REURB

Regularização Fundiária Urbana

Perguntas e Respostas
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Regularização Fundiária Urbana

Perguntas e Respostas

Florianópolis
2023

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Centro de Apoio Operacional
Programa da
do Meio Ambiente Ordem Urbanística
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Perguntas e Respostas

Elaboração
Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente do Ministério Públi-
co do Estado de Santa Catarina, sob a Coordenação da Promotora de
Justiça Luciana Cardoso Pilati Polli, com apoio da Procuradoria-Geral
de Justiça.

Contato
Rua Pedro Ivo, 231, Edifício Campos Salles, 9º andar, Sala 901
Centro, Florianópolis/SC, CEP: 88.010-070
Fone: (48) 3330-9430
E-mail: [email protected]

Projeto Gráfico e Editoração

Coordenadoria de Comunicação Social
(48) 3229-9302 – [email protected]

Ficha Catalográfica
Santa Catarina. Ministério Público. Centro de Apoio Operacional do
Meio Ambiente.
REURB – Regularização Fundiária Urbana [recurso eletrônico] :
perguntas e respostas / [Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente
; coordenação Luciana Cardoso Pilati Polli] – Florianópolis : MPSC,
2023.

328 p. ; PDF.

Disponível em: www.mpsc.mp.br

1. Regularização Fundiária. 2. Política Urbana. 3. Demarcação

Urbanística. 4. Planejamento Urbano. I. Polli, Luciana Cardoso Pilati. II.
Título.

CDDir 341.374

Catalogação: Magda Daré CRB – 14/982

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Administração do Ministério Público do Estado de Santa

Catarina
Procurador-Geral de Justiça
Fábio de Souza Trajano

Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos

Durval da Silva Amorim

Subprocuradora-Geral de Justiça para Assuntos Administrativos

Ariadne Clarissa Klein Sartori

Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Institucionais

Paulo Antônio Locatelli

Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos de Planejamento e

Inovação
Luciano Trierweiller Naschenweng

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Secretária-Geral do Ministério Público

Claudine Vidal de Negreiros da Silva

Ouvidora do Ministério Público

Rosemary Machado Silva

Subouvidora do Ministério Público

Ângela Valença Bordini

Corregedor-Geral do Ministério Público

Fábio Strecker Schmitt

Subcorregedora-Geral do Ministério Público

Cristiane Rosália Maestri Böell

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Sumário
11 Apresentação
13 Introdução
16 Perguntas e Respostas - Regularização Fundiária Urbana
1 O que é a Reurb?............................................................................ 17

2 Qual é a natureza jurídica da Reurb?.......................................... 17

3 Quais são os objetivos da Reurb?................................................ 18

4 Quais são os legitimados para requerer a Reurb ao

Município?......................................................................................20

5 Quais são as modalidades de Reurb e quais são as principais

diferenças entre elas?....................................................................... 23

6 É possível a aplicação da Reurb-E e da Reurb-S em um mesmo

núcleo informal? Nesse caso, quais são os regimes jurídicos
aplicáveis?.......................................................................................... 24

7 Quais são as etapas do procedimento da Reurb?...................... 25

8 Qual é o conteúdo mínimo do projeto de regularização fundiária

e do projeto urbanístico na Reurb?................................................ 27

9 O que é Estudo Técnico Socioambiental e qual é o seu objetivo?

Em que casos deve ser exigido?...................................................... 30

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6 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

10 Como se dá a conclusão da Reurb?........................................... 32

11 Qual é o conceito e o conteúdo mínimo da Certidão de

Regularização Fundiária (CRF)?..................................................... 33

12 O que é necessário para um núcleo informal urbano ser

considerado consolidado?............................................................... 34

13 O Núcleo Urbano Informal Consolidado pode compreender

áreas e lotes ociosos ou todos devem estar necessariamente
edificados?......................................................................................... 36

14 A Reurb somente é cabível para os Núcleos Urbanos Informais

Consolidados?................................................................................... 38

15 É possível Reurb em área de preservação permanente (APP)?

Nesse caso, em que situações a área de preservação permanente
(APP) poderá ser flexibilizada? Quais são os requisitos? Quais são
os marcos temporais considerados para fins de consolidação?.39

16 É possível Reurb em área não considerada de área de

preservação permanente (APP)? Quais são os requisitos? Nesses
casos, é necessária a consolidação do núcleo?.............................. 43

17 É possível Reurb em zona rural? Quais são os requisitos?.... 44

18 O que é Reurb inominada? Qual é o procedimento

aplicável?........................................................................................47

19 Quais são os institutos jurídicos destinados a garantir a

titulação dos interessados no âmbito da Reurb?.......................... 48

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20 O que é legitimação fundiária e o que é legitimação da posse?

Quais são as diferenças entre tais institutos? Existe marco
temporal para o seu reconhecimento?........................................... 50

21 É possível Reurb individual?..................................................... 55

22 Qual é o procedimento adequado para regularizar as situações

informais individualizadas?............................................................ 57

23 Nos casos em que a única irregularidade do núcleo urbano

informal consolidado seja a sua localização sobre área de
preservação permanente (APP), sem outros aspectos de
informalidade (v.g., titulação e descumprimento de parâmetros
urbanísticos), é necessária a Reurb para regularização?............. 58

24 Para edificações situadas em área de preservação permanente

(APP) em Núcleos Urbanos Consolidados, há hipóteses de
direito adquirido? ............................................................................ 61

25 O Verbete n. 613 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça

impede a Reurb?............................................................................... 63

26 Como proceder em casos de núcleos em que apenas alguns

beneficiários têm interesse em promover a Reurb? O Município
pode deflagrar a Reurb no núcleo informal mesmo sem a anuência
de todos os beneficiários? Essa possibilidade é alcançada pelo
poder de polícia do Município?...................................................... 64

27 É possível promover a Reurb de edificações embargadas

judicial e administrativamente?...................................................... 67

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28 A Reurb afasta a responsabilidade civil, criminal e

administrativa?................................................................................. 71

29 Quais são os cuidados que o município deve ter ao legislar

sobre Reurb?...................................................................................... 72

30 O Ministério Público é chamado a intervir na fase de registro

da Reurb?........................................................................................... 74

31 Como deve ser a atuação do Ministério Público na Reurb?.. 75

32 Qual é a diferença entre a Reurb e o Programa Lar Legal do

Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina (Resolução CM n.
8/2014)?.............................................................................................. 81

83 ANEXOS
Anexo 1 - Tabela de Conferência/Check List Reurb-S em Área de
Preservação Permanente (APP)...................................................... 84

Anexo 2 - Tabela de Conferência/Check List Reurb-E em Área

de Preservação Permanente (APP)................................................. 90

Anexo 3 - Pesquisas Selecionadas do Centro de Apoio

Operacional do Meio Ambiente do Ministério Público do Estado
de Santa Catarina sobre Reurb......................................................97

Pesquisa n. 28/2023................................................................................97

Pesquisa n. 57/2020 .............................................................................117

Pesquisa n. 94/2021..............................................................................171

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Pesquisa n. 97/2022..............................................................................190

Pesquisa n. 122/2021............................................................................223

Pesquisa n. 147/2021............................................................................253

Anexo 4 - Quadro-Síntese Lar Legal X Reurb............................. 277

Anexo 5 - Nota Técnica n. 1/2022/CME..................................... 294

Anexo 1..................................................................................................312

Anexo 2..................................................................................................321

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Perguntas e Respostas

Apresentação
Com o intuito de auxiliar na diuturna e árdua missão
de acompanhar a política urbana de regularização fundiária, o
Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente disponibiliza a
presente cartilha – REURB: Perguntas e Respostas.

O ordenamento territorial urbano possui íntima rela-

ção com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e inafas-
tável interseção com outros bens de elevado valor social. A ocu-
pação irregular do solo traz, atrelada a si, mazelas que asfixiam
direitos basilares nos mais diversos segmentos privados e públi-
cos, incluindo a educação, a saúde e a segurança.

Longe de ser tábua de salvação, mas consistindo em

importante instrumento, a Lei n. 13.465/17 disciplina a regu-
larização fundiária urbana e traz requisitos que denotam sua
excepcionalidade, seguindo como regra geral a aplicação da Lei
n. 6.766/1979, da Lei Estadual n. 17.492/2018 e da legislação
municipal específica sobre o tema.

Nesse cenário, a aplicação escorreita das ferramentas

postas à disposição do Ministério Público ganha grande relevo
e o Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente, ainda sob
a competente coordenação da Dra. Luciana Cardoso Pilati Polli,

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Perguntas e Respostas

elaborou este material, que responde a questionamentos recor-

rentes oriundos da atuação prática e, compreende-se, muito va-
lerá na atuação das Promotorias de Justiça e Procuradorias de
Justiça na busca pela qualidade urbanístico-ambiental de cada
um dos municípios de Santa Catarina.

SAULO HENRIQUE ALÉSSIO CESA

Promotor de Justiça
Coordenador do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente
Maio 2023/jul. 2023

FERNANDA BROERING DUTRA

Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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Perguntas e Respostas

Introdução
O conceito de meio ambiente contempla, além do
meio ambiente natural e do meio ambiente cultural, o meio am-
biente artificial, o qual, conforme preleciona Frederico Amado1,
é “integrado pelos bens fruto da intervenção humana que não
formam o meio ambiente cultural”. De acordo com o referido
doutrinador, “a cidade é o exemplo de patrimônio ambiental
artificial dos mais relevantes”, pois, com o ordenamento terri-
torial urbano, o que se objetiva é assegurar o pleno desenvolvi-
mento das funções sociais e o bem-estar da população.

A garantia do ordenamento territorial urbano, me-

diante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano, constitui obrigação constitucional do
poder público municipal (arts. 30, VIII, e 182, CRFB), mas tem
sido constantemente desafiada pela crescente concentração po-
pulacional nas cidades, agravada pela deficiência do combate às
construções e às ocupações clandestinas e irregulares.

Assim, a par da fundamentalidade do fortalecimen-

to do controle urbanístico pelos Municípios com vista à fisca-
lização e ao combate a novas construções e a novas ocupações
1 AMADO, Frederico. Direito ambiental: proteção ambiental. 10. ed. Salvador:
Juspodivm, 2019.

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Perguntas e Respostas

clandestinas e irregulares, é fundamental que os entes munici-

pais desenvolvam políticas públicas voltadas à regularização,
quando cabível, dos núcleos urbanos informais.

Vale registrar que, por regra, a regularização dos

parcelamentos do solo deve observar a Lei n. 6.766/1979, a Lei
Estadual n. 17.492/2018 e a legislação municipal; mas, em si-
tuações excepcionais, quando cumpridos todos os respectivos
requisitos legais, é cabível a Lei de Regularização Fundiária
Urbana (lei n. 13.465/17).

A Lei n. 13.465/2017 disciplina a regularização fundi-

ária urbana (Reurb) e estabelece os pressupostos correlatos para
a identificação dos núcleos urbanos informais, a fim de organi-
zá-los e de assegurar, aos seus ocupantes, a prestação de servi-
ços públicos, de modo a melhorar as condições urbanísticas e
ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior.
Trata-se, portanto, de instrumento de natureza coletiva, que so-
brepuja a ideia da simples regularização escriturária.

A presente cartilha – REURB: Perguntas e Respostas

– almeja contribuir para o esclarecimento das dúvidas mais re-
correntes na Atuação Ministerial voltada ao acompanhamento
da política urbana de regularização fundiária urbana.

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Perguntas e Respostas

Objetiva-se, assim, maior resolutividade das questões

que permeiam o cotidiano das Promotorias de Justiça, especial-
mente no que diz respeito aos procedimentos da Reurb, para fins
de cumprimento da função socioambiental das cidades.

LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI

Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente
Abr. 2019/abr. 2023

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1 O que é a Reurb?
A Reurb, implementada pela Lei n. 13.465/17, consis-
te no conjunto de normas gerais e de procedimentos que visam à
implementação de medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e
sociais, para fins de inserção de determinados núcleos urbanos e
de seus ocupantes na formalidade.

Trata-se de um instrumento de política urbana que

objetiva a organização dos núcleos urbanos informais a fim de
que sejam compatíveis com o ordenamento urbano e com o ple-
no desenvolvimento das funções sociais da cidade, visando à
garantia de prestação de serviços públicos aos seus ocupantes,
assim como à melhoria das condições urbanísticas e ambientais e
ao desestímulo à formação de novos núcleos urbanos informais.

2 Qual é a natureza jurídica da Reurb?

A natureza jurídica da Reurb é de regularização ad-
ministrativa coletiva (REsp 1782692/PB)2, processada perante
o Município. Trata-se, assim, de procedimento administrativo.
Para tanto, ao receber o requerimento formulado por um dos
2 Trata-se de regularização administrativa coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida
pelo Poder Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “núcleo urbano
informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la ad hoc, para regularizar ocupações
individuais isoladas), tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante “a
elaboração de estudos técnicos” e “compensações ambientais” (Lei 13.465/2017,
art. 11, I e II, e § 2°).

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legitimados, por escrito3, o Ente Municipal deverá decidir sobre

a deflagração da Reurb, sobre a sua modalidade, sobre a apro-
vação do projeto de regularização fundiária (que deverá con-
ter as responsabilidades das partes envolvidas, a teor do art. 33
da Lei n. 13.465/2017), e, ainda, futuramente sobre a expedição
de regularização fundiária – CRF (arts. 29, 30, 32 e 33 da Lei n.
13.465/2017).

3 Quais são os objetivos da Reurb?

A principal finalidade da Reurb é identificar os núcle-
os urbanos informais que possam e que devam ser regulariza-
dos, organizando-os e assegurando-lhes a prestação de serviços
públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições
urbanísticas e ambientais, inclusive mediante compensações, em
relação à situação de ocupação informal anterior (art. 10, I, da
Lei n. 13.465/17), para fins de prevenção e de desestímulo da
formação de novos núcleos urbanos informais (art. 10, X, da Lei
n. 13.467/2017).

3 Art. 14, Lei n. 13.465/17. “Poderão requerer a Reurb: I - a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração
pública indireta; II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente
ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações,
organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras
associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento
urbano ou regularização fundiária urbana; III - os proprietários de imóveis ou de
terrenos, loteadores ou incorporadores; IV - a Defensoria Pública, em nome dos
beneficiários hipossuficientes; e V - o Ministério Público”.

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O art. 10 da Lei n. 13.465/17 preceitua, ainda, outros

objetivos a serem observados pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municípios no que tange à Reurb:
Art. 10, Lei n. 13.465/17. (...)

II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o orde-

namento territorial urbano e constituir sobre elas direitos
reais em favor dos seus ocupantes;

III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela popula-

ção de baixa renda, de modo a priorizar a permanência
dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais
regularizados;

IV - promover a integração social e a geração de emprego

e renda;

V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em

reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e
sociedade;

VI - garantir o direito social à moradia digna e às condi-

ções de vida adequadas;

VII - garantir a efetivação da função social da propriedade;

VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções so-

ciais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência na

ocupação e no uso do solo;

X - prevenir e desestimular a formação de novos núcleos

urbanos informais;

XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome

da mulher;

XII - franquear participação dos interessados nas etapas

do processo de regularização fundiária.

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REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Percebe-se, portanto, que a implementação da Reurb

vai muito além da mera regularização formal do imóvel, sendo
de extrema relevância a atuação da Promotoria de Justiça a fim
de garantir que os seus objetivos sejam efetivamente cumpridos
pelo Ente Público que, na maioria das vezes, será o Município.

4 Quais são os legitimados para requerer a Reurb ao Município?

De acordo com o art. 14 da Lei n. 13.465/17, são legi-
timados para requerer a regularização fundiária: a) a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por
meio de entidades da administração pública indireta; b) os seus
beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por
meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores,
fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil
de interesse público ou outras associações civis que tenham por
finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou
regularização fundiária urbana; c) os proprietários de imóveis
ou de terrenos, os loteadores ou os incorporadores; d) a Defen-
soria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e) e o
Ministério Público.

Nesse particular, cumpre observar que, tendo em vis-

ta a natureza jurídica de regularização administrativa coletiva
da Reurb, a despeito da possibilidade de o beneficiário da Reurb

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Perguntas e Respostas

requerer individualmente a sua instauração, isso não significa

que a regularização será individual; o seu requerimento poderá
ser individual, mas o seu conteúdo deverá alcançar todo o nú-
cleo urbano informal envolvido.

Além disso, a despeito de a Lei n. 13.465/2017 prever,

em seu art. 14, § 1º, que os legitimados poderão promover todos
os atos necessários à regularização fundiária, inclusive mediante
requerimento dos atos de registro, a legitimidade do Ministério
Público está relacionada com as suas funções institucionais.

Nesse sentido, entende o Ministério Público de Minas

Gerais no Guia do Parcelamento do Solo Urbano para Municí-
pios e da Regularização Fundiária Urbana4:
(...) Ministério Público e Defensoria Pública podem reque-
rer a Reurb, ou seja, provocar o Município, mediante Ação
Civil Pública ou Termo de Ajustamento de Conduta, para
as ações administrativas que visem à Reurb, em especial a
Reurb-S, mas o promovente será o Município, que ficará
responsável pela contratação de projetos, aprovação da
Reurb, registro em cartório do RGI, obras de urbanização
e tudo o mais que for necessário para se chegar a bom ter-
mo na regularização fundiária do assentamento informal.
Como se sabe, o Ministério Público e a Defensoria Pública
não possuem previsão orçamentária para realizar obras
públicas de urbanização, não sendo possível transferir-
-lhes encargos típicos do Município.

4 MPMG JURÍDICO. Belo Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;

CEAF, Edição Especial: Guia do parcelamento do solo urbano para municípios e da
regularização fundiária urbana, fev. 2018

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Perguntas e Respostas

Acerca do assunto, destacam-se, também, os ensina-

mentos do Procurador de Justiça Paulo Antônio Locatelli5:
(…) expressamente o MP só é mencionado na Lei n.º
13.465/17 uma única vez, no seu art. 14, V, ao dispor que
poderá ser um dos requerentes da REURB. O pleito mi-
nisterial por si só não obriga o Município a promover a
REURB. Se não o fizer, este deve justificar o indeferimen-
to, assim como se decidir pela promoção da regularização,
após análise da necessidade de reordenamento. A REURB
terá como fim o ordenamento das ocupações ou a sua re-
moção. Essa discricionariedade virá da análise técnica do
assentamento e da sustentabilidade do local.

Portanto, quando se requer ao Município que se promo-

va a REURB está indicando que determinada área é pas-
sível de intervenção, cuja análise o MP está solicitando
que seja feita pelos órgãos competentes, que definirão
as condições em que a REURB irá ocorrer. Por óbvio, a
recusa injustificada de analisar a possibilidade da REURB
por parte dos órgãos responsáveis no âmbito municipal
enseja a celebração de TAC ou propositura de ACP para
exigi-la, como também, a promoção indevida ou o seu
desvirtuamento.

Dessa forma, entende-se que cabe ao Ministério Públi-

co provocar o Município para que proceda à implementação da
Reurb, podendo, ainda, adotar medidas para acompanhar e fis-
calizar a correta utilização do procedimento e de seus institutos,
em favor da defesa do meio ambiente (natural e artificial).

5 LOCATELLI, Paulo Antonio. Elementos para a sustentabilidade da regularização

fundiária urbana nas áreas de preservação permanente: os desafios para a proteção
do meio ambiente e o desenvolvimento urbano. Interpretação e atuação homeostática.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021. p. 390

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5 Quais são as modalidades de Reurb e quais são as principais

diferenças entre elas?
A Reurb compreende 2 (duas) modalidades: (a) a
Reurb de Interesse Social (Reurb-S), regularização fundiária
aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominan-
temente por população de baixa renda, assim declarados em ato
do Poder Executivo municipal (art. 13 da Lei n. 13.465/2017)5;
e (b) a Reurb de Interesse Específico (Reurb-E), regularização
fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados
por população não qualificada como de baixa renda (art. 13 da
Lei n. 13.465/17).

A modalidade da Reurb constitui fator determinante

para a definição do regime jurídico aplicável ao caso concreto,
influenciando no custeio do projeto urbanístico e da infraestru-
tura a ser instalada; nas isenções de custas e de emolumentos;
nos marcos legais e na extensão da flexibilização das margens de
área de preservação permanente (APP).

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Perguntas e Respostas

6 É possível a aplicação da Reurb-E e da Reurb-S em um mesmo

núcleo informal? Nesse caso, quais são os regimes jurídicos
aplicáveis?
É possível a coexistência das duas modalidades de
Reurb em um mesmo núcleo informal (art. 5º, § 4º, do Decreto
n. 9.310/2018).

A critério do Município, a classificação da Reurb po-

derá ser feita de forma integral ou por partes, podendo haver, no
mesmo núcleo urbano informal, as duas modalidades de Reurb,
desde que a parte ocupada predominantemente por população
baixa observe as regras da Reurb-S, e o restante do núcleo, as
regras da Reurb-E. Nesse sentido, estabelece o art. 5º, §§ 4º e 7º,
do Decreto n. 9.310/2018, que regulamenta a Lei n. 13.465/2017:
Art. 5º (...)

§ 4º.

No mesmo núcleo urbano informal poderá haver as duas

modalidades de Reurb, desde que a parte ocupada pre-
dominantemente por população de baixa renda seja re-
gularizada por meio de Reurb-S e o restante do núcleo
por meio de Reurb-E.

(...)

§ 7º A classificação da modalidade da Reurb de unidades

imobiliárias residenciais ou não residenciais integrantes de
núcleos urbanos informais poderá ser feita, a critério do
Município ou do Distrito Federal, ou quando for o caso,

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24 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

dos Estados e da União, de forma integral, por partes ou

de forma isolada por unidade imobiliária. (grifou-se)

Assim sendo, entende este Centro de Apoio que, iden-

tificadas as unidades imobiliárias integrantes de um mesmo nú-
cleo, mas classificadas elas em modalidades de Reurb distintas,
cada unidade deverá observar os respectivos requisitos necessá-
rios à modalidade em que foi enquadrada, independentemente
da predominância do núcleo.

7 Quais são as etapas do procedimento da Reurb?

As etapas do procedimento da Reurb estão previstas
no art. 28 da Lei n. 13.465/2017 e são as seguintes:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento,

no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de
direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato

formal, ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

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Perguntas e Respostas

VII - registro da CRF e do projeto de regularização

fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de
imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação
urbana regularizada.

Como se pode observar, a Lei n. 13.465/2017, no art.

28, II, estabelece a realização de buscas para a determinação da
titularidade dos imóveis do núcleo urbano informal, possibili-
tando-se, assim, as notificações dos titulares de direitos reais,
dos confrontantes e de terceiros interessados (art. 28, II e 31 da
Lei n. 13.465/2017)6. A partir desse ponto, deverão ser elabora-
dos o projeto urbanístico e os estudos técnicos necessários por
meio de profissional legalmente habilitado (art. 12, § 2º da Lei
n. 13.465/2017), que constituem parte integrante do projeto de
regularização fundiária.

6 “O artigo 31 estabelece que, uma vez instaurada a Reurb, o Município deverá efetuar
buscas em CRGI para identificar a propriedade do imóvel objeto da regularização.
Entendemos que só se justifica atribuir tal obrigação ao Município no caso de Reurb-S,
que é isenta de emolumentos e taxas, na forma do artigo 13, § 1º, VIII. Nos casos de
Reurb-E, caberá ao promovente público ou privado efetuar as buscas cartorárias
indicadas, tendo em vista os custos financeiros implicados”. MPMG JURÍDICO. Belo
Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais; CEAF, Edição Especial:
Guia do parcelamento do solo urbano para municípios e da regularização fundiária
urbana, fev. 2018. Disponível em: http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/
documentacao_e_divulgacao/doc_biblioteca/bibli_servicos_produtos/bibli_
boletim/bibli_bol_2006/MPMGJuridico_2018_Guia_parcelamento-solo.Pdf. Acesso
em 21 dez. 2021.

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Perguntas e Respostas

8 Qual é o conteúdo mínimo do projeto de regularização fundiária

e do projeto urbanístico na Reurb?
Pode-se dizer que o Projeto de Regularização Fundi-
ária constitui o principal elemento de todo o procedimento da
Reurb7. Ele deverá considerar as características da ocupação e da
área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais
específicos, devendo, ainda, identificar os lotes, as vias de circu-
lação e as áreas destinadas a uso público, quando for o caso (art.
35, parágrafo único, da Lei n. 13.465/2017).

A elaboração do Projeto de Regularização Fundi-

ária, que compreende uma das fases da Reurb (art. 28, III, da
Lei n. 13.465/2017), encontra-se prevista no art. 35 da Lei n.
13.465/2017, o qual, por sua vez, define os elementos mínimos
do próprio projeto:
Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no
mínimo:

I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com geor-

referenciamento, subscrito por profissional competente,
acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica
(ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que
demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário,
as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais ele-
mentos caracterizadores do núcleo a ser regularizado;

7 MPMG JURÍDICO. Belo Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;

CEAF, Edição Especial: Guia do parcelamento do solo urbano para municípios e da
regularização fundiária urbana, fev. 2018.

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27
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Perguntas e Respostas

II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com

demonstração das matrículas ou transcrições atingidas,
quando for possível;

III - estudo preliminar das desconformidades e da situa-

ção jurídica, urbanística e ambiental;

IV - projeto urbanístico;

V - memoriais descritivos;

VI - proposta de soluções para questões ambientais, urba-

nísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o
caso;

VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o

caso;

VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nes-

ta Lei, quando for o caso;

IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras

de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas,
ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião
da aprovação do projeto de regularização fundiária;

Como se pode observar, o Projeto Urbanístico, assim

como o levantamento planialtimétrico, a planta do núcleo urbano
informal, os memoriais, os estudos técnicos (urbanísticos e am-
bientais) e o cronograma físico de serviços e de implementação de
obras de infraestrutura essencial e as respectivas compensações
integrarão o projeto de regularização fundiária. O art. 36 da Lei n.
13.465/2017 estabelece o conteúdo mínimo do Projeto Urbanístico:
Art. 36. O projeto urbanístico de regularização fundiária
deverá conter, no mínimo, indicação:

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Perguntas e Respostas

I - das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades

imobiliárias, existentes ou projetadas;

II - das unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas

características, área, confrontações, localização, nome do lo-
gradouro e número de sua designação cadastral, se houver;

III - quando for o caso, das quadras e suas subdivi-

sões em lotes ou as frações ideais vinculadas à unidade
regularizada;

IV - dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas a

edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, quan-
do houver;

V - de eventuais áreas já usucapidas;

VI - das medidas de adequação para correção das descon-

formidades, quando necessárias;

VII - das medidas de adequação da mobilidade, da aces-

sibilidade, da infraestrutura e da relocação de edificações,
quando necessárias;

VIII - das obras de infraestrutura essencial, quando

necessárias;

Verifica-se, portanto, a fundamental importância do

Projeto de Regularização Fundiária (aí incluído o Projeto Urba-
nístico), no procedimento da Reurb, razão pela qual, inclusive,
a maioria de seus elementos exige a elaboração e assinatura de
profissional técnico habilitado (art. 12, § 2º, art. 35, I, art. 36, § 5º,
todos da Lei n. 13.465/2017).

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Perguntas e Respostas

9 O que é Estudo Técnico Socioambiental e qual é o seu objetivo?

Em que casos deve ser exigido?
O Estudo Técnico Socioambiental (outrora denomi-
nado de diagnóstico socioambiental) é o instrumento capaz de
agregar os dados necessários ao diagnóstico e ao prognóstico
dos núcleos urbanos informais consolidados, sendo pressupos-
to procedimental à consecução da regularização fundiária de
determinadas áreas8.

Para os casos de Reurb de núcleo urbano informal

situado, total ou parcialmente, em área de preservação perma-
nente, em área de unidade de conservação de uso sustentável,
de proteção de mananciais ou de risco, é obrigatória a reali-
zação de estudos técnicos, que justifiquem as melhorias am-
bientais em relação à situação de ocupação informal anterior,
inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o
caso (art. 11, § 2º, da Lei n. 13.465/2017 e arts. 64, § 1º, e 65, § 1º,
da Lei 12.651/2012).

O estudo deve, portanto, descrever as condições so-

cioambientais existentes, com embasamento técnico, e indicar
as medidas adequadas à melhoria das condições ambientais,
8 LOCATELLI, Paulo Antonio. Elementos para a Sustentabilidade da Regularização
Fundiárias Urbana nas Áreas de Preservação Permanente. Os Desafios para a
Proteção do Meio Ambiente e o Desenvolvimento Urbano. Interpretação e Atuação
Homeostática. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021.

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Perguntas e Respostas

urbanísticas e de habitabilidade, bem como à administração, à

correção e/ou à eliminação de riscos e, ainda, à recuperação
de áreas degradadas e daquelas insuscetíveis de regularização.
Tal mapeamento é importante para possibilitar a elaboração de
planos de contingência e de obras de segurança necessárias à
ocupação humana9.

O Enunciado n. 6 de Delimitação de Áreas de Preser-

vação Permanente em Núcleos Urbanos Informais Consolida-
dos10, aprovado em junho de 2020 pelos Membros do Ministério
Público do Estado de Santa Catarina, trata do Estudo Técnico
Socioambiental no procedimento de Reurb:
ENUNCIADO 6: DA NECESSIDADE DE ESTUDO
TÉCNICO SOCIOAMBIENTAL COMO PRESSUPOSTO
PARA A REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL DE NÚCLE-
OS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS LOCALI-
ZADOS TOTAL OU PARCIALMENTE EM ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE, DE PROTEÇÃO DOS
MANANCIAIS, EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
E EM ÁREAS DE RISCO A elaboração de estudo técnico
socioambiental – entendido como aquele feito por equipe
multidisciplinar, que comprove que as intervenções de re-
gularização fundiária implicam a melhoria das condições
ambientais em relação à situação de ocupação informal

9 LOCATELLI, Paulo Antonio. Elementos para a Sustentabilidade da Regularização

Fundiárias Urbana nas Áreas de Preservação Permanente. Os Desafios para a
Proteção do Meio Ambiente e o Desenvolvimento Urbano. Interpretação e Atuação
Homeostática. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021.
10 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

anterior com a adoção das medidas nele preconizadas,

inclusive por meio de compensações ambientais, quando
necessárias – constitui condição indispensável para a regu-
larização ambiental de núcleos urbanos informais consoli-
dados situados em área de preservação permanente, apli-
cando-se o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012
e nos arts. 11, § 2º, e 12, ambos da Lei n. 13.465/2017

Nesse contexto, destaca-se que o Centro de Apoio

Operacional Técnico (CAT) do Ministério Público do Estado de
Santa Catarina, com o objetivo de apresentar as diretrizes neces-
sárias à elaboração do Estudo Técnico Socioambiental (ETSA),
em substituição ao Parecer Técnico n. 34/2014/CIP/MPSC, lan-
çou o Parecer Técnico n. 1/2020/GAM/CAT11. No mesmo sentido,
vale registrar, ainda, a edição da Resolução n. 196, de 3 de junho
de 2022, pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema)12.

10 Como se dá a conclusão da Reurb?

A Reurb é concluída mediante o pronunciamento da
autoridade competente para decidir o processamento adminis-
trativo, o qual deverá, fundamentadamente: (1) aprovar o proje-
to de regularização fundiária resultante da Reurb; (2) indicar as
intervenções a serem executadas, se for o caso, conforme o pro-
jeto de regularização fundiária aprovado; e (3) identificar e de-
clarar os ocupantes de cada unidade imobiliária com destinação
11 Disponível em: Diretrizes para o Estudo Técnico Socioambiental (ETSA) (mpsc.
mp.br). Acesso em 19 abr. 2023.
12 Disponível em: file (sde.sc.gov.br). Acesso em 19 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

urbana regularizada e os seus direitos reais (art. 40 da Lei n.

13.465/2017).

Por fim, a autoridade competente deverá expedir a

Certidão de Regularização Fundiária (CRF), que constitui o ato
administrativo de aprovação da regularização e deverá ser enca-
minhado ao respectivo registro de imóveis juntamente do proje-
to de regularização (arts. 41 e 42 da Lei n. 13.465/2017).

11 Qual é o conceito e o conteúdo mínimo da Certidão de

Regularização Fundiária (CRF)?
De acordo com o art. 11, V, da Lei n. 13.465/2017, a
Certidão de Regularização Fundiária (CRF) é o “documento ex-
pedido pelo Município ao final do procedimento da Reurb, cons-
tituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo
de compromisso relativo a sua execução e, no caso da legitimação
fundiária e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes
do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação
destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos”.

O art. 41 da Lei n. 13.465/2017, por sua vez, dispõe sobre

o conteúdo mínimo da Certidão de Regularização Fundiária (CRF):
Art. 41. A Certidão de Regularização Fundiária (CRF) é
o ato administrativo de aprovação da regularização que
deverá acompanhar o projeto aprovado e deverá conter,
no mínimo:

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Perguntas e Respostas

I - o nome do núcleo urbano regularizado;

II - a localização;

III - a modalidade da regularização;

IV - as responsabilidades das obras e serviços constantes

do cronograma;

V - a indicação numérica de cada unidade regularizada,

quando houver;

VI - a listagem com nomes dos ocupantes que houverem

adquirido a respectiva unidade, por título de legitimação
fundiária ou mediante ato único de registro, bem como
o estado civil, a profissão, o número de inscrição no ca-
dastro das pessoas físicas do Ministério da Fazenda e do
registro geral da cédula de identidade e a filiação.

Como se pode observar, a Certidão de Regularização

Fundiária (CRF) é o ato administrativo de aprovação da Reurb e
formaliza a conclusão do procedimento de regularização fundiá-
ria, sendo necessária, ademais, a observância do conteúdo míni-
mo previsto no art. 41 da Lei n. 13.465/2017.

12 O que é necessário para um núcleo informal urbano ser

considerado consolidado?
O conceito de núcleo urbano informal consolidado foi
introduzido no ordenamento jurídico pela Lei n. 13.465/17 (Lei
da Regularização Fundiária Urbana)13 em substituição ao de área
urbana consolidada, anteriormente previsto na Lei n. 11.977/09
13 Regulamentada pelo Decreto n. 9.310/2018.

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Perguntas e Respostas

(Minha Casa, Minha Vida), parcialmente revogada pela Lei n.

13.465/17 no que tange às disposições sobre Regularização
Fundiária.

Para a Lei n. 13.465/2017, núcleo urbano informal

consolidado é “aquele de difícil reversão, considerados o tempo
da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de
circulação e a presença de equipamentos públicos” (art. 11, III,
da Lei n. 13.465/2017). Além disso, a referida lei, de caráter geral
(art. 24, § 1º, da CRFB), permite que outras circunstâncias sejam
avaliadas pelo Município (art. 30, I, II e VIII, da CRFB), desde
que observadas as regras constitucionais de competência.

A par disso, o Enunciado n. 2 de Delimitação de Áre-

as de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos Informais
Consolidados14 trata do conceito de núcleo urbano informal con-
solidado em área de preservação permanente (APP), nos seguin-
tes termos:
ENUNCIADO 2: DO CONCEITO DE NÚCLEO URBA-
NO INFORMAL CONSOLIDADO EM ÁREA DE PRE-
SERVAÇÃO PERMANENTE Núcleo Urbano Informal
Consolidado é o assentamento humano, com uso e ca-
racterísticas urbanas, resultante da clandestinidade, da
impossibilidade de titulação ou da sua irregularidade,
compreendidos aspectos ambientais, de difícil reversão,
14 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

considerados o tempo de ocupação, a natureza das edi-

ficações nos seus aspectos estruturais e sociais, a localiza-
ção das vias de circulação e a presença de equipamentos
públicos, a exemplo da drenagem de águas pluviais, do
esgotamento sanitário, do abastecimento de água potável,
da distribuição de energia elétrica e da limpeza urbana,
da coleta e do manejo de resíduos sólidos – entre outras
circunstâncias a serem avaliadas pelo Município, como
a densidade demográfica considerável. Parágrafo Único.
Não se considera núcleo urbano informal consolidado
aquele que se constituiu mediante descumprimento de
embargo administrativo ou judicial.

Compreende-se, ainda, que não se considera conso-

lidado o núcleo urbano informal constituído mediante descum-
primento de embargo administrativo ou judicial. Isso porque
deve ser afastada a boa-fé daquele que resistiu à ordem estatal
para paralisar obra ilegal/irregular.

13 O Núcleo Urbano Informal Consolidado pode compreender áreas

e lotes ociosos ou todos devem estar necessariamente edificados?
Há a possibilidade de os lotes desocupados integrarem
o Núcleo Urbano Informal Consolidado, mas a existência de edifi-
cações deve sempre predominar. Isso porque o art. 11, III, da Lei.
13.465/2017 considera, para fins de consolidação, entre outros as-
pectos, a irreversibilidade e a natureza das edificações. In verbis:
Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

(...)

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Perguntas e Respostas

III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difí-

cil reversão, considerados o tempo da ocupação, a nature-
za das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circuns-
tâncias a serem avaliadas pelo Município (grifou-se);

(...)

Dessa forma, a regularização da área incluirá e bene-

ficiará todo o Núcleo Urbano Informal Consolidado constante
do Projeto de Regularização, desde que haja efetiva predomi-
nância de edificações, sendo excepcionalíssima a existência de
lotes ociosos. Por outro lado, não havendo predominância de
edificações, compreende-se pela aplicação do art. 4º, I, da Lei n.
12.651/2012 em relação a novas construções.

Vale destacar, ainda, a possibilidade de a legisla-

ção municipal flexibilizar as áreas de preservação permanente
(APP), desde que preenchidos os requisitos previstos na Lei n.
14.685/2021, conforme Nota Técnica n. 1/2022/CME15.

Ademais, em relação às edificações consolidadas cujas

obras estavam autorizadas administrativamente e respeitaram
os distanciamentos das margens dos cursos d’água previstos nas
legislações mais restritivas vigentes à época de suas construções,
haverá de ser reconhecido o direito de os proprietários permane-
cerem onde estão e de procederem às reformas e às benfeitorias
15 Disponível em: NOTA TÉCNICA 1 2022 CME - Orientações acerca das APPS
Urbanas e da Lei n. 14.285 de 2021 (1).pdf. Acesso em: 19 abr. 2022.

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Perguntas e Respostas

necessárias à manutenção do imóvel, vedada a sua ampliação

sobre área de preservação permanente (Enunciado n. 7 de Deli-
mitação de Área de Preservação Permanente em Núcleo Urbano
Informal Consolidado16).

14 A Reurb somente é cabível para os Núcleos Urbanos Informais

Consolidados?
Núcleo urbano informal consolidado é “aquele de di-
fícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das
edificações, a localização das vias de circulação e a presença de
equipamentos públicos” (art. 11, III, da Lei n. 13.465/2017), entre
outras circunstâncias eventualmente avaliadas pelo Município.

Contudo, a Lei n. 13.465/2017, entre outros conceitos,

também definiu núcleo urbano e núcleo urbano informal:
Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e carac-

terísticas urbanas, constituído por unidades imobiliárias
de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista
na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independente-
mente da propriedade do solo, ainda que situado em área
qualificada ou inscrita como rural;

II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular

ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a
16 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legisla-

ção vigente à época de sua implantação ou regularização;

(…)

Assim, com base na interpretação de tais conceitos,

entende-se que haverá situações excepcionais em que a Reurb
poderá ser aplicada para núcleos urbanos e núcleos urbanos in-
formais, ainda que não consolidados, o que não se aplica, todavia,
nos casos de área de preservação permanente (APP), a qual exige
consolidação e observância dos respectivos marcos temporais.

15 É possível Reurb em área de preservação permanente (APP)?

Nesse caso, em que situações a área de preservação permanente
(APP) poderá ser flexibilizada? Quais são os requisitos? Quais são
os marcos temporais considerados para fins de consolidação?
Sim, é cabível Reurb em área de preservação perma-
nente (APP), desde que haja efetiva consolidação do núcleo urba-
no nela situado. Nesses casos, há possibilidade de flexibilização
das áreas de preservação permanente (APP) ao longo dos cursos
d’água, conforme previsto no art. 65, § 2º, do Código florestal
(Lei n. 12.651/2012).

Ademais, a regularização dos referidos núcleos em

área de preservação permanente (APP) deverá observar o res-
pectivo marco temporal, variável de acordo com a modalidade

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39
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Perguntas e Respostas

de Reurb adotada (Reurb-S ou Reurb-E), além dos demais requi-

sitos legais. Sobre esse assunto, destaca-se o Enunciado n. 5 de
Delimitação de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos
Urbanos Informais Consolidados17:
ENUNCIADO 5: DO MARCO TEMPORAL DE CONSO-
LIDAÇÃO DO

NÚCLEO URBANO INFORMAL

A regularização ambiental em áreas de preservação per-

manente ao longo de cursos d’água urbanos somente
poderá ser aplicada aos núcleos urbanos informais con-
solidados comprovadamente existentes até 22 de dezem-
bro de 2016 (data de publicação da Medida Provisória n.
759/2016), quando ocupados predominantemente por
população considerada de baixa renda, e até 28 de maio
de 2012 (data de publicação do Código Florestal), quando
ocupados por população não qualificada como baixa ren-
da, nos termos dos arts. 8º, § 4º, c/c 3º, IX, “d”, todos da
Lei n. 12.651/12, admitidas, nesses casos, após a conclusão
e a aprovação do estudo técnico socioambiental (Enuncia-
do 6), novas construções em terrenos ociosos inseridos no
respectivo núcleo urbano informal.

Dessa forma, no tocante aos marcos temporais para

Reurb em núcleo urbano informal consolidado em área de pre-
servação permamente (APP), deve-se observar a modalidade de
Reurb a ser implementada. No caso de Reurb-S, o entendimen-
to deste Centro de Apoio é no sentido da aplicação em relação
aos núcleos urbanos informais consolidados comprovadamente
17 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

existentes até 22 de dezembro de 2016; no caso de Reurb-E, en-

tende-se que se aplica a data de publicação do Código Florestal
(Lei n. 12.651/2012), vale dizer, 28 de maio de 2012.

A par disso, constatada a existência de núcleo urbano

informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação
permanente (APP), em área de unidade de conservação de uso
sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União,
pelos Estados ou pelos Municípios, deverão ser observados, tam-
bém, os arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/12 (Código Florestal), sendo
obrigatória a elaboração de estudos técnicos que justifiquem as
melhorias ambientais em relação à situação de ocupação infor-
mal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais,
quando for o caso (art. 11, § 2º, da Lei n. 13.465/2017).

Registra-se, ainda, que este Centro de Apoio lançou a

Nota Técnica n. 1/2022/CME18, com orientações em relação às al-
terações promovidas pela Lei n. 14.285/2021 na Lei n. 12.651/2012
(Código Florestal) e na Lei n. 6.766/1979, inclusive no tocante ao
julgamento do Tema n. 1.010 pelo Superior Tribunal de Justiça. O
documento consigna que a flexibilização da área de preservação
permanente (APP) para o mínimo 15 (quinze) metros é possível
nos casos de regularização fundiária urbana levada a efeito nos
termos da Lei n. 13.465/2017, desde que, cumulativamente:
18 Disponível em: NOTA TÉCNICA 1 2022 CME - Orientações acerca das APPS
Urbanas e da Lei n. 14.285 de 2021 (1).pdf. Acesso em: 19 abr. 2022.

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41
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Perguntas e Respostas

a) observada a consolidação do núcleo urbano infor-

mal, reconhecidamente atestada por estudo técnico socioam-
biental, dentro dos respectivos marcos temporais (25 de maio de
2012 para Reurb-E e 26 de dezembro de 2016 para Reurb-S), nos
termos dos Enunciados de Delimitação de Área de Preservação
Permanente (APP) em Núcleo Urbano Informal Consolidado,
aprovados pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina
em junho de 2020, afastada a possibilidade de reconhecimento
da consolidação do núcleo urbano informal quando constituído
mediante descumprimento de embargo administrativo ou judi-
cial (Enunciado n. 2, parágrafo único), ou, ainda, de sentença/
decisão judicial provisória ou definitiva; e

b) aprovado o projeto de regularização fundiária nos

termos do art. 12 da Lei n. 13.465/17.

De outra banda, em relação à Lei n. 14.285/2021,

que promoveu alterações na Lei n. 12.651/2012 e na Lei n.
6.766/1979, compreende este Centro de Apoio19, a despeito
dos indícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade da Lei n.
14.285/2021, pela possibilidade de os Municípios legislarem de
forma a flexibilizar as áreas de preservação permanente em zo-
nas urbanas, desde que cumpridos os requisitos mínimos pre-
vistos na Lei n. 14.285/2021, tais como: (1) oitiva dos conselhos
19 Disponível em: NOTA TÉCNICA 1 2022 CME - Orientações acerca das APPS
Urbanas e da Lei n. 14.285 de 2021 (1).pdf. Acesso em: 19 abr. 2022.

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Perguntas e Respostas

estadual e municipal de meio ambiente (art. 4º, § 10, da Lei n.

12.651/2012); (2) não ocupação de áreas com risco de desastres
(art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (3) observância das dire-
trizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do pla-
no de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver
(art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (4) observância dos casos
de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto
ambiental (art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (5) existência de
instrumento de planejamento territorial (art. 4º, III-B, da Lei n.
6.766/1979); (6) estudo técnico socioambiental, com indicação
de reserva de faixa não edificável para cada trecho de margem
(art. 4º, III-B, da lei n. 6.766/1979)20.

Por fim, registra-se que as alterações levadas a efeito

pela Lei n. 14.285/2021 nas Leis n. 12.651/2012 (Código Flores-
tal) e n. 6.766/1979 não afastam a vigência e a necessidade de
observância da Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017).

16 É possível Reurb em área não considerada de área de

preservação permanente (APP)? Quais são os requisitos? Nesses
20 Vale destacar que, a despeito de a alteração promovida pela Lei n. 14.285/2021
estabelecer a possibilidade de os Municípios definirem as margens de preservação
permanente em áreas urbanas consolidadas, com base em diagnóstico socioambiental,
entende-se que se faz necessária a exigência de prévio estudo técnico socioambiental, o
qual não se limita ao simples diagnóstico da área, mas pressupõe também a elaboração
de prognóstico, com a previsão de medidas que efetivamente assegurem a melhoria
das condições ambientais, urbanas, sociais e tecnológicas das ocupações.

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Perguntas e Respostas

casos, é necessária a consolidação do núcleo?

É possível a regularização fundiária urbana (Reurb)
fora de área de preservação permanente. Nesse caso, em princí-
pio, deverão ser observados os mesmos requisitos e elementos
mínimos previstos nos arts. 35 e 36 da Lei n. 13.465/2017, dis-
pensando-se, todavia, eventuais estudos técnicos ambientais,
salvo se o núcleo estiver situado em área de unidade de conser-
vação de uso sustentável ou de proteção de mananciais defini-
das pela União, pelos Estados ou pelos Municípios (art. 11, § 2º,
da Lei n. 13.465/2017).

Ademais, em princípio, ressalvados os casos de legi-

timação fundiária (art. 23 da Lei n. 13.465/2017) e de localização
em áreas de preservação permanente (APP), a lei não exige a con-
solidação do núcleo informal urbano. Todavia, deve-se analisar
cada caso e as suas peculiaridades, já que somente será cabível
a Reurb quando não for possível a regularização nos termos do
art. 40 da Lei n. 6.766/79.

17 É possível Reurb em zona rural? Quais são os requisitos?

Sim, é possível. Trata-se, contudo, de situação excep-
cionalíssima, sob pena de má utilização do referido instituto.
Isso porque a regularização de ocupações clandestinas em áreas

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Perguntas e Respostas

rurais para fins urbanos importa numa série de consequências

negativas para o ordenamento territorial das cidades.

Com efeito, o art. 11, I, da Lei n. 13.465/2017 define

núcleo urbano como o “assentamento humano, com uso e ca-
racterísticas urbanas, constituído por unidades imobiliárias de
área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº
5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da pro-
priedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou ins-
crita como rural”.

O art. 11, § 6º, da Lei n. 13.465/2017, por sua vez, esta-

belece que as disposições da referida lei são aplicadas “aos imó-
veis localizados em área rural, desde que a unidade imobiliária
tenha área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na
Lei n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972”.

Todavia, conforme ressaltado, é preciso lançar inter-

pretação restritiva a tais dispositivos, sob pena de se coadunar
com a ilimitada regularização de ocupações clandestinas de áre-
as rurais para fins urbanos, o que importa numa série de graves
consequências para o Município. Com efeitos, com tais regulari-
zações, o Município se verá obrigado a estender, onerosamente,
a prestação dos serviços públicos para regiões em que não have-
ria essa intenção e esse planejamento.

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Perguntas e Respostas

Essa interpretação é corroborada, inclusive, com o art.

3º da Lei n. 6.766/79, que veda o parcelamento do solo para fins
urbanos em área rural, in verbis: “somente será admitido parcela-
mento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão
urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano
diretor ou aprovadas por lei municipal”.

Assim, entende-se que apenas os imóveis que ainda

constem registrados ou cadastrados como rurais, mas que já fo-
ram incluídos no perímetro urbano, ou, ainda, aqueles que apre-
sentam uso e características urbanas, aptas, inclusive, a ensejar
a alteração do zoneamento pelo Município, poderão ser benefi-
ciados pela Reurb nos termos do art. 11, I, da Lei n. 13.465/2017.
Isso porque é o planejamento urbano do Município, com o seu
Plano Diretor, com o seu zoneamento e com todo o seu aparato
normativo, que deve direcionar a política urbana, o desenvolvi-
mento e o crescimento da cidade.

Ademais, a regularização de área ainda não incluída

no perímetro urbano somente será possível quando se verificar a
viabilidade de o Município proceder à alteração do zoneamento
(transformando a área originalmente rural em urbana), estabe-
lecendo as regras para as novas ocupações e permitindo que a
infraestrutura básica seja levada até o local, observados os re-
quisitos previstos no art. 42-B da Lei n. 10.257/01 (Estatuto da

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Cidade), notadamente quanto aos elementos mínimos do projeto

específico a ser elaborado.

18 O que é Reurb inominada? Qual é o procedimento aplicável?

A Reurb Inominada, prevista no art. 69 da Lei n.
13.465/2017, diz respeito à regularização de glebas parceladas
antes do advento da Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei
6.766/79); vale dizer, à regularização de parcelamentos do solo
instalados antes de 19 de dezembro de 1979, desde que (1) im-
plementados e integrados à cidade e (2) não tenham obtido o res-
pectivo registro de parcelamento perante o Registro Imobiliário.
In verbis:
Art. 69. As glebas parceladas para fins urbanos anterior-
mente a 19 de dezembro de 1979, que não possuírem re-
gistro, poderão ter a sua situação jurídica regularizada
mediante o registro do parcelamento, desde que esteja im-
plantado e integrado à cidade, podendo, para tanto, utili-
zar-se dos instrumentos previstos nesta Lei.

§1º O interessado requererá ao oficial do cartório de regis-

tro de imóveis a efetivação do registro do parcelamento,
munido dos seguintes documentos:

I - planta da área em regularização assinada pelo interes-

sado responsável pela regularização e por profissional
legalmente habilitado, acompanhada da Anotação de
Responsabilidade Técnica (ART) no Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia (Crea) ou de Registro de Res-
ponsabilidade Técnica (RRT) no Conselho de Arquitetura
e Urbanismo (CAU), contendo o perímetro da área a ser
regularizada e as subdivisões das quadras, lotes e áreas

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públicas, com as dimensões e numeração dos lotes, logra-

douros, espaços livres e outras áreas com destinação espe-
cífica, se for o caso, dispensada a ART ou o RRT quando
o responsável técnico for servidor ou empregado público;

II - descrição técnica do perímetro da área a ser regulari-

zada, dos lotes, das áreas públicas e de outras áreas com
destinação específica, quando for o caso;

III - documento expedido pelo Município, atestando que o

parcelamento foi implantado antes de 19 de dezembro de
1979 e que está integrado à cidade.

§ 2º A apresentação da documentação prevista no § 1º des-

te artigo dispensa a apresentação do projeto de regulariza-
ção fundiária, de estudo técnico ambiental, de CRF ou de
quaisquer outras manifestações, aprovações, licenças ou
alvarás emitidos pelos órgãos públicos.

Como se pode observar, trata-se de procedimento

simplificado em que é dispensada a apresentação do projeto de
regularização fundiária, de estudo técnico ambiental, de Certi-
dão de Regularização Fundiária ou de quaisquer outras mani-
festações, aprovações, licenças ou alvarás emitidos pelos órgãos
públicos, já que a única irregularidade consiste na ausência de
registro de glebas parceladas e integradas à cidade antes de 19
de dezembro de 1979.

19 Quais são os institutos jurídicos destinados a garantir a

titulação dos interessados no âmbito da Reurb?

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De acordo com o art. 15 da Lei n. 13.465/2017, pode-

rão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros
que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos:

I - a legitimação fundiária e a legitimação de posse;

II - a usucapião;

III - a desapropriação em favor dos possuidores;

IV - a arrecadação de bem vago;

V - o consórcio imobiliário;

VI - a desapropriação por interesse social;

VII - o direito de preempção;

VIII - a transferência do direito de construir;

IX - a requisição, em caso de perigo público iminente;

X - a intervenção do poder público em parcelamento

clandestino ou irregular;

XI - a alienação de imóvel pela administração pública

diretamente para seu detentor;

XII - a concessão de uso especial para fins de moradia;

XIII - a concessão de direito real de uso;

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Perguntas e Respostas

XIV - a doação; e

XV - a compra e venda.

20 O que é legitimação fundiária e o que é legitimação da posse?

Quais são as diferenças entre tais institutos? Existe marco
temporal para o seu reconhecimento?
A legitimação fundiária constitui forma originária de
aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do
Poder Público àquele que detiver em área pública ou possuir em
área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação ur-
bana, integrante de núcleo urbano informal.

Trata-se de instituto jurídico (art. 15, I, da Lei n.

13.465/2017) instituído pela Lei n. 13.465/2017 e que somente
poderá ser empregado no âmbito da Reurb. Além disso, a Lei
n. 13.465/2017 estabeleceu, de forma expressa, a necessidade
de observância do marco temporal de 22 de dezembro de 2016;
vale dizer, portanto, que o instituto da legitimação fundiária so-
mente poderá ser utilizado no tocante aos núcleos urbanos infor-
mais consolidados até 22 de dezembro de 2016 (art. 23 da Lei n.
13.465/2017).

De acordo com o Guia do Parcelamento do Solo Urbano

para Municípios e da Regularização Fundiária Urbana, elaborado

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Perguntas e Respostas

pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais21, a legitimação

fundiária é aplicável para as duas modalidades de Reurb:
A lei estabelece alguns requisitos para a legitimação fundi-
ária, prevendo que ela é possível tanto na Reurb-E, quan-
to na Reurb-S. Em se tratando de Reurb-S, a legitimação
fundiária gratuita de imóvel público ou privado depende
da demonstração de que: I - o beneficiário não seja con-
cessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou
rural; II - o beneficiário não tenha sido contemplado com
legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com
a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano
distinto; e III - em caso de imóvel urbano com finalidade
não residencial, seja reconhecido pelo poder público o in-
teresse público de sua ocupação. Em se tratando de Reur-
b-E, a legitimação fundiária de áreas privadas depende do
reconhecimento do usucapião e também do atendimento
dos requisitos insertos nos incisos do § 1º do artigo 23,
não sendo justo tratar-se de forma mais rigorosa a Reur-
b-S, mediante estabelecimento de condições e requisitos,
e dispensar quaisquer exigências no caso de Reurb-E. No
caso de Reurb-E em áreas públicas, a legitimação fundiá-
ria depende do pagamento de preço definido pelo poder
público proprietário, conforme regulamentação a ser es-
tabelecida por cada ente, ficando patente que não se trata
de aquisição originária, mas verdadeira compra e venda.

O Ministério Público de Minas Gerais, no referido

Guia, ainda destaca:
É importante que se esclareça ab initio que a legitimação
fundiária é uma forma de titulação da propriedade do lote
ou unidade imobiliária decorrente de prévio procedimen-
to de regularização fundiária, ou seja, a legitimação fundi-
ária, per se, não é apta a promover regularização fundiária

21 MPMG JURÍDICO. Belo Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;

CEAF, Edição Especial: Guia do parcelamento do solo urbano para municípios e da
regularização fundiária urbana, fev. 2018.

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de núcleos urbanos informais consolidados, podendo ser

usada apenas como forma de titulação do beneficiário da
Reurb após a finalização do procedimento de regulari-
zação fundiária devidamente registrado na matrícula da
gleba ocupada e da abertura da matrícula individual do
lote ou unidade a ser titulada. A lei dispõe que a legiti-
mação fundiária é uma forma originária de aquisição da
propriedade.

Por outro lado, a legitimação de posse constitui ato do

poder público destinado a conferir título em que fica reconhecida
a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em direito real de
propriedade, nos termos da Lei n. 13.465/2017. Em se tratando
de reconhecimento de posse, não se aplica, portanto, aos imóveis
urbanos situados em área de titularidade do poder público (art.
25 da Lei n. 13.465/2017).

Os arts. 26 e 27 da Lei n. 13.465/2017 tratam da con-

versão da legitimação de posse em título de propriedade:
Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício
da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor
for expedido título de legitimação de posse, decorrido o
prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão au-
tomática dele em título de propriedade, desde que aten-
didos os termos e as condições do art. 183 da Constitui-
ção Federal, independentemente de prévia provocação ou
prática de ato registral.

§ 1º Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Consti-

tuição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser
convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos
os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em

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Perguntas e Respostas

vigor, a requerimento do interessado, perante o registro

de imóveis competente .

§ 2º A legitimação de posse, após convertida em proprie-

dade, constitui forma originária de aquisição de direito
real, de modo que a unidade imobiliária com destinação
urbana regularizada restará livre e desembaraçada de
quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições,
eventualmente existentes em sua matrícula de origem, ex-
ceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário.

Art. 27. O título de legitimação de posse poderá ser cance-

lado pelo poder público emitente quando constatado que
as condições estipuladas nesta Lei deixaram de ser satis-
feitas, sem que seja devida qualquer indenização àquele
que irregularmente se beneficiou do instrumento.

Sobre a legitimação de posse, preleciona o Guia elabo-

rado pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais22:
A legitimação de posse já estava prevista na Lei Federal
nº 11.977/2009. Tem por finalidade apenas reconhecer a
posse do ocupante de área privada que não tenha ainda
adquirido a propriedade pelo usucapião, hipótese em
que o poder público não poderá conferir imediatamente
a propriedade, por meio do já estudado instrumento da
legitimação fundiária. Não é um instrumento de regula-
rização fundiária, mas instrumento de titulação da posse,
visando a assegurar a permanência do ocupante de um
núcleo urbano informal consolidado, objeto de regulari-
zação fundiária.

(…)

A legitimação de posse não é concedida no caso de imó-

vel público ocupado, pois, como acima dito, seu princi-
pal objetivo é a conversão em propriedade, pela via do
22 MPMG JURÍDICO. Belo Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;
CEAF, Edição Especial: Guia do parcelamento do solo urbano para municípios e da
regularização fundiária urbana, fev. 2018.

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Perguntas e Respostas

usucapião. Considerando que essa conversão automática

perante o CRGI não é possível em caso de imóvel públi-
co, a lei afasta a possibilidade de utilização nestes casos.
Não sendo interesse do poder público legitimar o domí-
nio do ocupante de imóvel público pela via da legitima-
ção fundiária, poderá usar outros instrumentos jurídicos
para regularizar a posse, a exemplo da concessão especial
para fins de moradia, prevista na MP 2.220/2001 ou a
concessão do direito real de uso, previsto no Decreto-Lei
271/1967. É importante que se diga que o instrumento da
legitimação de posse estava muito mais bem regulamen-
tado na Lei nº 11.977/2009. Considerando as lacunas da
Lei n° 13.465/2017, entendemos que não há impedimentos
de que sejam aplicadas, no procedimento de conversão da
posse em propriedade perante o CRGI competente, as dis-
posições dos artigos 59 e 60 da Lei nº 11.977.

Dessa forma, enquanto a legitimação fundiária cons-

titui forma originária de aquisição do direito real de proprieda-
de conferido por ato do Poder Público àquele que detiver em
área pública ou possuir em área privada, a legitimação de pos-
se consiste na instituição de direito real para reconhecer a posse
de determinado imóvel privado ao seu ocupante para posterior
conversão em direito de propriedade, desde que preenchidos os
requisitos da Lei n. 13.465/2017.

Ademais, para o reconhecimento da legitimação fun-

diária, é necessária a comprovação da consolidação da unidade
imobiliária integrante do núcleo urbano informal existente em
22 de dezembro de 2016 (art. 23 da Lei n. 13.465/2017), requisito
não exigido para o reconhecimento da legitimação de posse.

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Perguntas e Respostas

21 É possível Reurb individual?

A Reurb consiste em instrumento de natureza coleti-
va, direcionado aos núcleos urbanos informais consolidados de-
vidamente identificados, não sendo cabível a sua aplicação de
forma individual.

De fato, a “regularização” individualizada não se co-

aduna com a Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017), que tem por es-
copo instituir normas gerais e procedimentos destinados à incor-
poração dos núcleos urbanos informais ao ordenamento urbano
e à titulação de seus ocupantes (art. 9º).

Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de regu-

larizaçãofundiária de forma individualizada, já decidiu o Supe-
rior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA.

CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PER-

MANENTE - APP. MARGEM DE RIO. MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-

TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,

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Perguntas e Respostas

Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que

proíba a ampliação e determine a demolição de constru-
ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(…)

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA

URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O próprio Códi-

go Florestal prevê procedimento administrativo peculiar,
sob rigorosos requisitos, para a regularização fundiária
urbana (Reurb) de interesse social e de interesse específico
(Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na forma da lei”. Tal fato
indica ser descabido ao Poder Judiciário, sem lei e, pior,
contra lei existente, regularizar ocupações individualmen-
te - edificação por edificação -, mais ainda na posição de
órfão de cautelas e estudos técnicos exigíveis da Adminis-
tração, quando se propõe a ordenar o caos urbanístico das
cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde
a função ecológica do

manguezal esteja comprometida, para execução de obras

habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de
regularização fundiária de interesse social, em áreas urba-
nas consolidadas ocupadas por população de baixa ren-
da” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°). Impende recordar que
o legislador veda, “em qualquer hipótese”, a “regulariza-
ção de futuras intervenções ou supressões de vegetação
nativa” bem como daquelas situações ilícitas que estejam
“além das previstas nesta Lei” (art. 8°, par. 4°). Trata-se
de regularização administrativa coletiva, ou seja, a um só
tempo conduzida pelo Poder Executivo (portanto, não ju-
dicial) e incidente sobre “núcleo urbano informal” (por-
tanto, desarrazoado aplicá-la ad hoc, para regularizar ocu-
pações individuais isoladas), tudo sob o pálio da política

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Perguntas e Respostas

urbana pública e mediante “a elaboração de estudos téc-

nicos” e “compensações ambientais” (Lei 13.465/2017,
art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o Ministério Público como a
Defensoria Pública possuem legitimação para requerer a
Regularização Fundiária Urbana Reurb (Lei 13.465/2017,
art. 14, IV e V).

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

Dessa forma, a despeito da possibilidade de o benefi-

ciário da Reurb requerer individualmente a sua instauração (art.
14 da Lei n. 13.465/2017), isso não significa que a regularização
será individual, já que se trata de regularização administrativa
necessariamente coletiva. O requerimento, ao Município, para a
deflagração do procedimento – coletivo – é que pode partir de
um único beneficiário.

22 Qual é o procedimento adequado para regularizar as situações

informais individualizadas?
Conforme já mencionado, a Reurb consiste em instru-
mento de natureza coletiva, direcionado aos núcleos urbanos in-
formais consolidados devidamente identificados, não sendo ca-
bível a sua aplicação para a regularização de forma individual.

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57
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Perguntas e Respostas

Assim, ao receber um requerimento de regularização

fundiária urbana (Reurb), o Município deverá verificar se o imó-
vel integra núcleo urbano informal suscetível de regularização
coletiva ou se se trata de imóvel isolado, não integrante de nú-
cleo urbano informal consolidado.

Nesse último caso, o Município deverá indeferir o

requerimento de Reurb, já que, em tais situações (regularização
individual), é incabível a aplicação das flexibilizações previstas
na Lei n. 13.465/2017. O Ente Municipal deverá, por intermédio
do seu poder de polícia, buscar a regularização por outros insti-
tutos, ou, se inviável, o desfazimento da obra e/ou, excepcional-
mente, a aplicação de medidas de compensação, a depender do
caso concreto.

É possível, nessas hipóteses, que o Órgão de Execução

proceda ao manejo de medidas extrajudiciais ou judiciais com a
finalidade de impedir que o Município se utilize da Reurb para
situações individuais, bem como para que haja o fortalecimento
do poder de polícia administrativa pelo Município.

23 Nos casos em que a única irregularidade do núcleo urbano

informal consolidado seja a sua localização sobre área de

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Perguntas e Respostas

preservação permanente (APP), sem outros aspectos de

informalidade (v.g., titulação e descumprimento de parâmetros
urbanísticos), é necessária a Reurb para regularização?
Mesmo os imóveis que estejam regulares quanto à ti-
tulação e aos demais parâmetros urbanísticos, mas que se situem
em área de preservação permanente (APP), comportam a reali-
zação de Reurb, uma vez que ambientalmente se encontram em
situação de irregularidade.

Com efeito, se o núcleo estiver situado em área de

preservação permanente (APP) e não observou as metragens exi-
gidas pela legislação mais protetiva vigente à época em que fora
construído, ele será considerado irregular.

Todavia, atualmente, com a publicação da Lei n.

14.285/2021, destacam-se 2 (duas) possibilidades de flexibiliza-
ção das áreas de preservação permanente (APPs): (a) mediante
regularização fundiária urbana (Reurb); e (b) mediante definição
das faixas de preservação permanente ao longo dos cursos d’água
situados em zona urbana consolidada por meio de lei municipal,
observados os requisitos previstos na Lei n. 14.285/2021. Am-
bas as possibilidades, contudo, exigem a prévia elaboração de

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Perguntas e Respostas

Estudo Técnico Socioambiental (ETSA), além do cumprimento

de outros requisitos exigidos.

Nesse contexto, portanto, considerando o julgamento

do Tema n. 1.010 pelo Superior Tribunal de Justiça (28/4/2021),
a Lei n. 13.465/2017 (Lei da Reurb) e a publicação da Lei n.
14.285/2021 (29/12/2021), resguardado o ato jurídico perfeito, a
coisa julgada, o direito adquirido e as demais exceções exempli-
ficativas mencionadas na Nota Técnica n. 1/2022, elaborada pelo
Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente (CME)1, quanto
às áreas de preservação permanente (APP) situadas em zona
urbana, a permanência de edificações em distâncias inferiores às
previstas no art. 4º, I, do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) se-
ria possível, em tese e de forma excepcional, nos seguintes casos2:

(a) em se tratando de núcleo urbano informal conso-

lidado identificado por meio de Estudo Técnico Socioambiental,
com a promoção da regularização ambiental, observados os re-
quisitos legais previstos nos arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/12 e da
Lei n. 13.465/17;
1 Disponível em: NOTA TÉCNICA 1 2022 CME - Orientações acerca das APPS Urbanas
e da Lei n. 14.285 de 2021 (1).pdf. Acesso em: 19 abr. 2022.
2 LOCATELLI, Paulo Antonio. O poder legiferante municipal em relação às áreas
de preservação permanente de margem de curso de água urbanos: perspectivas para
evitar o efeito cama de procusto. In: Atuação: Revista Jurídica do Ministério Público
Catarinense. Disponível em: Revista do Direito ambiental: temas relevantes e atuais
acerca da tutela do meio ambiente (mpsc.mp.br).

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60 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

(b) em se tratando de área urbana consolidada, uma

vez editada lei municipal flexibilizadora da área de preservação
permanente (APP) situada ao longo de cursos d’água, desde que
cumpridos os requisitos legais mínimos estabelecidos na Lei n.
14.285/21, aí incluído o Estudo Técnico Socioambiental.

Vale ressalvar, contudo, que eventuais compensações

de cunho individual decorrentes de ocupações indevidas de área
de preservação permanente (APP) não terão o condão de afastar
a necessidade de regularização fundiária urbana (Reurb), dada a
sua natureza coletiva (Lei n. 13.465/2017).

Nesse particular, destaca-se, mais uma vez, a Nota

Técnica n. 1/2022/CME1, lançada por este Centro de Apoio,
com orientações em relação às alterações promovidas pela Lei n.
14.285/2021 na Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal) e na Lei n.
6.766/1979, inclusive no tocante ao julgamento do Tema n. 1.010
pelo Superior Tribunal de Justiça.

24 Para edificações situadas em área de preservação permanente

(APP) em Núcleos Urbanos Consolidados, há hipóteses de direito
1 Disponível em: NOTA TÉCNICA 1 2022 CME - Orientações acerca das APPS Urbanas
e da Lei n. 14.285 de 2021 (1).pdf. Acesso em: 19 abr. 2022.

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Perguntas e Respostas

adquirido?
De acordo com o Verbete n. 613 da Súmula do Supe-
rior Tribunal de Justiça, “não se admite a aplicação da teoria do
fato consumado em tema de Direito Ambiental”.

Assim, não há que se falar em direito adquirido, mas

tão somente em regularização dos núcleos urbanos informais
consolidados que ocupem áreas de preservação permanente
(APPs), contanto que ausentes riscos na área (Reurb-E) ou que
seja viável a sua correção (Reurb-S), observando-se, contudo, os
termos dos arts. 64 e 65 do Código Florestal.

Por outro lado, há direito adquirido para as edifica-

ções que foram regularmente autorizadas administrativamente e
respeitaram os distanciamentos das margens dos cursos d’água
previstos nas legislações mais restritivas vigentes à época das
construções, não havendo direito adquirido em relação a even-
tuais ampliações e construções posteriores, as quais deverão res-
peitar a legislação mais restritiva vigente ao seu tempo.

Nesse particular, destaca-se a Nota Técnica n. 1/2022/

CME2, com orientações em relação às alterações promovidas pela

2 Disponível em: NOTA TÉCNICA 1 2022 CME - Orientações acerca das APPS Urbanas
e da Lei n. 14.285 de 2021 (1).pdf. Acesso em: 19 abr. 2022.

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Perguntas e Respostas

Lei n. 14.285/2021 na Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal) e na

Lei n. 6.766/1979, inclusive no tocante ao julgamento do Tema n.
1.010 pelo Superior Tribunal de Justiça.

25 O Verbete n. 613 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça

impede a Reurb?
De acordo com o Verbete n. 613 da Súmula do Supe-
rior Tribunal de Justiça, “não se admite a aplicação da teoria do
fato consumado em tema de Direito Ambiental”. A Reurb, con-
tudo, constitui exceção legislativa ao entendimento sumulado,
exigindo, para tanto, a observância dos requisitos previstos na
Lei n. 13.465/2017.

Acerca do assunto, destaca o Procurador de Justiça

Paulo Antônio Locatelli3:
Apesar de perpetuar situações que ofendem a ordem ur-
banística e ambiental, a REURB surge como necessária
frente ao cenário nacional de ausência de políticas públi-
cas adequadas de ordenamento territorial e da ineficiência
do sistema fiscalizatório, acrescido do notório déficit de
moradia para a população menos favorecida financeira-
mente. Nesse particular, embora a Lei n. 13.465/17 não
previna ou desestimule a formação de núcleos urbanos
informais, os conceitua. Apesar de permitir o uso de APP,
traça os limites mínimos de ocupação quando se tratar de
REURB-E. Enquanto parece incentivar a permanência, exi-
ge cautela na ocupação das áreas de risco, condicionando
3 LOCATELLI, Paulo Antonio. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021.

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Perguntas e Respostas

a implantação de medidas técnicas para eliminá-lo, corri-

gi-lo ou administrá-lo, sob pena de remoção. Além disso,
o procedimento de REURB deve atender aos princípios
da Administração Pública com os contornos do princí-
pio da sustentabilidade. Entre eles, destaca-se além da
moralidade; a publicidade; a eficiência; a legitimidade, a
demonstração da utilidade pública; a legalidade. que su-
bentende a observância irrestrita dos requisitos legais; a
imparcialidade que remonta a atuação isenta e isonômica,
sem privilégios ou atuações casuísticas; motivação no sen-
tido de demonstrar, além da oportunidade e conveniên-
cia de forma fundamentada, que se encontra baseada na
sustentabilidade.

Ao final, a REURB pode ter dois desfechos possíveis: re-

ordenar ou remover. O primeiro implica na melhoria das
condições do local, o segundo a recuperação da área e po-
lítica pública de moradia quando tratar de interesse social.
A sustentabilidade ditará o caminho, amparado no estudo
técnico socioambiental que deverá comprovar a melhoria.

Assim, verifica-se que o Verbete n. 613 da Súmula do

Superior Tribunal de Justiça não impede a Reurb, já que se trata
de exceção legislativa necessária para a adoção de medidas de
adequação do ordenamento territorial urbano.

26 Como proceder em casos de núcleos em que apenas alguns

beneficiários têm interesse em promover a Reurb? O Município
pode deflagrar a Reurb no núcleo informal mesmo sem a anuência

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Perguntas e Respostas

de todos os beneficiários? Essa possibilidade é alcançada pelo

poder de polícia do Município?
O Município detém o encargo constitucional de defen-
der a ordem urbanística e promover o adequado ordenamento ter-
ritorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupação do solo urbano (arts. 30, VIII e 182, ambos da CRFB).

Em razão disso, o Superior Tribunal de Justiça já deci-

diu que o Município tem o poder-dever de efetuar a fiscalização
e a regularização de ocupações irregulares:
ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZA-
ÇÃO. ART. 40 DA LEI LEHMANN (LEI 6.766/79). ESTA-
TUTO DA CIDADE. DEVER MUNICIPAL. LIMITAÇÃO
ÀS OBRAS ESSENCIAIS. (...)

(...)

30. Existe o poder-dever do Município de regularizar lo-

teamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação
deve se restringir às obras essenciais a serem implanta-
das em conformidade com a legislação urbanística local
(art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutura
essencial para inserção na malha urbana, como ruas, es-
goto, energia e iluminação pública, de modo a atender
aos moradores já instalados, sem prejuízo do também
dever-poder da Administração de cobrar dos responsá-
veis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora.

31. Recurso Especial parcialmente provido para restringir

a obrigação do Município de executar as obras de infraes-
trutura somente àquelas essenciais nos termos da legisla-
ção urbanística local, compreendendo, no mínimo, ruas,
esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente

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65
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Perguntas e Respostas

os moradores já instalados, não havendo esse dever em

relação a parcelas do loteamento irregular eventualmente
ainda não ocupadas.

(REsp 1164893/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/11/2016, DJe
01/07/2019)

De fato, a instalação de núcleos urbanos informais se

concretiza diante da omissão do Município quanto ao seu dever
constitucional de defender a ordem urbanística e promover o
adequado ordenamento territorial do espaço urbano.

Assim, mesmo que os possuidores não tenham inte-

resse na regularização, o Município tem o poder-dever de a ela
proceder. Nesse contexto, as medidas a serem adotadas depen-
derão da modalidade de Reurb (Reurb-S ou Reurb-E), fator de-
terminante para a definição do regime jurídico aplicável ao caso
concreto, influenciando, entre outros aspectos, no próprio cus-
teio do projeto e da infraestrutura a ser instalada.

O Município é um dos legitimados para a deflagra-

ção da Reurb e, também, o responsável pela tomada de decisões
durante o referido procedimento. Assim, ainda que não haja in-
teresse dos beneficiários na regularização fundiária, o Município
poderá deflagrá-la de ofício, tomando as medidas cabíveis a de-
pender da modalidade de Reurb, desde que em consonância com
os objetivos da Reurb (art. 10 da Lei n. 13.465/2017).

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Na Reurb-S, o Município tem o poder-dever de regu-

larização do núcleo urbano informal, sendo o responsável, inclu-
sive, pela elaboração e pelo custeio do projeto de regularização
fundiária e pela implementação da infraestrutura essencial.

Na Reurb-E, o Município tem o poder-dever de re-

gularização do núcleo urbano informal, devendo exigir dos
beneficiários a elaboração e o custeio do projeto de regulariza-
ção fundiária e a implantação da infraestrutura essencial. Se a
Reurb-E envolver áreas públicas e se houver interesse público,
o Município poderá proceder à elaboração e ao custeio do pro-
jeto de regularização fundiária e da implementação da infraes-
trutura essencial, devendo, no entanto, efetuar posteriormente
a cobrança dos seus beneficiários1.

27 É possível promover a Reurb de edificações embargadas judicial

e administrativamente?

1 Art. 76 do Decreto n. 9.310/2018. “O Poder Público municipal ou distrital notificará

os titulares de domínio ou os responsáveis pelos núcleos urbanos informais
consolidados, de interesse específico, existentes na data de publicação deste Decreto,
para que, no prazo de noventa dias, protocolem o pedido da Reurb-E acompanhado
da documentação e dos projetos necessários, visando à sua análise e sua aprovação.
§ 1º A critério do Poder Público municipal ou distrital, o prazo previsto no caput para
protocolo do pedido da Reurb-E poderá ser prorrogado, no máximo, por igual período.
§ 2º Não atendida a notificação prevista neste artigo, o órgão municipal ou distrital
responsável poderá tomar as providências para promoção da Reurb-E, nos termos
da Lei nº 13.465, de 2017, e deste Decreto, sem prejuízo das ações e das penalidades
previstas na legislação vigente”.

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O art. 30, VIII, da Constituição da República dispõe

sobre a competência dos municípios para “promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planeja-
mento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano”. Trata-se, pois, do poder-dever conferido ao ente
municipal para a adoção das medidas necessárias à manuten-
ção da ordem urbanística, entre as quais se encontra o poder de
polícia administrativa.

O art. 78 da Lei n. 5.172/66 (Código Tributário Na-

cional) define, expressamente, o poder de polícia exercido pela
Administração Pública, nos seguintes termos:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da admi-
nistração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou absten-
ção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à discipli-
na da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Com efeito, o poder de polícia constitui “o mecanis-

mo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para
conter os abusos do direito individual. Por esse mecanismo, que
faz parte de toda Administração, o Estado detém a atividade dos

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68 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao

bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional”2.

No que se refere aos meios de atuação da polícia admi-

nistrativa, vale destacar a possibilidade de o ente público atuar
de duas formas. A primeira se dá pela emissão de atos normati-
vos de alcance geral, a exemplo da edição de leis que imponham
limitações administrativas ao exercício dos direitos individuais
dos administrados. A segunda ocorre por meio de ações mate-
riais voltadas à aplicação da norma ao caso concreto, adotando-
-se as medidas preventivas (v.g., fiscalização) e repressivas com
a finalidade de coação (v.g., embargo de obra, interdição de ati-
vidades e demolição de construções).

Em relação à ordem urbanística mais especificamen-

te, o fundamento da polícia administrativa municipal decorre do
art. 1.299 do Código Civil brasileiro3, que dispõe sobre a neces-
sidade de observância dos ‘regulamentos administrativos’. Com
efeito, “tais regulamentos, sendo de natureza local, competem ao
Município e se expressam no Código de Normas e nas normas de
urbanísticas de uso e ocupação do solo urbano, que estabeleçam
o zoneamento da cidade”4.
2 MEIRELLES. Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 17ª Ed. São Paulo: Malheiros
Editores. 2014, p. 487-488.
3 Art. 1.299 da Lei n. 10.406/02 (Código Civil): O proprietário pode levantar em seu
terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos
administrativos.
4 MEIRELLES. Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros.

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Perguntas e Respostas

Nesse particular, portanto, em se verificando a atua-

ção do Poder Público e a utilização dos instrumentos legais para
impedir eventual construção irregular, com o desrespeito do
particular, entende este Centro de Apoio que eventual regulari-
zação não se coaduna com a Lei n. 13.465/2017, afastando-se a
consolidação, inclusive em observância ao entendimento sumu-
lado pelo Superior Tribunal de Justiça (Verbete n. 613).

A par disso, vale registrar que o Ministério Público do

Estado de Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, os Enun-
ciados de Delimitação de Áreas de Preservação Permanente em
Núcleos Urbanos Informais Consolidados5, visando, notada-
mente, à interpretação sistemática da Lei n. 13.465/2017 a fim
de orientar a atuação das Promotorias de Justiça em relação à
regularização fundiária urbana e à preservação das áreas de pre-
servação permanente.

Nesse contexto, destaca-se que o parágrafo único do

Enunciado n. 2 de Delimitação de Área de Preservação Perma-
nente em Núcleos Urbanos Informais6 consigna a impossibilida-
de de se considerar o núcleo urbano informal como consolidado

2014, p. 506.
5 Disponível em: ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS
URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.
6 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

quando ele se constituiu mediante o descumprimento de embar-

go, seja administrativo, seja judicial. In verbis:
ENUNCIADO 2: DO CONCEITO DE NÚCLEO URBANO
INFORMAL CONSOLIDADO EM ÁREA DE PRESERVA-
ÇÃO PERMANENTE

Núcleo Urbano Informal Consolidado é o assentamento

humano, com uso e características urbanas, resultante da
clandestinidade, da impossibilidade de titulação ou da
sua irregularidade, compreendidos aspectos ambientais,
de difícil reversão, considerados o tempo de ocupação, a
natureza das edificações nos seus aspectos estruturais e
sociais, a localização das vias de circulação e a presença de
equipamentos públicos, a exemplo da drenagem de águas
pluviais, do esgotamento sanitário, do abastecimento de
água potável, da distribuição de energia elétrica e da lim-
peza urbana, da coleta e do manejo de resíduos sólidos
– entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Muni-
cípio, como a densidade demográfica considerável.

Parágrafo Único. Não se considera núcleo urbano infor-

mal consolidado aquele que se constituiu mediante des-
cumprimento de embargo administrativo ou judicial.

Ante o exposto, entende-se pela impossibilidade de

promover a Reurb de edificações embargadas judicial e/ou ad-
ministrativamente, ocasião em que deverão ser adotadas medi-
das cabíveis a depender do caso concreto.

28 A Reurb afasta a responsabilidade civil, criminal e

administrativa?

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Perguntas e Respostas

Não. O requerimento de instauração da Reurb por

proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que te-
nham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou
os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades admi-
nistrativa, civil ou criminal, nos termos do art. 14, § 3º, da Lei n.
13.465/2017.

29 Quais são os cuidados que o município deve ter ao legislar

sobre Reurb?
Quanto à função legiferante, a Constituição da Repú-
blica Federativa do Brasil (CRFB), em seu art. 24, I, definiu a com-
petência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal
para legislar, dentre outras matérias, sobre direito urbanístico.

Vale lembrar que a Constituição da República esta-

beleceu, também, que, “no âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”
(art. 24, § 1º), não excluindo a competência residual dos Estados
(art. 24, § 2º).

No que diz respeito aos Municípios, observa-se a

competência constitucional para “legislar sobre assuntos de in-
teresse local”, “suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber”, bem como “promover, no que couber, adequado

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72 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do

uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, I, II
e VIII, da CRFB; art. 112, I e II, da Constituição Estadual de Santa
Catarina).

Verifica-se, assim, que, a despeito de o Município ter

competência para legislar sobre assuntos de interesse local, ha-
vendo legislação federal ou estadual sobre o assunto, ao Muni-
cípio compete tão somente a possibilidade de suplementar tais
legislações, podendo ampliar a proteção ambiental e urbanística,
mas jamais contrariar ou estabelecer previsão menos protetiva.

A par disso, destaca-se que a Lei n. 10.257/2001 (Es-

tatuto da Cidade) trata da regularização fundiária como instru-
mento de política urbana (art. 4º, V, ‘q’), destacando-se, contudo,
que as suas diretrizes deverão observar as normas federais e es-
taduais pertinentes (art. 42-A, V)7.

Nesse particular, a Lei n. 13.465/17, que revogou

parcialmente a Lei n. 11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida) e é
7 Art. 42-A, Lei n. 10.257/2001. “Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano
diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter: (...) V - diretrizes para a
regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver, observadas
a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes,
e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de
zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o
uso habitacional for permitido”.

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73
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Perguntas e Respostas

regulamentada pelo Decreto n. 9.310/2018, notadamente no que

tange às disposições sobre regularização fundiária, instituiu nor-
mas gerais e procedimentos aplicáveis à regularização fundiá-
ria urbana (Reurb), a qual deverá alcançar “medidas jurídicas,
urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos
núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à
titulação de seus ocupantes” (art. 9º da Lei n. 13.465/2017).

Assim, o Município poderá legislar a fim de estabe-

lecer o procedimento da Reurb no âmbito municipal, mas as
suas disposições deverão estar em consonância com a Lei n.
13.465/2017 e o Decreto n. 9.310/2018.

Nesse contexto, destaca-se, a título exemplificativo, que

o Município está autorizado a estabelecer a faixa de renda familiar
para a definição de população de baixa renda, considerando as pe-
culiaridades locais (desde que não superior a cinco salários míni-
mos), mas a referida limitação de renda deverá ser utilizada para a
classificação da modalidade de Reurb e, consequentemente, para
a isenção, ou não, do pagamento de despesas da regularização
(art. 6º, parágrafo único, do Decreto n. 9.310/2018).

30 O Ministério Público é chamado a intervir na fase de registro

da Reurb?

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Perguntas e Respostas

Não. O art. 42 da Lei n. 13.465/2017 e o art. 40 do Dec.

n. 9.310/2018 estabelecem que o registro da Certidão de Regula-
rização Fundiária (CRF) e do Projeto de Regularização Fundiária
será efetivado independentemente de determinação judicial ou
do Ministério Público.

A despeito da referida dispensa, entende o Centro de

Apoio do Meio Ambiente pela viabilidade de o Órgão Ministerial
instaurar procedimento administrativo para o acompanhamen-
to e a fiscalização da regularidade do procedimento da Reurb,
podendo adotar as medidas pertinentes à garantia da escorreita
implementação da regularização fundiária urbana.

Além disso, o art. 764-A do Código de Normas da

Corregedoria-Geral da Justiça de Santa Catarina prevê que o Ofi-
cial de Registro de Imóveis, identificando indícios de desvio de
finalidade ou outras irregularidades por ocasião do registro da
Certidão de Regularização Fundiária, deverá comunicar o Minis-
tério Público com cópia integral da documentação.

31 Como deve ser a atuação do Ministério Público na Reurb?

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75
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Perguntas e Respostas

A Constituição da República Federativa do Brasil atri-

buiu ao Ministério Público a incumbência da defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e indivi-
duais indisponíveis (art. 127 da CRFB), bem como estabeleceu,
entre as suas funções institucionais, o zelo pelo efetivo respeito
dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos
direitos assegurados na Constituição e a promoção do inquérito
civil e da ação civil pública para a proteção do patrimônio pú-
blico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos (art. 129, II e III, da CRFB).

Nesse contexto, portanto, ainda que inexista previsão

na Lei n. 13.465/2017 acerca da atuação do Ministério Público, a
adoção de medidas é incontroversa, notadamente porque a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) alcança direito difuso relacio-
nado ao meio ambiente natural e artificial.

Assim, entende-se que cabe ao Ministério Público

provocar o Município para que proceda à implementação da
Reurb nos casos devidos, podendo, ainda, adotar medidas a fim
de acompanhar e fiscalizar a correta utilização do procedimento
e de seus institutos.

Para tanto, considerando a possibilidade de instau-

ração de procedimento administrativo para “acompanhar e

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76 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

fiscalizar, em cunho permanente ou não, políticas públicas ou

instituições” (art. 1º, II, do Ato n. 398/2018/PGJ), é viável a sua
utilização para acompanhar a implementação da Reurb iniciada
pelo Município, ocasião em que poderão ser adotadas as medi-
das cabíveis diante de eventuais irregularidades constatadas, in-
clusive mediante a expedição de recomendação (art. 7º do Ato n.
398/2018/PGJ).

Ademais, não se descarta a possibilidade de instau-

ração de inquérito civil para “apurar fato que constitua lesão ou
ameaça a interesses ou direitos tutelados pelo Ministério Públi-
co” (art. 1º, § 2º, do Ato n. 395/2018/PGJ).

Uma vez instaurado inquérito civil, é possível que o

Órgão de Execução proponha ao Município a celebração de ter-
mo de compromisso de ajustamento de conduta (TAC), instru-
mento “com natureza de negócio jurídico que tem por finalidade
a adequação da conduta às exigências legais e constitucionais,
com eficácia de título executivo extrajudicial a partir da celebra-
ção” (art. 25 do Ato n. 395/201/), para fins de correta instauração
e implementação da Reurb.

Por fim, restando prejudicada a atuação extrajudicial

do Ministério Público, é viável o ajuizamento de ação civil públi-
ca a fim de compelir o Município a adotar as medidas necessárias
ao procedimento da Reurb e à sua correta implementação.

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Perguntas e Respostas

Acerca do assunto, cumpre destacar os ensinamentos

do Procurador de Justiça Paulo Antônio Locatelli8:
(…) A Instauração de Procedimento Administrativo para
Acompanhamento da Política Pública da REURB

O PA permite oficiar e requisitar informações pertinentes

à política pública a ser implantada pelo Ente Municipal,
sendo ferramenta fundamental a garantir subsídios técni-
cos e jurídicos, que ao final, se necessário for, permitirá
a adoção de medidas processuais objetivando a garantia
dos direitos fundamentais que deveriam ser garantidos e
protegidos pela respectiva política pública Desta feita, em
se tratando de direitos sociais, moradia, meio ambiente e
ordem urbanística, os PAs acompanharão a implantação
das políticas públicas relacionadas a cada uma dessas áre-
as, sendo dever do MP exige consecução de todos os atos
necessários à sua execução,

(...)

O PA pode ser deflagrado antecipadamente, ou seja, insti-

gando o Ente Municipal até então inerte, a iniciar o plano,
projeto e ações vinculadas à política pública da REURB.
No entanto, em algumas situações, os Municípios já ini-
ciaram ou concluíram os seus projetos de REURB inter-
namente, inclusive finalizando os trâmites no CRI, o que
poderá ensejar a instauração de PA para justamente acom-
panhar a execução dos compromissos firmados no âmbito
do procedimento de REURB e porventura já chancelados
pelo CRI. Isso significa dizer que o PA para acompanha-
mento da implantação da REURB poderá ser instaurado
previamente como medida propulsora da política pública
e/ ou para fiscalizar o gradual cumprimento de todas as
obrigações fixadas no procedimento que findou no Muni-
cípio, ainda que inexistente qualquer TAC com o MP.
8 LOCATELLI, Paulo Antonio. Elementos para a sustentabilidade da regularização
fundiária urbana nas áreas de preservação permanente: os desafios para a proteção do
meio ambiente e o desenvolvimento urbano. Interpretação e atuação homeostática. 1.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021. p. 390.

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Perguntas e Respostas

(...)

A Fiscalização da Efetividade da Política Pública da

REURB por meio de Recomendação

O membro do MP pode concentrar seu esforço inicial na

expedição de recomendação aos diversos setores do Mu-
nicípio (urbanísticos e ambientais) para estancar a conces-
são de novas licenças ao arrepio da legislação em vigor,
informando que os agentes estarão sujeitos a responsabi-
lidades e as obras de demolição. Além disso, pode buscar
com igual finalidade a celebração de TAC ou, se a negocia-
ção restar infrutífera, propor o ajuizamento de ACP para
embargo e demolição daquelas ocupações e construções
que se apresentem como jurídica e tecnicamente inviáveis
de regularização.

(...)

A fiscalização quanto à legalidade ou a (in)constituciona-

lidade das normas municipais sobre REURB e da escolha
da respectiva modalidade, se a mesma condiz com as con-
dições dos ocupantes, constitui-se em uma das principais
atuações preventivas do MP que poderá se operar por
meio de recomendações.

(...)

O TAC Para a Promoção da REURB

(...)

Antes de celebrar-se o TAC com a finalidade da REURB

deve-se observar quais os encaminhamentos possíveis
frente aos fatos, estudos técnicos e a legislação em vigor
(...)

O TAC deve ser celebrado fixando-se prazos, cronogra-

mas e a relação dos investimentos necessários para a me-
lhoria da sustentabilidade do núcleo. Em resumo, celebrar
TAC com o Município pode não significar necessaria-
mente a promoção da REURB, tampouco o início desta é

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79
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Perguntas e Respostas

sinal da garantia da permanência das ocupações. Sendo

REURB-S, o Município compromete-se na obrigação de
fazer, consistente em promovê-la nas áreas de ocupações
precárias devidamente identificadas no acordo, adotando
todas as medidas técnicas, jurídicas e de infraestrutura ne-
cessárias para permanência. Deve ser pactuada, inclusive,
a possibilidade da eventual retirada e realocação das fa-
mílias instaladas em área de risco que não comporte a eli-
minação, correção ou administração deste, ou até mesmo
pelo interesse ambiental relevante, garantindo-se o direito
à moradia por meio de política pública habitacional. As
famílias de baixa renda que efetivamente estiverem inse-
ridas em área de risco que não permite a adequação ou
eliminação deverão ser realocadas para novos imóveis a
serem construídos pelo Município, por meio de programa
habitacional.

(...)

(…) A ACP para a Promoção da REURB

Convencendo-se o representante do MP da necessidade

da REURB no NUIC cujo procedimento está investigando
e, não acolhida a recomendação infrutífero o TAC, poderá
ser ajuizada a ACP visando que o Município a promova
ou aponte de forma justificada a sua inviabilidade. A ACP
pode ser deflagrada com o objetivo de que a REURB seja
obrigatoriamente promovida diante das reais circunstân-
cias identificadas no curso da investigação. Ao adotar esse
posicionamento, não significa que o membro do MP en-
tenda que as ocupações não possam sofrer qualquer tipo
de interferência, pelo contrário, ao buscar a REURB pela
via judicial almeja que o Município seja compelido a ava-
liar o núcleo, identificá-lo e indicar, ao final, se irá remover
as ocupa ções ou mantê-las. (...)

Por fim, cumpre ressaltar a possibilidade de atuação

do Ministério Público na esfera criminal se for o caso, notada-
mente em razão da tríplice responsabilização ambiental (art. 225,

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Perguntas e Respostas

§ 3º, da CRFB), ocasião em que poderá ser analisado o cabimento

de transação penal, de acordo de não persecução penal (ANPP)
ou de suspensão condicional do processo.

32 Qual é a diferença entre a Reurb e o Programa Lar Legal do

Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina (Resolução CM n.
8/2014)?
O Programa Lar Legal, inicialmente denominado Pro-
jeto Lar Legal1, foi criado pelo Conselho da Magistratura do Tri-
bunal de Justiça do Estado de Santa Catarina por meio da Reso-
lução CM n. 11/2008, posteriormente alterada e substituída pela
Resolução CM n. 8/2014, com a finalidade de reconhecimento
do domínio sobre imóveis integrantes de loteamentos ou de
desmembramentos irregulares e clandestinos.

A instituição do Programa Lar Legal, no entanto, não

exclui a necessidade de se proceder à regularização fundiária
daqueles núcleos informais consolidados. Ao contrário, a per-
fectibilização do Lar Legal sedimenta as etapas e estabelece aos
Municípios a obrigatoriedade de promoção da regularização
fundiária nos termos da lei.
1 Resolução CM n. 4/2019: “Transforma o Projeto Lar Legal em programa permanente
do Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina, altera a Resolução CM n. 8 de
9 de junho de 2014 e a Resolução CM n. 1 de 11 de setembro de 2017 e dá outras
providências”.

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81
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Perguntas e Respostas

A regularização fundiária, por sua vez, vai muito

além da entrega do título de propriedade e tem como objetivo a
identificação dos núcleos urbanos informais que devam ser re-
gularizados, com vista à organização desses espaços e à garantia
da prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo
a conferir melhorias das condições urbanísticas e ambientais em
relação à situação de ocupação informal prévia.

Dessa forma, ao deflagrar o procedimento de regu-

larização escriturária por meio do Programa Lar Legal, deve o
Município estar preparado para, de forma concomitante ou logo
na sequência, dar início ao procedimento de regularização fundi-
ária (art. 40 da Lei n. 6.766/79 ou Lei n. 13.465/2017).

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Perguntas e Respostas

ANEXOS

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Perguntas e Respostas

ANEXO 1 - TABELA DE CONFERÊNCIA/CHECK LIST REURB-S

EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP)2

1) O requerimento de Reurb foi realizado

ao Município por algum dos legitimados SIM NÃO
previstos no art. 14 da Lei n. 13.465/2017?

2) O requerimento de Reurb se refere

a uma coletividade de imóveis, con-
SIM NÃO
siderando que não é possível a Reurb
individual?

3) O núcleo objeto do pedido de Reurb

alcança área de preservação permanente SIM NÃO
situada ao longo de curso d’água?

4) Há prova da consolidação do núcleo

urbano informal consolidado (art. 11, III, SIM NÃO
da Lei n. 13.465/2017)?

5) Há comprovação da consolidação do
núcleo até o dia 22 de dezembro de 2016
SIM NÃO
(Enunciado n. 5 de Delimitação de APP
aprovado pelos membros do MPSC3)?

2 Check List desenvolvido com base em documento elaborado pelas Promotoras de

Justiça Barbara Elisa Heise e Fernanda Priorelli Soares Togni, quando no exercício da
titularidade da 9ª PJ de Chapecó/SC e da 2ª PJ de Papanduva/SC, respectivamente.
3 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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Perguntas e Respostas

6) O procedimento está instruído com a

SIM NÃO
matrícula do imóvel?

7) Há classificação, caso a caso, da moda-

lidade de Reurb pelo Município (art. 30, SIM NÃO
I, da Lei n. 13.465/2017)?

8) Há relatório social dos ocupantes do

núcleo informal ou outros documentos
que permitam concluir pela ocupação
predominante por população de baixa SIM NÃO
renda (art. 13, I, da Lei n. 13.465/2017,
c/c art. 6º, parágrafo único, do Decreto
n. 9.310/2018)?

9) Foi utilizado algum dos institutos

jurídicos previstos no art. 15 da Lei n. SIM NÃO
13.465/2017 para viabilizar a Reurb?

10) Há prova de que os proprietários da

área, os responsáveis pela implementa-
ção do núcleo informal, os confinantes e
os terceiros eventualmente interessados SIM NÃO
foram notificados acerca do procedi-
mento de Reurb (art. 31, § 1º, da Lei n.
13.465/2017)?

11) O projeto de regularização fundiária

foi aprovado pelo Poder Público Munici- SIM NÃO
pal (art. 33, caput, da Lei n. 13.465/2017)?

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Perguntas e Respostas

12) O projeto urbanístico, que integra o

projeto de regularização, observa os re- SIM NÃO
quisitos do art. 36 da Lei n. 13.465/2017?

13) O procedimento está instruído com

planta e memorial descritivo assinados
SIM NÃO
por profissional legalmente habilitado,
com a respectiva ART?

14) O procedimento conta com projeto de

regularização instruído com estudo téc-
nico que demonstre a melhoria das con-
dições ambientais em relação à situação SIM NÃO
anterior, nos moldes do art. 64, §§ 1º e 2º,
da Lei n 12.651/20128 e do art. 11, § 2º, da
Lei n. 13.465/2017?

15) Há estudo técnico socioambiental

SIM NÃO
(ETSA)?

16) O Estudo Técnico Socioambiental

observou as Diretrizes elaboradas pelo
Centro de Apoio Operacional Técnico
do MPSC (disponível em https://www. SIM NÃO
mpsc.mp.br/etsa/diretrizes-para-o-es-
tudo-tecnico-socioambiental-etsa, acesso
em 25 abr. 2023)?

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Perguntas e Respostas

17) No caso de o núcleo informal alcan-

çar área de unidade de conservação de
uso sustentável, há anuência do órgão
gestor da unidade, bem como estudo
técnico para a comprovação de que as NÃO SE
SIM NÃO
intervenções da regularização impor- APLICA
tam na melhoria das condições ambien-
tais em relação à situação de ocupação
informal anterior (art. 11, § 3º, da Lei n.
13.465/2017)?

18) No caso de a ocupação do núcleo in-

formal ter ocorrido às margens de reser-
vatórios artificiais de água destinados à
geração de energia ou ao abastecimento
público, a faixa de área de preservação
NÃO SE
permanente, consistente na distância en- SIM NÃO
APLICA
tre o nível máximo operativo normal e a
cota máxima maximorum (nível de água
mais elevado para o qual a barragem foi
projetada), foi respeitada (art. 11, § 4º, da
Lei n. 13.65/2017)?

19) Há prova de que o núcleo informal

não se situa em áreas indispensáveis à se-
SIM NÃO
gurança nacional ou de interesse da defe-
sa (art. 11, § 5º, da Lei n. 13.465/2017)?

CME

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Perguntas e Respostas

20) Caso o núcleo urbano, ou parcela

dele, esteja situado em áreas de riscos
geotécnicos, de inundações ou de outros
riscos especificados em lei, foram reali-
zados estudos técnicos para examinar a NÃO SE
SIM NÃO
possibilidade de eliminação, de correção APLICA
ou de administração de riscos e foram
implementadas as medidas indicadas
nesses estudos (art. 39, caput e § 1º, da Lei
n. 13.465/2017)?

21) Existe levantamento planialtimétrico

e cadastral, com georreferenciamento,
subscrito por profissional competente,
acompanhado de ART ou RRT, que de-
monstre as unidades, as construções, o SIM NÃO
sistema viário, as áreas públicas, os aci-
dentes geográficos e os demais elemen-
tos caracterizadores do núcleo informal
(art. 35, I, da Lei n. 13.465/2017)?

22) Existe planta do perímetro do nú-

cleo informal com demonstração das
matrículas ou transcrições atingidas, SIM NÃO
quando for possível (art. 35, II, da Lei n.
13.465/2017)?

23) Há estudo de indicação das descon-

formidades da situação jurídica, urba-
SIM NÃO
nística e ambiental (art. 35, III, da Lei n.
13.465/2017)?

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Perguntas e Respostas

24) Há cronograma físico de serviços e

implementação de obras de infraestru-
tura essencial, compensações urbanís- SIM NÃO
ticas e ambientais (art. 35, IX, da Lei n.
13.465/2017)?

25) O procedimento está instruído com

termo de compromisso devidamente
assinado pelos responsáveis pela pro-
SIM NÃO
moção da regularização, comprometen-
do-os ao cumprimento do cronograma
físico (art. 35, X, da Lei n. 13.465/2017)?

26) O Município observou todas as etapas

SIM NÃO
da Reurb (art. 28 da Lei n. 13.465/2017)?

27) O Município emitiu a Certidão de Re-

gularização Fundiária (CRF) (art. 11, V, SIM NÃO
da Lei n. 13.465/2017)?

28) A Certidão de Regularização Fundiá-

ria (CRF) está de acordo com o art. 41 da SIM NÃO
Lei n. 13.465/2017?

29) Há alguma outra consideração a ser NÃO SE

SIM NÃO
analisada? APLICA

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Perguntas e Respostas

ANEXO 2 - TABELA DE CONFERÊNCIA/CHECK LIST REURB-E

EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP)4

1) O requerimento de Reurb foi realizado

ao Município por algum dos legitimados SIM NÃO
previstos no art. 14 da Lei n. 13.465/2017?

2) O requerimento de Reurb se refere

a uma coletividade de imóveis, con-
SIM NÃO
siderando que não é possível a Reurb
individual?

3) O núcleo objeto do pedido de Reurb

alcança área de preservação permanente SIM NÃO
situada ao longo de curso d’água?

4) Há prova da consolidação do núcleo

urbano informal consolidado (art. 11, III, SIM NÃO
da Lei n. 13.465/2017)?

5) Há comprovação da consolidação
do núcleo até o dia 28 de maio de 2012
SIM NÃO
(Enunciado n. 5 de Delimitação de APP
aprovado pelos membros do MPSC)5?

4 Check List desenvolvido com base em documento elaborado pelas Promotoras

de Justiça Barbara Elisa Heise e Fernanda Priorelli Soares Togni, quando no
exercício da titularidade da 9ª PJ de Chapecó/SC e da 2ª PJ de Papanduva/SC,
respectivamente.
5 Aprovado pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020. Disponível em:
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO DE APPS EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS 2020.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.

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6) Nas áreas de preservação permanente

(APP), há reserva de faixa não edificável
com largura mínima de 15 (quinze) me-
SIM NÃO
tros para cada lado (art. 65, § 2º, da Lei n.
12.651/2012 e art. 4º, § 7º, do Decreto n.
9.310/2018)?

7) O procedimento está instruído com a

SIM NÃO
matrícula do imóvel?

8) Há classificação, caso a caso, da mo-

dalidade de Reurb pelo Município (art. SIM NÃO
30, I, da Lei n. 13.465/2017)?

9) Foi utilizado algum dos institutos

jurídicos previstos no art. 15 da Lei n. SIM NÃO
13.465/2017 para viabilizar a Reurb?

10) Há prova de que os proprietários da

área, os responsáveis pela implementa-
ção do núcleo informal, os confinantes e
os terceiros eventualmente interessados SIM NÃO
foram notificados acerca do procedi-
mento de Reurb (art. 31, § 1º, da Lei n.
13.465/2017)?

11) O projeto de regularização fundiária

foi aprovado pelo Poder Público Munici- SIM NÃO
pal (art. 33, caput, da Lei n. 13.465/2017)?

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12) O projeto urbanístico, que integra o

projeto de regularização, observa os re- SIM NÃO
quisitos do art. 36 da Lei n. 13.465/2017?

13) O procedimento está instruído com

planta e memorial descritivo assinados
SIM NÃO
por profissional legalmente habilitado,
com a respectiva ART?

14) O processo está instruído com plan-

ta e memorial descritivos assinados por
SIM NÃO
profissional legalmente habilitado, com a
respectiva ART?

15) O procedimento conta com projeto de

regularização instruído com estudo téc-
nico que demonstre a melhoria das con-
dições ambientais em relação à situação SIM NÃO
anterior, nos moldes do art. 64, §§ 1º e 2º,
da Lei n 12.651/20128 e do art. 11, § 2º, da
Lei n. 13.465/2017?

16) Há estudo técnico socioambiental NÃO SE

SIM NÃO
(ETSA)? APLICA

17) O Estudo Técnico Socioambiental

observou as Diretrizes elaboradas pelo
Centro de Apoio Operacional Técnico
NÃO SE
do MPSC (disponível em https://www. SIM NÃO
APLICA
mpsc.mp.br/etsa/diretrizes-para-o-es-
tudo-tecnico-socioambiental-etsa, acesso
em 25 abr. 2023)?

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18) No caso de o núcleo informal alcan-

çar área de unidade de conservação de
uso sustentável, há anuência do órgão
gestor da unidade, bem como estudo
técnico para a comprovação de que as NÃO SE
SIM NÃO
intervenções da regularização impor- APLICA
tam na melhoria das condições ambien-
tais em relação à situação de ocupação
informal anterior (art. 11, § 3º, da Lei n.
13.465/2017)?
19) No caso de a ocupação do núcleo in-
formal ter ocorrido às margens de reser-
vatórios artificiais de água destinados à
geração de energia ou ao abastecimento
público, a faixa de área de preservação
permanente, consistente na distância en- SIM NÃO
tre o nível máximo operativo normal e a
cota máxima maximorum (nível de água
mais elevado para o qual a barragem foi
projetada), foi respeitada (art. 11, § 4º, da
Lei n. 13.65/2017)?
20) Caso o núcleo urbano, ou parcela
dele, esteja situado em áreas de riscos
geotécnicos, de inundações ou de outros
riscos especificados em lei, foram reali-
zados estudos técnicos para examinar a NÃO SE
SIM NÃO
possibilidade de eliminação, de correção APLICA
ou de administração de riscos e foram
implementadas as medidas indicadas
nesses estudos (art. 39, caput e § 1º, da Lei
n. 13.465/2017)?

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21) Há prova de que o núcleo informal

não se situa em áreas indispensáveis à se-
SIM NÃO
gurança nacional ou de interesse da defe-
sa (art. 11, § 5º, da Lei n. 13.465/2017)?

22) Existe levantamento planialtimétrico

e cadastral, com georreferenciamento,
subscrito por profissional competente,
acompanhado de ART ou RRT, que de-
monstre as unidades, as construções, o SIM NÃO
sistema viário, as áreas públicas, os aci-
dentes geográficos e os demais elemen-
tos caracterizadores do núcleo informal
(art. 35, I, da Lei n. 13.465/2017)?
23) Existe planta do perímetro do nú-
cleo informal com demonstração das
matrículas ou transcrições atingidas, SIM NÃO
quando for possível (art. 35, II, da Lei n.
13.465/2017)?
24) Há estudo de indicação das descon-
formidades da situação jurídica, urba-
SIM NÃO
nística e ambiental (art. 35, III, da Lei n.
13.465/2017)?
25) Há cronograma físico de serviços e
implementação de obras de infraestru-
tura essencial, compensações urbanís- SIM NÃO
ticas e ambientais (art. 35, IX, da Lei n.
13.465/2017)?

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Perguntas e Respostas

26) O procedimento está instruído com

termo de compromisso devidamente
assinado pelos responsáveis pela pro-
SIM NÃO
moção da regularização, comprometen-
do-os ao cumprimento do cronograma
físico (art. 35, X, da Lei n. 13.465/2017)?
27) Há definição dos responsáveis pela
implementação: i) dos sistemas viários;
ii) da infraestrutura essencial e dos equi-
pamentos públicos ou comunitários; e
SIM NÃO
iii) das medidas de mitigação e de com-
pensação urbanística e ambiental e dos
estudos técnicos (art. 38, I, II e III, da Lei
n. 13.465/2017)?
28) O procedimento está instruído com
termo de compromisso devidamente
assinado pelos responsáveis pela pro-
SIM NÃO
moção da regularização, comprometen-
do-os ao cumprimento do cronograma
físico (art. 35, X, da Lei n. 13.465/2017)?

29) O Município possui órgão com capa-

cidade técnica para aprovar os estudos SIM NÃO
referidos no art. 11 da Lei n. 13.465/2017?

30) No caso de Reurb-E sobre áreas pri-

vadas, a regularização fundiária foi con-
tratada e custeada por seus potenciais SIM NÃO
beneficiários ou requerentes privados
(art. 33, II, da Lei n. 13.465/2017)?

CME

95
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Perguntas e Respostas

31) O Município observou todas as etapas

SIM NÃO
da Reurb (art. 28 da Lei n. 13.465/2017)?

32) O Município emitiu a Certidão de Re-

gularização Fundiária (CRF) (art. 11, V, SIM NÃO
da Lei n. 13.465/2017)?

33) A Certidão de Regularização Fundiá-

ria (CRF) está de acordo com o art. 41 da SIM NÃO
Lei n. 13.465/2017?

34) Há alguma outra consideração a ser NÃO SE

SIM NÃO
analisada? APLICA

CME

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Perguntas e Respostas

ANEXO 3 - PESQUISAS SELECIONADAS DO CENTRO DE

APOIO OPERACIONAL DO MEIO AMBIENTE DO MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA SOBRE REURB

Pesquisa n. 28/2023
Solicitação de Apoio SIG n. 05.2023.00007504-5
Órgão de Origem: 2ª Promotoria de Justiça da Comarca de Capinzal/SC

MEIO AMBIENTE. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

URBANA (REURB). IMPRESCINDIBILIDADE DO
ESTUDO TÉCNICO SOCIOAMBIENTAL QUANDO
CONSTATADA A EXISTÊNCIA DE NÚCLEO URBA-
NO INFORMAL SITUADO, TOTAL OU PARCIAL-
MENTE, EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANEN-
TE (APP), EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE
USO SUSTENTÁVEL, ÁREAS DE PROTEÇÃO DE
MANANCIAIS OU ÁREAS DE RISCO (ARTS. 11, § 2º,
12, § 3º, 39 DA LEI DA REURB E OS ARTS. 64 E 65 DO
CÓDIGO FLORESTAL). PRESSUPOSTO PARA A FLE-
XIBILIZAÇÃO DAS FAIXAS DE PRESERVAÇÃO PER-
MANENTE AO LONGO DE CURSOS D’ÁGUA (LEI N.
13.465/17 E ARTS. 64 E 65 DO CÓDIGO FLORESTAL).

Trata-se de solicitação de apoio encaminhada pela 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Capinzal/SC, questionan-
do, em síntese, a imprescindibilidade do Estudo Técnico Socioam-
biental para a regularização fundiária urbana (Reurb). In verbis:
Encaminho solicitação de apoio conforme determinação
constante no item 2.2 do despacho da ff. 924-930, a saber:

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(...) esclarecer sobre os fundamentos apontados pelo refe-

rido consórcio, especialmente acerca da afirmação de que
o Estudo Técnico Socioambiental (ETSA) “não é condição
indispensável para a regularização fundiária urbana, pois,
primeiro, o Município deverá, identificar se há realmente
núcleos urbanos informais e se a regularização fundiária
cabível é de sua responsabilidade” e, ainda, de que, “so-
mente após passar por estes dois crivos, é que se verificará
a necessidade dos estudos previstos nos incisos II e III do
artigo 35 da Lei n. 13.465/2017”.

É o relatório.

A Reurb, implementada pela Lei n. 13.465/17, consis-

te em instrumento jurídico de política urbana que tem natureza
jurídica de procedimento administrativo. Trata-se de conjunto
de normas gerais e de procedimentos que visam à implementa-
ção de medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais, para
fins de inserção de determinados núcleos urbanos e de seus ocu-
pantes na formalidade.

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando, aos seus ocupantes, a prestação de serviços públicos,
de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em
relação à situação de ocupação informal anterior.

Trata-se, pois, de instrumento de natureza coleti-

va, direcionado aos núcleos urbanos informais devidamente
identificados. Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de

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regularização fundiária de forma individualizada, recentemente

decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESER-
VAÇÃO PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO.
MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-

TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,
Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que
proíba a ampliação e determine a demolição de constru-
ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(...)

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O
próprio Código Florestal prevê procedimento adminis-
trativo peculiar, sob rigorosos requisitos, para a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) de interesse social e
de interesse específico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na
forma da lei”. Tal fato indica ser descabido ao Poder Ju-
diciário, sem lei e, pior, contra lei existente, regularizar
ocupações individualmente - edificação por edificação
-, mais ainda na posição de órfão de cautelas e estudos
técnicos exigíveis da Administração, quando se propõe a
ordenar o caos urbanístico das cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde

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a função ecológica do manguezal esteja comprometida,

para execução de obras habitacionais e de urbanização,
inseridas em projetos de regularização fundiária de inte-
resse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°).
Impende recordar que o legislador veda, “em qualquer
hipótese”, a “regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa” bem como daquelas si-
tuações ilícitas que estejam “além das previstas nesta Lei”
(art. 8°, par. 4°). Trata-se de regularização administrativa
coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder
Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “nú-
cleo urbano informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la
ad hoc, para regularizar ocupações individuais isoladas),
tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante
“a elaboração de estudos técnicos” e “compensações am-
bientais” (Lei 13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o
Ministério Público como a Defensoria Pública possuem
legitimação para requerer a Regularização Fundiária Ur-
bana Reurb (Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

Com efeito, a regularização fundiária urbana (Reurb)

é procedimento administrativo processado perante o Município,
o qual, ao receber o requerimento, por escrito, formulado pelo
legitimado, deverá decidir sobre a instauração da Reurb, sobre
a modalidade de Reurb, sobre a aprovação do projeto de regula-
rização fundiária (do qual deverão constar as responsabilidades
das partes envolvidas, a teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017)
e, ainda, futuramente, sobre a expedição de regularização

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fundiária (CRF). A esse respeito, dispõem os arts. 30, 32 e 33 da

Lei n. 13.465/2017:
Art. 30. Compete aos Municípios nos quais estejam situa-
dos os núcleos urbanos informais a serem regularizados:

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regulariza-

ção fundiária; e

III - emitir a CRF.

§ 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a

classificação prevista no inciso I do caput deste artigo será
de responsabilidade do ente federativo instaurador.

§ 2º O Município deverá classificar e fixar, no prazo de até

cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou
indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

§ 3º A inércia do Município implica a automática fixação

da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo
legitimado em seu requerimento, bem como o prossegui-
mento do procedimento administrativo da Reurb, sem
prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Municí-
pio, mediante estudo técnico que a justifique.

Art. 32. A Reurb será instaurada por decisão do Municí-

pio, por meio de requerimento, por escrito, de um dos le-
gitimados de que trata esta Lei.

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do reque-

rimento de instauração da Reurb, a decisão do Município
deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas
à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando
for o caso.

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-

var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

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A Reurb compreende duas modalidades: (a) a Reurb

de Interesse Social (Reurb-S), regularização fundiária aplicá-
vel aos núcleos urbanos informais ocupados predominante-
mente por população de baixa renda, assim declarados em ato
do Poder Executivo municipal (art. 13, I, da Lei n. 13.465/2017);
e (b) a Reurb de Interesse Específico (Reurb-E), regularização
fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados
por população não qualificada como de baixa renda (art. 13, II
da Lei n. 13.465/17).

Ademais, o Decreto n. 9.310/2018, que regulamenta a

Lei n. 13.465/2017, ao dispor sobre a classificação na modalidade
Reurb-S, prevê a possibilidade de o ato do Poder Público Muni-
cipal definir ‘população de baixa renda’, não podendo, contudo,
a respectiva renda familiar ser superior ao quíntuplo do salário
mínimo vigente. In verbis:
Art. 6 º Para a classificação da Reurb na modalidade Reur-
b-S, a composição ou a faixa da renda familiar para defini-
ção de população de baixa renda poderá ser estabelecida
em ato do Poder Público municipal ou distrital, conside-
radas as peculiaridades locais e regionais de cada ente
federativo.

Parágrafo único. A renda familiar prevista no caput não

poderá ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vi-
gente no País. (grifou-se)

De fato, a modalidade de Reurb constitui fator deter-

minante para a definição do regime jurídico aplicável ao caso

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concreto, influenciando nas isenções de custas e de emolumen-

tos, nos marcos legais e no próprio custeio do projeto e da infra-
estrutura a ser instalada. In verbis:
Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-
var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

§ 1º A elaboração e o custeio do projeto de regularização

fundiária e da implantação da infraestrutura essencial
obedecerão aos seguintes procedimentos:   (Incluído pela
Lei nº 14.118, de 2021)

I - na Reurb-S, caberá ao Município ou ao Distrito Fede-

ral a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de
regularização fundiária e a implantação da infraestrutu-
ra essencial, quando necessária;  (Redação dada pela Lei
nº 14.118, de 2021)

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e

custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes
privados; e    

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse

público, o Município poderá proceder à elaboração e ao
custeio do projeto de regularização fundiária e da implan-
tação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança
aos seus beneficiários.    

§ 2º Na Reurb-S, fica facultado aos legitimados promover,

a suas expensas, os projetos e os demais documentos téc-
nicos necessários à regularização de seu imóvel, inclusive
as obras de infraestrutura essencial nos termos do § 1º do
art. 36 desta Lei.  

O procedimento da Reurb deverá observar as seguin-

tes etapas (art. 28 da Lei n. 13.465/17):

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Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento, no

qual será conferido prazo para manifestação dos titulares
de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato for-

mal, ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária aprovado perante o oficial do cartório de registro de
imóveis em que se situe a unidade imobiliária com desti-

nação urbana regularizada.

Notadamente em relação ao projeto de regularização

fundiária, o art. 35 da Lei n. 13.465/2017 dispõe sobre o conteúdo
mínimo necessário, destacando-se, para tanto, a realização dos
respectivos estudos técnicos. In verbis:
Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no
mínimo:

I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com geor-

referenciamento, subscrito por profissional competente,
acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica
(ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que
demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário,
as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais ele-
mentos caracterizadores do núcleo a ser regularizado;

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II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com

demonstração das matrículas ou transcrições atingidas,
quando for possível;

III - estudo preliminar das desconformidades e da situa-

ção jurídica, urbanística e ambiental;

IV - projeto urbanístico;

V - memoriais descritivos;

VI - proposta de soluções para questões ambientais, urba-

nísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o
caso;

VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o

caso;

VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos

nesta Lei, quando for o caso;

IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras

de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas,
ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião
da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X - termo de compromisso a ser assinado pelos responsá-

veis, públicos ou privados, pelo cumprimento do crono-
grama físico definido no inciso IX deste artigo.

Parágrafo único. O projeto de regularização fundiária de-

verá considerar as características da ocupação e da área
ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambien-
tais específicos, além de identificar os lotes, as vias de cir-
culação e as áreas destinadas a uso público, quando for o
caso.

Art. 36. O projeto urbanístico de regularização fundiária

deverá conter, no mínimo, indicação:

I - das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades

imobiliárias, existentes ou projetadas;

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II - das unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas

características, área, confrontações, localização, nome
do logradouro e número de sua designação cadastral, se
houver;

III - quando for o caso, das quadras e suas subdivi-

sões em lotes ou as frações ideais vinculadas à unidade
regularizada;

IV - dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas a

edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, quan-
do houver;

V - de eventuais áreas já usucapidas;

VI - das medidas de adequação para correção das descon-

formidades, quando necessárias;

VII - das medidas de adequação da mobilidade, acessibi-

lidade, infraestrutura e relocação de edificações, quando
necessárias;

VIII - das obras de infraestrutura essencial, quando

necessárias;

IX - de outros requisitos que sejam definidos pelo

Município.

§ 1º Para fins desta Lei, considera-se infraestrutura essen-

cial os seguintes equipamentos:

I - sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou

individual;

II - sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitá-

rio, coletivo ou individual;

III - rede de energia elétrica domiciliar;

IV - soluções de drenagem, quando necessário; e

V - outros equipamentos a serem definidos pelos Muni-

cípios em função das necessidades locais e características
regionais.

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§ 2º A Reurb pode ser implementada por etapas, abran-

gendo o núcleo urbano informal de forma total ou parcial.

§ 3º As obras de implantação de infraestrutura essencial,

de equipamentos comunitários e de melhoria habitacio-
nal, bem como sua manutenção, podem ser realizadas an-
tes, durante ou após a conclusão da Reurb.

§ 4º O Município definirá os requisitos para elaboração do

projeto de regularização, no que se refere aos desenhos,
ao memorial descritivo e ao cronograma físico de obras e
serviços a serem realizados, se for o caso.

§ 5º A planta e o memorial descritivo deverão ser assina-

dos por profissional legalmente habilitado, dispensada a
apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica
(ART) no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
(Crea) ou de Registro de Responsabilidade Técnica (RRT)
no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), quando
o responsável técnico for servidor ou empregado público.

Art. 37. Na Reurb-S, caberá ao poder público competente,

diretamente ou por meio da administração pública indire-
ta, implementar a infraestrutura essencial, os equipamen-
tos comunitários e as melhorias habitacionais previstos
nos projetos de regularização, assim como arcar com os

ônus de sua manutenção.

Nesse contexto, portanto, faz-se necessária a análise

acerca da existência ou não de área de preservação permanente
(APP), de unidades de conservação de uso sustentável, de áreas
de proteção de mananciais ou de áreas de risco. Isso porque em
tais situações o Estudo Técnico Socioambiental é exigido para a
regularização fundiária de núcleos urbanos informais consolida-
dos. É o que enunciam os arts. 11, § 2º, 12, § 3º, 39 da Lei da Reurb
e os arts. 64 e 65 do Código Florestal:

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Art. 11, § 2º. Constatada a existência de núcleo urbano

informal situado, total ou parcialmente, em área de pre-
servação permanente ou em área de unidade de conser-
vação de uso sustentável ou de proteção de mananciais
definidas pela União, Estados ou Municípios, a Reurb ob-
servará, também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei nº
12.651, de 25 de maio de 2012 , hipótese na qual se torna
obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no âmbito
da Reurb, que justifiquem as melhorias ambientais em re-
lação à situação de ocupação informal anterior, inclusive
por meio de compensações ambientais, quando for o caso.

Art. 12, § 3º. Os estudos técnicos referidos no art. 11 apli-

cam-se somente às parcelas dos núcleos urbanos infor-
mais situados nas áreas de preservação permanente, nas
unidades de conservação de uso sustentável ou nas áreas
de proteção de mananciais e poderão ser feitos em fases
ou etapas, sendo que a parte do núcleo urbano informal
não afetada por esses estudos poderá ter seu projeto
aprovado e levado a registro separadamente.

Art. 39. Para que seja aprovada a Reurb de núcleos ur-

banos informais, ou de parcela deles, situados em áreas
de riscos geotécnicos, de inundações ou de outros riscos
especificados em lei, estudos técnicos deverão ser reali-
zados, a fim de examinar a possibilidade de eliminação,
de correção ou de administração de riscos na parcela por
eles afetada.

Art. 64. Na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que

ocupam Áreas de Preservação Permanente, a regulariza-
ção fundiária será admitida por meio da aprovação do
projeto de regularização fundiária, na forma da lei espe-
cífica de regularização fundiária urbana. (Redação dada
pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º O processo de regularização fundiária de interesse

específico deverá incluir estudo técnico que demonstre a
melhoria das condições ambientais em relação à situação
anterior (...) (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

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Perguntas e Respostas

§ 2º O estudo técnico mencionado no § 1º deverá conter,

no mínimo, os seguintes elementos:

I - caracterização da situação ambiental da área a ser

regularizada;

II - especificação dos sistemas de saneamento básico;

III - proposição de intervenções para a prevenção e o con-

trole de riscos geotécnicos e de inundações;

IV - recuperação de áreas degradadas e daquelas não pas-

síveis de regularização;

V - comprovação da melhoria das condições de sustenta-

bilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado
dos recursos hídricos, a não ocupação das áreas de risco
e a proteção das unidades de conservação, quando for o
caso;

VI - comprovação da melhoria da habitabilidade dos mo-

radores propiciada pela regularização proposta; e

VII - garantia de acesso público às praias e aos corpos

d’água.

Art. 65. Na Reurb-E dos núcleos urbanos informais que

ocupam Áreas de Preservação Permanente não identifica-
das como áreas de risco, a regularização fundiária será ad-
mitida por meio da aprovação do projeto de regularização
fundiária, na forma da lei específica de regularização fun-
diária urbana. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º O processo de regularização fundiária de interesse es-

pecífico deverá incluir estudo técnico que demonstre a
melhoria das condições ambientais em relação à situação
anterior e ser instruído com os seguintes elementos: (Re-
dação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

I - a caracterização físico-ambiental, social, cultural e eco-

nômica da área;

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II - a identificação dos recursos ambientais, dos passivos e

fragilidades ambientais e das restrições e potencialidades
da área;

III - a especificação e a avaliação dos sistemas de infraes-

trutura urbana e de saneamento básico implantados, ou-
tros serviços e equipamentos públicos;

IV - a identificação das unidades de conservação e das

áreas de proteção de mananciais na área de influên-
cia direta da ocupação, sejam elas águas superficiais ou
subterrâneas;

V - a especificação da ocupação consolidada existente na

área;

VI - a identificação das áreas consideradas de risco de

inundações e de movimentos de massa rochosa, tais como
deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de
lama e outras definidas como de risco geotécnico;

VII - a indicação das faixas ou áreas em que devem ser

resguardadas as características típicas da Área de Pre-
servação Permanente com a devida proposta de recupe-
ração de áreas degradadas e daquelas não passíveis de
regularização;

VIII - a avaliação dos riscos ambientais;

IX - a comprovação da melhoria das condições de susten-

tabilidade urbano-ambiental e de habitabilidade dos mo-
radores a partir da regularização; e

X - a demonstração de garantia de acesso livre e gratui-

to pela população às praias e aos corpos d’água, quando
couber.

§ 2º Para fins da regularização ambiental prevista

no caput , ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água,
será mantida faixa não edificável com largura mínima de
15 (quinze) metros de cada lado.

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Perguntas e Respostas

§ 3º Em áreas urbanas tombadas como patrimônio históri-

co e cultural, a faixa não edificável de que trata o § 2º po-
derá ser redefinida de maneira a atender aos parâmetros

do ato do tombamento. (grifou-se)

O Estudo Técnico Socioambiental (anteriormente de-

nominado de diagnóstico socioambiental) é o instrumento capaz
de agregar os dados necessários ao diagnóstico e ao prognóstico
dos núcleos informais consolidados, sendo pressuposto procedi-
mental à consecução da regularização fundiária de determinada
região.

Sobre o tema, notadamente da relevância do estudo

técnico socioambiental, cumpre destacar os ensinamentos de S.
R. Martins6:
[…] um instrumento que permite conhecer o patrimô-
nio ambiental de uma comunidade (atributos materiais e
imateriais). É um instrumento de informações, de caráter
quantitativo e qualitativo específico para uma dada rea-
lidade (não devem ser generalizados) que revela sua es-
pecificidade histórica e que reflete a relação da sociedade
com o meio ambiente. Devem ser construídos de uma ma-
neira sistêmica, ou seja, considerando as interações entre
os elementos (sociais, econômicos, ambientais, culturais,
espirituais) da realidade. Este mapeamento permite ava-
liar sua qualidade ambiental e sua qualidade de vida,
e o estabelecimento de indicadores de sustentabilidade.
O conhecimento da realidade além de ensejar a afirma-
ção da identidade local (conhecimento do patrimônio
ambiental) é fundamental no processo de construção da
6 MARTINS, S. R. Critérios básicos para o diagnóstico socioambiental. Texto base
para os Núcleos de Educação Ambiental da Agenda 21 de Pelotas: Formação de
coordenadores e multiplicadores socioambientais. 2004.

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Perguntas e Respostas

cidadania ambiental, uma vez que seus elementos são

fundamentais para a tomada de decisão por atores pú-
blicos e privados na elaboração de alternativas de trans-
formação no sentido de harmonizar a relação entre as

pessoas e destas com a biosfera (grifou-se).

Acerca do Estudo Técnico Socioambiental, dispõe o

Enunciado n. 6 de Delimitação de Áreas de Preservação Perma-
nente em Núcleos Urbanos Informais Consolidados, aprovado
pelos Membros do Ministério Público de Santa Catarina e pelo
Conselho Consultivo deste Centro de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 6: DA NECESSIDADE DE ESTUDO
TÉCNICO SOCIOAMBIENTAL COMO PRESSUPOS-
TO PARA A REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL DE
NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDA-
DOS LOCALIZADOS TOTAL OU PARCIALMENTE
EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE, DE
PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS, EM UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO E EM ÁREAS DE RISCO

A elaboração de estudo técnico socioambiental – enten-

dido como aquele feito por equipe multidisciplinar, que
comprove que as intervenções de regularização fundiária
implicam a melhoria das condições ambientais em rela-
ção à situação de ocupação informal anterior com a ado-
ção das medidas nele preconizadas, inclusive por meio de
compensações ambientais, quando necessárias – constitui
condição indispensável para a regularização ambiental de
núcleos urbanos informais consolidados situados em área
de preservação permanente, aplicando-se o disposto nos
arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012 e nos arts. 11, § 2º, e 12,
ambos da Lei n. 13.465/2017.

Dessa forma, ainda que o Estudo Técnico Socio-

ambiental não seja necessário para fins de instauração do

CME

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Perguntas e Respostas

procedimento de Reurb, a sua realização será imprescindível

por ocasião do Projeto de Regularização Fundiária (art. 35, III,
VII e VIII, da Lei n. 13.465/2017), notadamente quando consta-
tada a existência de núcleo urbano informal situado, total ou
parcialmente, em área de preservação permanente (APP), em
unidades de conservação de uso sustentável, áreas de proteção
de mananciais ou áreas de risco (arts. 11, § 2º, 12, § 3º, 39 da Lei
da Reurb e os arts. 64 e 65 do Código Florestal).

A título de complementação, cumpre registrar que,

atualmente, com a publicação da Lei n. 14.285/2021, destacam-
-se 2 (duas) possibilidades de flexibilização das áreas de preser-
vação permanente (APPs): (a) mediante regularização fundiária
urbana (Reurb); e (b) mediante definição das faixas de preserva-
ção permanente ao longo dos cursos d’água situados em zona
urbana consolidada por meio de lei municipal, observados os
requisitos previstos na Lei n. 14.285/2021. Todavia, ambas as
possibilidades exigem a elaboração de Estudo Técnico Socio-
ambiental (ETSA), além do cumprimento de outros requisitos
exigidos.

Assim sendo, se o objetivo é a regularização de núcle-

os urbanos informais em área de preservação permanente (APP),
em unidades de conservação de uso sustentável, em áreas de
proteção de mananciais ou em áreas de risco, compreende este

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113
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Centro de Apoio pela imprescindibilidade do Estudo Técnico

Socioambiental.

DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, diante do questionamento da 2ª Pro-

motoria de Justiça da Comarca de Capinzal/SC, é possível tecer,
em síntese, as seguintes considerações:

O Estudo Técnico Socioambiental (ETSA) é condi-

ção indispensável para a regularização fundiária urbana?

O Estudo Técnico Socioambiental não é necessário

para fins de instauração do procedimento de Reurb. Todavia, a
sua realização é imprescindível por ocasião do Projeto de Regu-
larização Fundiária (art. 35, III, VII e VIII, da Lei n. 13.465/2017),
notadamente quando constatada a existência de núcleo urbano
informal situado, total ou parcialmente, em área de preserva-
ção permanente (APP), em unidades de conservação de uso
sustentável, áreas de proteção de mananciais ou áreas de risco
(arts. 11, § 2º, 12, § 3º, 39 da Lei da Reurb e os arts. 64 e 65 do
Código Florestal).

A título de complementação, cumpre registrar que,

atualmente, com a publicação da Lei n. 14.285/2021, desta-
cam-se 2 (duas) possibilidades de flexibilização das áreas de

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114 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

preservação permanente (APPs): (a) mediante regularização

fundiária urbana (Reurb); e (b) mediante definição das faixas de
preservação permanente ao longo dos cursos d’água situados em
zona urbana consolidada por meio de lei municipal, observados
os requisitos previstos na Lei n. 14.285/2021. Todavia, ambas as
possibilidades exigem a elaboração de Estudo Técnico Socio-
ambiental (ETSA), além do cumprimento de outros requisitos
exigidos1.

Assim sendo, se o objetivo é a regularização de nú-

cleos urbanos informais em área de preservação permanente
(APP), em unidades de conservação de uso sustentável, em áre-
as de proteção de mananciais ou em áreas de risco, compreende
este Centro de Apoio pela imprescindibilidade de elaboração do
Estudo Técnico Socioambiental.

Sendo essas as considerações, este Centro de

Apoio permanece à disposição para as complementações e
os esclarecimentos necessários.

Assinala-se, por fim, que as informações prestadas por

este Centro de Apoio Operacional, órgão auxiliar da atividade
funcional do Ministério Público, não possuem caráter vinculati-
vo (arts. 33, II, da Lei n. 8.625/93, 55, VI, da Lei Complementar
1 Sobre o assunto, sugere-se a leitura da Pesquisa n. 115/2022.

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Perguntas e Respostas

Estadual n. 738/2019 e 7º, XI, do Ato n. 244/2019/PGJ), incum-

bindo ao órgão de execução a análise quanto à pertinência e à
aplicabilidade da resposta.

Florianópolis/SC, 31 de março de 2023.

LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI

Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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Perguntas e Respostas

Pesquisa n. 57/2020
Solicitação de Apoio SIG n. 05.2020.00018488-4
Órgão de Origem: 2ª Promotoria de Justiça da Comarca de Papanduva/SC

MEIO AMBIENTE. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

URBANA (REURB – LEI N. 13.465/2017). NATUREZA
ADMINISTRATIVA E COLETIVA. PROCEDIMENTO
COMPLEXO (VÁRIAS ETAPAS) DESTINADO À RE-
GULARIZAÇÃO DE NÚCLEOS URBANOS INFOR-
MAIS CONSOLIDADOS. IMPOSSIBILIDADE DE
REURB DE FORMA INDIVIDUALIZADA. PODER-
-DEVER DO MUNICÍPIO DE REGULARIZAÇÃO DO
ORDENAMENTO URBANO (ARTS. 30, VIII E 182, AM-
BOS DA CRFB). MODALIDADE DE REURB (REURB-E
OU REURB-S): FATOR DETERMINANTE PARA A DE-
FINIÇÃO DA RESPONSABILIDADE PELO CUSTEIO
E PELA IMPLANTAÇÃO DA INFRAESTRUTURA ES-
SENCIAL. BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA
USUCAPIÃO E DO PROGRAMA LAR LEGAL: INS-
TRUMENTOS DESTINADOS APENAS À CONCES-
SÃO DA TITULARIDADE DO IMÓVEL.

Trata-se de solicitação de apoio encaminhada pela 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Papanduva/SC, questio-
nando, em síntese: a) quanto à im(possibilidade) de regulariza-
ção fundiária na forma individualizada e qual o procedimento
adequado para a regularização dos imóveis em tais situações; b)
qual o procedimento a ser adotado quando apenas alguns pos-
suidores desejarem regularizar o imóvel; c) quais os instrumen-
tos cabíveis para garantir, ao menos, a titulação aos possuidores;

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117
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

d) quanto à possibilidade de o Município deflagrar o procedi-

mento da Reurb sem a anuência dos possuidores.

Para tanto, questiona a Promotoria de Justiça:

De ordem da Dra. Fernanda Priorelli Soares Togni, Pro-
motora de Justiça da 2ª Promotoria de Justiça da Comarca
de Papanduva, com base no despacho, lei municipal de
Papanduva e procedimento de regularização fundiária
que seguem anexos, solicito os seguintes esclarecimentos:

a) apesar de não ser o objetivo da Reurb, há algum impe-

dimento para realização da regularização de imóveis de
forma individualizada?;

b) em não sendo possível, qual procedimento adotar para

regularizar as situações?;

c) como proceder nos casos de núcleos em que apenas al-

guns possuidores desejam regularizar seu lote enquanto
outros não desejam? Em não sendo possível a Reurb in-
dividualizada, quais instrumentos seriam possíveis para
garantir, ao menos, o direito à titulação dos possuidores
interessados?;

d) nesses mesmos casos, o Município pode deflagrar a

Reurb no núcleo informal mesmo sem anuência possui-
dores? Essa possibilidade se encontra dentro do poder de
polícia do Município?

É o relatório.

1 DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

(REURB – LEI N. 13.465/2017) E DA NATUREZA ADMINIS-
TRATIVA E COLETIVA DO INSTRUMENTO

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Perguntas e Respostas

A Lei n. 13.465/17 (Lei da Regularização Fundiária

Urbana)2introduziu, no ordenamento jurídico, o conceito de nú-
cleo urbano informal consolidado em substituição ao de área urbana
consolidada, anteriormente previsto na Lei n. 11.977/09 (Minha
Casa, Minha Vida), parcialmente revogada pela Lei n. 13.465/17
no que tange às disposições sobre Regularização Fundiária.

Com efeito, dentre outros conceitos, a Lei n.

13.465/2017 definiu núcleo urbano, núcleo urbano informal e
núcleo urbano informal consolidado. Veja-se:
Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e carac-

terísticas urbanas, constituído por unidades imobiliárias
de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista
na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independen-
temente da propriedade do solo, ainda que situado em
área qualificada ou inscrita como rural;

II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular

ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a
titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legisla-
ção vigente à época de sua implantação ou regularização;

III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difí-

cil reversão, considerados o tempo da ocupação, a nature-
za das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circuns-
tâncias a serem avaliadas pelo Município (...) (grifou-se).

No mesmo sentido, o Ministério Público do Estado

de Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, os Enunciados de
2 Regulamentada pelo Decreto Federal n. 9.310/2018.

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Perguntas e Respostas

Delimitação de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos

Urbanos Informais Consolidados. O Enunciado n. 2 diz:
Núcleo Urbano Informal Consolidado é o assentamento
humano, com uso e características urbanas, resultante da
clandestinidade, da impossibilidade de titulação ou da
sua irregularidade, compreendidos aspectos ambientais,
de difícil reversão, considerados o tempo de ocupação, a
natureza das edificações nos seus aspectos estruturais e
sociais, a localização das vias de circulação e a presença
de equipamentos públicos, a exemplo da drenagem de
águas pluviais, do esgotamento sanitário, do abastecimen-
to de água potável, da distribuição de energia elétrica e
da limpeza urbana, da coleta e do manejo de resíduos só-
lidos – entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo
Município, como a densidade demográfica considerável
(grifou-se).

A par disso, cumpre registrar que a Reurb, imple-

mentada pela Lei n. 13.465/17, consiste em instrumento jurídi-
co de política urbana e tem natureza jurídica de procedimento
administrativo. Trata-se de conjunto de normas gerais e de pro-
cedimentos que visam à implementação de medidas jurídicas,
ambientais, urbanísticas e sociais, para fins de inserção de deter-
minados núcleos urbanos e de seus ocupantes na formalidade.

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando-lhes a prestação de serviços públicos aos seus ocupan-
tes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais
em relação à situação de ocupação informal anterior.

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Perguntas e Respostas

Como se pode observar, trata-se de um instrumen-

to de natureza coletiva, direcionado aos núcleos urbanos in-
formais consolidados devidamente identificados, não sendo
possível a regularização, nos termos da Lei n. 13.465/2017, de
forma isolada. De fato, além de contrariar os princípios da ad-
ministração pública, a “regularização” individualizada também
não é o objetivo da Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017), que institui
normas gerais e procedimentos destinados à incorporação dos
núcleos urbanos informais ao ordenamento urbano e à titulação
de seus ocupantes (art. 9º).

Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de re-

gularização fundiária de forma individualizada, recentemente
decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESER-
VAÇÃO PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO.
MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-

TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitim-
bu, Estado da Paraíba, pugnando por provimento judi-
cial que proíba a ampliação e determine a demolição de

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121
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Perguntas e Respostas

construções ilegais em onze imóveis localizados na faixa

marginal do rio Acaú. Entre as edificações contestadas,
incluem-se bar, farmácia, casas de veraneio e residências
familiares. (...)

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O
próprio Código Florestal prevê procedimento adminis-
trativo peculiar, sob rigorosos requisitos, para a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) de interesse social e
de interesse específico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na
forma da lei”. Tal fato indica ser descabido ao Poder Ju-
diciário, sem lei e, pior, contra lei existente, regularizar
ocupações individualmente - edificação por edificação
-, mais ainda na posição de órfão de cautelas e estudos
técnicos exigíveis da Administração, quando se propõe a
ordenar o caos urbanístico das cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde
a função ecológica do manguezal esteja comprometida,
para execução de obras habitacionais e de urbanização,
inseridas em projetos de regularização fundiária de inte-
resse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°).
Impende recordar que o legislador veda, “em qualquer
hipótese”, a “regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa” bem como daquelas si-
tuações ilícitas que estejam “além das previstas nesta Lei”
(art. 8°, par. 4°). Trata-se de regularização administrativa
coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder
Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “nú-
cleo urbano informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la
ad hoc, para regularizar ocupações individuais isoladas),
tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante
“a elaboração de estudos técnicos” e “compensações am-
bientais” (Lei 13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o
Ministério Público como a Defensoria Pública possuem
legitimação para requerer a Regularização Fundiária Ur-
bana Reurb (Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

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Perguntas e Respostas

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

Ademais, de acordo com o art. 14 da Lei n. 13.465/17,

são legitimados para requerer a regularização fundiária: a) a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamen-
te ou por meio de entidades da administração pública indireta;
b) os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamen-
te ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de mo-
radores, fundações, organizações sociais, organizações da socie-
dade civil de interesse público ou outras associações civis que
tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento
urbano ou regularização fundiária urbana; c) os proprietários de
imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; d) a De-
fensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e)
e o Ministério Público.

Nesse particular, cumpre observar que, a despeito da

possibilidade de o beneficiário da Reurb requerer individual-
mente a sua instauração, isso não significa que a regularização
será individual, mas necessariamente coletiva. O requerimen-
to, ao Município, para a deflagração do procedimento (coleti-
vo) é que pode partir de um único beneficiário. No tocante aos

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Perguntas e Respostas

legitimados para requerer a Reurb, ressalta-se o entendimento

do Ministério Público do Estado de Minas Gerais:
Assim como já fazia a Lei Federal nº 11.977/2009, a Lei
Federal nº 13.465/2017 ampliou a legitimidade para im-
plementação da regularização fundiária urbana. Enquan-
to na Lei nº 6.766/1979 tal dever legal cabia primordial-
mente ao empreendedor, nos termos do artigo 38, § 3º,
e, subsidiariamente, ao poder público municipal ou ao
Distrito Federal, nos termos do artigo 40, a novel lei con-
fere tal mister à União, aos Estados, ao Distrito Federal,
aos Municípios e também aos beneficiários, individual
ou coletivamente, e às cooperativas habitacionais, asso-
ciações de moradores, fundações, organizações sociais,
organizações da sociedade civil de interesse público ou
outras associações civis que tenham por finalidade ati-
vidades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regu-
larização fundiária. Obviamente, na prática, a União e os
Estados somente terão interesse em promover regulariza-
ção fundiária em terras de sua propriedade. O que temos
verificado é a União e os Estados transferirem a proprie-
dade da área ou firmar convênios para que os Municípios
promovam a Reurb, cuidando até mesmo de titular os mo-
radores. A nova lei indica também como legitimados os
proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou
incorporadores. Não se trata de uma novidade, porque
à luz da Lei nº 6.766/1979, os responsáveis pelo assen-
tamento irregular têm o dever jurídico de promover a
regularização, bem ainda a reparação dos danos ao meio
ambiente causados por eles, nos termos do artigo 14, §
1º, da Lei Federal nº 6.938/1981, sendo caso de responsa-
bilidade civil objetiva. Indica ainda como legitimados a
Defensoria Pública e o Ministério Público. Também não
se trata de inovação, porque tal legitimidade decorre do
artigo 5º da Lei Federal nº 7.347/1987 (...)

Assim, Ministério Público e Defensoria Pública podem

requer a Reurb, ou seja, provocar o Município, me-
diante Ação Civil Pública ou Termo de Ajustamento

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Perguntas e Respostas

de Conduta, para as ações administrativas que visem

à Reurb, em especial a Reurb-S, mas o promovente será
o Município, que ficará responsável pela contratação de
projetos, aprovação da Reurb, registro em cartório do RGI,
obras de urbanização e tudo o mais que for necessário para
se chegar a bom termo na regularização fundiária do as-
sentamento informal. Como se sabe, o Ministério Público
e a Defensoria Pública não possuem previsão orçamentá-
ria para realizar obras públicas de urbanização, não sendo
possível transferir-lhes encargos típicos do Município. A
regularização fundiária poderá ser promovida por qual-
quer dos legitimados, observadas as ressalvas acima sobre
os limites da atuação do Ministério Público e da Defen-
soria Pública, quer se trate de imóvel público ou privado
(grifou-se).

Com efeito, a Reurb é procedimento administrativo

processado perante o Município, o qual, ao receber o requeri-
mento, por escrito, formulado pelo legitimado, deverá decidir
sobre a instauração da Reurb, sobre a modalidade de Reurb, so-
bre a aprovação do projeto de regularização fundiária (do qual
deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas, a
teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017), e, ainda, futuramente sobre
a expedição de regularização fundiária (CRF). A esse respeito,
dispõem os arts. 30, 32 e 33 da Lei n. 13.465/2017:
Art. 30. Compete aos Municípios nos quais estejam situa-
dos os núcleos urbanos informais a serem regularizados:

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regulariza-

ção fundiária; e

III - emitir a CRF.

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125
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Perguntas e Respostas

§ 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a

classificação prevista no inciso I do caput deste artigo será
de responsabilidade do ente federativo instaurador.

§ 2º O Município deverá classificar e fixar, no prazo de até

cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou
indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

§ 3º A inércia do Município implica a automática fixação

da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo
legitimado em seu requerimento, bem como o prossegui-
mento do procedimento administrativo da Reurb, sem
prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Municí-
pio, mediante estudo técnico que a justifique.

Art. 32. A Reurb será instaurada por decisão do Municí-

pio, por meio de requerimento, por escrito, de um dos le-
gitimados de que trata esta Lei.

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do reque-

rimento de instauração da Reurb, a decisão do Município
deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas
à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando
for o caso.

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-

var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

O procedimento da Reurb deverá observar as seguin-

tes etapas (art. 28 da Lei n. 13.465/17):
Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento, no

qual será conferido prazo para manifestação dos titulares
de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

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Perguntas e Respostas

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato for-

mal, ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fun-

diária aprovado perante o oficial do cartório de registro
de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com
destinação urbana regularizada.

Como se pode observar, trata-se de um procedimento

complexo, com várias etapas e procedimentos, não sendo viável
a instauração a fim de regularizar um único imóvel. É o que se
extrai, também, dos dispositivos que preveem a elaboração do
projeto de regularização fundiária, que deverá conter o projeto
urbanístico. Veja-se:
Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no
mínimo:

I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com geor-

referenciamento, subscrito por profissional competente,
acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica
(ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT),
que demonstrará as unidades, as construções, o siste-
ma viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e
os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser
regularizado;

II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com

demonstração das matrículas ou transcrições atingidas,
quando for possível;

III - estudo preliminar das desconformidades e da situa-

ção jurídica, urbanística e ambiental;

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127
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Perguntas e Respostas

IV - projeto urbanístico;

V - memoriais descritivos;

VI - proposta de soluções para questões ambientais, urbanís-

ticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;

VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o caso;

VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nes-

ta Lei, quando for o caso;

IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras

de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas,
ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião
da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X - termo de compromisso a ser assinado pelos responsá-

veis, públicos ou privados, pelo cumprimento do crono-
grama físico definido no inciso IX deste artigo.

Parágrafo único. O projeto de regularização fundiária

deverá considerar as características da ocupação e da
área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e
ambientais específicos, além de identificar os lotes, as
vias de circulação e as áreas destinadas a uso público,
quando for o caso.

Art. 36. O projeto urbanístico de regularização fundiária

deverá conter, no mínimo, indicação:

I - das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades

imobiliárias, existentes ou projetadas;

II - das unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas

características, área, confrontações, localização, nome do lo-
gradouro e número de sua designação cadastral, se houver;

III - quando for o caso, das quadras e suas subdivisões

em lotes ou as frações ideais vinculadas à unidade
regularizada;

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

IV - dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas

a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos,
quando houver;

V - de eventuais áreas já usucapidas;

VI - das medidas de adequação para correção das descon-

formidades, quando necessárias;

VII - das medidas de adequação da mobilidade, acessibi-

lidade, infraestrutura e relocação de edificações, quando
necessárias;

VIII - das obras de infraestrutura essencial, quando

necessárias;

IX - de outros requisitos que sejam definidos pelo

Município.

§ 1º Para fins desta Lei, considera-se infraestrutura essencial

os seguintes equipamentos:

I - sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou

individual;

II - sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitário,

coletivo ou individual;

III - rede de energia elétrica domiciliar;

IV - soluções de drenagem, quando necessário; e

V - outros equipamentos a serem definidos pelos Muni-

cípios em função das necessidades locais e características
regionais.

§ 2º A Reurb pode ser implementada por etapas, abran-

gendo o núcleo urbano informal de forma total ou parcial.

§ 3º As obras de implantação de infraestrutura essencial,

de equipamentos comunitários e de melhoria habitacional,

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129
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Perguntas e Respostas

bem como sua manutenção, podem ser realizadas antes,

durante ou após a conclusão da Reurb.

§ 4º O Município definirá os requisitos para elaboração do

projeto de regularização, no que se refere aos desenhos,
ao memorial descritivo e ao cronograma físico de obras e
serviços a serem realizados, se for o caso.

§ 5º A planta e o memorial descritivo deverão ser assina-

dos por profissional legalmente habilitado, dispensada a
apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica
(ART) no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
(Crea) ou de Registro de Responsabilidade Técnica (RRT)
no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), quando
o responsável técnico for servidor ou empregado público.

Ademais, constatada a existência de núcleo urbano

informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação
permanente (APP), em área de unidade de conservação de uso
sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União,
pelos Estados ou pelos Municípios, deverão ser observados, tam-
bém, os arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/12 (Código Florestal). Vale
dizer, havendo núcleo urbano informal situado, total ou parcial-
mente, em área de preservação permanente (APP), em área de
unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de
mananciais, é obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no
âmbito do procedimento da Reurb, que justifiquem as melhorias
ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior,
inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o
caso (art. 11, § 2º, da Lei n. 13.465/2017).

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Acerca do estudo técnico socioambiental, destaca-se o

Enunciado n. 6, aprovado pelo Ministério Público do Estado de
Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, que diz:
A elaboração de estudo técnico socioambiental – enten-
dido como aquele feito por equipe multidisciplinar, que
comprove que as intervenções de regularização fundiária
implicam a melhoria das condições ambientais em rela-
ção à situação de ocupação informal anterior com a ado-
ção das medidas nele preconizadas, inclusive por meio de
compensações ambientais, quando necessárias – constitui
condição indispensável para a regularização ambiental de
núcleos urbanos informais consolidados situados em área
de preservação permanente, aplicando-se o disposto nos
arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012 e nos arts. 11, § 2º, e 12,
ambos da Lei n. 13.465/2017.

Feitas essas considerações, destaca-se que a Reurb

compreende duas modalidades: (a) a Reurb de Interesse Social
(Reurb-S), regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos
informais ocupados predominantemente por população de bai-
xa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo munici-
pal (art. 13, I, da Lei n. 13.465/2017); e (b) a Reurb de Interesse
Específico (Reurb-E), regularização fundiária aplicável aos nú-
cleos urbanos informais ocupados por população não qualifica-
da como de baixa renda (art. 13, II da Lei n. 13.465/17).

A modalidade de Reurb é fator determinante para a

definição do regime jurídico aplicável ao caso concreto, influen-
ciando nas isenções de custas e de emolumentos, nos marcos

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131
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

legais e no próprio custeio do projeto e da infraestrutura a ser

instalada. É importante destacar, também, a possibilidade de co-
existência das duas modalidades em um mesmo núcleo informal
(art. 5º, § 4º, do Decreto n. 9.310/2018).

De fato, para a regularização de interesse social (Reur-

b-S), a Lei n. 13.465/2017 estabelece o benefício da isenção de
custas e de emolumentos notariais (art. 13, § 1º). Em relação a
essa modalidade, a Lei da Reurb atribui, ainda, ao Poder Público
as obrigações de implementação da infraestrutura essencial e de
custeio de sua manutenção (art. 37). In verbis:
Art. 13, § 1º. Serão isentos de custas e emolumentos,
entre outros, os seguintes atos registrais relacionados à
Reurb-S:

I - o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos

reais aos seus beneficiários;

II - o registro da legitimação fundiária;

III - o registro do título de legitimação de posse e a sua

conversão em título de propriedade;

IV - o registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária, com abertura de matrícula para cada unidade imobi-
liária urbana regularizada;

V - a primeira averbação de construção residencial, desde

que respeitado o limite de até setenta metros quadrados;

VI - a aquisição do primeiro direito real sobre unidade

imobiliária derivada da Reurb-S;

VII - o primeiro registro do direito real de laje no âmbito

da Reurb-S; e

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132 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

VIII - o fornecimento de certidões de registro para os atos

previstos neste artigo.

Art. 37. Na Reurb-S, caberá ao poder público competente,

diretamente ou por meio da administração pública indire-
ta, implementar a infraestrutura essencial, os equipamen-
tos comunitários e as melhorias habitacionais previstos
nos projetos de regularização, assim como arcar com os
ônus de sua manutenção.

De outro lado, na regularização de interesse específi-

co (Reurb-E), as responsabilidades pela implementação de sis-
temas viários, de infraestrutura essencial e de medidas de miti-
gação e de compensação urbanística e ambiental, bem como pela
elaboração de estudos técnicos nas áreas de risco estão na alçada
dos beneficiários, restando o ente municipal, portanto, isento de
custos sem conotação social. De acordo com o art. 33, parágra-
fo único, III, da Lei da Reurb, somente quando houver interesse
público na Reurb-E, “o Município poderá proceder à elaboração
e ao custeio do projeto de regularização fundiária e da implanta-
ção da infraestrutura essencial, com posterior cobrança aos seus
beneficiários”. In verbis:
Art. 33. Parágrafo único. A elaboração e o custeio do proje-
to de regularização fundiária e da implantação da infraes-
trutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

I - na Reurb-S:

a) operada sobre área de titularidade de ente público, ca-

berão ao referido ente público ou ao Município promo-
tor ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar
o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste

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133
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutu-

ra essencial, quando necessária; e

b) operada sobre área titularizada por particular, caberão

ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade
de elaborar e custear o projeto de regularização fundiá-
ria e a implantação da infraestrutura essencial, quando
necessária;

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada

e custeada por seus potenciais beneficiários ou requeren-
tes privados;

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse

público, o Município poderá proceder à elaboração e ao
custeio do projeto de regularização fundiária e da implan-
tação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança
aos seus beneficiários.

Dessa forma, ao receber um requerimento de regula-

rização fundiária urbana (Reurb), ainda que requerida por um
único legitimado, o Município deve adotar as providências já
mencionadas, procedendo à demarcação do núcleo urbano in-
formal a ser regularizado. Destaca-se, ademais, que o Município
pode, também, indeferir o requerimento de casos não adequados
(art. 32, parágrafo único, da Lei n. 13.465/2017).

Sugere-se, dessa forma, ao Órgão de Execução solici-

tante a expedição de recomendação ou a formulação de termo de
compromisso de ajustamento de conduta (TAC) a fim de impe-
dir que o Município proceda à Reurb de forma individualizada,
sem prejuízo das medidas judiciais cabíveis.

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Perguntas e Respostas

No mais, a título de complementação acerca da Regu-

larização Fundiária Urbana (Reurb), inclusive no que se refere
aos respectivos marcos temporais, encaminham-se a Pesquisa n.
131/209 e os Enunciados de Delimitação de Área de Preservação
Permanente (APP) em Núcleos Urbanos Informais Consolidados.

2 DO PODER-DEVER DO MUNICÍPIO DE REGU-

LARIZAÇÃO DE NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS

A regularização fundiária se apresenta como conjun-

to de medidas adequadas a garantir segurança e dignidade a mo-
radores e a direcionar a ordenada gestão do espaço urbano, com
fulcro no princípio fundamental da função social da proprieda-
de, na garantia de seu pleno desenvolvimento em harmonia com
o meio ambiente ecologicamente equilibrado e no direito à mo-
radia dos ocupantes de áreas desconformes com as normas de
ordenamento e de ocupação do solo.

Acerca dos objetivos da Reurb, que devem ser obser-

vados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios, estabelece o art. 10 da Lei n. 13.465/17:
Art. 10. Constituem objetivos da Reurb, a serem obser-
vados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios:

I - identificar os núcleos urbanos informais que devam

ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação
de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a

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135
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

melhorar as condições urbanísticas e ambientais em re-

lação à situação de ocupação informal anterior;

II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o orde-

namento territorial urbano e constituir sobre elas direitos
reais em favor dos seus ocupantes;

III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela popula-

ção de baixa renda, de modo a priorizar a permanência
dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais
regularizados;

IV - promover a integração social e a geração de emprego

e renda;

V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em

reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e
sociedade;

VI - garantir o direito social à moradia digna e às condi-

ções de vida adequadas;

VII - garantir a efetivação da função social da propriedade;

VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções so-

ciais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência

na ocupação e no uso do solo;

X - prevenir e desestimular a formação de novos núcleos

urbanos informais;

XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome

da mulher;

XII - franquear participação dos interessados nas etapas

do processo de regularização fundiária.

A par disso, destaca-se que o Município detém o en-

cargo constitucional de defender a ordem urbanística e promover

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136 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e

controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano
(arts. 30, VIII e 182, ambos da CRFB).

Em razão disso, inclusive, o Superior Tribunal de Jus-

tiça já decidiu que o Município tem o poder-dever de efetuar a
fiscalização e a regularização das ocupações irregulares:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
LOTEAMENTO IRREGULAR. FISCALIZAÇÃO. PODER-
-DEVER DO MUNICÍPIO. PRECEDENTES.

1. De acordo com a jurisprudência desta Corte, o Muni-

cípio tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regu-
larizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo
parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade
essa que é vinculada, e não discricionária.

2. Não merece prosperar o argumento de que o mencio-

nado entendimento jurisprudencial somente diz respeito
à Constituição do Estado de São Paulo, eis que o art. 40 da
Lei Federal 6.766/79 foi efetivamente analisado por esta
Corte ao firmar o entendimento.

3. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg

no AREsp 109.078/AC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKI-
NA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/08/2016, DJe
25/08/2016).

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ÁREA DE PRESER-

VAÇÃO PERMANENTE INVADIDA HÁ MAIS DE VIN-
TE ANOS. OMISSÃO DO MUNICÍPIO. DETERMINA-
ÇÃO JUDICIAL DE PROMOÇÃO DA REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA. (...) NECESSIDADE DE ESTUDOS TÉCNI-
COS. DETERMINAÇÃO FEITA PELA LEI 13.465/2017.
NÃO ENFRENTAMENTO PELAS INSTÂNCIAS

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137
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Perguntas e Respostas

ORDINÁRIAS. AUSÊNCIA DE EMBARGOS DE DECLA-

RAÇÃO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO.

INVIABILIDADE DO RECURSO ESPECIAL.

1. Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministé-

rio Público do Estado do Amazonas contra o Município
de Manaus em virtude da invasão de área de preservação
permanente localizada no Conjunto Hiléia I. Mantendo a
sentença de primeira instância, o Tribunal de origem re-
jeitou o pedido de retirada dos ocupantes, mas impôs ao
Município de Manaus a realização de regularização fun-
diária, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00
(dez mil reais), bem como de vistoria permanente no lo-
cal, a fim de evitar novas ocupações.

2. A tese fundamental apresentada no Recurso Especial é

a de que o Poder Judiciário não poderia impor ao Poder
Executivo a regularização fundiária.

3. O STJ tem jurisprudência consolidada no sentido de

ser lícito ao Poder Judiciário adotar medidas coercitivas,
tendentes à implementação de políticas públicas, em ca-
sos nos quais se verifique inescusável omissão estatal.
Precedentes. A despeito dessa orientação, no caso o recor-
rente embasa sua tese, de impossibilidade de intervenção
judicial e reserva do possível, a partir de princípios cons-
titucionais que não podem ser examinados na via do Re-
curso Especial. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.473.996/
RJ, Rel.

Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe

14/12/2017; AgRg no AREsp 657.266/RJ, Rel. Ministro
Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 05/06/2015; REsp
1.408.397/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda
Turma, DJe 14/9/2015.

4. Quanto à afirmação de que a Lei n. 13.465/2017 estabe-

leceria “a competência exclusiva do Município de Manaus
para definir núcleo urbano informal”, no caso dos autos
a determinação de regularização fundiária foi feita pelas

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138 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

instâncias ordinárias com fundamentação suficiente, bem

como a partir da verificação de que “a ocupação, apesar de
irregular, perdura há mais de 20 (vinte) anos”.

5. O art. 11, § 2º, da Lei 13.465/2017, que o recorrente

invoca, não foi examinado pelas instâncias ordinárias e
tampouco opuseram Embargos de Declaração quanto ao
ponto, o que inviabiliza o conhecimento dessa parte do
Recurso Especial, na forma das Súmulas 282 e 356/STF,
aplicáveis por analogia.

6. Mesmo que a matéria pudesse ser enfrentada, a previ-

são feita nessa norma, de que a regularização seja prece-
dida de estudos técnicos “que justifiquem as melhorias
ambientais em relação à situação de ocupação informal
anterior”, é uma determinação feita à Administração Pú-
blica, que a deve observar quando cumpre seu dever, e
não proibição de que o Judiciário corrija omissões incons-
titucionais, sobretudo quando duram décadas, como no
caso dos autos.

7. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte,

não provido.

(REsp 1838195/AM, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/11/2019, DJe
19/12/2019)

De fato, a instalação de núcleos urbanos informais se

concretiza diante da omissão do Município quanto ao seu dever
constitucional de defender a ordem urbanística e promover o
adequado ordenamento territorial do espaço urbano.

Assim, mesmo que os possuidores não tenham inte-

resse na regularização, o Município tem o poder-dever de a ela
proceder. Nesse particular, as medidas a serem adotadas depen-
derão da modalidade de Reurb (Reurb-S ou Reurb-E).

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Perguntas e Respostas

Com efeito, conforme mencionado no item 1, a moda-

lidade de Reurb é fator determinante para a definição do regime
jurídico aplicável ao caso concreto, influenciando, dentre outros
aspectos, no próprio custeio do projeto e da infraestrutura a ser
instalada. Sobre o assunto, registra-se o art. 33, parágrafo único,
da Lei n. 13.465/17:
Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-
var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

Parágrafo único. A elaboração e o custeio do projeto de

regularização fundiária e da implantação da infraestru-
tura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

I - na Reurb-S:

a) operada sobre área de titularidade de ente público, ca-

berão ao referido ente público ou ao Município promo-
tor ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar
o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste
que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutu-
ra essencial, quando necessária; e

b) operada sobre área titularizada por particular, caberão

ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade
de elaborar e custear o projeto de regularização fundiá-
ria e a implantação da infraestrutura essencial, quando
necessária;

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada

e custeada por seus potenciais beneficiários ou requeren-
tes privados;

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interes-

se público, o Município poderá proceder à elaboração
e ao custeio do projeto de regularização fundiária e da

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Perguntas e Respostas

implantação da infraestrutura essencial, com posterior

cobrança aos seus beneficiários.

A esse respeito, entende este Centro de Apoio que, em

qualquer modalidade de Reurb (Reurb-S ou Reurb-E), o Municí-
pio tem o poder-dever de proceder à regularização; contudo, em
se tratando de Reurb-E, o Município tem o dever de exigir que o
custeio se dê por intermédio de seus beneficiários.

De fato, nesse sentido já decidiu o Superior Tribunal

de Justiça nos casos de regularização de parcelamento do solo
em que o responsável pelo parcelamento do solo irregular/clan-
destino permaneceu inerte. In verbis:
ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZA-
ÇÃO. ART. 40 DA LEI LEHMANN (LEI 6.766/79). ESTA-
TUTO DA CIDADE. DEVER MUNICIPAL. LIMITAÇÃO
ÀS OBRAS ESSENCIAIS. (...)

11. Todavia, o voto do relator, eminente Min. Benedito

Gonçalves, deixa claro que “não se pode negar a existên-
cia de responsabilidade do município quanto à imple-
mentação da infra estrutura necessária à regularização
do loteamento quando é omisso no dever de fiscalizar o
loteador inadimplente”, embora deixando claro que, “na
hipótese de loteamento privado irregular, enquanto for
possível a responsabilização do loteador, a responsabili-
dade do Município é subsidiária, à falta de previsão legal
pela solidariedade”.

12. Lembra, ainda, que os municípios têm obrigação pró-

pria e autônoma quanto à implementação de políticas pú-
blicas que têm por fim o saneamento básico e a infraestru-
tura urbana (artigos 23, inciso IX, 30, inciso VIII, e 182 da
Constituição Federal; e art. 2º da Lei 10.257/2001).

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141
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Perguntas e Respostas

13. Conclui afirmando que é “oportuno esclarecer que há

duas situações distintas. Na primeira, há a possibilidade
de a administração municipal agir enquanto é possível co-
brar do empreendedor-loteador o cumprimento de suas
obrigações. É faculdade sua utilizar recursos públicos
para tomar as providências pendentes de competência do
loteador, ressarcindo-se do custo. Na segunda, não mais
é possível exigir o cumprimento das obrigações pelo lo-
teador, a municipalidade é omissa e o loteamento come-
ça a se efetivar sem a observância das normas legais, com
violação do direito à infra-estrutura urbana e lesão aos
moradores. Nessa hipótese, o Poder Público Municipal é
responsável pela regularização lato sensu do loteamento”.

(...)

16. É encargo inafastável do Município promover a ocu-

pação ordenada do solo urbano, consoante previsão do
art. 30, VIII, da Constituição. O dever de realizar o as-
faltamento das vias, a implementação de iluminação
pública, redes de energia, água e esgoto, calçamento de
ruas etc. refere-se a todo o território do ente político, e
não apenas a esses loteamentos incompletos, de modo a
“garantir o bem-estar de seus habitantes”, nos termos do
Plano Diretor e da legislação urbanística, conforme o art.
182 da CF, atendendo-se aos mais carentes em primeiro
lugar.

17. No âmbito infraconstitucional, a atuação do governo

local deve buscar garantir o “direito a cidades sustentá-
veis” e evitar o parcelamento do solo inadequado em re-
lação à infraestrutura urbana, segundo determina o art.
2º, I e VI, “c”, do Estatuto da Cidade.

18. O dever de regularizar loteamentos há de ser interpre-

tado à luz dessas disposições constitucionais e legais. A
omissão do loteador não gera, por si, prioridade absoluta
e automática no confronto com outras demandas pree-
xistentes e relativas à malha urbana. Seria desarrazoado
interpretar a lei federal de tal modo a nela enxergar uma

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Perguntas e Respostas

garantia de “fura-fila” no atendimento das carências so-

ciais, sobretudo se, para solucionar as eventualmente ju-
dicializadas, acabar-se por desamparar os mais pobres,
com igual precisão urbanístico-ambiental.

19. O art. 40, § 5º, da Lei Lehmann determina que a regu-

larização dos loteamentos deve observar as diretrizes fi-
xadas pela legislação urbanística, sendo inviável impor ao
Município descumprimento de suas próprias leis (quan-
do, por exemplo, proíbe a ocupação de certas áreas de ris-
co), por conta tão só de omissão do loteador. 20.

Evidentemente, ao Poder Judiciário não compete, pois se-

ria um despropósito, determinar a regularização de lotea-
mentos clandestinos (não aprovados pelo Município) em
terrenos que ofereçam perigo imediato para os moradores
lá instalados, assim como nos que estejam em Áreas de Pre-
servação Permanente, de proteção de mananciais de abas-
tecimento público, ou mesmo fora do limite de expansão
urbana fixada nos termos dos padrões de desenvolvimento
local. A invervenção judicial, nessas circunstâncias, faz-se
na linha de exigir do Poder Público a remoção das pessoas
alojadas nesses lugares insalubres, impróprios ou inóspitos,
assegurando-lhes habitação digna e segura - o verdadeiro
direito à cidade. 21. Mesmo na hipótese de loteamentos ir-
regulares (aprovados, mas não inscritos ou executados ade-
quadamente), a obrigação do Poder Público restringe-se à
infraestrutura para sua inserção na malha urbana, como
ruas, esgoto, iluminação pública etc., de modo a atender
aos moradores já instalados, sem prejuízo do também de-
ver-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os
custos em que incorrer na sua atuação saneadora.

22. Mais importante que discutir se há discricionarieda-

de ou dever-poder de regularizar loteamentos (e, sem
dúvida, dever-poder existe!) é reconhecer que a atuação
da Prefeitura não serve para beneficiar o loteador falto-
so. Sem falar que vai muito além de garantir os direi-
tos dos adquirentes de lotes prejudicados pela omissão,
pois incumbe ao Administrador, também por força de

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Perguntas e Respostas

lei, considerar a cidade como um todo e os direitos dos

outros munícipes à qualidade urbanístico-ambiental.

23. O que deve orientar a atuação do Município é, es-

sencialmente, o interesse coletivo na observância aos
“padrões de desenvolvimento urbano” (art. 40, caput, in
fine, da Lei Lehmann), para cumprir as “funções sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”
(art. 182, caput, da CF). Isso, como é fácil perceber, nem
sempre é observado ao se impor ao Município, simples
e automaticamente, a imediata regularização de um dado
loteamento, quando houver situações mais graves e ur-
gentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa
humana em outros bolsões de pobreza.

24. Descabe impor ao Município o asfaltamento, por

exemplo, de um condomínio de veraneio ou de classe
média, se as ruas da cidade, que servem diariamente os
moradores permanentes ou os em pobreza extrema, não
possuem esse melhoramento. Inviável ainda obrigá-lo a
implantar calçadas e vias em um condomínio de luxo,
apenas porque o loteamento não foi completado, se o
restante da cidade, onde moram os menos afortunados,
não conta com iluminação pública ou esgotamento sani-
tário. Em síntese, o juiz dos fatos haverá, na apuração da
responsabilidade estatal, de estar atento a esses conflitos
para definir, entre as prioridades urbanístico-ambien-
tais, o que é mais importante.

25. Compete ao governo local implementar sua legisla-

ção urbanística, em especial seu Plano Diretor, à luz das
diretrizes constitucionais.

São elas que, no atacado, determinam as prioridades e

orientam o direcionamento dos recursos públicos, pre-
vistos na legislação orçamentária. Nesse contexto, a in-
tervenção do Judiciário, determinando a atuação da Pre-
feitura, caberia apenas na hipótese de descumprimento
das políticas urbanísticas locais, conforme traçadas nas
normas aplicáveis.

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Perguntas e Respostas

26. Há um dever do Município de regularizar os lotea-

mentos, inexistindo margem para discricionariedade. O
dever-poder, contudo, não é absoluto, nem mecânico ou
cego, competindo à Municipalidade cumpri-lo na forma
dos padrões urbanístico-ambientais estabelecidos na le-
gislação local, estadual e federal. Naquelas hipóteses em
que os óbices legais não ensejem a regularização, a única
solução é a remoção, de modo a garantir habitação digna
que respeite as exigências da lei.

27. O correto é as instâncias ordinárias examinarem

quais são as obras a serem realizadas. Pode-se tratar de
melhorias necessárias, como ruas e iluminação pública
para servir aos loteamentos já ocupados por moradores,
hipótese em que caberia ao Município implementá-las.
Mas também pode-se estar a se referir a vias que aten-
dam lotes ainda não comercializados ou outras obras não
essenciais previstas no loteamento aprovado, mas ine-
xistentes no restante da malha urbana, cuja implantação
não pode ser imputada ao Poder Público.

28. Não é possível afastar peremptoriamente a responsa-

bilidade do Município, devendo este ser condenado a re-
alizar somente as obras essenciais a serem implantadas,
em conformidade com a legislação urbanística local (art.
40, § 5º, da Lei Lehmann).

CONCLUSÃO 29. Pelo exposto e com base no entendi-

mento recentemente adotado pela Primeira Turma apon-
tado nos itens 10 a 13 e na orientação tradicionalmente
adotada pela Segunda Turma, que, em verdade, não foi
alterado, como apontado nos itens 5 a 9, é possível se de-
finir uma tese.

30. Existe o poder-dever do Município de regularizar lo-

teamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação
deve se restringir às obras essenciais a serem implanta-
das em conformidade com a legislação urbanística local
(art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutu-
ra essencial para inserção na malha urbana, como ruas,

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esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender

aos moradores já instalados, sem prejuízo do também
dever-poder da Administração de cobrar dos responsá-
veis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora.

31. Recurso Especial parcialmente provido para restringir

a obrigação do Município de executar as obras de infraes-
trutura somente àquelas essenciais nos termos da legisla-
ção urbanística local, compreendendo, no mínimo, ruas,
esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente
os moradores já instalados, não havendo esse dever em
relação a parcelas do loteamento irregular eventualmente
ainda não ocupadas.

(REsp 1164893/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/11/2016, DJe
01/07/2019)

Dessa forma, vale registrar que o Município é um dos

legitimados para a deflagração da Reurb e também o responsá-
vel pela tomada de decisões durante o referido procedimento.
Assim, ainda que não haja interesse dos beneficiários na regula-
rização fundiária, o Município pode deflagrá-la de ofício, toman-
do as medidas cabíveis a depender da modalidade de Reurb,
sempre em consonância com os objetivos previstos no art. 10 da
Lei n. 13.465/2017 (acima transcrito):

a) Reurb-S: O Município tem o poder-dever de regu-

larização do núcleo urbano informal, sendo o responsável, inclu-
sive, pela elaboração e pelo custeio do projeto de regularização
fundiária e pela implantação da infraestrutura essencial.

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146 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

b) Reurb-E: O Município tem o poder-dever de regu-

larização do núcleo urbano informal, devendo exigir dos benefi-
ciários a elaboração e o custeio do projeto de regularização fun-
diária e a implantação da infraestrutura essencial. Se a Reurb-E
envolver áreas públicas e se houver interesse público, o Muni-
cípio poderá proceder à elaboração e ao custeio do projeto de
regularização fundiária e da implantação da infraestrutura es-
sencial, devendo, no entanto, efetuar posteriormente a cobrança
dos seus beneficiários1.

Cumpre destacar que o art. 34 da Lei n. 13.465/2017

trata da possibilidade de instalação, no âmbito da administração
local, de câmaras para a resolução administrativa dos conflitos.
In verbis:
Art. 34. Os Municípios poderão criar câmaras de preven-
ção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito da
administração local, inclusive mediante celebração de
ajustes com os Tribunais de Justiça estaduais, as quais de-
terão competência para dirimir conflitos relacionados à
Reurb, mediante solução consensual.

1 Art. 76 do Decreto n. 9.310/2018. O Poder Público municipal ou distrital notificará

os titulares de domínio ou os responsáveis pelos núcleos urbanos informais
consolidados, de interesse específico, existentes na data de publicação deste Decreto,
para que, no prazo de noventa dias, protocolem o pedido da Reurb-E acompanhado
da documentação e dos projetos necessários, visando à sua análise e sua aprovação. §
1º A critério do Poder Público municipal ou distrital, o prazo previsto no caput para
protocolo do pedido da Reurb-E poderá ser prorrogado, no máximo, por igual período.
§ 2º Não atendida a notificação prevista neste artigo, o órgão municipal ou distrital
responsável poderá tomar as providências para promoção da Reurb-E, nos termos da
Lei nº 13.465, de 2017 , e deste Decreto, sem prejuízo das ações e das penalidades
previstas na legislação vigente.

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147
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Perguntas e Respostas

§ 1º O modo de composição e funcionamento das câmaras

de que trata o caput deste artigo será estabelecido em ato
do Poder Executivo municipal e, na falta do ato, pelo dis-
posto na Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015 .

§ 2º Se houver consenso entre as partes, o acordo será re-

duzido a termo e constituirá condição para a conclusão da
Reurb, com consequente expedição da CRF.

§ 3º Os Municípios poderão instaurar, de ofício ou me-

diante provocação, procedimento de mediação coletiva de
conflitos relacionados à Reurb.

§ 4º A instauração de procedimento administrativo para

a resolução consensual de conflitos no âmbito da Reurb
suspende a prescrição.

§ 5º Os Municípios e o Distrito Federal poderão, mediante

a celebração de convênio, utilizar os Centros Judiciários
de Solução de Conflitos e Cidadania ou as câmaras de me-
diação credenciadas nos Tribunais de Justiça.

Por fim, conforme já exposto no item 1, vale registrar

que as duas modalidades de Reurb (Reurb-S e Reurb-E) poderão
coexistir no mesmo núcleo urbano informal (art. 5º, § 4º, do De-
creto n. 9.310/2018), razão pela qual deve o Município, ao receber
o requerimento de regularização fundiária, proceder às devidas
demarcação e análise para fins de classificação das modalidades
(art. 30 da Lei n. 13.465/2017), podendo, inclusive, indeferir o re-
querimento dos casos que não atendam os requisitos legais para
a Reurb, com a indicação das possíveis medidas a serem adota-
das (art. 32, parágrafo único, da Lei n. 13.465/2017).

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148 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

Outrossim, cumpre registrar o entendimento deste

Centro de Apoio de que, via de regra, a regularização de lotea-
mentos/desmembramentos irregulares ou clandestinos seguirá
o previsto no art. 40 da Lei n. 6.766/79 (Lei de Parcelamento do
Solo Urbano), sendo o procedimento de Reurb a exceção. Nesse
particular, a título de complementação, encaminha-se a Pesquisa
n. 92/2019.

3 DA USUCAPIÃO

A aquisição da propriedade imobiliária pode ocorrer

de forma derivada ou de forma originária. Na aquisição deriva-
da, vislumbra-se relação jurídica entre o alienante e o adquirente
do bem, havendo a transmissão da propriedade de um sujeito a
outro, seguido de registro do título de transferência na circuns-
crição imobiliária competente. Na aquisição originária da pro-
priedade, por outro lado, não há nenhuma vinculação com o ti-
tular anterior, inexistindo conexão jurídica de transmissão.

A usucapião constitui forma de aquisição originária

da propriedade, por meio do exercício da posse prolongada e
sem oposição pelo período de tempo previsto em lei, a depender
da espécie de prescrição aquisitiva. Preenchidos os requisitos le-
gais, a titulação do imóvel é concedida sem que haja a necessida-
de de regularização urbanística e ambiental.

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Perguntas e Respostas

O e. Tribunal de Justiça de Santa Catarina tem enten-

dido que a desobediência às normas do parcelamento do solo
não constitui óbice à procedência da demanda de usucapião, no-
tadamente quando inexistente a má-fé:
DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - PROPRIEDADE
- USUCAPIÃO - SENTENÇA QUE RECONHECEU IM-
POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO POR BURLA
AO FISCO E ÀS NORMAS URBANÍSTICAS - EXTINÇÃO
TERMINATIVA NO JUÍZO A QUO - INCONFORMISMO
DA AUTORA - POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO
- ÁREA USUCAPIENDA NÃO DESMEMBRADA QUE É
INTEGRANTE DE ÁREA MAIOR PERTENCENTE AO
ANTIGO PROPRIETÁRIO ALIENANTE - DESOBEDI-
ÊNCIA ÀS NORMAS DE PARCELAMENTO DO SOLO
URBANO (DESMEMBRAMENTO) - IRRELEVÂNCIA
- INOCORRÊNCIA DE MÁ-FÉ - PREVALÊNCIA DA
FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE - MODO ORI-
GINÁRIO DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE - SEN-
TENÇA CASSADA - APELO PROVIDO. Inocorrendo
má-fé do autor, a desobediência às normas de parcela-
mento do solo não obsta a usucapião, o que afasta a im-
possibilidade jurídica do pedido. Usucapião é modo origi-
nário de aquisição da propriedade outorgando o domínio
sobre o imóvel de forma livre e desembaraçada de grava-
mes, inexistindo burla ao fisco se inocorrente má-fé. (TJSC,
Apelação Cível n. 0300305-74.2015.8.24.0119, de Garuva,
rel. Des. Monteiro Rocha, Sexta Câmara de Direito Civil, j.
21-02-2017 – grifou-se).

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE USUCAPIÃO. SENTEN-

ÇA DE PROCEDÊNCIA. APELO DO MINISTÉRIO PÚ-
BLICO. ALEGADA TENTATIVA DE BURLA AOS RE-
GRAMENTOS DE LOTEAMENTO E ZONEAMENTO
MUNICIPAIS. IRRELEVÂNCIA. POSSIBILIDADE DE
USUCAPIR MESMO EM DESACORDO COM AS LEIS
MUNICIPAIS, DESDE QUE OBSERVADA A BOA-FÉ

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Perguntas e Respostas

DOS POSSUIDORES. PRIMAZIA DO PRINCÍPIO SO-

CIAL DA PROPRIEDADE. APELO DESPROVIDO. A
legislação restritiva do parcelamento do solo não pode
se sobrepor ao mandamento constitucional que ampara
a função social da propriedade, principalmente se verifi-
cados os requisitos para o sucesso da ação de usucapião.
(TJSC, Apelação Cível n. 0005682-20.2007.8.24.0139, de
Porto Belo, rel. Des. João Batista Góes Ulysséa, Segunda
Câmara de Direito Civil, j. 16-08-2018 – grifou-se).

Todavia, a aquisição originária da propriedade pela

usucapião não pode representar permissivo para que, artificio-
samente, por fraude, leve-se a efeito um parcelamento do solo
clandestino sem a necessária observância das disposições da le-
gislação urbanística, de forma que o parcelador se subtraia da
necessidade de observância do procedimento exigido.

Nesse sentido, o e. Tribunal de Justiça de Santa Catari-

na reiteradamente tem decidido sobre a inviabilidade de se va-
ler do instituto da usucapião para a realização de parcelamento
do solo clandestino, notadamente quando existente contrato de
compra e venda de imóvel, revelador da aquisição derivada da
propriedade:
APELAÇÃO CIVIL. AÇÃO DE USUCAPIÃO EXTRAOR-
DINÁRIO. EXTINÇÃO DO FEITO NA ORIGEM SEM
JULGAMENTO DO MÉRITO. INSURGÊNCIA DAS
AUTORAS. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE
DEFESA. ALEGADA A AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO
ACERCA DO CONTEÚDO DA PROMOÇÃO MINIS-
TERIAL E A NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PRO-
VAS. MATÉRIA DE DIREITO. DESNECESSIDADE

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151
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Perguntas e Respostas

DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRELIMINAR AFAS-

TADA. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE QUE OS REQUISI-
TOS PARA A CONCESSÃO DA MEDIDA PLEITEADA
ESTÃO SUFICIENTEMENTE DEMONSTRADOS. TESE
RECHAÇADA. ÁREA USUCAPIENDA ADQUIRIDA
DOS PROPRIETÁRIOS REGISTRAIS DO IMÓVEL.
AQUISIÇÃO DERIVADA. INADEQUAÇÃO DA VIA
ELEITA. POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO
DA TRANSFERÊNCIA DA PROPRIEDADE NO ÂM-
BITO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA.
“A usucapião é forma de aquisição originária da pro-
priedade, ou seja, quando inexiste relação jurídica de
transmissão. Se a parte autora adquire terreno através
de contrato firmado com o proprietário anterior (forma
de aquisição derivada), sendo incontroverso o seu direi-
to de propriedade, inviável o manejo da ação de usuca-
pião, que não se presta para a regularização do imóvel,
com burla das exigências administrativas.” RECURSO
CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJSC, Apelação Cível n.
0004450-02.2012.8.24.0008, de Blumenau, rel. Des. Haidée
Denise Grin, Sétima Câmara de Direito Civil, j. 27-06-2019
– grifou-se).

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE USUCAPIÃO. BEM

TRANSMITIDO POR CONTRATO DE COMPRA E
VENDA. AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE DERIVA-
DA. SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO PROCESSO. RE-
CURSO DO AUTOR. ALEGADO PREENCHIMENTO
DOS REQUISITOS DO ART. 1.238 DO CÓDIGO CI-
VIL. IRRELEVÂNCIA. BEM ADQUIRIDO MEDIAN-
TE CONTRATO DE COMPRA E VENDA. HIPÓTESE
DE AQUISIÇÃO DERIVADA DA PROPRIEDADE.
INEXISTÊNCIA DE PROVA DE QUE O APELANTE
TENHA BUSCADO A TRANSFERÊNCIA DEFINITIVA
MEDIANTE CUMPRIMENTO DO NEGÓCIO JURÍDI-
CO ENTABULADO. VIA INADEQUADA PARA AL-
CANÇAR O TÍTULO DE DOMÍNIO DO IMÓVEL
QUE DERIVA DE RELAÇÃO DE COMPRA E VENDA.
CIRCUNSTÂNCIA A SER REGULARIZADA PELAS

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Perguntas e Respostas

VIAS EXTRAJUDICIAIS, COM REGULARIZAÇÃO

DE DESMEMBRAMENTO DA ÁREA ADQUIRIDA,
OU, CASO HAJA RESISTÊNCIA DOS TITULARES EM
OUTORGAR A ESCRITURA DEFINITIVA, ATRAVÉS
DE ADJUDICAÇÃO. PRECEDENTES DESTE TRIBU-
NAL DE JUSTIÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECUR-
SO DESPROVIDO. (TJSC, Apelação Cível n. 0002137-
32.2013.8.24.0041, de Mafra, rel. Des. André Luiz Dacol,
Sexta Câmara de Direito Civil, j. 28-05-2019 – grifou-se).

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE USUCAPIÃO. EXTIN-

ÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. INDE-
FERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. RECURSO DA
REQUERENTE. RECIBO DE PLENA E GERAL QUITA-
ÇÃO SOBRE A GLEBA PERQUIRIDA QUE REVELA
O CONTRATO DE COMPRA E VENDA FIRMADO
ENTRE A AUTORA E O PROPRIETÁRIO REGISTRAL
DO BEM. FORMA DE AQUISIÇÃO DERIVADA DA
PROPRIEDADE E, NÃO, ORIGINÁRIA. MEIO PRO-
CESSUAL ELEITO INADEQUADO PARA SE ALCAN-
ÇAR O FIM PRETENDIDO (TÍTULO DE DOMÍNIO
DO IMÓVEL). PRETENSÃO QUE DEVE SER REGU-
LARIZADA PELAS VIAS REGISTRAIS COMUNS E
EM OBSERVÂNCIA AS LEGISLAÇÕES ESPECÍFICAS
QUE REGULAM A QUESTÃO. SENTENÇA MANTIDA.
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. [...] A usu-
capião é forma de aquisição originária da propriedade, ou
seja, quando inexiste relação jurídica de transmissão. Se a
parte autora adquire terreno através de contrato firmado
com o proprietário anterior (forma de aquisição derivada),
sendo incontroverso o seu direito de propriedade, inviá-
vel o manejo da ação de usucapião, que não se presta para
a regularização do imóvel, com burla das exigências admi-
nistrativas. (TJSC, Apelação Cível n. 2011.068261-7, da Ca-
pital, rel. Des. JORGE LUIS COSTA BEBER, j. 07/03/2013).
(TJSC, Apelação Cível n. 0009030-68.2012.8.24.0075, de Tu-
barão, rel. Des. Rodolfo Cezar Ribeiro Da Silva Tridapalli,
Quarta Câmara de Direito Civil, j. 14-09-2017 – grifou-se).

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE USUCAPIÃO EXTRA-

ORDINÁRIO. EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DO

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Perguntas e Respostas

MÉRITO. TERRENO ADQUIRIDO POR CONTRATO

DE COMPRA E VENDA FIRMADO COM O PRO-
PRIETÁRIO DA ÁREA MAIOR MATRICULADA NO
REGISTRO DE IMÓVEIS. CARACTERIZAÇÃO DA
AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADE POR DERIVAÇÃO.
DEMANDA JUDICIAL IMPRESTÁVEL PARA TAL
FIM. DOMÍNIO JÁ CONFIRMADO. TENTATIVA DE
BURLA À LEGISLAÇÃO QUE REGULA O PARCELA-
MENTO DO SOLO. NECESSIDADE DE RECOLHER OS
TRIBUTOS FISCAIS E REGULARIZAR O BEM NO ÓR-
GÃO COMPETENTE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.
RECURSO DESPROVIDO. Demonstrado que a aquisição
do imóvel se deu por derivação e não de forma originá-
ria, ou seja, que a alienação da fração ideal de um terreno
se deu por transmissão imobiliária, a ação de usucapião
mostra-se inviável para o reconhecimento do direito de
propriedade. (TJSC, Apelação Cível n. 2014.073083-8, de
Tubarão, rel. Des. João Batista Góes Ulysséa, Segunda Câ-
mara de Direito Civil, j. 20-08-2015).

Dessa forma, ainda que constitua forma de aquisição

originária da propriedade, deve-se atentar para que, no caso con-
creto, a usucapião não seja utilizada como burla às exigências do
parcelamento do solo. Nesse particular, encaminha-se, a título
de subsídio, a Pesquisa n. 109/2019.

No mais, vale registrar que a usucapião constitui um

dos instrumentos a serem possivelmente utilizados no bojo do
procedimento da Reurb, nos termos do art. 15 da Lei n. 13.465/17.

4 DO PROGRAMA LAR LEGAL

De outra banda, é necessário tecer alguns esclare-

cimentos sobre o Programa Lar Legal, existente no âmbito do

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Perguntas e Respostas

Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, que se restrin-

ge à obtenção da regularização da titulação do imóvel, não se
confundindo com a regularização fundiária prevista na Lei da
Reurb (Lei n. 13.465/17), a qual inclui melhorias urbanísticas e
ambientais do núcleo ocupado.

O Programa Lar Legal, inicialmente denominado Pro-

jeto Lar Legal1, foi criado pelo Conselho da Magistratura do Tri-
bunal de Justiça do Estado de Santa Catarina por meio da Reso-
lução CM n. 11/2008, posteriormente alterada e substituída pela
Resolução CM n. 8/2014, com a finalidade de reconhecimento
do domínio sobre imóveis integrantes de loteamentos ou de
desmembramentos irregulares e clandestinos.

Na atualidade, portanto, o Programa Lar Legal é dis-

ciplinado pela Resolução n. 8/2014 do Conselho da Magistra-
tura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina2, que
estabelece o procedimento para o reconhecimento do domí-
nio de imóvel urbano ou urbanizado em favor de pessoas

1 Resolução CM n. 4/2019: “Transforma o Projeto Lar Legal em programa permanente

do Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina, altera a Resolução CM n. 8 de
9 de junho de 2014 e a Resolução CM n. 1 de 11 de setembro de 2017 e dá outras
providências”.
2 Além da Resolução CM n. 8/2014, versam sobre o Programa Lar Legal a Resolução
n. 1/2017, do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa
Catarina, a Resolução n. 4/2019 do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça
do Estado de Santa Catarina e a Resolução n. 9/2019 do Gabinete da Presidência do
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina.

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Perguntas e Respostas

preponderantemente de baixa renda. É o que enuncia o art. 1º,

caput, da Resolução CM n. 8/2014:
Art. 1º O reconhecimento do domínio sobre imóvel urba-
no ou urbanizado, integrante de loteamento ou desmem-
bramento (fracionamento ou desdobro) não autorizado
ou executado sem a observância das determinações do
ato administrativo de licença, localizado em área urbana
consolidada, implantada e integrada à cidade, excluídas
as áreas de risco ambiental ou de preservação permanente
que não se enquadrem nos termos do artigo 54 da Lei n.
11.977, de 7 de julho de 2009, em favor de pessoas prepon-
derantemente de baixa renda, poderá ser obtido conforme
o disposto nesta resolução. (NR - Resolução CM n. 2/2015)

O art. 1º, § 5º, da Resolução CM n. 8/2014 exclui, dos

objetivos do Programa Lar Legal, a regularização fundiária e am-
biental. Por seu turno, o art. 2º da Resolução CM n. 8/2014 afasta a
necessidade de cumprimento dos requisitos urbanísticos para o re-
gistro do parcelamento do solo, previstos na Lei n. 6.766/79 (Lei do
Parcelamento do Solo Urbano). Dizem os mencionados dispositivos:
Art. 1º, § 5º, Resolução CM n. 8/2014. Não se inclui nos
objetivos do Programa Lar Legal a implantação de planos
de regularização fundiária ou ambiental, excluindo-se do
rito estabelecido nesta resolução os processos que tenham
tal finalidade.” (NR – Resolução CM n. 4/2019)

Art. 2º, Resolução CM n. 8/2014. Na hipótese de reconhe-

cimento do domínio, na forma prevista nesta resolução,
o juiz de direito poderá determinar o registro do parce-
lamento do solo, ainda que não atendidos os requisitos
urbanísticos previstos na Lei n. 6.766/1979 ou em outros
diplomas legais, aí incluído o plano diretor.

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Perguntas e Respostas

A instituição do Programa Lar Legal, no entanto, não

tem o condão de excluir a necessidade da regularização fundiária
dos núcleos informais consolidados. Ao contrário, a perfectibili-
zação do Lar Legal sedimenta os passos e estabelece aos Municí-
pios a obrigatoriedade de promoção da regularização fundiária
nos termos da lei.

Com efeito, a regularização fundiária vai muito além

da entrega do título de propriedade e tem como objetivo a iden-
tificação dos núcleos urbanos informais que devam ser regula-
rizados, com vista à reorganização desses espaços e à garantia
da prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo
a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à
situação de ocupação informal prévia.

Dessa forma, ao deflagrar o procedimento de regu-

larização escriturária por meio do Programa Lar Legal, deve
o Município estar preparado para, de forma concomitante ou
logo na sequência, dar início ao procedimento de regularização
fundiária (art. 40 da Lei n. 6.766/79 ou Lei n. 13.465/2017).

A título de subsídio, encaminha-se, anexa, tabela com-

parativa do Programa Lar Legal e da Reurb-S, ambos destinados
à população de baixa renda, mas, conforme já mencionado, com
alcances muito diferentes.

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157
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Perguntas e Respostas

5 DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, diante dos questionamentos da 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Papanduva/SC, é possível
tecer as seguintes considerações:

Embora não seja o objetivo da Reurb, há algum im-

pedimento para a realização da regularização de imóveis de
forma individualizada? Em não sendo possível, qual procedi-
mento adotar para regularizar as situações?

A Reurb, implementada pela Lei n. 13.465/17, consis-

te em instrumento jurídico de política urbana e tem natureza ju-
rídica de procedimento administrativo. Trata-se de conjunto de
normas gerais e de procedimentos que visam à implementação
de medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais, para fins
de inserção de determinados núcleos urbanos e de seus ocupan-
tes na formalidade.

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando-lhes a prestação de serviços públicos aos seus ocupan-
tes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais
em relação à situação de ocupação informal anterior.

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Perguntas e Respostas

Trata-se de instrumento de natureza coletiva, dire-

cionado aos núcleos urbanos informais consolidados devida-
mente identificados, não sendo cabível a sua aplicação de forma
isolada.

De fato, além de contrariar os princípios da adminis-

tração pública, a “regularização” individualizada também não
é o objetivo da Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017), que institui
normas gerais e procedimentos destinados à incorporação dos
núcleos urbanos informais ao ordenamento urbano e à titulação
de seus ocupantes (art. 9º).

Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de re-

gularização fundiária de forma individualizada, recentemente
decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESER-
VAÇÃO PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO.
MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-

TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,
Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que

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159
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

proíba a ampliação e determine a demolição de constru-

ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(...)

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O
próprio Código Florestal prevê procedimento adminis-
trativo peculiar, sob rigorosos requisitos, para a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) de interesse social e
de interesse específico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na
forma da lei”. Tal fato indica ser descabido ao Poder Ju-
diciário, sem lei e, pior, contra lei existente, regularizar
ocupações individualmente - edificação por edificação
-, mais ainda na posição de órfão de cautelas e estudos
técnicos exigíveis da Administração, quando se propõe a
ordenar o caos urbanístico das cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde
a função ecológica do manguezal esteja comprometida,
para execução de obras habitacionais e de urbanização,
inseridas em projetos de regularização fundiária de inte-
resse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°).
Impende recordar que o legislador veda, “em qualquer
hipótese”, a “regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa” bem como daquelas si-
tuações ilícitas que estejam “além das previstas nesta Lei”
(art. 8°, par. 4°). Trata-se de regularização administrativa
coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder
Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “nú-
cleo urbano informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la
ad hoc, para regularizar ocupações individuais isoladas),
tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante
“a elaboração de estudos técnicos” e “compensações am-
bientais” (Lei 13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o
Ministério Público como a Defensoria Pública possuem

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Perguntas e Respostas

legitimação para requerer a Regularização Fundiária Ur-

bana Reurb (Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

Ademais, de acordo com o art. 14 da Lei n. 13.465/17,

são legitimados para requerer a regularização fundiária: a) a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamen-
te ou por meio de entidades da administração pública indireta;
b) os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamen-
te ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de mo-
radores, fundações, organizações sociais, organizações da socie-
dade civil de interesse público ou outras associações civis que
tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento
urbano ou regularização fundiária urbana; c) os proprietários de
imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; d) a De-
fensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e)
e o Ministério Público.

Nesse particular, cumpre observar que, a despeito da

possibilidade de o beneficiário da Reurb requerer individual-
mente a sua instauração, isso não significa que a regularização
será individual, mas necessariamente coletiva. O requerimento,

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Perguntas e Respostas

ao Município, para a deflagração do procedimento (coletivo) é

que pode partir de um único beneficiário.

Com efeito, a Reurb é procedimento administrativo

processado perante o Município, o qual, ao receber o requeri-
mento, por escrito, formulado pelo legitimado, deverá decidir
sobre a instauração da Reurb, sobre a modalidade de Reurb, so-
bre a aprovação do projeto de regularização fundiária (do qual
deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas, a
teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017), e, ainda, futuramente sobre
a expedição de regularização fundiária (CRF).

Como se pode observar, trata-se de um procedimento

complexo, com várias etapas e procedimentos, não sendo viável
a instauração a fim de regularizar um único imóvel. É o que se
extrai, também, dos dispositivos que preveem a elaboração do
projeto de regularização fundiária e do projeto urbanístico (arts.
35 e 36 da Lei n. 13.465/2017).

Dessa forma, ao receber um requerimento de regula-

rização fundiária urbana (Reurb), ainda que requerida por um
único legitimado, o Município deve adotar as providências re-
lacionadas no item 1, procedendo à demarcação do núcleo ur-
bano informal a ser regularizado. Destaca-se, ademais, que o

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162 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

Município pode, também, indeferir o requerimento de casos não

adequados (art. 32, parágrafo único, da Lei n. 13.465/2017).

Sugere-se, dessa forma, ao Órgão de Execução solici-

tante a expedição de recomendação ou a formulação de termo de
compromisso de ajustamento de conduta (TAC) a fim de impe-
dir que o Município proceda à Reurb de forma individualizada,
sem prejuízo das medidas judiciais cabíveis.

No mais, a título de complementação acerca da Regu-

larização Fundiária Urbana (Reurb), inclusive no que se refere
aos respectivos marcos temporais, encaminham-se a Pesquisa n.
131/209 e os Enunciados de Delimitação de Área de Preservação
Permanente (APP) em Núcleos Urbanos Informais Consolidados.

Como proceder em casos de núcleos em que apenas

alguns possuidores desejam regularizar o seu lote? O Municí-
pio pode deflagrar a Reurb no núcleo informal mesmo sem a
anuência dos possuidores? Essa possibilidade se encontra den-
tro do poder de polícia do Município?

O Município detém o encargo constitucional de defen-

der a ordem urbanística e promover o adequado ordenamento ter-
ritorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupação do solo urbano (arts. 30, VIII e 182, ambos da CRFB).

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163
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Perguntas e Respostas

Em razão disso, o Superior Tribunal de Justiça já

decidiu que o Município tem o poder-dever de efetuar a fis-
calização e a regularização de ocupações irregulares (ementas
transcritas no item 2).

De fato, a instalação de núcleos urbanos informais se

concretiza diante da omissão do Município quanto ao seu dever
constitucional de defender a ordem urbanística e promover o
adequado ordenamento territorial do espaço urbano.

Assim, mesmo que os possuidores não tenham inte-

resse na regularização, o Município tem o poder-dever de a ela
proceder. Nesse particular, as medidas a serem adotadas depen-
derão da modalidade de Reurb (Reurb-S ou Reurb-E).

Com efeito, conforme mencionado no item 1, a modali-

dade de Reurb é fator determinante para a definição do regime jurí-
dico aplicável ao caso concreto, influenciando, dentre outros aspec-
tos, no próprio custeio do projeto e da infraestrutura a ser instalada.

Dessa forma, vale registrar que o Município é um dos

legitimados para a deflagração da Reurb e também o responsá-
vel pela tomada de decisões durante o referido procedimento.
Assim, ainda que não haja interesse dos beneficiários na regula-
rização fundiária, o Município pode deflagrá-la de ofício, toman-
do as medidas cabíveis a depender da modalidade de Reurb,

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164 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

sempre em consonância com os objetivos previstos no art. 10 da

Lei n. 13.465/2017 (acima transcrito):

a) Reurb-S: O Município tem o poder-dever de regu-

larização do núcleo urbano informal, sendo o responsável, inclu-
sive, pela elaboração e pelo custeio do projeto de regularização
fundiária e pela implantação da infraestrutura essencial.

b) Reurb-E: O Município tem o poder-dever de regu-

larização do núcleo urbano informal, devendo exigir dos benefi-
ciários a elaboração e o custeio do projeto de regularização fun-
diária e a implantação da infraestrutura essencial. Se a Reurb-E
envolver áreas públicas e se houver interesse público, o Muni-
cípio poderá proceder à elaboração e ao custeio do projeto de
regularização fundiária e da implantação da infraestrutura es-
sencial, devendo, no entanto, efetuar posteriormente a cobrança
dos seus beneficiários3.

3 Art. 76 do Decreto n. 9.310/2018. O Poder Público municipal ou distrital notificará

os titulares de domínio ou os responsáveis pelos núcleos urbanos informais
consolidados, de interesse específico, existentes na data de publicação deste Decreto,
para que, no prazo de noventa dias, protocolem o pedido da Reurb-E acompanhado
da documentação e dos projetos necessários, visando à sua análise e sua aprovação. §
1º A critério do Poder Público municipal ou distrital, o prazo previsto no caput para
protocolo do pedido da Reurb-E poderá ser prorrogado, no máximo, por igual período.
§ 2º Não atendida a notificação prevista neste artigo, o órgão municipal ou distrital
responsável poderá tomar as providências para promoção da Reurb-E, nos termos da
Lei nº 13.465, de 2017 , e deste Decreto, sem prejuízo das ações e das penalidades
previstas na legislação vigente.

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165
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Perguntas e Respostas

Cumpre destacar que o art. 34 da Lei n. 13.465/2017

trata da possibilidade de instalação, no âmbito da administração
local, de câmaras para a resolução administrativa dos conflitos.

Outrossim, cumpre registrar o entendimento deste

Centro de Apoio de que, via de regra, a regularização de lotea-
mentos/desmembramentos irregulares ou clandestinos segui-
rá o previsto no art. 40 da Lei n. 6.766/79 (Lei de Parcelamento
do Solo Urbano), sendo o procedimento de Reurb a exceção.
Nesse particular, a título de complementação, encaminha-se a
Pesquisa n. 92/2019.

Quais os possíveis instrumentos destinados a garan-

tir ao menos a titulação dos possuidores interessados?

Teceram-se, nos itens 3 e 4 da presente solicitação de

apoio, breves considerações acerca da usucapião e do Programa
Lar Legal, ambos destinados à regularização da titularidade de
imóveis, observadas as restrições normativas e jurisprudenciais
nos casos concretos.

A usucapião constitui forma de aquisição originária

da propriedade por meio do exercício da posse prolongada e sem
oposição pelo período de tempo previsto em lei a depender da
espécie de prescrição aquisitiva. Preenchidos os requisitos legais,

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Perguntas e Respostas

a titularização do imóvel é concedida sem que haja a necessidade

de regularização urbanística e ambiental.

Todavia, a aquisição originária da propriedade pela

usucapião não pode representar permissivo para que, artificio-
samente, por fraude, leve-se a efeito um parcelamento do solo
clandestino sem a necessária observância das disposições da le-
gislação urbanística, de forma que o parcelador se subtraia da
necessidade de observância do procedimento exigido.

Nesse sentido, o e. Tribunal de Justiça de Santa Catari-

na reiteradamente tem decidido sobre a inviabilidade de se va-
ler do instituto da usucapião para a realização de parcelamento
do solo clandestino, notadamente quando existente contrato de
compra e venda de imóvel, revelador da aquisição derivada da
propriedade.

Dessa forma, ainda que constitua forma de aquisição

originária da propriedade, deve-se atentar para que, no caso con-
creto, a usucapião não seja utilizada como burla às exigências do
parcelamento do solo. Nesse particular, encaminha-se, a título
de subsídio, a Pesquisa n. 109/2019.

No mais, vale registrar que a usucapião constitui um

dos instrumentos a serem possivelmente utilizados no bojo do
procedimento da Reurb, nos termos do art. 15 da Lei n. 13.465/17.

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Perguntas e Respostas

Por seu turno, o Programa Lar Legal, inicialmente de-

nominado Projeto Lar Legal4, foi criado pelo Conselho da Ma-
gistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina
por meio da Resolução CM n. 11/2008, posteriormente alterada
e substituída pela Resolução CM n. 8/2014, com a finalidade de
reconhecimento do domínio sobre imóveis integrantes de lote-
amentos ou de desmembramentos irregulares e clandestinos.

A instituição do Programa Lar Legal, no entanto, não

exclui a necessidade de se proceder à regularização fundiária
daqueles núcleos informais consolidados. Ao contrário, a per-
fectibilização do Lar Legal sedimenta os passos e estabelece aos
Municípios a obrigatoriedade de promoção da regularização
fundiária nos termos da lei.

A regularização fundiária, por sua vez, vai muito

além da entrega do título de propriedade e tem como objetivo a
identificação dos núcleos urbanos informais que devam ser re-
gularizados, com vista à organização desses espaços e à garantia
da prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo
a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à
situação de ocupação informal prévia.

4 Resolução CM n. 4/2019: “Transforma o Projeto Lar Legal em programa permanente

do Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina, altera a Resolução CM n. 8 de
9 de junho de 2014 e a Resolução CM n. 1 de 11 de setembro de 2017 e dá outras
providências”.

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168 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

Dessa forma, ao deflagrar o procedimento de regu-

larização escriturária por meio do Programa Lar Legal, deve o
Município estar preparado para, de forma concomitante ou logo
na sequência, dar início ao procedimento de regularização fundi-
ária (art. 40 da Lei n. 6.766/79 ou Lei n. 13.465/2017).

A título de subsídio, encaminha-se, anexa, tabela com-

parativa do Programa Lar Legal e da Reurb-S, ambos destinados
à população de baixa renda, mas, conforme já mencionado, com
alcances bastante diferentes.

Sendo essas as considerações, este Centro de Apoio

permanece à disposição para as complementações e os esclareci-
mentos necessários.

Assinala-se, por fim, que as informações prestadas

por este Centro de Apoio Operacional, órgão auxiliar da ativi-
dade funcional do Ministério Público, não possuem caráter vin-
culativo (arts. 33, II, da Lei n. 8.625/93, 55, VI, da Lei Comple-
mentar Estadual n. 738/2019 e 7º, XI, do Ato n. 244/2019/PGJ),

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Perguntas e Respostas

incumbindo ao órgão de execução a análise quanto à pertinência

e à aplicabilidade da resposta.

Florianópolis/SC, 06 de julho de 2020.

[assinado digitalmente]
LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI
Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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Perguntas e Respostas

Pesquisa n. 94/2021
Solicitação de Apoio SIG n. 05.2021.00017377-0
Órgão de Origem: 2ª Promotoria de Justiça da Comarca de Xanxerê/SC

MEIO AMBIENTE URBANO. REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA. POSSIBILIDADE DE COEXIS-
TÊNCIA DAS MODALIDADES DE REURB-S E REUR-
B-E EM UM MESMO NÚCLEO URBANO INFORMAL.
CONTRATAÇÃO E CUSTEIO DA REGULARIZAÇÃO
SOB ENCARGO DOS POTENCIAIS BENEFICIÁRIOS
DE LOTES CLASSIFICADOS COMO REURB-E (ART.
33, § 1º, II, DA LEI N. 13.465/2017). POSSIBILIDADE
DE ENCARGO DA REGULARIZAÇÃO INTEGRAL
DO NÚCLEO PELO MUNICÍPIO, NA HIPÓTESE DE
EXISTÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO, COM EXI-
GÊNCIA DO RESSARCIMENTO DOS CUSTOS PE-
LOS BENEFICIÁRIOS DA REURB-E, INCLUSIVE ME-
DIANTE TERMO DE COMPROMISSO. FORMA DE
COBRANÇA E CRITÉRIOS PARA QUANTIFICAÇÃO
DOS CUSTOS SUJEITOS À DISCRICIONARIEDADE
ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE CRIAÇÃO
DE CÂMARAS DE PREVENÇÃO E RESOLUÇÃO
ADMINISTRATIVA DE CONFLITOS NO ÂMBITO
DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL PARA A SOLUÇÃO
CONSENSUAL DE CONFLITOS RELACIONADOS À
REURB (ART. 34 DA LEI N. 13.465/2017).

Trata-se de solicitação de apoio encaminhada pela 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Xanxerê/SC, questionan-
do, em síntese: a) a forma de proceder à cobrança das despe-
sas com a regularização fundiária urbana quando coexistentes,
no mesmo núcleo urbano informal, as modalidades Reurb-S e

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171
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Perguntas e Respostas

Reurb-E; e b) os critérios e a base de cálculo a serem utilizados

para a quantificação e o eventual ressarcimento dos custos su-
portados pelo Município em relação aos beneficiários dos lotes
classificados como de interesse específico (Reurb-E).

Indaga a Promotoria de Justiça:

(... )solicita-se a este Centro de Apoio a elaboração de estu-
do que responda aos seguintes questionamentos:

a) considerando que a REURB instaurada sobre a matrícu-

la n. XXXX, nos termos do Decreto Municipal n. 208/2021,
foi declarada de interesse social e também de interesse es-
pecífico, de que forma pode ser efetuada a cobrança pre-
vista no art. 33, II, da Lei n. 13.465/2017?

b) quais os critérios/base de cálculo a serem utilizados

para quantificação e eventual ressarcimento dos custos
suportados pelo Município de Xanxerê na regularização
da área em relação aos beneficiários dos lotes classificados
como de interesse específico.

É o relatório.

A Reurb, implementada pela Lei n. 13.465/17, consis-

te em instrumento jurídico de política urbana que tem natureza
jurídica de procedimento administrativo. Trata-se de conjunto
de normas gerais e de procedimentos que visam à implementa-
ção de medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais, para
fins de inserção de determinados núcleos urbanos e de seus ocu-
pantes na formalidade.

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Perguntas e Respostas

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando, aos seus ocupantes, a prestação de serviços públicos,
de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em
relação à situação de ocupação informal anterior.

Trata-se, portanto, de instrumento de natureza cole-

tiva, direcionado aos núcleos urbanos informais devidamente
identificados. Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de
regularização fundiária de forma individualizada, recentemente
decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESER-
VAÇÃO PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO.
MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-

TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,
Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que
proíba a ampliação e determine a demolição de constru-
ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(...)

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173
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O
próprio Código Florestal prevê procedimento adminis-
trativo peculiar, sob rigorosos requisitos, para a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) de interesse social e
de interesse específico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na
forma da lei”. Tal fato indica ser descabido ao Poder Ju-
diciário, sem lei e, pior, contra lei existente, regularizar
ocupações individualmente - edificação por edificação
-, mais ainda na posição de órfão de cautelas e estudos
técnicos exigíveis da Administração, quando se propõe a
ordenar o caos urbanístico das cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde
a função ecológica do manguezal esteja comprometida,
para execução de obras habitacionais e de urbanização,
inseridas em projetos de regularização fundiária de inte-
resse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°).
Impende recordar que o legislador veda, “em qualquer
hipótese”, a “regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa” bem como daquelas si-
tuações ilícitas que estejam “além das previstas nesta Lei”
(art. 8°, par. 4°). Trata-se de regularização administrativa
coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder
Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “nú-
cleo urbano informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la
ad hoc, para regularizar ocupações individuais isoladas),
tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante
“a elaboração de estudos técnicos” e “compensações am-
bientais” (Lei 13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o
Ministério Público como a Defensoria Pública possuem
legitimação para requerer a Regularização Fundiária Ur-
bana Reurb (Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

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Perguntas e Respostas

Com efeito, a regularização fundiária urbana (Reurb)

é procedimento administrativo processado perante o Município,
o qual, ao receber o requerimento, por escrito, formulado pelo
legitimado, deverá decidir sobre a instauração da Reurb, sobre
a modalidade de Reurb, sobre a aprovação do projeto de regula-
rização fundiária (do qual deverão constar as responsabilidades
das partes envolvidas, a teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017), e,
ainda, futuramente sobre a expedição de regularização fundiá-
ria (CRF). A esse respeito, dispõem os arts. 30, 32 e 33 da Lei n.
13.465/2017:
Art. 30. Compete aos Municípios nos quais estejam situa-
dos os núcleos urbanos informais a serem regularizados:

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regulariza-

ção fundiária; e

III - emitir a CRF.

§ 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a

classificação prevista no inciso I do caput deste artigo será
de responsabilidade do ente federativo instaurador.

§ 2º O Município deverá classificar e fixar, no prazo de até

cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou
indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

§ 3º A inércia do Município implica a automática fixação

da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo
legitimado em seu requerimento, bem como o prossegui-
mento do procedimento administrativo da Reurb, sem
prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Municí-
pio, mediante estudo técnico que a justifique.

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175
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Perguntas e Respostas

Art. 32. A Reurb será instaurada por decisão do Municí-

pio, por meio de requerimento, por escrito, de um dos le-
gitimados de que trata esta Lei.

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do reque-

rimento de instauração da Reurb, a decisão do Município
deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas
à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando
for o caso.

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-

var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

O procedimento da Reurb deverá observar as seguin-

tes etapas (art. 28 da Lei n. 13.465/17):
Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento, no

qual será conferido prazo para manifestação dos titulares
de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato for-

mal, ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária aprovado perante o oficial do cartório de registro de
imóveis em que se situe a unidade imobiliária com desti-
nação urbana regularizada.

Feitas essas considerações, destaca-se que a Reurb

compreende duas modalidades: (a) a Reurb de Interesse Social

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176 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

(Reurb-S), regularização fundiária aplicável aos núcleos urba-

nos informais ocupados predominantemente por população de
baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo muni-
cipal (art. 13, I, da Lei n. 13.465/2017); e (b) a Reurb de Interesse
Específico (Reurb-E), regularização fundiária aplicável aos nú-
cleos urbanos informais ocupados por população não qualifica-
da como de baixa renda (art. 13, II da Lei n. 13.465/17).

A modalidade de Reurb constitui fator determinan-

te para a definição do regime jurídico aplicável ao caso concre-
to, influenciando nas isenções de custas e de emolumentos, nos
marcos legais e no próprio custeio do projeto e da infraestrutura
a ser instalada.

De fato, para a regularização de interesse social (Reur-

b-S), a Lei n. 13.465/2017 estabelece o benefício da isenção de
custas e de emolumentos notariais (art. 13, § 1º). Em relação a
essa modalidade, a Lei da Reurb atribui, ainda, ao Poder Público
as obrigações de implementação da infraestrutura essencial e de
custeio de sua manutenção (art. 37). In verbis:
Art. 13, § 1º. Serão isentos de custas e emolumentos,
entre outros, os seguintes atos registrais relacionados à
Reurb-S:

I - o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos

reais aos seus beneficiários;

II - o registro da legitimação fundiária;

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177
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Perguntas e Respostas

III - o registro do título de legitimação de posse e a sua

conversão em título de propriedade;

IV - o registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária, com abertura de matrícula para cada unidade imobi-
liária urbana regularizada;

V - a primeira averbação de construção residencial, desde

que respeitado o limite de até setenta metros quadrados;

VI - a aquisição do primeiro direito real sobre unidade

imobiliária derivada da Reurb-S;

VII - o primeiro registro do direito real de laje no âmbito

da Reurb-S; e

VIII - o fornecimento de certidões de registro para os atos

previstos neste artigo.

Art. 37. Na Reurb-S, caberá ao poder público competente,

diretamente ou por meio da administração pública indire-
ta, implementar a infraestrutura essencial, os equipamen-
tos comunitários e as melhorias habitacionais previstos
nos projetos de regularização, assim como arcar com os
ônus de sua manutenção.

De outro lado, na regularização de interesse específi-

co (Reurb-E), as responsabilidades pela implementação de sis-
temas viários, de infraestrutura essencial e de medidas de miti-
gação e de compensação urbanística e ambiental, bem como pela
elaboração de estudos técnicos nas áreas de risco estão na alçada
dos beneficiários, restando o ente municipal isento de custeios
sem conotação social.

A par disso, extrai-se do art. 33 da Lei n. 13.465/2017

que, na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e

CME

178 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes priva-

dos, e que, quando houver áreas públicas e interesse público, o
Município poderá proceder à elaboração e ao custeio do projeto
de regularização fundiária e da implementação da infraestrutura
essencial, com posterior cobrança aos seus beneficiários. Tam-
bém se vislumbra a faculdade de os beneficiários da Reurb-S pro-
moverem, a suas expensas, os projetos e os demais documentos
técnicos necessários à regularização de seu imóvel, inclusive as
obras de infraestrutura essencial. In verbis:   
Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-
var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

§ 1º A elaboração e o custeio do projeto de regularização

fundiária e da implantação da infraestrutura essencial
obedecerão aos seguintes procedimentos:   (Incluído pela
Lei nº 14.118, de 2021)

I - na Reurb-S, caberá ao Município ou ao Distrito Fede-

ral a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de
regularização fundiária e a implantação da infraestrutura
essencial, quando necessária;  (Redação dada pela Lei nº
14.118, de 2021)

a) (revogada);      (Redação dada pela Lei nº 14.118, de

2021)

b) (revogada);       (Redação dada pela Lei nº 14.118, de

2021)

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada

e custeada por seus potenciais beneficiários ou requeren-
tes privados; e    

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179
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Perguntas e Respostas

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse

público, o Município poderá proceder à elaboração e ao
custeio do projeto de regularização fundiária e da im-
plantação da infraestrutura essencial, com posterior co-
brança aos seus beneficiários.    

§ 2º Na Reurb-S, fica facultado aos legitimados promo-

ver, a suas expensas, os projetos e os demais documen-
tos técnicos necessários à regularização de seu imóvel,
inclusive as obras de infraestrutura essencial nos termos
do § 1º do art. 36 desta Lei.  (grifou-se)

É importante destacar, ainda, a possibilidade de co-

existência das duas modalidades de Reurb – Reurb-E e Reurb-
-S – em um mesmo núcleo informal (art. 5º, § 4º, do Decreto n.
9.310/2018). Para tanto, a critério do Município, a classificação
da Reurb poderá ser feita de forma integral, por partes, ou, ain-
da, de forma isolada por unidade imobiliária, podendo haver, no
mesmo núcleo urbano informal, as duas modalidades de Reurb,
desde que a parte ocupada predominantemente por população
baixa observe as regras da Reurb-S, e o restante do núcleo, as re-
gras da Reurb-E. Nesse sentido, estabelece o art. 5º, §§ 4º e 7º, do
Decreto n. 9.310/2018:
Art. 5º (...)

§ 4º.

No mesmo núcleo urbano informal poderá haver as duas

modalidades de Reurb, desde que a parte ocupada pre-
dominantemente por população de baixa renda seja re-
gularizada por meio de Reurb-S e o restante do núcleo
por meio de Reurb-E.

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Perguntas e Respostas

(...)

§ 7º A classificação da modalidade da Reurb de unidades

imobiliárias residenciais ou não residenciais integrantes de
núcleos urbanos informais poderá ser feita, a critério do
Município ou do Distrito Federal, ou quando for o caso,
dos Estados e da União, de forma integral, por partes ou
de forma isolada por unidade imobiliária. (grifou-se)

De fato, o Município detém o encargo constitucional

de defesa da ordem urbanística e de promoção do adequado or-
denamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupação do solo urbano (arts. 30, VIII e
182, ambos da CRFB). Por tal razão, inclusive, a Lei n. 13.465/2017
também prevê a possibilidade de o Município proceder à regu-
larização de loteamento ou de desmembramento não autorizado
ou executado sem observância dos parâmetros legais, ocasião
em que deverá ocorrer o ressarcimento ao Município. In verbis:
Art . 79, Lei n. 13.465/18. O Poder Público municipal ou
distrital, se desatendida pelo loteador a notificação a que
se referem o caput e o § 2º do art. 77, poderá regularizar
loteamento ou desmembramento não autorizado ou exe-
cutado sem observância às determinações do ato adminis-
trativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de
desenvolvimento urbano e em defesa dos direitos dos
adquirentes de lotes.

§ 1º O Poder Público municipal, ou o distrital, que pro-

mover a regularização na forma estabelecida neste artigo,
fará jus, por meio de autorização judicial, ao levantamen-
to das prestações depositadas, com os acréscimos de juros
e de correção monetária, a título de ressarcimento pelas
importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou

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181
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

expropriações necessárias para regularizar o loteamento

ou o desmembramento.

§ 2º Na hipótese de as importâncias despendidas pelo

Poder Público municipal ou distrital para regularizar
o loteamento ou desmembramento não serem integral-
mente ressarcidas com o levantamento a que se refere o
§ 1º, o valor que faltar será exigido do loteador, conforme
o disposto no art. 47 da Lei nº 6.766, de 1979 .

§ 3º Na hipótese de o loteador não cumprir o estabeleci-

do no § 2º, o Poder Público municipal ou distrital poderá
receber as prestações dos adquirentes até o valor devido.

§ 4º O Poder Público municipal ou distrital, para assegu-

rar a regularização do loteamento ou desmembramento
e o ressarcimento integral de importâncias despendidas
ou a despender, poderá promover judicialmente os pro-
cedimentos cautelares necessários. (grifou-se).

Nesse contexto, portanto, entende este Centro de

Apoio que os beneficiários de lotes classificados como de inte-
resse específico (Reurb-E) poderão contratar e arcar com os cus-
tos da regularização de forma direta, conforme art. 33, § 1º, II, da
Lei n. 13.465/2017 (acima transcrito), ou, então, considerando o
interesse público na regularização integral do núcleo urbano
informal em que coexistentes as duas modalidades de Reurb, o
Município poderá proceder à regularização com a implementa-
ção da infraestrutura essencial, com a posterior cobrança de seus
beneficiários, aplicando-se, in casu, o disposto no art. 33, § 1º, III,
da Lei n. 13.465/2017 (acima transcrito), ainda que não se trate
de imóvel público.

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Perguntas e Respostas

Outrossim, ressalta-se que eventual necessidade de

ressarcimento ao Município dependerá das obras realizadas no
caso concreto. Do mesmo modo, a forma pela qual o Município
irá proceder à cobrança pelos custos despendidos em relação aos
lotes classificados como de interesse específico (Reurb-E) está na
alçada de sua discricionariedade administrativa.

Igualmente, compreende-se que se encontra na alçada

do Poder Público Municipal a fixação de critérios/base de cálcu-
lo a serem utilizados para a quantificação e o eventual ressarci-
mento dos custos suportados com a regularização fundiária de
lotes classificados como de interesse específico (Reurb-E), desta-
cando-se, como possibilidades, a utilização de parâmetros rela-
cionados ao tamanho do imóvel a ser regularizado e à dimensão
de sua frente com vias públicas.

Ressalta-se, ademais, a possibilidade de criação, pelos

Municípios, de câmaras de prevenção e de resolução administra-
tiva de conflitos referentes à Reurb, objetivando a composição e a
solução consensual, nos termos do art. 34 da Lei n. 13.465/201711.
1 Art. 34. Os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa
de conflitos, no âmbito da administração local, inclusive mediante celebração de
ajustes com os Tribunais de Justiça estaduais, as quais deterão competência para
dirimir conflitos relacionados à Reurb, mediante solução consensual. § 1º O modo
de composição e funcionamento das câmaras de que trata o caput deste artigo será
estabelecido em ato do Poder Executivo municipal e, na falta do ato, pelo disposto
na Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015 . § 2º Se houver consenso entre as partes, o
acordo será reduzido a termo e constituirá condição para a conclusão da Reurb, com
consequente expedição da CRF. § 3º Os Municípios poderão instaurar, de ofício ou

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183
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Perguntas e Respostas

DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, diante dos questionamentos da 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Xanxerê/SC, é possível te-
cer, em síntese, as seguintes considerações:

a) Considerando que a REURB instaurada sobre

a matrícula n. XXXXXX, nos termos do Decreto Municipal n.
208/2021, foi declarada de interesse social e também de interes-
se específico, de que forma pode ser efetuada a cobrança pre-
vista no art. 33, II, da Lei n. 13.465/2017?

Extrai-se do art. 33 da Lei n. 13.465/2017 que, na Reurb-E,

a regularização fundiária será contratada e custeada por seus
potenciais beneficiários ou requerentes privados, e que, quando
houver áreas públicas e interesse público, o Município poderá
proceder à elaboração e ao custeio do projeto de regularização
fundiária e da implementação da infraestrutura essencial, com
posterior cobrança aos seus beneficiários. Também se vislumbra
a faculdade de os beneficiários da Reurb-S promoverem, a
suas expensas, os projetos e os demais documentos técnicos
mediante provocação, procedimento de mediação coletiva de conflitos relacionados à
Reurb. § 4º A instauração de procedimento administrativo para a resolução consensual
de conflitos no âmbito da Reurb suspende a prescrição. § 5º Os Municípios e o Distrito
Federal poderão, mediante a celebração de convênio, utilizar os Centros Judiciários
de Solução de Conflitos e Cidadania ou as câmaras de mediação credenciadas nos
Tribunais de Justiça.

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184 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

necessários à regularização de seu imóvel, inclusive as obras de

infraestrutura essencial.

É importante destacar, ainda, a possibilidade de co-

existência das duas modalidades de Reurb – Reurb-E e Reurb-
-S – em um mesmo núcleo informal (art. 5º, § 4º, do Decreto n.
9.310/2018). Para tanto, a critério do Município, a classificação
da Reurb poderá ser feita de forma integral, por partes, ou, ain-
da, de forma isolada por unidade imobiliária, podendo haver, no
mesmo núcleo urbano informal, as duas modalidades de Reurb,
desde que a parte ocupada predominantemente por população
baixa observe as regras da Reurb-S, e o restante do núcleo, as
regras da Reurb-E (art. 5º, §§ 4º e 7º, do Decreto n. 9.310/2018).

De fato, o Município detém o encargo constitucional

de defesa da ordem urbanística e de promoção do adequado or-
denamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupação do solo urbano (arts. 30, VIII e
182, ambos da CRFB). Por tal razão, inclusive, a Lei n. 13.465/2017
também prevê a possibilidade de o Município proceder à regu-
larização de loteamento ou de desmembramento não autorizado
ou executado sem observância dos parâmetros legais, ocasião
em que deverá ocorrer o ressarcimento ao Município.

Nesse contexto, portanto, entende este Centro de

Apoio que os beneficiários de lotes classificados como de

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185
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Perguntas e Respostas

interesse específico (Reurb-E) poderão contratar e arcar com os

custos da regularização de forma direta, conforme art. 33, § 1º, II,
da Lei n. 13.465/2017 (acima transcrito), ou, então, considerando
o interesse público na regularização integral do núcleo urbano
informal em que coexistentes as duas modalidades de Reurb, o
Município poderá proceder à regularização com a implementa-
ção da infraestrutura essencial, com a posterior cobrança de seus
beneficiários, aplicando-se, in casu, o disposto no art. 33, § 1º, III,
da Lei n. 13.465/2017 (acima transcrito), ainda que não se trate
de imóvel público.

Outrossim, ressalta-se que eventual necessidade de

ressarcimento ao Município dependerá das obras realizadas no
caso concreto. Do mesmo modo, a forma pela qual o Município
irá proceder à cobrança pelos custos despendidos em relação aos
lotes classificados como de interesse específico (Reurb-E) está na
alçada de sua discricionariedade administrativa.

b) Quais os critérios/base de cálculo a serem utili-

zados para quantificação e eventual ressarcimento dos custos
suportados pelo Município de Xanxerê na regularização da
área em relação aos beneficiários dos lotes classificados como
de interesse específico.

Entende este Centro de Apoio que, sem prejuízo de

posterior verificação quanto à legalidade do critério utilizado

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pelo Município, a fixação de critérios/base de cálculo a serem

utilizados para a quantificação e o eventual ressarcimento dos
custos suportados com a regularização fundiária de lotes clas-
sificados como de interesse específico (Reurb-E) se encontra na
alçada do Poder Público Municipal, destacando-se, como possi-
bilidades, a utilização de parâmetros relacionados ao tamanho
do imóvel a ser regularizado e à dimensão de sua frente com vias
públicas.

Ressalta-se, ademais, a possibilidade de criação, pelos

Municípios, de câmaras de prevenção e resolução administrati-
va de conflitos referentes à Reurb, objetivando a composição e
solução consensual, nos termos do art. 34 da Lei n. 13.465/20172.

2 Art. 34. Os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa

de conflitos, no âmbito da administração local, inclusive mediante celebração de
ajustes com os Tribunais de Justiça estaduais, as quais deterão competência para
dirimir conflitos relacionados à Reurb, mediante solução consensual. § 1º O modo
de composição e funcionamento das câmaras de que trata o caput deste artigo será
estabelecido em ato do Poder Executivo municipal e, na falta do ato, pelo disposto
na Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015 . § 2º Se houver consenso entre as partes, o
acordo será reduzido a termo e constituirá condição para a conclusão da Reurb, com
consequente expedição da CRF. § 3º Os Municípios poderão instaurar, de ofício ou
mediante provocação, procedimento de mediação coletiva de conflitos relacionados à
Reurb. § 4º A instauração de procedimento administrativo para a resolução consensual
de conflitos no âmbito da Reurb suspende a prescrição. § 5º Os Municípios e o Distrito
Federal poderão, mediante a celebração de convênio, utilizar os Centros Judiciários
de Solução de Conflitos e Cidadania ou as câmaras de mediação credenciadas nos
Tribunais de Justiça.

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Perguntas e Respostas

A título de complementação acerca da Regularização

Fundiária Urbana (Reurb), sugere-se a leitura da Pesquisa n.
88/2020, disponível na Intranet deste Centro de Apoio (material
de apoio/material de apoio por assunto/urbanístico)3.

Por fim, considerando que as manifestações lançadas

pelo Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente (CME)
têm cunho eminentemente jurídico, eventual análise técnica do
caso analisado pela Promotoria de Justiça, poderá ser encami-
nhada ao Centro de Apoio Técnico (CAT), que conta com equipe
especializada para tanto.

Sendo essas as considerações, este Centro de Apoio

permanece à disposição para as complementações e os esclareci-
mentos necessários.

Assinala-se, por fim, que as informações prestadas

por este Centro de Apoio Operacional, órgão auxiliar da ativi-
dade funcional do Ministério Público, não possuem caráter vin-
culativo (arts. 33, II, da Lei n. 8.625/93, 55, VI, da Lei Comple-
mentar Estadual n. 738/2019 e 7º, XI, do Ato n. 244/2019/PGJ),

3 Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/conteudo/MaterialApoio/

Solicita%C3%A7%C3%A3odeApoio8820201PJIBIRAMA-APP-flexibiliza%C3%A7%C
3%A3oapenasporReurb.pdf

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Perguntas e Respostas

incumbindo ao órgão de execução a análise quanto à pertinência

e à aplicabilidade da resposta.

Florianópolis/SC, 16 de julho de 2021.

[assinado digitalmente]
LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI
Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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Perguntas e Respostas

Pesquisa n. 97/2022
Solicitação de Apoio SIG n. 05.2022.00030169-4
Órgão de Origem: 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Imbituba/SC

MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL. DIREITO URBANÍS-

TICO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
– REURB (LEI N. 13.465/2017). DIFERENÇA ENTRE
OS INSTITUTOS DA LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA E
DA LEGITIMAÇÃO DA POSSE. CONSIDERAÇÕES
ACERCA DO CASO CONCRETO E DA ATUAÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO NOS PROCEDIMENTOS DE
REURB.

Trata-se de solicitação de apoio encaminhada pela 1ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Imbituba/SC, questionan-
do, em síntese, a viabilidade de regularização fundiária urbana
(Reurb) no caso concreto analisado, a necessidade de observân-
cia do marco temporal para a utilização dos instrumentos da
legitimação fundiária e da legitimação da posse, bem como as
alternativas para regularização.

Para tanto, relata e questiona a Promotoria de Justiça:

De início cabe esclarecer que havendo comprovação da
implantação de um loteamento clandestino e por loteado-
res conhecidos, esta Promotoria de Justila tem atuado para
fazer valer as disposições da Lei 6.766/79.

Ocorre que, em alguns casos, apesar da comprovação

de implantação do empreendimento e da identificação
dos loteadores, a gleba onde ocorreu o parcelamento do
solo NÃO possui matrícula junto aos cartórios de registro

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Perguntas e Respostas

de imóveis (o que inviabiliza a regularização pela Lei

6.766/79) E o núcleo aparentemente NÃO está consoli-
dado dentro dos marcos temporais. Todavia, apesar da
ausência de consolidação em 2012/2016, atualmente são
áreas ocupadas por diversas pessoas, com construções
de imóveis e algumas até com matrícula individual junto
ao Cartório de Registro de Imóveis, através de usucapião
individual.

Nesses casos, existe possibilidade de se concordar com

a regularização fundiária pela lei de REURB? Os marcos
temporais devem ser observados tanto na legitimação
fundiária, quanto na legitimação de posse? Ou apenas na
primeira? Qual o entendimento deste Centro de Apoio
sobre a(s) forma(s) de regularização nesses casos e quais
eventuais pedidos deveriam ser formulados nas ações ci-
vis públicas nesse sentido.

É o relatório.

1 DAS CONSIDERAÇÕES GERAIS ACERCA DA

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA – REURB

A Reurb, implementada pela Lei n. 13.465/17, consis-

te em instrumento jurídico de política urbana que tem natureza
jurídica de procedimento administrativo. Trata-se de conjunto
de normas gerais e de procedimentos que visam à implementa-
ção de medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais, para
fins de inserção de determinados núcleos urbanos e de seus ocu-
pantes na formalidade.

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Perguntas e Respostas

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando, aos seus ocupantes, a prestação de serviços públicos,
de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em
relação à situação de ocupação informal anterior.

Trata-se, pois, de instrumento de natureza coletiva,

direcionado aos núcleos urbanos informais devidamente iden-
tificados. Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de regu-
larização fundiária de forma individualizada, recentemente de-
cidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESER-
VAÇÃO PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO.
MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-

TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,
Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que
proíba a ampliação e determine a demolição de constru-
ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(...)

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Perguntas e Respostas

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O
próprio Código Florestal prevê procedimento adminis-
trativo peculiar, sob rigorosos requisitos, para a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) de interesse social e
de interesse específico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na
forma da lei”. Tal fato indica ser descabido ao Poder Ju-
diciário, sem lei e, pior, contra lei existente, regularizar
ocupações individualmente - edificação por edificação
-, mais ainda na posição de órfão de cautelas e estudos
técnicos exigíveis da Administração, quando se propõe a
ordenar o caos urbanístico das cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde
a função ecológica do manguezal esteja comprometida,
para execução de obras habitacionais e de urbanização,
inseridas em projetos de regularização fundiária de inte-
resse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°).
Impende recordar que o legislador veda, “em qualquer
hipótese”, a “regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa” bem como daquelas si-
tuações ilícitas que estejam “além das previstas nesta Lei”
(art. 8°, par. 4°). Trata-se de regularização administrativa
coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder
Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “nú-
cleo urbano informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la
ad hoc, para regularizar ocupações individuais isoladas),
tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante
“a elaboração de estudos técnicos” e “compensações am-
bientais” (Lei 13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o
Ministério Público como a Defensoria Pública possuem
legitimação para requerer a Regularização Fundiária Ur-
bana Reurb (Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

(...)

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Perguntas e Respostas

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

Com efeito, a regularização fundiária urbana (Reurb)

é procedimento administrativo processado perante o Município,
o qual, ao receber o requerimento, por escrito, formulado pelo
legitimado, deverá decidir sobre a instauração da Reurb, sobre
a modalidade de Reurb, sobre a aprovação do projeto de regula-
rização fundiária (do qual deverão constar as responsabilidades
das partes envolvidas, a teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017) e,
ainda, futuramente, sobre a expedição de regularização fundiá-
ria (CRF). A esse respeito, dispõem os arts. 30, 32 e 33 da Lei n.
13.465/2017:
Art. 30. Compete aos Municípios nos quais estejam situa-
dos os núcleos urbanos informais a serem regularizados:

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regulariza-

ção fundiária; e

III - emitir a CRF.

§ 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a

classificação prevista no inciso I do caput deste artigo será
de responsabilidade do ente federativo instaurador.

§ 2º O Município deverá classificar e fixar, no prazo de até

cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou
indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

§ 3º A inércia do Município implica a automática fixação

da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo

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Perguntas e Respostas

legitimado em seu requerimento, bem como o prossegui-

mento do procedimento administrativo da Reurb, sem
prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Municí-
pio, mediante estudo técnico que a justifique.

Art. 32. A Reurb será instaurada por decisão do Municí-

pio, por meio de requerimento, por escrito, de um dos le-
gitimados de que trata esta Lei.

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do reque-

rimento de instauração da Reurb, a decisão do Município
deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas
à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando
for o caso.

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-

var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

O procedimento da Reurb deverá observar as seguintes

etapas (art. 28 da Lei n. 13.465/17):
Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento, no

qual será conferido prazo para manifestação dos titulares
de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato for-

mal, ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária aprovado perante o oficial do cartório de registro de

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Perguntas e Respostas

imóveis em que se situe a unidade imobiliária com desti-

nação urbana regularizada.

Destaca-se, ainda, que a Reurb compreende duas mo-

dalidades: (a) a Reurb de Interesse Social (Reurb-S), regulariza-
ção fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados
predominantemente por população de baixa renda, assim decla-
rados em ato do Poder Executivo municipal (art. 13, I, da Lei n.
13.465/2017); e (b) a Reurb de Interesse Específico (Reurb-E),
regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais
ocupados por população não qualificada como de baixa renda
(art. 13, II da Lei n. 13.465/17).

Ademais, o Decreto n. 9.310/2018, que regulamenta a

Lei n. 13.465/2017, ao dispor sobre a classificação na modalidade
Reurb-S, prevê a possibilidade de o ato do Poder Público Muni-
cipal definir ‘população de baixa renda’, não podendo, contudo,
a respectiva renda familiar ser superior ao quíntuplo do salário
mínimo vigente. In verbis:
Art. 6 º Para a classificação da Reurb na modalidade Reur-
b-S, a composição ou a faixa da renda familiar para defini-
ção de população de baixa renda poderá ser estabelecida
em ato do Poder Público municipal ou distrital, conside-
radas as peculiaridades locais e regionais de cada ente
federativo.

Parágrafo único. A renda familiar prevista no caput não

poderá ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vi-
gente no País. (grifou-se)

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196 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

De fato, a modalidade de Reurb constitui fator deter-

minante para a definição do regime jurídico aplicável ao caso
concreto, influenciando nas isenções de custas e de emolumen-
tos, nos marcos legais e no próprio custeio do projeto e da infra-
estrutura a ser instalada. In verbis:
Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-
var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

§ 1º A elaboração e o custeio do projeto de regularização

fundiária e da implantação da infraestrutura essencial
obedecerão aos seguintes procedimentos:   (Incluído pela
Lei nº 14.118, de 2021)

I - na Reurb-S, caberá ao Município ou ao Distrito Fede-

ral a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de
regularização fundiária e a implantação da infraestrutu-
ra essencial, quando necessária; (Redação dada pela Lei
nº 14.118, de 2021)

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e

custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes
privados; e    

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse

público, o Município poderá proceder à elaboração e ao
custeio do projeto de regularização fundiária e da implan-
tação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança
aos seus beneficiários.    

§ 2º Na Reurb-S, fica facultado aos legitimados promover,

a suas expensas, os projetos e os demais documentos téc-
nicos necessários à regularização de seu imóvel, inclusive
as obras de infraestrutura essencial nos termos do § 1º do
art. 36 desta Lei.  

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197
Centro de Apoio Operacional
Programa da
do Meio Ambiente Ordem Urbanística
 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Além disso, cumpre registrar que, no âmbito da

Reurb, poderão ser empregados instrumentos necessários para
o seu êxito. Nesse contexto, o art. 15 da Lei n. 13.465/2017, de
forma exemplificativa, prevê:
Art. 15. Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb,
sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os
seguintes institutos jurídicos:

I - a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos

termos desta Lei;

II - a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº

10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) , dos arts.
9º a 14 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 , e do art.
216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 ;

III - a desapropriação em favor dos possuidores, nos ter-

mos dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de
janeiro de 2002 (Código Civil);

IV - a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276

da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) ;

V - o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei nº

10.257, de 10 de julho de 2001 ;

VI - a desapropriação por interesse social, nos termos

do inciso IV do art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro
de 1962;

VII - o direito de preempção, nos termos do inciso I do art.

26 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001;

VIII - a transferência do direito de construir, nos termos

do inciso III do art. 35 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 ;

IX - a requisição, em caso de perigo público iminente, nos

termos do § 3º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janei-
ro de 2002 (Código Civil) ;

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198 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

X - a intervenção do poder público em parcelamento clan-

destino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766,
de 19 de dezembro de 1979 ;

XI - a alienação de imóvel pela administração pública dire-

tamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso
I do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 ;

XII - a concessão de uso especial para fins de moradia;

XIII - a concessão de direito real de uso;

XIV - a doação; e

XV - a compra e venda.

A par disso, faz-se necessária a análise acerca da exis-

tência ou não de área de preservação permanente (APP). Se o nú-
cleo estiver situado em área de preservação permanente (APP),
para fins de verificação quanto ao cabimento da Reurb e da pos-
sibilidade de flexibilização das áreas de preservação permanen-
te (APP) prevista nos arts. 64, § 2º, e 65, § 1º, ambos do Código
Florestal (Lei n. 12.651/2012), ao longo dos cursos d’água, é im-
prescindível observar a data da consolidação da ocupação, bem
como a presença ou não dos demais pré-requisitos da Reurb.

Com efeito, a regularização dos referidos núcleos em

área de preservação permanente (APP) deverá observar o res-
pectivo marco temporal, a depender da modalidade de Reurb
(Reurb-S ou Reurb-E), além dos demais requisitos legais. So-
bre esse assunto, destaca-se o Enunciado n. 5 de Delimitação de

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199
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Perguntas e Respostas

Áreas de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos Infor-

mais Consolidados, aprovado pelos Membros do Ministério Pú-
blico de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo deste Centro
de Apoio, em junho de 2020:

ENUNCIADO 5: DO MARCO TEMPORAL DE CONSO-

LIDAÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

A regularização ambiental em áreas de preservação per-

manente ao longo de cursos d’água urbanos somente
poderá ser aplicada aos núcleos urbanos informais con-
solidados comprovadamente existentes até 22 de dezem-
bro de 2016 (data de publicação da Medida Provisória
n. 759/2016), quando ocupados predominantemente
por população considerada de baixa renda, e até 28 de
maio de 2012 (data de publicação do Código Florestal),
quando ocupados por população NÃO qualificada como
baixa renda, nos termos dos arts. 8º, § 4º, c/c 3º, IX, “d”,
todos da Lei n. 12.651/12, admitidas, nesses casos, após a
conclusão e a aprovação do estudo técnico socioambiental
(Enunciado 6), novas construções em terrenos ociosos in-
seridos no respectivo núcleo urbano informal (grifou-se).

Quanto à flexibilização das áreas de preservação per-

manente (APP) em núcleos urbanos consolidados, vale destacar,
ainda, o teor dos Enunciados n. 3 e n. 4 de Delimitação de Áre-
as de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos Informais
Consolidados, aprovados pelos Membros do Ministério Público
de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo deste Centro de
Apoio, em junho de 2020, que dizem:

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Perguntas e Respostas

ENUNCIADO 3: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁ-

VEIS A NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLI-
DADOS OCUPADOS PREDOMINANTEMENTE POR
POPULAÇÃO NÃO CONSIDERADA DE BAIXA REN-
DA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Para fins de regularização ambiental dos imóveis lo-

calizados em núcleos urbanos informais consolida-
dos ocupados predominantemente por população
não considerada de baixa renda, com incidência sobre
áreas de preservação permanente ao longo de cursos
d’água, aplica-se a faixa não edificável de, no míni-
mo, 15 (quinze) metros, prevista no art. 65, § 2º, da Lei
n. 12.651, desde que cumprido o procedimento legal e
observados os marcos temporais, a realização de estudo
técnico socioambiental, bem como a inexistência de riscos
no local.

ENUNCIADO 4: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁ-

VEIS A NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLI-
DADOS OCUPADOS PREDOMINANTEMENTE POR
POPULAÇÃO CONSIDERADA DE BAIXA RENDA EM
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Para fins de regularização ambiental dos imóveis situa-

dos em núcleos urbanos consolidados ocupados prepon-
derantemente por população de baixa renda, a legislação
municipal poderá exigir a manutenção de faixa não edifi-
cável ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água de, no
mínimo, 15 (quinze) metros, observado o interesse ecoló-
gico e/ou a ocorrência de ameaça de risco.

Parágrafo Primeiro. Na hipótese de o estudo técnico socio-

ambiental constatar a possibilidade de eliminação, corre-
ção ou administração dos riscos, é condição indispensável
à aprovação da regularização ambiental a implantação
das medidas indicadas nos estudos técnicos realizados,
devendo os Municípios promover os investimentos neces-
sários, nos termos do art. 39, § 1º, da Lei n. 13.465/17.

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201
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Perguntas e Respostas

Parágrafo Segundo. Na hipótese de o estudo técnico socio-

ambiental constatar a impossibilidade de eliminação, de
correção ou de administração dos riscos, devem os Muni-
cípios proceder à realocação dos ocupantes, nos termos do
art. 39, § 2º, da Lei n. 13.465/17.

Vale registrar, também, que, em relação às edificações

construídas com observância das margens de preservação per-
manente previstas na legislação mais restritiva vigente à época
de suas construções, haverá de ser reconhecido o direito de os
proprietários permanecerem onde estão e de procederem às re-
formas e às benfeitorias necessárias à manutenção do imóvel,
vedada a sua ampliação sobre área de preservação permanente
(APP).

Nesse sentido, dispõe o Enunciado n. 7 de Delimita-

ção de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos
Informais Consolidados, aprovado pelos Membros do Ministé-
rio Público de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo deste
Centro de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 7: DAS OBRAS CONSOLIDADAS
EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
SOB A VIGÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ANTERIOR
Para as edificações consolidadas em áreas urbanas ou rurais
com finalidade urbana, cujas obras estavam autorizadas
administrativamente e respeitaram os distanciamentos das
margens dos cursos d’água previstos nas legislações mais
restritivas vigentes à época de suas construções, haverá de
ser reconhecido o direito de os proprietários permanecerem
onde estão e de procederem às reformas e às benfeitorias

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202 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

necessárias à manutenção do imóvel, vedada a sua amplia-

ção sobre área de preservação permanente.

Registre-se, ademais, que a flexibilização das áreas de

preservação permanente (APP) prevista nos arts. 64, § 2º, e 65,
§ 1º, ambos do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), ao longo
dos cursos d’água, não é autoaplicável, exigindo a deflagração e
a conclusão do procedimento administrativo específico (Reurb),
bem como a elaboração de estudo técnico socioambiental con-
clusivo pela consolidação do núcleo (dentro do respectivo marco
temporal) e pela possibilidade de sua regularização, além da ob-
servância de todos os demais requisitos para a Reurb.

O Estudo Técnico Socioambiental constitui pressu-

posto procedimental imprescindível para a flexibilização das
áreas de preservação permanente (APP) em núcleos urbanos
informais consolidados, devidamente identificados por meio do
procedimento administrativo da Reurb. Anteriormente denomi-
nado de diagnóstico socioambiental, o Estudo Técnico Socioam-
biental, conforme já dito, é o instrumento capaz de agregar os
dados necessários ao diagnóstico e ao prognóstico dos núcleos
informais consolidados.

Acerca do Estudo Técnico Socioambiental, dispõe o

Enunciado n. 6 de Delimitação de Áreas de Preservação Perma-
nente em Núcleos Urbanos Informais Consolidados, aprovado

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203
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Perguntas e Respostas

pelos Membros do Ministério Público de Santa Catarina e pelo

Conselho Consultivo deste Centro de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 6: DA NECESSIDADE DE ESTUDO TÉC-
NICO SOCIOAMBIENTAL COMO PRESSUPOSTO
PARA A REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL DE NÚCLE-
OS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS LOCALI-
ZADOS TOTAL OU PARCIALMENTE EM ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE, DE PROTEÇÃO DOS
MANANCIAIS, EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E
EM ÁREAS DE RISCO

A elaboração de estudo técnico socioambiental – enten-

dido como aquele feito por equipe multidisciplinar, que
comprove que as intervenções de regularização fundiária
implicam a melhoria das condições ambientais em rela-
ção à situação de ocupação informal anterior com a ado-
ção das medidas nele preconizadas, inclusive por meio de
compensações ambientais, quando necessárias – constitui
condição indispensável para a regularização ambiental de
núcleos urbanos informais consolidados situados em área
de preservação permanente, aplicando-se o disposto nos
arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012 e nos arts. 11, § 2º, e 12,
ambos da Lei n. 13.465/2017.

Feitas essas considerações, analisar-se-ão, a seguir, os

instrumentos da legitimação fundiária e da legitimação da posse,
ambos previstos no art. 15 da Lei n. 13.465/2017 como institutos
a serem empregados no âmbito da Reurb.

2 DOS INSTRUMENTOS DA LEGITIMAÇÃO

FUNDIÁRIA E DA LEGITIMAÇÃO DA POSSE

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204 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

A legitimação fundiária constitui forma originária

de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do
Poder Público àquele que detiver, em área pública, ou possuir,
em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação
urbana, integrante de núcleo urbano informal.

Trata-se de instituto jurídico (art. 15, I, da Lei n.

13.465/2017) instituído pela Lei n. 13.465/2017 e que somente
poderá ser empregado no âmbito da Reurb. Além disso, a Lei
n. 13.465/2017 estabeleceu, de forma expressa, a necessidade
de observância do marco temporal de 22 de dezembro de 2016;
vale dizer, portanto, que o instituto da legitimação fundiária so-
mente poderá ser utilizado no tocante aos núcleos urbanos infor-
mais consolidados até 22 de dezembro de 2016 (art. 23 da Lei n.
13.465/2017).

De acordo com o Guia do Parcelamento do Solo Urba-

no para Municípios e da Regularização Fundiária Urbana, elabo-
rado pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais4, a legiti-
mação fundiária é aplicável para as duas modalidades de Reurb:
A lei estabelece alguns requisitos para a legitimação fun-
diária, prevendo que ela é possível tanto na Reurb-E,
quanto na Reurb-S. Em se tratando de Reurb-S, a legitima-
ção fundiária gratuita de imóvel público ou privado de-
pende da demonstração de que: I - o beneficiário não seja
4 MPMG JURÍDICO. Belo Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;
CEAF. Edição Especial: Guia do Parcelamento do Solo Urbano para Municípios e da
Regularização Fundiária Urbana, fev. 2018.

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205
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Perguntas e Respostas

concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano

ou rural; II - o beneficiário não tenha sido contemplado
com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano
com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo ur-
bano distinto; e III - em caso de imóvel urbano com finali-
dade não residencial, seja reconhecido pelo poder público
o interesse público de sua ocupação. Em se tratando de
Reurb-E, a legitimação fundiária de áreas privadas depen-
de do reconhecimento do usucapião e também do atendi-
mento dos requisitos insertos nos incisos do § 1º do arti-
go 23, não sendo justo tratar-se de forma mais rigorosa a
Reurb-S, mediante estabelecimento de condições e requi-
sitos, e dispensar quaisquer exigências no caso de Reurb-
-E. No caso de Reurb-E em áreas públicas, a legitimação
fundiária depende do pagamento de preço definido pelo
poder público proprietário, conforme regulamentação a
ser estabelecida por cada ente, ficando patente que não
se trata de aquisição originária, mas verdadeira compra
e venda.

O Ministério Público do Estado de Minas Gerais ain-

da destaca no referido Guia:
É importante que se esclareça ab initio que a legitimação
fundiária é uma forma de titulação da propriedade do lote
ou unidade imobiliária decorrente de prévio procedimen-
to de regularização fundiária, ou seja, a legitimação fundi-
ária, per se, não é apta a promover regularização fundiá-
ria de núcleos urbanos informais consolidados, podendo
ser usada apenas como forma de titulação do beneficiário
da Reurb após a finalização do procedimento de regulari-
zação fundiária devidamente registrado na matrícula da
gleba ocupada e da abertura da matrícula individual do
lote ou unidade a ser titulada. A lei dispõe que a legiti-
mação fundiária é uma forma originária de aquisição da
propriedade.

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206 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Por outro lado, a legitimação de posse constitui ato

do poder público destinado a conferir título de reconhecimen-
to da posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em direito
real de propriedade, nos termos da Lei n. 13.465/2017. Em se
tratando de reconhecimento de posse, não se aplica, portanto,
aos imóveis urbanos situados em área de titularidade do poder
público (art. 25 da Lei n. 13.465/2017).

Os arts. 26 e 27 da Lei n. 13.465/2017 tratam da conver-

são da legitimação de posse em título de propriedade, in verbis:
Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício
da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor
for expedido título de legitimação de posse, decorrido o
prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão au-
tomática dele em título de propriedade, desde que atendi-
dos os termos e as condições do art. 183 da Constituição
Federal , independentemente de prévia provocação ou
prática de ato registral.

§ 1º Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Consti-

tuição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser
convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos
os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em
vigor, a requerimento do interessado, perante o registro
de imóveis competente .

§ 2º A legitimação de posse, após convertida em proprie-

dade, constitui forma originária de aquisição de direito
real, de modo que a unidade imobiliária com destinação
urbana regularizada restará livre e desembaraçada de
quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições,
eventualmente existentes em sua matrícula de origem, ex-
ceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário.

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207
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Perguntas e Respostas

Art. 27. O título de legitimação de posse poderá ser cance-

lado pelo poder público emitente quando constatado que
as condições estipuladas nesta Lei deixaram de ser satis-
feitas, sem que seja devida qualquer indenização àquele
que irregularmente se beneficiou do instrumento.

Sobre a legitimação de posse, dispõe o Guia elaborado

pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais5:
A legitimação de posse já estava prevista na Lei Federal
nº 11.977/2009. Tem por finalidade apenas reconhecer a
posse do ocupante de área privada que não tenha ainda
adquirido a propriedade pelo usucapião, hipótese em
que o poder público não poderá conferir imediatamente
a propriedade, por meio do já estudado instrumento da
legitimação fundiária. Não é um instrumento de regula-
rização fundiária, mas instrumento de titulação da posse,
visando a assegurar a permanência do ocupante de um
núcleo urbano informal consolidado, objeto de regulari-
zação fundiária.

(…)

A legitimação de posse não é concedida no caso de imó-

vel público ocupado, pois, como acima dito, seu principal
objetivo é a conversão em propriedade, pela via do usu-
capião. Considerando que essa conversão automática pe-
rante o CRGI não é possível em caso de imóvel público, a
lei afasta a possibilidade de utilização nestes casos. Não
sendo interesse do poder público legitimar o domínio do
ocupante de imóvel público pela via da legitimação fundi-
ária, poderá usar outros instrumentos jurídicos para regu-
larizar a posse, a exemplo da concessão especial para fins
de moradia, prevista na MP 2.220/2001 ou a concessão
do direito real de uso, previsto no Decreto-Lei 271/1967.
É importante que se diga que o instrumento da legitima-
ção de posse estava muito mais bem regulamentado na
5 MPMG JURÍDICO. Belo Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;
CEAF, Edição Especial: Guia do Parcelamento do Solo Urbano para Municípios e da
Regularização Fundiária Urbana, fev. 2018.

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Perguntas e Respostas

Lei nº 11.977/2009. Considerando as lacunas da Lei n°

13.465/2017, entendemos que não há impedimentos de
que sejam aplicadas, no procedimento de conversão da
posse em propriedade perante o CRGI competente, as dis-

posições dos artigos 59 e 60 da Lei nº 11.977.

Dessa forma, enquanto a legitimação fundiária cons-

titui forma originária de aquisição do direito real de proprieda-
de conferido por ato do Poder Público àquele que detiver, em
área pública, ou possuir, em área privada, como sua, unidade
imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano
informal, exclusivamente no âmbito da Reurb (art. 15, I, da Lei
n. 13.465/2017), a legitimação de posse constitui ato do poder
público destinado a conferir título de reconhecimento da posse
de imóvel objeto da Reurb, conversível em direito real de pro-
priedade, nos termos da Lei n. 13.465/2017.

Além disso, para o reconhecimento da legitimação

fundiária é necessária a comprovação da consolidação da unida-
de imobiliária integrante do núcleo urbano informal existente em
22 de dezembro de 2016 (art. 23 da Lei n. 13.465/2017), requisito
não exigido para o reconhecimento da legitimação de posse.

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209
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Perguntas e Respostas

3 DAS CONSIDERAÇÕES ACERCA DO CASO

CONCRETO

De acordo com as informações prestadas pela Promo-

toria de Justiça, no caso concreto, a gleba objeto de parcelamento
do solo não possui matrícula junto aos cartórios de registro de
imóveis. Além disso, o núcleo aparentemente não se consolidou
dentro dos marcos temporais de 28 de maio de 2012 e 22 de de-
zembro de 2016.

O Órgão de Execução relata, ainda, que, apesar da

ausência de consolidação nos marcos temporais mencionados,
atualmente as áreas são ocupadas por diversas pessoas e apre-
sentam edificações, algumas delas, inclusive, com matrículas
individualizadas junto ao Cartório de Registro de Imóveis, em
decorrência de usucapião.

De fato, a orientação deste Centro de Apoio é no senti-

do de que, quando possível, a regularização de parcelamento do
solo clandestino ou irregular deve ser levada a efeito nos termos
da Lei n. 6.766/79, com a observância de todos os requisitos urba-
nísticos exigidos para a sua aprovação, ao contrário da regulariza-
ção excepcional prevista na Lei n. 13.465/2017, que, por sua vez,
possibilita a flexibilização das normas urbanísticas e ambientais.

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210 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

Ademais, para fins de verificação quanto ao cabimento

ou não do procedimento da Reurb no caso analisado, compreen-
de-se necessário que a Promotoria de Justiça verifique a existên-
cia ou não de área de preservação permanente (APP) no local a
ser regularizado, assim como identifique se se trata de população
predominante de baixa renda ou não. Tais informações são de ex-
trema relevância para a verificação do cabimento ou não de Reurb,
bem como de qual seria a modalidade (Reurb-S ou Reurb-E) e o
marco temporal aplicável, conforme mencionado no Item 1.

Isso porque, em se constatando a existência de área

de preservação permanente (APP), este Centro de Apoio com-
preende pela necessidade de observância do marco temporal de
consolidação mencionado no Enunciado n. 5 de Delimitação de
Áreas de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos Infor-
mais Consolidados, aprovado pelos Membros do Ministério Pú-
blico de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo deste Centro
de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 5: DO MARCO TEMPORAL DE CONSO-
LIDAÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

A regularização ambiental em áreas de preservação per-

manente ao longo de cursos d’água urbanos somente
poderá ser aplicada aos núcleos urbanos informais con-
solidados comprovadamente existentes até 22 de dezem-
bro de 2016 (data de publicação da Medida Provisória
n. 759/2016), quando ocupados predominantemente
por população considerada de baixa renda, e até 28 de

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211
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Perguntas e Respostas

maio de 2012 (data de publicação do Código Florestal),

quando ocupados por população NÃO qualificada como
baixa renda, nos termos dos arts. 8º, § 4º, c/c 3º, IX, “d”,
todos da Lei n. 12.651/12, admitidas, nesses casos, após a
conclusão e a aprovação do estudo técnico socioambiental
(Enunciado 6), novas construções em terrenos ociosos in-
seridos no respectivo núcleo urbano informal (grifou-se).

Por outro lado, verificada a inexistência de área de

preservação permanente (APP) no local, entende este Centro
de Apoio que a situação, em princípio, poderia se subsumir ao
conceito de núcleo urbano informal, com a possibilidade de re-
gularização por Reurb, independentemente da existência de
consolidação dentro dos marcos temporais previstos no Enun-
ciado n. 5 de Delimitação de Áreas de Preservação Permanente
em Núcleos Urbanos Informais Consolidados, aprovado pelos
Membros do Ministério Público de Santa Catarina e pelo Conse-
lho Consultivo deste Centro de Apoio, em junho de 2020, já que,
conforme mencionado, não se trataria de área de preservação
permanente (APP).

De fato, observa-se que a Lei n. 13.465/2017 permite a

regularização de núcleos urbanos informais, mesmo não conso-
lidados, desde que inexistente área de preservação permanente
(APP). Não se revelaria viável, contudo, a utilização do instituto
da legitimação fundiária para o reconhecimento da propriedade
se os núcleos urbanos informais não existissem antes de 22 de

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Perguntas e Respostas

dezembro de 2016 (art. 9º, § 2º, da Lei n. 13.465/2017). Por outro

lado, conforme mencionado no Item 2, entende-se como possível
a utilização do instituto da legitimação de posse, que, por sua
vez, independe da consolidação.

4 DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NOS

PROCEDIMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
URBANA (REURB)

A Constituição da República Federativa do Brasil atri-

buiu ao Ministério Público a incumbência da defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e indivi-
duais indisponíveis (art. 127 da CRFB), bem como estabeleceu,
entre as suas funções institucionais, o zelo pelo efetivo respeito
dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos
direitos assegurados na Constituição e a promoção do inquérito
civil e da ação civil pública para a proteção do patrimônio pú-
blico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos (art. 129, II e III, da CRFB).

Nesse contexto, portanto, ainda que inexista previ-

são na Lei n. 13.465/2017 acerca da atuação do Ministério Pú-
blico, a possibilidade de acompanhamento por procedimento
próprio é incontroversa, notadamente porque a Regularização

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213
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Fundiária Urbana (Reurb) alcança direito difuso relacionado ao

meio ambiente natural e artificial.

Assim, entende-se pela possibilidade de o Ministério

Público instar o Município a proceder à Reurb, sendo cabível,
ainda, a adoção de medidas para acompanhar e fiscalizar a cor-
reta utilização do procedimento e de seus institutos, em favor da
defesa do meio ambiente (natural e artificial).

Para tanto, considerando a possibilidade de instaura-

ção de procedimento administrativo para “acompanhar e fiscali-
zar, em cunho permanente ou não, políticas públicas ou institui-
ções” (art. 1º, II, do Ato n. 398/2018/PGJ), é viável a deflagração
de procedimento, pelo Ministério Público, para acompanhar a
implementação da Reurb no âmbito do Município, ocasião em
que poderão ser adotadas as medidas com vista à sua correção,
inclusive mediante a expedição de recomendação (art. 7º do Ato
n. 398/2018/PGJ).

Da mesma forma, é possível a deflagração de

procedimento, pelo Ministério Público, para instar o Município
a proceder à instauração da Reurb ou de procedimento de
regularização, em caso de omissão para “apurar fato que
constitua lesão ou ameaça a interesses ou direitos tutelados pelo
Ministério Público” (art. 1º, § 2º, do Ato n. 395/2018/PGJ), in
casu, o meio ambiente natural e artificial.

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Perguntas e Respostas

Acerca do assunto, vale registrar a existência de mo-

delo de termo de compromisso de ajustamento de conduta ela-
borado por este Centro de Apoio6.

A respeito da possibilidade de acompanhamento da

Reurb pelo Ministério Público, cumpre destacar os ensinamentos
do Procurador de Justiça Paulo Antônio Locatelli7:
(…) A Instauração de Procedimento Administrativo para
Acompanhamento da Política Pública da REURB

O PA permite oficiar e requisitar informações pertinentes

à política pública a ser implantada pelo Ente Municipal,
sendo ferramenta fundamental a garantir subsídios técni-
cos e jurídicos, que ao final, se necessário for, permitirá
a adoção de medidas processuais objetivando a garantia
dos direitos fundamentais que deveriam ser garantidos e
protegidos pela respectiva política pública Desta feita, em
se tratando de direitos sociais, moradia, meio ambiente e
ordem urbanística, os PAs acompanharão a implantação
das políticas públicas relacionadas a cada uma dessas áre-
as, sendo dever do MP exige consecução de todos os atos
necessários à sua execução,

(...)

O PA pode ser deflagrado antecipadamente, ou seja, insti-

gando o Ente Municipal até então inerte, a iniciar o plano,
projeto e ações vinculadas à política pública da REURB. No
entanto, em algumas situações, os Municípios já iniciaram
ou concluíram os seus projetos de REURB internamente,

6 Disponível em: MODELO-TAC-Reurb-atualizado2dedezembro2020.doc.

Acesso em: 6 out. 2022.
7 LOCATELLI, Paulo Antonio. Elementos para a Sustentabilidade da
Regularização Fundiárias Urbana nas Áreas de Preservação Permanente. Os Desafios
para a Proteção do Meio Ambiente e o Desenvolvimento Urbano. Interpretação e
Atuação Homeostática. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021. p. 390

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215
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

inclusive finalizando os trâmites no CRI, o que poderá en-

sejar a instauração de PA para justamente acompanhar a
execução dos compromissos firmados no âmbito do pro-
cedimento de REURB e porventura já chancelados pelo
CRI. Isso significa dizer que o PA para acompanhamento
da implantação da REURB poderá ser instaurado previa-
mente como medida propulsora da política pública e/ ou
para fiscalizar o gradual cumprimento de todas as obriga-
ções fixadas no procedimento que findou no Município,
ainda que inexistente qualquer TAC com o MP.

(...)

A Fiscalização da Efetividade da Política Pública da

REURB por meio de Recomendação

O membro do MP pode concentrar seu esforço inicial na

expedição de recomendação aos diversos setores do Mu-
nicípio (urbanísticos e ambientais) para estancar a conces-
são de novas licenças ao arrepio da legislação em vigor,
informando que os agentes estarão sujeitos a responsabi-
lidades e as obras de demolição. Além disso, pode buscar
com igual finalidade a celebração de TAC ou, se a negocia-
ção restar infrutífera, propor o ajuizamento de ACP para
embargo e demolição daquelas ocupações e construções
que se apresentem como jurídica e tecnicamente inviáveis
de regularização.

(...)

A fiscalização quanto à legalidade ou a (in)constituciona-

lidade das normas municipais sobre REURB e da escolha
da respectiva modalidade, se a mesma condiz com as con-
dições dos ocupantes, constitui-se em uma das principais
atuações preventivas do MP que poderá se operar por
meio de recomendações.

(...)

O TAC Para a Promoção da REURB

(...)

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216 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Antes de celebrar-se o TAC com a finalidade da REURB

deve-se observar quais os encaminhamentos possíveis
frente aos fatos, estudos técnicos e a legislação em vigor
(...)

O TAC deve ser celebrado fixando-se prazos, cronogramas

e a relação dos investimentos necessários para a melhoria
da sustentabilidade do núcleo. Em resumo, celebrar TAC
com o Município pode não significar necessariamente a
promoção da REURB, tampouco o início desta é sinal da
garantia da permanência das ocupações. Sendo REURB-S,
o Município compromete-se na obrigação de fazer, consis-
tente em promovê-la nas áreas de ocupações precárias de-
vidamente identificadas no acordo, adotando todas as me-
didas técnicas, jurídicas e de infraestrutura necessárias para
permanência. Deve ser pactuada, inclusive, a possibilidade
da eventual retirada e realocação das famílias instaladas em
área de risco que não comporte a eliminação, correção ou
administração deste, ou até mesmo pelo interesse ambien-
tal relevante, garantindo-se o direito à moradia por meio
de política pública habitacional. As famílias de baixa renda
que efetivamente estiverem inseridas em área de risco que
não permite a adequação ou eliminação deverão ser realo-
cadas para novos imóveis a serem construídos pelo Muni-
cípio, por meio de programa habitacional.

(..._

(…) A ACP para a Promoção da REURB

Convencendo-se o representante do MP da necessidade

da REURB no NUIC cujo procedimento está investigando
e, não acolhida a recomendação infrutífero o TAC, poderá
ser ajuizada a ACP visando que o Município a promova
ou aponte de forma justificada a sua inviabilidade. A ACP
pode ser deflagrada com o objetivo de que a REURB seja
obrigatoriamente promovida diante das reais circuns-
tâncias identificadas no curso da investigação. Ao adotar
esse posicionamento, não significa que o membro do MP
entenda que as ocupações não possam sofrer qualquer

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217
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Perguntas e Respostas

tipo de interferência, pelo contrário, ao buscar a REURB

pela via judicial almeja que o Município seja compelido
a avaliar o núcleo, identificá-lo e indicar, ao final, se irá
remover as ocupa ções ou mantê-las. (...) (grifou-se).

Como se pode observar, diante da natureza adminis-

trativa do procedimento da Reurb (Item 1), a atuação do Ministé-
rio Público diz respeito a compelir o Município, responsável pelo
ordenamento territorial urbano, a adotar as medidas cabíveis e a
observar as disposições legais.

5 DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, diante dos questionamentos da 1ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Imbituba/SC, é possível
tecer, em síntese, as seguintes considerações:

a) Na situação relatada, existe possibilidade de se

concordar com a regularização fundiária pela Lei de REURB?

De acordo com as informações prestadas pela Promoto-

ria de Justiça, no caso concreto, a gleba objeto de parcelamento do
solo não possui matrícula junto aos cartórios de registro de imóveis.
Além disso, o núcleo aparentemente não se consolidou dentro dos
marcos temporais de 28 de maio de 2012 e 22 de dezembro de 2016.

O Órgão de Execução relata, ainda, que, apesar da

ausência de consolidação nos marcos temporais mencionados,

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218 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

atualmente as áreas são ocupadas por diversas pessoas e apre-

sentam edificações, algumas delas, inclusive, com matrículas
individualizadas junto ao Cartório de Registro de Imóveis, em
decorrência de usucapião.

De fato, a orientação deste Centro de Apoio é no senti-

do de que, quando possível, a regularização de parcelamento do
solo clandestino ou irregular deve ser levada a efeito nos termos
da Lei n. 6.766/79, com a observância de todos os requisitos urba-
nísticos exigidos para a sua aprovação, ao contrário da regulariza-
ção excepcional prevista na Lei n. 13.465/2017, que, por sua vez,
possibilita a flexibilização das normas urbanísticas e ambientais.

Ademais, para fins de verificação quanto ao cabimento

ou não do procedimento da Reurb no caso analisado, compreen-
de-se necessário que a Promotoria de Justiça verifique a existên-
cia ou não de área de preservação permanente (APP) no local a
ser regularizado, assim como identifique se se trata de população
predominante de baixa renda ou não. Tais informações são de ex-
trema relevância para a verificação do cabimento ou não de Reurb,
bem como de qual seria a modalidade (Reurb-S ou Reurb-E) e o
marco temporal aplicável, conforme mencionado no Item 1.

Por outro lado, verificada a inexistência de área de

preservação permanente (APP) no local, entende este Centro de

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219
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Perguntas e Respostas

Apoio que a situação, em princípio, poderia se subsumir ao con-

ceito de núcleo urbano informal, com a possibilidade de regula-
rização por Reurb, independentemente da existência de consoli-
dação dentro dos marcos temporais previstos no Enunciado n. 5
de Delimitação de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos
Urbanos Informais Consolidados, aprovado pelos Membros do
Ministério Público de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo
deste Centro de Apoio, em junho de 2020.

b) Os marcos temporais devem ser observados tan-

to na legitimação fundiária quanto na legitimação de posse?
Ou apenas na primeira?

Conforme mencionado no Item 2, a legitimação fun-

diária constitui forma originária de aquisição do direito real
de propriedade conferido por ato do Poder Público àquele que
detiver, em área pública, ou possuir, em área privada, como
sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de
núcleo urbano informal.

A legitimação de posse, por sua vez, constitui ato do

poder público destinado a conferir título de reconhecimento da
posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em direito real
de propriedade, nos termos da Lei n. 13.465/2017.

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220 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

Compreende-se, ademais, que, para o reconhecimen-

to da legitimação fundiária, é necessária a comprovação da con-
solidação da unidade imobiliária integrante do núcleo urbano
informal existente em 22 de dezembro de 2016 (art. 23 da Lei n.
13.465/2017), requisito não exigido para o reconhecimento da
legitimação de posse.

c) Qual é o entendimento desse Centro de Apoio

sobre a(s) forma(s) de regularização nesses casos e quais
eventuais pedidos deveriam ser formulados nas ações civis
públicas nesse sentido?

Conforme já mencionado, a forma de regularização no

caso concreto dependerá de aspectos como a existência ou não de
área de preservação permanente (APP), bem como ocupação pre-
dominante ou não por população de baixa renda (Item 1).

No mais, diante da natureza administrativa do proce-

dimento da Reurb (Item 1), a atuação do Ministério Público diz
respeito a compelir o Município, responsável pelo ordenamento
territorial urbano, a adotar as medidas cabíveis e a observar as
disposições legais, conforme fundamentação constante do Item 4.

Sendo essas as considerações, este Centro de Apoio

permanece à disposição para as complementações e os esclareci-
mentos necessários.

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221
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Perguntas e Respostas

Assinala-se, por fim, que as informações prestadas

por este Centro de Apoio Operacional, órgão auxiliar da ativi-
dade funcional do Ministério Público, não possuem caráter vin-
culativo (arts. 33, II, da Lei n. 8.625/93, 55, VI, da Lei Comple-
mentar Estadual n. 738/2019 e 7º, XI, do Ato n. 244/2019/PGJ),
incumbindo ao órgão de execução a análise quanto à pertinência
e à aplicabilidade da resposta.

Florianópolis/SC, 06 de outubro de 2022.

[assinado digitalmente]
LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI
Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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Perguntas e Respostas

Pesquisa n. 122/2021
Solicitação de Apoio SIG n. 05.2021.00023880-3
Órgão de Origem: 2ª Promotoria de Justiça da Comarca de Braço do Norte/SC

MEIO AMBIENTE. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

URBANA (REURB – LEI N. 13.465/2017). NATUREZA
ADMINISTRATIVA E COLETIVA. PROCEDIMENTO
COMPLEXO, COM VÁRIAS ETAPAS, DESTINADO
À REGULARIZAÇÃO DE NÚCLEOS URBANOS IN-
FORMAIS CONSOLIDADOS. IMPOSSIBILIDADE DE
REURB DE FORMA INDIVIDUALIZADA. MODALI-
DADE DA REURB (REURB-E OU REURB-S): FATOR
DETERMINANTE PARA A DEFINIÇÃO DA RES-
PONSABILIDADE PELO CUSTEIO E PELA IMPLE-
MENTAÇÃO DA INFRAESTRUTURA ESSENCIAL.
PROJETO DE REGULARIZAÇÃO DE PARTE DE
IMÓVEL. INCOMPATIBILIDADE. INEXISTÊNCIA
DE INFRAESTRUTURA ESSENCIAL EM TERRENO.
POSSIBILIDADE.

Trata-se de solicitação de apoio encaminhada pela 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Braço do Norte/SC, ques-
tionando, em síntese, sobre a possibilidade (1) de procedimento
administrativo de regularização fundiária versar apenas sobre
parte de imóvel; (2) de regularização de núcleo urbano informal
em relação a imóvel com apenas dois lotes; e (3) de regularização
em caso de inexistência de infraestrutura essencial em terreno.

Para tanto, relata e solicita a Promotoria de Justiça:

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223
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Perguntas e Respostas

Trata-se de Notícia de Fato instaurada visando apurar a re-

gularidade dos procedimentos de regularização fundiária
(REURB), realizados pelo Município de Braço do Norte/SC.

Encaminhado o Ofício n. 354/2021/02PJ/BN ao Município,

veio a resposta de fls. 358-368.

É o relatório.

Compulsando a notícia de fato, apurou-se a informação

do Município em relação a três procedimentos conclu-
ídos: Loteamento XXXXXX; Regularização XXXXXX e
Regularização XXXXXXX.

De posse destas informações foram identificadas algumas

possíveis inconsistências, as quais foram objeto de ques-
tionamento no Ofício n. 354/2021/02PJ/BN.

Com relação ao Processo de XXXXXX observou-se que

se tratava de regularização de matrícula n. XXXXX, e
que o pedido correspondia à área parcial do imóvel,
pois de acordo com o mapa de fl. 193, parte da matrícula
não estava dividida/ocupada.

Ao ser questionado sobre tal ponto, o Município destacou

que a área não regularizada pelo processo de Reurb e a fra-
ção de áreas públicas a serem destinadas (nos termos do art.
art. 11, § 1º, da Lei nº 13.465/17) estaria sendo exigida, sen-
do o proprietário notificado para efetuar a regularização:

[...]

No dia 12 de abril de 2019, foi aberto requerimento de via-

bilidade para construção em nome do Sr. XXXXX. Através
do Parecer Técnico de Vistoria Nº 053/2019 do setor de
fiscalização de obras do Município, constatou-se que no
terreno com matrícula Nº 22.300-L2-CA apresentava ca-
racterísticas de loteamento irregular. Consequentemente a
Secretaria de Planejamento negou autorização para cons-
trução e tal negativa perdurará sob o imóvel originário até
que Sr. XXXXXX repare os danos urbanísticos e ambientais

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224 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

e a complementação da infraestrutura das áreas urbaniza-

das clandestinamente em sua gleba.

[...]

Evidentemente não cabe ao Município abster-se da garan-

tia do direito a cidades sustentáveis, ao saneamento am-
biental, à infraestrutura urbana, aos serviços públicos, ao
lazer, ordenação e controle do uso do solo, entre outros.
Portanto, ressalta-se que apesar da efetivação da regula-
rização das unidades imobiliárias de núcleo urbano infor-
mal consolidado, o impedimento de emissão de alvarás de
construção sob área remanescente de processos de Reurb
se mantém até o reparo dos danos gerados. Além disso,
iniciado processo de Reurb, os fiscais de obras dão início
a busca e intimação dos autores do parcelamento do solo
para que estes cumpram com suas obrigações sob pena
das sanções cabíveis. Tal ação foi tomada pelo setor de fis-
calização de obra através da intimação para regularização
Nº 002/2021 que foi recebido pelo Sr. XXXXXX no dia 31
de maio de 2021. Na intimação foi apresentado prazo de
01 (um) ano para que o autor execute as obras de infraes-
trutura básica inexistente e que ingresse com a doação de
áreas públicas proporcionais ao tamanho do núcleo urba-
no consolidado e índices do zoneamento ao qual se insere.

[...]

Assim, entende-se que o caso concreto demanda uma

melhor análise jurídica, sobretudo para atentar se o pro-
cedimento que vem sendo adotado pelo Município está
correto.

O segundo procedimento questionado foi o projeto denomi-

nado XXXXXX, no qual foi realizada a divisão do imóvel em
2 lotes, também aprovado como a modalidade de Reurb-E.

Dessa informação foi possível identificar que o procedi-

mento não atendia aos objetivos da Lei da Reurb, pois o
procedimento legal está intimamente ligado à ideia de
coletividade do procedimento, e à análise de um núcleo
urbano informal não se caracteriza por apenas dois lotes.

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225
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Perguntas e Respostas

Em razão disso, notificou-se o Município para que provi-

denciasse o desfazimento do processo de regularização do
imóvel de matrícula 22.003, pois eivado de vício, um vez
que tal imóvel, sozinho, não caracterizaria núcleo urbano
informal.

A resposta do Município, por outro lado, destacou que a

aprovação do projeto ocorreu por se tratar de desmembra-
mento clandestino e que por consequência das medidas
do imóvel não haveria outra forma de regularização, pois
ele não atendiam às regras do Plano Diretor, bem como
pela difícil reversão. Assim, pediram a reconsideração da
convicção apresentada pelo Órgão de Execução:

[...]

Tal juízo se deu por tratar-se de regularização de parcela-

mento do solo clandestino caracterizado como desmem-
bramento clandestino, aplicando-se a definição de difícil
reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza
das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circuns-
tâncias a serem avaliadas pelo Município a luz do artigo
11, inciso III da lei federal nº 13.465/2017. Posto que, como
pode ser visto nas imagens em anexo, tal ocupação é com-
provadamente existentes anteriormente a 22 de dezembro
de 2016. Fator considerado, igualmente, na análise técnica
realizada está sua localização em área totalmente urbani-
zada, situada em via com infraestrutura completa e área
coberta pelos principais equipamentos públicos.

Destaca-se, oportunamente, que tal parcelamento se deu

anteriormente às próprias normas do Plano Diretor, fato
que denota sua difícil reversão, dada a impraticabilidade
da regularização mediante a lei de parcelamento do solo,
uma vez que suas dimensões não atendem aos critérios
exigidos pelo Plano Diretor Participativo. No que se refere
a reversão, a contrariedade, além das já mencionadas, en-
contra-se na natureza das edificações.

[...]

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226 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

Outro ponto evidenciado nos procedimento foi a questão

relacionada à exigência da infraestrutura essencial nos nú-
cleos urbanos informais.

Neste passo, foi questionado como vinha sendo avaliada a

existência da infraestrutura essencial dos núcleos urbanos
e se, além do mínimo exigido para aprovação8, era exigida
a execução dos equipamentos faltantes pelo beneficiários
(no caso da REURB-E), ou pelo Município (nos casos de
REURB-S).

Este questionamento baseou-se sobretudo na análise da

informação das fls. 35/36, na qual foi aferido que o projeto
Loteamento XXXXXX não possuía sistema pluvial, e que
não havia informações sobre sua exigência.

O Município, por sua vez, respondeu que a análise da

infraestrutura básica era realizada em duas etapas, e que
após a análise dos fiscais era avaliado se o núcleo urba-
no atendia o disposto sobre infraestrutura essencial. Caso
não possuísse, era exigida:

[...]

Nos procedimentos de regularização fundiária ingressa-

dos no Município, a avaliação da infraestrutura implan-
tada nos núcleos urbanos informais é realizada em duas
etapas. De forma preliminar o Município, através dos
técnicos de fiscalização e do setor de engenharia e arqui-
tetura, realiza vistoria in loco para averiguar a existência
da infraestrutura essencial, entendida assim os itens de-
finidos no artigo 36, §1º, da lei 13.465/2017. Em segundo
momento, é solicitado para o técnico legalmente habili-
tado responsável pela regularização para que o mesmo
ateste atendimento do núcleo aos itens de infraestrutura
essencial.

Pelas mesmas razões apresentadas no “capítulo 2.3.”, para

o ato de regularização das unidades imobiliárias, cumpre-se
8 O art. 16 da Lei Municipal n. 3281/2018 dispõe que, para a aprovação da REURB, a
área a ser regularizada deverá possuir a infraestrutura essencial, a qual consiste em,
ao menos, 3 (três) equipamentos ou serviços públicos, diferentemente da Lei Federal.

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227
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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

os requisitos mínimos exigidos para aprovação. Todavia,

são tomadas as medidas cabíveis para complementação da
infraestrutura complementar por parte do(s) autor(es) do
loteamento clandestino nos casos de Reurb-E. Nos casos de
Reurb-S, caberá ao Município a execução desta infraestrutu-
ra. É oportuno informar que até o momento não se efetivou
regularizações fundiárias na categoria de Reurb-S.

[...]

Dito isso, a partir do argumentos apresentados e diante

do fim do prazo desta notícia de fato entende-se necessá-
rio prosseguir com o acompanhamento dos processos de
Rerub do Município, sobretudo para avaliar com maior
cautela os pontos ora focados, sem prejuízo de outros.

Com efeito, conforme orientações do Centro de Apoio

Operacional do Meio Ambiente, o caso em tela admite a
instauração de procedimento administrativo9.

Deste modo, considerando o escoamento do prazo para

a conclusão da presente Notícia de Fato, DETERMINO a
sua evolução para Procedimento Administrativo, inicial-
mente para elaborar solicitação de apoio especifica para
a análise jurídica dos pontos analisados e se, de fato, os
procedimentos adotados pelo Município estão corretos,
ou quais as correções podem ser sugeridas.
9 O Ministério Público não é chamado a intervir na fase registral de REURB. O art. 42
da Lei n. 13.465/2017 e o art. 40 do Dec. n. 9.310/2018 estabelecem que o registro da
Certidão de Regularização Fundiária (CRF) e do Projeto de Regularização Fundiária
será efetivado independentemente de determinação judicial ou do Ministério Público.
A despeito da referida dispensa, entende o Centro de Apoio do Meio Ambiente
pela viabilidade de o Órgão Ministerial instaurar Procedimento Administrativo
para acompanhamento e fiscalização da regularidade do procedimento da Reurb,
podendo adotar as medidas pertinentes à garantia da escorreita implementação da
regularização fundiária urbana. Da mesma forma, revela-se importante a notificação
do Ministério Público pelo Oficial de Registro de Imóveis para ciência do requerimento
de registro da Certidão de Regularização Fundiária (CRF) e do Projeto de Regularização
Fundiária, a exemplo do art. 717 do Código de Normas da Corregedoria-Geral da
Justiça de Santa Catarina, além de outras situações em que se compreender pertinente,
a fim de que o Órgão de Execução possa adotar, se for o caso, as providências cabíveis.
(MP Conecta – Reurb: Perguntas e Respostas).

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228 Centro de Apoio Operacional

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 REURB - Regularização Fundiária Urbana
Perguntas e Respostas

É o relatório.

1 DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

(REURB – LEI N. 13.465/2017) E DA NATUREZA ADMINIS-
TRATIVA E COLETIVA DO INSTRUMENTO

A Lei n. 13.465/17 (Lei da Regularização Fundiária Ur-

bana) introduziu, no ordenamento jurídico, o conceito de núcleo
urbano informal consolidado em substituição ao de área urbana
consolidada, anteriormente previsto na Lei n. 11.977/09 (Minha
Casa, Minha Vida), parcialmente revogada pela Lei n. 13.465/17
no que tange às disposições sobre Regularização Fundiária.

Com efeito, dentre outros conceitos, a Lei n.

13.465/2017 definiu núcleo urbano, núcleo urbano informal e
núcleo urbano informal consolidado, nos seguintes termos:
Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e carac-

terísticas urbanas, constituído por unidades imobiliárias
de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista
na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independente-
mente da propriedade do solo, ainda que situado em área
qualificada ou inscrita como rural;

II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular

ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a
titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legisla-
ção vigente à época de sua implantação ou regularização;

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229
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Perguntas e Respostas

III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difí-

cil reversão, considerados o tempo da ocupação, a nature-
za das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circuns-
tâncias a serem avaliadas pelo Município (...) (grifou-se).

No mesmo sentido, o Ministério Público do Estado

de Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, os Enunciados de
Delimitação de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos
Urbanos Informais Consolidados10. O Enunciado n. 2 diz:
ENUNCIADO 2: DO CONCEITO DE NÚCLEO URBANO
INFORMAL CONSOLIDADO EM ÁREA DE PRESERVA-
ÇÃO PERMANENTE Núcleo Urbano Informal Consoli-
dado é o assentamento humano, com uso e características
urbanas, resultante da clandestinidade, da impossibilida-
de de titulação ou da sua irregularidade, compreendidos
aspectos ambientais, de difícil reversão, considerados o
tempo de ocupação, a natureza das edificações nos seus
aspectos estruturais e sociais, a localização das vias de
circulação e a presença de equipamentos públicos, a
exemplo da drenagem de águas pluviais, do esgotamento
sanitário, do abastecimento de água potável, da distribui-
ção de energia elétrica e da limpeza urbana, da coleta e do
manejo de resíduos sólidos – entre outras circunstâncias a
serem avaliadas pelo Município, como a densidade demo-
gráfica considerável. Parágrafo Único. Não se considera
núcleo urbano informal consolidado aquele que se consti-
tuiu mediante descumprimento de embargo administrati-
vo ou judicial.

A par disso, cumpre registrar que a Reurb, imple-

mentada pela Lei n. 13.465/17, consiste em instrumento jurídico
10 Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/conteudo/MaterialApoio-
CIADOSDEDELIMITA%C3%87%C3%83ODEAPPSEMN%C3%9ACLEOSURBANO-
SINFORMAISCONSOLIDADOS2020.pdf. Acesso em 09 set. 2021.

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230 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

de política urbana e tem natureza jurídica de procedimento ad-

ministrativo. Trata-se de conjunto de normas gerais e de pro-
cedimentos que visam à implementação de medidas jurídicas,
ambientais, urbanísticas e sociais, para fins de inserção de deter-
minados núcleos urbanos e de seus ocupantes na formalidade.

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando-lhes a prestação de serviços públicos aos seus ocupan-
tes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais
em relação à situação de ocupação informal anterior.

Como se pode observar, trata-se de instrumento de

natureza coletiva, direcionado aos núcleos urbanos informais
consolidados devidamente identificados, não sendo possível a
regularização, nos termos da Lei n. 13.465/2017, de forma isola-
da. De fato, além de contrariar os princípios da Administração
Pública, a ‘regularização individualizada’ não constitui o obje-
tivo da Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017), que institui normas
gerais e procedimentos destinados à incorporação dos núcleos
urbanos informais ao ordenamento urbano e à titulação de seus
ocupantes (art. 9º).

Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de re-

gularização fundiária de forma individualizada, recentemente
decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

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Perguntas e Respostas

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESER-
VAÇÃO PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO.
MANGUEZAL.

( . . . )
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE IN-
TERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE
FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LI-
QUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,
Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que
proíba a ampliação e determine a demolição de constru-
ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(…)

POPULAÇÃO DE BAIXA REN-

DA E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O próprio Código
Florestal prevê procedimento administrativo peculiar,
sob rigorosos requisitos, para a regularização fundiária
urbana (Reurb) de interesse social e de interesse espe-
cífico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na forma da lei”.
Tal fato indica ser descabido ao Poder Judiciário, sem lei
e, pior, contra lei existente, regularizar ocupações indi-
vidualmente - edificação por edificação -, mais ainda na
posição de órfão de cautelas e estudos técnicos exigíveis
da Administração, quando se propõe a ordenar o caos ur-
banístico das cidades.

17. Segundo o Código Florestal (grifos acres-

centados), “poderá ser autorizada, excepcional-
mente, em locais onde a função ecológica do
manguezal esteja comprometida, para execução de obras
habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de

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regularização fundiária de interesse social, em áreas urba-

nas consolidadas ocupadas por população de baixa ren-
da” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°). Impende recordar que
o legislador veda, “em qualquer hipótese”, a “regulariza-
ção de futuras intervenções ou supressões de vegetação
nativa” bem como daquelas situações ilícitas que estejam
“além das previstas nesta Lei” (art. 8°, par. 4°). Trata-se
de regularização administrativa coletiva, ou seja, a um
só tempo conduzida pelo Poder Executivo (portanto, não
judicial) e incidente sobre “núcleo urbano informal”
(portanto, desarrazoado aplicá-la ad hoc, para regula-
rizar ocupações individuais isoladas), tudo sob o pálio
da política urbana pública e mediante “a elaboração de
estudos técnicos” e “compensações ambientais” (Lei
13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o Ministério Pú-
blico como a Defensoria Pública possuem legitimação
para requerer a Regularização Fundiária Urbana Reurb
(Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

Ademais, de acordo com o art. 14 da Lei n. 13.465/17,

são legitimados para requerer a regularização fundiária: a) a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamen-
te ou por meio de entidades da administração pública indireta;
b) os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamen-
te ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de mo-
radores, fundações, organizações sociais, organizações da socie-
dade civil de interesse público ou outras associações civis que
tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento

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233
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Perguntas e Respostas

urbano ou regularização fundiária urbana; c) os proprietários de

imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; d) a De-
fensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e)
e o Ministério Público.

Nesse particular, cumpre observar que, a despeito da

possibilidade de o beneficiário da Reurb requerer individual-
mente a sua instauração, isso não significa que a regularização
será individual, mas necessariamente coletiva. O requerimento,
ao Município, para a deflagração do procedimento (coletivo) é
que pode partir de um único beneficiário. No tocante aos legi-
timados para requerer a Reurb, ressalta-se o entendimento do
Ministério Público do Estado de Minas Gerais:
Assim como já fazia a Lei Federal nº 11.977/2009, a Lei
Federal nº 13.465/2017 ampliou a legitimidade para im-
plementação da regularização fundiária urbana. Enquan-
to na Lei nº 6.766/1979 tal dever legal cabia primordial-
mente ao empreendedor, nos termos do artigo 38, § 3º,
e, subsidiariamente, ao poder público municipal ou ao
Distrito Federal, nos termos do artigo 40, a nova lei con-
fere tal mister à União, aos Estados, ao Distrito Federal,
aos Municípios e também aos beneficiários, individual
ou coletivamente, e às cooperativas habitacionais, asso-
ciações de moradores, fundações, organizações sociais,
organizações da sociedade civil de interesse público ou
outras associações civis que tenham por finalidade ativi-
dades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regulari-
zação fundiária. Obviamente, na prática, a União e os Es-
tados somente terão interesse em promover regularização
fundiária em terras de sua propriedade. O que temos ve-
rificado é a União e os Estados transferirem a propriedade

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Perguntas e Respostas

da área ou firmar convênios para que os Municípios pro-

movam a Reurb, cuidando até mesmo de titular os mo-
radores. A nova lei indica também como legitimados os
proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou
incorporadores. Não se trata de uma novidade, porque
à luz da Lei nº 6.766/1979, os responsáveis pelo assen-
tamento irregular têm o dever jurídico de promover a
regularização, bem ainda a reparação dos danos ao meio
ambiente causados por eles, nos termos do artigo 14, §
1º, da Lei Federal nº 6.938/1981, sendo caso de responsa-
bilidade civil objetiva. Indica ainda como legitimados a
Defensoria Pública e o Ministério Público. Também não
se trata de inovação, porque tal legitimidade decorre do
artigo 5º da Lei Federal nº 7.347/1987 (...)

Assim, Ministério Público e Defensoria Pública podem

requer a Reurb, ou seja, provocar o Município, mediante
Ação Civil Pública ou Termo de Ajustamento de Condu-
ta, para as ações administrativas que visem à Reurb, em
especial a Reurb-S, mas o promovente será o Município,
que ficará responsável pela contratação de projetos, apro-
vação da Reurb, registro em cartório do RGI, obras de ur-
banização e tudo o mais que for necessário para se chegar
a bom termo na regularização fundiária do assentamento
informal. Como se sabe, o Ministério Público e a Defensoria
Pública não possuem previsão orçamentária para realizar
obras públicas de urbanização, não sendo possível transfe-
rir-lhes encargos típicos do Município. A regularização fun-
diária poderá ser promovida por qualquer dos legitimados,
observadas as ressalvas acima sobre os limites da atuação
do Ministério Público e da Defensoria Pública, quer se trate
de imóvel público ou privado (grifou-se).

Com efeito, a Reurb é um procedimento adminis-

trativo processado perante o Município. Ao receber o requeri-
mento formulado por um dos legitimados por escrito11, o Ente
11 Art. 14, Lei n. 13.465/17. “Poderão requerer a Reurb: I - a União, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da

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235
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Perguntas e Respostas

Municipal deverá decidir sobre a deflagração da Reurb, sobre a

sua modalidade, sobre a aprovação do projeto de regularização
fundiária (que deverá conter as responsabilidades das partes en-
volvidas, a teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017), e, ainda, futu-
ramente sobre a expedição de regularização fundiária – CRF. A
esse respeito, dispõem os arts. 30, 32 e 33 da Lei n. 13.465/2017:
Art. 30. Compete aos Municípios nos quais estejam situa-
dos os núcleos urbanos informais a serem regularizados:

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regulariza-

ção fundiária; e

III - emitir a CRF.

§ 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a

classificação prevista no inciso I do caput deste artigo será
de responsabilidade do ente federativo instaurador.

§ 2º O Município deverá classificar e fixar, no prazo de até

cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou
indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

§ 3º A inércia do Município implica a automática fixação

da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo
legitimado em seu requerimento, bem como o prossegui-
mento do procedimento administrativo da Reurb, sem
prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Municí-
pio, mediante estudo técnico que a justifique.
administração pública indireta; II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente,
diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores,
fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse
público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas
de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; III - os proprietários
de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; IV - a Defensoria
Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e V - o Ministério Público”.

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Perguntas e Respostas

Art. 32. A Reurb será instaurada por decisão do Municí-

pio, por meio de requerimento, por escrito, de um dos le-
gitimados de que trata esta Lei.

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do reque-

rimento de instauração da Reurb, a decisão do Município
deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas
à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando
for o caso.

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-

var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

As etapas do procedimento da Reurb estão previstas

no art. 28 da Lei n. 13.465/2017, que diz:
Art. 28 . A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento, no

qual será conferido prazo para manifestação dos titulares
de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato

formal, ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária aprovado perante o oficial do cartório de registro de
imóveis em que se situe a unidade imobiliária com desti-
nação urbana regularizada”.

Como se pode observar, a Lei n. 13.465/2017, no art.

28, II, estabelece a realização de buscas para a determinação da

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237
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Perguntas e Respostas

titularidade dos imóveis do núcleo urbano informal, possibili-

tando-se, assim, as notificações dos titulares de direitos reais,
dos confrontantes e de terceiros interessados (art. 28, II e 31 da
Lei n. 13.465/2017)12. A partir desse ponto, deverão ser elabora-
dos o projeto urbanístico e os estudos técnicos necessários por
meio de profissional legalmente habilitado (art. 12, § 2º da Lei
n. 13.465/2017), que constituem parte integrante do projeto de
regularização fundiária.

Como se pode observar, trata-se de procedimento

complexo, com várias etapas e que não se ajusta à regularização
de um único imóvel. É o que se compreende, também, dos dis-
positivos que tratam da elaboração do projeto de regularização
fundiária, que deverá conter o projeto urbanístico. In verbis:
Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá,
no mínimo:

I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com geor-

referenciamento, subscrito por profissional competente,
acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica

12 “O artigo 31 estabelece que, uma vez instaurada a Reurb, o Município deverá efetuar
buscas em CRGI para identificar a propriedade do imóvel objeto da regularização.
Entendemos que só se justifica atribuir tal obrigação ao Município no caso de Reurb-S,
que é isenta de emolumentos e taxas, na forma do artigo 13, § 1º, VIII. Nos casos de
Reurb-E, caberá ao promovente público ou privado efetuar as buscas cartorárias
indicadas, tendo em vista os custos financeiros implicados”. MPMG JURÍDICO. Belo
Horizonte: Ministério Público do Estado de Minas Gerais; CEAF, Edição Especial:
Guia do Parcelamento do Solo Urbano para Municípios e da Regularização Fundiária
Urbana, fev. 2018. Disponível em: http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/
documentacao_e_divulgacao/doc_biblioteca/bibli_servicos_produtos/bibli_
boletim/bibli_bol_2006/MPMGJuridico_2018_Guia_parcelamento-solo.pdf. Acesso
em 9 set. 2021.

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Perguntas e Respostas

(ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT),

que demonstrará as unidades, as construções, o siste-
ma viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e
os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser
regularizado;

II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com

demonstração das matrículas ou transcrições atingidas,
quando for possível;

III - estudo preliminar das desconformidades e da situa-

ção jurídica, urbanística e ambiental;

IV - projeto urbanístico;

V - memoriais descritivos;

VI - proposta de soluções para questões ambientais, urbanís-

ticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;

VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o

caso;

VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nes-

ta Lei, quando for o caso;

IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras

de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas,
ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião
da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X - termo de compromisso a ser assinado pelos responsá-

veis, públicos ou privados, pelo cumprimento do crono-
grama físico definido no inciso IX deste artigo.

Parágrafo único. O projeto de regularização fundiária de-

verá considerar as características da ocupação e da área
ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais
específicos, além de identificar os lotes, as vias de circula-
ção e as áreas destinadas a uso público, quando for o caso.

Art. 36. O projeto urbanístico de regularização fundiária

deverá conter, no mínimo, indicação:

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Perguntas e Respostas

I - das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades

imobiliárias, existentes ou projetadas;

II - das unidades imobiliárias a serem regularizadas,

suas características, área, confrontações, localização,
nome do logradouro e número de sua designação cadas-
tral, se houver;

III - quando for o caso, das quadras e suas subdivi-

sões em lotes ou as frações ideais vinculadas à unidade
regularizada;

IV - dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas

a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos,
quando houver;

V - de eventuais áreas já usucapidas;

VI - das medidas de adequação para correção das descon-

formidades, quando necessárias;

VII - das medidas de adequação da mobilidade, da aces-

sibilidade, da infraestrutura e da relocação de edificações,
quando necessárias;

VIII - das obras de infraestrutura essencial, quando

necessárias;

IX - de outros requisitos que sejam definidos pelo

Município.

§ 1º Para fins desta Lei, considera-se infraestrutura essen-

cial os seguintes equipamentos:

I - sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou

individual;

II - sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitá-

rio, coletivo ou individual;

III - rede de energia elétrica domiciliar;

IV - soluções de drenagem, quando necessário; e

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240 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

V - outros equipamentos a serem definidos pelos Muni-

cípios em função das necessidades locais e características
regionais.

§ 2º A Reurb pode ser implementada por etapas, abran-

gendo o núcleo urbano informal de forma total ou
parcial.

§ 3º As obras de implantação de infraestrutura essencial,

de equipamentos comunitários e de melhoria habitacio-
nal, bem como sua manutenção, podem ser realizadas an-
tes, durante ou após a conclusão da Reurb.

§ 4º O Município definirá os requisitos para elaboração do

projeto de regularização, no que se refere aos desenhos,
ao memorial descritivo e ao cronograma físico de obras e
serviços a serem realizados, se for o caso.

§ 5º A planta e o memorial descritivo deverão ser assina-

dos por profissional legalmente habilitado, dispensada a
apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica
(ART) no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
(Crea) ou de Registro de Responsabilidade Técnica (RRT)
no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), quando
o responsável técnico for servidor ou empregado público.

Ademais, constatada a existência de núcleo urbano

informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação
permanente (APP), em área de unidade de conservação de uso
sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União,
pelos Estados ou pelos Municípios, deverão ser observados, tam-
bém, os arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/12 (Código Florestal). Vale
dizer, havendo núcleo urbano informal situado, total ou parcial-
mente, em área de preservação permanente, em área de unidade
de conservação de uso sustentável, de proteção de mananciais

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241
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Perguntas e Respostas

ou de risco, é obrigatória a realização de estudos técnicos, que

justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de
ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações
ambientais, quando for o caso (art. 11, § 2º, da Lei n. 13.465/2017
e arts. 64, § 1º, e 65, § 1º, da Lei 12.651/2012 - Código Florestal).

Acerca do estudo técnico socioambiental, destaca-se

o Enunciado n.6, aprovado pelo Ministério Público do Estado de
Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, que diz:
ENUNCIADO 6: DA NECESSIDADE DE ESTUDO
TÉCNICO SOCIOAMBIENTAL COMO PRESSUPOSTO
PARA A REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL DE NÚCLE-
OS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS LOCALI-
ZADOS TOTAL OU PARCIALMENTE EM ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE, DE PROTEÇÃO DOS
MANANCIAIS, EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
E EM ÁREAS DE RISCO A elaboração de estudo técnico
socioambiental – entendido como aquele feito por equipe
multidisciplinar, que comprove que as intervenções de re-
gularização fundiária implicam a melhoria das condições
ambientais em relação à situação de ocupação informal
anterior com a adoção das medidas nele preconizadas,
inclusive por meio de compensações ambientais, quando
necessárias – constitui condição indispensável para a regu-
larização ambiental de núcleos urbanos informais consoli-
dados situados em área de preservação permanente, apli-
cando-se o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012
e nos arts. 11, § 2º, e 12, ambos da Lei n. 13.465/2017.

Feitas essas considerações, destaca-se que a Reurb

compreende 2 (duas) modalidades: (a) a Reurb de Interesse
Social (Reurb-S), regularização fundiária aplicável aos núcleos

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Perguntas e Respostas

urbanos informais ocupados predominantemente por população

de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo mu-
nicipal (art. 13 da Lei n. 13.465/2017); e (b) a Reurb de Interesse
Específico (Reurb-E), regularização fundiária aplicável aos nú-
cleos urbanos informais ocupados por população não qualifica-
da como de baixa renda (art. 13 da Lei n. 13.465/17).

A modalidade da Reurb constitui fator determinan-

te para a definição do regime jurídico aplicável ao caso concre-
to, influenciando nas isenções de custas e de emolumentos, nos
marcos legais e no próprio custeio do projeto e da infraestrutura
a ser instalada. É importante destacar, também, a possibilidade
de coexistência das duas modalidades em um mesmo núcleo in-
formal (art. 5º, § 4º, do Decreto n. 9. 310/2018).

De fato, para a regularização de interesse social (Reur-

b-S), a Lei n. 13.465/2017 estabelece o benefício da isenção de
custas e de emolumentos notariais (art. 13, § 1º). Em relação a tal
modalidade, a Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017) atribui, ainda,
ao Poder Público as obrigações de implementação da infraestru-
tura essencial e de custeio de sua manutenção (art. 37). In verbis:
Art. 13, § 1º. Serão isentos de custas e emolumentos,
entre outros, os seguintes atos registrais relacionados à
Reurb-S:

I - o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos

reais aos seus beneficiários;

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243
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Perguntas e Respostas

II - o registro da legitimação fundiária;

III - o registro do título de legitimação de posse e a sua

conversão em título de propriedade;

IV - o registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária, com abertura de matrícula para cada unidade imobi-
liária urbana regularizada;

V - a primeira averbação de construção residencial, desde

que respeitado o limite de até setenta metros quadrados;

VI - a aquisição do primeiro direito real sobre unidade

imobiliária derivada da Reurb-S;

VII - o primeiro registro do direito real de laje no âmbito

da Reurb-S; e

VIII - o fornecimento de certidões de registro para os atos

previstos neste artigo.

Art. 37. Na Reurb-S, caberá ao poder público competente,

diretamente ou por meio da administração pública indire-
ta, implementar a infraestrutura essencial, os equipamen-
tos comunitários e as melhorias habitacionais previstos
nos projetos de regularização, assim como arcar com os
ônus de sua manutenção.

De outro lado, na regularização de interesse específico

(Reurb-E), as responsabilidades pela implementação de sistemas
viários, de infraestrutura essencial e de medidas de mitigação
e de compensação urbanística e ambiental, bem como pela ela-
boração de estudos técnicos nas áreas de risco estão na alçada
dos beneficiários, restando o ente municipal, portanto, isento de
custos sem conotação social. De acordo com o art. 33, parágrafo
único, III, da Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017), somente quando

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244 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

houver interesse público na Reurb-E, “o Município poderá proceder

à elaboração e ao custeio do projeto de regularização fundiária e da im-
plantação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança aos seus
beneficiários”. In verbis:
Art. 33. Parágrafo único. A elaboração e o custeio do proje-
to de regularização fundiária e da implantação da infraes-
trutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

I - na Reurb-S:

a) operada sobre área de titularidade de ente público, ca-

berão ao referido ente público ou ao Município promo-
tor ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar
o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste
que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutu-
ra essencial, quando necessária; e

b) operada sobre área titularizada por particular, caberão

ao Município ou ao

Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e custear

o projeto de regularização fundiária e a implantação da
infraestrutura essencial, quando

necessária;

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada

e custeada por seus potenciais beneficiários ou requeren-
tes privados;

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse

público, o Município poderá proceder à elaboração e ao
custeio do projeto de regularização fundiária e da implan-
tação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança
aos seus beneficiários.

Ao receber o requerimento de regularização fundiária

urbana (Reurb), ainda que formulada por um único interessado,

CME

245
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Perguntas e Respostas

o Município deverá adotar as providências relacionadas perti-

nentes à regularização do núcleo urbano informal como um
todo. Destaca-se, ademais, que o Município poderá indeferir os
requerimentos relacionados aos casos em que incabível a Reurb
(art. 32, parágrafo único, da Lei n. 13.465/2017).

É possível, assim, ao Órgão de Execução solicitan-

te expedir recomendação ou propor termo de compromisso de
ajustamento de conduta (TAC)13 a fim de que o Município não
proceda à Reurb de forma individualizada, sem prejuízo das me-
didas judiciais cabíveis.

2 DAS CONSIDERAÇÕES ACERCA DO CASO

CONCRETO

A 2ª Promotoria de Justiça da Comarca de Braço do

Norte/SC questiona, em síntese, sobre a possibilidade (1) de pro-
cedimento administrativo de regularização fundiária versar apenas
sobre parte de imóvel (imóvel de XXXXX); (2) de regularização de
núcleo urbano informal em relação a imóvel com apenas dois lotes
(imóvel de XXXXXX); e (3) de regularização em caso de inexistência
de infraestrutura essencial em terreno (Loteamento XXXXXXX).

13 O modelo de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta formulado pelo

CME se encontra disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/conteudo/
MaterialApoio/MODELO-TAC-Reurb-atualizado2dedezembro2020.pdf.

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Perguntas e Respostas

Em relação ao primeiro questionamento – possibilidade

de o procedimento administrativo de regularização fundiária ver-
sar apenas sobre parte de imóvel (referente ao bem de XXXXXXXX),
vale destacar os ensinamentos de Mário do Carmo Ricalde:
Na hipótese de o projeto de regularização fundiária não
envolver a integralidade do imóvel matriculado, o regis-
tro será feito com base na planta e no memorial descritivo
referentes à área objeto de regularização e o destaque na
matrícula da área total deverá ser averbado14.

Desse modo, deve-se averbar, na matrícula-mãe, que

houve a regularização fundiária de parte do imóvel, abrindo-se
nova matrícula em relação à parcela regularizada. Reitera-se,
nesse aspecto, a necessidade de a regularização fundiária ter ca-
ráter coletivo, conforme mencionado no Item 1.

Quanto ao segundo questionamento – possibilidade de

regularização de núcleo urbano informal em relação a imóvel com
apenas dois lotes (imóvel de XXXXXX) – deve-se destacar que a
situação não caracteriza a existência de ‘núcleo’ urbano informal,
sendo insuscetível, portanto, de regularização fundiária urbana.

Nesse aspecto, cumpre registrar o entendimento des-

te Centro de Apoio de que, via de regra, a regularização de lote-
amentos/desmembramentos irregulares ou clandestinos seguirá
o previsto no art. 40 da Lei n. 6.766/79 (Lei de Parcelamento do
14 RICALDE, Mário do Carmo. Regularização Fundiária Rural e Urbana: Impactos da
Lei nº 13.465/2017. 2ª ed. Campo Grande: Contemplar, 2019. p. 139

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247
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Perguntas e Respostas

Solo Urbano), constituindo – o procedimento de Reurb – exce-

ção. Nesse particular, a título de complementação, sugere-se a
leitura da Pesquisa n. 92/201915.

Por fim, no tocante ao terceiro questionamento – pos-

sibilidade de regularização em caso de inexistência de infraes-
trutura essencial em terreno (Loteamento XXXXXXX) – vale
registrar que, cumpridos todos os requisitos necessários para a
regularização fundiária, é possível que as obras de implantação
de infraestrutura essencial, de equipamentos comunitários e de
melhoria habitacional, bem como a sua manutenção, sejam reali-
zadas antes, durante ou após a conclusão da Reurb. Nesse senti-
do, diz o art. 36, § 3º, da Lei n. 13.465/18:
Art. 36, § 3º, Lei n. 13.465/18. As obras de implantação de
infraestrutura essencial, de equipamentos comunitários e de
melhoria habitacional, bem como sua manutenção, podem
ser realizadas antes, durante ou após a conclusão da Reurb.

Esse é também o entendimento de Mario do Carmo

Ricalde: “as obras de implantação de infraestrutura essencial,
de equipamentos comunitários e de melhoria habitacional, bem
como sua manutenção, podem ser realizadas antes, durante ou
após a conclusão da Reurb”16.
15 Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/conteudo/MaterialApoio/
Solicita%C3%A7%C3%A3deApoio922019RIODOOESTEdesmembramentocomviap%
C3%BAblicainexistenteregulariza%C3%A7%C3%A3pdf.
16 RICALDE, Mário do Carmo. Regularização Fundiária Rural e Urbana: impactos da
Lei n. 13.465/2017. 2ª ed. Campo Grande: Contemplar, 2019. p.135.

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Perguntas e Respostas

Assim, cumpridos todos os requisitos necessários à

Reurb, a inexistência de infraestrutura essencial, por si só, não
obsta à regularização fundiária, cabendo ao Município exigir,
nesse caso, que as respectivas providências constem do projeto de
regularização fundiária e do respectivo termo de compromisso.

3 DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, diante dos questionamentos da 2ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Braço do Norte/SC, é pos-
sível tecer as seguintes considerações:

a) É possível o procedimento administrativo de re-

gularização fundiária versar apenas sobre parte de imóvel
(imóvel de XXXXXX)?

A esse respeito, vale destacar os ensinamentos de

Mário do Carmo Ricalde:
Na hipótese de o projeto de regularização fundiária não
envolver a integralidade do imóvel matriculado, o regis-
tro será feito com base na planta e no memorial descritivo
referentes à área objeto de regularização e o destaque na
matrícula da área total deverá ser averbado17.

Desse modo, deve-se averbar, na matrícula-mãe, que

houve a regularização fundiária de parte do imóvel, abrindo-se

17 RICALDE, Mário do Carmo. Regularização Fundiária Rural e Urbana: Impactos da

Lei nº 13.465/2017. 2ª ed. Campo Grande: Contemplar, 2019. p. 139

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249
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Perguntas e Respostas

nova matrícula em relação à parcela regularizada. Reitera-se,

nesse aspecto, a necessidade de a regularização fundiária ter ca-
ráter coletivo, conforme mencionado no Item 1.

b) É possível a regularização de núcleo urbano in-

formal em relação a imóvel com apenas dois lotes (imóvel de
XXXXXXX)?

Deve-se destacar, inicialmente, que a situação não ca-

racteriza a existência de ‘núcleo’ urbano informal, sendo insusce-
tível, portanto, de regularização fundiária urbana.

Nesse aspecto, cumpre registrar o entendimento des-

te Centro de Apoio de que, via de regra, a regularização de lote-
amentos/desmembramentos irregulares ou clandestinos seguirá
o previsto no art. 40 da Lei n. 6.766/79 (Lei de Parcelamento do
Solo Urbano), constituindo – o procedimento de Reurb – exce-
ção. Nesse particular, a título de complementação, sugere-se a
leitura da Pesquisa n. 92/201918.

c) É possível a regularização em caso de inexistência

de infraestrutura essencial em terreno (Loteamento XXXXXXX)?

Cumpridos todos os requisitos necessários para a re-

gularização fundiária, é possível que as obras de implantação de
18 Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/conteudo/MaterialApoio/
Solicita%C3%A7%C3%A3deApoio922019RIODOOESTEdesmembramentocomviap%
C3%BAblicainexistenteregulariza%C3%A7%C3%A3pdf.

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250 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

infraestrutura essencial, de equipamentos comunitários e de me-

lhoria habitacional, bem como a sua manutenção, sejam realiza-
das antes, durante ou após a conclusão da Reurb. Nesse sentido,
diz o art. 36, § 3º, da Lei n. 13.465/18:
Art. 36, § 3º, Lei n. 13.465/18. As obras de implantação de
infraestrutura essencial, de equipamentos comunitários e
de melhoria habitacional, bem como sua manutenção, po-
dem ser realizadas antes, durante ou após a conclusão da
Reurb.

Esse é também o entendimento de Mario do Carmo

Ricalde: “as obras de implantação de infraestrutura essencial,
de equipamentos comunitários e de melhoria habitacional, bem
como sua manutenção, podem ser realizadas antes, durante ou
após a conclusão da Reurb”19.

Assim, cumpridos todos os requisitos necessários à

Reurb, a inexistência de infraestrutura essencial, por si só, não
obsta à regularização fundiária, cabendo ao Município exigir,
nesse caso, que as respectivas providências constem do projeto de
regularização fundiária e do respectivo termo de compromisso.

Sendo essas as considerações, este Centro de Apoio per-

manece à disposição para as complementações e os esclarecimentos
necessários.

19 RICALDE, Mário do Carmo. Regularização Fundiária Rural e Urbana: impactos da

Lei n. 13.465/2017. 2ª ed. Campo Grande: Contemplar, 2019. p.135.

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251
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Perguntas e Respostas

Assinala-se, por fim, que as informações prestadas

por este Centro de Apoio Operacional, órgão auxiliar da ativi-
dade funcional do Ministério Público, não possuem caráter vin-
culativo (arts. 33, II, da Lei n. 8.625/93, 55, VI, da Lei Comple-
mentar Estadual n. 738/2019 e 7º, XI, do Ato n. 244/2019/PGJ),
incumbindo ao órgão de execução a análise quanto à pertinência
e à aplicabilidade da resposta.

Florianópolis/SC, 17 de setembro de 2021.

[assinado digitalmente]
LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI
Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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Perguntas e Respostas

Pesquisa n. 147/2021
Solicitação de Apoio SIG n. 05.2021.00034009-4
Órgão de Origem: 14ª Promotoria de Justiça da Comarca de Joinville/SC

MEIO AMBIENTE URBANO. PARCELAMENTO DO

SOLO CLANDESTINO. CARACTERIZAÇÃO DE
NÚCLEO URBANO INFORMAL DEPENDENTE DO
CONHECIMENTO DE DIVERSOS ELEMENTOS FÁ-
TICOS. CONSIDERAÇÕES GERAIS ACERCA DA RE-
GULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA – REURB (LEI
N. 13.465/2017) E DO PROGRAMA LAR LEGAL (RESO-
LUÇÃO CM N. 8/2014).

Trata-se de solicitação de apoio encaminhada pela 14ª

Promotoria de Justiça da Comarca de Joinville/SC, questionan-
do, em síntese, a possibilidade de o loteamento clandestino em
questão caracterizar núcleo urbano informal consolidado para
fins de Regularização Fundiária Urbana (Reurb) ou de cabimento
do Programa Lar Legal.

Solicitou a Promotoria de Justiça:

(...) elaboração de estudo quanto à análise se o suposto lo-
teamento clandestino que envolve 4 (quatro) edificações
pode ser considerado núcleo urbano informal e/ou núcleo
urbano informal consolidado para fins de Reurb ou de re-
gularização pelo programa Lar Legal.

É o relatório.

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253
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Perguntas e Respostas

1 DAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A Lei n. 13.465/17 (Lei da Regularização Fundiária

Urbana)20 introduziu, no ordenamento jurídico, o conceito de nú-
cleo urbano informal consolidado em substituição ao de área urbana
consolidada, anteriormente previsto na Lei n. 11.977/09 (Minha
Casa, Minha Vida), parcialmente revogada pela Lei n. 13.465/17
no que tange às disposições sobre Regularização Fundiária.

Com efeito, dentre outros conceitos, a Lei n. 13.465/2017

definiu núcleo urbano, núcleo urbano informal e núcleo urbano
informal consolidado. Diz o art. 11 da Lei n. 13.465/2017:
Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e carac-

terísticas urbanas, constituído por unidades imobiliárias
de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista
na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independente-
mente da propriedade do solo, ainda que situado em área
qualificada ou inscrita como rural;

II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular

ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a
titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legisla-
ção vigente à época de sua implantação ou regularização;

III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difí-

cil reversão, considerados o tempo da ocupação, a nature-
za das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circuns-
tâncias a serem avaliadas pelo Município (...) (grifou-se).

20 Regulamentada pelo Decreto Federal n. 9.310/2018.

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Perguntas e Respostas

No mesmo sentido, o Ministério Público do Estado

de Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, os Enunciados de
Delimitação de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos
Urbanos Informais Consolidados21. O Enunciado n. 2 diz:
Núcleo Urbano Informal Consolidado é o assentamento
humano, com uso e características urbanas, resultante da
clandestinidade, da impossibilidade de titulação ou da
sua irregularidade, compreendidos aspectos ambientais,
de difícil reversão, considerados o tempo de ocupação, a
natureza das edificações nos seus aspectos estruturais e
sociais, a localização das vias de circulação e a presença
de equipamentos públicos, a exemplo da drenagem de
águas pluviais, do esgotamento sanitário, do abastecimen-
to de água potável, da distribuição de energia elétrica e
da limpeza urbana, da coleta e do manejo de resíduos só-
lidos – entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo
Município, como a densidade demográfica considerável
(grifou-se).

Como se pode observar, ao estabelecer o conceito de

‘núcleo urbano informal consolidado’, a Lei n. 13.465/2017 fixou
os elementos mínimos para a delimitação dos núcleos suscetíveis
de regularização fundiária, vale dizer: dificuldade de reversão,
tempo de ocupação, natureza das edificações, localização das
vias de circulação e dos equipamentos públicos22. Paralelamente
a isso, o art. 11, III, parte final, da Lei n. 13.465/2017 conferiu aos
21 Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/conteudo/MaterialApoio/
ENUNCIADOSDEDELIMITA%C3%87%C3%83ODEAPPSEMN%C3%9ACLEOSUR-
BANOSINFORMAISCONSOLIDADOS2020.Pdf.
22 Considerando que o art. 11, III, da Lei n. 13.465/2017 menciona a expressão
“equipamentos públicos” no plural, interpreta-se como sendo o mínimo de 2 (dois)
equipamentos, podendo haver a ampliação dessa exigência pelo Município.

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255
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Perguntas e Respostas

Municípios a possibilidade de consideração, também, de outros

aspectos na delimitação do núcleo urbano informal consolidado,
em função das necessidades e das características locais, sempre
de forma mais protetiva e observados, a toda evidência, os de-
mais requisitos mínimos previstos na Lei.

No caso analisado, a Promotoria de Justiça solicitante

questiona se o loteamento clandestino, que envolve 4 (quatro)
edificações, pode ser considerado núcleo urbano informal ou nú-
cleo urbano informal consolidado.

Contudo, conforme já mencionado, a análise quanto à

caracterização de núcleo urbano informal e de núcleo urbano in-
formal consolidado depende da elaboração de estudos e de pro-
jetos que são determinantes para a constatação da efetiva con-
solidação das ocupações e a sua correta delimitação territorial
(arts. 35 e 36 da Lei n. 13.465/17). Assim, apesar da possibilidade
de menção dos requisitos legais abstratos necessários, o que será
feito a seguir, não é viável afirmar, com as informações presta-
das, se o imóvel, com 4 (quatro) edificações, representa núcleo
urbano informal consolidado ou não.

Dessa forma, este Centro de Apoio apresentará consi-

derações gerais acerca da regularização fundiária, sem prejuízo

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256 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

da possibilidade de nova solicitação de apoio pela Promotoria de

Justiça com informações complementares23.

2 DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

– REURB

A Reurb, implementada pela Lei n. 13.465/17, consis-

te em instrumento jurídico de política urbana que tem natureza
jurídica de procedimento administrativo. Trata-se de conjunto
de normas gerais e de procedimentos que visam à implementa-
ção de medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais, para
fins de inserção de determinados núcleos urbanos e de seus ocu-
pantes na formalidade.

A finalidade da Reurb é identificar os núcleos urbanos

informais que devam ser regularizados, organizando-os e asse-
gurando, aos seus ocupantes, a prestação de serviços públicos,
de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em
relação à situação de ocupação informal anterior.

23 Carta de Serviços CME: A fim de facilitar o processamento das Solicitações de Apoio

– convém observar as seguintes diretrizes, quando do requerimento de apoio ao CME:
• Quando do cadastramento da solicitação, deve-se identificar o objeto a ser analisado,
especificando, quando possível, o(s) dispositivo(s) questionado(s). Portanto, deve-se
evitar Solicitação genérica, ou demasiadamente ampla, com mero apontamento de
lei/ato. Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/Conteudo/caos/
cartaservicos/carta_servico_CME_junho_2019_v1.0.pdf

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257
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Perguntas e Respostas

Trata-se, pois, de instrumento de natureza coletiva,

direcionado aos núcleos urbanos informais devidamente iden-
tificados. Sobre a natureza coletiva e a impossibilidade de regu-
larização fundiária de forma individualizada, recentemente de-
cidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚ-
BLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE - APP. MARGEM DE RIO. MANGUEZAL.

(...)

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE INTERES-

SE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE FISCALI-
ZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DO NON LIQUET. ART.
140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo

Ibama contra particulares e a Municipalidade de Pitimbu,
Estado da Paraíba, pugnando por provimento judicial que
proíba a ampliação e determine a demolição de constru-
ções ilegais em onze imóveis localizados na faixa marginal
do rio Acaú. Entre as edificações contestadas, incluem-se
bar, farmácia, casas de veraneio e residências familiares.
(...)

POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL 16. O
próprio Código Florestal prevê procedimento adminis-
trativo peculiar, sob rigorosos requisitos, para a regu-
larização fundiária urbana (Reurb) de interesse social e
de interesse específico (Lei 12.651/2012, arts. 64 e 65), “na
forma da lei”. Tal fato indica ser descabido ao Poder Ju-
diciário, sem lei e, pior, contra lei existente, regularizar
ocupações individualmente - edificação por edificação
-, mais ainda na posição de órfão de cautelas e estudos
técnicos exigíveis da Administração, quando se propõe a
ordenar o caos urbanístico das cidades.

CME

258 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

17. Segundo o Código Florestal (grifos acrescentados),

“poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde
a função ecológica do manguezal esteja comprometida,
para execução de obras habitacionais e de urbanização,
inseridas em projetos de regularização fundiária de inte-
resse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda” (Lei 12.651/2012, art. 8°, § 2°).
Impende recordar que o legislador veda, “em qualquer
hipótese”, a “regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa” bem como daquelas si-
tuações ilícitas que estejam “além das previstas nesta Lei”
(art. 8°, par. 4°). Trata-se de regularização administrativa
coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder
Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre “nú-
cleo urbano informal” (portanto, desarrazoado aplicá-la
ad hoc, para regularizar ocupações individuais isoladas),
tudo sob o pálio da política urbana pública e mediante
“a elaboração de estudos técnicos” e “compensações am-
bientais” (Lei 13.465/2017, art. 11, I e II, e § 2°). Tanto o
Ministério Público como a Defensoria Pública possuem
legitimação para requerer a Regularização Fundiária Ur-
bana Reurb (Lei 13.465/2017, art. 14, IV e V).

(...)

(REsp 1782692/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJA-

MIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2019, DJe
05/11/2019)

A regularização fundiária urbana (Reurb) é procedi-

mento administrativo processado perante o Município, o qual,
ao receber o requerimento, por escrito, formulado pelo legitima-
do, deverá decidir sobre a instauração da Reurb, sobre a moda-
lidade de Reurb, sobre a aprovação do projeto de regularização
fundiária (do qual deverão constar as responsabilidades das par-
tes envolvidas, a teor do art. 33 da Lei n. 13.465/2017) e, ainda,

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259
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Perguntas e Respostas

futuramente, sobre a expedição de regularização fundiária (CRF).

A esse respeito, dispõem os arts. 30, 32 e 33 da Lei n. 13.465/2017:
Art. 30. Compete aos Municípios nos quais estejam situa-
dos os núcleos urbanos informais a serem regularizados:

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regularização

fundiária; e

III - emitir a CRF.

§ 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a

classificação prevista no inciso I do caput deste artigo será
de responsabilidade do ente federativo instaurador.

§ 2º O Município deverá classificar e fixar, no prazo de até

cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou
indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

§ 3º A inércia do Município implica a automática fixação

da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo
legitimado em seu requerimento, bem como o prossegui-
mento do procedimento administrativo da Reurb, sem
prejuízo de futura revisão dessa classificação pelo Municí-
pio, mediante estudo técnico que a justifique.

Art. 32. A Reurb será instaurada por decisão do Municí-

pio, por meio de requerimento, por escrito, de um dos le-
gitimados de que trata esta Lei.

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do requeri-

mento de instauração da Reurb, a decisão do Município de-
verá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas à refor-
mulação e à reavaliação do requerimento, quando for o caso.

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-

var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

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260 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

O procedimento da Reurb deverá observar as seguin-

tes etapas (art. 28 da Lei n. 13.465/17):
Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I - requerimento dos legitimados;

II - processamento administrativo do requerimento, no

qual será conferido prazo para manifestação dos titulares
de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III - elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV - saneamento do processo administrativo;

V - decisão da autoridade competente, mediante ato formal,

ao qual se dará publicidade;

VI - expedição da CRF pelo Município; e

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundi-

ária aprovado perante o oficial do cartório de registro de
imóveis em que se situe a unidade imobiliária com desti-
nação urbana regularizada.

Destaca-se, ainda, que a Reurb compreende duas mo-

dalidades: (a) a Reurb de Interesse Social (Reurb-S), regulariza-
ção fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados
predominantemente por população de baixa renda, assim decla-
rados em ato do Poder Executivo municipal (art. 13, I, da Lei n.
13.465/2017); e (b) a Reurb de Interesse Específico (Reurb-E),
regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais
ocupados por população não qualificada como de baixa renda
(art. 13, II da Lei n. 13.465/17).

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261
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Perguntas e Respostas

Ademais, o Decreto n. 9.310/2018, que regulamenta a

Lei n. 13.465/2017, ao dispor sobre a classificação na modalidade
Reurb-S, prevê a possibilidade de o ato do Poder Público Muni-
cipal definir ‘população de baixa renda’, não podendo, contudo,
a enda familiar ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vi-
gente. Diz o art. 6º do Decreto n. 9.310/2018:
Art. 6 º Para a classificação da Reurb na modalidade Reurb-
-S, a composição ou a faixa da renda familiar para definição
de população de baixa renda poderá ser estabelecida em
ato do Poder Público municipal ou distrital, consideradas
as peculiaridades locais e regionais de cada ente federativo.

Parágrafo único. A renda familiar prevista no caput não

poderá ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vi-
gente no País. (grifou-se)

De fato, a modalidade de Reurb constitui fator deter-

minante para a definição do regime jurídico aplicável ao caso
concreto, influenciando nas isenções de custas e de emolumentos,
nos marcos legais e no próprio custeio do projeto e da infraestru-
tura a ser instalada. Preceitua o art. 33 do Decreto n. 9.310/2018:
Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município apro-
var o projeto de regularização fundiária, do qual deverão
constar as responsabilidades das partes envolvidas.

§ 1º A elaboração e o custeio do projeto de regularização

fundiária e da implantação da infraestrutura essencial
obedecerão aos seguintes procedimentos: (Incluído pela
Lei nº 14.118, de 2021)

I - na Reurb-S, caberá ao Município ou ao Distrito Fede-

ral a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de

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262 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

regularização fundiária e a implantação da infraestrutu-

ra essencial, quando necessária;  (Redação dada pela Lei
nº 14.118, de 2021)

II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e

custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes
privados; e

III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse

público, o Município poderá proceder à elaboração e ao
custeio do projeto de regularização fundiária e da implan-
tação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança
aos seus beneficiários.

§ 2º Na Reurb-S, fica facultado aos legitimados promover,

a suas expensas, os projetos e os demais documentos téc-
nicos necessários à regularização de seu imóvel, inclusive
as obras de infraestrutura essencial nos termos do § 1º do
art. 36 desta Lei.

Feitas essas considerações, cumpre ressaltar que, se

o núcleo estiver situado em área de preservação permanente
(APP), para fins de análise do cabimento da Reurb e da possi-
bilidade de flexibilização das áreas de preservação permanente
(APP) prevista nos arts. 64, § 2º, e 65, § 1º, ambos do Código Flo-
restal (Lei n. 12.651/2012), ao longo dos cursos d’água, é neces-
sário observar a data da consolidação, bem como a presença ou
não dos demais pré-requisitos da Reurb.

A regularização dos referidos núcleos em área de preser-

vação permanente (APP) deverá observar o respectivo marco tem-
poral, a depender da modalidade de Reurb (Reurb-S ou Reurb-E),
além dos demais requisitos legais. Sobre esse assunto, destaca-se o

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Perguntas e Respostas

Enunciado n. 5 de Delimitação de Áreas de Preservação Permanen-

te em Núcleos Urbanos Informais Consolidados, aprovado pelos
Membros do Ministério Público de Santa Catarina e pelo Conselho
Consultivo deste Centro de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 5: DO MARCO TEMPORAL DE CONSO-
LIDAÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

A regularização ambiental em áreas de preservação per-

manente ao longo de cursos d’água urbanos somente
poderá ser aplicada aos núcleos urbanos informais con-
solidados comprovadamente existentes até 22 de dezem-
bro de 2016 (data de publicação da Medida Provisória
n. 759/2016), quando ocupados predominantemente
por população considerada de baixa renda, e até 28 de
maio de 2012 (data de publicação do Código Florestal),
quando ocupados por população NÃO qualificada como
baixa renda, nos termos dos arts. 8º, § 4º, c/c 3º, IX, “d”,
todos da Lei n. 12.651/12, admitidas, nesses casos, após a
conclusão e a aprovação do estudo técnico socioambiental
(Enunciado 6), novas construções em terrenos ociosos in-
seridos no respectivo núcleo urbano informal (grifou-se).

Quanto à flexibilização das áreas de preservação per-

manente (APP) em núcleos urbanos consolidados, vale destacar,
ainda, o teor dos Enunciados n. 3 e n. 4 de Delimitação de Áre-
as de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos Informais
Consolidados, aprovados pelos Membros do Ministério Público
de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo deste Centro de
Apoio, em junho de 2020, que dizem:
ENUNCIADO 3: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁVEIS
A NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS

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OCUPADOS PREDOMINANTEMENTE POR POPU-

LAÇÃO NÃO CONSIDERADA DE BAIXA RENDA EM
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Para fins de regularização ambiental dos imóveis lo-

calizados em núcleos urbanos informais consolida-
dos ocupados predominantemente por população
não considerada de baixa renda, com incidência sobre
áreas de preservação permanente ao longo de cursos
d’água, aplica-se a faixa não edificável de, no míni-
mo, 15 (quinze) metros, prevista no art. 65, § 2º, da Lei
n. 12.651, desde que cumprido o procedimento legal e
observados os marcos temporais, a realização de estudo
técnico socioambiental, bem como a inexistência de riscos
no local.

ENUNCIADO 4: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁ-

VEIS A NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLI-
DADOS OCUPADOS PREDOMINANTEMENTE POR
POPULAÇÃO CONSIDERADA DE BAIXA RENDA EM
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Para fins de regularização ambiental dos imóveis situa-

dos em núcleos urbanos consolidados ocupados prepon-
derantemente por população de baixa renda, a legislação
municipal poderá exigir a manutenção de faixa não edifi-
cável ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água de, no
mínimo, 15 (quinze) metros, observado o interesse ecoló-
gico e/ou a ocorrência de ameaça de risco.

Parágrafo Primeiro. Na hipótese de o estudo técnico socio-

ambiental constatar a possibilidade de eliminação, corre-
ção ou administração dos riscos, é condição indispensável
à aprovação da regularização ambiental a implantação
das medidas indicadas nos estudos técnicos realizados,
devendo os Municípios promover os investimentos neces-
sários, nos termos do art. 39, § 1º, da Lei n. 13.465/17.

Parágrafo Segundo. Na hipótese de o estudo técnico so-

cioambiental constatar a impossibilidade de eliminação,
de correção ou de administração dos riscos, devem os

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Municípios proceder à realocação dos ocupantes, nos ter-

mos do art. 39, § 2º, da Lei n. 13.465/17.

Cumpre registrar, também, que, em relação às edifi-

cações construídas com observância das margens de preservação
permanente previstas na legislação mais restritiva vigente à época
de suas construções, haverá de ser reconhecido o direito de os pro-
prietários permanecerem onde estão e de procederem às reformas
e às benfeitorias necessárias à manutenção do imóvel, vedada a
sua ampliação sobre área de preservação permanente (APP).

Nesse sentido, dispõe o Enunciado n. 7 de Delimita-

ção de Áreas de Preservação Permanente em Núcleos Urbanos
Informais Consolidados, aprovado pelos Membros do Ministé-
rio Público de Santa Catarina e pelo Conselho Consultivo deste
Centro de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 7: DAS OBRAS CONSOLIDADAS
EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
SOB A VIGÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ANTERIOR
Para as edificações consolidadas em áreas urbanas ou ru-
rais com finalidade urbana, cujas obras estavam autoriza-
das administrativamente e respeitaram os distanciamentos
das margens dos cursos d’água previstos nas legislações
mais restritivas vigentes à época de suas construções, ha-
verá de ser reconhecido o direito de os proprietários per-
manecerem onde estão e de procederem às reformas e às
benfeitorias necessárias à manutenção do imóvel, vedada
a sua ampliação sobre área de preservação permanente.

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Perguntas e Respostas

Destaca-se, ademais, que a flexibilização das áreas de

preservação permanente (APP) prevista nos arts. 64, § 2º, e 65,
§ 1º, ambos do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), ao longo
dos cursos d’água, não é autoaplicável, exigindo a deflagração
do procedimento administrativo específico (Reurb), com a apro-
vação do projeto de regularização, bem como a elaboração de
estudo técnico socioambiental conclusivo pela consolidação do
núcleo (dentro do respectivo marco temporal) e pela possibilida-
de de sua regularização, além da observância de todos os demais
requisitos para a Reurb.

Por seu turno, o Estudo Técnico Socioambiental cons-

titui pressuposto procedimental imprescindível para a flexibili-
zação das áreas de preservação permanente (APP) em núcleos
urbanos informais consolidados, devidamente identificados por
meio do procedimento administrativo da Reurb. Anteriormente
denominado de diagnóstico socioambiental, o Estudo Técnico
Socioambiental, conforme já dito, é o instrumento capaz de agre-
gar os dados necessários ao diagnóstico e ao prognóstico dos nú-
cleos informais consolidados.

Acerca do Estudo Técnico Socioambiental, dispõe o

Enunciado n. 6 de Delimitação de Áreas de Preservação Perma-
nente em Núcleos Urbanos Informais Consolidados, aprovado

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pelos Membros do Ministério Público de Santa Catarina e pelo

Conselho Consultivo deste Centro de Apoio, em junho de 2020:
ENUNCIADO 6: DA NECESSIDADE DE ESTUDO TÉC-
NICO SOCIOAMBIENTAL COMO PRESSUPOSTO
PARA A REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL DE NÚCLE-
OS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS LOCALI-
ZADOS TOTAL OU PARCIALMENTE EM ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE, DE PROTEÇÃO DOS
MANANCIAIS, EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E
EM ÁREAS DE RISCO

A elaboração de estudo técnico socioambiental – enten-

dido como aquele feito por equipe multidisciplinar, que
comprove que as intervenções de regularização fundiária
implicam a melhoria das condições ambientais em rela-
ção à situação de ocupação informal anterior com a ado-
ção das medidas nele preconizadas, inclusive por meio de
compensações ambientais, quando necessárias – constitui
condição indispensável para a regularização ambiental de
núcleos urbanos informais consolidados situados em área
de preservação permanente, aplicando-se o disposto nos
arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012 e nos arts. 11, § 2º, e 12,

ambos da Lei n. 13.465/2017.

No mais, considerando a complexidade do tema, su-

gere-se, a título de complementação, a leitura das Pesquisas n.
57/2020, n. 88/2020, n. 111/2020, n. 94/2021 e n. 115/2021, to-
das disponíveis na Intranet deste Centro de Apoio (material de
apoio/material de apoio por assunto/urbanístico)24.

24 Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/

pecas_centros.aspx?secao_id=2564

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3 DO PROGRAMA LAR LEGAL

O Programa Lar Legal, inicialmente denominado Pro-

jeto Lar Legal25, foi criado pelo Conselho da Magistratura do Tri-
bunal de Justiça do Estado de Santa Catarina por meio da Reso-
lução CM n. 11/2008, posteriormente alterada e substituída pela
Resolução CM n. 8/2014, com a finalidade de reconhecimento
do domínio sobre imóveis integrantes de loteamentos ou de
desmembramentos irregulares e clandestinos.

Na atualidade, o Programa Lar Legal é, portanto, dis-

ciplinado pela Resolução n. 8/2014 do Conselho da Magistra-
tura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina26, que
estabelece o procedimento para o reconhecimento do domínio
de imóvel urbano ou urbanizado em favor de pessoas prepon-
derantemente de baixa renda. É o que enuncia o art. 1º, caput, da
Resolução CM n. 8/2014:
Art. 1º O reconhecimento do domínio sobre imóvel urba-
no ou urbanizado, integrante de loteamento ou desmem-
bramento (fracionamento ou desdobro) não autorizado
ou executado sem a observância das determinações do
25 Resolução CM n. 4/2019: “Transforma o Projeto Lar Legal em programa permanente
do Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina, altera a Resolução CM n. 8 de
9 de junho de 2014 e a Resolução CM n. 1 de 11 de setembro de 2017 e dá outras
providências”.
26 Além da Resolução CM n. 8/2014, versam sobre o Programa Lar Legal a Resolução
n. 1/2017, do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa
Catarina, a Resolução n. 4/2019 do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça
do Estado de Santa Catarina e a Resolução n. 9/2019 do Gabinete da Presidência do
Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina.

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ato administrativo de licença, localizado em área urbana

consolidada, implantada e integrada à cidade, excluídas
as áreas de risco ambiental ou de preservação permanente
que não se enquadrem nos termos do artigo 54 da Lei n.
11.977, de 7 de julho de 2009, em favor de pessoas prepon-
derantemente de baixa renda, poderá ser obtido conforme
o disposto nesta resolução. (NR - Resolução CM n. 2/2015)

Da análise do texto da Resolução CM n. 8/2014, observa-

se que o seu art. 1º, § 5º, exclui dos objetivos do Programa Lar
Legal a regularização fundiária e ambiental. O art. 2º da Resolução
CM n. 8/2014, ainda, afasta a necessidade de cumprimento dos
requisitos urbanísticos para o registro do parcelamento do solo,
previstos na Lei n. 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano).
Dizem os mencionados dispositivos:
Art. 1º, § 5º, Resolução CM n. 8/2014. Não se inclui nos
objetivos do Programa Lar Legal a implantação de planos
de regularização fundiária ou ambiental, excluindo-se do
rito estabelecido nesta resolução os processos que tenham
tal finalidade.” (NR – Resolução CM n. 4/2019)

Art. 2º, Resolução CM n. 8/2014. Na hipótese de reconhe-

cimento do domínio, na forma prevista nesta resolução,
o juiz de direito poderá determinar o registro do parce-
lamento do solo, ainda que não atendidos os requisitos
urbanísticos previstos na Lei n. 6.766/1979 ou em outros
diplomas legais, aí incluído o plano diretor.

Com efeito, o Programa Lar Legal objetiva, exclusiva-

mente, a ‘regularização notarial’ do imóvel, com providências res-
tritas à obtenção da titulação pelos beneficiários (predominante-
mente de baixa renda), dispensando o cumprimento dos requisitos

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urbanísticos e ambientais exigidos pela Lei n. 13.465/2017. É o que

enuncia o art. 1º, § 5º, da Resolução CM n. 8/2014:
Art. 1º, § 5º. Não se inclui nos objetivos do Programa Lar
Legal a implantação de planos de regularização fundiá-
ria ou ambiental, excluindo-se do rito estabelecido nesta
resolução os processos que tenham tal finalidade. (Reda-
ção dada pelo art. 2º da Resolução CM n. 4 de 11 de março
de 2019). (grifou-se).

Verifica-se, portanto, que a Resolução CM n. 8/2014

cria procedimento próprio para o reconhecimento do domínio
de imóvel, permitindo, ademais, a determinação judicial do
respectivo registro do parcelamento do solo ainda quando não
cumpridos os requisitos legais exigidos, por exemplo, pela Lei
n. 6.766/79 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano) e pela Lei n.
13.465/17 (Lei da Regularização Fundiária Urbana).

Quanto à definição de ‘área urbana consolidada’, a Re-

solução CM n. 8/2014 considera “a parcela do território urbano
com densidade demográfica considerável, malha viária implanta-
da e, ainda, no mínimo, dois equipamentos de infraestrutura ur-
bana (drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, abaste-
cimento de água, distribuição de energia elétrica, limpeza urbana,
coleta e manejo de resíduos sólidos) implementados, cuja ocupa-
ção, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, cinco anos, a natu-
reza das edificações existentes, dentre outras situações peculiares,
indique a irreversibilidade da posse e induza ao domínio”.

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Para fins de comprovação da consolidação da ocu-

pação, contudo, o Programa Lar Legal, contrariando a Lei n.
13.465/2017 (itens 1 e 2), considera suficientes quaisquer docu-
mentos hábeis a comprovar a situação jurídica consolidada, no-
tadamente quando provenientes do Poder Público, especialmen-
te do Município (art. 1º, § 2º, da Resolução CM n. 8/201427).

Vale gizar, por fim, outras importantes diferenças

entre a Lei da Reurb (Lei n. 13.465/18) e a Resolução n. 8/2014
(Lar Legal). O Programa Lar Legal (1) possibilita a cobrança, por
intermediários, daquilo que a Lei n. 13.465/17 estabelece como
gratuito para os casos de Reurb-S; (2) judicializa um procedi-
mento que é previsto pela Lei n. 13.465/17 como administrativo;
(3) limita-se, conforme já dito anteriormente, à conformação es-
criturária dos imóveis, não alcançando a etapa de regularização
ambiental e urbanística exigida pela Lei n. 13.465/1728.

Dessa forma, por se restringir apenas aos aspectos

escriturários dos imóveis, o Programa Lar Legal (Resolução
CM n. 8/2014) não alcança a exigência legal de regularização
27 Art. 1º, § 2º, Resolução CM N. 8/2014. Para aferir a situação jurídica consolidada,
serão suficientes quaisquer documentos hábeis a comprová-la, notadamente
provenientes do Poder Público, especialmente do Município.
28 A título de complementação, sugere-se a leitura do quadro-síntese entre Reurb-S
e Lar Legal, disponível em: https://minpublicosc.sharepoint.com/sites/IntraNEXT/
CME/Documentos%20Compartilhados/Forms/AllItems.aspx?id=%2Fsites%2FIn-
traNEXT%2FCME%2FDocumentos%20Compartilhados%2FQuadroS%C3%ADntese-
LarLegaleReurb%2DS%2Epdf&parent=%2Fsites%2FIntraNEXT%2FCME%2FDocu-
mentos%20Compartilhados

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urbanística e ambiental dos núcleos urbanos informais consoli-

dados e, com ela, a implementação da infraestrutura essencial,
dos equipamentos comunitários e das melhorias habitacionais,
tão fundamentais à efetiva melhoria da qualidade de vida dos
ocupantes de baixa renda, maiores beneficiários do Programa.

4 DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, diante do questionamento da 14ª Pro-

motoria de Justiça da Comarca de Joinville/SC, é possível tecer,
em síntese, as seguintes considerações:

Loteamento clandestino que envolve 4 (quatro) edi-

ficações pode ser considerado núcleo urbano informal e/ou
núcleo urbano informal consolidado para fins de Reurb ou de
regularização pelo Programa Lar Legal?

Conforme mencionado nos Itens 1 e 2, a análise quan-

to à caracterização de núcleo urbano informal e de núcleo ur-
bano informal consolidado depende da elaboração de estudos e
de projetos que são determinantes para a constatação da efetiva
consolidação das ocupações e a sua correta delimitação territo-
rial (arts. 35 e 36 da Lei n. 13.465/17). Assim, apesar da possibili-
dade de menção dos requisitos legais abstratos necessários, con-
forme acima lançado, não é viável afirmar, com as informações

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prestadas, se o imóvel, com 4 (quatro) edificações, representa

núcleo urbano informal consolidado ou não.

Dessa forma, este Centro de Apoio apresentou consi-

derações gerais acerca da regularização fundiária, sem prejuízo
da possibilidade de nova solicitação de apoio pela Promotoria de
Justiça com informações complementares29.

Em relação ao Programa Lar Legal, a definição de

‘área urbana consolidada’, a Resolução CM n. 8/2014 conside-
ra “a parcela do território urbano com densidade demográfica
considerável, malha viária implantada e, ainda, no mínimo, dois
equipamentos de infraestrutura urbana (drenagem de águas
pluviais, esgotamento sanitário, abastecimento de água, distri-
buição de energia elétrica, limpeza urbana, coleta e manejo de re-
síduos sólidos) implementados, cuja ocupação, de forma mansa
e pacífica, há, pelo menos, cinco anos, a natureza das edificações
existentes, dentre outras situações peculiares, indique a irrever-
sibilidade da posse e induza ao domínio”.

29 Carta de Serviços CME: A fim de facilitar o processamento das Solicitações de Apoio

– convém observar as seguintes diretrizes, quando do requerimento de apoio ao CME:
• Quando do cadastramento da solicitação, deve-se identificar o objeto a ser analisado,
especificando, quando possível, o(s) dispositivo(s) questionado(s). Portanto, deve-se
evitar Solicitação genérica, ou demasiadamente ampla, com mero apontamento de
lei/ato. Disponível em: http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/Conteudo/caos/
cartaservicos/carta_servico_CME_junho_2019_v1.0.pdf

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Para fins de comprovação da consolidação da ocu-

pação, contudo, o Programa Lar Legal, contrariando a Lei n.
13.465/2017 (itens 1 e 2), considera suficientes quaisquer docu-
mentos hábeis a comprovar a situação jurídica consolidada, no-
tadamente quando provenientes do Poder Público, especialmen-
te do Município (art. 1º, § 2º, da Resolução CM n. 8/201430).

Outrossim, conforme fundamentação mencionada no

Item 3, o Programa Lar Legal objetiva, exclusivamente, a ‘re-
gularização notarial’ do imóvel, com providências restritas à
obtenção da titulação pelos beneficiários (predominantemente
de baixa renda), dispensando o cumprimento dos requisitos ur-
banísticos e ambientais exigidos pela Lei n. 13.465/2017.

Sendo essas as considerações, este Centro de Apoio per-

manece à disposição para as complementações e os esclarecimentos
necessários.

Assinala-se, por fim, que as informações prestadas

por este Centro de Apoio Operacional, órgão auxiliar da ativi-
dade funcional do Ministério Público, não possuem caráter vin-
culativo (arts. 33, II, da Lei n. 8.625/93, 55, VI, da Lei Comple-
mentar Estadual n. 738/2019 e 7º, XI, do Ato n. 244/2019/PGJ),

30 Art. 1º, § 2º, Resolução CM N. 8/2014. Para aferir a situação jurídica consolidada,
serão suficientes quaisquer documentos hábeis a comprová-la, notadamente
provenientes do Poder Público, especialmente do Município.

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incumbindo ao órgão de execução a análise quanto à pertinência

e à aplicabilidade da resposta.

Florianópolis/SC, 08 de dezembro de 2021.

[assinado digitalmente]
LUCIANA CARDOSO PILATI POLLI
Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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ANEXO 4 - QUADRO-SÍNTESE LAR LEGAL X REURB

LAR LEGAL (RES. REURB-S

OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

Regularização fun-
diária dos núcleos:
obtenção de titu-
Na regularização fundi-
lação dos imóveis
Regularização no- ária, a titulação dos imó-
pelos beneficiários
tarial do imóvel: veis pelos beneficiários
predominantemente
obtenção de titu- constitui apenas uma de
de baixa renda e me-
OBJETIVO

lação dos imóveis suas ‘etapas’, havendo,

lhoria das condições
pelos beneficiários ainda, a necessidade de
urbanísticas e am-
preponderante- cumprimento dos de-
bientais em relação
mente de baixa ren- mais requisitos legais,
à situação de ocupa-
da (art. 1º, caput, e § aí incluída a melhoria
ção informal prévia.
5º, da Resolução)31. urbanística e ambiental
Abrange medidas
da ocupação.
jurídicas, urbanísti-
cas, ambientais e so-
ciais (art. 9º, caput)32.

31 Art. 1º da Resolução CM n. 8/2014: O reconhecimento do domínio sobre imóvel

urbano ou urbanizado, integrante de loteamento ou desmembramento (fracionamento
ou desdobro) não autorizado ou executado sem a observância das determinações do
ato administrativo de licença, localizado em área urbana consolidada, implantada e
integrada à cidade, excluídas as áreas de risco ambiental ou de preservação permanente
que não se enquadrem nos termos do artigo 54 da Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009,
em favor de pessoas preponderantemente de baixa renda, poderá ser obtido conforme
o disposto nesta resolução. (NR - Resolução CM n. 2/2015) (...) § 5º Não se inclui nos
objetivos do Programa Lar Legal a implantação de planos de regularização fundiária
ou ambiental, excluindo-se do rito estabelecido nesta resolução os processos que
tenham tal finalidade.
32 Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos

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LAR LEGAL (RES. REURB-S

OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)
NATUREZA

Procedimen-
Procedimento
to de Jurisdição
Administrativo
Voluntária

A Lei n. 13.465/2017
O juiz de direito (Reurb) já possibilita fle-
O Município po-
poderá determi- xibilizações em relação
derá dispensar as
FLEXIBILIZAÇÕES URBANÍSTICAS

nar o registro do às regras urbanísticas,

exigências relativas
parcelamento do mas exige, para tanto,
ao percentual e às
solo, ainda que não a observância de todas
dimensões de áreas
atendidos os requi- as etapas do procedi-
destinadas ao uso
sitos urbanísticos mento de regularização
público ou ao ta-
previstos na Lei n. fundiária. A Resolução
manho dos lotes re-
6.766/1979 ou em n. 8/2014 é ainda mais
gularizados, assim
outros diplomas permissiva, pois au-
como outros parâ-
legais, aí incluí- toriza a completa ino-
metros urbanísticos
do o plano diretor bservância das regras
e edilícios (art. 11, §
(art. 2º, caput, da urbanísticas (a exem-
1º, da Lei)34.
Resolução) . 33
plo da Lei n. 6.766/79
e do plano diretor),

aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas

jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos
urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
33 Art. 2º, Resolução CM n. 8/2014. Na hipótese de reconhecimento do domínio,
na forma prevista nesta resolução, o juiz de direito poderá determinar o registro do
parcelamento do solo, ainda que não atendidos os requisitos urbanísticos previstos na
Lei n. 6.766/1979 ou em outros diplomas legais, aí incluído o plano diretor.
34 Art. 11, § 1º, Lei 13.465/17. Para fins da Reurb, os Municípios poderão dispensar as
exigências relativas ao percentual e às dimensões de áreas destinadas ao uso público

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LAR LEGAL (RES. REURB-S

OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

independentemente do
cumprimento do proce-
dimento de regularização
fundiária urbana previs-
to na Lei n. 13.465/2017
(Reurb), contrariando,
FLEXIBILIZAÇÕES URBANÍSTICAS

assim, norma legal de

caráter nacional. A par
disso, o art. 37 da Lei n.
13.465/2017, no caso da
Reurb-S, atribui ao poder
público competente os
custos e a implementa-
ção da infraestrutura es-
sencial, dos equipamen-
tos comunitários e das
melhorias habitacionais
previstas nos projetos de
regularização fundiária
urbana prevista na Lei n.
13.465/2017 (Reurb).

ou ao tamanho dos lotes regularizados, assim como a outros parâmetros urbanísticos

e edilícios.

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

Juiz de Direito com

O art. 2º, caput, da Re-
competência em
solução CM n. 1/2017
registros públicos
dispõe que o Coorde-
(art. 3º da Reso-
DESTINATÁRIO DO PEDIDO

nador do Programa Lar

lução), havendo
Legal indicará os 3 (três)
previsão de 3 (três)
juízes cooperadores, a
juízes cooperado-
serem designados pelo
res indicados pelo Município
Presidente do Tribunal
Coordenador do
de Justiça, deixando,
Programa Lar Le-
assim, de estabelecer
gal e designados
critérios objetivos para
pelo Presidente do
tal escolha, o que não
Tribunal de Justiça
se coaduna, s.m.j, com o
(art. 4º da Resolu-
princípio do juiz natural.
ção n. 4/2019).

A Lei n. 13.465/2017
- União, Estados,
apresenta rol ampliado
Distrito Federal e
de legitimados para a
Municípios, direta-
- Associação de mo- regularização fundiária,
LEGITIMADOS

mente ou por meio

radores, devidamen- notadamente em razão
de entidades da ad-
te autorizada pelos da possibilidade de o
ministração pública
representados; procedimento adminis-
indireta;
- Interessados. trativo a ser instaurado
- Beneficiários, indi-
pelo Município afetar
vidual ou coletiva-
vários segmentos da
mente, diretamente
sociedade.

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

ou por meio de coo-

perativas habitacio-
nais, associações de
moradores, funda-
ções, organizações
sociais, organiza-
ções da sociedade
civil de interesse
público ou outras
associações civis
que tenham por fi-
nalidade atividades
LEGITIMADOS

nas áreas de desen-

volvimento urbano
ou regularização
fundiária urbana;

- Proprietários de
imóveis ou de ter-
renos, loteadores ou
incorporadores;

- Defensoria Pú-
blica, em nome
dos beneficiários
hipossuficientes;

- Ministério Públi-
co (art. 14 da Lei n.
13.465/2017).

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)
ÁREAS CONSOLIDADAS / NÚCLEOS CONSOLIDADOS

Área Urbana Con-

Núcleo urbano in-
solidada: parcela
formal consolida-
do território urba-
do: assentamento
no com densidade No Programa Lar Legal,
humano, com uso
demográfica consi- serão suficientes quais-
e características ur-
derável, malha viá- quer documentos hábeis
banas, resultante
ria implementada e a comprovar a situação
da clandestinidade,
servida , no míni-
35
jurídica consolidada,
da impossibilidade
mo, com dois equi- notadamente quando
de titulação ou da
pamentos de infra- provenientes do Poder
sua irregularidade,
estrutura urbana Público, especialmente
compreendidos as-
(drenagem de águas do Município (art. 1º, §
pectos ambientais,
pluviais, esgota- 2º, da Resolução36).
de difícil reversão,
mento sanitário,
considerados o tem-
abastecimento de
po de ocupação,
água, distribuição

35 Art. 1º, § 1º, Resolução CM N. 8/2014. Considera-se área urbana consolidada a

parcela do território urbano com densidade demográfica considerável, malha viária
implantada e, ainda, no mínimo, dois equipamentos de infraestrutura urbana
(drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, abastecimento de água,
distribuição de energia elétrica, limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos)
implantados, cuja ocupação, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, cinco anos,
a natureza das edificações existentes, dentre outras situações peculiares, indique a
irreversibilidade da posse e induza ao domínio.
36 Art. 1º, § 2º, Resolução CM N. 8/2014. Para aferir a situação jurídica consolidada,
serão suficientes quaisquer documentos hábeis a comprová-la, notadamente
provenientes do Poder Público, especialmente do Município.

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

a natureza das edi-

ficações nos seus
aspectos estruturais
e sociais, a localiza-
ção das vias de cir-
ÁREAS CONSOLIDADAS / NÚCLEOS CONSOLIDADOS

culação e a presença
de equipamentos
públicos, a exem- Por seu turno, a Lei n.
plo da drenagem de 13.465/2017 exige pro-
águas pluviais, do jetos e estudos – não so-
esgotamento sanitá- licitados pelo Programa
de energia elétrica,
rio, do abastecimen- Legal – que são deter-
limpeza urbana,
to de água potável, minantes para a efetiva
coleta e manejo de
da distribuição de consolidação das ocu-
resíduos sólidos).
energia elétrica e da pações e a sua correta
limpeza urbana, da delimitação territorial
coleta e do manejo (arts. 35 e 36 da Lei n.
de resíduos sólidos 13.465/1737).
– entre outras cir-
cunstâncias a serem
avaliadas pelo Mu-
nicípio, como a den-
sidade demográfica
considerável (art.
11, III, da Lei).

37 Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo: I - levantamento

planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional
competente, acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou
Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)
TEMPO DE OCUPAÇÃO

Ocupação mansa e Consolidação da

pacífica há, pelo me- ocupação até 22 de
nos, 5 (cinco) anos. dezembro de 2016.

construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais

elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado; II - planta do perímetro do
núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas,
quando for possível; III - estudo preliminar das desconformidades e da situação
jurídica, urbanística e ambiental; IV - projeto urbanístico; V - memoriais descritivos; VI
- proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos
ocupantes, quando for o caso; VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o
caso; VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso;
IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial,
compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião
da aprovação do projeto de regularização fundiária; e X - termo de compromisso a ser
assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma
físico definido no inciso IX deste artigo. Parágrafo único. O projeto de regularização
fundiária deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada para
definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, além de identificar os lotes,
as vias de circulação e as áreas destinadas a uso público, quando for o caso. Art. 36. O
projeto urbanístico de regularização fundiária deverá conter, no mínimo, indicação:
I - das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades imobiliárias, existentes ou
projetadas; II - das unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas características,
área, confrontações, localização, nome do logradouro e número de sua designação
cadastral, se houver; III - quando for o caso, das quadras e suas subdivisões em lotes
ou as frações ideais vinculadas à unidade regularizada; IV - dos logradouros, espaços
livres, áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, quando
houver; V - de eventuais áreas já usucapidas; VI - das medidas de adequação para
correção das desconformidades, quando necessárias; VII - das medidas de adequação
da mobilidade, acessibilidade, infraestrutura e relocação de edificações, quando
necessárias; VIII - das obras de infraestrutura essencial, quando necessárias; IX - de
outros requisitos que sejam definidos pelo Município.

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

Possibilidade de re-
alização de Reurb-S
em áreas de risco ou
de preservação per-
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

manente, havendo,
nesses casos, entre
outros requisitos, a
Impossibilidade de
necessidade de re-
realização do Pro-
alização de estudo
grama Lar Legal em
técnico socioam-
áreas de preserva-
biental que demons-
ção permanente ou
tre a melhoria das
de risco (art. 1º da
condições ambien-
Resolução).
tais e urbanísticas
em relação à situa-
ção anterior, com a
adoção das medidas
nele preconizadas
(art. 64, § 2º, do Có-
digo Florestal)38.

38 Art. 64. Na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação
Permanente, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto
de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária
urbana. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017). § 1º O projeto de regularização
fundiária de interesse social deverá incluir estudo técnico que demonstre a melhoria
das condições ambientais em relação à situação anterior com a adoção das medidas
nele preconizadas. § 2º O estudo técnico mencionado no § 1º deverá conter, no
mínimo, os seguintes elementos: I - caracterização da situação ambiental da área a ser
regularizada; II - especificação dos sistemas de saneamento básico; III - proposição
de intervenções para a prevenção e o controle de riscos geotécnicos e de inundações;
IV - recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização; V

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

Fases do Procedi-
Fases da Reurb (art.
mento Lar Legal
28):
(Arts. 4º a 12 da
I - requerimento dos
Resolução39):
legitimados;
I - Petição inicial; De acordo com o art. 11
II - processamento
II - Anuência do caput, da Resolução, “na
administrativo do
município, se for o sentença que resolver
requerimento, no
caso; o mérito do pedido de
qual será conferido
reconhecimento do do-
III - Citação, por prazo para manifes-
ETAPAS

mínio, o juiz não é obri-

oficial de justiça, tação dos titulares
gado a observar critério
daqueles em cujo de direitos reais so-
de legalidade estrita, po-
nome estiver regis- bre o imóvel e dos
dendo adotar em cada
trada a área, dos confrontantes;
caso a solução que repu-
confinantes exter-
III - elaboração do tar mais conveniente ou
nos, e, por edital,
projeto de regulari- oportuna”.
dos eventuais inte-
zação fundiária;
ressados, para res-
IV - saneamen-
posta no prazo de 10
to do processo
(dez) dias, sob pena
administrativo;
de se presumirem

- comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental,

considerados o uso adequado dos recursos hídricos, a não ocupação das áreas de risco
e a proteção das unidades de conservação, quando for o caso; VI - comprovação da
melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização proposta; e
VII - garantia de acesso público às praias e aos corpos d’água.
39 Art. 3º, § 2º, Resolução CM n. 8/2014. Tão logo seja recebida a petição inicial de
que trata esta resolução, poderá o magistrado solicitar auxílio ao oficial registrador
imobiliário com atribuições sobre a área a ser regularizada, com a finalidade de

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

verdadeiros os fatos
alegados na inicial
V - decisão da auto-
e anuentes com o
ridade competente,
reconhecimento do
mediante ato for-
domínio, e intima-
mal, ao qual se dará
ção dos represen-
publicidade;
tantes da Fazenda
Pública da União, VI - expedição da
do Estado e do CRF pelo Municí-
Município; pio; e
ETAPAS

IV - Resposta; VII - registro da

CRF e do projeto
V - Manifestação
de regularização
dos interessados;
fundiária aprovado
VI - Vista ao Minis- perante o oficial do
tério Público; cartório de registro
VII - Sentença; de imóveis em que
se situe a unida-
VIII - Transcrição
de imobiliária com
da sentença de pro-
destinação urban a
cedência perante o
regularizada.
Cartório de Regis-
tro de Imóveis.

adequar desde logo o procedimento às exigências legais na formação do título judicial.

(NR – Resolução CM n. 7/2019)

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

A despeito do si-
lêncio da Lei n.
Documentos a 13.465/17, “o re-
serem apresenta- querimento inicial
dos com a petição deve ser minima-
inicial: mente instruído
com levantamento
I – certidão atuali- perimétrico e to-
zada da matrícula pográfico da gleba
do imóvel objeto do ocupada, com indi-
loteamento ou des- cação de áreas de
membramento ou preservação per-
certidão do registro manente, de áreas
de imóveis compro- de servidão, entre
batória de que não outras, de forma
está registrado; que o poder públi-
DOCUMENTOS EXIGIDOS

II – certidão nega- co consiga ter uma

visão da ocupação A Lei n. 13.465/2017 exi-
tiva de ação real
consolidada e de ge diversos documentos,
ou reipersecutória
eventuais óbices à
referente ao imó- projetos e estudos não
sua regularização
vel expedida pelo
total ou parcial. É solicitados pelo Progra-
respectivo ofício do
aconselhável, ainda,
registro de imóveis; ma Legal (arts. 35 e 36
que ato normativo
III – certidão de municipal disponha da Lei n. 13.465/17).
ônus reais relativos sobre o conteúdo
ao imóvel; mínimo do reque-
rimento e sobre os
IV – planta sim- documentos que
plificada da área, devem instruí-lo”
com as respectivas (MPMG JURÍDICO.
divisas, acompa- Belo Horizonte: Mi-
nhada do memorial nistério Público do
descritivo assinado Estado de Minas
por profissional ha- Gerais; CEAF, Edi-
bilitado e com a de- ção Especial: Guia
vida Anotação de do Parcelamento do
Responsabilidade Solo Urbano para
Técnica – ART, que Municípios e da
contenha: Regularização Fun-
diária Urbana, fev.
2018. p. 51).

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

a) descrição sucin-
ta da área urbana
Ademais, o proje-
consolidada, com
to de regularização
as suas característi-
fundiária deve con-
cas, fixação da zona tar com o seguinte
ou zonas de uso conteúdo mínimo
predominante e (art. 35):
identificação e qua-
lificação disponível I - levantamento
dos confrontantes e planialtimétrico e
de seus cônjuges, cadastral, com ge-
se casados forem; orreferenciamento,
(NR - Resolução subscrito por pro-
CM n. 2/2015) fissional compe-
DOCUMENTOS EXIGIDOS

tente, acompanha-
b) indicação e des- dode Anotação de
crição precisa de Responsabilidade
cada lote objeto Técnica (ART) ou
do loteamento ou Registro de Respon-
desmembramento, sabilidade Técnica
com suas caracte- (RRT), que demons-
rísticas e confron- trará as unidades,
tações, localização, as construções, o
área, logradouro, sistema viário, as
número e de sua áreas públicas, os
designação cadas- acidentes geográ-
tral, se houver, com ficos e os demais
menção ao nome elementos caracter
dos ocupantes e izadores do núcleo
dos confrontantes a ser regularizado;
internos; II - planta do perí-
c) indicação das metro do núcleo ur-
vias e existen- bano informal com
tes e enumeração demonstração das
dos equipamentos matrículas ou trans-
crições atingidas,
urbanos, comuni-
quando for possível;
tários e serviços
públicos ou de

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

III - estudo pre-

utilidade públi- liminar das des-
ca já existentes conformidades e
na área urbana da situação jurí-
consolidada; dica, urbanística e
ambiental;
d) indicação das
áreas públicas que IV - projeto
passarão ao domí- urbanístico;
nio do município; V - memoriais
V - nome, domicí- descritivos;
lio, nacionalidade, VI - proposta de so-
estado civil, pro- luções para questões
fissão, número de ambientais, urbanís-
inscrição no Cadas- ticas e de reassenta-
DOCUMENTOS EXIGIDOS

tro de Pessoas Fí- mento dos ocupan-

sicas do Ministério tes, quando for o
da Fazenda do(s) caso;
proprietário(s) e de
VII - estudo técni-
seu(s) cônjuges(s),
co para situação de
se casados forem;
risco, quando for o
(NR - Resolução
caso;
CM n. 2/2015)
VIII - estudo técnico
VI – cópia dos do-
ambiental, para os
cumentos pessoais fins previstos nes-
e dos comprobató- ta Lei, quando for o
rios da compra e caso;
venda ou da titula-
ridade da posse do IX - cronograma físi-
imóvel; co de serviços e im-
plantação de obras
VII – declaração de infraestrutura
dos órgãos com- essencial, compen-
petentes, preferen- sações urbanísticas,
cialmente muni- ambientais e outras,
cipais, de que não quando houver, de-
se trata de área de finidas por ocasião
risco ambiental da aprovação do
ou de preservação projeto de regulari-
zação fundiária; e

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

X - termo de com-
promisso a ser as-
sinado pelos res-
ponsáveis, públicos
ou privados, pelo
cumprimento do
cronograma físico
definido no inciso
IX deste artigo.
O projeto urbanís-
tico, integrante do
DOCUMENTOS EXIGIDOS

permanente nos
termos do artigo projeto de regula-
rização fundiária,
1º; (NR - Resolução
deve conter, no mí-
CM n. 2/2015)
nimo (art. 36):
VIII – lei municipal
I - das áreas ocu-
autorizadora, na
padas, do sistema
hipótese de imóvel
viário e das uni-
público ou sob in-
dades imobiliá-
tervenção do Poder rias, existentes ou
Público projetadas;
II - das unidades
imobiliárias a se-
rem regularizadas,
suas características,
área, confrontações,
localização, nome
do logradouro e nú-
mero de sua desig-
nação cadastral, se
houver;

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OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

III - quando for o

caso, das quadras
e suas subdivisões
em lotes ou as fra-
ções ideais vincu-
ladas à unidade
regularizada;
IV - dos logradou-
ros, espaços livres,
áreas destinadas a
edifícios públicos e
outros equipamen-
DOCUMENTOS EXIGIDOS

tos urbanos, quan-

do houver;
V - de eventuais áre-
as já usucapidas;
VI - das medidas de
adequação para cor-
reção das descon-
formidades, quan-
do necessárias;
VII - das medidas
de adequação da
mobilidade, da
acessibilidade, da
infraestrutura e da
relocação de edi-
ficações, quando
necessárias;
VIII - das obras de
infraestrutura es-
sencial, quando
necessárias;

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LAR LEGAL (RES. REURB-S

OBSERVAÇÕES
CM N. 8/2014) (LEI N. 13.465/2017)

Para os casos de
Reurb-S em APP ou
DOCUMENTOS EXIGIDOS

área de risco, faz-se

necessária, também,
a realização de estu-
do técnico (art. 64, §
2º, do Código Flo-
restal), realizado,
preferencialmente,
por equipe multi-
disciplinar, com-
posta por servido-
res públicos ou com
ART/RRT.

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ANEXO 5 - NOTA TÉCNICA N. 1/2022/CME

NOTA TÉCNICA N. 1/2022/CME40

Referência: Orientações em relação às alterações pro-

movidas pela Lei n. 14.285/2021 na Lei n. 12.651/2012 (Código
Florestal) e na Lei n. 6.766/1979, inclusive no tocante ao julga-
mento do Tema n. 1.010 pelo Superior Tribunal de Justiça.

Assunto: Áreas de Preservação Permanente. Zona

Urbana. Lei n. 14.285/2021. Tema n. 1.010/STJ.

O CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DO MEIO

AMBIENTE, no exercício da atribuição prevista no art. 55, VI, da
Lei Complementar Estadual n. 738/2019 e no art. 7º, XI, do Ato
n. 244/2019/PGJ;

40 Aprovada pelo Conselho Consultivo do Centro de Apoio Operacional do Meio

Ambiente, integrado pelo Procurador de Justiça Rui Arno Richter e pelos Promotores
de Justiça Adalberto Exterkötter (4ª Promotoria de Justiça de Rio do Sul – Regional do
Meio Ambiente), Alexandre Schmitt dos Santos (1ª Promotoria de Justiça de Jaraguá
do Sul – Regional do Meio Ambiente), Arthur Koerich Inácio (9ª Promotoria de Justiça
de Criciúma – Regional do Meio Ambiente), Eduardo Sens dos Santos (9ª Promotoria
de Justiça de Chapecó – Regional do Meio Ambiente), Felipe Martins de Azevedo (22ª
Promotoria de Justiça da Capital – Regional do Meio Ambiente), Leonardo Todeschini
(13ª Promotoria de Justiça de Blumenau – Regional do Meio Ambiente), Márcia Denise
Kandler Bittencourt Massaro (1ª Promotoria de Justiça de Joaçaba – Regional do Meio
Ambiente), Maycon Robert Hammes (3ª Promotoria de Justiça de São Miguel do Oeste
– Regional do Meio Ambiente), Tatiana Rodrigues Borges Agostini (13ª Promotoria
de Justiça de Lages – Regional do Meio Ambiente) e Luciana Cardoso Pilati Polli
(Coordenadora do CME/MPSC e Presidente do Conselho Consultivo).

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Perguntas e Respostas

CONSIDERANDO que, nos termos do art. 3º, II, do

Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), as áreas de preservação
permanente (APPs) são aquelas cobertas ou não por vegetação
nativa, protegidas com o intuito de preservação dos recursos
hídricos, da paisagem, da estabilidade geológica e da biodiver-
sidade, de facilitação do fluxo gênico da fauna e da flora, assim
como de proteção do solo e asseguramento do bem-estar das
populações humanas;

CONSIDERANDO que o art. 4º, I, do Código Florestal

(Lei n. 12.651/2012) estabelece, como áreas de preservação per-
manente (APPs), as faixas marginais de qualquer curso d’água,
perene e intermitente, com as seguintes distâncias mínimas:
Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em
zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:

I- as faixas marginais de qualquer curso d’água natural

perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a bor-
da da calha do leito regular, em largura mínima de:

a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10

(dez) metros de largura;

b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que te-

nham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de

50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham

de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

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295
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Perguntas e Respostas

e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que te-

nham largura superior a 600 (seiscentos) metros.

CONSIDERANDO que o art. 4º, III-A, da Lei n.

6.766/79 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano), preceituava
que, em se tratando de loteamentos, a distância mínima a ser
preservada ao longo das águas correntes e dormentes seria de 15
(quinze) metros de cada lado;

CONSIDERANDO que, no Estado de Santa Catarina,

a observância do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) ou da Lei
de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/1979) em relação às
‘áreas urbanas consolidadas’ foi objeto de histórica controvérsia,
tendo o Ministério Público do Estado de Santa Catarina continua-
mente defendido a tese da aplicação das faixas de preservação per-
manente previstas na Lei n. 12.651/2012, de 30 (trinta) a 500 (qui-
nhentos) metros, em relação a quaisquer cursos d’água naturais;

CONSIDERANDO que, em 28 de abril de 2021, o

Superior Tribunal de Justiça julgou a controvérsia referente ao
Tema n. 1.010 e fixou a tese de que, ao longo dos cursos d’água
naturais, mesmo quando situados em áreas urbanas consolida-
das, devem ser observadas as faixas de preservação permanente,
de 30 (trinta) a 500 (quinhentos) metros, previstas no art. 4º, I, ‘a’
a ‘e’, do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012):

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Perguntas e Respostas

Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012),

a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Per-
manente de qualquer curso d’água, perene ou intermiten-
te, em trechos caracterizados como área urbana consoli-
dada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º,
caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais
ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais es-
pecialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade.

CONSIDERANDO que a Lei n. 14.285, de 29 de de-

zembro de 2021, permitiu aos Municípios a definição das faixas
de preservação permanente (APPs) pelos Municípios em áreas
urbanas consolidadas, excluindo, ainda, a exigência da metra-
gem mínima de 15 (quinze) metros ao longo das águas correntes
e dormentes, até então prevista (art. 4º, III-A, da Lei n. 6.766/79);

CONSIDERANDO que, entre as principais altera-

ções promovidas pela Lei n. 14.285/2021, destaca-se a inclusão
do § 10 ao art. 4º do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), assim
como a alteração do inciso III-A do art. 4º e a inclusão do inciso
III-B ao art. 4º, ambos da Lei n. 6.766/1979, respectivamente:
Art. 4º (…)

(…)

10. Em áreas urbanas consolidadas, ouvidos os conselhos

estaduais, municipais ou distrital de meio ambiente, lei
municipal ou distrital poderá definir faixas marginais
distintas daquelas estabelecidas no inciso I do caput des-
te artigo, com regras que estabeleçam: (Incluído pela Lei
nº 14.285, de 2021)

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Perguntas e Respostas

I – a não ocupação de áreas com risco de desastres; (Inclu-

ído pela Lei nº 14.285, de 2021)

II – a observância das diretrizes do plano de recursos hí-

dricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do
plano de saneamento básico, se houver; e (Incluído pela
Lei nº 14.285, de 2021)

III – a previsão de que as atividades ou os empreendimen-

tos a serem instalados nas áreas de preservação perma-
nente urbanas devem observar os casos de utilidade pú-
blica, de interesse social ou de baixo impacto ambiental
fixados nesta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)

Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos

seguintes requisitos:

(…)

III-A - ao longo da faixa de domínio das ferrovias, será

obrigatória a reserva de uma faixa não edificável de, no
mínimo, 15 (quinze) metros de cada lado; (Redação dada
Lei nº 14.285, de 2021)

III-B - ao longo das águas correntes e dormentes, as áreas

de faixas não edificáveis deverão respeitar a lei municipal
ou distrital que aprovar o instrumento de planejamento
territorial e que definir e regulamentar a largura das fai-
xas marginais de cursos d´água naturais em área urbana
consolidada, nos termos da Lei nº 12.651, de 25 de maio
de 2012, com obrigatoriedade de reserva de uma faixa não
edificável para cada trecho de margem, indicada em diag-
nóstico socioambiental elaborado pelo Município;   (Inclu-
ído pela Lei nº 14.285, de 2021)

CONSIDERANDO que a alteração promovida

pela Lei n. 14.285/2021 nas Leis n. 12.651/2012 (Código Flo-
restal) e n. 6.766/1979 (Parcelamento do Solo Urbano) com-
promete a integridade dos atributos que justificam a proteção

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das áreas de preservação permanente (APPs) e representa

evidente retrocesso ecológico;

CONSIDERANDO que o princípio da vedação ao re-

trocesso ecológico, também chamado de princípio da melhoria
da qualidade ambiental, determina a impossibilidade de redu-
ção dos direitos fundamentais, consignando a prevalência das
normas mais protetivas ao meio ambiente;

CONSIDERANDO a propositura, em 18 de abril de

2022, da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.146 perante o
Supremo Tribunal Federal, pleiteando a suspensão imediata dos
efeitos da Lei n. 14.285/2021;

​​​​​​CONSIDERANDO que a Ação Direta de Inconsti-

tucionalidade n. 7.146 objetiva a declaração de inconstituciona-
lidade da Lei n. 14.285/2021 e, subsidiariamente, a atribuição de
interpretação conforme a Constituição da República Federativa
do Brasil, a fim de afastar a redução do patamar mínimo de pro-
teção estabelecido anteriormente para as áreas de preservação
permanente (APPs) urbanas, por meio do art. 4º, caput, I, da Lei
n. 12.651/2012;

CONSIDERANDO que, a despeito dos indícios de

inconstitucionalidade e de ilegalidade da Lei n. 14.285/2021, ine-
xiste, ao menos por ora, decisão a respeito da Ação Direta de

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299
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Perguntas e Respostas

Inconstitucionalidade n. 7.146, de forma que permanece hígida,

até a presente data, a vigência do referido diploma;

CONSIDERANDO que, embora insuficientes e inco-

adunáveis com a Constituição da República Federativa do Brasil
e com outras normas infraconstitucionais, a Lei n. 14.285/2021
condicionou a definição das áreas de preservação permanente
(APPs) pelos Municípios ao cumprimento de alguns requisitos
mínimos a serem observados, tais como: (1) oitiva dos conselhos
estadual e municipal de meio ambiente (art. 4º, § 10, da Lei n.
12.651/2012); (2) não ocupação de áreas com risco de desastres
(art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (3) observância das diretrizes
do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de
drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver (art. 4º,
§ 10, da Lei n. 12.651/2012); (4) previsão de observância dos ca-
sos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto
ambiental (art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (5) existência de
instrumento de planejamento territorial (art. 4º, III-B, da Lei n.
6.766/1979); (6) estudo técnico socioambiental, com indicação de
reserva de faixa não edificável para cada trecho de margem (art.
4º, III-B, da lei n. 6.766/1979);

CONSIDERANDO a imprescindibilidade dos referi-

dos requisitos, e que o descumprimento de qualquer dos pressu-
postos previstos na Lei n. 14.285/2021 invalida eventual norma

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municipal que flexibilize as áreas de preservação permanente

(APPs) em ‘áreas urbanas consolidadas’;

CONSIDERANDO o teor do Informativo da Confede-

ração Nacional de Municípios (CNM), de 25 de fevereiro de 2022,
que dá conta da necessidade de cautela dos Municípios em relação
à aplicação da Lei n. 14.285/2021, notadamente em razão da impor-
tância da preservação das áreas de preservação permanente (APPs),
as quais, a médio e longo prazo, auxiliarão os Municípios a preve-
nirem prejuízos econômicos e futuras perdas de vidas humanas41;

CONSIDERANDO que as alterações levadas a efeito

pela Lei n. 14.285/2021 nas Leis n. 12.651/2012 (Código Flores-
tal) e n. 6.766/1979 não afastam a vigência e a necessidade de
observância da Lei da Reurb (Lei n. 13.465/2017);

CONSIDERANDO que a regularização fundiária ur-

bana (Reurb), regulada pela Lei n. 13.465/17, consiste em ins-
trumento jurídico de política urbana, com natureza jurídica de
procedimento administrativo, que tem por finalidade identificar
os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, in-
clusive os situados em áreas de preservação permanente (APPs),
organizando-os e assegurando, aos seus ocupantes, a prestação
41 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Orientações acerca da
delimitação da metragem das faixas marginais dos cursos d’água naturais e faixas
não edificáveis em área de preservação permanente (APP). Disponível em: CNM -
Confederação Nacional de Municípios | Biblioteca.

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Perguntas e Respostas

de serviços públicos, de modo a efetivamente melhorar as condi-

ções urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação
informal anterior;

CONSIDERANDO que os arts. 64 e 65 da Lei n.

12.651/2012 e a Lei n. 13.465/2017 exigem, para a definição dos
núcleos urbanos consolidados, a realização de estudo técnico socio-
ambiental, o que não se limita, conforme mencionado pela Lei n.
14.285/2021 (art. 4º, III-B, da Lei 6.766/1979), a simples diagnóstico
da área, mas pressupõe também a elaboração de prognóstico, com
a previsão de medidas que efetivamente assegurem a melhoria das
condições ambientais, urbanas, sociais e tecnológicas das ocupações;

CONSIDERANDO que o Ministério Público do Es-

tado de Santa Catarina aprovou, em junho de 2020, os novos
Enunciados de Delimitação de Área de Preservação Permanente
(APP) em Núcleo Urbano Informal Consolidado, os quais se co-
adunam com a Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal) e com a Lei
n. 13.465/2017 (Lei da Reurb);

CONSIDERANDO, ainda, que, de acordo com o

Verbete n. 613 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça, “não
se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de
Direito Ambiental”;

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CONSIDERANDO a Informação Técnico-Jurídica

CEPJHU 2474271, expedida pelo Ministério Público do Estado
de Minas Gerais em 21 de fevereiro de 2022:
(...)

Em face do exposto e considerando a edição da Lei

14.285/2021, expede-se a presente Informação Técnico-Ju-
rídica, sem caráter vinculante e respeitada a independên-
cia funcional do Promotor Natural, para que, nos proce-
dimentos e casos envolvendo a discussão sobre a largura
das faixas de APPs urbanas, os Órgãos de Execução do
Ministério Público do Estado de Minas Gerais considerem:

1. Questionar a constitucionalidade dos §10 do art. 2º da

Lei 12.651/2012, §5º do art. 22 da Lei 11.963/2009 e inc.
III-B do art. 4º da Lei 6.766/1979, conforme redação a eles
dada pela Lei 14.285/2021, em razão de violação das nor-
mas e princípios constantes dos arts. 1º, III, 3º, II, 4º, II e IX,
5º, caput, e §1º, 20, III e VIII, 21, XVII, XIX e XX, 24, caput e
inc. VI, e seus §§1º, 2º e 3º, 26, I, 30, II, 170, VI, e 225, caput,
e §1º, incs. I, II, III e VII, todos da CF;

2. Sem prejuízo do questionamento da constitucionalida-

de de leis municipais acaso editadas visando à redução
das APPs urbanas, considerar que a Lei 14.285/2021 não é
de aplicação automática, devendo ser verificada a presen-
ça de todas as condições previstas no referido diploma,
conforme acima exposto, notadamente:

1. Definição das faixas marginais no Plano Diretor, assegu-

rada a participação social, nos termos da Lei 10.257/2001;

2. Prévia elaboração de diagnóstico socioambiental pelo

Município, conforme inc. III-B do art. 4º da Lei 6.766/1979;

3. Prévia oitiva dos Conselhos Estadual e Municipal;

4. Previsão de não ocupação de áreas com risco de de-

sastres, cuja existência deve ser apontada na poligonal

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Perguntas e Respostas

das faixas marginais que o Município pretende alterar; 5.

Observância das diretrizes do plano de recursos hídricos,
do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de
saneamento básico, se houver.

CONSIDERANDO a necessidade de orientação ins-

titucional em relação à aplicação da Lei n. 14.285/2021, a par
do julgamento da controvérsia referente ao Tema n. 1.010 pelo
Superior Tribunal de Justiça;

O CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DO MEIO

AMBIENTE (CME), com a aprovação do seu Conselho Consultivo:

1 Ratifica o teor dos Enunciados de Delimitação de

Área de Preservação Permanente (APP) em Núcleo Urbano Infor-
mal Consolidado, aprovados em junho de 2020 pelos Membros do
Ministério Público de Santa Catarina, reforçando a orientação para
a sua aplicação42, pois que se coadunam com a Lei n. 12.651/2012
(Código Florestal) e com a Lei n. 13.465/2017 (Lei da Reurb);

2 Em relação ao julgamento do Tema n. 1.010 pelo Su-

perior Tribunal de Justiça, remete aos Promotores de Justiça com
atribuição na Área de Defesa do Meio Ambiente as seguintes
considerações e sugestões:

42 Vide Anexo 2 da presente Nota Técnica, com a íntegra dos Enunciados de Delimitação
de Área de Preservação Permanente (APP) em Núcleo Urbano Informal Consolidado,
aprovados em junho de 2020 pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa
Catarina.

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2.1 A intervenção em área de preservação permanen-

te (APP) constitui medida excepcional, observadas as hipóteses
previstas no art. 8º da Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal);

2.2 A flexibilização das áreas de preservação permanen-

te (APP) prevista nos arts. 64 e 65 do Código Florestal se aplica, em
regra, nos casos de regularização fundiária urbana levada a efeito
nos termos da Lei n. 13.465/2017, desde que, cumulativamente:

a) observada a consolidação do núcleo urbano infor-

mal, reconhecidamente atestada por estudo técnico socioambien-
tal, dentro dos respectivos marcos temporais (25 de maio de 2012
para Reurb-E e 26 de dezembro de 2016 para Reurb-S), nos termos
dos Enunciados de Delimitação de Área de Preservação Perma-
nente (APP) em Núcleo Urbano Informal Consolidado, aprovados
pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina em junho de
2020, afastada a possibilidade de reconhecimento da consolidação
do núcleo urbano informal quando constituído mediante descum-
primento de embargo administrativo ou judicial (Enunciado n. 2,
parágrafo único), ou, ainda, de sentença/decisão judicial provisó-
ria ou definitiva impeditiva (art. 74 da Lei n. 13.465/2017);

b) aprovado o projeto de regularização fundiária nos

termos do art. 12 da Lei n. 13.465/17.

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Perguntas e Respostas

2.3 As edificações em construção ou com pretensão de cons-

trução devem observar, em regra, as margens de preservação
permanente (APP) previstas no art. 4º, I, da Lei n. 12.651/2012
(Código Florestal), com a adoção/continuidade das medidas
judiciais/extrajudiciais necessárias, conforme já orientado pelo
Conselho Superior do Ministério Público de Santa Catarina em
período anterior ao julgamento do Tema n. 1.010 (Súmula 1.113),
ressalvados os casos previstos no Enunciado n. 5 de Delimitação
de Área de Preservação Permanente (APP) em Núcleo Urbano
Informal Consolidado, aprovados pelo Ministério Público do Es-
tado de Santa Catarina em junho de 2020 e no item 2.2 acima;

2.4 As edificações concluídas devem observar, em regra,

as áreas de preservação permanente (APPs) previstas no art. 4º,
I, da Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal), analisado cada caso
concreto, ressalvadas as seguintes hipóteses exemplificativas:

a) Direito adquirido, como os casos de construções regu-

larmente edificadas de acordo com a legislação vigente mais prote-
tiva ao meio ambiente ao tempo dos fatos (tempus regit actum)43;

b) Compromissos de Ajustamento de Conduta firmados

entre o Ministério Público do Estado de Santa Catarina e os pos-
suidores/proprietários de imóveis urbanos, desde que a respectiva
43 Nesse particular, a título de subsídio, vide Anexo 1 da presente Nota Técnica, com
tabela referente aos marcos temporais das áreas de preservação permanente (APP) em
zona urbana.

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promoção de arquivamento tenha sido homologada pelo Conselho

Superior do Ministério Público e que o Compromissário, de boa-fé,
tenha cumprido ou esteja cumprindo, de forma regular, as cláusu-
las ajustadas, e o embargo administrativo ou judicial, ou, ainda, a
sentença ou decisão judicial provisória ou definitiva;

c) Ato jurídico perfeito em consonância com a

legislação vigente, desde que amparado por estudo técnico so-
cioambiental (outrora denominado diagnóstico socioambiental)
e respeitada a largura mínima de 15 (quinze) metros, prevista
no art. 65, § 2º, do Código Florestal, devidamente cumprido ou
em regular cumprimento, com boa-fé, sem desvio de finalidade e
sem descumprimento de embargo administrativo ou judicial, ou,
ainda, de sentença ou decisão judicial provisória ou definitiva;

d) Coisa julgada, salvo provimento judicial em

ação rescisória, anulatória ou equivalente;

e) Regularização fundiária urbana (Reurb),

nos termos da Lei n. 13.465/2017 e dos arts. 64 e 65 da Lei n.
12.651/2012, desde que, cumulativamente:

e.1) observada a consolidação do núcleo urbano

informal, reconhecidamente atestada por estudo técnico socio-
ambiental, dentro dos respectivos marcos temporais (25 de maio

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de 2012 para Reurb-E e 26 de dezembro de 2016 para Reurb-S)44,

afastada a possibilidade de reconhecimento da consolidação do
núcleo urbano informal quando constituído mediante descum-
primento de embargo administrativo ou judicial (Enunciado n.
2, parágrafo único), ou, ainda, de sentença ou decisão judicial
provisória ou definitiva; e

e.2) aprovado o projeto de regularização fundiá-

ria nos termos do art. 12 da Lei n. 13.465/17.

3 Em relação à Lei n. 14.285/2021, que promo-

veu alterações na Lei n. 12.651/2012 e na Lei n. 6.766/1979,
compreende-se que:

3.1 A despeito dos indícios de inconstituciona-

lidade e de ilegalidade da Lei n. 14.285/2021, não havendo, por
ora, suspensão de sua vigência pelo Supremo Tribunal Federal,
a possibilidade de os Municípios legislarem de forma a flexibili-
zar as áreas de preservação permanente em zonas urbanas não é
autoaplicável e exige o prévio cumprimento de todos os requisi-
tos mínimos previstos na Lei n. 14.285/2021, tais como: (1) oitiva
dos conselhos estadual e municipal de meio ambiente (art. 4º, §
10, da Lei n. 12.651/2012); (2) não ocupação de áreas com risco
de desastres (art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (3) observância
44 Vide Enunciados de Delimitação de Área de Preservação Permanente (APP) em
Núcleo Urbano Informal Consolidado, aprovados pelo Ministério Público do Estado
de Santa Catarina em junho de 2020 (Anexo 1 da presente Nota Técnica).

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308 Centro de Apoio Operacional

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Perguntas e Respostas

das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia,

do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se
houver (art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (4) observância dos
casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impac-
to ambiental (art. 4º, § 10, da Lei n. 12.651/2012); (5) existência de
instrumento de planejamento territorial (art. 4º, III-B, da Lei n.
6.766/1979); (6) estudo técnico socioambiental, com indicação de
reserva de faixa não edificável para cada trecho de margem (art.
4º, III-B, da lei n. 6.766/1979);

3.2 A despeito de a alteração promovida pela Lei

n. 14.285/2021 estabelecer a possibilidade de os Municípios defi-
nirem as margens de preservação permanente em áreas urbanas
consolidadas, com base em diagnóstico socioambiental, enten-
de-se que se faz necessária a exigência de prévio estudo técnico
socioambiental, o que não se limita, conforme mencionado pela
Lei n. 14.285/2021 (art. 4º, III-B, da Lei 6.766/1979), ao simples
diagnóstico da área, mas pressupõe também a elaboração de
prognóstico, com a previsão de medidas que efetivamente asse-
gurem a melhoria das condições ambientais, urbanas, sociais e
tecnológicas das ocupações;

3.3 Inexistindo legislação municipal que observe

todos os requisitos mínimos estabelecidos pela Lei n. 14.285/2021,
aplica-se a tese fixada pelo Superior Tribunal de Justiça no

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309
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julgamento do Tema n. 1.010, a fim de que sejam observadas as

faixas de preservação permanente, de 30 (trinta) a 500 (quinhen-
tos) metros, previstas no art. 4º, I, ‘a’ a ‘e’, do Código Florestal (Lei
n. 12.651/2012), ressalvadas as exceções legais previstas;

3.4 Nos casos de edição ou de intenção de edição

de legislação municipal em desacordo com a Lei n. 14.285/2021,
sugere-se a expedição de recomendação (art. 91, VIII e XIII, da Lei
Complementar Estadual n. 738/2019) pela sua revisão e pela ob-
servância das margens de área de preservação permanente (APP)
previstas nos incisos do art. 4º da Lei n. 12.651/2012, inclusive em
razão do ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.
7.146, sem prejuízo do encaminhamento de solicitação de apoio ao
Centro de Apoio Operacional de Controle de Constitucionalidade
e da adoção de outras medidas eventualmente necessárias;

3.5 Nos casos de alvará ou de autorização pelo

Município de obras ou de edificações com base em legislação
municipal editada em desacordo com a Lei n. 14.285/2021, suge-
re-se o ajuizamento de ação civil pública com vista à reparação
do dano ambiental, arguindo-se, incidentalmente, a inconstitu-
cionalidade do §10 do art. 4º da Lei 12.651/2012 e do inciso III-
-B do art. 4º da Lei 6.766/1979, conforme redação dada pela Lei
14.285/2021, em razão de violação das normas e dos princípios
previstos nos arts. 1º, III, 3º, II, 4º, II e IX, 5º, caput, e § 1º, 20, III e

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Perguntas e Respostas

VIII, 21, XVIII, XIX e XX, 24, caput e inciso VI, e seus §§ 1º, 2º e 3º,
26, I, 30, II, 170, VI, e 225, caput, e § 1º, incisos I, II, III e VII, todos
da Constituição da República Federativa do Brasil.

DISPOSIÇÕES GERAIS

Revoga-se a Nota Técnica n. 1/2021/CME.

Por fim, em virtude da independência funcional dos

membros do Ministério Público, ficará ao alvitre do Órgão de
Execução a melhor medida a ser patrocinada, com a devida
fundamentação.

Florianópolis/SC, 10 de junho de 2022.

Luciana Cardoso Pilati Polli

Promotora de Justiça
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente

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ANEXO 1
TABELA TEMPORAL – ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APPs)
EM ÁREA URBANA

MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL

O Código Florestal de 1934

(Decreto n. 23.793/1934), a
despeito de tratar da prote-
ção da vegetação das mar-
Sem previsão, em âm- gens dos cursos d’água, não
De maio de 1934
bito federal, de mar- estabeleceu faixas mínimas
(início da vigên-
gens de área de pre- de preservação. O art. 10 do
cia do Decreto n.
servação permanente Código Florestal de 1934 (De-
23.793/1934) até ja-
(APPs). Orientação de creto n. 23.793/1934) atribuía
neiro de 1966 (início
verificação de eventual à União, por Meio do Minis-
da vigência da Lei n.
previsão em legislação tério da Agricultura, inven-
4.771/65)
municipal. tariar e classificar as florestas
para garantir a sua proteção,
o que não excluía, ademais, a
ação supletiva ou subsidiária
das autoridades locais.

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL
1. Área de preservação
permanente (APP) de
5 (cinco) metros para
os rios com menos
A despeito das divergências
de 10 (dez) metros de
acerca da aplicação do en-
largura;
tão Código Florestal (Lei n.
2. Área de preserva- 4.771/65) às áreas urbanas,
De janeiro de 1966 ção permanente (APP) o entendimento deste Centro
(início da vigência igual à metade da lar- de Apoio é de que, salvo se
da Lei n. 4.771/65) gura dos cursos que existente legislação muni-
até 19 de dezembro meçam de 10 (dez) a cipal mais protetiva acerca
de 1979 (publicação 200 (duzentos) metros do assunto, aplicavam-se as
da Lei n. 6.766/79): de distância entre as metragens de área de preser-
margens; vação permanente previstas
na Lei n. 4.771/65, o que per-
3. Área de preservação
durou até a entrada em vigor
permanente (APP) de
da Lei n. 6.766/79.
100 (cem) metros para
todos os cursos cuja lar-
gura seja superior a 200
(duzentos) metros.
De 19 dezembro de
1979 (publicação da Nesse período, ressalvada
Lei n. 6.766/79) até 7 Faixa de 15 (quinze) a existência de legislação
julho 1986 (publica- metros (art. 4º, III, da local mais protetiva, a Lei n.
ção da Lei n. 7.511/86, Lei n. 6.766/79), salvo 6.766/79 aplicava-se às áre-
que alterou as metra- legislação local mais as urbanas por ser, à época,
gens de APP na Lei protetiva. mais favorável que o Código
n. 4.771/65 – Código Florestal.
Florestal):

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL
1. Área de preservação
permanente (APP) de
30 (trinta) metros para
os rios com menos de
10 (dez) metros de
largura;
A despeito de haver diver-
2. Área de preservação
De 7 julho de 1986 gência quanto à aplicação
permanente (APP) de 50
(publicação da Lei do recuo de 15 (quinze)
(cinquenta) metros para
n. 7.511/86, que al- metros (art. 4º, III, da Lei n.
os cursos d’água com 10
terou as metragens 6.766/79) ou da faixa de pre-
(dez) a 50 (cinquenta) me-
de APP na Lei n. servação permanente de, no
tros de largura;
4.771/65 – Código mínimo, 30 (trinta) metros
3. Área de preservação
Florestal) até 18 de (art. 2º da Lei n. 4.771/65 –
permanente (APP) de
julho de 1989 (pu- Código Florestal), a orienta-
100 (cem) metros para
blicação da Lei n. ção deste Centro de Apoio,
os cursos d’água com 50
7.803/89, que alte- em consonância com as de-
(cinquenta) e 100 (cem)
rou a Lei n. 4.771/65 cisões do Superior Tribunal
metros de largura;
– Código Florestal de Justiça, é de que se apli-
e expressamente 4. Área de preservação cava o antigo Código Flo-
estabeleceu a sua permanente (APP) de restal (Lei n. 4.771/65), que,
aplicação às áreas 150 (cento e cinquenta) na ocasião, referia-se à nor-
urbanas): metros para os cursos ma mais protetiva ao meio
d’água com 100 (cem) a ambiente.
200 (duzentos) metros
de largura; igual à dis-
tância entre as margens
para os cursos d’água
com largura superior a
200 (duzentos) metros;

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL
1. Área de preservação
permanente (APP) de
30 (trinta) metros para
os cursos d’água com
menos de 10 (dez) me-
tros de largura;

2. Área de preservação
De partir 18 de de permanente (APP) de
julho de 1989 (pu- 50 (cinquenta) metros
blicação da Lei n. para os cursos d’água
7.803/1989, que in- com 10 (dez) a 50 (cin-
seriu o parágrafo quenta) metros de
único ao art. 2º da largura;
Lei n. 4.771/1965 - 3. Área de preservação
antigo Código Flo- permanente (APP) de
restal – e estabele- 100 (cem) metros para
ceu expressamente os cursos d’água com
a sua aplicação às 50 (cinquenta) a 200
áreas urbanas) até (duzentos) metros de
25 de maio 2012: largura;

4. Área de preservação
permanente (APP) de
200 (duzentos) metros
para os cursos d’água
com 200 (duzentos) a
600 (seiscentos) me-
tros de largura;

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL

5. Área de preserva-
ção permanente (APP)
de 500 (quinhentos)
metros para os cursos
d’água com largura
superior a 600 (seis-
centos) metros;

Mínimo de 30 (trinta) me-

A partir de 24 de
tros (art. 2º, ‘a’, 1, da Lei n.
agosto de 2001
4.771/1965, antigo Código
(edição da Medi-
Florestal). Consolidou-se o
da Provisória n.
entendimento de que o re-
2.166-67/2001) e das
gime jurídico das áreas de
Resoluções CONA-
preservação permanente
MA n. 302/2002,
(APPs) aplica-se às zonas
n. 303/2002 e n.
urbanas (cobertas ou não
369/2006.
por vegetação nativa).

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL
1. Área de preservação
permanente (APP) de
30 (trinta) metros, para
os cursos d’água com
menos de 10 (dez) me-
tros de largura;

2. Área de preservação
permanente (APP) de
50 (cinquenta) metros,
para os cursos d’água
com 10 (dez) a 50
A partir de 25 de (cinquenta) metros de
maio de 2012 largura;

(Lei n. 12.651/12/ 3. Área de preservação

Novo Código permanente (APP) de
Florestal): 100 (cem) metros, para
os cursos d’água com
50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de
largura;

4. Área de preservação
permanente (APP) de
200 (duzentos) metros,
para os cursos d’água
com 200 (duzentos) a
600 (seiscentos) me-
tros de largura;

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL

5. Área de preserva-
ção permanente (APP)
de 500 (quinhentos)
metros, para os cursos
d’água com largura
superior a 600 (seiscen-
tos) metros;

De 30 de abril 2019
(data da afetação,
pelo Superior Tri- Controvérsia: aplicação da
bunal de Justiça, de área de preservação perma-
Recursos Especiais nente (APP) prevista no art.
Suspensão das ações
interpostos pelo 4°, I, da Lei n. 12.651/2012
judiciais e, também,
MPSC acerca da (equivalente ao art. 2°, alí-
dos procedimentos ex-
aplicação de áreas nea ‘a’, da revogada Lei n.
trajudiciais no âmbito
de preservação 4.771/1965), cuja largura
do MPSC relacionados
permanente (APPs) varia de 30 (trinta) a 500
à controvérsia do Tema
em área urbana con- (quinhentos) metros, ou ao
n. 1.010.
solidada – Tema n. recuo de 15 (quinze) metros
1.010) até 28 de abril nos termos do art. 4°, caput,
de 2021 (data do jul- III, da Lei n. 6.766/1979.
gamento do Tema n.
1.010)

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL
Tese fixada pelo STJ: Na vi-
gência do novo Código Flo-
restal (Lei n. 12.651/2012), a
extensão não edificável nas
Aplicação das margens
Áreas de Preservação Per-
de preservação perma-
manente de qualquer curso
nente (APP) previstas
d’água, perene ou intermi-
no art. 4º, I, da Lei n.
A partir de 28 de tente, em trechos caracte-
12.651/2012, ainda que
abril de 2021 (data rizados como área urbana
situadas em “área ur-
do julgamento do consolidada, deve respeitar
bana consolidada”, res-
Tema n. 1.010) o que disciplinado pelo seu
salvadas as hipóteses
art. 4º, caput, inciso I, alíneas
previstas nos arts. 8º, 64
a, b, c, d e e, a fim de assegu-
e 65 do Código Flores-
rar a mais ampla garantia
tal (Lei n. 12.651/12).
ambiental a esses espaços
territoriais especialmente
protegidos e, por conseguin-
te, à coletividade.
Possibilidade de o
Inexistindo legislação mu-
Município legislar de
A partir de 29 nicipal nos termos da Lei
forma diversa sobre as
de dezembro de n. 14.285/2021, aplica-se a
margens de APP em
2021 (data da pu- tese fixada no julgamento
área urbana consolida-
blicação da Lei n. do Tema n. 1.010 pelo STJ,
da, desde que preenchi-
14.285/2021) ainda que em área urbana
dos os requisitos legais
consolidada.
exigidos.

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MARCO
APP CONSIDERAÇÕES
TEMPORAL
A ADI objetiva a declaração
de inconstitucionalidade da
Lei n. 14.285/2021 e, sub-
sidiariamente, a atribuição
de interpretação conforme
a Constituição da República
Ajuizamento da ADI n.
Federativa do Brasil, a fim
18 de abril de 2022 7.146 perante o Supre-
de restabelecer o patamar
mo Tribunal Federal.
mínimo de proteção fixado
anteriormente para as áreas
de preservação permanente
(APPs) urbanas, por meio
do art. 4º, caput, I, da Lei n.
12.651/2012

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ANEXO 2
ENUNCIADOS DE DELIMITAÇÃO
DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE EM NÚCLEOS
URBANOS INFORMAIS
CONSOLIDADOS45

ENUNCIADO 1: DA APLICAÇÃO DO CÓDIGO FLORES-

TAL EM ÁREAS URBANAS

Para a definição das áreas de preservação permanente

existentes às margens de cursos d’água situados em zona urbana
municipal, aplica-se o disposto no art. 4º da Lei n. 12.651/2012 ou a
legislação mais restritiva.

ENUNCIADO 2: DO CONCEITO DE NÚCLEO URBANO

INFORMAL CONSOLIDADO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE

Núcleo Urbano Informal Consolidado é o assentamento

humano, com uso e características urbanas, resultante da clandestini-
dade, da impossibilidade de titulação ou da sua irregularidade, compre-
endidos aspectos ambientais, de difícil reversão, considerados o tempo
de ocupação, a natureza das edificações nos seus aspectos estruturais e
45 Aprovados pelos Membros do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente em junho de 2020.

CME

321
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Perguntas e Respostas

sociais, a localização das vias de circulação e a presença de equipamen-

tos públicos, a exemplo da drenagem de águas pluviais, do esgotamento
sanitário, do abastecimento de água potável, da distribuição de energia
elétrica e da limpeza urbana, da coleta e do manejo de resíduos sólidos
– entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município, como a
densidade demográfica considerável.

Parágrafo Único. Não se considera núcleo urbano infor-

mal consolidado aquele que se constituiu mediante descumprimento de
embargo administrativo ou judicial.

ENUNCIADO 3: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁVEIS A

NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS OCUPA-
DOS PREDOMINANTEMENTE POR POPULAÇÃO NÃO CON-
SIDERADA DE BAIXA RENDA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE

Para fins de regularização ambiental dos imóveis localiza-

dos em núcleos urbanos informais consolidados ocupados predominan-
temente por população não considerada de baixa renda, com incidência
sobre áreas de preservação permanente ao longo de cursos d’água, apli-
ca-se a faixa não edificável de, no mínimo, 15 (quinze) metros, prevista
no art. 65, § 2º, da Lei n. 12.651, desde que cumprido o procedimento
legal e observados os marcos temporais, a realização de estudo técnico
socioambiental, bem como a inexistência de riscos no local.

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Perguntas e Respostas

ENUNCIADO 4: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁVEIS

A NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS OCU-
PADOS PREDOMINANTEMENTE POR POPULAÇÃO CONSI-
DERADA DE BAIXA RENDA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE

Para fins de regularização ambiental dos imóveis situados

em núcleos urbanos consolidados ocupados preponderantemente por
população de baixa renda, a legislação municipal poderá exigir a ma-
nutenção de faixa não edificável ao longo dos rios ou de qualquer curso
d’água de, no mínimo, 15 (quinze) metros, observado o interesse ecoló-
gico e/ou a ocorrência de ameaça de risco.

Parágrafo Primeiro. Na hipótese de o estudo técnico so-

cioambiental constatar a possibilidade de eliminação, correção ou ad-
ministração dos riscos, é condição indispensável à aprovação da regu-
larização ambiental a implantação das medidas indicadas nos estudos
técnicos realizados, devendo os Municípios promover os investimentos
necessários, nos termos do art. 39, § 1º, da Lei n. 13.465/17.

Parágrafo Segundo. Na hipótese de o estudo técnico so-

cioambiental constatar a impossibilidade de eliminação, de correção ou
de administração dos riscos, devem os Municípios proceder à realocação
dos ocupantes, nos termos do art. 39, § 2º, da Lei n. 13.465/17.

CME

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Perguntas e Respostas

ENUNCIADO 5: DO MARCO TEMPORAL DE CONSOLIDA-

ÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

A regularização ambiental em áreas de preservação perma-

nente ao longo de cursos d’água urbanos somente poderá ser aplicada
aos núcleos urbanos informais consolidados comprovadamente existen-
tes até 22 de dezembro de 2016 (data de publicação da Medida Provisó-
ria n. 759/2016), quando ocupados predominantemente por população
considerada de baixa renda, e até 28 de maio de 2012 (data de publica-
ção do Código Florestal), quando ocupados por população não qualifi-
cada como baixa renda, nos termos dos arts. 8º, § 4º, c/c 3º, IX, “d”,
todos da Lei n. 12.651/12, admitidas, nesses casos, após a conclusão
e a aprovação do estudo técnico socioambiental (Enunciado 6), novas
construções em terrenos ociosos inseridos no respectivo núcleo urbano
informal.

ENUNCIADO 6: DA NECESSIDADE DE ESTUDO TÉCNICO

SOCIOAMBIENTAL COMO PRESSUPOSTO PARA A REGULARIZA-
ÇÃO AMBIENTAL DE NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSO-
LIDADOS LOCALIZADOS TOTAL OU PARCIALMENTE EM ÁREAS
DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE, DE PROTEÇÃO DOS MANAN-
CIAIS, EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E EM ÁREAS DE RISCO

A elaboração de estudo técnico socioambiental – entendi-

do como aquele feito por equipe multidisciplinar, que comprove que as

CME

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Perguntas e Respostas

intervenções de regularização fundiária implicam a melhoria das con-

dições ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior
com a adoção das medidas nele preconizadas, inclusive por meio de com-
pensações ambientais, quando necessárias – constitui condição indis-
pensável para a regularização ambiental de núcleos urbanos informais
consolidados situados em área de preservação permanente, aplicando-se
o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/2012 e nos arts. 11, § 2º, e
12, ambos da Lei n. 13.465/2017.

ENUNCIADO 7: DAS OBRAS CONSOLIDADAS EM ÁRE-

AS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE SOB A VIGÊNCIA DE
LEGISLAÇÃO ANTERIOR

Para as edificações consolidadas em áreas urbanas ou ru-

rais com finalidade urbana, cujas obras estavam autorizadas adminis-
trativamente e respeitaram os distanciamentos das margens dos cursos
d’água previstos nas legislações mais restritivas vigentes à época de
suas construções, haverá de ser reconhecido o direito de os proprietários
permanecerem onde estão e de procederem às reformas e às benfeitorias
necessárias à manutenção do imóvel, vedada a sua ampliação sobre área
de preservação permanente.

ENUNCIADO 8: DA NECESSIDADE DE DISCRIMINAÇÃO

DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NA MATRÍCU-
LA DO IMÓVEL OBJETO DE PARCELAMENTO DO SOLO

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325
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Perguntas e Respostas

Para aprovação de novos parcelamentos do solo urbano, as

áreas de preservação permanente deverão ser discriminadas na matrí-
cula do imóvel, de acordo com a localização constante da planta do par-
celamento do solo existente no respectivo procedimento, não podendo
integrar os novos lotes, nos termos do art. 3º, parágrafo único, V, da Lei
n. 6.766/1979, bem como do art. 7º da Lei Estadual n. 17.492/2018, de
forma que podem permanecer sob a responsabilidade do proprietário ori-
ginal da gleba ou serem transferidas ao Município por meio de doação.

ENUNCIADO 9: DOS REMANESCENTES DE VEGETAÇÃO

NATIVA EM ÁREA URBANA

A preservação dos remanescentes de vegetação nativa situ-

adas em áreas urbanas poderá ser estimulada por mecanismos de com-
pensação aos proprietários de tais áreas, com a adoção de isenções fiscais
e tributárias, de desapropriações de interesse ambiental, além da adoção
de outras medidas previstas no Estatuto das Cidades (art. 4º).

Parágrafo único. Os novos empreendimentos que im-

portem no corte e na supressão de vegetação do Bioma Mata Atlântica
deverão ser implantados preferencialmente em áreas substancialmente
alteradas ou degradadas (art. 12 da Lei 11.428/06).

ENUNCIADO 10: DA FISCALIZAÇÃO PELO PODER PÚ-

BLICO MUNICIPAL DE NOVAS OCUPAÇÕES EM ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE URBANA

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Perguntas e Respostas

Com objetivo de coibir novas ocupações em áreas de preser-

vação permanente, poderá o Ministério Público adotar medidas para
exigir que os municípios exerçam, de forma regular, a fiscalização por
intermédio do controle, da vigilância e da desocupação das áreas pro-
tegidas, operando-se, na hipótese de comprovada desídia pelo adminis-
trador municipal, o ajuizamento de ação por ato de improbidade ad-
ministrativa (art. 11, caput, II, da Lei n. 8.429/92), além das medidas
pertinentes à apuração das responsabilidades criminal (art. 67 da Lei n.
9.605/98) e civil dos responsáveis diretos, da demolição das edificações
e da remoção dos ocupantes de tais áreas.

ENUNCIADO 11: DA CANALIZAÇÃO E DA TUBULAÇÃO

DE CURSOS D’ÁGUA

A canalização e a retificação de cursos d’água são ativida-

des que estão previstas como potencialmente poluidoras e são passíveis
de licenciamento ambiental, nos termos das Resoluções CONSEMA n.
98/2017 e n. 99/2017 e da Instrução Normativa n. 70/2015 do IMA.

Parágrafo Primeiro. O licenciamento ambiental dessas ati-

vidades ficará limitado aos casos excepcionalíssimos previstos no art. 8º
da Lei n. 12.651/2012, conceituados no art. 3º, VIII, IX e X, do mesmo
Código, observando, ainda, as exigências estabelecidas no art. 3º da Re-
solução CONAMA n. 369/2006, assim reconhecidas por prévio e compe-
tente estudo técnico e decisão motivada do órgão licenciador responsável.

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327
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Perguntas e Respostas

Parágrafo Segundo. Nas áreas de preservação permanen-

te marginais a cursos d’água canalizados ou retificados em seção aber-
ta, devem ser mantidos os limites estabelecidos pelo art. 4º da Lei n.
12.651/2012, respeitadas as eventuais flexibilizações previstas no pro-
cedimento de regularização ambiental.

Parágrafo Terceiro. Na hipótese de canalização ou de re-

tificação em seção fechada (tamponamento ou tubulação), desde que re-
gular e licenciada, bem como mantida a faixa sanitária definida em lei
municipal, resta descaracterizada a área de preservação permanente.

CME

328 Centro de Apoio Operacional

Programa da
do Meio Ambiente Ordem Urbanística