A atuação estatal na produção da cidade

informal: análise espacial em Florianópolis

State’s action in the production of the informal city:
a spatial analysis in Florianópolis

Pedro Jablinski Castelhano [I]

Maíra Mesquita Maciorowski [II]
Elisa de Oliveira Beck [III]

Resumo
A tese de que o estado brasileiro tolera e fomen- Abstract
ta as ocupações urbanas irregulares como respos- The thesis that the Brazilian state tolerates and
ta à sua própria incapacidade de prover habitação encourages urban squatting as a response to its
popular e de garantir empregos que permitam a own inability to provide popular housing and to
aquisição de habitação no mercado imobiliário é guarantee jobs that enable the acquisition of
testada neste artigo, por meio do estudo do caso housing in the real estate market is tested in this
de Florianópolis. Estudou-se a irregularidade no article through the case study of Florianópolis.
município e dois indicativos de atuação municipal We studied irregularity and two indications
na sua consolidação: implementação de equipa- of municipal action in its consolidation in
mentos comunitários e emissão de alvarás de cons- Florianópolis: implementation of community
trução. Verificou-se que os alvarás de construção facilities and issuance of construction permits. We
em ocupações irregulares são limitados somente found that construction permits are limited only by
por restrições registrais, mas não pela existência registration restrictions, not by the existence or not
ou não de propriedade da terra e que o município of land ownership, and that the municipality works
trabalha ativamente na produção de equipamentos actively in the production of health, education, and
de saúde, educação e transporte, mas não de lazer transport facilities, but not of leisure facilities in
nessas áreas. these areas.
Palavras-chave: ocupações irregulares; NUI; infor- Keywords: irregular occupations; informal urban
malidade; equipamentos comunitários; alvarás de settlement; informality; community facilities;
construção. construction permits.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 26, n. 59, pp. 255-281, jan/abr 2024 Artigo publicado em Open Acess
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Pedro Jablinski Castelhano, Maíra Mesquita Maciorowski, Elisa de Oliveira Beck

Introdução formal­e a cidade informal ou aquilo que se

entende como as cidades produzidas dentro e
fora da legalidade urbanística, respectivamen-
O papel do estado nas dinâmicas sociais tem si- te. No Brasil, a informalidade é acentuada: a
do objeto de debate entre autores que utilizam pesquisa Núcleos Urbanos Informais (Pesquisa
diferentes abordagens para explicá-lo. Quando NUI), realizada pelo Ipea (2022) em 157 municí-
tal tema é abordado sob uma lógica estrutural- pios distribuídos em torno de Brasília, Belo Ho-
-funcionalista, que trata um objeto de estudo rizonte, Recife, Porto Alegre, Marabá e Juazeiro
como cumpridor de funções específicas, não do Norte, revelou a existência de 4.968 núcleos
são contempladas as contradições e os confli- urbanos informais (NUI), abrigando 1.486.725
tos sociais nele existentes. Uma abordagem domicílios, o que corresponde a 27% do total
positivista, com foco apenas na coleta de dados de domicílios nesses municípios. O alto preço
empíricos, pode negligenciar fatores importan- da terra urbana formal pode estar no cerne do
tes porque ela considera apenas fatores men- problema; Smolka e Mullahy (2010) mostram
suráveis e observáveis. Observar o estado sob como pode ser proibitivo o preço da terra ur-
o foco neoliberal, que enfatiza a primazia do banizada na América Latina, de maneira geral:
mercado, também sofre da mesma classe de
Nas periferias de muitas cidades latino-
vícios. Assim, fundamental é que a abordagem
-americanas, o preço de um metro qua-
teórica acerca do papel do estado seja de natu- drado de terreno urbano desenvolvido
reza dialética: considerando as contradições e por agentes privados pode variar entre
as forças opostas e tratando o objeto de estudo US$32 e US$172. Em termos absolutos,
como síntese ou como superação de um confli- esses valores se assemelham aos encon-
trados no mundo desenvolvido, onde a
to entre uma tese e uma antítese.
renda per capita costuma ser de 7 a 10
Sob essa abordagem, Lefebvre é um au- vezes maior. Mesmo uma família que
tor consagrado: ao mesmo tempo que utiliza os esteja acima da linha da pobreza e que
termos “castração”, “esmagamento” e “centro economize 20% de sua renda mensal
estável de sociedades e espaços” (2006, p. 45), (US$200) precisa economizar entre 12 e
15 anos para adquirir um lote urbanizado
para descrever o papel do estado na produção
de 150 metros quadrados. (p. 172; tradu-
do espaço urbano, ele reconhece que tais ca- ção livre)
racterísticas são fundamentais para que pos-
sam fervilhar forças opostas nas cidades (p. 46). Maricato (2003) sustenta a tese de que o
O estado é formado, portanto, essencialmente­ estado brasileiro tolera a informalidade urba-
por contradições e, como um dos principais na como resposta à sua própria incapacidade
agentes produtores do espaço urbano, tais con- de prover habitação popular por preços aces-
tradições se replicam nas cidades. síveis e de garantir empregos cujos proventos
Essas contradições estão também pre- permitam a aquisição de habitação no mercado
sentes na lógica da cidade fraturada, termo imobiliário (p. 157). Gonçalves, Bautès e Ma-
empregado por Maricato (2009) para denomi- neiro (2018) vão além, quando afirmam que a
nar uma regra implícita na produção do espa- responsabilidade do estado na produção da ci-
ço urbano brasileiro: a divisão entre a cidade dade informal não se restringe apenas a tolerar

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

passivamente a sua produção ou a ser ineficaz Os itens 3 e 4, portanto, são a resposta

em produzir habitação popular. Eles defendem do estado aos itens 1 e 2. Este artigo propõe ex-
que o estado atua ativamente na produção da plorar algumas particularidades do item 4 em
cidade informal: ocupações irregulares, utilizando, como estudo
de caso, o município de Florianópolis-SC.
O Estado não está ausente desses es-
Primeiramente, cumpre-se lembrar que,
paços, muito pelo contrário, em muitos
casos, é um dos autores principais no efetivamente, estudar, ou mesmo classificar,
desenvolvimento e consolidação dessas uma determinada ocupação urbana como for-
áreas. [...] Se muitos autores defendem mal ou informal não é ponto pacífico na teo-
a informalidade como um fenômeno de ria. O IBGE (ibid.), por exemplo, utiliza regras
base, não se pode perder de vista a sua
objetivas para classificar a informalidade. O
intrínseca articulação com as estruturas
localizadas de poder. (Ibid., p. 16) instituto utiliza a denominação “aglomerado
subnormal”, o qual é definido como “um con-
Tal atuação pode ser exemplificada por junto constituído de, no mínimo, 51 unidades
dados do Censo Demográfico (IBGE, 2010), se- habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes,
gundo o qual, no ano referência, 88% dos domi- em sua maioria, de serviços públicos essen-
cílios favelados no Brasil eram abastecidos por ciais, ocupan­do ou tendo ocupado, até período
rede pública de água e 56% estavam ligados à recente, terreno de propriedade alheia (públi-
rede de esgotamento sanitário, apesar de não ca ou particular) e estando dispostas, em ge-
terem regularidade construtiva e fundiária. O ral, de forma desordenada e/ou densa”. Para a
estado brasileiro, portanto, é eficaz para levar inclusão­ nessa classificação, o IBGE observa o
infraestrutura e equipamentos às ocupações cumprimento de dois critérios:
irregulares, nesse exemplo especificamente in-
a) Ocupação ilegal da terra, ou seja, cons-
fraestrutura de saneamento básico, ao mesmo
trução em terrenos de propriedade alheia
tempo que é ineficaz quando a questão é regu- (pública ou particular) no momento atual
lar o preço da terra ou garantir salários dignos à ou em período recente (obtenção do títu-
maioria da sua população. Portanto, a respon- lo de propriedade do terreno há dez anos
sabilidade do estado brasileiro na produção e ou menos); e
b) Possuir pelo menos uma das seguintes
consolidação das ocupações irregulares pode
características:
ser entendida como o resultado da combinação • urbanização fora dos padrões vigentes –
de quatro fatores: refletido por vias de circulação estreitas e
1) ineficácia em garantir imóveis formais a de alinhamento irregular, lotes de tama­
preços acessíveis; nhos e formas desiguais e construções
não regularizadas por órgãos públicos; ou
2) ineficácia em tirar parcela considerável da • precariedade de serviços públicos es-
sua população da situação de pobreza; senciais, tais quais energia elétrica, coleta
3) tolerância ao surgimento de ocupações de lixo e redes de água e esgoto. (IBGE,
irregulares;­ 2010, p. 8)
4) fornecimento de equipamentos urbanos A metodologia objetiva adotada pelo
e comunitários e serviços públicos às ocupa­ IBGE­pode ser condensada na combinação das
ções irregulares. três variáveis por ele adotadas: (1) ocupação

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da terra (se legal ou ilegal); (2) urbanização Art. 11, II – núcleo urbano informal: aque-
(se dentro ou fora dos padrões vigentes); e (3) le clandestino, irregular ou no qual não foi
possível realizar, por qualquer modo, a titu-
serviços públicos essenciais (se existentes ou
lação de seus ocupantes, ainda que atendi-
se inexistentes/precários). A primeira variável da a legislação vigente à época de sua im-
é condicionante indispensável, e pelo menos plantação ou regularização. (Brasil, 2017)
uma dentre as outras duas deve estar presente.
O Quadro 1 mostra a lógica e o resultado de ca- Nota-se, inclusive, que o atendimento de
da combinação possível entre as variáveis. normas urbanísticas (legislação vigente à épo-
Conforme análise do quadro, sempre que ca de sua implantação) é explicitamente citado
a ocupação é legal o IBGE a entende como for- como indiferente nessa classificação, e nesse
mal. As ocupações ilegais, caso estejam dentro caso, não há qualquer referência à precarieda-
dos padrões vigentes de urbanização e tenham de de atendimento por equipamentos públicos
atendimento por serviços públicos essenciais, ou por infraestrutura urbana.
tampouco entram na classificação “aglomera- Além destas, a Pesquisa NUI realizada
do subnormal” (AGSN). Nota-se, portanto, que pelo Ipea (2022) abordou também os critérios
a principal variável adotada pelo IBGE é a pro- adotados para classificação. Conforme tal pes-
priedade da terra. quisa, foram utilizadas duas dimensões: uma
Outra perspectiva é a da lei federal denominada "físico-territorial" e outra deno-
n. 13465/2017, que trata da regularização minada “jurídico-fundiária” (p. 16). Na primei-
fundiária­ rural e urbana e também faz refe- ra dimensão, a pesquisa registra que “para
rência à propriedade da terra para classificar ser considerado NUI, é suficiente que, além
a infor­malidade, quando esta define o NUI em de ser ocupado por população de baixa ren-
seu art. 11, II: da [...] o assentamento em tela tenha alguma

Quadro 1 – Critérios utilizados pelo IBGE para classificar

determinada ocupação como aglomerado subnormal ou não

Serviços públicos Pode ser entendido como

Ocupação da terra Urbanização
essenciais aglomerado subnormal?
legal/formal dentro dos padrões vigentes existentes não
legal/formal fora dos padrões vigentes existentes não
legal/formal dentro dos padrões vigentes inexistentes/ precários não
legal/formal fora dos padrões vigentes inexistentes/ precários não
ilegal/informal dentro dos padrões vigentes existentes não
ilegal/informal fora dos padrões vigentes existentes sim
ilegal/informal dentro dos padrões vigentes inexistentes/ precários sim
ilegal/informal fora dos padrões vigentes inexistentes/ precários sim

Fonte: elaboração própria. Dados: IBGE (2010).

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precariedade,­em qualquer grau, seja referen- unidades residenciais como parâmetro e, por-
te à urbanização, às infraestruturas ou às edi- tanto, incluindo povoados afastados com algu-
ficações” (ibid.). A segunda dimensão entende ma precariedade habitacional ou urbanística.
como NUI qualquer ocupação de terra “sem Também se verifica que propriedade ou posse
algum título que dê aos ocupantes a garantia formal da terra é o único critério presente em
de posse segura” (ibid.). Conforme se verifica, todas as classificações estudadas. A existência
portanto, a primeira dimensão da pesquisa NUI de infraestrutura e equipamentos e o padrão
considera, além da propriedade ou da posse da de urbanização são vistos em duas das quatro
terra, do padrão de urbanização e da existên- classificações abordadas. A renda da população
cia de equipamentos públicos, também a renda e a precariedade das edificações são critérios
da população e a precariedade das edificações explorados apenas pela dimensão físico-territo-
existentes; enquanto a sua segunda dimensão rial da Pesquisa NUI do Ipea (ibid.), enquanto a
trata apenas da propriedade ou posse segura quantidade de unidades residenciais é critério
da terra. O Quadro 2 condensa os critérios utili- adotado apenas pelo IBGE (2010).
zados na classificação da informalidade urbana Nota-se que os critérios elencados aci-
até aqui estudados. ma são indicadores de informalidade urbana
Em análise comparativa ao Ipea (2022), e, portanto, não necessariamente causa dela,
os dados do IBGE para AGSN podem servir de podendo ser também consequência ou reflexo.
referência inicial para levantamento de dados Para este estudo, assume-se como NUI toda
de NUIs, sendo os do Ipea (ibid.) mais abran- ocupação urbana na qual não haja propriedade
gentes por não utilizarem a quantidade de ou posse formal da terra, independentemente

Quadro 2 – Comparativo entre IBGE, lei federal n. 13.465/2017

e Ipea acerca dos critérios utilizados para classificar ocupações irregulares urbanas

Dimensão Dimensão
IBGE Lei Federal físico-territorial jurídico-fundiária
Tipos de critérios
(AGSN, 2010) 13465/2017 da Pesquisa NUI da Pesquisa NUI
(Ipea, 2022) (Ipea, 2022)
Propriedade ou posse formal da terra sim sim sim sim

Infraestrutura e equipamentos urbanos sim não sim não

Renda da população não não sim não

Padrão de urbanização sim não sim não

Precariedade das edificações não não sim não

Quantidade de unidades residenciais sim não não não

Fonte: elaboração própria, em 2023.

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da existência de infraestrutura, da precarieda- Para verificar a validade dessa hipóte-

de das edificações ou de qualquer outro crité- se, buscou-se, por meio de dados, entender o
rio adotado pelas referências estudadas. Ado- crescimento da informalidade no município de
tar-se-á, portanto, a mesma metodologia da di- Florianópolis. Na sequência, fez-se uma análise
mensão jurídico-fundiária da Pesquisa NUI rea- espacial com utilização da base vetorial geor-
lizada pelo Ipea e da lei federal n. 13.465/2017. referenciada da Prefeitura Municipal de Floria-
Tal opção encontra justificativa em dois pontos: nópolis. Buscaram-se dados espaciais acerca
1) por ser a mais abrangente, é a que possibi- dos alvarás de construção e de equipamentos
lita estudar a atuação do estado nas diferentes urbanos e comunitários existentes, os quais
tipologias de NUI; e serão sobrepostos ao mapa com a mancha dos
2) por ser a adotada pela Prefeitura Munici- NUIs, demonstrado na Figura 1. Verificou-se,
pal de Florianópolis (PMF), a delimitação dos dentro da atuação do estado no território mu-
NUIs já existe no banco de dados municipal nicipal, quanto está reservado à cidade formal
(ver Figura 6). e quanto­é compartilhado com a informalidade
Assume-se, hipoteticamente, que, caso em cada caso.
a atuação do estado nas NUIs tenha como ob-
jetivo a sua consolidação como solução à sua
própria ineficácia em fornecer imóveis formais
a preços acessíveis (quer seja pela ineficácia na
Florianópolis
produção de moradia popular, quer seja pela
ineficácia em regular o preço da terra) e à sua Historicamente, os primeiros povoadores do
ineficácia em garantir salários que permitam, à município de Florianópolis remontam ao perío-
população de baixa renda, a aquisição de imó- do pré-colombiano. Já, no período colonial (até
veis, então, a atuação do estado deve ser sem- o século XVII), foi ponto abrigado no Atlântico
pre no sentido de consolidar ou até mesmo de Meridional, com a fundação de Nossa Senho-
promover a ocupação, mas não de levar mais ra do Desterro (1660-1675). No século XVIII,
oportunidades à população ali residente. Prag- serviu de defesa e ocupação do território por-
maticamente, tal atuação deve, portanto, estar tuguês no Brasil meridional, com o surgimento
balizada em dois aspectos: da Vila (1726) e da Sede da Capitania (1738),
1) garantir a segurança na posse, para evitar fortificação e vinda de imigrantes açorianos
que a população ali residente seja facilmente (1748-1756). Na época do Império, ocorreu a
despejada e, consequentemente, volte a ser expansão urbana para além dos limites do nú-
responsabilidade do poder público; e cleo fundador, período de atividade portuária,
2) garantir serviços essenciais sempre que comercial e administrativa (1822-1889).
possível, para evitar que a população ali resi- Na Primeira República, ocorre o fortaleci-
dente abandone a ocupação por falta de aten- mento da condição de capital do Estado, perío-
dimento básico e, tal como no item 1 acima do com atividades administrativas e industriais
proposto, volte a ser responsabilidade do po- (1889-1950), e, no período da República, ocor-
der público. re o incremento da atividade terciária de sede

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

administrativa consolidada, comércio e ser- vales na ilha, que se adaptaram às “formações

viços. A construção da ponte Hercílio Luz, em naturais que formavam verdadeiras barreiras
1926, apresenta grande importância histórica e geográficas à mobilidade” (Cocco, 2016, p. 50).
cultural, sendo a primeira ligação viária com a A partir da segunda metade do século
Ilha de Santa Catarina e marcando um momen- XX, dados do IBGE mostram um grande cresci-
to de profundas transformações políticas, eco- mento populacional em Florianópolis: a popu-
nômicas e sociais no Estado. Sua inauguração lação atingiu o patamar de 100 mil habitantes,
representou uma mudança nos padrões de cir- no início da década de 1960, e cresceu conside-
culação, antes determinados pela navegação, ravelmente nas décadas subsequentes (Tabela
trazendo nova vitalidade urbana para os muni- 1). Somente entre 1980 e 2022, a população
cípios da região e concentrando investimentos aumentou mais de 3 vezes, sendo o incremento
na capital. da última década o maior do período estudado,
A morfologia urbana em Florianópolis, de quase 153 mil habitantes (Figura 1).
portanto, tem origem antiga, com poucas rees- Para entender o padrão da evolução da
truturações feitas ao longo do tempo. A ocupa- mancha urbana, utilizar-se-á o recorte distrital
ção dispersa e polinucleada é, em grande par- fixado na lei complementar n. 736/2023 (Floria-
te, reflexo da colonização iniciada por famílias nópolis-SC, 2023), que divide o território em 18
açorianas, ao longo de caminhos litorâneos e distritos, conforme representado pela Figura 2.

Tabela 1 – Crescimento da população residente no município de Florianópolis por década

Ano População residente Incremento Incremento (%)

1960 97.827 – –
1970 138.717 40.890 41,80
1980 187.871 49.154 35,43
1991 255.390 67.519 35,94
2000 342.315 86.925 34,04
2010 421.240 78.925 23,06
2022 537.213 115.973 27,53

Fonte: IBGE (2022).

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Figura 1 – Crescimento da população residente no município

de Florianópolis por década

Fonte: IBGE (2022).

Figura 2 – Divisão em distritos sobre o território

do município de Florianópolis

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: Florianópolis-SC (2023).

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Os mapas representados na Figura 3 re- Norte da Ilha e nos distritos Coqueiros, Lagoa
velam que tal crescimento populacional ocor- da Conceição e Trindade. As imagens referen-
reu de maneira dispersa, conforme dados da tes aos anos de 2002 e 2019 (Figura 3) revelam
Prefeitura Municipal de Florianópolis (2023a). que o espraiamento urbano chegou por últi-
Até a década de 1960, a população estava pra- mo aos distritos Tapera, Campeche, Ingleses e
ticamente concentrada nos distritos Estreito e Rio Vermelho.
Sede e, na década de 1970, também na região

Figura 3 – Evolução da mancha urbana

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023a).

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Em suma: o município de Florianópolis de 33%, partindo de pouco mais de 7.800 ha

apresentou, nas últimas décadas, um expressi- para 10.400 ha. O crescimento horizontal ocor-
vo aumento da mancha urbanizada, em um pa- reu principalmente nas áreas menos infraestru-
drão disperso, de baixa densidade e com pouca turadas, caracterizadas pela ocupação informal
integração da malha viária. A medição do cres- e mais afastadas dos centros urbanos mais con-
cimento da mancha urbana de 2002 para 2019 solidados, conforme se verifica na Figura­5.
(Figura 4), por exemplo, revelou avanço de mais

Figura 4 – Comparativo da mancha urbana 2002 e 2019 em Florianópolis

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023a).

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Figura 5 – Crescimento da mancha urbana em Florianópolis

entre 2002 e 2019 por distrito

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023a).

Análise da atuação do estado Uma rápida caminhada por alguns dos

na produção e consolidação NUIs do município de Florianópolis revela o

verniz de formalidade no tratamento deles por
do espaço urbano informal parte do ente público: vias largas, pavimenta-
em Florianópolis-SC ção viária, passeio para pedestres, distribui-
ção de água, drenagem urbana, coleta de lixo
Como consequência do crescimento expressivo domiciliar, iluminação pública, distribuição de
da população e da forte dispersão urbana em energia elétrica, sinalização de trânsito, são al-
Florianópolis, surge a predominância da infor- guns dos equipamentos que são praticamente
malidade nos parcelamentos do solo e a con- regra em muitos NUIs do município, conforme
sequente carência de infraestrutura completa, retrata a Figura 7. Tal verniz fica ainda mais evi-
espaços de uso público e centralidades nessas dente quando se analisam alguns dados muni-
localidades. Conforme os dados da Prefeitura cipais: endereço e numeração predial, inscrição
Municipal de Florianópolis (2023b) em 2019 imobiliária, tributação e até emissão de alvarás
o território municipal tinha uma superfície de de construção são também serviços comu-
3971,26 ha ocupada por NUI, distribuídos em mente aplicados às ocupações irregulares em
todos os 18 distritos, conforme Figura 6. Florianópolis-SC.

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Figura 6 – Superfície ocupada por Núcleos Urbanos Informais (NUIs)

no município de Florianópolis e delimitação dos distritos administrativos

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados PMF (2023b).

Figura 7 – Servidão Tomás José Oliveira, localizada em Núcleo Urbano Informal

no distrito do Rio Vermelho, em Florianópolis-SC

Fonte: Google Street View, em 2023.

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Figura 8 – Mancha urbana fora de NUI e dentro de NUI em Florianópolis

por distrito no ano de 2019

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023b).

A informalidade é expressiva no muni- mancha urbana (em hectares), da superfície­

cípio, e, em alguns distritos, a maior parte da da mancha urbana em relação à área do
urbanização existente encontra-se na irregu- distrito­ (em porcentagem), da superfície de
laridade. A Figura 8 mostra a sobreposição da NUI (em hectares) e da superfície de NUI
mancha urbana municipal com a abrangência em relação à mancha urbana do distrito (em
dos núcleos urbanos informais, por distrito, porcentagem).­
no município de Florianópolis-SC. A Figura 9, Já a Figura 10 mostra os distritos em
na sequência, mostra os dados, por distrito, escala, com a superfície de NUI em relação à
de área total (em hectares), da superfície da mancha urbana em cada um deles.

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Figura 9 – Mancha urbana em NUI e fora de NUI por distrito

em Florianópolis no ano de 2019

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b).

Figura 10 – NUI em relação à área urbanizada, por distrito,

em Florianópolis no ano de 2019

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b).

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

Importante destacar a condição insular se verifica que pouco mais de 10% da área ur-
do município, que possui 97,23% (IBGE) do seu banizada está sob terrenos de marinha de pro-
território em ilha. A Figura 11 e a Tabela 2 apre- priedade da União e que a maior parte destes
sentam a relação entre a mancha urbana, as (82,45%) se encontram fora dos NUIs.
áreas de marinha e os NUIs, conforme a qual

Figura 11 – NUI em relação à mancha urbana e aos terrenos de marinha

em Florianópolis (2019)

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b).

Tabela 2 – NUI em relação à mancha urbana e aos terrenos de marinha, em Florianópolis

Área (ha) (%)

Terrenos de marinha (total) 5.657,09 –

Área urbanizada 10.399,16 100,00
NUI 3.971,26 35,43
Terrenos de marinha em área urbanizada 1.067,67 10,27
Terrenos de marinha em NUI 187,34 01,80

Fonte: PMF (2023b).

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Portanto, apesar da particularidade de Para entender a atuação do ente públi-

ter território majoritariamente insular, não se co na produção e consolidação das ocupações
vislumbra, numa primeira análise, conexão irregulares, recortaram-se dois aspectos dos
entre a propriedade pública dos imóveis e as quais há disponibilidade de dados e verificou-
ocup­ações irregulares. -se como estes ocorrem nas NUIs existentes.
NUIs de Florianópolis, em 2019, repre- Primeiro verificou-se a emissão de alvarás de
sentam mais de 80% da superfície com ocupa- construção nas NUIs e, num segundo momen-
ção urbana no distrito do Rio Vermelho; mais to, estudou-se a implantação de equipamentos
de 70% no do Campeche; e mais de 65% no comunitários de educação, saúde, lazer e trans-
dos Ingleses – locais que também tiveram os porte público nas mesmas áreas.
maiores aumentos de mancha urbana nos úl-
timos anos, conforme se verificou nas Figuras a) Alvarás de construção
4 e 5. Pode-se assumir que a expansão urbana
horizontal em Florianópolis, portanto, ocorre O licenciamento de obras por meio da emissão
principalmente informalmente. Tal constatação de alvará de construção é tratamento que se
é reforçada quando se verifica que os distritos espera seja dado apenas a lotes formalmente
com maiores graus de consolidação, ou seja, aprovados, mas, no caso de Florianópolis, é
aqueles em que a superfície da mancha urbana­ também dado aos lotes do mercado informal,
ocorre em aproximadamente 90% ou mais de desde que o seu possuidor apresente decla-
seu território – Coqueiros, Estreito e Sede –, ração de posse, cujo modelo é encontrado na
são também os três onde a participação dos página da Secretaria Municipal de Habitação e
NUIs na formação da mancha urbana é menor. Desenvolvimento Urbano (2023c) (Figura 12).

Figura 12 – Modelo de declaração de posse exigido

pela prefeitura para licenciamento de obras, no caso
de inexistência de documento formal de propriedade

Fonte: PMF (2023c).

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

Para esta pesquisa, buscou-se, junto à e, nos casos em que tal correspondência foi
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Ur- inexistente, por meio de geocodificação com
bano (SMDU), a relação de alvarás de constru- base no endereçamento constante da lista de
ção expedidos entre os anos de 2002 e 2021 alvarás e em sua correspondência na platafor-
(PMF, 2023d) e buscou-se, junto ao Instituto ma Google Maps. Os dados oriundos da so-
de Planejamento Urbano de Florianópolis (Ipuf, breposição dos alvarás espacializados com a
2023), a base cadastral imobiliária espacializa- mancha de NUI são os fixados na Tabela 3 e na
da. Espacializaram-se os alvarás por meio de Figura 13, e a evolução desses alvarás por ano
correspondência direta da inscrição imobiliária são é fixada nas Figuras 14 e 15.
constante da lista de alvarás e da base cadastral­

Tabela 3 – Alvarás de construção expedidos pelo município de Florianópolis

entre os anos de 2002 e 2021 dentro e fora dos NUIs
Dentro dos NUIs Fora dos NUIs
Quantidade de alvarás 4.872 (26,61%) 13.437 (73,39%)
Área total licenciada 213 ha (12,92%) 1.436 ha (87,08%)
Média da área licenciada por obra 475,98m² 1.148,09m²
Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023d).

Figura 13 – Percentual de área construída licenciada pelo município de Florianópolis

entre os anos de 2002 e 2021 dentro e fora dos NUIs por distrito

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023d).

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Pedro Jablinski Castelhano, Maíra Mesquita Maciorowski, Elisa de Oliveira Beck

Figura 14 – Volume em m² licenciado por meio de alvarás de construção

expedidos pelo município de Florianópolis entre os anos de 2002 e 2021
dentro e fora dos NUIs

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023d).

Figura 15 – Participação da construção licenciada por meio de alvarás

de construção expedidos pelo município de Florianópolis entre os anos
de 2002 e 2021 dentro e fora dos NUIs

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023d).

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

Conforme tais dados, no período entre em NUI e os expedidos para imóveis fora dos
2002 e 2021, um a cada quatro alvarás expe- NUIs, revela que, dentre os alvarás em áreas
didos pelo município foi para construções em informais, aqueles até 250m² são mais expres-
áreas sem regularidade urbanística, e quase sivos e, dentre os alvarás em áreas formais, os
13% de todo o volume de construção licenciado maiores que 250m² são mais representativos. A
no período ocorreu sobre essas mesmas áreas. explicação para isso pode estar nas restrições
A segregação de dados por ano revelou que tal impostas pela informalidade: imóveis sem re-
prática é constante e recorrente nas últimas gularidade registral não podem ser objeto de
duas­décadas: em quase todos os anos estuda- incorporação imobiliária e, consequentemen-
dos, o volume licenciado sobre áreas irregulares te, de financiamento. Os custos da construção,
fica entre 7 e 20%, sem grandes tendências es- portanto, devem ser arcados diretamente pelo
pecíficas em determinado recorte temporal. possuidor, e a instituição de eventuais condo-
A análise do porte das edificações ob- mínios de unidades residenciais ou comerciais
jeto de alvará de construção no município de não tem lastro legal. Portanto, a tendência é
Florianópolis (Figura 16), agrupados os alva- que as construções sejam unifamiliares e a sua
rás entre os expedidos para imóveis inseridos área construída seja limitada.

Figura 16 – Porte das edificações (m²) objeto de alvará de construção

em Florianópolis-SC – em NUI e fora de NUI

Fonte: autoria própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023d).

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Pedro Jablinski Castelhano, Maíra Mesquita Maciorowski, Elisa de Oliveira Beck

b) Equipamentos comunitários e de lazer

as áreas de lazer, buscaram-se a localização e
A análise da atuação do estado no fornecimen- a poligonal de todas as áreas de lazer públi-
to de equipamentos urbanos comunitários e cas consolidadas­ – isto é, providas de equipa-
de lazer resumiu a atuação em quatro áreas,­ mentos de lazer – e calculou-se a área de lazer
como recorte amostral: educação, saúde, la- disponível pela poligonal e converteu-se cada
zer e transporte público. Para a educação, uma em ponto,­localizado no centroide de cada
buscou-se, junto à PMF (2023e), a localização polígono.­Para o transporte público, buscou-se,
de todas as unidades de ensino públicas, mu- na prefeitura, a localização dos pontos de ôni-
nicipais e estaduais, e separaram-se como bus municipais. Nos quatro estudos, verificou-
amostra apenas as unidades de educação bá- -se a disponibilidade­do equipamento por dis-
sica. Para a saúde, buscaram-se, junto à PMF, trito administrativo e para os NUIs por distrito
apenas os centros de saúde municipais. Para administrativo, conforme mostra a Figura 17.

Figura 17 – Distribuição dos equipamentos comunitários de saúde,

educação e lazer sobre os distritos e NUIs de Florianópolis-SC

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023e).

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

Caso a hipótese levantada, segundo a deles não é cotidiana, como os da educação e

qual a atuação do estado nos NUI deve ter co- de transporte, nem básica, como os de saúde: a
mo objetivo a consolidação das ocupações irre- existência desse tipo de equipamento não tem a
gulares, esteja correta, então o que se espera mesma capacidade de consolidar uma ocupação
é que os equipamentos de lazer devam ser os que os outros. Os resultados fixados nas Figuras
menos presentes nas NUIs, porque a utilização 18 a 25 comprovaram a hipótese esperada.

Figura 18 – Centros de saúde municipais Figura 19 – Centros de saúde municipais

por distrito dentro e fora de NUI dentro e fora de NUI em Florianópolis

Figura 20 – Unidades de educação de ensino Figura 21 – Unidades de educação de ensino

básico municipais e estaduais por distrito básico municipais e estaduais dentro
dentro e fora de NUI e fora de NUI em Florianópolis-SC

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Pedro Jablinski Castelhano, Maíra Mesquita Maciorowski, Elisa de Oliveira Beck

Figura 22 – Hectares de área de lazer Figura 23 – Hectares de área de lazer

consolidada por distrito dentro consolidada dentro e fora de NUI
e fora de NUI em Florianópolis-SC

Figura 24 – Pontos de ônibus Figura 25 – Pontos de ônibus dentro

por distrito dentro e fora de NUI e fora de NUI em Florianópolis-SC

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023b) e PMF (2023e).

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

Conclusões formalmente em propriedade, pode ser utili-

e encaminhamentos zada como alguma segurança jurídica contra

eventuais ações de despejo;
2) a existência de edificação licenciada atri-
A partir das análises realizadas, percebe-se que bui valor de troca ao imóvel e, portanto, cola-
a tolerância à ocupação informal por parte do bora para que a ocupação lá existente não seja
poder público se dá de maneira não homogê- facilmente abandonada.
nea, a depender do indicador analisado e do Conforme se viu, a restrição ao licen-
recorte territorial ao qual o NUI está inserido. A ciamento em áreas de NUI está muito mais
Figura 26 apresenta os indicadores analisados vinculada­às limitações registrais, do que à falta
na escala do município. de propriedade formal. Ainda que a porcenta-
O grande número de licenciamentos de gem de licenciamento em áreas de NUI seja pe-
obras em NUI corrobora a hipótese levantada quena, se comparada às porcentagens de pon-
pelos seguintes aspectos: tos de ônibus, ensino básico e saúde básica, há
1) o licenciamento de uma edificação é in- que se frisar que se trata do único serviço ana-
dicativo fortíssimo de posse sobre o terreno lisado cuja provisão não parte de iniciativa do
licenciado. Tal posse, ainda que não convertida estado, mas sim do próprio ocupante do lote­

Figura 26 – Mancha urbana, pontos de ônibus, educação, saúde, alvarás

e áreas de lazer em NUI em Florianópolis-SC

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023a), PMF (2023b) e PMF (2023d).

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Pedro Jablinski Castelhano, Maíra Mesquita Maciorowski, Elisa de Oliveira Beck

irregular, e, além disso, pela própria natureza pontos de ônibus, unidades de educação, uni-
da ocupação irregular, há de se esperar que dades de saúde e área licenciada em cada um
a maioria das edificações não tenha qualquer deles e no município.
licenciamento. No entanto, o fato de o estado Com algumas exceções, o padrão repete-
estar disposto e de, realmente, abrir a possi- -se: pontos de ônibus, educação e saúde pre-
bilidade de licenciamento de obras em áreas sentes, obras licenciadas e quase nenhuma
irregulares, por si só, já pode servir para corro- área de lazer. Quanto à inexistência de equipa-
borar a hipótese. mentos de saúde nas NUIs do Rio Vermelho, foi
Sobre os equipamentos urbanos analisa- verificada uma unidade de atendimento fora da
dos, que são de fato iniciativa do próprio esta- NUI no distrito e outras duas presentes no dis-
do, percebe-se maior preocupação do estado trito vizinho, ensejando uma análise qualitativa
em garantir acesso ao transporte público, à mais aprofundada sobre esse serviço, a fim de
educação e à saúde nas ocupações informais verificar sua efetividade.
e uma menor preocupação com o forneci- Fundamental resgatar a dialética de
mento de áreas de lazer em NUI. Quando se Lefebvre (2006), citada na seção introdutó-
observa, por recorte distrital, a porcentagem ria deste estudo, para explicar o papel do
de áreas de lazer em NUI segue quase irrele- estado.­ Conforme se viu, a atuação do esta-
vante. A Figura­27 mostra os três distritos cuja do é essencialmente­contraditória: enquan-
superfície­de NUI é mais relevante sobre a sua to ele estabelece­uma série de normas e leis
área urbanizada (acima de 60%) – Ingleses, que regem o ordenamento territorial (“cas-
Campeche e Rio Vermelho – e a distribuição de tração”, “esmagamento” e “centro estável de

Figura 27 – Mancha urbana, pontos de ônibus, educação, saúde,

alvarás e áreas de lazer em NUI nos distritos Ingleses, Campeche
e Rio Vermelho e no município de Florianópolis-SC

Fonte: elaboração própria, em 2023. Dados: PMF (2023a), PMF (2023b), PMF (2023d) e
PMF (2023e).

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 A atuação estatal na produção da cidade informal

sociedades­e espaços”, nos termos do próprio básica).­ Para além da consolidação, um papel
Lefebvre (ibid., p. 45), trabalha ativamente na desejável para o estado para essas áreas deve
consolidação de ocupações que não passaram passar por políticas de regularização fundiária,
pelo crivo legal (violência subversiva como res- inclusão de parques, praças e áreas verdes de
posta à violência do poder). O próprio trabalho qualidade, garantia de calçadas caminháveis e
do estado na implantação de infraestrutura e acessíveis, segurança, entre outros serviços que
equipamentos também é contraditório: ele é são reservados às áreas regulares da cidade.
eficiente na implementação de pontos de ôni- Como encaminhamentos da pesquisa,
bus, unidades de ensino básico, centros de saú- sugere-se aprofundamento do estudo com a
de e até mesmo em licenciar edificações e ine- inclusão de variáveis como renda e valor da
ficiente em prover áreas verdes ou áreas de re- terra, que podem explicar diferenças como a
creação e lazer de qualidade à cidade informal. percebida do distrito do Campeche, onde, ape-
Tal contradição pode ser explicada: se o sar de grande índice de informalidade, existe
papel do estado é meramente consolidar essas maior presença do estado nos indicadores de
ocupações como resposta à sua própria inca- pontos de ônibus, educação e alvarás do que
pacidade de garantir imóveis formais a preços os visualizados nos distritos do Rio Vermelho
acessíveis e de tirar parcela considerável da sua e dos Ingleses. Outra análise, dando continui-
população da situação de pobreza, conforme dade a esta pesquisa, incluiria equipamentos
sugerido na introdução deste artigo, então é urbanos, tais como drenagem, coleta de esgo-
de esperar que as políticas públicas existentes to, distribuição de água e energia e iluminação
nos NUIs tenham apenas o viés de consolidá-los pública, considerados básicos pela lei federal
seja por meio de segurança jurídica, seja pela n. 6.766/1979 (Brasil, 1979), comparando-os
garantia de acesso a transporte público (ainda a outros equipamentos cuja importância não
que precário) e equipamentos comunitários­ seja reconhecida como básica pela lei federal,
básicos­que permitam que a população possa­ tais como calçadas, sinalização de trânsito, pa-
trabalhar (creches, escolas básicas, saúde vimentação de vias ou arborização urbana.

[I] https://orcid.org/0009-0002-3776-5325
Universidade Federal de Santa Catarina, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Pós-
-Graduação em Arquitetura e Urbanismo. Florianópolis, SC/Brasil.
[email protected]

[II] https://orcid.org/0009-0008-1636-1499
Pesquisador autônomo. Florianópolis, SC/Brasil.
[email protected]

[III] https://orcid.org/0009-0007-5807-4095
Pesquisador autônomo. Florianópolis, SC/Brasil.
[email protected]

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Texto recebido em 13/mar/2023

Texto aprovado em 25/abr/2023

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