanços setoriais pontuais seguidos de crises mais ou menos agudas
(como no caso do cinema). Tais dificuldades estão ligadas principalmente à
escassez de recursos destinados às instituições públicas, mas também à
concorrência desigual (no caso do cinema). Vai se indicar que uma política pública
pode se caracterizar pela inação governamental, ou seja, pela omissão, resposta
insuficiente e/ou tardia às demandas legais, bem como sofrer a influência de setores
específicos ou mesmo às necessidades de regulamentação por interesses do
mercado.
Ao cabo desta seção, destaca-se a controvérsia da interpretação ao conceito
de cultura popular. De um lado, intelectuais afeitos à ideia de valorização de
tradições do passado, ligados à perspectiva modernista e, de outro, artistas e
grupos que defendiam o abandono dos signos vinculados a um passado colonial e
uma necessidade de criação de uma nova identidade cultural brasileira.
Em linhas gerais, o período de “meados de 1940 até meados de 1960 foi
marcado por uma fraca presença do Estado no campo da cultura” (CALABRE, 2009,
p. 45). Contudo, conforme havia a previsão de regulamentação de áreas
eminentemente culturais por parte deste mesmo Estado – inscrita em marcos legais
e nos estatutos das instituições culturais criadas anteriormente – ocorreram
interferências diversas ligadas às condições de “desenvolvimento do mercado de
consumo para as produções artístico-culturais nas mais diversas áreas” (CALABRE,
2009, p. 45).
 62

Atrelado a um processo de aceleração da urbanização, os setores de

radiodifusão, cinematografia e de televisão, passaram por mudanças significativas.
Para se ter uma ideia da expansão acelerada da rede de rádio em “1945 foram
criadas 111 emissoras; em 1946, foram 136; e, em 1950, surgiram 300 novas
emissoras” (CALABRE, 2009, p,. 45-46). Este aumento exponencial culminou em
uma presença do rádio, na década de 1960, de “praticamente 100% dos domicílios
urbanos brasileiros servidos por energia elétrica” (CALABRE, 2009, p. 46).
Quanto ao conteúdo da programação a ser transmitida pelas rádios, aquilo
que fora previsto em legislação, não prevaleceu: “O caráter educativo que a
programação radiofônica deveria ter, segundo a legislação de 1932, foi substituído
por programas populares que atraíam anunciantes” (CALABRE, 2009, p. 46). A
presença do que Lia Calabre qualifica como “empresários empreendedores”
cresceu significativamente no campo da cultura neste período de expansão das
redes e veículos de comunicação de massa, desde a imprensa a televisão. Não se
trata de coincidência que “Assis Chateaubriand, dono do grupo Diários Associados,
de uma cadeia de emissoras de rádio, criador do Museu de Arte de São Paulo”,
venha a ser o fundador “em 1950, da primeira emissora de TV do país: a Tupi”
(CALABRE, 2009, p. 46).
Analogamente à expansão do número de emissoras, aumentou a produção
cinematográfica: “entre 1949 e 1950 a metragem de filmes nacionais dobrou,
passando de 181.218 metros para 357.565 metros”31 (CALABRE, 2009. p. 47).
Neste setor, em que a atuação estatal regulatória era mais evidente, foi elevado o
número de filmes brasileiros de exibição obrigatória, passando de três longas-
metragens inéditos em 1945 para 6 a 24 em 1949 de acordo com a categoria da
sala de exibição. Tal medida pode ser considerada uma resposta à investida da
indústria cinematográfica americana que no período pós Segunda Guerra Mundial
intensificou suas ações de expansão e tomada de mercados em escala global. Ortiz
identifica que o cinema nas décadas de 1950 e 1960 tornara-se “de fato um bem de

31 Considerando os parâmetros do ordenamento legal francês, inscrito no Decreto n° 64.459, de 28

de maio de 1964, um longa metragem deve ter no mínimo 1.600 metros, assim, a produção de filmes
teria saltado de cerca de 113 para 223 filmes no período, aumento superior a 50%.
 63

consumo, em particular com a presença dos filmes americanos” (ORTIZ, 1991, p.

41).
Importante notar que, durante o segundo governo de Getúlio Vargas (1950-
54), os recursos destinados às próprias instituições criadas durante o seu primeiro
período no poder, foram escasseando. Isso é bastante notório quanto ao Instituto
Nacional de Cinema Educativo (INC) que, com essa redução, teve uma média de
menos de 10 filmes produzidos ao ano no período compreendido entre os anos de
1947 e 1964 (SCHVARZMAN, 2000, p. 255). Também ia mal a Companhia
Cinematográfica Vera Cruz32 que, apesar de tratar-se de iniciativa de caráter
privado, impactou nesse cenário de diminuição da produção nacional que, como
vimos, apesar de incentivada pela obrigatoriedade de exibição mínima nas salas de
cinema, não teve uma consistência no acesso a recursos. Ao lado disto, não menos
relevante, havia a pressão da concorrência desproporcional dos filmes
estadunidenses.
No setor do teatro, foram feitas algumas regulamentações e criadas
instituições como o Teatro Nacional de Comédia (TNC; 1956) e a Companhia
Nacional de Teatro (CNT; 1958), ambas no âmbito do Serviço Nacional de Teatro
(SNT; CALABRE, 2009, p. 48). Apesar das iniciativas de criação poderem ser
consideradas um avanço no estímulo à produção teatral, a exemplo do que ocorrera
com o cinema, faltaram recursos à implementação mais efetiva. Apesar de haver a
previsão da criação de um fundo especial para custear os projetos que teriam
origem nos orçamentos federal, estadual e municipal e em contribuições e donativos
de entidades públicas, privadas e particulares (CALABRE, 2009, p. 49), as ações
de incentivo foram pontuais e intermitentes. Tanto na área teatral como na de
manutenção de museus, pode-se configurar este período como de “ausência de
projetos, ações ou políticas, minimamente continuadas para a área da cultura”
(CALABRE, 2009, p. 50).

32
A Companhia Cinematográfica Vera Cruz, fundada em São Bernardo do Campo/SP, pelo produtor
italiano Franco Zampari e pelo industrial Francisco Matarazzo Sobrinho em 4 de novembro de 1949,
foi um importante estúdio cinematográfico brasileiro atuante entre os anos de 1949 e 1954; durante
este período a companhia produziu e coproduziu mais de 40 filmes de longa metragem.
 64

Além destas dificuldades ligadas à manutenção de ações e projetos em

diferentes setores artísticos, destaca-se uma controvérsia acerca da cultura popular
que será importante para momentos posteriores desta pesquisa. Lucia Lippi Oliveira
identifica que a mudança no caráter da organização política do Estado brasileiro
teria contribuído para uma espécie de cisão: “a partir do estabelecimento do regime
democrático em 1946, alterou-se o contexto político das relações entre povo e
Estado no Brasil” (OLIVEIRA, 2007, p. 359). Essa disputa pela interpretação do que
caracterizaria o popular, coloca duas vertentes interpretativas em lados opostos: “A
primeira vertente, retomando a tradição modernista, valorizava as fontes da
identidade nacional no passado, principalmente nas tradições populares”
(CALABRE, 2009, p. 50); para esta corrente o folclore é um dos elementos centrais
que deveriam compor a cultura popular. A segunda vertente interpretativa
“considerava que o passado de um povo colonizado deveria ser suplantado e que
a urbanização e a industrialização deveriam construir um novo povo brasileiro, uma
nova cultura popular” (CALABRE, 2009, p. 50); para este grupo de intelectuais, o
folclore estaria ao lado de manifestações museificadas (OLIVEIRA, 2007) e, como
elemento estanque, não deveria ser priorizado.
Essas perspectivas distintas e até certo ponto antagônicas, reverberaram de
maneira a fazer surgirem novas estruturas institucionais. Identificadas com a
primeira vertente, na primeira metade da década de 1940, surgiram a Sociedade
Brasileira de Antropologia e Etnologia, o Instituto Brasileiro de Folclore e a
Sociedade Brasileira de Folclore, ainda que “nenhuma delas com o papel de
elaborar ou implementar políticas públicas” (CALABRE, 2009, p. 51).
A Comissão Nacional de Folclore (CNFL), instalada em 1946 e ligada à
época ao Ministério das Relações Exteriores, “apesar de não dispor de recursos
financeiros nem de grande autonomia” (CALABRE, 2009, p. 51), foi importante para
a instalação de comissões estaduais análogas, dando maior capilaridade e alcance
às pesquisas e estudos sobre o tema. A CNFL, contando com o apoio de Mário de
Andrade, foi a organizadora do I Congresso Brasileiro de Folclore que propôs a
criação de órgão federal específico para tratar da defesa do patrimônio folclórico e
à proteção das artes populares (CALABRE, 2009, p. 52).
 65

Toda essa articulação em torno do folclore brasileiro, sucessivas edições do

congresso, intensificação dos trabalhos de pesquisa e mapeamento das
manifestações a partir dos estados, culminou na instituição da Campanha de Defesa
do Folclore Brasileiro (CDFB), criada por decreto do presidente Juscelino
Kubitschek (1958). Cabia à campanha divulgar a pesquisa e promover a defesa do
folclore brasileiro através do estímulo a estudos, cooperação com instituições
públicas e privadas, formação de pessoal especializado, entre outras estratégias
(CALABRE, 2009, pp. 52-53).
Quanto à segunda vertente, é possível identificar também uma capacidade
de articulação e presença institucionais. Já sem a companhia das políticas da área
da Saúde que se autonomizara em 1953, o Ministério de Educação e Cultura (MEC)
guardava a Divisão de Educação Extraescolar do Departamento Nacional de
Educação e Cultura. À Divisão competia a promoção de pesquisas científicas, de
atividades de difusão artística e cultural, e de publicações “que visem à formação e
à difusão da cultura” (Decreto nº 34.078, de 6 de outubro de 1953). Tinha ainda
atribuições voltadas ao desenvolvimento das atividades culturais no país, mas sem
menção às tradições ou manifestações folclóricas.
Outro importante espaço de reverberação da perspectiva avessa ao
folclorismo, foi o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), criado em 1955
também no âmbito do MEC. O ISEB abrigou diversos intelectuais para os quais
“folclore e cultura tinham significados antagônicos: o primeiro significava tradição e
o segundo, transformação” (CALABRE, 2009, p. 53). Conforme seu decreto de
criação (nº 37.608 de 14 de julho de 1955), constituía-se em um curso permanente
de altos estudos políticos e sociais com “autonomia administrativa” e “plena
liberdade de pesquisa, de opinião e de cátedra” (Decreto nº 37.608, de 14 de julho
de 1955). Em seu Art. 2º ficava explícita a finalidade do “incentivo e a promoção do
desenvolvimento nacional”, a ser alcançado através do estudo, do ensino e da
divulgação das ciências sociais, da história, da economia e da política. Destinava-
se ainda a aplicar os conhecimentos gerados em prol da “análise e à compreensão
crítica da realidade brasileira” (Decreto nº 37.608, de 14 de julho de 1955).
 66

A exemplo do que ocorrera com as estruturas institucionais criadas para lidar

com questões do folclore, também o ISEB teve dificuldades orçamentárias com
dotações “bastante incertas e limitadas” (TOLEDO, 2005). Contudo, do ponto de
vista conceitual e a despeito de visões distintas, seus membros “convergiam na
certeza de que, por meio de debates, seria possível formular um projeto ideológico
comum para o país, que permitisse a superação do atraso econômico e da
alienação cultural” (CALABRE, 2009, p. 54).
Tomado em retrospectiva, o período de 1945 a meados de 1960 foi marcado
pela ausência de políticas públicas culturais estruturadas, refletida na dificuldade de
manutenção de instituições voltadas às questões culturais. Exceção pontual que
envolve ação estatal de grande monta, ainda que não integrada a uma política mais
abrangente, é o modernismo que se consolidou no final deste período. Conforme
indica Cecília Londres nos “governos Dutra, Vargas e JK, o Estado não desenvolveu
atuação marcante na área cultural, à exceção do apoio dado por JK à arquitetura
modernista” (FONSECA, 2005, p. 132).
Na medida em que o Estado se amiúda e não garante condições de
continuidade, incentivo e difusão a partir de suas instituições, há uma ampliação da
presença de agentes privados em áreas e atividades artístico-culturais,
especialmente considerando a indústria cinematográfica. Também ocorrem
mudanças de ordem estético-políticas com o surgimento, já nos fins da década de
1950, de grupos e movimentos de politização das artes. O cinema novo, a poesia
concreta, os grupos de teatro Arena e Oficina são exemplos desta movimentação
que associa cultura, arte e política, ou conforme Renato Ortiz, para os quais a
relação entre “política e cultura se expressava como complementaridade” (ORTIZ,
1991, p. 164) e que serão retomadas na próxima seção.
Seção 3. A centralidade da política pública cultural durante o Regime Militar:
ambiguidades da ditadura (1964 – 1985)

A política cultural daí em diante ficou mais clara; digo, mais

obscura. Mais clara porque defendeu abertamente o
obscuro.
Martim Cézar Feijó

Apesar de você
Amanhã há de ser outro dia
Chico Buarque de Hollanda

Conforme observou-se, durante o regime autocrático e autocentrado de

Getúlio Vargas (1930-1945), foram estabelecidas as bases institucionais da política
cultural do Estado brasileiro. Argumentou-se ainda que, em meio à crescente
urbanização e expansão dos veículos e meios de comunicação de massa, a ação
estatal no campo da cultura recrudesceu entre meados da década de 1940 e início
da década de 1960.
De maneira análoga ao período Vargas, durante a Ditadura Civil-Militar que
se inicia em 1964 e dura formalmente até os anos 1985, teremos uma crescente
presença estatal em temas da cultura, com iniciativas públicas de fomento à
produção artística e cultural. Ainda que prevalecesse uma relação utilitarista para
com a arte uma vez que, conforme os interesses do governo militar33 esta serviu ora
para reforçar uma identidade cultural nacionalista, ufanista, conservadora e
patriótica, para entreter e alienar às massas, houve estímulos estatais importantes.
Nesta seção aborda-se, complementarmente, um outro exemplo que vimos
nesta pesquisa chamando de ambiguidade: quanto mais os governos autoritários
deste regime procuraram censurar, coibir e expurgar a arte crítica, mais visceral,
criativa e impactante ela se tornou. Muitos artistas evitaram a literalidade das suas

33
Tem-se que a censura é manifestação inequívoca da política cultural do período; através dela o
regime militar buscou impor uma produção artístico-cultural oficial, promovendo o cerceamento à
liberdade de expressão, restringindo ou constrangendo a diversidade estético-política e cultural.
Contudo, na medida em que os órgãos censores estavam vinculados ao aparelho de repressão
policial, de controle e de fiscalização, dissociados, portanto, da institucionalidade prevista para as
políticas públicas culturais, estas sim, vinculadas ao Ministério da Educação e Cultura, não foi objeto
de maior aprofundamento.
 68

críticas – utilizando artifícios como metáforas, alegorias e outras técnicas criativas

– para driblar (ou ao menos postergar) a censura de suas obras, sem deixar,
contudo, a radicalidade e contundência de lado. Assim, pode-se considerar que há
uma crescente politização da arte que nasce em resposta à repressão e ao
cerceamento da liberdade de expressão.
Para Antônio Rubim (2007), as políticas públicas culturais podem ser
caracterizadas por tristes tradições traduzíveis nos termos autoritarismo, caráter
tardio, descontinuidades, paradoxos, impasses e desafios. Se no início da década
de 1960 havia uma crescente expectativa de mudanças e transformações “tanto na
política como nos campos das linguagens artísticas e práticas culturais” (CALABRE,
2009, p. 57), relacionadas à expansão dos meios de comunicação de massa, viu-
se que o golpe civil-militar de 1964 acaba interrompendo ou ao menos interferindo
neste processo.
Ao lado da cultura de massa, houve o engajamento político através da arte
que, mobilizada enquanto elemento de crítica ao próprio caráter consumista da
indústria cultural, propunha um novo projeto estético e político. Neste sentido, o
Centro Popular de Cultura (CPC), ligado à União Nacional dos Estudantes, teve
importante papel. Notadamente contrário ao “subdesenvolvimento e (a)o
imperialismo norte-americano” (CALABRE, 2009, p. 58), enxergava a cultura
popular como ferramenta para a promoção de uma “transformação radical da
sociedade burguesa de consumo” (CALABRE, 2009, p. 58).
Ainda que o protagonismo de camadas populares não ficasse evidente, uma
vez que estes movimentos de resistência ao regime fossem encampados pelas
“camadas médias intelectualizadas, estudantes, profissionais liberais e artistas”
(CALABRE, 2009, p. 58), a arte tornou-se importante instrumento de expressão dos
anseios de grande parte da população. Centros culturais populares e outros ligados
a companhias teatrais, os próprios espetáculos, festivais musicais, e as telas de
cinema passaram a ser palco da indignação e abrigaram muitas manifestações
daqueles contrários à ditadura.
Entre as décadas de 1960 e 1970, no que se refere à institucionalidade, é
notória uma maior relevância da questão cultural no planejamento público, muitas
 69

das vezes associada à problemática do desenvolvimento (CALABRE, 2009). Um

marco importante que ilustra essa tendência é a criação do Conselho Nacional de
Cultura (CNC), ainda em 1961. Entre as justificativas apresentadas no Decreto nº
50.923, de 23 de fevereiro de 196134, constava a “necessidade de criação de um
órgão de orientação da política cultural do governo” (CALABRE, 2009, p. 58).
Dentre as atribuições legais do CNC, abrangentes em matéria de política
cultural, estava a de elaboração de um Plano Nacional de Cultura sob a
incumbência de seu Secretário-geral, mas que não chegou a ser desenvolvido. As
dificuldades de tornar o órgão efetivo eram significativas e um dos poucos projetos
que chegou a elaborar e aprovar em 1962, denominado “Trem da Cultura”, acabou
sendo executado apenas em parte. Em relatório datado de 1964, tem-se que o
projeto original transmutou-se e “iniciativa similar denominada “Caravana da
Cultura”, que contou com financiamento de outros parceiros” (CALABRE, 2009, p.
62), foi executada em seu lugar.
Outra iniciativa que ficou mais no plano das ideias foi a de criação de uma
Rede Nacional de Cultura, em 1964. Essa iniciativa que “deveria contar com a
colaboração dos governos estaduais para a circulação de espetáculos pelos teatros
oficiais existentes no país” (CALABRE, 2009, p. 62), padeceu também por conta da
dotação orçamentária insuficiente. Assim, tem-se que o CNC pode ser entendido
enquanto uma experiência prévia ao Conselho Federal de Cultura (CFC), criado já
sob o regime militar via Decreto-lei nº 74, de 24 de novembro de 1966. Se, por um
lado, o CNC tinha atribuições amplas e legitimidade para propor e executar ações
de grande relevância para as políticas públicas culturais, de outro, não tinha as
condições compatíveis às suas tarefas. Com o CFC foi um tanto diferente, pois,
como importante órgão de apoio ao regime, tornou-se instrumento de condução da
política pública cultural durante o período.
Entre as preocupações de seus membros, ou enquanto justificações das
suas posições, estava a da “penetração da mídia e seu impacto sobre as culturas

34
Apesar da criação do CNC ter sido anterior ao início do regime militar, entende-se que sua atuação
foi pouco significativa em matéria de políticas públicas culturais, sendo prejudicada tanto pela curta
duração dos governos de Jânio Quadros (janeiro a agosto de 1961) e de João Goulart (setembro de
1961 a abril de 1964), quanto pela escassez de recursos.
 70

regionais e populares, concebidas por eles em perspectiva nitidamente

conservadora” (RUBIM apud ORTIZ, 2007). Assim, uma das ações do CFC
consistiu no estímulo à criação de secretarias estaduais de cultura (RUBIM, 2007,
pp. 20-21) para frear essa “contaminação”.
Entre as atribuições do CFC, além da articulação para a criação de órgãos
regionais análogos, estava a de formular a política cultural nacional. Estabeleceu-
se como prioridade desta política o fortalecimento das instituições culturais
existentes, a exemplo da Biblioteca Nacional, do Arquivo Nacional e do Museu
Nacional de Belas Artes (CALABRE, 2009, p. 69). Mediante sua “modernização”,
tais instituições se tornariam “coordenadoras do processo de crescimento de
instituições congêneres, agindo como órgãos centralizadores e de normatização em
suas respectivas áreas” (CALABRE, 2009, p. 69).
Ainda que o CFC tivesse estabelecido como ação prioritária e tivesse como
atribuição proporcionar o apoio, inclusive material, mediante a concessão de “auxílio
às instituições culturais oficiais e particulares de utilidade pública” (Decreto-lei nº
74/1966, Art. 2º), a questão da insuficiência de recursos permaneceu. A escassez
de recursos para o desenvolvimento de ações na área cultural, mesmo para garantir
a manutenção das instituições de referência, seguiu por boa parte da década de
1960 e acabou como tema de campanha visando denunciar este quadro. O
jornalista Franklin de Oliveira, em dezembro de 1966, iniciou uma série de crônicas
que abordaram as “péssimas condições das instituições culturais públicas e do
patrimônio histórico e artístico nacional” (CALABRE, 2009, p. 63).
Ainda que a tônica da escassez de recursos tenha se mantido viva ao longo
da década de 1960, o CFC se distinguiu de seus antecessores tendo existência e
atuação mais efetivas (CALABRE, 2009, p. 71).

Apesar das restrições legais a atribuições de caráter executivo, o conselho

possuía uma pequena dotação orçamentária que lhe permitia tanto
executar ações e projetos próprios quanto conceder apoio financeiro,
atendendo parte significativa das solicitações recebidas. (CALABRE, 2009,
p. 72)

Essa maior capacidade de atuação, inédita em comparação aos seus

congêneres precedentes, também focou-se na questão da disponibilidade de
 71

recursos financeiros para a implementação das políticas setoriais (CALABRE, 2009,

p. 72). Para tanto, o CFC tinha o Plano Nacional de Cultura como estratégico: “O
projeto era criar um fundo similar ao existente na área da educação” (CALABRE,
2009, p. 72). A articulação e capacidade de interferência do CFC no que se refere
à definição do orçamento público, “Mesmo sem conseguir assegurar dotações
orçamentárias fixas para financiar os planos de longo prazo” (CALABRE, 2009, p.
72), gerou resultados. As dotações orçamentárias extras, adicionais portanto à
dotação inicial prevista, foram importantes para que o conselho executasse “parte
significativa dos objetivos traçados” (CALABRE, 2009, p. 72).
Um exemplo emblemático de ação implementada pelo CFC visando à
articulação e descentralização da execução de política pública cultural foi o das
Casas da Cultura. Elaborado por Josué Montello, o projeto estabelecia que,
mediante convênio entre o CFC e municípios no qual ambos contribuíam
financeiramente (CALABRE, 2009, p. 72), fossem criados centros de atividade
culturais compostos por uma estrutura básica de biblioteca, auditório e teatro. A
iniciativa, que teve como marco inaugural a criação da Casa de Cultura de
Lençóis/BA em dezembro de 1970, pode ser tida como bem sucedida. Em janeiro
de 1973 abrangia as cinco regiões do Brasil: “eram 17 unidades, distribuídas pelos
seguintes estados: Pará, Acre, Amazonas, Bahia, Rio de Janeiro, Minas Gerais,
Mato Grosso, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e São Paulo” (CALABRE,
2009, p. 73).
Outro marco objetivo da maior presença estatal e da crescente preocupação
do regime militar com o campo da cultura, está ligado ao setor cinematográfico,
através do fortalecimento do Instituto Nacional do Cinema (INC). Datado de 1954,
o projeto original de criação do INC “ficou mais de três anos engavetado (...) e só
foi concretizado por meio do Decreto-lei nº 43, de 18 de novembro de 1966”
(CALABRE, 2009, pp. 64-65). O INC tinha competências abrangentes e relevantes
para o setor que iam desde o estímulo à produção, passando pela formulação,
regulação e fiscalização, até a produção e aquisição de filmes educativos ou
culturais. Destacam-se, neste sentido, atribuições como a de formular e executar a
política governamental relativa ao desenvolvimento da indústria cinematográfica
 72

brasileira; regular a produção, a distribuição e a exibição de filmes nacionais; e a de

conceder financiamento e prêmios (Decreto-lei nº 43, Art. 4º, 1966).
Vê-se que a indústria cinematográfica é central para os interesses do regime
militar que, finalmente implementa o projeto do INC dando resposta a interesses
represados desde à década de 1950. Tunico Amancio (2000) enxerga no INC uma
iniciativa de planificação ou atuação sistematizada do Estado no campo, mesmo
com problemas: “em que pese o pequeno volume de filmes efetivamente agilizados,
se estabelece o primeiro programa de fomento à produção cinematográfica”
(AMANCIO, 2000, p. 21).
Atrelado ao instituto esteve a Empresa Brasileira de Filmes Sociedade
Anônima (Embrafilme), criada pelo Decreto-lei nº 862, de 12 de setembro de 1969,
teve como função o fomento à produção e distribuição de filmes brasileiros,
especialmente no exterior. Em que pese sua função que, aos auspícios do regime
militar, serviria de instrumento de combate à presença crescente do cinema
estrangeiro, a Embrafilme chega a ser a maior da América Latina e fomenta um
aumento no consumo cultural deste produto que tem a venda de ingressos
aumentada em 16% entre 1974 e 1979 (AMANCIO, 2007).
Sem aprofundar controvérsias relativas a uma legislação protecionista que
serviu de base ao financiamento e garantiu espaço de exibição, a Embrafilme é tida
como uma iniciativa de fortalecimento setorial do cinema que se deu durante o
regime militar. Mesmo em meio a um clima autoritário e às censuras
governamentais, a empresa tanto apoiou cineastas com discursos nacionalistas
mais favoráveis aos interesses do regime, quanto deixou brechas ao financiar
iniciativas de seus críticos35.
A chamada “estética da fome”, influenciada pela teoria marxista, marcava o
Cinema Novo de Leon Hirszman, Glauber Rocha e Nelson Pereira dos Santos, e foi
capaz de capturar e retratar em imagens a miséria do país. Mesmo que sem a

35
Exemplo mais contundente disto foi o do filme Pra Frente, Brasil (1982) que fazia críticas ao regime
militar; o apoio estatal ao filme proposto por Roberto Farias (1932-2018), importante cineasta e
roteirista brasileiro que fora diretor presidente da própria Embrafilme (1974-1978), gerou grande
incômodo entre as autoridades militares e culminou na saída do diretor da Embrafilme à época, Celso
Amorim, a pedido. (Enciclopédia Itaú Cultural de Arte e Cultura Itaú Cultural, 2019).
 73

simpatia do governo militar, há indícios de que Glauber exerceu influência na

indicação de Roberto Farias para diretor da própria Embrafilme36. Assim, pode-se
considerar que a partir da Embrafilme se criou um espaço de disputa e convívio
entre um cinema com viés mais autoral-independente e outro de inclinação oficial-
comercial. Em outras linguagens artísticas, especialmente as teatral e musical,
havia também resistência e crítica ao regime militar.
Ainda que sem o apoio estatal, compositores como Chico Buarque, Caetano
Veloso e Geraldo Vandré criticavam de maneira mais ou menos direta a tortura, a
censura e o autoritarismo37. Um episódio que ilustra esse quadro, entre outros, deu-
se no Festival de Música Popular (1967), promovido pela TV Record. Nesta ocasião,
Edu Lobo e Capinam foram sagrados campeões com a canção Ponteio38, música
com ritmo sertanejo que fazia alusão à violência dos militares e, mesmo que
subliminarmente, demandavam o fim da ditadura.
Sob influência do nacionalismo e do anti-imperialismo, havia indicadores do
desejo de mudança da população anteriores ao golpe de 1964. O Centro Popular
de Cultura (CPC) viabilizava, por exemplo, a encenação de peças de teatro junto a
sindicatos e associações de trabalhadores, em fábricas e na zona rural. No teatro,
grupos como o Oficina39 (1958) e o Teatro de Arena40 (1950) produziam montagens
com alto teor político. Com narrativas irreverentes, quebravam convenções e
propunham romper com a passividade ao interagirem diretamente com o público
que, desta forma, tornava-se partícipe e espécie de coautor das peças.
Retomando as questões de políticas públicas culturais, a partir da esfera
federal, temos uma minirreforma administrativa na estrutura do Ministério de
Educação e Cultura (MEC) que institui o Departamento de Assuntos Culturais

36
Junto do produtor Luís Carlos Barreto (1928), Glauber e Farias haviam sido sócios-fundadores da
Difilm Distribuidora do Cinema Novo, criada em 1965.
37
Com informações do portal Memórias da Ditadura (2019).
38
PONTEIO. In: ENCICLOPÉDIA Itaú Cultural de Arte e Cultura Brasileiras. São Paulo: Itaú Cultural,
2019.
39
Influente e importante companhia teatral, tem no encenador José Celso Martinez Corrêa seu maior
expoente. Companhia ainda em atividade, foi bastante atuante ao longo dos anos 1960, transformou-
se em grupo nos anos 1970 e ressurgiu reformulada nos anos 1980, sob a denominação de Oficina
Usyna Uzona. (Enciclopédia Itaú Cultural de Arte e Cultura Brasileiras, 2019).
40
Fundado nos anos 1950, torna-se o mais ativo disseminador da dramaturgia nacional nos anos
1960, aglutinando expressivo contingente de artistas comprometidos com o teatro político e social.
(Enciclopédia Itaú Cultural de Arte e Cultura Brasileiras, 2019).
 74

(Decreto nº 66.967, de 27 de julho de 1970). Isso fez com que o CFC assumisse
“mais o papel de instância consultiva e normativa, ficando a parte executiva sob
responsabilidade do Departamento” (CALABRE, 2009, p. 77). O CFC, em resposta
à demanda feita pelo então ministro Jarbas Passarinho, elabora e apresenta as
“Diretrizes para uma política nacional de cultura”, em março de 1973. Este
instrumento norteador das diretrizes para a área somado a outro denominado “Plano
de Ação Cultural” (PAC), elaborado pelo DAC e lançado em agosto de 1973, foram
importantes marcos norteadores das políticas públicas do período. Apesar de
preverem recursos financeiros a serem geridos de maneira autônoma pelo DAC, as
ações dependiam de recursos oriundos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE).
Apesar destes instrumentos terem relevância normativa considerável, é
durante a gestão de Ernesto Geisel que se percebem mudanças mais significativas
(CALABRE, 2009, p. 78). O ministro Ney Braga em palestra proferida na Escola
Superior de Guerra em agosto de 1974, indica como atribuições do Estado “proteger
e multiplicar os bens culturais” (BRAGA, 1974, p. 20), no sentido de garantir e
defender a identidade nacional frente a um processo de “crescente desumanização
e enfraquecimento” (BRAGA, 1974, p. 21). Para dar corpo às políticas culturais do
MEC, sua gestão cria o Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA), o Conselho
Nacional de Cinema (CNC, antigo INC), a Fundação Nacional de Artes (Funarte) e,
reestrutura a Embrafilme (CALABRE, 2009, pp. 78-79).
Para Lia Calabre, ao estabelecer este novo desenho de organização, a
gestão de Ney Braga promovera uma mudança na “forma de atuação do ministério”
que “cumpria parte das metas previstas na Política Nacional de Cultura” (PNC;
CALABRE, 2009, p. 79). A PNC pode ser descrita enquanto um conjunto de
elementos orientadores da ação do MEC e, quando lançada em 1976, tinha como
objetivo prestar o apoio à produção de diversas áreas artísticas (teatral,
cinematográfica, musical, de dança e das artes plásticas), bem como a necessidade
de promover “a difusão da cultura através dos meios de comunicação de massa”
(CALABRE, 2009, p. 80).
 75

Tamanho fora o impacto desta reestruturação que Isaura Botelho considera

que a gestão de Ney Braga “promoveu a reorganização das instituições num
organograma da área que, embora sofrendo algumas mudanças, sedimentou o
apoio federal à cultura até 1990” (BOTELHO, 2001, p. 66). Não foi somente do ponto
de vista do desenho institucional que ocorreram mudanças uma vez que, após um
“período de forte perseguição política, com intensa ação repressiva – que resultou
em prisões, assassinatos e fugas para o exílio” (CALABRE, 2009, p. 81), houve uma
reorientação na conduta do regime. Ney Braga vinha anunciando reiteradamente
em seus discursos, palestras e afins, a necessidade da construção de uma política
cultural que não correspondesse a “uma intervenção na atividade cultural
espontânea ou a sua orientação segundo formulações ideológicas violentadoras da
liberdade criadora que a atividade cultural supõe” (BRAGA, 1975, p. 45). Conforme
indica Lia Calabre, essa posição segue em linha com “o governo do presidente
Geisel (que) marca o início da distensão política, da abertura lenta e gradual, no
qual o governo busca se reaproximar, obter a simpatia e mesmo o apoio da classe
artística e da intelectualidade” (CALABRE, 2009, p. 81).
Outro momento importante de articulação dos diferentes entes da
administração pública foi o Encontro Nacional de Secretários de Cultura (ENSC),
realizado em julho de 1976, em Salvador/BA. Este espaço de debate já se
estruturou sob um clima de distensão e contou com a participação de
representantes de Secretarias Estaduais, do CFC, universidades, fundações e
outras entidades culturais. O ENSC trouxe para o centro da agenda pública a
necessidade de integração para atingir os objetivos comuns fixados na Política
Nacional de Cultura (CALABRE, 2009, p. 81). Em sua palestra de abertura o
presidente do CNC, Raymundo Moniz de Aragão, “afirmando a necessidade de
harmonização entre as ações dos diversos níveis de governo” (CALABRE, 2009, p.
82), dissertou sobre a importância de se estabelecer um Sistema Nacional de
Cultura (SNC). Essa estrutura organizativa só viria a ser institucionalizada décadas
depois através da Emenda Constitucional nº 71, de 29 de novembro de 2012.
Sem a intenção de diminuir o caráter autoritário do regime militar, escamotear
sua brutalidade e intolerância, buscou-se indicar que foram numerosas as iniciativas
 76

relevantes à institucionalização e estruturação das políticas públicas culturais. A

tônica do planejamento, da gestão continuada e da planificação das instituições
vinculadas ao MEC – muitas criadas durante o período de distensão –, somada a
atuação mais efetiva de instâncias como o CFC, caracterizam-se como
contribuições importantes.
Procurou-se indicar que haviam diferenças significativas entre o governo e
seus apoiadores de um lado, e de movimentos políticos contestatórios, de outro. A
atitude do governo militar foi por vezes extremamente hostil a iniciativas que
desafiaram sua legitimidade. Com a intenção de dificultar as articulações entre as
classes populares e a produção artístico-cultural crítica, o regime fechou espaços
como o CPC, o ISEB e o Movimento de Cultura Popular do Recife.
Por fim, ainda que o debate sobre “arte engajada” versus “entretenimento”
não seja central à análise aqui proposta – e mesmo considerando que este embate
seja anterior ao período do regime militar, ligado à controvérsia entre folcloristas e
desenvolvimentistas abordada na seção anterior – restou evidente que a arte se
tornou espécie de recurso importante aos atores em disputa.
Cabe registrar também que houve disputas mesmo entre aqueles críticos ao
regime que se engajaram em embates sobre o caráter nacionalista, burguês ou
estrangeiro das obras de uns e de outros, criticando-se reciprocamente. Foram
diversos os caminhos e escolhas estético-políticas que se diferenciaram mesmo
quando o objetivo era comum, ou seja, o de contribuir para a superação daquele
regime autoritário em direção a uma forma de governo democrática e mais plural.
Seção 4. Redemocratização e a cultura na Constituição de 1988: De Furtado à
turbulência collorida

A cultura deve ser observada, simultaneamente, como um

processo acumulativo e como um sistema, algo que tem uma
coerência e cuja totalidade não se explica cabalmente pelo
significado das partes.
Celso Furtado

Nesta seção serão observados aspectos do desenho institucional do

Ministério da Cultura (MinC) e do posicionamento de alguns dos seus membros, a
contar do término do regime ditatorial ao período de institucionalização do Programa
Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC, 1985-1994), em relação à política pública
cultural com ênfase no financiamento. Abordou-se ainda a questão da instabilidade
desta estrutura ministerial em âmbito federal que, apesar de central para a
elaboração, implementação e acompanhamento das políticas públicas culturais,
sofreu (e ainda sofre)41 com drásticas mudanças como a dissolução parcial de sua
estrutura e/ou o rebaixamento institucional.
Será abordado como a cultura se cristaliza enquanto um direito do cidadão
brasileiro a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF 1988).
Nesse sentido, será um objetivo a indicação do alcance e abrangência do tema
diretamente no texto constitucional inicialmente promulgado, bem como abordar
elementos adicionados posteriormente por meio de emendas. A CF 1988, ainda
vigente, tem diversos elementos diretamente ligados aos deveres do Estado que
demandam políticas públicas culturais abrangentes e específicas. Ademais, a
análise da CF de 1988 auxilia na indicação do desenho institucional ou do aparelho
estatal necessário à elaboração, implementação e gestão dessas políticas públicas,

41
Ainda que fora do escopo temporal da pesquisa, exemplos recentes desta intermitência são a sua
breve extinção feita pelo presidente interino Michel Temer (2016-2018) que, após pressão da classe
artística e de outros políticos, desistiu da mudança (medida provisória nº 726, de 12 de maio de
2016; revogada pela MP nº 728, de 23 de maio de 2016). Mais drástica foi a extinção anunciada
ainda em novembro de 2018 pela equipe de transição do atual governo de Jair Bolsonaro (2019-
atual) e efetivada através da medida provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019. Recentemente
houve outra mudança, uma vez que a Secretaria Especial de Cultura, rebaixada e anteriormente
vinculada ao Ministério da Cidadania, foi transferida para o Ministério do Turismo, através do decreto
nº 10.107, de 6 de novembro de 2019.
 78

inclusive do ponto de vista da sustentação financeira e da disponibilidade de

recursos.
Ademais, foram debatidas questões acerca dos instrumentos legais previstos
para o estímulo à produção artístico-cultural em âmbito federal, notadamente sobre
a Lei Sarney (1986) e sobre o PRONAC (até 1994). A ideia é descrever alguns dos
problemas relacionados à implementação e ao funcionamento destes mecanismos,
ainda que de maneira introdutória no que se refere ao PRONAC.
Sobre a efetivação de um ministério próprio, Albino Rubim entende que o “fim
da ditadura praticamente torna inevitável a criação do Ministério da Cultura (MinC)”
(RUBIM, 2007, p. 23). Para este autor, o esforço de Aloísio Magalhães42 por dentro
da estrutura institucional, somado aos interesses e à atuação de outros agentes
civis, bem como governamentais das esferas estadual e municipal, exerceram
grande pressão para que o MinC fosse criado:

em sua trajetória [referindo-se a Aloísio Magalhães] interrompida vinha

conformando e dando corpo às instituições nacionais para, no futuro,
construir o Ministério. Sua morte interrompe o processo. Mas o movimento
de oposição à ditadura, os secretários estaduais de cultura e alguns setores
artísticos e intelectuais reivindicam que o novo governo democrático,
instalado em 1985, reconheça a cultura e a contemple com um ministério
singular. (RUBIM, 2007, p. 23)

Criado através do decreto nº 91.144, de 15 de março de 1985, o MinC é a

primeira estrutura totalmente autônoma de cultura que, conforme abordado nas
seções anteriores, esteve vinculado à saúde e à educação. O processo para que se
estabelecesse essa estrutura própria dura todo o período de transição e
consolidação democrática (1985-1994)43, tendo sido de grande turbulência. Um
dado objetivo que ilustra essa instabilidade são as mudanças frequentes no
comando do ministério: “cinco no governo Sarney, dois no período Collor e três

42
Nomeado Secretário de Cultura, permaneceu no cargo até a sua morte prematura, em 1982, aos
55 anos de idade. Além de comandar esta estrutura criada em abril de 1981 como desdobramento
da Secretaria de Assuntos Culturais, ambas vinculadas ao MEC, Aluísio Magalhães foi presidente
da Fundação Nacional Pró-Memória, criada em 1979, como órgão operacional, em nível federal, da
política de preservação do acervo cultural e natural brasileiros. (CALABRE, 2009, p. 96).
43
Considerou-se o término da ditadura civil-militar e o término do primeiro governo civil de Tancredo
Neves e José Sarney como marcos referenciais deste período de implementação do Ministério da
Cultura.
 79

durante o mandato de Itamar. [...] um a cada ano em um processo de instalação

institucional do organismo nacional de cultura.” (RUBIM, 2007, p. 23-24). É tão
expressiva essa instabilidade que o tempo médio de permanência da cada ministro
é de 357 dias, menor que um ano, portanto.
Entre os ocupantes desta nova pasta ministerial está Celso Furtado44,
eminente economista e entusiasta da cultura como elemento central ao
desenvolvimento. Ainda em 1984, Furtado participou intensamente da campanha
de Tancredo Neves, candidato da Aliança Democrática às eleições presidenciais a
serem realizadas em janeiro de 1985 (CPDOC, 2019). Antes mesmo da disputa
eleitoral, Furtado e outros membros do Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (PMDB) vinham se empenhando para resgatar o debate sobre o
desenvolvimento no Brasil “do gueto econômico onde foi confinado nos últimos 20
anos e reintegrar a cultura como elemento central de qualquer discussão sobre
desenvolvimento” (CPDOC, 2019, apud FURTADO, 1984).
Seu livro Cultura e desenvolvimento em época de crise, publicado pela
primeira vez em setembro de 1984, é resultado da sistematização de conferência
proferida durante o Encontro Nacional de Política Cultural (1984), realizado em Belo
Horizonte em abril daquele ano e do qual participaram diversos secretários
estaduais de cultura. Enquanto ministro do governo José Sarney (PMDB, 1985-
1990), vice de Tancredo que assumiu a presidência em função da sua morte
repentina45, Furtado ocupou a pasta entre 1986 e 198846.
Pela ótica de Furtado, a gama de saberes ou o conjunto que constitui o
patrimônio cultural imaterial da nação, seriam um recurso disponível e necessário
para o desenvolvimento. No entanto, ao considerar a conjuntura do capitalismo

44
Celso Monteiro Furtado (1920-2004) economista, intelectual e político brasileiro. Suas ideias sobre
desenvolvimento econômico e subdesenvolvimento influenciaram a economia política do país, tendo
ocupado o cargo criado por João Goulart (1962-1964) de Ministro do Planejamento. Alvo da Ditadura
Civil Militar de 1964, teve seus direitos políticos cassados pelo regime e somente em 1979 retomou
sua militância política no Brasil. (CPDOC, 2018).
45
Vítima de um colapso cardíaco, Celso Furtado morreu no ano de 2004, aos 84 anos de idade, em
seu apartamento localizado em Copacabana no Rio de Janeiro; diversas figuras públicas prestaram
homenagem póstuma, a exemplo de Aloízio Mercadante, Senador pelo PT/SP que, no ano anterior,
havia protocolado requerimento indicando Furtado para concorrer ao Prêmio Nobel de Economia.
46
Considerando o período entre 1985 e 1994, Furtado foi o ministro que ficou mais tempo ininterrupto
no cargo, 895 dias; Sérgio Paulo Rouanet, segundo da lista, conduziu a pasta por 572 dias já no
governo de Fernando Collor.
 80

global, entende que nações como a brasileira que “se inseriram no comércio
internacional como exportadoras de uns poucos produtos primários”, são
vulneráveis já que “nelas a acumulação de bens culturais é em grande parte
comandada do exterior” (FURTADO, 1998, p. 71). Isso comprometeria a coerência
interna do sistema de cultura, uma vez que são os interesses de grupos exógenos
que determinam o bem cultural a ser difundido, fomentado e consumido.
A expectativa de Furtado acerca de um instrumento de apoio à produção
cultural em âmbito nacional era bastante elevada: “A Lei Sarney representa passo
decisivo para a formulação de uma política cultural abrangente, capaz de aliar à
preservação do patrimônio da memória do passado ideias renovadoras”
(FURTADO, 2012, p. 89). Enquanto acadêmico e intelectual, era costumeiro que
Furtado dissertasse sobre as questões de governo, sempre na perspectiva do cargo
ou função pública que exercia e com a finalidade de demonstrar sua posição. Neste
sentido, Furtado identificava que o recém criado instrumento através da Lei º 7.505,
de 2 de julho de 1986, representava uma resposta adequada à necessidade de
“criação de mecanismos que possibilitassem ao cidadão o exercício de iniciativas
no campo da produção cultural, transferindo-se para a sociedade civil funções que
dificilmente pode o Estado exercer a contento” (FURTADO, 2012, p. 88).
A Lei Sarney vigorou até o ano de 1990 e permitia abatimentos do Imposto
de Renda em forma de doações, patrocínios e investimentos em projetos culturais.
Aproxima-se em seu funcionamento à Lei Rouanet ao ponto de ser tida como um
desdobramento daquela. José Sarney, autor do projeto de lei original, apresentou
essa proposta pela primeira vez ainda em 1975 em seu primeiro mandato como
senador. Desde então, foram feitas diversas tentativas de apresentação e
aprovação deste instrumento, todas frustradas sob a alegação de que eram
inconstitucionais ou matéria de competência exclusiva do Poder Executivo. Furtado
entende mesmo que “Devem-se à perseverança do presidente José Sarney as
várias apresentações, ao longo de sucessivas legislaturas, de projetos de lei cuja
preocupação principal voltava-se para a democratização da cultura” (FURTADO,
2012, p. 88). Assim, ao que se percebe em torno da mobilização para estabelecer
um mecanismo público de financiamento à produção cultural e artística
 81

materializado na Lei Sarney, foi preciso insistência e empenho pessoal

significativos.
O principal ponto falho da Lei Sarney, que viria a se constituir em crítica
contundente ao mecanismo, foi a dificuldade de fiscalizar seu uso. A “falta de
transparência na aplicação dos recursos” e a constituição de “um grupo privilegiado
de empresas cadastradas” (CALABRE, 2009, p. 102), foram algumas das críticas
mais recorrentes apontadas. Assim, apesar do incremento na disponibilidade de
recursos e consequente aumento das produções artísticas e culturais, entende-se
que o conjunto de ações em torno da lei “estavam longe de alcançar seu objetivo
inicial que era o de promover a democratização cultural, tanto no acesso quanto na
produção” (CALABRE, 2009, p. 103). Ainda que a aplicação deste instrumento
tenha encontrado dificuldades de implementação, possibilitou a inauguração do
financiamento e do fomento públicos de forma mais perene.
Conforme vimos sustentando, a despeito da perspectiva dos governos que
eventualmente se instalem terem suas preferências e diretrizes próprias, é
importante destacar que a Constituição Federal de 1988 (CF 1988) prevê entre os
direitos civis o direito à cultura. Além da Seção II - Da Cultura (Artigos 215, 216 e
216-A), que aborda questões específicas do campo da cultura, há diversos artigos
que a apresentam enquanto elemento basilar constitucional. Nesse sentido,
destacam-se aqueles que garantem acesso aos meios (Art. 23, V; Art. 227),
incluem-na junto da formação educacional (Art. 210), apresentam-na como
elemento para a integração latino-americana (Art. 4º) e para o desenvolvimento
nacional (Art. 219), bem como os que versam sobre o patrimônio cultural e sua
preservação (Art. 5º, LXXIII; Art. 23, III e IV; Art. 24, VII).
O texto constitucional em seu Artigo 215 estabelece como dever do Estado
a garantia do “pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura
nacional”, comprometendo-o ainda à promoção do apoio e incentivo “a valorização
e a difusão das manifestações culturais”. O Artigo 216 elenca os elementos
constituintes do patrimônio cultural brasileiro e reitera em seu § 1º que “O Poder
Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
 82

cultural brasileiro”. Assim, entende-se que a Carta Magna sagrou a cultura enquanto
um dos pilares da República Federativa do Brasil.
Contraditoriamente, já sob a CF de 1988 que havia cristalizado a cultura
enquanto um direito do cidadão e dever do Estado, Fernando Collor de Mello (1990-
92) determinou que o Ministério da Cultura fosse rebaixado à Secretaria vinculada
à presidência da República, mas foi também sob seu mandato que a Lei nº 8.313/91
foi criada. Ainda que haja leituras divergentes sobre a relevância de se ter em âmbito
federal uma estrutura ministerial específica para lidar com o campo da cultura, é
razoável compreender que se trata de um retrocesso das políticas culturais,
especialmente no que diz respeito à institucionalidade. Sobre o assunto, Albino
Rubim decreta:

Collor, no primeiro e tumultuado experimento neoliberal no país,

praticamente desmonta a área de cultura no plano federal. Acaba com o
ministério, reduz a cultura a uma secretaria e extingue inúmeros órgãos, a
exemplo da Funarte, Embrafilme, Pró-memória, Fundacem, Concine.
(2007, p. 24).

Ipojuca Pontes, primeiro Secretário da cultura do governo Collor, foi quem

assinou esse desmonte. Contudo, vê-se que não durou muito no posto, ficando
apenas doze meses no cargo e sendo substituído por Sérgio Paulo Rouanet. Tido
como “um intelectual com maior sensibilidade para as questões culturais que seu
antecessor” (CALABRE, 2009, p. 111), foi Secretário de Cultura entre 1991 e 1992,
e se empenhou pessoalmente na aprovação da Lei nº 8.313/91.
Em um contexto de retração dos gastos públicos federais que “em 1992
chegou ao índice mais baixo de investimento em todo o período de existência do
Ministério da Cultura” (CALABRE, 2009, p. 111), a Lei Rouanet “gerou um novo
impulso às produções culturais, ainda que nos primeiros anos tivesse havido
diversas dificuldades de implementação” (CALABRE, 2009, p. 111). Questões mais
específicas sobre a estrutura de funcionamento, dificuldades de implementação e
de gestão operacional acerca do PRONAC serão abordadas nos capítulos
subsequentes.
Já no governo do presidente Itamar Franco, vice de Fernando Collor que,
acusado de corrupção, foi afastado e renunciou em dezembro de 1992, a situação
 83

de rebaixamento do MinC à Secretaria, foi revertida. Pouco mais de dois anos

depois, através da lei nº 8.490, de 19 de novembro de 1992, o MinC retomou seu
status. Conforme veremos no próximo capítulo, a partir da eleição de Fernando
Henrique Cardoso, ministro da Fazenda de Itamar, o MinC terá tempos de maior
estabilidade com a indicação do cientista político Francisco Weffort para condução
da pasta.
Buscou-se ao longa desta Seção, ao retomar este período conturbado de
implementação do MinC, com mudanças constantes de comando, rebaixamentos
institucionais e de vinculação, demonstrar o caráter instável da institucionalidade
prevista à execução das políticas públicas culturais. Buscou-se também demonstrar
que a CF 1988 imputou novas atribuições ao Estado, criando direitos e deveres que,
por consequência, demandam instrumentos específicos para essa área.
Tomou-se como central a questão do financiamento público à produção
artística e cultural por dois motivos principais. O primeiro diz respeito a demanda
histórica por um volume de recursos maior e uma disponibilidade mais constante.
Viu-se ao longo de todo o capítulo que a escassez ou intermitência dos recursos é
um dos obstáculos mais evidentes para a efetivação das políticas públicas culturais.
Seja pela necessidade da manutenção das instituições vinculadas ou para a
execução de ações previstas legalmente, houve diversos momentos em que o
problema da disponibilidade orçamentária veio à tona.
O segundo motivo repousa sobre algo que se constata a partir da própria
pesquisa: há um caráter mais perene destes instrumentos de fomento que, mesmo
diante de tamanha turbulência institucional, lograram permanecerem mesmo
quando mudanças drásticas na estrutura ocorreram. Dito de outra maneira,
entendeu-se que observar o funcionamento dos mecanismos de fomento e
financiamento pode trazer à lume questões acerca da própria agenda de política
pública, tornando-se sua avaliação e análise, estratégicas.
O período Vargas (1930-1945) inovou com a criação de uma
institucionalidade própria para temas de cultura, refletido no advento do Serviço do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN). Conforme observou-se, foram
estabelecidas as bases institucionais da política cultural do Estado brasileiro.
 84

O período subsequente (1946-1946), sob o qual algumas das instituições

forjadas naquele período são enfraquecidas, observamos que o Estado se amiúda,
dando espaço para uma ampliação da presença de agentes privados em áreas e
atividades artístico-culturais, notadamente da indústria cinematográfica.
De maneira análoga ao período Vargas, durante a Ditadura Civil-Militar
(1964-1985), a crescente presença estatal em temas da cultura, cristalizou
iniciativas públicas de fomento à produção artística e cultural. Mesmo em meio à
censura e pressionada pelos interesses dos governos de reforçar uma identidade
nacional patriótica, há exemplos de resistência e contestação do regime vindos do
campo da cultura e da arte a exemplo do Centro Popular de Cultura e o Movimento
de Cultura Popular do Recife.
Por fim, vimos que o período de redemocratização (1985-1994) foi marcado
pela instabilidade da estrutura institucional que orienta as políticas públicas
culturais. Ainda que tenham surgido mecanismos de fomento público à produção
cultural, como a Lei Sarney (1986), o jovem Ministério da Cultura manteve-se sob
drásticas mudanças de comando numa instabilidade tamanha que culminou na sua
dissolução parcial em 1992.
Capítulo 3. PSDB VS. PT: Quem eram e o quê propunham

Para que se execute a contento uma pesquisa que consiste na avaliação e

análise da política pública cultural no Brasil, consideramos a ideia de que as origens
dos agentes políticos que as operam e implementam são importantes. Observar as
trajetórias pessoais e profissionais torna-se relevante, pois dizem respeito à própria
trajetória de ascensão dos membros dos governos aos cargos que viriam ocupar no
Ministério da Cultura.
Ao longo do trabalho de pesquisa percebeu-se que há elementos que indicam
uma proximidade entre membros do governo de Fernando Henrique Cardoso
(Cardoso) e de seu partido, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e
membros do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) e do Partido dos
Trabalhadores (PT). Assim, buscou-se produzir uma análise das trajetórias dos
sujeitos que viriam compor o primeiro escalão da pasta da cultura de ambos os
governos, levando em conta suas experiências profissionais e políticas, vivências
partidárias e formações acadêmicas.
Por uma questão organizativa, a primeira seção tratará das trajetórias de
Francisco Weffort e de José Álvaro Moisés que compuseram o alto escalão do
Ministério da Cultura durante os governos de Cardoso. Weffort foi o único Ministro
da Cultura (1995 – 2002) do período enquanto seu colega e também cientista
político, ocupou os cargos de Secretário Nacional de Apoio à Cultura (1995-1998)
e de Secretário Nacional de Audiovisual (1999 – 2002).
Partindo da compreensão de que as políticas públicas culturais são cercadas
de controvérsias em relação ao papel que o Estado deve assumir, ao longo deste
capítulo também serão apresentadas as proposições encontradas nos respectivos
programas de governo. Buscou-se destacar entre as propostas dos então
candidatos Cardoso e Lula aquilo que se refere à política pública cultural, com
ênfase na questão do financiamento. Tais perspectivas, a princípio antagônicas, se
diferenciam no que diz respeito ao aparato estatal necessário para a gestão da
agenda política da área cultural e quanto à participação, mais ou menos efetiva, do
Estado nesta demanda social. Também suas concepções de cultura serão
consideradas, podendo-se indicar desde já diferenças entre os conceitos de base
 86

que serviram para cada programa. Novamente por questões de organização,

primeiro abordou-se os programas peessedebistas e, na sequência, os petistas. Por
fim, ao cabo das seções 2 e 4, buscou-se realizar uma síntese e conclusões
intermediárias que, de todo modo, indicam questões que são retomadas quando
das conclusões do capítulo.
Seção 1. Origens e trajetória do alto escalão peessedebista

O primeiro período de governo considerado, levado a cabo pelo Partido da

Social Democracia Brasileira (PSDB), manteve à frente do Ministério da Cultura
(MinC) o cientista político Francisco Weffort ao longo dos oito anos, entre 1995 e
2002. O segundo período, comandado pelo Partido dos Trabalhadores (PT) de 2003
a 2010, teve como figura central o músico Gilberto Gil que dirigiu o MinC por seis
dos oito anos dos governos Lula.
Tomou-se os estudos de Max Weber (2001) que, com sua relevante reflexão
sobre as mudanças na organização dos partidos políticos, auxiliam na observação
das movimentações do alto escalão dos governos Cardoso e Lula. Entre as
mudanças envolvendo partidos políticos e seus membros, Weber vai identificar uma
mais acentuada quanto à estrutura organizativa e de tomada de decisão, uma
mudança no exercício de poder no interior dos “partidos modernos”.

Esse novo estado de coisas é filho da democracia, do sufrágio universal,

da necessidade de recrutar e organizar as massas, da evolução dos
partidos no sentido de uma unificação cada vez mais rígida no topo e no
sentido de uma disciplina cada vez mais severa nos diversos escalões.
(WEBER, 2001, p. 88).

É dessa mudança que decorre a ascensão do político profissional, uma vez

que a nova estrutura necessária aos partidos dependerá de “indivíduos que fazem
da atividade política a profissão principal” (WEBER, 2001, p. 88). Weber aponta
ainda que o poder começa a migrar e se antes estava mais concentrado nos
detentores dos mandatos, especialmente os parlamentares, ele passa a ser
exercido com mais força pelos funcionários permanentes que regem “a máquina”
(WEBER, 2001, p. 89).
Tomando por consequente a leitura de Weber, é possível realizar um esforço
de transpô-la para o contexto de alguns dos sujeitos envolvidos no comando da
pasta da cultura durante os governos Cardoso e Lula. Assim, buscou-se identificar
se os sujeitos que ocuparam tais postos também realizaram funções burocráticas
e/ou administrativas em partidos políticos antes de comporem os governos em
questão, ainda que se tenha considerado os membros dos escalões mais altos na
hierarquia administrativa. Neste caso, também a ideia de trajetória, formação
 88

educacional (em especial de nível e ambiente superior, junto às universidades) e

das relações interpessoais, faz-se presente.
Uma contribuição advinda dos estudos de elites, também foi utilizada para a
análise destas trajetórias. Adriano Codato (2015) faz uma reflexão sobre os padrões
de análise para identificar posições de elite. A partir de Mills (1956), Dahl (1961) e
Hunter (1953), enquanto referências respectivamente dos métodos posicional,
decisional e reputacional, Codato (2015) nos traz uma síntese com poder explicativo
importante, derivada de uma amálgama das três.
O primeiro método privilegia a observação dos espaços formais de mando,
imputando a estas posições o poder de decisão; em resumo, vai identificar quem
preenche tais cargos para definir o grupo a ser analisado. O método decisional, com
a pretensão de considerar um espectro mais amplo que o posicional, vai defender
que “as pessoas com poder são aquelas capazes de tomar as decisões estratégicas
para uma comunidade (ou influenciar suas decisões mais importantes)” (CODATO,
2015, p. 16); assim, as posições não estariam vinculadas necessariamente aos
postos formais de mando. O terceiro e último método seria uma espécie de
amálgama das duas perspectivas, pois considera relevante tanto a identificação das
posições formais institucionais, e propõe a elaboração de uma lista mais ampla de
sujeitos que exercem – ou ao menos tem a prerrogativa pelo cargo em exercer –
algum tipo de poder através de sua posição.
Ao observarmos as trajetórias do primeiro e segundo escalões do MinC,
buscou-se aplicar aspectos do método posicional já que a definição dos sujeitos foi
feita a partir do cargo e nível do cargo ocupado. Mesmo considerando que após
essa definição tenha-se passado à observação de aspectos como suas trajetórias
intrapartidárias, relações pessoais, espaços de formação educacional e de atuação
profissional, o cargo e nível correspondente foi o parâmetro principal.
Quanto ao aspecto da trajetória político-partidária, pôde-se apurar que
Francisco Weffort participou da fundação do PT na década de 1980, tendo sido um
dos intelectuais mais destacados no apoio à criação do partido. Durante o processo
de organização inicial do PT, Weffort exerceu diferentes cargos relevantes desde
as primeiras movimentações. Eleito suplente da comissão diretora nacional
 89

provisória em junho de 198047 foi, durante o I Encontro Nacional do PT (1981), eleito

segundo-secretário geral nacional.
Dois anos mais tarde, por decisão do diretório nacional, Weffort assumiu a
posição de Secretário Geral (1983), em substituição a Jacó Bittar, na qual
permaneceu até 1987. É relevante considerar que sua posição de Secretário Geral
foi reafirmada após o IV Encontro Nacional do PT (junho de 1986)48, o que
demonstra seu prestígio e sua legitimidade junto aos filiados. Em contraponto, em
função de mudanças na correlação de forças internas do partido, seu afastamento
ocorreu também por iniciativa do diretório nacional que, em março de 1987, decidiu
substituí-lo por Olívio Dutra.
Não obstante seu afastamento da secretaria nacional, Weffort voltou a
assumir posição relevante logo após a realização do V Encontro Nacional
(dezembro de 1987). Retornou às funções de direção partidária na qualidade de
primeiro vice-presidente por decisão da comissão executiva nacional (janeiro de
1988). Weffort ocupou o cargo – abaixo somente da presidência em termos de
hierarquia – até o sétimo encontro (julho de 1990), quando foi substituído pelo
deputado paulista Luís Gushiken.
Assim, por mais de uma década, a contar do momento de gênese formal do
PT até o início dos anos de 1990, Weffort desempenhou diferentes papéis em
posições significativas na hierarquia intrapartidária. Entretanto, no que se refere às
disputas eleitorais, a experiência de Weffort é bem mais modesta. Disputou apenas
um pleito, no ano de 1986, quando não logrou ocupar uma vaga na Assembleia
Nacional Constituinte. Apesar de sua intensa participação na organização do PT e
apoio à segunda candidatura de Lula à presidência (1994), integrando inclusive o
comando nacional de campanha, Weffort começou a fazer um movimento de
distanciamento. Mesmo antes do resultado eleitoral, havia “manifestado

47
Por ocasião da Reunião Nacional de Fundação oficial do PT realizada no Instituto Sedes
Sapientae, São Paulo/SP, entre os dias 31 de maio e 01 de junho de 1980. Disponível em:
https://fpabramo.org.br/csbh/wp-content/uploads/sites/3/2017/04/04-
comissaodiretoranacionalprovisoria_2.pdf. Acesso em 20/01/2020.
48
Deliberação da III Convenção Nacional, realizada no plenário da Câmara dos Deputados, em
Brasília, no dia 10 de agosto de 1986. Disponível em: https://fpabramo.org.br/csbh/wp-
content/uploads/sites/3/2017/04/08-3diretorionacional_0.pdf. Acesso em 20/01/2020.
 90

publicamente discordâncias com relação a alguns aspectos da orientação política

petista” (CPDOC, 2017). Esse processo culminou na sua saída do PT em dezembro
de 1994, quando se desfiliou do partido para assumir a pasta do MinC, a convite do
presidente eleito Cardoso (CPDOC, 2017).
No que se refere à formação educacional e trajetória profissional, Weffort é
formado em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo (USP) e ingressou
no quadro de docentes dessa universidade em março de 1961, lecionando em
cursos de graduação até o golpe militar de 1964. Foi, portanto, aluno e colega de
Cardoso, seu contemporâneo na USP que, enquanto “discípulo” do sociólogo
Florestan Fernandes, já lecionava história econômica geral e do Brasil na Faculdade
de Economia da USP desde os idos de 1952.
Outro elo de ligação que se enxerga entre Cardoso e Weffort (mas também
entre os demais como se verá adiante), é a oposição ao regime militar que se
estabelece a partir de 1964, estando juntos no exílio em Santiago do Chile (1964).
Participaram também do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP)
criado em 1969 onde intelectuais identificados com pautas de esquerda, debatiam
teoria econômica e política. De certa forma o CEBRAP serviu de espaço aglutinador
para intelectuais perseguidos e censurados pelo Regime Militar, a exemplo de Paul
Singer, importante economista e também um dos fundadores do PT. Este instituto
“acabou desempenhando um papel fundamental nas discussões e na formação de
quadros para vários partidos políticos – do PT e do PSDB, principalmente – e para
vários governos” (Folha de São Paulo, 15 de agosto de 1999)49.
Durante o período de reabertura democrática, já em 1984, Weffort foi
aprovado como professor titular do Departamento de Ciência Política da USP com
a tese Por que democracia?, obtendo nota máxima da banca examinadora
composta, entre outros membros, por seu amigo Cardoso, então presidente da
seção paulista do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). Como se
verá adiante com maior minúcia, diante da vitória de Cardoso nas eleições
presidenciais de 1994, Weffort apontou a existência de semelhanças entre as

49
“O laboratório de Cardoso”, Coluna Mais! Do jornal a Folha de São Paulo, publicado em 15 de
agosto de 1999. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/fsp/mais/fs15089914.htm. Consultado
em: 20/01/2020.
 91

plataformas de governo apresentadas por Lula e Fernando Henrique Cardoso,

tendo proposto que o PT exercesse pressão sobre o novo governo a fim de evitar a
hegemonia de setores internos conservadores.
Weffort não escapou de críticas ao aceitar o convite feito por Cardoso para
assumir o cargo de ministro da cultura. Ainda que tenha se desligado do PT ao
embarcar no governo do PSDB, e tendo consultado pessoalmente Lula antes de
anunciar publicamente sua decisão, teve sua atitude condenada por apoiadores do
novo governo e de oposicionistas, inclusive colegas do PT. O embate mais notável
se deu entre Weffort e Jânio de Freitas, colunista da Folha de S. Paulo50. As
acusações feitas entre as partes foram várias, entre justificações e condenações.
“Do meu ponto de vista, as diferenças entre as propostas de Lula e Fernando
Henrique no andamento da campanha diminuíam a olhos visto”, disse Weffort em
artigo da Folha de São Paulo, enquanto Jânio de Freitas afirmou que:

(...) a adesão coerente de Weffort deveria ocorrer durante a campanha. (...)

A adesão só se deu, porém, ao aceno do eleito com um ministério. Nisso,
o futuro ministro da Cultura deu um triste exemplo da incultura política que
faz do Brasil o que ele é. (FSP, Freitas, 1994).

O jornalista chegou a classificar a adesão como fisiológica, ressaltando que

Weffort, ao apoiar Lula durante a campanha (e mesmo ter participado dos planos
preliminares dela, contribuindo com o programa), comprometera-se com um projeto
político radicalmente diferente daquele que saíra vencedor das urnas.
Bernardo Kucinski51, petista que participou da campanha e posteriormente
viria a participar do governo de Lula, ingressou na polêmica contra Weffort: “ao
contrário do que agora diz, Weffort participou sim da campanha. Afastou-se do
comando, para o qual foi indicado por Lula, mas continuou participando das
reuniões semanais do grupo de conjuntura e do programa de governo”52. Por fim,

50
Artigo da Folha de São Paulo, publicado em 21 de dezembro de 1994, “Weffort ataca Janio de
Freitas”. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/fsp/1994/12/21/ilustrada/9.html. Consultado
em 20/01/2020.
51
Cientista político e jornalista, foi assessor especial da Secretaria de Comunicação Social da
Presidência da República no primeiro governo de Lula (2003 a 2006).
52
“O caso Weffort”, Folha de São Paulo, 24 de dezembro de 1994. Disponível em:
https://www1.folha.uol.com.br/fsp/1994/12/24/painel/4.html. Acesso em: 20/01/2020.
 92

alertou o antigo companheiro de partido, a essa altura acusado de se deixar cooptar

pelas forças políticas que até pouco antes combatera:

Caso insista em tratar o caso como questão pessoal, em rebater as críticas

desqualificando os críticos, como tentou de forma lamentável com Jânio
de Freitas, aí sim, vai ficar no imaginário coletivo a ideia do interesse
pessoal, da vaidade, da traição. (FSP, Kucinski, 1994)

Por sua vez, Lula declarou que Weffort agiu com “dignidade” no episódio. O
posicionamento do alto escalão petista de aparente serenidade, pode ser percebido
como um elemento indicativo de que as divergências entre o PT e o PSDB não
foram suficientes para reprovar a adesão de Weffort ao novo governo.
O ministério peessedebista contou também com José Álvaro Moisés que,
como Weffort, fora filiado ao PT e um de seus idealizadores (VEJA TV, 2015)53.
Formado em Ciências Sociais pela USP (1970), é mestre em Política e Governo
pela University of Essex (1972) e doutor em Ciência Política pela USP (1978).
Durante a gestão de Weffort foi Secretário Nacional de Apoio à Cultura (1995-1998)
e Secretário Nacional de Audiovisual (1999-2002) mantendo-se filiado ao PT no
início do governo do PSDB. Sua função no MinC é de especial relevância uma vez
que lida diretamente com as políticas de financiamento e fomento à produção
cultural, questões de maior interesse para a pesquisa.
Formalmente participou do Diretório Regional do PT em São Paulo (1985) e
concorreu ao cargo eletivo de Deputado Estadual por São Paulo (1986) sem
sucesso. Nestes aspectos, a trajetória de Moisés assemelha-se a de Weffort:
modesta experiência em disputas eleitorais na condição de candidato, forte
participação na consolidação e bases programáticas do PT, tendo sido um de seus
fundadores.
As semelhanças, ainda que Weffort tenha desempenhado papéis de gestão
intrapartidária de maior relevância, seguem no que se refere à assunção de funções
e de protagonismo nos processos eleitorais, na condição de assessor de
campanhas e elaboração de programas. Neste sentido, foi membro do diretório

53
“PT perdeu a alma”. Entrevista para a Veja, em 21 de maio de 2015. Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=-l8aN4zoSlY. Acesso em: 01/05/2018.
 93

nacional do partido (de 1984 a 1986), e assessorou a campanha de Lula para o

governo do Estado de São Paulo em 1982.
Assim como ocorreu com Weffort, Moisés dialogou com a cúpula petista
antes de aceitar o convite para participar no governo de Cardoso. Apurou-se que
conversou com Lula54, então presidente nacional do PT, e concordou em não
exercer qualquer atividade militante enquanto permanecesse no governo, não
sendo, contudo, obrigado a se desfiliar naquele momento.

54
“Weffort consegue atrair mais um petista para o governo do PSDB”, Folha de São Paulo, 1 de
março de 1995. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/fsp/1995/3/01/brasil/9.html. Acesso
em: 20/01/2020.
Seção 2. Origens e trajetória do alto escalão do governo Lula

Nesta seção abordaremos a trajetória do primeiro escalão do segundo

período estudado, ou seja, referente aos mandatos sucessivos de Lula (2003 –
2010). Para tanto, observou-se as trajetórias do artista-ativista Gilberto Passos Gil
Moreira, bem como a de João Luís Silva Ferreira, segundo em comando no
Ministério da Cultura.
Formado em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA),
Gilberto Gil é mais conhecido como compositor e músico brasileiro de prestígio
internacional. Ainda que tenha tido uma breve experiência profissional no
funcionalismo público, onde desempenhou a função de fiscal do imposto aduaneiro
(1962), e iniciado carreira na sua área de formação enquanto trainee da
multinacional Gessy-Lever (1965), sua atuação política é intensa por toda sua vida.
Assim como membros do governo do PSDB, Gilberto Gil foi opositor do
regime militar, sendo preso no ano de 1968 logo após a decretação do Ato
Institucional nº 5 (AI 5). Preso junto com o músico Caetano Veloso sob o pretexto
de desrespeito ao hino e à bandeira do Brasil, permaneceu detido por dois meses
no quartel do Exército em Marechal Deodoro, bairro da capital fluminense. Em julho
de 1969 realizou em Salvador, junto com Caetano Veloso, um show de despedida
autorizado pelo regime militar para a arrecadação de recursos para as passagens
e a estadia nos primeiros meses de exílio na Inglaterra.
Ainda que tenha retornado do exílio pouco tempo depois, no ano de 1972,
sua relação com o regime militar seguiu conturbada com sucessivos atritos, censura
à apresentações e nova prisão em 1976, desta vez, por consumo de maconha. Seu
engajamento político pode ser observado também nas ações das “Diretas Já”,
campanha que reivindicava o voto direto nas eleições presidenciais, nascida ainda
em 1983 por conta da derrota de emenda que viabilizava esse direito. Em um dos
grandes comícios deste movimento realizado na Praça da Sé em São Paulo em 25
de janeiro de 1984, dividiu o palco com outros artistas como Chico Buarque, Jards
Macalé, Regina Duarte e Fernanda Montenegro, bem como com políticos como Lula
(PT), Leonel Brizola (PDT) e seu futuro colega de partido, Ulysses Guimarães
(PMDB).
 95

No ano de 1987 exerceu a presidência da Fundação Gregório de Mattos,

órgão ligado ao executivo municipal de Salvador, responsável pela gestão das
políticas públicas culturais. Trata-se de um importante marco no que se refere à
experiência específica na lida com questões de política cultural:

Usando a experiência artística, a formação administrativa e as influências

políticas, ele empreendeu, pela primeira vez, políticas culturais de governo:
a utilização da política para proporcionar incentivos, patrocínios para a
produção e disseminação de manifestações culturais. (CPDOC, 2017).

O início de sua trajetória político-partidária propriamente acontece somente

no final da década de 1980, no Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(PMDB). Já ligado ao partido e por seu interesse em disputar a prefeitura de
Salvador, Gilberto Gil interrompeu sua gestão à frente da Fundação Gregório de
Mattos, desligando-se da presidência do órgão em julho de 1988. Quando lançou-
se pré-candidato a prefeito, encontrou resistência dentro do próprio partido, tendo
“sua candidatura vetada pelo governador da Bahia, Valdir Pires, do PMDB”
(CPDOC, 2016). Assim, lançou-se candidato a Vereador em Salvador, e foi eleito
com a maior votação daquele pleito municipal de 1988.
Sua aproximação a Lula e ao PT pode ser novamente atestada quando da
campanha presidencial de 1989, ainda que no ano seguinte viesse a se filiar ao
Partido Verde (PV) e se tornasse membro da Comissão Nacional Executiva desta
agremiação. Após o término de seu mandato de vereador, em 1992, afastou-se da
vida político partidária, dedicando-se à carreira artística.
Contudo, Gilberto Gil manteve um engajamento político, mesmo afastado da
institucionalidade partidária. Entre os anos de 1995 e 2002, participou do projeto
“Comunidade Solidária”, implementado pelo governo Cardoso. Instituído pelo
Decreto nº 1.366, de 12 de janeiro de 1995, tinha como foco o combate à fome e à
extrema miséria. Coordenado por Ruth Cardoso55, durou até dezembro de 2002,
quando foi substituído pelo Programa Fome Zero.

55
Ruth Vilaça Correia Leite Cardoso (1930-2008), cientista social, foi Professora na USP e
pesquisadora do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) e membro do Centro para
Estudos Latino-Americanos da Universidade de Cambridge (Inglaterra). Além de reconhecida no
meio acadêmico, esteve envolvida com diversas ações de caráter assistencial e comunitário. Foi
 96

Gilberto Gil recebeu também durante o governo Cardoso o grau de

comendador da Ordem do Rio Branco, em 1995, uma distinta honraria “destinada a
galardoar aos que, por qualquer motivo ou benemerência, se tenham tornado
merecedores do reconhecimento do Governo” (Decreto n° 51.697, de 05 de
fevereiro de 1963). Talvez por conta desta aproximação e reconhecimento
manifestado pelo governo, foi cogitado para Ministro do Meio Ambiente no início do
segundo mandato de Cardoso, em 1999. Preterido por José Sarney Filho,
interpretou a sua não escolha para o cargo, da seguinte maneira: “porque seu nome
vinha acompanhado de uma proposta que representava o pensamento do Partido
Verde” e sugeriu que “o governo preferiu colocar no cargo um representante do
PMDB que tinha o peso do nome e a influência política da família” (CPDOC, 2016).
Gilberto Gil seguiu apoiando Lula e, após a primeira vitória eleitoral de 2002,
foi anunciado como Ministro da Cultura do governo, mas não sem controvérsia: “Por
ser filiado ao PV, sua indicação teria causado certo mal-estar entre alguns petistas.
Militantes da Cultura ligados ao partido, como os atores Sérgio Mamberti e Paulo
Betti, teriam se sentido preteridos” (CPDOC, 2016). Assim, aconteceu algo similar
ao que houve quando da indicação de Weffort ao governo peessedebista, a não ser
pelo fato de que, desta vez, o governo era petista. Se antes o mal-estar entre
petistas era por conta da “traição” de um de seus quadros históricos, desta vez,
ocorreu justamente por não se indicar membros do próprio partido para o primeiro
escalão do governo federal.
A repercussão negativa foi também amplificada por uma declaração sobre a
insuficiência dos provimentos previstos para o cargo de Ministro, em oito mil reais
na época. Gilberto Gil rebateu essa e as demais críticas e desconfianças quanto a
sua capacidade de gestor: “Vou ver quando terei de responder, ou quando terei de
me ofender. Não me ofendo com facilidade porque acho que o espírito do homem
é superior”56. (ISTOÉ, 2003).

membro da junta diretiva da ONU e da Comissão da Organização Internacional do Trabalho sobre

as Dimensões Sociais da Globalização.
56
“Um ministro pop-star”, coluna assinada por Luís Edmundo Araújo, publicado em 06 de janeiro de
2003, na Revista Istoé Gente. Disponível em:
http://www.terra.com.br/istoegente/179/reportagens/time_lula_gilberto_gil.htm. Consultado em:
05/01/2020.
 97

Quanto à trajetória de seu braço direito e sucessor, João Luís Silva Ferreira
– mais conhecido como Juca Ferreira – tem-se que foi secretário-executivo do MinC
de 2003 a 2008, segundo em comando portanto, e desempenhou importante papel
para a gestão. Enquanto Gilberto Gil atuava intensamente nas demandas de
relações públicas e comunicação social, Juca Ferreira se focava no trabalho interno
da pasta chegando a assumir sua titularidade quando da saída do colega em 2008
e permanecendo até o término do segundo mandato de Lula (2010).
Como os demais sujeitos estudados até aqui, foi opositor do regime militar.
Membro do Partido Comunista Brasileiro (PCB) entre os anos 1950 e 1960, fora
destacado pela organização para a articulação do movimento estudantil a partir da
escola de formação de técnicos especializados para as indústrias do Polo
Petroquímico de Camaçari, tendo sido eleito presidente do grêmio estudantil. Tanto
por sua atuação à frente do grêmio quanto por sua “ativa participação nas
assembleias, greves, ocupações e passeatas em Salvador em 1967 e 1968, (...) foi
eleito presidente da União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes)”
(CPDOC, 2020). Por conta da edição do Ato Institucional nº 5 (AI-5), que cassou
direitos políticos por todo o país, publicado no mesmo dia de sua eleição, a 13 de
dezembro de 1968, não chegou a exercer a função.

Afastou-se do PCB em face de uma disputa interna entre tendências

favoráveis e contrárias à luta armada em oposição ao regime militar, à
interferência política e militar soviética nos países socialistas, ao modelo
cubano ou ao modelo chinês de revolução, ao stalinismo. (CPDOC, 2020).

Assim, foi compor o Movimento Revolucionário 8 de outubro (MR8)57,

organização dissidente do PCB que atuava principalmente no antigo estado da
Guanabara, atual estado do Rio de Janeiro. No MR8 exerceu a função de secretário
político até o final da década de 1960 e chegou a ser preso ainda em Salvador com
outros dois irmãos. Em função do acirramento da repressão, Juca foi para o Chile
em 1971 de onde, em 1973 por conta da deposição do governo de Salvador Allende,
partiria novamente, desta vez para a Suécia que lhe oferecera asilo político. Nesta

57
O MR8 organizou e executou o emblemático sequestro de Charles Burke Elbrick, embaixador dos
Estados Unidos da América no Brasil em setembro de 1969. (CPDOC, 2020), não havendo, contudo,
indicação de participação direta de Juca neste episódio.
 98

sua estada no continente europeu compôs o Comitê Brasileiro pela Anistia, tendo
sido um de seus dirigentes na Suécia, e formou-se em Sociologia pelo Instituto de
Estudos do Desenvolvimento Econômico e Social (Iedes) da Sorbonne, em Paris
(1979).
A exemplo de Gilberto Gil, Juca Ferreira teve uma experiência profissional
junto a um órgão público responsável por políticas culturais, a Fundação Cultural do
estado da Bahia (FCB), exercendo o cargo de Assessor entre os anos de 1981 e
1989. Foi ainda assessor do Centro de Estudos de Referência Negro-Mestiça
(Cerne) de 1989 a 1990, e nesse último ano empenhou-se na organização do
Partido Verde (PV) naquele estado. Nessa época aproximou-se de Gilberto Gil, uma
vez que participou do processo de criação da organização não governamental
idealizada pelo colega, denominada Fundação OndAzul (CPDOC, 2020). Além
desse engajamento pela criação da Fundação, Juca chegou a ocupar o cargo de
vice-presidente nacional da organização entre os anos 2000 e 2002.
Juca Ferreira foi eleito vereador pelo PV em Salvador em 1992, tendo
exercido o cargo de Secretário do Meio Ambiente daquele município no ano
seguinte a posse de seu primeiro mandato (1993). Participou, portanto, do governo
da prefeita Lídice da Mata, à época filiada ao PSDB e deixou a Secretaria Municipal
somente em 1997, quando passou a dedicar-se mais à Fundação OndAzul.
Em janeiro de 2003, renunciou ao seu segundo mandato de vereador
conquistado nos anos 2000 para tomar posse como secretário-executivo do
Ministério da Cultura (MinC). O convite para participar do governo veio de seu
colega de partido Gilberto Gil, ministro recém designado por Lula. Ainda que não se
trate do período de análise desta pesquisa, é relevante registrar que Juca Ferreira
veio a ingressar no PT somente em fevereiro de 2012 e, depois de ser Secretário
da Cultura do Município de São Paulo (2013 a 2014) no governo de Fernando
Haddah (PT), voltou ao comando do MinC em 2015, permanecendo até a
destituição de Dilma Roussef (PT), em 2016 (CPDOC, 2020).
Temos assim um quadro sobre as trajetórias dos altos escalões dos dois
governos com semelhanças quanto à participação em estruturas partidárias,
posicionamento contrário ao regime militar, e ampla mobilidade no que se refere à
 99

participação em governos, independentemente de filiação partidária. O Quadro a

seguir sintetiza e ilustra a trajetória dos membros do primeiro e segundo escalão
dos dois governos, sua rede de relações, formação e filiação, bem como cargos
políticos e funções partidárias desempenhadas.

PARTIDOS PARTIDO FUNÇÃO EM FORMAÇÃO

NOME CARGO POLÍTICO
ANTERIORES ATUAL PARTIDO SUPERIOR
FRANCISCO Sem Secretário Geral Ciências
PT Ministro (PSDB)
WEFFORT partido (PT) Sociais (USP)
JOSÉ
Sem Articulador e Ciências Secretário nacional
ÁLVARO PT
partido Conselheiro (PT) Sociais (USP) (PSDB)
MOISÉS
GILBERTO Membro Diretório Administração Vereador (PMDB),
PMDB PV
GIL Nacional (PV) (UFBA) Ministro (PT)
Vereador (PV), Secretário
JUCA PCB, MR8, Secretário Político Sociologia
PT municipal (PSDB) e
FERREIRA PV. (MR8) (SORBONNE)
Secretário/Ministro (PT)
Tabela 1: Trajetórias do alto escalão dos governos Cardoso e Lula. Fonte: CPPDOC (FGV, 2016).
Elaborado pelo autor.

Como se vê, pelo lado peessedebista, Weffort e Moisés exerceram funções

importantes internas ao PT, contribuindo para sua criação e consolidação. No
entanto, por conta de suas redes de relações amplas envolvendo o espaço de
formação acadêmica e atuação profissional na USP, vieram a exercer cargos
políticos mais relevantes no governo do PSDB, compondo o alto escalão do Poder
Executivo Federal.
Do lado do governo petista, Gil e Juca tiveram suas trajetórias vinculadas a
uma extensa gama de partidos e organizações (PMDB, PCB, PV, MR8), vindo a
compor o governo do PT independentemente de terem contribuído “organicamente”
com o partido no passado. Portanto, compreende-se que suas origens e filiações
político-partidárias anteriores, não constituíram óbice para a participação nos
governos Lula.
O capital político dos quatro gestores, suficiente para fazê-los chegar ao topo
do Executivo Federal, parece não se relacionar de maneira central com cargos
eletivos ocupados anteriormente: Weffort e Moisés nunca foram detentores de
mandatos, enquanto que Gil e Juca tiveram experiência relativamente limitada com
a vereança. Assim, apesar de não se poder esgotar os motivos que explicariam tal
ascensão, é razoável inferir que no caso de Weffort e Moisés o engajamento em
 100

funções intrapartidárias, mesmo que atreladas ao PT, foram relevantes, afinal,

podem sustentar uma ideia de que são sujeitos afeitos e capazes de lidar com
demandas desse tipo de organização. É razoável considerar ainda que a relação
interpessoal entre eles e Fernando Henrique Cardoso tenha sido determinante para
tal, sendo suas trajetórias acadêmicas e feitos anteriores ao seu relacionamento
com o PT, algo que os legitimava politicamente e respaldava intelectual e
tecnicamente.
Já no caso de Gil e Juca Ferreira, é possível considerar uma necessidade
subjacente do governo Lula de se dissociar do governo anterior de Cardoso.
Considerando que no caso específico da pasta da Cultura seus antecessores eram
“petistas históricos”, posteriormente dissidentes, portanto, tornou-se conveniente e
estratégico a formação de uma equipe sem vinculação explícita a nenhum dos dois
partidos. Assim, nem a filiação e relação mais “orgânica” destes sujeitos com o PT,
nem a ocupação de cargos políticos de destaque, foram determinantes para a
indicação.
É possível inferir assim que a legitimação, destas indicações, considera mais
a atuação no campo da arte e da cultura do que de outros feitos e do que o exercício
de funções político-partidárias. Lembre-se que, tanto Gilberto Gil quanto Juca
Ferreira, têm em seus currículos profissionais o comando de instituições públicas
especificamente ligadas à execução, elaboração e acompanhamento de políticas
culturais; o primeiro presidiu a Fundação Gregório de Mattos e o segundo comandou
a Fundação Cultural do estado da Bahia.
A análise das trajetórias do alto escalão do MinC de ambos os governos
contribuiu para uma percepção da dinâmica do jogo político, um jogo no qual a troca
das peças (ou atores/agentes) é recorrente, mas por si só não indica uma mudança
efetiva nos rumos de determinada política pública. A trajetória, formação e filiação
partidária, ainda que não determinantes, ilustram um dado cenário e auxiliam na
explicação de algumas das escolhas dos governantes, bem como indicam
justificações e explicações possíveis sobre aas formas de ascensão a cargos de
alto nível na hierarquia institucional-governamental.
 101

Veremos adiante, nas seções 3 e 4 deste capítulo, o que defendiam PSDB e

PT em seus programas de governo a fim de indicar suas filiações e acepções sobre
cultura, percepções do papel do Estado, propostas e objetivos para a gestão das
políticas públicas culturais.
Seção 3. O que pensavam os peessedebistas antes de governar?

A partir desta terceira seção, buscou-se tornar mais evidente as leituras

distintas sobre o conceito de cultura e, consequentemente, sobre as bases,
premissas e objetivos de uma política pública cultural que os agentes políticos
ligados ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e ao Partido dos
Trabalhadores (PT) defendiam antes de governar. Para tal, enquanto elemento de
análise, consideramos os programas de governo das candidaturas vitoriosas de
Fernando Henrique Cardoso (CARDOSO, 1994-98) e de Luiz Inácio Lula da Silva
(Lula, 2002-06). Seguiu-se uma estrutura cronológica linear, inicialmente descritiva
para, num segundo momento, comparar as propostas.
O primeiro documento abordado é uma obra editorial em formato de livro de
autoria de Fernando Henrique Cardoso (CARDOSO, 2008), intitulado Mãos à obra,
Brasil: proposta de governo data de 1994, ano da disputa eleitoral na qual o PSDB
aliado ao Partido da Frente Liberal (PFL), saiu vitorioso.
Já o Programa de Governo PSDB 99 a 2002 (PSDB, 1998) reúne
basicamente informações sobre o que os postulantes em disputa identificavam
como as conquistas do primeiro mandato em diversas áreas, especialmente na
econômica. Em uma das raras passagens em que o tema da cultura é abordado,
destaca-se o empenho do primeiro mandato em torno do incentivo fiscal: “Atento ao
florescimento cultural do país, aprimorou os mecanismos de incentivo à cultura,
cujos recursos foram multiplicados por três” (PSDB, 1998, p. 8). Ainda que se faça
menção à questão do financiamento público à produção cultural, por sua parca
referência ao tema da cultura que quando surge está vinculado de maneira genérica
a outras áreas, o documento não foi objeto de outros comentários.
O primeiro documento abordado em profundidade, posteriormente editado no
formato de livro, conta com o próprio candidato Fernando Henrique Cardoso
(Cardoso) como seu autor. A primeira e única edição de Mãos à obra, Brasil:
proposta de governo data de 1994, ano da disputa eleitoral na qual o Partido da
Social Democracia Brasileira saiu vitorioso, e, apesar de aludir “às centenas de
profissionais e lideranças da sociedade que participaram deste esforço”
(CARDOSO, 1994, p.1), não faz indicação nominal destes agentes que, neste
 103

sentido, não foram identificados. Composto por cinco capítulos e dois anexos, conta
com apresentação assinada pelo próprio Cardoso. De saída assinala o candidato-
autor que:
O Brasil é um país em mudança dentro de um mundo em mudança. Hoje
nós temos uma escolha a fazer. Podemos nos deixar levar pelas mudanças
como numa enxurrada. Ou podemos nos organizar melhor e confiar na
nossa capacidade de construir o futuro com as próprias mãos (1994, p. 1).

Sem detalhamento sobre a natureza ou motivos dessa mudança assume o

então postulante ao cargo máximo da República ares de porta-voz dos anseios da
população brasileira, pontuando diferentes dimensões desses anseios tidos como
universais e compartilhados por todos como a autonomia, a solidariedade e a
justiça.
Por um lado, reconhece o caráter desigual da sociedade brasileira ao
defender que “Queremos uma nação unida para trabalhar, crescer e eliminar as
brutais desigualdades sociais e regionais” (CARDOSO, 1994, p. 1) e, por outro,
destaca o caráter individual dessa busca já que ela deve contar “com cidadãos aptos
a resolver seus próprios problemas e ajudar a resolver os do país” (CARDOSO,
1994, p. 1). Entende-se, assim, que a narrativa estabelece um distanciamento entre
os indivíduos – cidadãos – e o conjunto do estrato social – a Nação ou país. Essa
dualidade entre os construtos Nação/país/Estado soberano, unificado, e
indivíduo/cidadão, responsável, consciente e solidário, permeia todo o texto
introdutório.
A Nação é assim o resultado da soma dos desejos individuais, tomados
idealmente como revestidos de um caráter altruísta e humanitário, e capazes de
contribuir para a construção de “uma democracia consolidada, em que todos os
brasileiros exerçam plenamente sua cidadania, sem tutela do Estado sobre a
sociedade” (CARDOSO, 1994, p. 1). Assim, a condução da Nação como definida
no programa deve ser feita por “dirigentes e partidos capazes de exercer com
firmeza e probidade a vontade política de que forem investidos” (CARDOSO, 1994,
p. 1).
Uma série de temas como Energia, Telecomunicações, Privatização,
Educação, Saúde, entre outros são abordados ao longo do programa com maior ou
 104

menor destaque. O tema da Cultura aparece integrado ao Capítulo V intitulado A

parceria Estado-Sociedade, o que já indica parcialmente a visão de menor
intervenção governamental e de estímulo a um protagonismo de agentes não
estatais nesta seara.
No preâmbulo do referido capítulo, o programa estabelece o interesse
público enquanto “único critério legítimo para definir as formas de relacionamento
entre governo e sociedade” (CARDOSO, 1994, p. 91). Destaca uma crescente
complexificação da sociedade que gera a multiplicação dos interesses e o aumento
da heterogeneidade, processo este que exige “crescente participação na definição
e na gestão dos assuntos de governo” (CARDOSO, 1994, p. 91). Assim, o programa
defende uma maior participação da sociedade civil seja através das instituições
(sindicatos, organizações de classe e representação profissional) ou das
organizações não governamentais (ONGs) e se compromete a “criar novos canais
de participação e de controle público” (CARDOSO, 1994, p. 91, grifo no original)
que contribuiriam para libertar “a administração governamental dos interesses
particulares que hoje a aprisionam” (CARDOSO, 1994, p. 91).
Ainda na introdução do capítulo o programa defende “apoiar e promover a
multiplicação de espaços de negociação de conflitos” (CARDOSO, 1994, p. 91,
grifo no original), espécie de ágoras nas quais os interesses divergentes se
apresentariam e resoluções – identificadas como “soluções negociadas (...) em
benefício do interesse público” (CARDOSO, 1994, p. 91) – emergiriam. Apresenta
como tarefa precípua do governo o estabelecimento de parcerias com os demais
níveis da administração pública (estados e municípios), bem como com instituições
da sociedade (empresas, sindicatos, universidades). O programa identifica nessa
parceria um potencial de fortalecimento do processo democrático e de maior
eficiência e racionalidade no que se refere aos gastos públicos, uma vez que:

transferir os recursos para as comunidades beneficiárias e de deixar a seu

cargo a seleção de prioridades, o acompanhamento e a fiscalização das
aplicações pelos próprios destinatários dos serviços, inibe os desvios e a
malversação dos recursos públicos, desenvolve a vida pública, revitaliza a
vida política e fortalece a cidadania (CARDOSO, 1994, p. 92).
 105

Por fim, no trecho final da introdução do quinto capítulo, declara que a

proposição de uma ampliação na participação de agentes não-estatais tanto no que
se refere ao processo decisório como na definição da destinação e uso dos recursos
não representa uma abdicação do papel do governo federal que manterá suas
responsabilidades e funções “sobretudo no que se refere à normatização e controle”
(CARDOSO, 1994, p. 92). Em síntese define o programa que “O Governo Fernando
Henrique fará da parceria Estado-Sociedade uma das suas características
marcantes, aprofundando e consolidando o processo de democratização,
aumentando a eficácia do gasto governamental e dando transparência às ações
públicas” (CARDOSO, 1994, p. 92, grifo no original).
O início do subcapítulo específico que trata da cultura traz uma síntese da
leitura da relevância e características da área sob a visão do programa tucano: “A
atividade cultural gera riqueza e emprego, valoriza os recursos naturais e o
patrimônio histórico, incentiva o espírito crítico, promove a criatividade e a inovação”
(CARDOSO, 1994, p. 92). Assim, de entrada, já se pode identificar algumas das
dimensões às quais o programa de governo enfatiza e associa ao campo da cultura:
à geração de renda ligada ao potencial de ocupação e do trabalho, à preservação
do patrimônio histórico e natural, e ao estímulo à criação e inovação.
Depreende-se da leitura do programa que a cultura é tida como um dos
aspectos da vida social e, neste sentido, a política cultural deve ser pensada de
maneira transversal, em diálogo com outras áreas como a educação e a
comunicação. O programa defende, em uma perspectiva que pode ser
compreendida como avessa ao dirigismo estatal, que a papel do Estado na área
não deve ser o de protagonista, afinal “O Estado não pode nem deve se transformar
no grande produtor cultural do país, concentrando em suas mãos as condições de
produção, comunicação e debate no campo das artes, do pensamento e das
ciências” (CARDOSO, 1994, p. 92). Nesse mesmo sentido, elege novamente a ideia
de parceria com agentes públicos e não estatais para a consecução da política
cultural, enfatizando a dimensão continental e a diversidade cultural do território
brasileiro: “O caráter continental do Brasil, com a imensa diversidade de sua
 106

geografia cultural, exclui qualquer pretensão de intervenção uniforme e

centralizadora” (CARDOSO, 1994, p. 92).
Em momento de reconhecimento da “estrutura inadequada” (CARDOSO,
1994, p. 92) e ao mesmo tempo de crítica às condições objetivas que o Ministério
da Cultura dispõe, órgão este identificado como principal agente governamental da
esfera federal do setor cultural, o programa aponta que o “orçamento da cultura é
hoje claramente insatisfatório: 0,04% do orçamento da União” (CARDOSO, 1994,
p. 92).
Além do destaque sobre a insuficiência em relação ao orçamento próprio do
MinC, o programa sinaliza para a necessidade de mudanças na política de fomento
e financiamento quando diz que “O principal instrumento federal de incentivo às
iniciativas culturais (...) a chamada Lei Rouanet, (...) juntamente com toda a
legislação de incentivos fiscais para a cultura, deverá ser reformulada” (CARDOSO,
1994, p. 92), sem, entretanto, deixar evidentes quais balizas orientariam tal
reformulação, seus critérios e objetivos.
Explicita o programa que a tarefa do governo é a da promoção cultural
(CARDOSO, 1994, p. 92) e que esta deve ser exercida com “sensibilidade e
imaginação” (CARDOSO, 1994, p. 92). Estabelece uma classificação para a ação
estatal-governamental no campo da cultura a qual chama de “tempos” e que seria
dividida em três dimensões: preservação-memória, criação e difusão. Passa o
programa assim a pormenorizar aquilo que identifica como relevante em cada uma
das dimensões arroladas cabendo à memória, ou “preservação do passado”
(CARDOSO, 1994, p. 93), a incumbência de “resgate da história do país e de seus
monumentos” (CARDOSO, 1994, p. 93).
Em um número significativo de passagens, destacam-se aspectos do
patrimônio edificado, material portanto, a serem preservados e os enumera (igrejas,
fortalezas, entre outros). Ao mesmo tempo indica preocupação com aspectos
imateriais ou intangíveis do patrimônio cultural, identificando-os sob a perspectiva
do “folclore e da cultura popular” e os denominando de “valores que carecem
igualmente de preservação” (CARDOSO, 1994, p. 93). Enfatiza, por fim, que as
 107

culturas de “minorias étnico-indígenas, afro-brasileiras e outras”, demandam “ação

específica e urgente” (CARDOSO, 1994, p. 93).
Ainda sob a insígnia da memória, o programa defendeu que aparelhos
culturais como museus e bibliotecas deviam redefinir seu papel para superar a
função de “mera preservação de seus acervos” (CARDOSO, 1994, p. 93), passando
a espaços culturais dinâmicos com atividades de pesquisa e didáticas regulares e
integradas. Assim, segundo o documento, tais instituições contribuiriam para a
revitalização do “enfoque preservacionista” (CARDOSO, 1994, p. 93).
Quanto ao estímulo à criação, o segundo dos “tempos” elencados pelo
programa tucano, destaca-se a diversidade das “áreas culturais” (cinema, vídeo,
música, dança, literatura, entre outras) e suas demandas específicas (CARDOSO,
1994, p. 93). Assim, ao definir como “área cultural” aquilo que pode ser
compreendido como as linguagens artísticas, o programa acaba por sobrepor os
campos da arte e da cultura um ao outro, de certa forma constringindo o segundo
ao conjunto do primeiro, ou seja, o campo da cultura seria basicamente composto
pelo conjunto das manifestações artísticas.
Ao versar sobre as demandas atreladas à criação, destaca-se relevante
trecho acerca da função do Estado para a área cultural. O programa condena aquilo
que identifica como prática anterior corrente na política pública brasileira e que criou
um “modelo baseado numa postura protecionista do Estado” (CARDOSO, 1994, p.
93) por um lado, e permissivo quanto a uma “atitude corporativista do meio
profissional”, por outro (CARDOSO, 1994, p. 93). Declara que não pretende,
contudo, “abandonar toda a dinâmica da criação cultural ao mercado” (CARDOSO,
1994, p. 93), defendendo que o Estado estabeleça “formas de atuação adequadas
e flexíveis, em parceria com os diversos agentes envolvidos no processo”
(CARDOSO, 1994, p. 93). Assim, o programa critica o que entende por prática
“tradicional” na história das políticas culturais, ainda que de maneira pouco objetiva.
A esta altura, entendemos que o programa peessedebista tem linhas de força
que indicam uma menor intervenção estatal, um maior protagonismo da sociedade
civil (sem destaque para o perfil destes agentes que, neste sentido, podem ser
ONGs, empresas ou pessoas), e a necessidade de recursos financeiro-
 108

orçamentários mais condizentes com as tarefas da pasta da Cultura. Veremos, a

seguir, como os petistas descreviam suas propostas para, na sequência,
compararmos os respectivos programas.
Seção 4. O que pensavam os petistas antes de governar?

A análise subsequente se concentra no documento A imaginação a serviço

do Brasil: Programa de Políticas Públicas de Cultura (PT, 2002), espécie de encarte
específico para a área cultural constituinte do programa do PT de 2002. Em sua
apresentação, assinada por Antônio Palocci Filho, o documento coloca a política
cultural como “questão crucial e estratégica para a formulação de um novo Projeto
Nacional para o Brasil” (PT, 2002).
Com uma série de reflexões sobre a política pública cultural, inclusive em
interface com outras áreas, o documento pormenoriza a questão dos recursos
necessários para sua implementação. Chega a trazer alguns dos mecanismos para
essa tarefa, mencionando os fundos públicos, as leis de incentivo fiscal e uma
“proposta de ampliação das linhas de crédito das agências financeiras públicas à
produção e difusão cultural” (PT, 2002, p. 9).
O programa de governo do quarto momento eleitoral (2006) ocorrido durante
o período coberto pela pesquisa e que sagrou a continuidade do comando petista,
tem um programa genérico e enxuto, a exemplo do que ocorreu com o programa do
PSDB de 1998. O documento de base é significativamente menos específico e
complexo que o anterior sem, por exemplo, contar com uma seção específica de
políticas públicas culturais.
Neste sentido, o programa da campanha de 2006 basicamente estabelece
como objetivo dar continuidade e consolidar a política pública cultural que, no
entendimento dos seus signatários, já vinha sendo implementada. Assim, sem a
mesma dedicação ao tema da cultura, não o consideramos para efeito de análise,
sendo sua epígrafe, assinada por Lula, o único excerto que destacamos: “O nome
do meu segundo mandato será desenvolvimento. Desenvolvimento com distribuição
de renda e educação de qualidade” (PT, 2006).
Inicialmente, cumpre destacar que a forma de construção da proposta petista
de 2002 parece distinta daquela do programa peessedebista de 1998, uma vez que
é, conforme seus proponentes indicam, resultado de oitivas em diferentes
localidades e do acúmulo de administrações do PT em diferentes municípios e
estados da federação:
 110

Fixamos uma agenda, um método e um calendário. Fomos a Porto Alegre,

Belém, Campo Grande e Recife. Recolhemos os sonhos que a experiência
prática moldou em políticas públicas de cultura nas administrações
populares que conduzimos, a paixão e os ensinamentos dos grupos
culturais e a reflexão formulada pelos estudiosos da cultura brasileira (PT,
2002, p. 9).

Ainda que não aprofundemos conceitos como o de “administração popular”

e as categorias “grupos populares” e “estudiosos da cultura”, percebe-se que o
documento é resultante de debates mais amplos, ainda que com protagonismo da
base e governos petistas, feitos ao longo do tempo e em diferentes localidades.
Quanto à percepção da conjuntura nacional, o programa petista enfatiza a
questão das desigualdades sociais, econômicas e de renda, que resultam também
numa exclusão cultural: “A concentração de renda e a exclusão social exprimem-se
numa intolerável exclusão cultural” (PT, 2002, pp. 9-10). Sem perder a oportunidade
de imputar às políticas do governo tucano parcela de responsabilidade, defende que
“o governo Fernando Henrique, em sintonia com as concepções de defesa do
primado do mercado prevalecentes na última década” (PT, 2002, p. 10), levaram a
uma desobrigação do “setor público de suas responsabilidades na formulação de
Politicas Públicas de Cultura voltadas para as camadas populares” (PT, 2002, p.
10).
Conforme viu-se presente no programa tucano de 1998, a ideia de Nação ou
de projeto nacional, também está explícita no programa petista de 2002 que, assim
como os peessedebistas, estabelece relações entre cultura e desenvolvimento: “É
possível dizer que se o desenvolvimento econômico expressa o bem-estar material
de uma nação, é o desenvolvimento cultural que define a sua qualidade” (PT, 2002,
p. 6). Assim, o projeto de nação passa pelo desenvolvimento, ainda que
compartimentado, das expressões culturais do povo brasileiro, sendo importante
elemento da identidade nacional: “A valorização da cultura nacional é um elemento
fundamental no resgate da identidade do país” (PT, 2002, p. 8).
O programa petista, de maneira explícita e recorrente, destaca que a cultura
deve ser tratada como um elemento nuclear da cidadania, enquanto um direito
básico: “É necessário e urgente (...) reconhecer a cultura como um direito social
básico, condição para o pleno exercício republicano e democrático” (PT, 2002, p.
 111

8). Ao tecer reflexão organizada sob eixos estruturantes denominados “Social,

Democrático e o Nacional” (PT, 2002, p. 9), o programa relaciona as políticas
públicas culturais como possibilidade de inclusão social, como colaboradoras do
fortalecimento do exercício democrático, e, por fim, capaz de elevar a autoestima
do cidadão.
Quanto ao papel do Estado, o entendimento petista indica uma participação
mais efetiva direta, ainda que considerando relevante a participação da sociedade
civil. O primeiro dos tópicos que traz um conjunto de oito propostas, denominado
“Cultura como Política de Estado” (PT, 2002, p. 18), estabelece, por exemplo, a
necessidade de “elaborar e implementar, com a colaboração de profissionais e
associações especializadas, programas para a integração dos portadores de
deficiência física, mental, sensorial e múltipla aos processos culturais” (PT, 2002, p.
19).
Com bastante ênfase na perspectiva de defesa da cultura enquanto um
direito social básico (PT, 2002, p. 11), e estabelecendo uma relação intrínseca da
cultura com a comunicação, o programa petista estipula entre suas propostas a
necessidade de estabelecer “novos critérios para as relações entre o Estado e as
grandes cadeias de entretenimento” (PT, 2002, p. 22), com o intuito de “Estimular a
criação, produção, distribuição e exibição de bens culturais” (PT, 2002, p. 22).
Também há reflexões acerca do financiamento público à produção artística,
cultural e ao patrimônio. Enquanto o programa tucano mencionou a questão do
orçamento limitado do Ministério da Cultura, o programa petista faz uma análise do
panorama sobre a dinâmica de distribuição e disponibilidade de recursos, com
críticas à lógica do incentivo fiscal. Ao citar a “política do governo Cardoso”, defende
que “a ação do governo se resume ao financiamento de projetos culturais do
interesse de bancos e de grandes empresas” (PT, 2002, p. 12) e conclui que “o
mercado tem definido o caminho dos investimentos de recursos públicos da cultura”
(PT, 2002, p. 12).
Com informações públicas disponíveis à época, tendo 1999 como ano base,
os petistas discorrem sobre o grave problema da concentração geográfica dos
 112

recursos – nas capitais paulista e fluminense, bem como o da concentração dos

maiores volumes captados, restrito a um número pequeno de proponentes:

84% dos recursos captados por projetos culturais beneficiaram as grandes

capitais brasileiras: Rio de Janeiro e São Paulo (...) Os 10 maiores
beneficiários (...) foram programas e atividades de grandes fundações
privadas, do setor bancário, de teles ou de grandes conglomerados. (PT,
2002, p. 16).58

Vê-se, portanto, que a questão do financiamento público é tema recorrente

em ambos os programas e, na medida em que o grupo petista ainda não havia
governado, foram as estratégias e ações pregressas de seus adversários alvo de
críticas contundentes. Em crítica específica a uma publicação em formato de
cartilha, denominada “Cultura é um bom negócio” (MinC, 1995), os petistas
questionam os peessedebistas: o “espírito público que deve orientar qualquer
escolha dos órgãos competentes do Estado, preservando o direito às diferenças e
o acesso a fontes estatais em condições de igualdade, é excluído da cartilha” (PT,
2002, p. 17).
Ao cabo da seção denominada “Reduziu-se o espaço público na ação
cultural” (PT, 2002, p. 16), concluem os petistas que a condução das políticas
públicas de financiamento dos peessedebistas promoveram a privatização do
“poder decisório e com ele o papel exigido de um ministério e de uma política
pública, reduzindo-se a política cultural a uma ação casuística e de pouco interesse
público ou formador” (PT, 2002, p. 17).
Acerca do conceito de cultura e acepções de arte, linguagens artísticas e
manifestações da cultura popular, o programa petista antecipa o que se verá
defendido pelo futuro ministro Gilberto Gil, uma aproximação da noção
antropológica. Indicam sua filiação a esta a noção ampliada de cultura mais
explicitamente ao citarem excertos do documento final da Conferência Mundial
sobre Políticas Culturais (Mondiacult), realizada no México em 1982 e capitaneada
pela Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco).

58
Questões específicas acerca da dinâmica do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC),
serão aprofundadas no Capítulo 5, em perspectiva comparada entre os governos Cardoso e Lula.
 113

O embrião do que serviria de base à Declaração Universal sobre a

Diversidade Cultural (DUDC, Unesco, 2001), já estava presente no Mondiacult:

Nesse encontro, redefiniu-se a noção de políticas culturais, preconizando-

se “a adoção de abordagens políticas que enfatizassem um conceito
amplo, antropológico, de cultura, que incluam não apenas as artes e as
letras, mas também os modos de vida, os direitos humanos, os costumes
e as crenças; a interdependência das políticas nos campos da cultura, da
educação, das ciências e da comunicação; e a necessidade de levar em
consideração a dimensão cultural do desenvolvimento”. (PT, 2002, p. 12).

Ao reclamar este marco histórico e citar nominalmente conclusões das

reflexões resultantes do Mondiacult, o programa petista se filia de maneira evidente
a uma concepção difundida internacionalmente e associada às políticas públicas
culturais. Ainda que as discussões no âmbito da Unesco não fossem recentes, a
consolidação desta perspectiva conceitual ampla acerca do conceito de cultura se
daria justamente quando da publicação da DUDC, em 2001. Mais ainda, somente
em 2005, através da Convenção sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das
Expressões Culturais59, assinada em Paris em outubro daquele ano, é que uma
série de países membros da ONU vão se comprometer, ao menos legalmente, com
os marcos conceituais, objetivos e princípios da DUDC.
Assim, conforme vimos ao longo desta última seção, chega-se a uma
conclusão parcial sobre alguns aspectos centrais do programa petista sobre o papel
do Estado, inclusive no que tange o financiamento público, uma acepção ou
conceito de cultura mais explícito, bem como a inscrição da cultura enquanto um
direito social relevante. Como um exercício de síntese da comparação entre os
programas peessedebista e petista, produziu-se o seguinte quadro:

59
O Brasil é signatário da Convenção, ato formalizado através do Decreto nº 6.177, de 1º de agosto
de 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/decreto/d6177.htm . Acesso em: 01/02/2020.
 114

PROGRAMA PAPEL DO FINANCIAMENTO CONCEITO DE ÊNFASE DA

/ TÓPICO ESTADO PÚBLICO CULTURA POLÍTICA PÚBLICA
Mediador de
Ainda que amplo, a
interesses Ampliação dos Liberdade de criação
noção ligada às
privados e recursos. e seleção; estímulo
PSDB belas artes e à
públicos. Menor Protagonismo dos focado na atividade
erudição é
participação agentes privados. artística.
preponderante.
direta.
Bastante
Promotor de Ampliação dos
abrangente, enfatiza
políticas recursos. Maior Cultura como direito
a dimensão
PT públicas participação no social difuso e
antropológica,
específicas. fomento direto coletivo.
saberes e fazeres
Maior presença. estatal.
populares.
Tabela 2: Comparação dos programas peessedebista e petista. Fonte: programas de governo do
PSDB (1994) e PT (2003). Elaborado pelo autor.

Curiosamente, ao colocarmos os programas do Partido da Social

Democracia Brasileira e o do Partido dos Trabalhadores lado a lado, percebemos
que o primeiro tende a expressar uma perspectiva liberal, enquanto o segundo, uma
socialdemocrata. Para os peessedebistas importa uma diminuição da presença
estatal, espaço este que as organizações da sociedade civil devem ocupar com
protagonismo. A ênfase na liberdade de criação e à liberdade de expressão é
associada a uma perspectiva individual e, também neste sentido, o Estado aparece
como potencial cerceador que deve evitar o dirigismo para não “se transformar no
grande produtor cultural do país” (PSDB, p. 92, 1994). Já o programa petista, ao
indicar que “não há uma política nacional de cultura com instrumentos adequados
de controle social, democrático e transparente” (PT, 2002, p. 12) capaz de
proporcionar instrumentos para “definir, acompanhar e fiscalizar os gastos do Fundo
Nacional da Cultura” (PT, 2002, p. 12), enfatiza aspectos típicos de uma abordagem
socialdemocrata que tem na participação, transparência e controle sociais as bases
para a definição e a condução das políticas públicas culturais.
Além dos aspectos indicados, cumpre registrar que ambos os programas de
governo visando à reeleição (PSDB, 1998; PT, 2006) são carentes tanto nos
aspectos das políticas públicas culturais quanto da própria temática da cultura em
si que, neste sentido, mal aparece. Ainda que não seja central à análise proposta
descortinar a motivação para tal rebaixamento, é possível considerar que
 115

peessedebistas e petistas avaliaram que o tema não tinha a mesma relevância que
outros para alcançar a vitória eleitoral. Podemos associar isso a uma menor
preocupação com a temática por parte tanto do eleitorado quanto dos próprios
partidos que, em linhas gerais, se restringiram a enfatizar a continuidade das ações
que já vinham desenvolvendo nos primeiros mandatos.
Se ao cabo deste capítulo pudemos analisar quem eram e o que propunham
antes de governarem, no próximo capítulo nos ateremos àquilo que os governos
Cardoso e Lula produziram já na condição de governantes em matéria de política
pública cultural. A partir de publicações do Ministério da Cultura, objetivos
manifestos de programas e ações-chave e, posteriormente, entrevistas com o alto
escalão de cada período, busca-se responder como governaram e qual a
autoimagem que peessedebistas e petistas têm de si.
Capítulo 4. PSDB VS. PT: Como Governaram (1995 – 2010)

Neste capítulo, no que diz respeito à questão organizativa tratamos, na

primeira seção, as percepções e proposições no âmbito da cultura do governo
Fernando Henrique Cardoso (Cardoso) que manteve Francisco Weffort à frente do
Ministério da Cultura (MinC) durante todo o período compreendido entre os anos
1995 e 2002. Buscou-se destacar entre as posições declaradas através de
publicações oficiais aquilo que se pode classificar como alusivo ao papel do Estado,
no que se refere à política pública cultural, com ênfase na questão do financiamento.
Observou-se, portanto, com maior cuidado as ideias e as iniciativas relativas ao
fomento à produção cultural e artística, especialmente as vinculadas ao Programa
Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), inclusos o Fundo Nacional de Cultura (FNC)
e o incentivo fiscal.
Novamente por questões de organização, nas duas primeiras seções
abordou-se as perspectivas dos peessedebistas e, na sequência, as dos petistas
ao governarem. Para tal, serviram de base publicações assinadas pelos próprios
governantes, através das quais explicitaram suas prioridades e proposições,
indicaram pretensões e destacaram ações e programas. Dentre os materiais com
esta característica destacam-se pelo lado do PSDB o “Cultura é um bom negócio”
(MinC, 1995) e “Um olhar sobre a cultura brasileira” (WEFFORT; SOUZA, 1998). Do
lado PT destacam-se o “Programa Cultural para o desenvolvimento do Brasil”
(MinC, 2003) junto do “Cultura pela palavra” (GIL, 2013), um compêndio dos artigos
e discursos proferidos pelo alto escalão do ministério petista.
Já nas seções 3 e 4, buscou-se tratar as autopercepções de ambos os
governos, tendo como base entrevistas realizadas após suas gestões, ou seja, após
suas passagens pelo MinC, no ano de 2010. Para tal, serviu de base a publicação
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) que, visando à realização de
um balanço sobre as gestões à frente do MinC (SILVA; MIDLEJ, 2011), realizou tais
entrevistas com os altos escalões dos governos Sarney (1985 – 1990), Collor (1991
– 1992), Itamar (1993 – 1994), Cardoso e Lula. A análise desses materiais nos
permite buscar diferenças entre a política representada e a política desejada pelos
 117

gestores, bem como perceber como se relacionaram as últimas com os

instrumentos e com as capacidades efetivas de ação de cada governo.
Ao cabo deste capítulo retomou-se questões-chave, a exemplo do papel do
Estado e suas políticas públicas culturais, formas de fomento à produção artística e
cultural, e acepções de cultura, das gestões de Francisco Weffort e de Gilberto Gil
para compará-las e tecer conclusões intermediárias.
Seção 1. A era Weffort (1995 – 2002)

O primeiro período de governo considerado, levado a cabo pelo Partido da

Social Democracia Brasileira (PSDB), manteve à frente do Ministério da Cultura
(MinC) o cientista político Francisco Weffort ao longo dos oito anos, entre 1995 e
2002. Eminentemente um intelectual, professor universitário e autor de diversos
livros sobre democracia60 e temas afins no campo da ciência política, Weffort não
abdicou de tecer reflexões sobre democracia e políticas públicas mesmo na
condição de membro do poder executivo. Publicou, já como Ministro da Cultura,
conforme veremos, alguns livros que tiveram aporte de recursos do Fundo Nacional
de Cultura (FNC) e do próprio MinC.
Os excertos selecionados reúnem alguns dos supostos do governo quanto
ao papel do Estado na proposição e execução das políticas públicas culturais.
“Cultura é um bom negócio” (MinC, 1995), uma publicação em formato de cartilha,
consistiu em um esforço de divulgação e de estímulo à utilização das leis de
incentivo à cultura por parte da equipe de Weffort. O público-alvo foi principalmente
o empresariado que pôde contar com um manual completo contendo um passo-a-
passo dos trâmites, formas de cálculo do abatimento de recursos, documentos
necessários, limitações e autorizações.
Segundo Moisés, “A cultura é um componente essencial do desenvolvimento
de qualquer Nação” (MinC, 1995, p. 8), posto que, por meio dela, “os grupos que
formam a sociedade participam e contribuem para o bem coletivo” (MinC, 1995, p.
8). Além deste poder gregário, a cultura é elemento de cidadania ao reunir-se “junto
com os fatores econômico e social” (MinC, 1995, p. 8).
O então Secretário de Apoio à Cultura, à frente portanto do aparato
institucional especificamente determinado ao fomento da produção artística e
cultural, convidou à iniciativa privada a participar do “desenvolvimento da cultura
visando ao aprimoramento da sociedade” (MinC, 1995, p. 8). Assim, um aspecto
que se destacou em toda a apresentação de Moisés é o da recorrente associação
da área cultural com demandas do mercado. Apresentado como “entretenimento

60
Um dos mais conhecidos é o livro “Por quê democracia?”, de 1984.
 119

cultural” (MinC, 1995, p. 8), o setor cultural seria capaz de criar “um mercado próprio
que se consolida como parte da estrutura do turismo e da indústria cultural do País”
(MinC, 1995, p. 8). Entre os motivos relevantes trazidos por Moisés para defender
o investimento em projetos culturais estariam o de geração de empregos e “o
retorno satisfatório desse tipo de marketing” (MinC, 1995, p. 8, grifo no original),
sendo assim o fomento empresarial é visto enquanto uma ação de promoção de
empresas e produtos.
No que se refere à atuação do Estado, percebeu-se que consiste em ser o
garantidor dos benefícios fiscais, espécie de fiador ou intermediário da “parceria
privada/produtor cultural” (MinC, 1995, p. 8). Essa parceria seria capaz, por sua vez,
de fomentar “um mercado promissor, só comparável ao mercado publicitário” (MinC,
1995, p. 8). Assim, a possibilidade da dedução fiscal para demandas de marketing
e posicionamento das suas marcas, necessidades conhecidas das empresas e que
antes eram custos operacionais, torna-se o diferencial, uma vantagem adicional, e
é justamente “o que faz da cultura um bom negócio” (MinC, 1995, p. 8).
Dentro de um quadro em que a participação da iniciativa privada em questões
de Estado é crescente, não somente em âmbito nacional, mas também
internacional, “Os incentivos que o governo dá a empresas que investem na
produção cultural vêm confirmar, entre nós, uma forte tendência internacional no
mundo dos negócios: a crescente opção pelo marketing cultural.” (MinC, 1995, p.
9). Entre as características distintivas do marketing cultural para outras formas
convencionais de publicidade e propaganda, está a possibilidade da “identidade que
as manifestações culturais criam com seus públicos e, por extensão, com as
empresas que as patrocinam” (MinC, 1995, p. 9) constituir-se enquanto um “valor
agregado” capaz de produzir “ótimos resultados em termos de promoção
institucional, um retorno mais que compensador” (MinC, 1995, p. 9).
Tornou-se evidente o caráter de propaganda visando a adesão do
empresariado ao mecanismo de incentivo cultural, posto que seguiu-se indicando
as vantagens que o marketing cultural tem em relação aos demais: “patrocínios
artísticos e culturais estão conquistando espaços tradicionalmente ocupados por
 120

outras estratégias de promoção de imagem, inclusive patrocínios esportivos.”

(MinC, 1995, p. 9).
O incentivo cultural foi, portanto, subsumido ao marketing cultural sendo
antes e sobretudo, marketing. O aspecto cultural se torna mero diferencial
competitivo: “o marketing cultural oferece a mais rica gama de opções, no universo
simbólico, de valores que o empresário pode agregar à imagem de seu
empreendimento ou à marca de seu produto” (MinC, 1995, p. 9). Ainda que não se
possa indicar que haja relação forte ou direta quanto a uma melhoria na percepção
dos consumidores que este processo de agregação de elementos culturais e
artísticos possa produzir, parece claro que o governo peessedebista enxergava
essa vinculação como um diferencial competitivo para as empresas.
As vantagens em se tornar um patrocinador também atingem a imagem do
indivíduo já que “a simples opção de promover o enriquecimento cultural da
sociedade — a prática do «mecenato» — tem sido fonte de prestígio indiscutível de
pessoas e instituições, no decorrer dos séculos.” (MinC, 1995, p. 10). O mecenas
se eleva a uma condição de benfeitor imortal dado que “Nada se compara, em
termos de permanência, à imagem do «mecenas», isto é, do apoiador da cultura.”
(MinC, 1995, p. 10).
Além das ênfases no tocante às estratégias publicitárias nas suas relações
com a produção cultural e artística, culminando na ode à figura do mecenas, o
“Cultura é um bom negócio” descreveu um cenário favorável à área cultural
enquanto um setor econômico. O entusiasmo é tamanho que se afirmou que “Na
aldeia global, a demanda pelos bens culturais acompanha o ritmo inédito de
crescimento do turismo internacional.” (MinC, 1995, p. 10). Bens culturais aqui
aparecem enquanto sinônimo de ativo econômico, “agregando valor” ao setor do
turismo. A leitura otimista da conjuntura continua: “Nunca os museus foram tão
visitados, as obras de arte valorizadas e não há paralelo para os lucros que obtêm
hoje os entretenimentos culturais e o show business.” (MinC, 1995, p. 10). Segue
reforçada a perspectiva em que a produção cultural e artística se reduz a ativo
econômico: a indústria do entretenimento, o turismo cultural de massas e o mercado
 121

de arte, segmentos bastante específicos que deixam de lado as manifestações da

cultura popular61, foram destacados, quiçá celebrados.
O estímulo à produção cultural e artística surgiu ainda enquanto setor
estratégico do posicionamento brasileiro nesta era de economia globalizada:
“Turismo, cultura e lazer integram-se nos planos de negócios de uma poderosa
indústria, na era da globalização, da qual o Brasil não pode abrir mão”. (MinC, 1995,
p. 10), ainda que o país conste em abstrato, uma vez que “o Brasil” não aparenta
indicar o Estado ou a sociedade brasileira de forma mais específica. Mesmo com
um histórico de “pouco ou quase nenhum estímulo dado até hoje a esse grande
potencial criativo” (MinC, 1995, p. 10), “não obstou o País de conquistar, pelo
esforço de seus talentos, posições de destaque no exterior” (MinC, 1995, p. 10).
Assim, considerada “a cultura brasileira [enquanto] uma marca forte” (MinC, 1995,
p. 10), o impávido colosso Brasil deve buscar o seu lugar de protagonista
internacional, apoiado nos ombros de seus talentosos artistas que “fonte de
prestígio internacional”, mantém as “portas abertas para negócios promissores”
(MinC, 1995, p. 10).
No prefácio do livro “Um olhar sobre a cultura brasileira” (WEFFORT;
SOUZA, 1998) – uma coletânea de textos de diversos artistas, intelectuais e críticos
de arte organizado em termos de eixos temáticos e linguagens artísticas – o
presidente Fernando Henrique Cardoso destaca algumas demandas que teria
recolhido durante um encontro com compositores e intérpretes da música popular:
“presteza na regulamentação da nova lei de direitos autorais e mais repressão ao
comércio de CD´s piratas” (CARDOSO, p. 13, 1998).
Aqui, vê-se, portanto, uma das perspectivas de atuação estatal destacada
pelo então presidente: combate à prática ilícita em matéria de direito autoral. Ainda
que atribuída, neste contexto, a um dado grupo de artistas “do primeiro time”
(WEFFORT; SOUZA, p. 13, 1998), cumpre destacar a ênfase que Cardoso dá a
uma perspectiva bastante específica da ação estatal ligada à fiscalização e ao

61
Cultura popular é aqui entendida como o que não é mercantilizável; tal perspectiva é possível se
toma-se o campo das manifestações artísticas e culturais de maneira mais abrangente, não
circunscrito, portanto, aquilo que pode ser comercializado.
 122

controle da produção e comercialização de produtos, mais afeita à regulação da

atividade econômica do que à produção artística e cultural propriamente.
A percepção da produção cultural e artística como um produto a ser
comercializado, em linha com uma lógica de mercado em vias de afirmar-se como
globalizado, reaparece: “o panorama musical do Brasil neste final de anos 90 é o de
uma pujante maturidade, tanto artística como comercial” (CARDOSO, p. 13, 1998).
A ação estatal se coloca novamente em termos de ação regulatória e de promoção
comercial posto que “A questão que se coloca para a frente não é a da defesa do
mercado interno, somente, mas a da conquista do mercado internacional”
(CARDOSO, p. 13, 1998). Sem mencionar outras etapas da produção musical que
interferem nesta divisão dos recursos indica que, a partir do combate à pirataria,
seria possível “garantir a justa remuneração do talento desses compositores e
intérpretes” (CARDOSO, p. 13, 1998). Nesta perspectiva de competição entre
produtores, importa aferir o grau de qualidade da produção musical brasileira que,
por seu alto padrão, precisaria do apoio estatal para vir a “ocupar o lugar que está
destinado ao Brasil como potência mundial no campo da música popular”
(CARDOSO, p. 13, 1998).
Cardoso indica que algumas atividades sem caráter comercial devem ser
objeto do apoio estatal direto, posto que “nem tudo aí é pujança espontânea do
mercado” (CARDOSO, p. 14, 1998). Assim, destaca o campo do patrimônio cultural
“em que o Estado tem responsabilidades intransferíveis” (CARDOSO, p. 14, 1998)
e o campo do cinema sobre o qual a ação governamental desempenhou “um papel
fundamental para o verdadeiro renascimento da produção nacional nos últimos
anos” (CARDOSO, p. 14, 1998). No primeiro caso, cumpre indicar que os gastos
públicos com a conservação e a recuperação do patrimônio, especialmente o
edificado de interesse histórico, são orçamentários, portanto, diretos, enquanto que
na produção cinematográfica os gastos são tributários, oriundos de incentivos
indiretos atrelados à renúncia fiscal.
Em tom autocrítico, diz Cardoso: “Não me estenderei sobre as ações do
governo federal em apoio à cultura, sob pena de carregar nas tintas oficialistas”
(CARDOSO, p. 14, 1998), finalizando o seu preâmbulo com a congratulação de seu
 123

amigo e colega ministro: “Limito-me a manifestar meu reconhecimento pelo

entusiasmo e competência de Francisco Weffort e sua equipe” (CARDOSO, p. 14,
1998).
Ao elaborar a introdução da mesma obra que, como alertou o presidente
Cardoso “embora de iniciativa do Ministério da Cultura, destina-se antes de mais
nada a registrar a vitalidade da própria sociedade brasileira” (WEFFORT; SOUZA,
p. 14, 1998), Weffort inicialmente menciona algumas características daquilo que
percebe sobre a cultura brasileira, especialmente quanto a sua diversidade e
identidade. Tais conceitos, ainda que não desdobrados minuciosamente, seriam, do
lado da diversidade cultural, “uma das nossas maiores riquezas” e, quanto às
dimensões da identidade, “uma construção democrática que não autoriza nenhuma
rigidez de critérios” (WEFFORT, p. 17, 1998).
Em filiação à ideia de mudança constante da sociedade brasileira, aponta
que rumamos “a um horizonte de mais igualdade e liberdade, assegurando
possibilidades de expressão e de criação para todos” (WEFFORT, p. 17, 1998).
Assim, percebe-se um conjunto de valores liberais como alicerces de sua
concepção, com destaque para a igualdade, a liberdade e ao direito de
manifestação e expressão. Pode-se destacar ainda uma ideia implícita de
contrariedade ao dirigismo estatal e a intenção de que as ações públicas se deem
em um âmbito regulatório e de estímulo sem interferência direta. Contudo,
perpassam questões relacionadas ao orçamento e à disponibilidade de recursos
para as ações ministeriais próprias que, decorrentes da “determinação do
presidente Fernando Henrique Cardoso no sentido de fortalecer as atividades
culturais”, acarretaram “num substancial aumento de recursos do Ministério da
Cultura de 1995 a 1998.” (WEFFORT, p. 17, 1998).
A parceria Estado-iniciativa privada, primado da agenda do governo
peessedebista desde seu programa eleitoral, potencializado através da ação do
MinC, à altura desta publicação já vinha trazendo resultados: “No tocante às
empresas privadas, desde o início, o governo trabalhou por uma maior abertura na
aplicação das leis de incentivo, submetidas a refor-mas que facilitaram o seu uso
pelo público” (WEFFORT, p. 17, 1998). Segundo o ministro, “ao passo em que
 124

melhoramos o atendimento dos projetos culturais, multiplicou a demanda”, coisa

que acarretou a multiplicação do orçamento “quase por três e os projetos
apresentados ao ministério multiplicaram por cinco.” (WEFFORT, p. 17, 1998).
Assim, percebeu-se que o advento do mecenato, via estímulo governamental
e em pouco tempo, cerca de três anos, consolidou-se tanto na participação nas
verbas públicas, quanto no financiamento a projetos culturais e artísticos, podendo
estes números crescentes serem atribuídos a uma demanda reprimida por parte
dos agentes culturais e artísticos e a um interesse crescente do empresariado.
Na mesma publicação, José Álvaro Moisés, investido no cargo de Secretário
de Apoio à Cultura, fez uma espécie de prestação de contas intermediária do
governo peessedebista. Destacou em diversas das suas reflexões a centralidade
dos recursos financeiros para a sustentabilidade da produção cultural e artística: “a
questão do financiamen-to da cultura [...] converteu-se em tema indispensável para
quem quer que deseje assegurar as condições permanentes de continuidade da
criação artística.” (MOISÉS, p. 421, 1998).
Destacou-se a problemática da origem dos recursos para tal demanda de
fomento em um quadro em que diferentes agentes, dentre os quais o Estado, tem
cada qual um papel:

Quem deve substituir, nas condições extremamente competitivas das

sociedades de mercado, o papel outrora desempenhado pelos mecenas:
o Estado solitariamente? as elites econômicas que há pouco mais de dois
séculos começaram a substituir a nobreza na direção das sociedades
modernas? Ou a sociedade como um todo - criadores, produtores,
fomentadores e consumidores de bens culturais, isto é, o público pagante?
(MOISÉS, p. 421, 1998).

José Álvaro Moisés indica que nessa tríade Estado-Mercado-Sociedade, o

mecenato segue tendo um papel de protagonista. O ordenamento jurídico e a ação
pública devem garantir um ambiente favorável ao investimento privado, com foco
nas empresas, para “assegurar o adequado financiamento das artes em suas
diferentes expressões e linguagens, independentemente de maior ou menor afeição
dos governantes do dia à cultura.” (MOISÉS, p. 422, 1998). Os “benefícios fiscais
generosos” (MOISÉS, p. 423, 1998) auxiliam na criação de um “ambiente
 125

indispensável para que elas [as empresas] aportassem recursos mais volumosos
no desenvolvimento cultural do país” (MOISÉS, p. 423, 1998).
Esteve presente também a contundente crítica ao governo antecessor que
“após a desastrosa intervenção do governo Collor de Mello no setor, entre 1990 e
1992, [...] fez uma tentativa de praticamente desobrigar o Estado de qualquer
responsabilidade pelo financiamento da cultura” (MOISÉS, p. 421, 1998). Assim, o
governo peessedebista retomaria esse protagonismo do Estado, ativando duas
dimensões do financiamento à produção cultural e artística, através de uma

política de parceria entre Estado, produtores culturais e empresas

privadas, adotada em 1995, com o objetivo de fortalecer os mecanismos
de financiamento a fundo perdido — como o Fundo Nacional da Cultura —
e, ao mesmo tempo, de iniciar a substituição do exclusivo mecenato de
Estado no apoio às artes, à literatura e ao patrimônio cultural pelo
mecenato privado. (MOISÉS, p. 423, 1998, grifo no original).

A proposta de criação de uma parceria “entre Estado, produtores culturais e

empresas com vistas à criação e à produção culturais” (MOISÉS, p. 423, 1998),
demandou a “ampliação, modernização e desburocratização das leis preexistentes
de incentivo fiscal à cultura” (MOISÉS, p. 423, 1998). Portanto, o governo
peessedebista dedicou-se ao aprimoramento do ordenamento legal preexistente,
reconfiguração dos processos administrativos e divulgação do mecanismo de
incentivo fiscal, com o intuito de consolidar um sistema de financiamento baseado
na lógica do mecenato.
A Lei Sarney figura no texto de Moisés enquanto uma experiência prévia
relevante, espécie de abre-alas do incentivo fiscal na área da cultura, que, somada
à Lei Rouanet, afirmaram o mecanismo de incentivo como o principal instrumento
de fomento à produção cultural. No que tange à Lei Rouanet, identificou-se um
avanço importante em relação a sua antecessora posto que a “maior diferença em
relação à Lei Sarney são os mecanismos que, doravante, passaram a exigir que
qualquer projeto a se beneficiar de incentivos fiscais seja[m] previamente
submetido[s] ao Estado.” (MOISÉS, p. 427, 1998). Assim, aumentou-se o controle
estatal prévio voltado à verificação da conformidade dos projetos que visavam o
acesso ao incentivo fiscal.
 126

A reflexão do Secretário de Apoio à Cultura culmina na seguinte conclusão

quanto às diferenças entre o governo peessedebista e seu antecessor: “Não deixa
de ser curioso que um governo ultraliberal e eminentemente antiestatista, como o
do início dos anos 90, tenha patrocinado uma legislação às vezes vista como
intervencionista” (MOISÉS, p. 427, 1998). Assim, Moisés realçou as suas diferenças
em relação aos que antecederam a gestão, destacando a ideia de parceria que os
peessedebistas teriam inaugurado: "o papel atribuído por ela [a Lei Rouanet] ao
Estado, na aprovação de projetos, prevaleceu como política de parceria adotada
pelo governo Fernando Henrique Cardoso.” (MOISÉS, p. 427, 1998, grifo no
original).
Na seção seguinte se demonstra um expediente comum aos dois governos
sob análise e que passa por: 1) tecer crítica à omissão estatal; e 2) reivindicar um
caráter de inovação, através do compartilhamento com a sociedade, das
responsabilidades em termos de políticas públicas, ainda que cada grupo político o
faça a sua própria maneira.
Seção 2. A era Gil (2003 – 2010)

Queremos ampliar o negócio cultural. E isso só se amplia

incorporando pessoas. Não é Marx, como eles estão
pensando que é, é Adam Smith, o teórico do capitalismo.

Juca Ferreira

A análise da gestão petista, fortemente identificada com o ministro Gilberto

Gil que ocupou o cargo do ano 2003 até 2008, sendo sucedido por Juca Ferreira
(2008 – 2010), foi realizada tendo como base a publicação “Programa Cultural para
o Desenvolvimento do Brasil” (PCDB, 2006), e um conjunto de artigos e discursos
de diferentes momentos reunidos na coletânea Cultura pela Palavra (CP, 2013). A
alternância entre Gilberto Gil e Juca Ferreira não foi considerada uma inflexão ou
mudança significativa, uma vez que o segundo ocupou o cargo de Secretário
Executivo do Ministério da Cultura desde o princípio da gestão petista, participando,
portanto, de todo o período analisado. A exemplo das publicações que serviram de
base para a análise dos peessedebistas, importante frisar que estamos lidando com
textos forjados durante o governo petista, ou seja, ainda que em momentos
distintos, trata-se de falas dos governantes enquanto governavam.
Na epígrafe que antecede o PCDB (2006), Luiz Inácio Lula da Silva anuncia
as diferenças conceituais que sua gestão apresenta para a área cultural,
reclamando uma importância central para a cultura com uma acepção própria:

É outra – e é nova – a visão que o Estado brasileiro tem, hoje, da cultura.

Para nós, a cultura está investida de um papel estratégico, no sentido da
construção de um país socialmente mais justo e de nossa afirmação
soberana no mundo. (PCDB, p. 2, 2006).

Ao enfatizar uma diferenciação a um sujeito ocultado e construído por

oposição, Lula indica implicitamente que, até o governo petista, não se considerava
a cultura como estratégica. O caráter de nova visão reclamada para o Estado, ainda
que não explicitamente declarada, teria surgido, portanto, a partir do seu governo
que, complementarmente, associa a cultura como ferramenta de justiça social e de
afirmação internacional, atrelando-a à noção de soberania nacional.
 128

Aqui é relevante destacar os reforços retóricos presentes em “e é nova” e em

“hoje”, que, no sentido desta fala, representam um ineditismo, quiçá uma ideia de
inovação exclusiva, e de contemporaneidade, ou seja, um novo que se apresenta a
partir, e somente a partir, das ações petistas. Também a atribuição ao Estado desta
visão, ainda que não propositada, estabeleceu uma dubiedade entre governo e
Estado, posto que, se a visão é “Para nós” (PCDB, p. 2, 2006), é razoável inferir que
se trata de um grupo específico, no caso o governo petista, e não ao Estado,
portanto.
O texto de Lula acabou imputando aos peessedebistas uma visão, aqui
considerada anacrônica, da arte e da cultura, novamente por oposição: “não a
vemos [a cultura] como algo meramente decorativo, ornamental. Mas como base da
construção e da preservação de nossa identidade” (PCDB, p. 2, 2006). Ao destacar
uma leitura simplista da cultura enquanto acessória ou opcional, quase uma questão
de gosto, Lula constrói uma imagem específica – e reducionista – de seus rivais,
relevantes mesmo derrotados, peessedebistas.
Por fim, ao destacar a cultura a partir de funções de natureza
socioeconômicas, “instrumento para a superação da exclusão social” (PCDB, p. 2,
2006), acabou por relegar a segundo plano o seu caráter estético, sem propósito
finalístico a priori. Ainda que não tenha sido eivado o caráter econômico desta área,
mesmo o contrário, posto que sua potencial contribuição enquanto instrumento de
superação da exclusão social reside “tanto pelo fortalecimento da autoestima de
nosso povo, quanto pela sua capacidade de gerar empregos e de atrair divisas para
o país” (PCDB, p. 2, 2006), Lula escolhe esvaziar a dimensão não útil da produção
artística e cultural no que se refere aos feitos e pretensões de seu governo,
instrumentalizando-a.
Naquele mesmo documento, o então ministro Gilberto Gil destaca a ideia do
acesso enquanto principal, reforçando a noção da cultura enquanto um direito a ser
garantido pelo Estado, vinculado ao exercício da cidadania: “O efetivo ingresso do
Brasil em um ciclo de desenvolvimento sustentável e duradouro deve ser moldado
a partir da diversidade cultural e das aspirações mais legítimas do povo brasileiro
em seu direito à cultura.” (PCDB, p. 3, 2006). No que tange ao papel do Estado e
 129

às ações governamentais, o ministro indica que “Ao dar vida nova ao Ministério da
Cultura, o governo Lula recupera a necessária grandeza da ação do Estado nesta
área, horizonte fundamental para estruturar um projeto de país” (PCDB, p. 3, 2006).
Nessa passagem, Gil, também por oposição, infere que governos anteriores ao
petista vinham subtraindo do Estado funções de protagonismo na área cultural.
A cultura foi apresentada enquanto um “pilar estratégico do Estado” (PCDB,
p. 3, 2006); assim, à política cultural deve se garantir recursos compatíveis aos seus
objetivos: “A cada dia torna-se mais evidente que o investimento em cultura é item
indispensável desta estratégia” (PCDB, p. 3, 2006). Assim, Gil não somente atrela
a disponibilidade de recursos como parte importante da implementação de ações
públicas culturais como, também, indica uma ampliação das fontes das quais tais
recursos a serem aportados advinham:

nossa gestão vem sendo formulada e executada numa perspectiva muito

além dos gabinetes: no espaço público. Nos voltamos para a construção
de novos paradigmas de políticas. A gestão pública e as instituições estão
absorvendo riquezas, inteligências e valores ocultados por anos de falta
de apoio e reconhecimento do Estado. (PCDB, p. 4, 2006).

Assim, tem-se que também para a gestão petista, há uma necessidade de

parceria com a sociedade, ainda que aqui caracterizada de maneira distinta, sem o
destaque que peessedebistas tinham dado à iniciativa privada. O capital político e
cultural para a implementação da política governamental é difuso e seria mobilizado
a partir da interlocução com a sociedade civil e com as instituições culturais
preexistentes. Percebe-se, contudo, que há uma oposição à primazia da
participação dos agentes privados, em evidente distinção do empresariado
enquanto agentes centrais às ações governamentais que foram diretamente
envolvidos na política de financiamento peessedebista. Não à toa, a gestão petista
veio a destacar o “espaço público” e a “gestão pública” como lócus de atenção
primário. A construção da ideia de uma ausência ou omissão estatal anteriores que,
a partir da ação governamental estava sendo dirimida, aparece novamente e com
ênfase: “A cultura passa, enfim, a estar presente na agenda do país. Esperamos,
assim, encerrar um ciclo de descompromisso do Estado para com o
desenvolvimento cultural do Brasil.” (PCDB, p. 4, 2006).
 130

Para estabelecer com maior ênfase a distinção dos seus antecessores, Juca
Ferreira, então Secretário Executivo do MinC, decretou:

É absolutamente coerente que um governo de inspiração neoliberal tenha,

de 1995 a 2002, enfraquecido e esvaziado sistematicamente a dimensão
cultural e, consequentemente, o Ministério responsável pelo estímulo e
apoio à dimensão criativa e inovadora da sociedade brasileira (PCDB,
2006, p. 5).

Ao passo que se imputou aos peessedebistas o esvaziamento da estrutura

ministerial ligada à cultura, os petistas se apresentaram enquanto responsáveis por
um resgate e pelo fortalecimento do aparato estatal ligado à gestão das políticas
públicas culturais: “O governo tem chamado para si uma responsabilidade
intransferível.” (PCDB, 2006, p. 6). Essa “missão e compromisso com o
desenvolvimento do país” (PCDB, 2006, p. 6) se assentou na compreensão da
cultura “como dimensão simbólica da vida social, como direito de cidadania, direito
de todos os brasileiros e como uma economia poderosa, geradora de ocupação e
renda” (PCDB, 2006, p. 6).
Ainda no que se refere ao papel do Estado em suas atribuições e
responsabilidades, o documento é bastante enfático quanto ao que o grupo petista
pretendeu imprimir:

Criar, fazer e definir obras, temas e estilos é papel dos artistas e dos que
produzem cultura. Escolher o que ver, ouvir e sentir é papel do público.
Criar condições de acesso, produção, difusão, preservação e livre
circulação, regular as economias da cultura para evitar monopólios,
exclusões e ações predatórias, democratizar o acesso aos bens e serviços
culturais, isso é papel do Estado. (PCDB, 2006, p. 6).

Juca Ferreira reiterou uma perspectiva não dirigista, tanto ao reforçar a

liberdade de criação do artista, quanto ao destacar a liberdade de consumo da
plateia. Ao subscrever aos artistas o caráter criativo e ao público o escrutínio e a
crítica, incluiu os demais aspectos de políticas culturais no rol dos afazeres estatais.
Acesso, fomento à produção, regulação e fiscalização, são responsabilidade do
Estado que, desta forma, deve prover as condições do direito à cultura em suas
diferentes dimensões.
 131

Em artigo publicado no Le Monde Diplomatique62, por ocasião do Fórum

Cultural Mundial (2007), Gilberto Gil retoma o seu posicionamento sobre o papel do
Estado na condução das políticas públicas culturais, indicando a necessidade da
cultura, a partir da noção de diversidade cultural, em contribuir para a diminuição
das desigualdades sociais. O ministro defendeu que “a incorporação da diversidade
em nossos corações - e em nossas instituições - é o reconhecimento de que
diferenças culturais são positivas, mas desigualdades sociais não são e não serão
jamais” (CP, p. 23, 2013). Assim, exaltou a relevância da diversidade das
manifestações culturais ao mesmo tempo em que reiterou a cultura enquanto ação
pública de foco social.
Ao atribuir à noção de hegemonia um indicativo da desigualdade, posto que
“a hegemonia é um dos sintomas nocivos da desigualdade de forças, que se reflete
em instituições reais, em poder real e legitimado, em acesso concreto de cada país
à cultura e aos meios de se fazer conhecer e realizar” (CP, p. 23, 2013), Gil pareceu
entender que seu oposto seria a harmonia. Aparentemente, ao utilizar-se do
conceito de hegemonia e a ele se opor, Gil acreditava em uma perspectiva de
conciliação de interesses, algum processo que viria a garantir uma igualdade de
condições.
Além do aspecto político, Gilberto Gil destacou aspectos do conceito de
cultura com o qual se filia: “Acredito que não basta somente associarmos cultura a
ideais positivas classicamente assentadas entre nós, como a noção de lugar, de
modos de viver, modos de ver e olhar.” (CP, p. 23, 2013). Assim, ao mesmo tempo
em que reiterou a noção de cultura associada especialmente às contribuições da
antropologia, Gil alertou que “Não se deve suprimir a complexidade e historicidade
da ideia de cultura em nossos séculos e em nossos dias” (CP, p. 24, 2013).
Em que pese a ênfase à historicidade, Gil em seu artigo reivindicou em
vários momentos a ideia de diversidade cultural como saída para os desafios
impostos pela modernidade e, mais adiante, a pós-modernidade. Filiou-se à
perspectiva de um tempo presente multipolar, ao que intitulou “planeta multicêntrico”

62
Artigo intitulado “Hegemonia e diversidade cultural”, originalmente publicado no Le Monde
Diplomatique Brasil, em 17 de janeiro de 2007.
 132

(CP, p. 25, 2013), destacando as dificuldades da transição entre uma era feudal
para uma outra na qual o iluminismo renascentista reinou: “O tempo do
renascimento europeu mudou radicalmente [...] essa direção da imaginação
humana. (CP, p. 25, 2013).
Ao discorrer sobre uma transição sócio-histórica do pensamento, na qual
abordou a inserção de noções identificadas com o pós-modernismo, indicou que o
antropocentrismo da era moderna, em crise, revelou “um planeta multicêntrico, com
muitas narrativas e imagens de si próprio” (CP, p. 25, 2013). Tal processo de
fragmentação teve, segundo Gil, um aspecto positivo, pois “libertou a nossa
percepção de humano de gênese abstrata do espírito humanista e nos fez enxergar
melhor a diversidade cultural do planeta” (CP, p. 26, 2013). Decreta, por fim, a
prevalência da fluidez pós-moderna, indicando impactos de uma transição
traumática, já que a “falta de planejamento narrativo das vidas dos trabalhadores e
em nossas instituições fluidas [...] não mais oferecem o velho modelo de ocupação
e estabilidade que ofereciam no começo do século XX”. (CP, p. 27, 2013).
Seu entusiasmo com a diversidade cultural e suas possibilidades de
contribuição para a resolução de dilemas e conflitos, foi mais uma vez reiterada: “É
ela (a diversidade cultural) que pode nos iluminar para resolver as formas atuais de
assimetrias que se expressam [...] em formas de contrato que prejudicam autores”
(CP, p. 28, 2013). Apresentou-a, por fim, como um desafio às instituições que,
incapazes de “reconhecer e dar poder às populações detentoras de um saber real”,
não foram capazes de reconhecer e incluir as populações “desprovidas do saber
universitário e bacharelesco” (CP, p. 28, 2013), por inépcia ou despreparo.
No que se pode identificar enquanto leitura da atribuição estatal, Gil
questionou não somente a ideia de que o Estado seria um agente cada vez menos
relevante, como, no que se refere aos recursos necessários à manutenção das
ações públicas, da naturalização de que “Os Estados estariam com os dias
contados, cabendo então cortar e cortar instituições e seus gastos, inclusive os de
cultura” (CP, p. 27, 2013). Aqui ficou bastante evidente a perspectiva de
fortalecimento da capacidade de intervenção e ação estatais, mediante a
disponibilidade e participação orçamentárias.
 133

Em aproximação à postura peessedebista, Gil também reiterou uma aversão

a um papel dirigente do Estado, contrária a um papel seletor da produção cultural,
portanto: “Os Estados sabem que não são produtores de cultura, mas instituições
que devem reconhecer a cultura e garantir direitos de identidade e acesso” (CP, p.
28, 2013). Neste aspecto, a diversidade cultural emergiu novamente como força
motriz, incontornável, e fonte de desafios à institucionalidade estatal posto que “a
defesa atual da diversidade estabelece um novo momento que [...] não vem no
sentido da dissolução dos Estados-nações, mas da superação de um velho modelo
de Estado e Nação.” (CP, p. 28, 2013).
Gil seguiu tendo a diversidade cultural enquanto fio condutor de seu
argumento e, em relação ao impacto que teria sobre o Estado, indicou que “O futuro
dos Estados e de suas novas e necessárias instituições está ligado à compreensão
da diversidade. Essa nova realidade fractalizou-se em milhões de novos sujeitos”
(CP, p. 28, 2013). Em novo rechaço ao caráter conflitivo do campo cultural,
mobilizando a noção de hegemonia, Gil encerrou sua exposição reconhecendo e,
ao mesmo tempo, apontando um caminho para a superação das assimetrias, uma
vez que “A noção de diversidade pode se contrapor à realidade das hegemonias
produzidas por assimetrias” (CP, p. 29, 2013). Assim, temos que o ministro petista
enxergou a diversidade cultural como elemento pacificador das disputas de poder,
com força suficiente em si e para si, de gerar o ambiente no qual “possamos nos
completar uns aos outros para além da tolerância e para além do multiculturalismo”
(CP, p. 29, 2013).
Seção 3. Autorretrato peessedebista

As políticas culturais predominantes na minha gestão foram

o FNC e o incentivo fiscal. É como se você tivesse duas
mãos: uma era o dinheiro que você podia conseguir pelo
FNC e a outra era o dinheiro que você podia conseguir por
incentivo fiscal, não sobrava dinheiro em lugar nenhum.

Francisco Weffort

A gestão de Francisco Weffort (1995-2002) envidou importe esforço

institucional no sentido de consolidar os mecanismos de fomento à produção
artística e cultural, com destaque para as leis de incentivo fiscal. Há nesse esforço
o próprio fortalecimento do Ministério da Cultura, em espécie de estratégia de duplo
aspecto: para consolidar os mecanismos de fomento foi preciso fortalecer o aparato
institucional e, ao tornar mais efetivo o funcionamento destes mecanismos, a própria
institucionalidade se fortaleceu.
Segundo a leitura do próprio Weffort, sua gestão ajudou a reverter um quadro
anterior de turbulência: “Uma instabilidade institucional muito grande, que não era
uma instabilidade institucional do ministério, era uma instabilidade institucional da
política brasileira que repercutia no ministério” (WEFFORT, p. 95, 2011). Assim, um
quadro geral de maior estabilidade também trouxe maior estabilidade ao ministério
para que se pudesse superar “uma experiência que foi muito traumática na área
cultural, que foi a experiência do governo Collor, porque ele acabou com a Lei
Sarney, o que significou todo um tempo para fazer uma nova lei que foi a Lei
Rouanet”. (WEFFORT, p. 95, 2011).
Entre as contribuições que Weffort destacou da gestão peessedebista, está
justamente a de consolidação do incentivo fiscal. Diante de um cenário bastante
prejudicado pela repercussão negativa de indícios de desvios na predecessora Lei
Sarney, foi preciso desfazer a impressão de parte do empresariado que via o
patrocínio com desconfiança. “Havia uma insegurança na área empresarial, que foi
a área que passou a cooperar por meio dos incentivos fiscais. A experiência de
terminar a Lei Sarney [...] traumatizou também o meio empresarial” (WEFFORT, p.
96, 2011).
 135

Quanto à estrutura necessária para a gestão das políticas culturais,

especialmente aquela ligada à avalição dos projetos que visavam o acesso aos
recursos públicos, Weffort identificou que a demanda aumentou substancialmente.
Se antes do empenho de sua gestão “a visibilidade do Ministério da Cultura era
muito pequenininha, você tinha tempo sobrando no ministério, tinha pessoal, de
certa maneira, sobrando” (WEFFORT, p. 97, 2011), a partir da mediação junto ao
empresariado, essa situação se modificou: “À medida que nós começamos a fazer
uma campanha em prol das iniciativas empresariais e artísticas culturais [...], nós
começamos a aumentar o número de projetos e fomos invertendo essa relação”
(WEFFORT, p. 97, 2011).
Sobre a dinâmica dos recursos e conciliação dos interesses dos envolvidos
na demanda por recursos, o ministro peessedebista indicou que “o grande problema
do ponto de vista econômico no Ministério da Cultura é que você tem que equilibrar
o interesse público, estimulado basicamente pelo orçamento direto, com o interesse
privado” (SILVA; MIDLEJ, p. 98, 2011). A ação do governante, neste sentido, cabia
na identificação dos projetos com potencial para criar uma espécie de sinergia,
capazes de produzir, a seu ver, “uma parceria entre os dois” (WEFFORT, p. 98,
2011).
Tal tarefa não se demonstrou singela na medida em que essa convergência
passava pela necessidade de equilibrar o aporte dos recursos de natureza
orçamentária direta e o incentivo fiscal, caracterizado enquanto gasto tributário. O
orçamento próprio da pasta da cultura tinha de ser fatiado, sendo destinado tanto
“para estimular investimento privado, mas na maior parte é para ser aplicado no
fundo perdido em projetos que não tem nenhuma chance [...] de conseguir dinheiro
privado.” (WEFFORT, p. 98, 2011). Assim, essa dupla frente de estímulo se
estabeleceu enquanto um obstáculo “em termos de economia de cultura”, pois que
“nosso problema era aumentar os dois lados, não era de suprimir um em favor do
outro, era de aumentar os dois.” (WEFFORT, p. 105, 2011).
Em linhas gerais, quanto ao quadro encontrado pela sua gestão, Weffort
demonstrou um reconhecimento dos feitos das gestões anteriores que, ainda que
com limitações, tiveram contribuições relevantes. Entre o que se destacou das
 136

contribuições anteriores está justamente o ordenamento jurídico refletido nos

marcos legais das leis de incentivo, notadamente o PRONAC. “A prática do Estado
brasileiro desde Sarney, desde 1988, tem sido no sentido de, efetivamente, levar o
reconhecimento da cultura como um direito.” (WEFFORT, p. 109, 2011). Isso,
contudo, não significou atestar que a cultura tenha encontrado um lugar de maior
destaque no que se refere ao direito individual e coletivo, na sua relação com a
noção de cidadania. Ainda assim, Weffort não imputou aos seus predecessores
responsabilidade exclusiva:

em minha opinião, a cultura ainda não chegou a ser tratada como direito.
Não por falta de ação neste rumo, mas por falta de recursos aplicados na
cultura para uma ação mais intensa, porque o Brasil tem recurso para isso
(WEFFORT, p. 109, 2011).

José Álvaro Moisés, segundo na hierarquia do MinC peessedebista, quem foi

secretário nacional de Apoio à Cultura no primeiro mandato (1995 a 1998) e, no
período seguinte (1999 a 2002), secretário do Audiovisual, destacou o feito do
governo peessedebista em relação à institucionalidade específica das políticas
públicas culturais: “No período de Fernando Henrique Cardoso, o esforço feito pelo
governo foi, em primeiro lugar, consolidar o Ministério da Cultura” (MOISÉS, p. 113,
2011). Considerando os períodos anteriores, com mudanças constantes no
comando da pasta e mesmo o seu rebaixamento a Secretaria, a manutenção do
MinC e de sua equipe diretiva durante todo o período do governo PSDB, corrobora
a sua impressão.
Moisés, contudo, atribui ao governo Collor uma importante mudança no
modelo de fomento estatal. Ao descrever o funcionamento da Lei Sarney,
mecanismo que foi substituído sob o governo Collor, percebeu similitudes, mas
também distinções: “Embora ela já advogue a parceria entre Estado e empresas
privadas, na verdade, a participação do Estado é estritamente no sentido de receber
os projetos culturais e cadastrá-los” (MOISÉS, p. 113, 2011). Esse papel quase
protocolar e burocrático, mantinha “a negociação [...] estritamente no plano do
mercado.” (MOISÉS, p. 113, 2011).
 137

Assim, Moisés teve sua própria leitura crítica da participação do mercado em

relação ao fomento, percebeu e reconheceu que avanços importantes já tinham sido
feitos uma vez que durante o governo Collor “esse novo modelo, diferentemente do
anterior [referindo-se à Lei Sarney], que agora estava muito apoiado sobre a
possibilidade de o mercado ajudar a organizar, contribuir e, principalmente,
financiar, é radicalizado” (MOISÉS, p. 112, 2011). Essa inflexão percebida por
Moisés não ocorre sem produzir outros efeitos negativos posto que:

o governo Collor [...] introduz uma concepção de PPP por meio da Lei
Rouanet. Mas, ao mesmo tempo, retira completamente o Estado não só
da Embrafilme, como também de outros organismos. O que significa que
a tentativa é de se erigir um modelo estritamente orientando pelo mercado.
(MOISÉS, p. 112, 2011).

Portanto, o secretário nacional de Apoio à Cultura peessedebista indicou sua

preocupação na redução da participação estatal no fomento à produção artística
brasileira ocorrida no governo Collor e apontou a pretensão de “criar um modelo
semelhante [referindo-se ao modelo estadunidense] que pudesse de alguma
maneira compor um sistema de financiamento da cultura” (MOISÉS, p. 113, 2011).
Esse sistema, no caso brasileiro, teria como alicerces tanto o financiamento direto,
via Fundo Nacional de Cultura, como o incentivo fiscal, capaz de “financiar cultura
com esses dois pilares: o financiamento público direto e o financiamento do
incentivo fiscal, apoiados na participação da sociedade civil.” (MOISÉS, p. 114,
2011).
Seguindo uma linha de autoanálise de sua atuação, Moisés reconheceu que
“As leis de incentivo tiveram um papel muito importante, provavelmente majoritário
no sentido que tinha mais recursos do que os recursos diretos.” (MOISÉS, p. 119,
2011). Assim, é assumido o descompasso entre a participação dos dois pilares
supostos, quais sejam o de financiamento direto e o de incentivo fiscal. Moisés
reconheceu que a prevalência do incentivo fiscal foi fonte de assimetrias, posto que
“É evidente que uma política cultural apoiada exclusivamente sobre o incentivo fiscal
cria um elemento de desequilíbrio” (MOISÉS, p. 116, 2011). O diagnóstico trazido
por ele acerca da política de incentivo fiscal dialoga com a questão da prevalência
do interesse das empresas, seja pela estrutura da arrecadação de tributos, seja pelo
 138

local de atuação: “ela concentra recursos em algumas regiões e não cria mecanismo
de apoio para as regiões menos favorecidas ou para projetos que não têm
propriamente inserção de mercado” (MOISÉS, p. 116, 2011),
O ministro Weffort, ao discorrer sobre aspectos da concentração dos
recursos oriundos do incentivo fiscal e sobre o debate público que advém da sua
aplicação, opinou que “alguma discussão sobre as leis de incentivo que eu acho
mais ideológica do que inspiradas numa discussão de fato” (WEFFORT, p. 108,
2011). Assumindo a dificuldade de modificar este quadro que acometeu o seu
próprio governo, mas, ao mesmo tempo, apontando que o governo posterior dos
petistas também não foi capaz de solucioná-lo, o ministro peessedebista, Weffort
declarou que “é difícil de resolver, tanto que o Gil continuou batendo nisso, o novo
ministro [referindo-se a Juca Ferreira] continua batendo nisso e não muda, porque
não mudou até aqui porque não é uma questão só de falar” (WEFFORT, p. 108,
2011). Para superar o problema da concentração dos recursos, Weffort identificou
ser necessário superar o caráter histórico da concentração da própria atividade
econômica: “É preciso ter uma forma efetiva diante dessa desigualdade econômica
tremenda” (WEFFORT, p. 108, 2011).
Instado a avaliar o funcionamento das políticas de fomento de sucessores
petistas, Moisés indicou uma percepção de aumento no grau da burocracia
instalada: “O retorno que eu tenho sempre é que as coisas ficaram muito mais
complicadas do ponto de vista de aprovação de projetos, acompanhamento e
execução” (MOISÉS, p. 122, 2011). No que toca ao orçamento ministerial, Moisés
reconheceu que “houve um acréscimo, particularmente no segundo mandato Lula,
o que acho benéfico, importante” (MOISÉS, p. 122, 2011), mas não sem reforçar a
manutenção de problemas por ele também enfrentados já que "desde o primeiro
ano do primeiro mandato do governo Lula, o ministro Gilberto Gil e os assessores
do ministério falaram em modificar a Lei Rouanet e até hoje não tem uma proposta
devidamente consolidada” (MOISÉS, p. 122, 2011). Em tom crítico, colocou a sua
percepção sobre essa permanência:
 139

Isso é meio incompreensível. Nós deixamos, quando saímos, sugestões.

Nos últimos meses do governo Cardoso, eu coordenei, pelo lado da
cultura, a equipe de transição do governo Cardoso para o governo Lula.
Nós deixamos um relatório com recomendações. Existe um relatório
grande de todos os setores e um relatório específico do audiovisual,
inclusive de modificações da Lei Rouanet. Eu entendi que isso não foi
devidamente considerado, e agora as propostas que estão sendo feitas até
agora eu não entendi. (MOISÉS, p. 122, 2011).

Assim Moisés, ao indicar que a gestão da qual fez parte não somente havia
diagnosticado, mas alertado do problema aos seus colegas sucessores, jogou por
sobre a gestão petista uma responsabilidade por não promover mudanças mais
significativas dos mecanismos de fomento. Veremos na próxima seção como o
governo do PT viu essa questão da concentração dos recursos e da prevalência do
incentivo fiscal, assim como suas ações e percepções de si enquanto governantes.
Seção 4. Autorretrato do governo PT

Na minha gestão, foram realizadas várias ações, vários

programas ligados a essa nova concepção de
protagonismo popular.

Gilberto Gil

Nesta seção a análise se ateve aos depoimentos dos Ministros Gilberto Gil e
Juca Ferreira, sendo que o primeiro esteve à frente do MinC a maior parte dos
governos Lula, entre 2003 e 2008 e, o segundo, fez espécie de administração
tampão, terminando o período lulo-petista ao ocupar o cargo de 2008 a 2010.
Importante salientar que Juca Ferreira fez parte de todo o período, ocupando o
cargo de Secretário Executivo da pasta entre 2003 e 2008 quando, então, assumiu
a sua titularidade.
Um dos pontos de destaque que Gil indicou da sua gestão diz respeito à
produção de informações e estatísticas sobre o setor cultural, em especial àquelas
ligadas à gestão pública. “Eu diria que uma das iniciativas importantes do ministério
durante a nossa gestão foi a contratação de projetos estatísticos, de obtenção de
dados sobre o desempenho das ações culturais” (FERREIRA, p. 127, 2011). O MinC
estabeleceu parcerias com instituições como o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) e outras instituições como o Instituto de Pesquisas Econômicas
Aplicadas (IPEA) e a Fundação Getúlio Vargas (FGV), a fim de gerar informações
e indicadores da área cultural.
Tais parcerias geraram publicações de cadernos especiais e estudos que
ainda hoje contribuem para a pesquisa, análise e planejamento de políticas públicas
culturais. Assim, segundo o Ministro Gil, em contraste às gestões anteriores, “São
mensurações que não eram feitas, por isso eu disse que essa é uma das coisas
importantes do ministério: dados mínimos confiáveis sobre o desempenho de áreas
culturais importantes” (FERREIRA, p. 127, 2011). Juca Ferreira, complementou o
olhar do colega Gil indicando ainda que a ausência de informações e indicadores
se relacionam a falta de objetividade da gestão anterior: “o único ministério que
quando houve o censo não fez o convênio com o IBGE para saber informações da
 141

sua área, porque não tinha objetividade na gestão, ele não era pensado como
política pública” (FERREIRA, p. 138, 2011).
Tal iniciativa pode, de fato, ser compreendida como uma ação de gestão
importante e não recorrente, posto que pesquisas anteriores de produção de dados
sobre o setor cultural eram amplas e pouco informativas, com dados agregados
gerais de baixo potencial explicativo. Não se pode perceber, contudo, alusão a como
os resultados destes estudos foram assimilados e mobilizados a fim de orientar as
ações governamentais do MinC no período petista.
No que se refere ao posicionamento de Gil frente ao papel do incentivo fiscal,
percebeu-se um posicionamento crítico e uma necessidade de estabelecer uma
distinção quanto a sua gestão: “O fato é que procuramos deixar claro o
entendimento de que a lei de incentivo é uma estrutura complementar às políticas
culturais de estado” (MOREIRA, p. 130, 2011). O destaque que se deu a uma leitura
crítica que, em dados momentos se apresenta quase como avessa ao incentivo
fiscal, foi perceptível:

A nossa compreensão é a de que ela deveria ser uma política

complementar às políticas vindas a partir do orçamento, a partir da
capacidade direta dos fundos. Parece-me que na versão anterior ocorria
exatamente o inverso. A principal política pública vinha por meio da lei de
incentivo. Acho que procuramos, pelo menos, equilibrar mais as coisas
(MOREIRA, p. 130, 2011).

Em evidente e explícita crítica aos seus antecessores peessedebistas, Gil

cita nominalmente a “cultura é um bom negócio, como era o slogan da gestão
anterior” (MOREIRA, p. 130, 2011). Para o ministro essa iniciativa do governo
anterior seria a síntese de “uma visão que compreende [...] o modus operandi dos
Estados Unidos, em que não há instituições públicas de cultura fazendo políticas
públicas culturais e toda a política cultural é deixada nas mãos da iniciativa privada”
(MOREIRA, p. 130, 2011). Depreende-se desta afirmação que Gil entendeu que,
para considerar políticas públicas culturais como realmente existentes, era
necessária uma institucionalidade específica para sustentá-la. Assim, a alegada
primazia da iniciativa privada, percebida como central às pretensões
peessedebistas, não constituiriam uma efetiva política pública cultural. Ademais, a
 142

iniciativa privada aparece em abstrato, como um agente que teria tido um

protagonismo em termos de definição da política cultural.
A crítica de Gil se estende também aos mecanismos de fomento baseados
em incentivo fiscal. Quanto a isso o ministro apresentou seu diagnóstico: “Já é muito
consolidado o uso da renúncia fiscal, pelo setor privado, para políticas que, na
maioria dos casos, não se alinha com a visão das políticas do Estado. Ela contempla
interesses diretos das empresas” (MOREIRA, p. 131, 2011). Políticas de Estado
não foram exatamente caracterizadas e, neste sentido, foram compreendidas como
políticas de caráter perene, continuado, que ultrapassam governos distintos. No
caso do incentivo fiscal cultural, trata-se de uma das estratégias mais longevas de
estímulo setorial no Brasil, principalmente se tomamos em conta que ela se inicia
com a Lei Sarney, datada de 1986.
Ferreira, ao comentar sobre o mecanismo de incentivo fiscal, apontou que “a
renúncia se mantém como mecanismo, só que como mecanismo auxiliar, e não
como o que disponibiliza a principal quantidade de recursos, porque não há política
possível” (FERREIRA, p. 145, 2011). Assim, tem-se que também os membros do
governo petista reconhecem, mesmo sem a ênfase peessedebista e com críticas
mais recorrentes, que o incentivo cultural compõe o sistema de financiamento à
produção artística e cultural. Assim como os peessedebistas, indicou que sua
gestão promoveu um incremento significativo nos recursos orçamentários da pasta
“Nós fizemos o “milagre dos peixes”. Saímos de 0,2% para 0,6% do recurso. O
crescimento, em termos quantitativos, foi enorme.” (FERREIRA, p. 143, 2011).
Quanto à necessidade de lidar com as assimetrias historicamente
conhecidas de concentração regional de recursos e, consequentemente restrição
da oferta de bens e serviços culturais, Ferreira postulou que “Reformulamos a Lei
Rouanet, apresentando um leque de mecanismos que tira a prioridade da renúncia
e passa para o fundo” (FERREIRA, p. 145, 2011). Ao mencionar essa reformulação
o então Ministro se referiu ao Projeto de Lei nº 6.722/2010, um dos últimos atos
 143

formais de mudança legislativa do governo petista que, entretanto, não foi

aprovado63.
Juca Ferreira, segundo em comando por parte expressiva do período petista,
é ainda mais enfático que o colega ao descrever as condições com as quais se
depararam ao chegarem ao poder. No que tange ao MinC “era um ministério
acanhado. Não tinha padrões, normas, políticas, a não ser ocasionalmente em
alguma instituição; não se tinha uma noção da cultura como uma necessidade
fundamental para os seres humanos” (FERREIRA, p. 136, 2011). Ferreira
descreveu uma espécie de caos institucional, análoga a um desgoverno. Apontou a
ausência de procedimentos mínimos organizacionais, verdadeiro quadro de acefalia
ministerial. Ainda que fosse frágil a institucionalidade disponível, parece mais um
artifício discursivo que uma descrição concisa da estrutura encontrada.
A fim de demarcar mais claramente sua posição, Ferreira reclamou o que se
pode caracterizar como uma distinção de ordem conceitual em torno da ideia de
cultura que, de toda forma, já vinha sendo mobilizada anteriormente pelos membros
do governo petista. “Os seres humanos não se satisfazem apenas satisfazendo as
necessidades materiais, diferentemente de todos os outros animais. Não se tinha a
compreensão de que era um direito de todo o cidadão brasileiro” (MOREIRA, p. 136,
2011). Aparentemente ignorando o que seus antecessores também tinham em
conta, ou seja, a prescrição da cultura enquanto um dos direitos constitucionais
previstos ainda que não garantidos em plenitude, Ferreira seguiu em tom crítico ao
caracterizar a gestão Weffort como desastrada já que “o ministério não se sentia
responsabilizado em formular políticas públicas. Era uma gestão subjetiva”
(FERREIRA, p. 136, 2011). Coroou seu olhar pejorativo sobre a gestão do governo
peessedebista ao resumir que seus feitos giravam em torno da “gestão de “balcão”,
que traduzindo para uma linguagem mais aberta era uma troca de recursos por
prestígio” (FERREIRA, p. 136, 2011).

63
Apresentado à Câmara de Deputados em janeiro de 2010, o referido projeto de lei também
conhecido como Procultura, propõe uma série de mudanças no atual PRONAC com destaque para
a equalização entre os recursos destinados ao incentivo fiscal e ao Fundo Nacional de Cultura. A
última movimentação do projeto que se encontra no Senado Federal data de 08/04/2019.
 144

“Talvez tenha sido na área da cultura em que a lógica liberal mais se

aprofundou” (FERREIRA, p. 137, 2011), disse Ferreira quanto ao quadro posterior
ao período ditatorial da institucionalidade da cultura. Entre os seus desejos e, talvez,
o de sua gestão, e os seus feitos, havia uma distância perceptível: “Criamos o
Ministério da Cultura, mas não fomos capazes, de fato, de levar às últimas
consequências, definindo claramente qual é o papel do Estado.” (FERREIRA, p.
137, 2011). Ainda que sua reflexão se assente em uma perspectiva mais alargada,
não conscrita a um único governo, sua constatação do insucesso em implementar
uma política de Estado para a área cultural foi associada a um quadro anterior de
difícil superação. O período de censura e autoritarismo foi seguido “logo depois [da
ditadura], por uma década de discurso neoliberal, quando o Estado era visto como
um ente superado, um resquício de conjunturas passadas” (FERREIRA, p. 137,
2011). Assim, a seu ver, os peessedebistas agravaram um quadro mediante à
retração da participação estatal, uma renúncia ao seu potencial e necessário
protagonismo.
As gestões petistas assumiram o desafio de enfrentar as consequências de
uma era de ausência e omissão estatais: “Foi fundante de toda a nossa ação a
necessidade de se definir claramente o papel do Estado, que seria criar as
condições necessárias para o pleno acesso, a liberdade de criação e o
desenvolvimento cultural” (FERREIRA, p. 137, 2011). Para atingir os objetivos auto
estabelecidos, foi necessário modificar a base conceitual de orientação do governo:
“ampliamos o conceito de cultura. Cultura não é só arte, muito menos arte
consagrada. A cultura é todo corpo simbólico do país” (FERREIRA, p. 137, 2011).
Assim, segundo Ferreira, os petistas primaram pela afirmação e caracterização das
atribuições do Estado, tendo por base um conceito alargado de cultura e
estabelecendo alguns marcos legais para tal.64
Ferreira descreveu como uma das ações do governo petista “termos
reconhecido que a cultura é parte das políticas públicas” (FERREIRA, p. 138, 2011).

64
Um dos marcos legais mais relevantes aprovados durante os governos Lula foi a Lei nº 12.343, de
2 de dezembro de 2010, que institui o Plano Nacional de Cultura. Contudo, conforme a data de
aprovação da lei indica, sua aprovação vai produzir mais efeitos após o período abarcado por esta
pesquisa.
 145

A concepção sobre políticas públicas não fica evidente na construção de Ferreira,

a exemplo da falta de caracterização do termo política de Estado em outros
momentos, mas foi compreendida como conjunto de ações, procedimentos, normas
e programas promovidos a partir da estrutura estatal. Assim, a ideia de que a cultura
não fazia parte desse conjunto, pareceu um equívoco ou um recurso retórico de
distinção.
Seção 5. O PRONAC como base empírica de dados, aspectos do seu
funcionamento e breves notas metodológicas

A nova lei, em um momento de escassez de

recursos estatais, funcionou como outro
componente no jogo de ambiguidades que
caracterizou a chamada Nova República. O
Estado aparentemente cresce, mas o mercado
ganha poder de decisão.

Antônio Albino Rubim

Nesta seção se apresentam aspectos do funcionamento e da metodologia

para o tratamento dos dados do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC),
obtidos através do Sistema de Acesso às Leis de Incentivo à Cultura (SALIC). O
referido sistema dá acesso às informações de propostas culturais que visam a
obtenção de recursos públicos de fomento direcionadas ao Governo Federal é o
responsável por gerir o processo de avaliação. Assim, o PRONAC, na perspectiva
desta pesquisa, foi considerado: 1) suficientemente amplo em sua abrangência,
pois alcança todo o território nacional (mesmo que de maneira desigual); 2)
significativamente diversificado quanto às linguagens artísticas, produtos e
processos culturais permitidos; e 3) de longa duração, posto que seu marco legal
remonta ao início da década de 1990. Aspectos sobre o funcionamento do
programa, seus princípios, mecanismos previstos, e escolhas metodológicas para
a compilação e organização das informações, serão incialmente apresentadas para
que, na próxima seção, se proceda à apresentação e análise propriamente.
O PRONAC, o mais longevo marco legal de fomento à produção artística e
cultural no Brasil e um dos programas de políticas públicas mais antigo do país
ainda em funcionamento independentemente da área de políticas públicas e de
atuação estatal, é considerado elemento central à sustentabilidade financeira das
políticas públicas culturais. A despeito de problemas na sua implementação, críticas
contundentes sobre a concentração de recursos, dificuldades por parte de diversos
proponentes em acessar editais ou captar recursos, controvérsias quanto ao caráter
público dos projetos e iniciativas, é necessário reiterar que se trata do principal
instrumento em âmbito nacional de fomento à produção artística e cultural.
 147

Foi a partir da compreensão de que tais instrumentos são centrais para a

sustentação dos sistemas de cultura e para a efetivação das políticas culturais, que
se buscou promover uma avaliação mais aprofundada deste que se tornou um dos
principais mecanismos de apoio à produção cultural e artística brasileiras. A escolha
em se privilegiar a avaliação do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC),
compreendido aqui como uma política pública de extrema relevância para o fomento
da atividade cultural e artística, assenta-se em características como a longevidade,
a amplidão e a diversidade. Trata-se de um programa resiliente, com mais de duas
décadas de existência, forjado ainda durante a transição democrática, se
considerarmos a Lei Sarney como sua antecessora direta, e que tem resistido a
mudanças mais ou menos drásticas de governo. É abrangente tanto no que se
refere ao território quanto aos perfis de projeto, produto e proponente. Contempla
uma diversidade extremamente significativa quanto às linguagens artísticas e temas
da cultura.
A avaliação do PRONAC consiste, portanto, num esforço de integração da
avaliação propriamente dita ao processo de formulação e monitoração de políticas.
Realizar tal análise, considerando o período em que os governos FHC e Lula
buscaram implementar seus diferentes estatutos e programas de governo, fornece
subsídios relevantes para compará-los.
Dentre as finalidades do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC),
as que aludem de maneira mais direta à dimensão da produção artística e cultural
estão as de “contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso às fontes
da cultura e o pleno exercício dos direitos culturais” (Art. 1º, I) e a de “estimular a
produção e difusão de bens culturais de valor universal, formadores e informadores
de conhecimento, cultura e memória (Art. 1º, VIII). Para a consecução destas e de
outras finalidades, cria três mecanismos distintos para sua implementação: o Fundo
Nacional de Cultura (FNC), os Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart) e
o Incentivo a projetos culturais (Art. 2º, I, II e III). O quadro 3 abaixo sintetiza algumas
das principais características, diferenças e caráter complementar dos instrumentos
de consecução das finalidades do PRONAC previstas em lei:
 148

Figura 2: Os mecanismos do Programa Nacional de Apoio à Cultura, ramificações e principais

características de funcionamento e origem dos recursos financeiros. Elaborado pelo autor.

Enquanto os mecanismos de incentivo cultural e o FNC foram

implementados, o Ficart, espécie de mecanismo intermediário, nunca o foi. Faz-se
relevante explicar que a principal singularidade dos mecanismos de financiamento
público à cultura, no Brasil, reside na forma de implementação do apoio estatal: 1)
via fomento direto (ou orçamentário), a partir de recursos arrecadados pela União e
alocados por determinação governamental nos instrumentos que compõem o
orçamento (Lei do Orçamento Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Planos
Plurianuais), enquanto despesas públicas; e 2) indireto (ou tributário65), através de
renúncia fiscal, forma na qual o Estado deixa de arrecadar parte dos impostos e
contribuições a ele devidos; nesta modalidade a primazia na escolha dos projetos é
do contribuinte, ou seja, há maior protagonismo e ingerência de agentes de
mercado. As informações sobre os dois principais mecanismos de financiamento
público em âmbito federal, notadamente o FNC e o instrumento de incentivo cultural,
indicam que a forma de apoio através de renúncia fiscal é preponderante. Os

65
Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário.
Tais gastos visam "atender objetivos econômicos e sociais e constituem-se em uma exceção ao
sistema tributário de referência, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente,
aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte" (Ministério da Economia, 2019, p. 5).
 149

recursos disponíveis para os mecanismos efetivados são bastante assimétricos: a

proporção é de cerca de 1 para 1066.
Cabe esclarecer que enquanto o FNC distribui os recursos orçamentários
principalmente por meio de programas concorrenciais e editais públicos de seleção,
no incentivo fiscal os recursos são viabilizados através de autorização a projetos
culturais que, a partir basicamente da avaliação de conformidade à lei e normativas
infra legais, tornam-se aptos a captar recursos junto à iniciativa privada. Apesar de
reconhecer as distinções entre as duas formas de financiamento, cada qual com
sua dinâmica de captação, filia-se ao entendimento que ambos são de caráter
público, sendo considerados por isso mesmo, quanto à sua natureza, recursos
públicos.
Para se ter uma avaliação precisa do volume de recursos e quantidade de
projetos que o programa viabilizou desde sua criação, deve-se ressaltar um total de
recursos superior a R$ 20,3 bilhões, aportados em cerca de 63 mil projetos culturais
de todas as regiões do país (Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura,
SALICNET67). Em termos da diversidade de linguagens, formatos e expressões, o
programa também é abrangente, uma vez que possibilita a apresentação de
projetos de uma infinidade de áreas culturais e linguagens artísticas desde o teatro,
a dança, a música, a literatura e as artes visuais, passando por intercâmbio e
patrimônio cultural, produção televisiva e cinematográfica, arqueologia, cultura
popular e jogos eletrônicos68.
Quanto à acessibilidade ao programa, tendo em conta a gama de agentes
aptos a apresentar propostas de projetos, verifica-se que há uma variedade ampla
de possibilidades. Tanto pessoas físicas com atuação na área cultural quanto
pessoas jurídicas públicas ou privadas de natureza cultural (com ou sem fins

66
Enquanto o FNC distribuiu recursos orçamentários da ordem de R$ 1,9 bilhão ao longo de toda
vigência do PRONAC, através do incentivo cultural foram captados recursos da ordem de R$ 18,5
bilhões (SALICNET, 2019).
67
Foram considerados todos os projetos registrados no Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à
Cultura independentemente do mecanismo de apoio, inclusive programas especiais, que receberam
ou captaram recursos.
68
São 175 as categorias e subcategorias em que se pode enquadrar um projeto cultural. Além da
diversidade de linguagens e de expressões, é notável o número de finalidades permitida aos projetos
(Dados Abertos, 2018).
 150

lucrativos), estão previamente autorizadas, mesmo que esse amplo leque não
garanta automaticamente acesso aos recursos financeiros, que podem advir tanto
da renúncia fiscal quanto do orçamento público, como se verá com maior
detalhamento adiante.
Antes de abordar alguns dos possíveis problemas identificados e expor os
dados em perspectiva comparada entre os períodos FHC e Lula, fez-se necessário
compartilhar algumas questões metodológicas gerais. Enquanto recorte temporal,
tomou-se como parâmetro o período de 1996 a 2009. A exclusão do primeiro ano
do período dos governos peessedebistas foi necessária, já que tomando como base
o número de propostas, projetos aprovados e recursos captados, percebeu-se que
o nível de atividade em anos anteriores a 1996 era significativamente baixo69. A fim
de manter uma simetria para a comparação entre os governos, fez-se a escolha de
eliminar o último ano dos governos petistas, qual seja o de 2010, preservando o
potencial de comparação ano a ano, período a período, e também no conjunto.
Sempre que houver valores contábeis, estes foram corrigidos pela média
aritmética simples do somatório do Índice de Preço ao Consumidor Amplo (IPC-A),
medido pelo IBGE, e do Índice Geral de Preços - Mercado (IGP-M), calculado pela
Fundação Getúlio Vargas (FGV)70. Para tanto, foi utilizada a calculadora do Banco
Central do Brasil71 e tomadas as datas iniciais como dezembro de cada ano até
dezembro de 2020. Os dados sobre os projetos foram extraídos de duas
plataformas do Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura e datam de fevereiro

69
A proporção do número de projetos apresentados, aprovados e com captação no ano 1995 em
relação a 1996 ficou em 36,5%, 2,7% e 24,5%, respectivamente. Os valores, também por categoria,
em 36,0%, 6,0% e 21,4%.
70
A escolha em se trabalhar com a média dos dois principais índices de medição da variação
inflacionária ao invés de priorizar um deles, diz respeito à maior cobertura que se tem de produtos e
serviços medidos por cada um. Enquanto o IPCA mede a inflação de um conjunto de produtos e
serviços comercializados no varejo, referentes ao consumo pessoal das famílias, o IGP-M foca-se
em preços de atividades produtivas passíveis de serem sistematicamente pesquisadas (produtivas,
de consumo e construção civil). Considerando o amplo espectro de necessidades envolvidas na
execução de projetos culturais (serviços, bens consumíveis, entre outros), e a diversidade de
possibilidades de uso dos recursos que os instrumentos de fomento permitem (aquisição de bens
duráveis, construção e melhorias físicas de espaços culturais, entre outras), tomou-se que a média
destes índices corresponde melhor à necessidade de atualização dos valores encontrados.
71
Calculadora do Banco Central do Brasil disponível em:
https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exi
birFormCorrecaoValores. Acesso em: 09/05/2021.
 151

de 202172. Por fim, é importante ter em conta que os dados são atualizados
diariamente, portanto, deve-se considerar que são dinâmicos, mesmo que
possamos considerar que, quanto mais antigos, mais consolidados.

72
SALICNET disponível em: http://sistemas.cultura.gov.br/salicnet/Salicnet/Salicnet.php#. Novo
Salic disponível em: http://sistemas.cultura.gov.br/comparar/salicnet/salicnet.php
Seção 6. Os números do PRONAC (1996 – 2009)

Nesta seção são apresentados os dados do PRONAC, a partir do SALIC,

acerca de uma miríade de dimensões. Começou-se pela observação do somatório
de recursos e número de iniciativas ou projetos culturais encaminhados ao incentivo
cultural de acordo com a sua situação de apresentado (APT), aprovação (APV) ou
captação (CAP). Trazer essas informações para o contexto da análise serviu para
traçarmos um panorama do período dos governos peessedebistas e petistas, no
que se refere à disponibilidade de recursos financeiros para projetos culturais. São
informações quanto ao número de projetos, valores médios, distribuição geográfica,
natureza da origem do recurso, entre outras informações relevantes.
Nesse sentido, destacaram-se as informações quanto ao investimento privado
e à renúncia fiscal, dada a natureza de cada uma. A primeira é de origem privada,
um aporte feito por um agente não-estatal que disponibiliza recursos próprios para
a complementação do seu patrocínio (ou doação, especialmente no caso de
pessoas físicas). A renúncia fiscal foi tratada como recursos públicos, gastos
tributários, considerando que a sua destinação inicial seria a arrecadação primária
como parte do orçamento próprio federal. Também com essa característica de
recurso financeiro estatal, estão os recursos destinados através do Fundo Nacional
de Cultura; diferente da renúncia, o uso de tais recursos são prerrogativa
governamental, sendo a base de seus programas e ações próprios.
Antes de analisar os dados do PRONAC propriamente, cabe esclarecer a
taxonomia do SALIC que trata as iniciativas culturais em três categorias distintas,
atreladas ao status de cada uma delas. Como se trataram dados já consolidados de
mais de uma década atrás, a categoria dos apresentados diz respeito às propostas
culturais recebidas, mas que não foram autorizadas a captar, ou seja, não lograram
superar as etapas preliminares de análise de conformidade de conteúdo,
documental, ou de equilíbrio orçamentário, isoladas ou concomitantemente. Os
aprovados por sua vez são as propostas que foram convertidas em projetos
autorizados à captação, sem distinguir se tiveram êxito em adquirir recursos ou não.
A terceira e última situação, a de captados, diz respeito aos projetos que além de
autorizados, tiveram sucesso em obter recursos, não sendo possível, contudo,
 153

indicar em que proporção a captação atingiu os totais autorizados por projeto. Dito
de outra forma: os captados tiveram algum aporte de recursos, mas, se foram
suficientes ou não para a execução plena dos projetos, não se pode aferir somente
por este enquadramento. Não obstante tal limitação, foi possível extrair informações
relevantes quanto aos quantitativos de iniciativas em cada uma das categorias, bem
como aferir os valores financeiros médios por ano e por projeto, conforme o caso.
A figura 3, em formato de gráfico a seguir, traz os quantitativos de iniciativas
culturais por categorias: apresentados (APT), aprovados (APV) e captados (CAP).
As ondas representam os valores conforme a categoria e as colunas representam
o número absoluto de iniciativas apresentadas, por ano. Já as cores escolhidas
auxiliam para o estabelecimento da correspondência entre as categorias.

QUANTIDADE DE PROJETOS E DE VALORES TOTAIS POR ANO

CONFORME CATEGORIA - APT/APV/CAP (1996-2009)
Qtde Apres. Qtde Aprov. Qtde Apoio. Vl.Apresentado Vl. Aprovado Vl. Apoiado
0

R$ Milhões
20.000

15.000

10.000
0

5.000
0

0 0

Figura 3: Quantidade de projetos e de valores totais por ano conforme categoria – apresentado,
aprovado e captado (1996-2009). Fonte: Salic. Elaborado pelo autor.
 154

Quanto aos recursos, verificou-se que a distância entre o total pleiteado foi
significativamente superior ao autorizado em todo o período (verificável através das
colunas amarela e azul). Já o valor autorizado, em menor proporção, foi ainda assim
significativamente superior ao montante efetivamente captado pelos projetos.
Nessa seara, portanto, não se percebe que houve uma mudança entre os diferentes
períodos dos governos do PSDB e do PT.
Conforme os dados constantes na tabela 3 abaixo, pode-se aferir que a
quantidade de projetos nas três categorias durante o período peessedebista foi
significativamente inferior ao período petista. Contudo, os montantes de recursos
em valores absolutos foram próximos:

APRESENTADO APROVADO CAPTADO

ANO
total/ano total/ano total/ano
projetos projetos projetos
(milhões) (milhões) (milhões)
1996 3.773 R$ 11.780,95 2.552 R$ 8.917,66 624 R$ 1.078,52
1997 7.535 R$ 19.139,90 3.011 R$ 7.915,11 1.299 R$ 1.713,96
1998 6.559 R$ 15.269,09 3.669 R$ 8.077,70 1.258 R$ 1.577,09
1999 8.281 R$ 15.077,15 3.346 R$ 6.625,09 1.221 R$ 1.377,74
2000 6.406 R$ 11.004,29 3.174 R$ 5.613,23 1.292 R$ 1.871,86
2001 8.393 R$ 12.470,58 2.840 R$ 5.056,38 1.540 R$ 1.913,07
2002 8.969 R$ 13.118,46 4.476 R$ 7.224,60 1.527 R$ 1.536,47
2003 7.163 R$ 11.159,56 4.222 R$ 5.541,74 1.543 R$ 1.318,91
2004 7.637 R$ 13.090,82 5.304 R$ 6.595,47 2.042 R$ 1.540,77
2005 12.553 R$ 19.659,59 6.739 R$ 8.129,72 2.476 R$ 2.151,26
2006 9.766 R$ 14.827,88 6.997 R$ 8.443,42 2.936 R$ 2.259,11
2007 11.972 R$ 17.690,02 6.877 R$ 8.041,56 3.236 R$ 2.837,89
2008 10.816 R$ 19.318,01 7.214 R$ 8.766,21 3.169 R$ 2.316,45
2009 9.192 R$ 18.542,38 5.080 R$ 6.572,21 3.042 R$ 2.380,06
MÉDIA 8.501 R$ 15.153,48 4.679 R$ 7.251,44 1.943 R$ 1.848,08
PSDB 7.131 R$ 13.980,06 3.295 R$ 7.061,40 1.252 R$ 1.581,24
PT 9.871 R$ 16.326,90 6.062 R$ 7.441,48 2.635 R$ 2.114,92
Tabela 3: Total de projetos conforme situação, com valores totais anuais e médias gerais do período,
por governo, atualizado pela média IPCA/IGP-M. Fonte: SalicNet. Elaborado pelo autor.

Conforme as informações compiladas, pode-se atestar que entre as

principais diferenças entre os períodos está o valor médio por projeto,
 155

independentemente da categoria. Se o montante disponível de recursos captados

não se distanciou da média geral mais que 14,4% (criando um distanciamento ou
hiato de 28,8% entre o PSDB e o PT), mas, em contrapartida, o número de projetos
se distanciou até 35,6% (ou 71% de distância entre ambos), teremos que o valor
médio por projeto se distingue bastante em todas as categorias. Enquanto o período
do PSDB teve, respectivamente, médias de valor por projeto de R$ 1,96 milhões
(APT), R$ 2,14 milhões (APV) e R$ 1,26 milhões (CAP), as médias do período do
PT, também respectivamente, foram R$ 1,65 milhões (APT), R$ 1,23 milhões (APV)
e R$ 0,8 milhões (CAP). Essa variação em termos percentuais chega ao pico de
distanciamento entre os governos de 59% na categoria aprovados na qual a média
do período do PT ficou 20,8% abaixo da média geral (MG), enquanto a dos
peessedebistas ficou 38,3% acima. A distância entre as médias de captação
também é expressiva, chegando a um hiato de 48,4%, também em favor do PSDB.
APT APR CAP
MÉDIA GERAL (MG) R$ 1,78 R$ 1,55 R$ 0,95
PSDB R$ 1,96 R$ 2,14 R$ 1,26
PT R$ 1,65 R$ 1,23 R$ 0,80
% PSDB/MG 10,0% 38,3% 32,8%
% PT/MG -7,21% -20,80% -15,60%
Tabela 4: Valores médios por milhão de reais, por projeto, categoria e
partido, com distância para a média geral de todo o período, atualizado
pela média IPCA/IGP-M. Fonte: SalicNet. Elaborado pelo autor.

Abaixo, na tabela 5, compilou-se a participação em termos percentuais de

cada unidade da federação (UF) por ano e também no conjunto do período (última
coluna). Os destaques são o grau de concentração nos estados de São Paulo (SP)
e do Rio de Janeiro (RJ) que, somados, detém três quartos dos recursos de todos
os tempos ou 74,55%. A concentração foi tamanha que, em alguns anos,
ultrapassaram a marca de 50% (RJ em 2001, SP em 1996).
 156

PERCENTUAL DA PARTICIPAÇÃO POR UF POR TOTAL DA CAPTAÇÃO POR ANO % DO

UF
1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 TOTAL
AC 0,000 0,000 0,000 0,000 0,079 0,019 0,047 0,000 0,000 0,000 0,004 0,002 0,007 0,039 0,014
AL 0,118 0,073 0,000 0,000 0,000 0,014 0,001 0,007 0,000 0,032 0,021 0,014 0,003 0,004 0,016
AM 0,040 0,038 0,161 0,024 0,550 0,402 0,368 0,568 0,505 0,790 0,782 0,396 0,721 0,418 0,470
AP 0,000 0,000 0,019 0,000 0,007 0,007 0,012 0,004 0,008 0,001 0,000 0,000 0,004 0,005 0,004
BA 0,239 0,509 1,065 1,010 0,555 0,396 0,367 0,880 0,883 1,171 0,778 1,148 0,875 0,643 0,800
CE 0,420 0,210 0,067 0,311 0,476 0,403 0,523 0,749 0,897 0,584 0,828 0,774 1,036 1,158 0,674
DF 5,065 11,335 9,757 5,696 6,174 4,965 4,072 5,351 5,463 5,372 4,912 3,707 4,376 6,042 5,638
ES 0,005 0,030 0,104 0,125 0,201 0,162 0,496 0,482 0,241 0,282 0,326 0,500 0,692 0,468 0,339
GO 0,552 0,010 0,133 0,335 0,337 0,442 0,436 0,735 0,500 0,221 0,264 0,200 0,259 0,281 0,315
MA 0,000 0,137 0,494 0,159 0,043 0,105 0,002 0,114 0,154 0,107 0,038 0,103 0,007 0,003 0,096
MG 4,944 6,986 6,137 3,441 4,233 3,082 3,690 6,120 10,338 8,533 9,717 11,007 8,362 6,910 7,275
MS 0,107 0,126 0,115 0,006 0,089 0,072 0,191 0,225 0,121 0,082 0,044 0,034 0,016 0,037 0,080
MT 0,225 0,262 0,080 0,125 0,083 0,083 0,066 0,183 0,115 0,038 0,132 0,074 0,079 0,084 0,106
PA 0,246 0,095 0,323 0,315 0,100 0,042 0,094 0,288 0,595 0,444 0,185 0,200 0,170 0,341 0,249
PB 0,000 0,000 0,030 0,034 0,033 0,098 0,054 0,025 0,085 0,093 0,099 0,074 0,057 0,158 0,070
PE 0,668 0,483 0,324 0,551 0,489 0,510 0,351 1,092 1,095 0,851 0,903 0,713 0,804 0,798 0,720
PI 0,027 0,012 0,165 0,061 0,141 0,119 0,110 0,065 0,046 0,031 0,026 0,028 0,040 0,047 0,060
PR 1,679 1,574 2,408 3,022 4,364 4,455 7,608 2,993 3,444 3,554 3,671 3,807 4,437 3,139 3,673
RJ 26,425 28,313 37,013 32,423 36,322 50,001 42,825 39,583 36,418 42,161 39,877 33,361 32,986 33,767 36,898
RN 0,000 0,012 0,044 0,011 0,095 0,101 0,046 0,153 0,098 0,065 0,003 0,050 0,111 0,165 0,074
RO 0,000 0,000 0,014 0,007 0,005 0,057 0,059 0,155 0,137 0,075 0,093 0,081 0,110 0,003 0,064
RR 0,000 0,000 0,000 0,005 0,001 0,000 0,000 0,000 0,001 0,000 0,001 0,002 0,001 0,002 0,001
RS 2,304 3,686 2,319 3,534 3,198 2,421 2,597 4,062 4,727 3,137 2,916 3,040 3,313 3,716 3,240
SC 0,904 1,435 1,442 2,077 1,395 0,978 1,361 1,215 1,664 1,264 1,085 1,414 1,533 1,664 1,393
SE 0,000 0,000 0,000 0,229 0,220 0,038 0,009 0,040 0,053 0,034 0,042 0,046 0,036 0,003 0,049
SP 56,032 44,675 37,784 46,497 40,799 31,028 34,613 34,910 32,395 31,074 33,251 39,186 39,887 40,010 37,656
TO 0,000 0,000 0,001 0,000 0,008 0,000 0,002 0,001 0,016 0,003 0,002 0,038 0,078 0,094 0,024
Tabela 5: Percentual de participação no total da captação por ano e por unidade da federação, com percentual total pelo período 1996-2009. Fonte:
SalicNet. Elaborado pelo autor.
 Na figura 4, em formato de mapa abaixo, outra representação da disparidade
regional. A base de dados considerou o somatório de todo o período em termos de
captação. Enquanto São Paulo e Rio de Janeiro captaram, respectivamente, R$ 7,6
e 7,4 bilhões no período, todas as demais unidades da federação somadas
chegaram a R$ 5,1 bilhões. Roraima, estado com menor montante, captou somente
R$ 206 mil em todo o período.

INCENTIVO CULTURAL TOTAIS POR UF (1996-2009)

Da plataforma Bing
© GeoNames, Microsoft, TomTom

Figura 4: Mapa com a distribuição da soma dos recursos por unidade da federação, oriundos da
captação via incentivo cultural (1996-2009). Fonte: SalicNet. Elaborado pelo autor.

Cumpre reiterar que este conjunto de dados apresentados até o momento é

relativo ao incentivo cultural, mecanismo baseado em renúncia fiscal por parte do
 158

Estado. Para ampliar o horizonte do panorama analítico pretendido, é de suma

importância trazer à baila informações sobre o Fundo Nacional de Cultura,
mecanismo baseado em gastos diretos do Estado, sob tutela dos governos. A partir
dessas informações será possível aferir a participação do capital privado frente aos
recursos públicos, independentemente da fonte, se orçamentária direta e/ou
tributária indireta, a fim de comparar os períodos dos respectivos governos
novamente.
No que tange aos recursos disponíveis via FNC, a partir novamente do
SALIC, é possível constatar o seguinte quadro, ilustrado a partir da tabela 6 a seguir:

FUNDO NACIONAL DE CULTURA – TOTAIS ANO, NÚMERO E MÉDIA POR PROJETO

ANO TOTAL POR ANO Nº PROJETOS VALOR POR PROJETO
1996 R$ 140.875.557,07 175 R$ 805.003,18
1997 R$ 224.196.935,61 378 R$ 593.113,59
1998 R$ 175.697.139,94 517 R$ 339.839,73
1999 R$ 258.477.946,44 824 R$ 313.686,83
2000 R$ 531.460.030,07 780 R$ 681.359,01
2001 R$ 280.897.328,08 722 R$ 389.054,47
2002 R$ 350.093.463,06 303 R$ 1.155.423,97
2003 R$ 98.629.784,68 173 R$ 570.114,36
2004 R$ 236.369.080,61 476 R$ 496.573,70
2005 R$ 338.472.607,16 848 R$ 399.142,23
2006 R$ 187.153.697,97 480 R$ 389.903,54
2007 R$ 558.086.256,93 455 R$ 1.226.563,20
2008 R$ 509.741.590,30 279 R$ 1.827.030,79
2009 R$ 249.942.426,86 327 R$ 764.349,93
TOTAL R$ 4.140.093.844,79 6737 R$ 614.530,78
Tabela 6: Valores totais FNC por ano com número de projetos e valores médios por projeto,
atualizado pela média IPCA/IGP-M. Fonte: Salic. Elaborado pelo autor.

Diante dos dados brutos, podemos aferir que o montante destinado via FNC
a projetos no período estudado é superior a R$ 4 bilhões, distribuídos por meio de
6737 projetos que, em média, dispuseram de pouco mais de R$ 600 mil. Quanto
aos períodos de cada governo, chegamos ao seguinte quadro:
 159

VL. MÉDIO/ANO MÉDIA/PROJETOS VL. MÉDIO/PROJETO

MÉDIA GERAL (MG) R$ 254.210.186,65 466 R$ 581.613,97
PSDB R$ 258.477.946,44 517 R$ 593.113,59
PT R$ 249.942.426,86 455 R$ 570.114,36
% PSDB VS. MG 1,7% 11,1% 2,0%
% PT VS. MG -3,3% -12,0% -3,9%
Tabela 7: Valores médios FNC por ano por projeto e distância dos governos da média geral (1996-
2009), atualizado pela média IPCA/IGP-M. Fonte: Salic. Elaborado pelo autor.

Pode-se notar que as diferenças nestes quesitos são pouco significativas,

sendo que o maior hiato entre os governos é relativo ao número médio de projetos
que chegou a pouco mais do que 23%. Demais aspectos como os valores médios
por ano e por projeto são surpreendentemente próximos, com diferenças quase
desprezíveis. A seguir passaremos a abordar as informações dos dois mecanismos,
o incentivo cultural e o recurso orçamentário a fim de comparar tanto os montantes
disponíveis por cada um como a sua composição no que tange à participação de
capital estatal e privado. Abaixo a distribuição conforme a natureza dos recursos
discriminado entre o total captado por ano (A), e os montantes nominais e
percentuais da renúncia fiscal (B) e do capital privado.
INCENTIVO CULTURAL (MECENATO)
ANO
Captação (A) R$ Renúncia (B) R$ % (B/A) Privado (C) R$ % (C/B)
1996 617.718.897 203.645.188 33,0 414.073.710 203,3
1997 1.077.177.412 354.054.747 32,9 723.122.666 204,2
1998 1.181.472.714 484.657.612 41,0 696.815.101 143,8
1999 936.371.356 492.813.958 52,6 443.557.398 90,0
2000 1.177.456.214 757.005.386 64,3 420.450.828 55,5
2001 1.367.588.335 877.310.996 64,2 490.277.339 55,9
2002 1.095.872.277 837.322.381 76,4 258.549.896 30,9
2003 1.230.202.219 1.025.601.448 83,4 204.600.771 19,9
2004 1.328.987.553 1.150.409.665 86,6 178.577.888 15,5
2005 1.814.728.699 1.588.467.112 87,5 226.261.587 14,3
2006 2.070.877.973 1.847.955.693 89,2 222.922.280 12,1
2007 2.274.090.043 2.031.213.837 89,3 242.876.206 12,0
2008 2.024.507.799 1.844.933.767 91,1 179.574.032 9,7
2009 2.038.510.245 1.860.290.595 91,3 178.219.649 9,6
Total 20.235.561.736 15.355.682.384 79,9* 4.879.879.351 25,4*
Tabela 8: Valores totais incentivo cultural discriminado conforme fonte com percentuais de
participação, atualizado pela média IPCA/IGP-M. Fonte: SalicNet; elaborado pelo autor. * Valores
médios.
 160

O quadro geral aponta para um aumento nominal e proporcional dos recursos

disponíveis através do incentivo cultural. A renúncia fiscal aumenta de maneira
constante, incrementando assim, a participação estatal no volume total; saiu de um
patamar próximo de um terço do total captado (1996-1997) para mais de 90%. Em
média a participação estatal foi de 79,9% dos recursos e a participação privada foi
de 25,4%. De maneira inversa ao aumento da renúncia, o capital próprio privado
sofreu uma queda constante saindo de 2/3 dos totais (1996-1997), quando
representava mais do que o dobro do total da renúncia, para apenas 9,6% ao final
da série (2009).
Restou confrontar as informações referentes à participação privada, alusiva
à parcela não dedutível alocada via incentivo cultural, frente aos recursos
orçamentários próprios estatais distribuídos através do FNC que recebe aportes
eventuais do Tesouro Nacional, através de emendas parlamentares.
PARTICIPAÇÃO ESTATAL E PRIVADA NA COMPOSIÇÃO DOS RECURSOS POR MECANISMO DE APOIO
CAPTAÇÃO RENÚNCIA PRIVADO FNC + ESTATAL (E) DIRETO/ DIRETO/ PRIVADO
ANO
(A)* (B)* (C)* TESOURO (D)* (B+D)* INDIRETO (D/B) PRIVADO (D/C) (C/E)
1996 618 204 414 141 345 -18,2% -49,2% 9,2%
1997 1.077 354 723 224 578 -22,5% -52,7% 11,1%
1998 1.181 485 697 176 660 -46,8% -59,7% 2,7%
1999 936 493 444 258 751 -31,2% -26,4% -25,8%
2000 1.177 757 420 531 1.288 -17,5% 11,7% -50,8%
2001 1.368 877 490 281 1.158 -51,5% -27,2% -40,5%
2002 1.096 837 259 350 1.187 -41,0% 15,0% -64,2%
2003 1.230 1.026 205 99 1.124 -82,5% -34,9% -69,2%
2004 1.329 1.150 179 236 1.387 -65,9% 13,9% -77,2%
2005 1.815 1.588 226 338 1.927 -64,9% 19,9% -79,0%
2006 2.071 1.848 223 187 2.035 -81,6% -8,7% -80,3%
2007 2.274 2.031 243 558 2.589 -56,9% 39,4% -82,8%
2008 2.025 1.845 180 510 2.355 -56,7% 47,9% -85,8%
2009 2.039 1.860 178 250 2.110 -76,3% 16,8% -84,4%
TOTAIS 20.236 15.356 4.880 4.140 19.496 -57,5% -8,2% -60,0%
Tabela 9: Relação da participação nos recursos disponíveis via incentivo e orçamento, com percentuais do capital privado
e estatal, direto e indireto (1996-2009), atualizado pela média IPCA/IGP-M. Fonte: SalicNet. Elaborado pelo autor. * em
milhões de Reais.

A ideia aqui foi comparar as parcelas de participação de cada agente

mediante o cálculo da proporcionalidade em termos percentuais. Ao longo de todo
 161

o período percebeu-se uma crescente da participação estatal (E) quando

considerada a renúncia fiscal (B) e o investimento direto (D) somados, ainda que tal
montante não tenha superado o total da captação (A). Quando se buscou avaliar a
participação em termos percentuais do investimento direto (E) frente ao indireto (B),
percebeu-se que a renúncia fiscal prevaleceu largamente, sendo superior em todos
os anos ainda que com percentuais bastante distintos e inconstantes. De toda
forma, essa relação de superioridade do gasto tributário em relação ao gasto
orçamentário, indica uma continuidade na política de estímulo baseada na renúncia
fiscal. Independentemente dos governos, a renúncia fiscal seguiu sendo a maior
fatia dos recursos destinados a projetos culturais mesmo quando se percebeu um
incremento importante dos gastos diretos nos anos de 2000, 2007 e 2008.
Ao considerarmos a verificação da participação privada (C) frente ao gasto
direto (D), notou-se que em metade dos anos ela foi superior (1996-1999, 2001,
2003 e 2006), e na outra metade, inferior. Quando essa mesma parcela de recursos
privados (C) foi comparada aos gastos públicos somados (E), percebeu-se a
tendência já mencionada da diminuição da participação de capital privado,
notadamente e crescentemente a partir dos anos 2000. A fim de solidificar a análise
deste aspecto da participação e natureza dos recursos, mas agora em relação às
médias de todo o período, trazemos a tabela 8 abaixo que também indica a distância
da média geral (MG) de cada governo.
FNC + DIRETO/ DIRETO/
CAPTAÇÃO RENÚNCIA PRIVADO ESTATAL (E) PRIVADO
TESOURO INDIRETO PRIVADO
(A) (B) (C) (B + D) (C/E)
(D) (D/B) (D/C)
MÉDIA
1.280 951 251 254 1.238 -54,1% 1,5% -66,7%
(MG)*
PSDB* 1.096 493 444 258 751 -31,2% -27,2% -25,8%
PT* 2.025 1.845 205 250 2.035 -65,9% 16,8% -80,3%
% PSDB
-14% -48% 77% 2% -39% 22,9% -28,7% 40,9%
VS. MG
% PT VS.
58% 94% -18% -2% 64% -11,8% 15,3% -13,6%
MG
Tabela 10: Proporção da participação nos recursos disponíveis via incentivo e orçamento, com percentuais do capital
privado e estatal, direto e indireto e distância dos governos da média geral (1996-2009), atualizado pela média IPCA/IGP-
M. Fonte: SalicNet. Elaborado pelo autor. * em milhões de Reais.

Algumas das informações constantes desta tabela já haviam sido

apresentadas, a exemplo dos gastos estatais diretos via FNC (D) que são muito
próximas em ambos os governos. Também a participação dos recursos privados,
 162

significativamente maior no período peessedebista, como um reflexo do incremento

da renúncia estatal crescente que chega aos 94% acima da média no governo do
PT (B), haviam sido constatadas. Isso também é verdade quanto ao significativo
incremento do montante médio da captação via incentivo cultural do período do PT
(A) que, se comparados aos do PSDB, restaram 58% acima da média geral. Assim,
os destaques deste conjunto de informações recaem especialmente sobre a
participação estatal (E) muito superior verificada no período do PT (64% acima da
média), bem como a derrocada da participação do capital privado (C/E), abaixo da
média em 80,3%. A participação dos recursos diretos em comparação ao capital
privado também mereceu destaque: o governo petista logrou superá-la em diversos
anos consecutivos culminando em uma média superior em 16,8% (D/C) ainda que
tal fenômeno guarde maior relação com a diminuição expressiva da participação
privada do que com o aumento da participação pública direta que, conforme se viu,
é similar em ambos os governos.
Considerações finais do capítulo

A narrativa sobre uma ausência ou omissão estatal, está presente nos textos
de ambos os governos. Os peessedebistas indicam que consolidaram um processo
que já tinha sido iniciado, em uma perspectiva de incremento – através do
fortalecimento da institucionalidade, com ênfase nos mecanismos de fomento.
Ainda que se deva reconhecer o protagonismo das leis de incentivo, carro chefe do
governo do PSDB, entre os objetivos declarados e ações levadas a cabo, os
peessedebistas se empenharam no aumento dos recursos orçamentários e
contribuíram para a estabilização do aparato institucional refletido mais
evidentemente no Ministério da Cultura. Mediante as informações reunidas sobre a
natureza e dinâmica dos recursos disponíveis, entendeu-se que não houve
mudança significativa suficientemente para indicar uma ruptura com tal prática
quando do governo do PT.
Na visão dos membros do alto escalão do governo petista o caráter de nova
visão reclamada para o Estado, teria surgido a partir do seu governo. Isso não
pareceu ser preciso, afinal, em termos retóricos, a cultura também foi apresentada
enquanto área de ação governamental estratégica para as gestões peessedebistas.
Aqui é relevante destacar os esforços retóricos presentes em boa parte das falas
dos membros da gestão petista, reivindicando para si um ineditismo, quiçá uma
ideia de inovação exclusiva e de contemporaneidade, ou seja, uma autoimagem de
uma vanguarda político-intelectual. Enquanto as chaves peessedebistas seriam as
da mercadoria e do marketing cultural, as dos petistas seriam as da cidadania e do
protagonismo estatal.
A crítica mais ferrenha ou explícita dos petistas frente ao incentivo fiscal foi
detectada também nas impressões dos peessedebistas que alertaram em mais de
uma ocasião para as limitações e problemas que dela advinham. Assim, ambos
viram problemas similares no incentivo fiscal ainda que a perspectiva peessedebista
seja afeta ao modelo estadunidense, estes declararam que tinham a expectativa de
que “à medida que as empresas se comprometessem com o setor cultural, criar-se-
ia um lastro de tradição nesta direção, estabelecer-se-ia um vínculo” (WEFFORT,
p. 114, 2011). Na medida em que essa prática se consolidasse, seria possível que
 164

“o Estado diminuísse, progressivamente, o incentivo fiscal, como aconteceu no

ambiente americano.” (WEFFORT, p. 114, 2011). Novamente reclamando as
informações acerca dos recursos financeiros, em especial da notada diminuição da
participação do capital privado no fomento à produção cultural, parece que esta
demanda, ao menos em parte, foi levada a cabo justamente pelo governo do PT.
Viu-se que a participação do capital privado diminuiu sensivelmente sem, contudo,
aumentar a participação estatal no mesmo passo que se manteve constante sem
grandes incrementos salvo na renúncia fiscal esta sim, crescente.
Buscou-se assim, a partir do que se compilou das falas de cada um dos
governos sobre si e do outro, desenhar um quadro comparativo de síntese:
AUTO SOBRE O SOBRE O INCENTIVO PRINCIPAL
TÓPICO
DESTAQUE (A) ORÇAMENTO (B) FISCAL (C) CRÍTICA (D)
Ao não
Consolidação da Ampliação dos
Central para o fomento, aprimoramento do
institucionalidade recursos;
PSDB ainda que fomento, em
própria (MinC) e do dificuldade na
complementar. especial do
Pronac. execução.
incentivo.

Cultura como À falta de gestão,

Ampliação dos Complementar e
PT "política pública e informações e
recursos. gerador de assimetrias.
papel do Estado”. planejamento.

Tabela 11. Comparação PSDB x PT: governando e após seus governos. Elaboração do autor.

Na primeira coluna, buscou-se indicar uma dimensão de destaque auto

impingido, mesmo que não se caracterize como uma ação propriamente, ali se
apontou o que foi entendido como de maior feito na percepção dos próprios
gestores. Peessedebistas enfatizaram seus esforços na consolidação da
institucionalidade própria para a gestão das políticas públicas culturais e, neste
sentido, pareceram coerentes considerando tanto a manutenção do Ministério da
Cultura como a da equipe diretiva por todo o período. Lembremos que até então a
instabilidade era a norma, com mudanças constantes no alto escalão e mesmo o
rebaixamento à Secretaria Especial da Presidência da República feita no governo
Collor, revertido com protagonismo dos peessedebistas.
Do lado do governo petista, o destaque reiterado ao protagonismo do Estado
e da centralidade da cultura como tema central a uma política estatal, foi recorrente.
 165

A defesa de uma maior participação, ainda que com reservas e cuidados para que
tal protagonismo não se confundisse com um dirigismo, foi evidente.
Na esteira de uma estabilidade e de maior protagonismo, conforme destacou-
se respectivamente nos governos analisados, esteve a questão do orçamento (B).
Em linhas gerais, ambos os governos reclamaram a necessidade e declararam que
seus esforços estariam e estiveram voltados ao incremento deste aspecto
fundamental. Considerando as informações sobre a disponibilidade de recursos via
PRONAC, independentemente de nos atermos às formas como esses recursos
crescentes foram direcionados, é razoável indicar uma convergência e
comprometimento neste aspecto.
Também a impressão ou posicionamento sobre o papel do incentivo fiscal
(C) foi comparada, cabendo apontar que ambos compreendem a relevância do
mesmo para o fomento. Neste tema, peessedebistas, talvez mesmo por tê-lo tido
como principal ação de seu governo, não enfatizaram a questão da concentração
dos recursos tanto quanto os petistas que o tem feito recorrentemente sem,
contudo, terem superado o problema já conhecido. Vimos que as informações
acerca da distribuição (no caso da concentração) dos recursos do PRONAC seguiu
sendo um problema não resolvido.
A coluna D, refere-se àquilo que um grupo destacou como negativo no outro.
Quanto ao orçamento, percebeu-se que ambos entendem que seus governos
ampliaram significativamente os recursos do MinC, sendo que os peessedebistas
mencionam uma dificuldade em executar parte deste orçamento em função de uma
estrutura, inclusive de pessoal, insuficiente. O governo petista foi mais crítico neste
tocante, tecendo críticas diretas ao que classificaram como falta de gestão, espécie
de incompetência ou desinteresse sobre o papel relegado a um segundo plano das
políticas públicas culturais de seus predecessores.
Em conclusão parcial, podemos atestar que as diferenças entre os governos,
a partir do que disseram de si e em como se veem diante do outro, somada às
informações panorâmicas acerca dos recursos disponíveis através do PRONAC,
não suportam a ideia de um antagonismo entre os governos peessedebistas e
petistas. Reiteramos a relevância em se ter buscado aferir, através dos dados
 166

disponíveis a partir do Sistema de Apoio à Projetos Culturais (SALIC), indícios de

mudanças significativas. Não foi o que se encontrou ao reunir e analisar os dados
ainda que, importante frisar, não se pretenda afirmar que o rol de informações
mobilizados seja, per se, suficiente para atestar uma continuidade ou uma inflexão.
Frise-se: as informações quantitativas e sua análise não consistem e, por isso
mesmo não devem, serem compreendidas enquanto taxativas, tomadas isoladas
ou em seu conjunto, para determinar ou não uma diferença cabal entre governos.
Conforme viu-se, as diferenças na disponibilidade, distribuição/concentração e
participação estatal dos recursos financeiros do Programa Nacional de Apoio à
Cultura (PRONAC), apontam sinais ambíguos quanto às intenções e convicções
dos governantes, ora corroborando suas afirmações, ora indicando o contrário.
6. Considerações finais

A crítica à lógica do incentivo cultural sob a qual o Estado assiste

passivamente e renuncia, não somente aos recursos, mas também ao seu papel de
protagonista do fomento à produção cultural, é bastante convincente e disseminada.
Esse mecanismo de transferência da deliberação e dos recursos, que corrobora a
lógica do Estado mínimo, mantém o mercado com grande poder de decisão. A
produção cultural e artística fica atrelada ao produto cultural, no sentido de que todo
processo criativo financiado com recursos públicos deve gerar algo a ser
comercializado, necessariamente.
Para parte dos estudiosos das políticas culturais (RUBIM, 2007; CALABRE,
2009b), a partir da gestão de Gilberto Gil no Ministério da Cultura (MinC, 2003-
2008), estabeleceu-se uma intervenção sistemática do Estado na área cultural em
busca de outra perspectiva para a ação pública. Expressiva produção acadêmica
(CALABRE, 2009b, 2010; RUBIM, 2007, 2010) na última década percebe uma
diferença importante das políticas públicas culturais dos governos FHC e Lula. É
possível dizer que existe consenso em torno de um antagonismo entre estes
governos.
De um lado, a gestão do governo levado a cabo pelo Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB) foi notadamente filiada aos mecanismos de incentivo
cultural, lógica que apontaria uma crescente do investimento e seleção privados de
projetos e iniciativas culturais. O PSDB, que manteve à frente do Ministério da
Cultura (MinC) o cientista político Francisco Weffort, seria propenso a maior abertura
para a iniciativa privada sob influência declarada ou não do corolário neoliberal
(ARRUDA, 2003). De outro lado, o Partido dos Trabalhadores (PT) defenderia uma
maior participação tanto do Estado quanto da sociedade civil na gestão das políticas
culturais, e a criação de marcos institucionais visando à continuidade destas
políticas, sendo mais crítico em relação à participação do mercado na definição e
seleção dos projetos e iniciativas culturais.
Vimos afirmando, nesta tese, que os governos Cardoso e Lula, a despeito de
seus diferentes estatutos, programas de governo, propostas de campanha e
projetos implementados, não se distinguiram significativamente no que se refere à
 168

agenda das políticas públicas culturais. O conjunto de informações, as quais

recapitulamos nestas considerações finais de maneira sintética, e a sua análise,
demonstraram que não houve uma inflexão no sentido das políticas de fomento e
financiamento à produção cultural e artística no país. Tomadas em conjunto, ainda
que não se tenha verificado uma semelhança explícita e inconteste na política dos
governos, existem mais nuances do que diferenças substantivas.
Iniciativas que visem as políticas públicas à luz do contexto de restrições de
gasto – considerando a pressão da realização dos ajustes delas decorrentes – e
sob jugo da perspectiva naturalizada de adoção de orçamentos equilibrados entre
receita e despesa, defendem que os recursos sejam, se não sempre, muitas vezes,
insuficientes. A perspectiva das políticas públicas, especialmente as sociais e
econômicas, ficam, diante destes fatores, reféns das restrições à intervenção
estatal. Assim, na análise das políticas públicas culturais de fomento dos governos
Cardoso e Lula, este corolário impactou e influenciou suas iniciativas,
constrangendo suas ações públicas.
Ao longo da construção deste trabalho de pesquisa, fez-se um esforço em
reunir elementos de diferentes períodos das políticas públicas culturais no Brasil, a
começar pelo período Vargas (1930-1945) para desembocar no período dos
governos Fernando Henrique Cardoso e Lula. Tal exercício de caráter
eminentemente historiográfico, serviu-nos para ilustrar as intermitências na
condução e definição dessas políticas, traçando um panorama da relação Estado-
Cultura. Foi possível compreender melhor em que bases foram estabelecidos
alguns dos importantes marcos institucionais da política cultural do Estado brasileiro
moderno. Do pioneirismo de Vargas que estabeleceu uma institucionalidade própria
para temas de cultura, refletido especialmente na criação do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional (SPHAN), à retomada do Conselho Federal de Cultura
(CFC, 1966) em pleno regime ditatorial, temos pontualmente e em conjunto,
iniciativas que atestam que a cultura tem tido um lugar de relevância para diferentes
governos e agrupamentos políticos.
A digressão histórica nos informou sobre descontinuidades, desmanches,
desarticulações e precariedades, atestáveis ao longo dos diferentes períodos.
 169

Observamos uma espécie de efeito sanfona já que a presença direta do Estado se

amiúda e se alarga com certa frequência. Neste sentido, a caracterização das
políticas públicas culturais cunhada por Antônio Rubim (2007) em tristes tradições,
traduzíveis nos termos autoritarismo, caráter tardio, descontinuidades, paradoxos,
impasses e desafios, é apropriada. Se no início da década de 1960 havia uma
expectativa de mudanças e transformações na política e nos campos das
linguagens artísticas e práticas culturais, relacionadas à expansão dos meios de
comunicação de massa, viu-se que o golpe civil-militar de 1964 interrompeu este
processo para inaugurar uma política cultural própria.
Se determinamos como um dos pilares das políticas públicas culturais o
aparato estatal disponível à sua implementação, o regime militar foi bastante eficaz
nesta seara. Promoveu iniciativas públicas de fomento à produção artística e cultural
em torno da construção de uma identidade nacional patriótica, ufanista e
conservadora. Fortaleceu a institucionalidade própria, através do CFC que,
incumbido da articulação para a criação de órgãos regionais análogos, foi
protagonista em matéria de formulação e difusão da política cultural do regime.
Sem a intenção de diminuir o caráter autoritário do regime militar, escamotear
sua brutalidade e intolerância, ambiguamente, suas iniciativas foram relevantes à
institucionalização e estruturação das políticas públicas culturais. A tônica do
planejamento, da gestão continuada e da planificação das instituições vinculadas
ao Ministério da Educação e Cultura – muitas criadas durante o período de transição
–, somada à atuação mais efetiva de instâncias como o CFC, caracterizam-se como
contribuições importantes.
Viu-se também que as diferenças significativas entre o governo e seus
apoiadores de um lado, e de movimentos políticos contestatórios, de outro, foram
se tornando cada vez mais inconciliáveis. A atitude do governo militar numa espiral
crescente de hostilidade às iniciativas que desafiavam sua legitimidade, culminou
na proibição de organizações e no fechamento de espaços como o Centro Popular
de Cultura, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros e o Movimento de Cultura
Popular do Recife.
 170

Contudo, o propósito de perpetuação no poder do regime gerou mais

ambiguidades: quanto mais os governos autoritários recorreram à censura para
coibir e expurgar a arte crítica, mais contestatória e impactante ela se tornou. A
crescente politização da arte veio justamente em resposta à repressão e ao
cerceamento da liberdade de expressão. A criatividade e astúcia dos artistas
constituiu verdadeiro arsenal de metáforas, alegorias e outros recursos sofisticados,
que, driblando a censura, exortou camadas médias à radicalidade e à resistência.
Por fim, outra ambiguidade identificada neste período diz respeito às disputas
entre aqueles do campo crítico ao regime que se engajaram em embates internos
denunciando o caráter nacionalista, burguês ou estrangeiro das obras e as
iniciativas de uns e de outros, criticando-se reciprocamente. Foram diversos os
caminhos e escolhas estético-políticas que se diferenciaram mesmo quando o
objetivo mínimo aparente era similar, ou seja, o da superação de um regime
extremamente autoritário. Uma das assertivas mais relevantes portanto, da
observação desse longo período, é a do papel inconteste da arte enquanto recurso
político importante aos atores em disputa.
O período de redemocratização (1985-1994) que se segue, indicando a
necessidade de mudanças nos marcos institucionais, foi marcado pela instabilidade
no que tange às políticas públicas culturais. Vimos o surgimento de um importante
mecanismo de fomento público à produção cultural, a Lei Sarney (1986), e de um
ministério próprio da cultura que rompia seu cordão umbilical da educação para se
tornar uma espécie de órfão indesejado. As drásticas mudanças de comando no
Ministério da Cultura (MinC) geraram instabilidade tamanha que culminaram na sua
dissolução parcial em 1992. Este período conturbado de implementação do MinC,
com mudanças constantes de comando, rebaixamentos institucionais e de
vinculação, demonstra o caráter instável da institucionalidade prevista à execução
das políticas públicas culturais.
Contraditoriamente, já sob a Constituição Federal (CF) de 1988 que havia
inscrito a cultura no rol de direitos dos cidadãos e de deveres do Estado, Fernando
Collor de Mello (1990-92) determinou que o MinC fosse rebaixado a Secretaria
vinculada à presidência da República, mas, também sob seu mandato, foi criada a
 171

Lei nº 8.313/91, vigente até hoje. Esse rebaixamento representou um retrocesso

das políticas públicas culturais, inclusive para as ações de fomento. A extinção de
inúmeros órgãos, a exemplo da Funarte, Embrafilme, Pró-memória, Fundacem,
Concine que se seguiram, atestam a fragilidade da institucionalidade própria, efeito
sanfona visto outrora, uma instabilidade que se afirma como norma.
A criação do MinC foi resultado de grande esforço conjunto de agentes civis,
bem como governamentais das esferas estadual e municipal, tendo sido
formalmente constituído através do decreto nº 91.144, de 15 de março de 1985.
Esta demanda que envolveu uma diversidade de agentes políticos, como
movimentos civis organizados de oposição à ditadura, secretários estaduais e
municipais de cultura e alguns setores artísticos e intelectuais, reivindicavam que o
novo governo democrático reconhecesse a cultura e a contemplasse com um
ministério próprio. Mantê-lo e fortalecê-lo, algo realizado por ambos os governos,
tem uma importância histórica em si. Mesmo que haja o permanente debate da
necessidade ou não de uma estrutura centralizada, a existência do MinC é
estratégica para a implementação das políticas públicas culturais.
O MinC foi a primeira estrutura totalmente autônoma de cultura e sofreu
desde a sua criação com grande instabilidade expressa, dentre outros elementos,
no tempo médio de permanência menor que um ano de cada ministro nos seus
primeiros 10 anos de existência (1985-1994). Entre os ocupantes da pasta
ministerial, o mais longevo foi Celso Furtado que, indicado por Sarney (PMDB,
1985-1990), ocupou a pasta entre 1986 e 1988.
Eminente economista e entusiasta da cultura como elemento central ao
desenvolvimento, Furtado e outros membros do Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (PMDB) vinham se empenhando em resgatar o debate sobre o
desenvolvimento no Brasil. Este projeto nacional-desenvolvimentista tinha no
patrimônio cultural imaterial da nação, um recurso intrínseco ao desenvolvimento
brasileiro. Contudo, ao considerar a conjuntura do capitalismo global, na qual
nações como a brasileira que se inserem no comércio internacional como
exportadoras de commodities, uma posição subalterna e frágil, essa vulnerabilidade
que também se manifesta na produção de bens culturais é, em grande parte,
 172

comandada do exterior. Essa ingerência vinda do exterior compromete a coerência

interna do sistema de cultura, uma vez que os interesses de grupos exógenos
seguem determinando que bens e produtos culturais são difundidos, fomentados e
consumidos.
Assim, dispor de um instrumento próprio de apoio à produção cultural como
a Lei Sarney em âmbito nacional, foi estratégico para pretensão de “formulação de
uma política cultural abrangente, capaz de aliar à preservação do patrimônio da
memória do passado ideias renovadoras” (FURTADO, 2012, p. 89). Se o recém-
criado instrumento representava ou não uma resposta adequada à necessidade de
“criação de mecanismos que possibilitassem ao cidadão o exercício de iniciativas
no campo da produção cultural, transferindo-se para a sociedade civil funções que
dificilmente pode o Estado exercer a contento” (FURTADO, 2012, p. 88), é difícil
inferir. Entretanto, não dispor de mecanismo estatal próprio para a promoção de
bens e produtos culturais seria seguir fadado à subserviência, entrar na luta por uma
maior autonomia, desarmado.
A CF de 1988 foi um marco que demandou instrumentos específicos para a
área da cultura ao expandir as atribuições do Estado. Assim, a questão do
financiamento público à produção artística e cultural se tornou incontornável por
dois motivos principais. O primeiro diz respeito à demanda histórica por um volume
de recursos maior e uma disponibilidade mais constante, seja pela necessidade da
manutenção das instituições vinculadas seja para a execução de ações previstas
legalmente. A escassez ou intermitência dos recursos é, ainda hoje e desde que se
pode apurar, um dos obstáculos mais evidentes para a efetivação das políticas
públicas culturais.
O segundo motivo repousa sobre algo que se constatou a partir da própria
pesquisa: há um caráter mais perene destes instrumentos de fomento, mesmo
quando insuficientes ou vulneráveis a interesses do governo de ocasião que, diante
da constante turbulência institucional, lograram permanecerem ainda que
mudanças drásticas no comando da estrutura institucional tenham ocorrido. Assim,
a análise sobre os mecanismos de fomento e financiamento informa sobre questões
da própria agenda de política pública, das filiações e pretensões governamentais,
 173

tornando sua avaliação e acompanhamento estratégicas para a compreensão da

dinâmica e do alcance da ação governamental.
A observação mais atinada dos governos do Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB) e do Partido dos Trabalhadores (PT), permitiu compará-los no
que se refere às suas proposições, ações e autopercepções em matéria de política
pública cultural. Verificamos as trajetórias dos membros do primeiro escalão da
pasta ministerial, tendo como premissa que as origens dos agentes políticos que
viriam a operar e implementar a política cultural, eram importantes.
Foram reunidos elementos considerados robustos e suficientes que atestam
a proximidade entre membros do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e
de seu partido, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e de membros
do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) e do Partido dos Trabalhadores (PT).
A análise das trajetórias dos sujeitos que viriam compor o primeiro escalão da pasta
da cultura de ambos os governos, levando em conta suas experiências profissionais
e políticas, vivências partidárias e formações acadêmicas, atestaram tal
proximidade, o que não significa a existência de relações sempre pacificadas ou
pouco conflitantes.
Ao descrevermos as trajetórias do primeiro e segundo escalões do MinC,
aplicamos aspectos do método posicional considerando o cargo e nível do cargo
ocupado. Adicionalmente, consideramos suas trajetórias intrapartidárias, em
diálogo com a leitura de Weber sobre o político profissional. Assim, considerando
as trajetórias dos sujeitos envolvidos no comando da pasta da cultura durante os
governos Cardoso e Lula, identificamos que alguns deles também realizaram
funções burocráticas e/ou administrativas em partidos políticos antes de comporem
os governos em questão. Neste aspecto, Weffort e Moisés, ambos do governo
peessedebista, exerceram funções de destaque no PT e suas trajetórias se
assemelham quanto a uma modesta experiência em disputas eleitorais na condição
de candidatos, mas, e em contrapartida, ambos tiveram uma forte participação na
direção, na condução de campanhas eleitorais que não suas e na definição das
bases programáticas do partido.
 174

Do lado petista, Gil e Juca Ferreira tiveram suas trajetórias vinculadas a uma
extensa gama de partidos e organizações (PMDB, PCB, PV, MR8), vindo a compor
o governo do PT independentemente de terem contribuído “organicamente” com o
partido no passado. Suas origens e filiações político-partidárias anteriores, não
constituíram óbice para a participação nos governos Lula, portanto. Ferreira chegou
a ocupar o cargo de Secretário do Meio Ambiente de Salvador durante o governo
da prefeita Lídice da Mata, à época filiada ao PSDB, deixando a Secretaria
Municipal somente em 1997.
O capital político dos quatro gestores foi suficiente para fazê-los chegar ao
topo do Executivo Federal, sem que cargos eletivos de maior visibilidade fossem
ocupados anteriormente. Weffort e Moisés nunca foram detentores de mandatos,
enquanto Gilberto Gil e Juca Ferreira tiveram experiência limitada ao legislativo
municipal. No caso de Weffort e Moisés o engajamento em funções intrapartidárias
foi relevante do ponto de vista da experiência adquirida sobre as práticas
burocráticas inerentes ao funcionamento de um partido em ascensão como o PT.
Também a relação interpessoal entre eles e Fernando Henrique Cardoso atestável
não exclusivamente, mas indelevelmente às suas trajetórias acadêmicas, foi algo
que os legitimou politicamente e respaldou intelectual e tecnicamente.
Já no caso de Gilberto Gil e Juca Ferreira, houve uma intenção do governo
Lula de se dissociar do governo anterior de Cardoso. Considerando o ministério
composto por “petistas históricos” dissidentes, tornou-se conveniente e estratégico
a formação de uma equipe sem vinculação explícita a nenhum dos dois partidos.
Assim, nem a filiação e relação mais “orgânica” destes sujeitos com o PT, nem a
ocupação de cargos políticos de destaque, foram determinantes para a indicação.
Parte da legitimação adveio mais da atuação de Gil e Juca no campo da arte e da
gestão cultural do que do exercício de funções político-partidárias. posto que
tiveram experiência no comando de instituições públicas ligadas à execução,
elaboração e acompanhamento de políticas culturais.
A análise das trajetórias do alto escalão do MinC de ambos os governos
contribuiu para uma percepção da dinâmica do jogo político, no qual a troca das
peças é recorrente, mas por si só não indica uma mudança efetiva nos rumos de
 175

determinada política pública. A trajetória, formação e filiação partidária, ainda que

não determinantes, ilustraram um dado cenário e auxiliaram na explicação de
algumas das escolhas dos governantes, bem como indicaram justificações sobre as
formas de ascensão destes aos mais altos cargos da hierarquia institucional-
governamental.
Também o que as candidaturas propuseram, mediante a análise dos seus
programas de governo estiveram em nossa alça de análise. Quem eram e o quê
propunham os governos de PSDB e PT em termos de diretrizes e propostas para a
área cultural antes de serem alçados ao governo federal por meio das suas
respectivas vitórias eleitorais? Avaliar o conteúdo dos programas de governo nos
interessou para que fosse estabelecido um parâmetro anterior ao efetivo exercício
de governo. Identificaram-se, no conjunto e nas particularidades dos programas, as
filiações, as concepções sobre política cultural e sobre o conceito de cultura, papéis
prescritos à sociedade civil, entre outros aspectos relevantes em termos de
caracterização de suas propostas de políticas públicas culturais.
Um alerta antes de apresentar o sumo da análise dos programas, válido para
ambos, faz-se necessário: não há grande relevância nos materiais destinados à
reeleição. Aqui mais uma interseção, talvez aleatória: os programas de base para a
concorrência a um segundo mandato são paupérrimos em termos de proposições
para a área cultural, destoando daqueles textos mais densos e complexos que
foram apresentados para o primeiro pleito em que PSDB e PT se sagraram
vitoriosos. Tudo indica que peessedebistas e petistas avaliaram que o tema não
tinha a mesma relevância que outros para alcançar a vitória eleitoral. Podemos
associar isso a uma menor preocupação com a temática, por parte tanto do
eleitorado quanto dos próprios partidos que se restringiram a enfatizar a
continuidade das ações em outras áreas que já vinham desenvolvendo nos
primeiros mandatos.
Depreendeu-se da leitura do programa de governo apresentado pelo próprio
candidato-autor Fernando Henrique Cardoso que a cultura é tida como um dos
aspectos da vida social e, neste sentido, a política cultural deveria ser pensada de
maneira transversal, em diálogo com outras áreas como a educação e a
 176

comunicação. Trata-se de um conceito razoavelmente amplo, sem rasgos

antropológicos, e com alguns destaques que arrolamos a seguir. Avesso ao
dirigismo estatal, afasta a ideia de protagonismo do Estado na área. Filiado a uma
perspectiva liberal de base, elegeu a ideia de parceria com agentes públicos e não
estatais para a consecução da política cultural, enfatizando a dimensão continental
e a diversidade cultural do território brasileiro.
O programa fazia menção específica à insuficiência em relação ao orçamento
próprio do MinC, e sinalizava para a necessidade de mudanças na política de
fomento e financiamento, mas sem deixar evidentes quais balizas orientariam tal
reformulação. A tarefa do governo seria, como foi observado, a da promoção cultural
a ser exercida com “sensibilidade e imaginação”, ambas em abstrato. Ao definir
como “área cultural” aquilo que foi compreendido pela análise como as linguagens
artísticas, o programa acabou sobrepondo os campos da arte e da cultura um ao
outro, constringindo o segundo ao conjunto do primeiro, ou seja, o campo da cultura
seria composto pelo somatório das manifestações artísticas. Neste sentido, se
afasta largamente do conceito de base que serviu ao programa petista que, por sua
vez, reivindica uma distinção entre tais campos.
Explicitamente avesso ao protagonismo estatal, o programa condenou aquilo
que identificou como prática anterior corrente na política pública brasileira, e
defendeu que o Estado estabeleceria formas de atuação “em parceria com os
diversos agentes envolvidos no processo” (Cardoso, 1994, p. 93), viu-se que ao
mercado sim seria reservado um lócus de protagonista. Entendemos, portanto, que
o programa peessedebista se pautou em linhas de força que indicavam uma menor
participação estatal direta, um maior protagonismo da sociedade civil e do mercado,
e a necessidade de recursos financeiro-orçamentários mais condizentes com as
tarefas da pasta. Seu tom crítico ao protecionismo estatal e ao corporativismo, sem
apontar dedos ou indicar exemplos práticos, foram compreendidos mais como figura
de reforço retórico da sua posição neoliberal, e nos construtos acessórios privatistas
e meritocratas.
Conforme viu-se presente no programa tucano de 1998, a ideia de nação ou
de projeto nacional, também está explícita no programa petista de 2002 que
 177

estabeleceu relações entre cultura e desenvolvimento. Assim, o projeto de nação

passava pelo desenvolvimento, ainda que compartimentado, das expressões
culturais do “povo brasileiro”, importante elemento da identidade nacional. O
programa petista, de maneira explícita e recorrente, destaca que a cultura deve ser
tratada como um elemento nuclear da cidadania, enquanto um direito básico.
Entendeu as políticas públicas culturais como uma resposta à inclusão social, como
colaboradoras do fortalecimento do exercício democrático, e, por fim, como capazes
de elevar a autoestima do cidadão.
Quanto ao papel do Estado, o entendimento petista indicou uma pretensão à
participação mais efetiva direta, ainda que considerando relevante a participação da
sociedade civil. Já a questão do financiamento público foi tema recorrente em
ambos os programas e, na medida em que o grupo petista ainda não havia
governado, foram as estratégias e ações pregressas de seus adversários alvo de
críticas contundentes, definidas, como uma mistura de casuísmos e uma ausência
de “espírito público”.
Acerca do conceito de cultura e acepções de arte, linguagens artísticas e
manifestações da cultura popular, o programa petista antecipou o que seria
defendido pelo futuro ministro Gilberto Gil: uma aproximação da noção
antropológica. Chegamos, assim, a uma síntese das linhas de força do programa
petista: noção ampliada de cultura onde haveria espaço autonomizado para as
manifestações de cultura popular, para os saberes tradicionais e para a arte;, uma
ação protagonista no papel do Estado, inclusive no que tange o financiamento
público; e uma afirmação da cultura enquanto um direito social central.
Ao colocarmos os programas do Partido da Social Democracia Brasileira e o
do Partido dos Trabalhadores lado a lado, percebemos que o primeiro tende a
expressar uma perspectiva liberal, enquanto o segundo, uma socialdemocrata. Para
os peessedebistas importa uma diminuição da presença estatal, espaço este que
as organizações da sociedade civil e as empresas devem ocupar com
protagonismo. A ênfase na liberdade de criação e na liberdade de expressão é
associada a uma perspectiva individual e, também neste sentido, o Estado aparece
como potencial ameaça. Para que não se torne cerceador e promova o dirigismo
 178

estatal de outrora, deve-se agir para o Estado não “se transformar no grande
produtor cultural do país”.
Já o programa petista, enfatiza aspectos típicos de uma abordagem
socialdemocrata que tem na participação, transparência e controle sociais, as bases
para a definição e a condução das políticas públicas.
Os excertos selecionados reuniram uma série de supostos do governo
quanto ao papel do Estado na proposição e execução das políticas públicas
culturais, sobre a participação da sociedade civil e das intenções manifestas sobre
o financiamento público. Para tal, foram reunidos textos assinados pelos próprios
gestores enquanto governavam e entrevistas dadas após suas passagens pelo
Ministério da Cultura. O expediente comum inscrito nas falas dos membros dos dois
governos sob análise passa por: 1) tecer crítica à omissão estatal; e 2) reivindicar
um caráter de inovação, através do compartilhamento com a sociedade, das
responsabilidades em termos de políticas públicas, ainda que cada grupo político o
faça a sua própria maneira. Sintetizamos, assim, aquilo que foram as principais
questões apontadas por cada governo, para apresentar depois nossas
considerações.
O incentivo cultural foi o carro-chefe do governo peessedebista, explicitado
em inúmeros momentos e materializado em ações e publicações específicos com
essa finalidade de promoção e consolidação do sistema de financiamento baseado
na renúncia fiscal. Por vezes, o aspecto cultural foi apresentado como mero
diferencial competitivo subsumido ao marketing cultural.
“Cultura é um bom negócio” (MinC, 1995), uma publicação em formato de
cartilha, consistiu em um esforço de divulgação e de estímulo à utilização das leis
de incentivo à cultura por parte da equipe de Weffort. A publicação apresentou um
cenário favorável à área cultural enquanto um setor econômico. Bens culturais
apareciam enquanto sinônimo de ativo econômico, assim, o estímulo à produção
cultural e artística foi entendido como um setor estratégico do posicionamento
brasileiro em uma era de economia globalizada, um diferencial competitivo, de
posicionamento de mercado.
 179

O Estado foi caracterizado enquanto intermediador da parceria empresa

privada/produtor, um garantidor dos benefícios fiscais, em prol da consolidação de
um mercado específico. O governo peessedebista dedicou-se ao aprimoramento do
ordenamento legal preexistente, reconfiguração dos processos administrativos e
divulgação do mecanismo de incentivo fiscal, com o intuito de consolidar um sistema
de financiamento baseado na lógica do mecenato.
Ademais, quanto a funções secundárias relevantes, os peessedebistas
destacaram uma perspectiva bastante específica da ação estatal ligada à
fiscalização e ao controle da produção e comercialização de produtos, mais afeita
à regulação da atividade econômica do que à produção artística e cultural
propriamente. A ação estatal foi colocada em termos de ação regulatória e de
promoção comercial.
Setores específicos, sem características mercantis apriorísticas evidentes
como o campo do patrimônio cultural, foram alvo de ação estatal direta, enquanto
outros, notadamente o campo do cinema, foram alvo da ação indireta, via estímulos
fiscais. No primeiro caso, cumpre indicar que os gastos públicos com a conservação
e a recuperação do patrimônio, especialmente o edificado de interesse histórico,
são orçamentários, portanto, diretos, enquanto na produção cinematográfica os
gastos são tributários, oriundos de incentivos indiretos atrelados à renúncia fiscal.
A parceria Estado-iniciativa privada, primado da agenda do governo
peessedebista desde seu programa eleitoral, potencializado através da ação do
MinC, se alicerçou sobre um conjunto de valores liberais, com destaque para a
igualdade, a liberdade e o direito de manifestação e expressão. Pode-se destacar
ainda uma certa contrariedade como dirigismo estatal e a intenção de que as ações
públicas se dessem em um âmbito regulatório e de estímulo, sem interferência
direta.
No governo de Lula, destacamos a construção eminentemente retórica de uma
nova visão reclamada para o Estado, presumidamente inaugurada pelo governo do
PT que apresentou a cultura como ferramenta de justiça social e de afirmação
internacional, atrelando-a à noção de soberania nacional. Por contraste e em
oposição aos peessedebistas, tidos como anacrônicos em sua concepção da arte e
 180

da cultura, esse governo buscou construir uma autoimagem específica a partir de

outra imagem parcial e reducionista de seus rivais.
Na mesma esteira da ideia de nova visão para o Estado, já resultante das
ações próprias governamentais, o ministro Gilberto Gil defendeu a centralidade de
um “projeto de país”, no qual a cultura foi reiteradas vezes reclamada como um
direito a ser garantido por aquele e vinculada ao exercício da cidadania. A fim de
garantir esse direito, à política cultural deveria se garantir recursos compatíveis aos
seus objetivos. Assim, Gil reforçou a necessidade de garantia dos recursos
financeiros como parte importante da implementação das ações públicas culturais
pretendidas.
O discurso dos membros do governo petista também apresentou a
necessidade de parceria com a sociedade, ainda que caracterizada de maneira
distinta, sem o mesmo destaque que peessedebistas tinham dado à iniciativa
privada. O capital político e cultural necessário para a implementação da política
governamental seria mobilizado a partir da interlocução com a sociedade civil e com
as instituições culturais preexistentes. Percebeu-se, contudo, uma oposição à
primazia da participação dos agentes privados, em evidente distinção do
empresariado enquanto agentes centrais às ações governamentais que foram
diretamente envolvidos na política de financiamento peessedebista.
Não à toa, a gestão petista destacou o “espaço público” e a “gestão pública”
como lócus de atenção primário. A ausência e a omissão estatal anteriores estavam,
desde essa perspectiva, finalmente, superadas. Juca Ferreira tratou de destacar
que o protagonismo reclamado para o Estado não se deveria confundir com
dirigismo. No rol de atribuições estatais constavam a garantia do acesso, o fomento
à produção, a regulação e a fiscalização, sintetizáveis como direito à cultura em
suas diferentes dimensões. Em aproximação à postura peessedebista, Gil também
chegou a expressar uma aversão a um papel dirigente do Estado, contrária a um
papel seletor da produção cultural, portanto
A gestão de Francisco Weffort (1995-2002), no governo de Cardoso, envidou
importe esforço institucional no sentido de consolidar os mecanismos de fomento à
produção artística e cultural, com destaque para as leis de incentivo fiscal. Como
 181

resultado desse esforço houve o próprio fortalecimento do Ministério da Cultura, em

espécie de estratégia de duplo aspecto: para consolidar os mecanismos de fomento
foi preciso fortalecer o aparato institucional e, ao tornar mais efetivo o
funcionamento destes mecanismos, a própria institucionalidade se fortaleceu.
Sua gestão ajudou a reverter um quadro anterior de turbulência, com origem
na instabilidade institucional da política brasileira. Assim, um quadro geral de maior
estabilidade também trouxe maior estabilidade ao ministério para que se pudessem
superar as intermitências que vimos quando do processo de redemocratização,
especialmente quanto ao desmonte do governo Collor, imediatamente anterior ao
governo peessedebista.
A consolidação do incentivo fiscal implicou desafios de equilibro entre os
interesses público e privado. A ação do governante, neste sentido, cabia na
identificação dos projetos com potencial para criar uma espécie de sinergia,
capazes de produzir, a seu ver, “uma parceria entre os dois”. Assim, não se deve
imputar uma negligência quanto ao financiamento direto estatal aos
peessedebistas, mesmo o contrário, já que fizeram inclusive a inscrição destes
gastos no ordenamento próprio orçamentário.
O ministro Weffort, chegou a discorrer, em período posterior a sua participação
como ministro de estado, sobre aspectos da concentração dos recursos oriundos
do incentivo fiscal e sobre o debate público que advém da sua aplicação. Para
superar o problema da concentração dos recursos, avaliando tanto os governos do
PSDB como os do PT, Weffort via a necessidade de superar o caráter histórico da
concentração da própria atividade econômica
Nesta seara da concentração regional e mesmo municipal dos recursos e sua
ligação com os níveis da própria atividade econômica geral, é provável que
dispositivos de redistribuição da arrecadação pudessem mitigar o problema. Se é
verdade que os recursos seguem um certo padrão vinculado à arrecadação que
também é concentrada, estudos mais profundos para aferição, entre outros
aspectos, das especificidades locais (características da oferta, criação e público) e
sobre a disponibilidade de recursos frente à população (distribuição per capita),
precisariam ser realizados. Apontamos, a partir de compilação própria, que a
 182

questão da concentração geográfica dos recursos nos estados do Rio de Janeiro e

de São Paulo chega a cerca de três quartos do que corresponde ao Brasil, na sua
totalidade. Mesmo que sejam as regiões metropolitanas mais populosas do país e
que a atividade econômica mais intensa indique a razão para esse quadro, é
inconteste a ideia de desequilíbrio se considerarmos a necessidade de
descentralização dos recursos e da diversidade de iniciativas culturais e artísticas
também existentes nas demais unidades da federação.
José Álvaro Moisés, ao discorrer sobre sua leitura da gestão do PT, indicou
uma percepção de aumento no grau da burocracia instalada. Já quanto ao
orçamento ministerial, Moisés reconheceu que houve um acréscimo, mas não sem
reforçar a manutenção de problemas por ele também enfrentados
Assim, Moisés discorreu sobre um problema conhecido de sua gestão,
comunicado aos seus colegas sucessores, que, diante da não reversão do quadro,
também teria responsabilidade por não promover mudanças mais significativas.
Esse problema da concentração local persiste, conforme pode-se atestar diante da
análise dos dados do PRONAC. Outro problema significativo é o da desproporção
entre os mecanismos do FNC e do Incentivo cultural. A situação de desequilíbrio
histórica entre estes mecanismos, na qual os recursos destinados ao incentivo fiscal
são muito superiores ao do FNC, não foi enfrentada a contento por nenhum dos
governos analisados, mesmo demonstrando cada um a sua maneira, preocupação
com o tema.
No caso dos peessedebistas, o entusiasmo com o modelo de incentivo,
inclusive inspirado em algum grau no modelo estadunidense de filantropia, ainda
manteve os níveis de capital privado mais altos. Dito de outra forma, ainda que o
recurso destinado ao PRONAC via incentivo fiscal fosse a maior parte dos recursos
disponíveis, havia uma participação financeira mais significativa dos agentes de
mercado. Nos governos do PT esse quadro de manutenção da prevalência de
recursos estatais alocados via incentivo fiscal se manteve com o agravante da
diminuição da contrapartida financeira privada.
Como um dos marcos objetivos de distinção do governo do PT em relação aos
seus predecessores, Gil destacou que sua gestão estabeleceu a produção de
 183

informações e estatísticas sobre o setor cultural, em especial àquelas ligadas à

gestão pública. As parcerias do MinC com instituições de pesquisa reconhecidas
produziram informações e indicadores relevantes da área cultural. Tais parcerias
geraram publicações de cadernos especiais e estudos que ainda hoje contribuem
para a pesquisa, análise e planejamento de políticas públicas culturais, em contraste
com as gestões anteriores, Juca Ferreira complementou o olhar do colega Gil
indicando ainda que a ausência de informações e indicadores se relacionam à falta
de objetividade da gestão anterior.
Ao descrever as condições com as quais se depararam ao chegarem ao poder,
caracterizou o MinC como “um ministério acanhado”, com uma espécie de caos
institucional, análoga a um desgoverno. Apontou a ausência de procedimentos
mínimos organizacionais, verdadeiro quadro de acefalia ministerial. Ainda que fosse
frágil a institucionalidade disponível, parece mais um artifício retórico que uma
descrição concisa da estrutura encontrada. Ainda que sua reflexão se assente em
uma perspectiva mais alargada, não circunscrita a um único governo, sua
constatação do insucesso em implementar uma política de Estado para a área
cultural foi associada a um quadro anterior de difícil superação, que passou, na sua
acepção, por um primeiro período de censura e autoritarismo para outro de
predomínio de discurso neoliberal.
Quanto ao papel do incentivo fiscal, percebeu-se um posicionamento crítico
dos membros do governo petista, uma necessidade de estabelecer uma distinção
quanto a sua gestão na qual o incentivo seria parte de uma estrutura complementar
às políticas culturais de estado. Tinham o incentivo como muito consolidado e que
ele não se alinhava com “a visão das políticas do Estado”, posto que contemplavam
“interesses diretos das empresas”.
Modulações sobre a disponibilidade de recursos oriundos do incentivo fiscal
ocorreram ao longo de todo o período, mas viu-se uma crescente da participação
estatal quando a renúncia fiscal e o investimento direto são somados e que tal
montante não superou o total da captação. Em termos percentuais o investimento
direto frente ao indireto, ilustrou a prevalência da renúncia fiscal que foi superior em
todos os anos ainda que com percentuais bastante distintos e inconstantes. Essa
 184

relação de superioridade do gasto tributário em relação ao gasto orçamentário,

indicou uma continuidade na política de estímulo baseada na renúncia fiscal.
Independentemente dos governos, a renúncia fiscal seguiu sendo a maior fatia dos
recursos destinados a projetos culturais mesmo quando se percebeu um incremento
importante dos gastos diretos nos anos de 2000, 2007 e 2008.
A despeito da perspectiva dos governos do PSDB e do PT terem suas
preferências e diretrizes próprias, é importante destacar que a Constituição Federal
de 1988 (CF 1988) precede as políticas governamentais ao estabelecer entre os
direitos civis o direito à cultura. O Estado tem a incumbência de garantir o “pleno
exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional”, promover o
apoio e o incentivo, através da “valorização e a difusão das manifestações culturais”
(Art. 215). Em suma, a Carta Magna sagrou a cultura enquanto um dos pilares da
República Federativa do Brasil.
Outros marcos institucionais posteriores à promulgação da CF 1988 e
atualmente vigentes como o Sistema Nacional de Cultura e o Plano Nacional de
Cultura (SNC e PNC), são ainda mais específicos no que se refere à destinação e
disponibilidade de recursos para dar sustentação às políticas públicas culturais,
prevendo instrumentos próprios de financiamento público à produção artístico-
cultural. A Emenda Constitucional nº 71/2012 acrescentou o artigo 216-A à CF 1988
e definiu como integrante da sua estrutura básica, entre outras instâncias, os
sistemas de financiamento à cultura (§ 2º, VI). Esse marco para a institucionalização
da gestão cultural em âmbito nacional, somado à Lei nº 12.343, de 2 de dezembro
de 2010, que instituiu o PNC, apontaram para a necessidade de previsão de
recursos nos orçamentos públicos para sua efetiva implementação.
Foi a partir da compreensão de que tais instrumentos são centrais para a
sustentação dos sistemas de cultura e para a efetivação das políticas culturais, que
se buscou uma avaliação aprofundada do Programa Nacional de Apoio à Cultura
(PRONAC) à luz do período em que PSDB e PT estiveram no poder federal.
Sustentamos que o PRONAC, é central à viabilidade financeira das políticas
públicas culturais e se conforma como o principal instrumento em âmbito nacional
de fomento à produção artística e cultural. Argumentamos que características como
 185

a longevidade, a amplidão e a diversidade, tornam sua análise ainda mais relevante

e com alto poder informativo sobre as políticas governamentais. É abrangente tanto
no que se refere ao território quanto aos perfis de projeto, produto e proponente,
como contempla uma diversidade extremamente significativa quanto às linguagens
artísticas e temas da cultura.
A avaliação do PRONAC consistiu, portanto, num esforço de integração da
avaliação propriamente dita ao processo de formulação e monitoração de políticas
de cada governo. Portanto, realizar tal avaliação considerando o período em que os
governos Cardoso e Lula tiveram a oportunidade de implementar seus diferentes
estatutos e programas de governo, forneceu subsídios para compará-los.
Sobre o governo de Fernando Henrique Cardoso (Cardoso, 1995-2002), há
espécie de consenso entre acadêmicos de que o Estado canalizou parte
significativa dos recursos do fomento à produção cultural nos instrumentos de
renúncia fiscal. Se isto pôde ser confirmado no âmbito desta pesquisa, não é menos
verdade que isso se aplica também ao governo do PT.
Juca Ferreira enquanto ministro da cultura declarou uma vontade de mudança,
uma “diferença profunda” em relação a seus antecessores que, mediante nossa
análise, foi superestimada. Programas que se tornaram símbolos da gestão Gil e
Juca (2003 a 2010), como o Cultura Viva (base dos editais de Pontos de Cultura),
o Mais Cultura, e o Vale Cultura, podem ser considerados exemplos de iniciativas
que apontam para uma maior inserção direta do Estado na demanda social por
participação nas políticas públicas culturais. Entretanto, a análise do Pronac, indicou
a manutenção da concentração territorial dos recursos, a diminuição da participação
do capital privado próprio, e a prevalência do instrumento de investimento indireto,
via renúncia fiscal.
Se temos que as leis de incentivo fiscal foram consolidadas com o governo
Cardoso a partir de 1995, e que isso consiste em um legado deste governo, há de
se reconhecer a contribuição dos peessedebistas, inclusive por conta da
estabilidade institucional que inauguraram esta sim, de maneira pioneira. Inscrever
as políticas culturais no orçamento colaborando assim para que fossem
 186

implementadas via programas, executados inclusive por ações diretas e de fomento

do MinC e das instituições a ele vinculadas, não foi coisa modesta.
No governo Lula, há de se reconhecer que o MinC se estruturou para ser, além
de executor de programas, um órgão de planejamento, coordenação e avaliação
das políticas culturais. Gerar informações e indicadores, como seus gestores
mesmo apontaram, foi um avanço singular. A proposta de uma releitura do texto
constitucional, inclusive com proposição de emendas como forma de garantir a
continuidade dos recursos orçamentários para o setor e ampliação da participação
civil, através de estruturas participativas de abrangência nacional, como a
Conferência Nacional de Cultura (CNC) e o Conselho Nacional de Política Cultural
(CNPC), são marcos importantíssimos.
Contudo, considerando que a lei nº 6.722/2010, ou lei do Procultura, segue
estacionária desde 2014, é incontornável apontar a dificuldade aparentemente
instransponível até o momento de promover mudanças mais significativas. Essa
dificuldade que foi reconhecida por parte da gestão Gil e Juca, mas também alertada
por Weffort e Moisés, pode ser sintetizada no excerto da Exposição de Motivos de
encaminhamento deste PL: “O sistema legal de fomento vigente não estabeleceu
enforcement necessário para a adequação dos recursos ao financiamento de
políticas públicas democraticamente definidas” (MinC, 2009, p. 29).
A dificuldade de produzir tais mudanças na estrutura de fomento e
financiamento à produção cultural e artística, que se entendeu ser histórica, pode
estar atrelada ao quadro descrito por Souza (2006) de constrição dos orçamentos
públicos, em submissão à lógica neoliberal. É preciso ir para além das dissidências
político-partidárias que, como vimos, não são tantas quando atentamos para os
dados.
Assim, a partir e através da análise continuada dos dados objetivos acerca do
financiamento público e do seu acompanhamento crítico, poder-se-á emitir alertas
e propor mudanças na condução das políticas públicas culturais, especialmente em
aquelas de fomento à produção cultural e artística. Se visamos transformá-las – esta
sim, uma tarefa por fazer, o PRONAC não deveria seguir subsumido ao incentivo
fiscal, que notadamente mantém a concentração dos recursos em um punhado de
 187

projetos e proponentes localizados majoritariamente na região sudeste, que já é a

mais rica do país. As políticas públicas culturais podem se voltar a direitos mais
elementares como os de acesso às práticas artísticas e culturais, garantindo a
descentralização não somente da produção cultural, mas da infraestrutura de
aparelhos básicos como teatros, bibliotecas, cinemas e galerias. A cultura como um
direito é ainda um porvir ansiado por muitos, mas garantido a poucos.
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