O que é administrar?

Administrar pressupõe sempre um agir (ação) direcionado a um fim (rumo), e ainda a ideia
de que se administra para servir interesses alheios (subordinação).

Ação- administrar é sempre agir, envolve uma decisão

Rumo- administrar é agir direcionado a um fim; pressupõe planeamento e racionalização da

afetação de meios a determinados objetivos

Subordinação- administrar é servir interesses alheios

O conceito de administrar comporta três elementos estruturantes:

- tarefa humana inserida numa organização: tudo que exista na sociedade, existe em função
da pessoa humana

- envolve a gestão de recursos: propõem-se a completar diversas tarefas:

-planear: obedece a um plano
- organizar: dispõe doa meios existentes
da forma mais apta à prossecução dos
fins definidos
- conformar: intervenção sobre a
realidade no momento; adapta-se
- controlar: fiscalizar o que foi feito ou o
que deveria ter sido feito
- informar: comunicar, sendo a
informação a condição de eficácia das
decisões

- satisfazer interesses que pertencem a uma pessoa diferente da que os administra

Num plano superior àquele que exerce a atividade de administrar, existe o titular dos
interesses cuja gestão se encontra em causa.

Diferenciação entre administração privada e administração pública

O termo “administração” comporta dois significados:
- traduz exercício de uma atividade (sentido objetivo): ação de gerir recursos tendentes à
satisfação de interesses
- pode ser o protagonista (sentido subjetivo): estrutura decisória que tem a seu cargo a
atividade administrativa

Fim
A principal diferença entre estes dois conceitos de administração é o fim, pois a
administração publica tem interesses públicos, enquanto a administração privada tem
interesses privados.
A administração pública procura satisfazer necessidades coletivas que são dotadas de
repercussão e projeção política, reconduzíveis ao conceito de “bem comum”.
Já a administração privada não incorpora necessidades que são. Dotadas de projeção e
repercussão política.

O facto de interesses públicos serem satisfeitos pela Administração Pública, não exclui a
possibilidade de as entidades privadas serem chamadas à sua prossecução (exercício privado
de interesses públicos).

Ainda existem entidades privadas que prosseguem interesses privados, mas que são
dotados de relevância pública (ex.: Santa Casa da Misericórdia de Lisboa; Cruz Vermelha
Portuguesa)

A distinção entre estes dois conceitos comporta efeitos jurídicos significativos:

- na administração privada, quando um ato contraria uma lei, o ato é nulo, já pelo contrário,
na Administração Pública o ato é a anulável (os atos nulos são excecionais, só há este
quando a lei expressa tal)

- existência de dois ordenamentos jurídicos reguladores das atividades em causa: a

administração privada regula-se pelo Direito Privado, e a Administração Pública aplica o
Direito Administrativo

- a administração privada baseia-se num princípio geral de liberdade (pode fazer tudo o que
a lei não proíbe), enquanto a Administração Pública baseia-se num principio geral de
competência (só pode fazer o que a lei permite)

- em relação à resolução de litígios, a administração privada encontra-se submetida aos

tribunais comuns, e, por outro lado, a Administração Pública é julgada em tribunais
administrativos e fiscais

Flexibilidade das fronteiras

A satisfação de necessidades coletivas a cargo da Administração Pública é passível de sofrer
reajustes, podendo ocorrer “movimentos migratórios”.

Os movimentos migratórios podem reconduzir-se a três fenómenos:

- transferência da satisfação de necessidades coletivas a cargo da Administração Pública para
entidades privadas: privatização

Esta comporta dois níveis:

- há uma privatização integral (ex.: privatização integral de todo um setor bancário,
deixando de existir bancos públicos)
- delegação da gestão da titularidade dos interesses a uma entidade privada,
havendo um exercício privado de funções públicas (ex.: concessão da construção e
exploração de autoestrada)
- assunção por entidades da Administração Pública da satisfação de necessidades que
estavam a cargo de particulares: nacionalização

Ocorre uma transfiguração de interesses privados em interesses públicos.

Contudo, com o princípio da subsidiariedade do Estado, haverá uma tendência a

limitar a expansão intervencionista pública.

- existência de zonas de miscigenação entre necessidades coletivas objeto de satisfação

pública e de satisfação privada (ex.: saúde; educação)

Ainda assim, a atividade legislativa pode seguir dois caminhos:

- reservar áreas aos privados (visão liberal)
- reservar áreas à administração pública (visão socializante)

Direito Administrativo ou Direito da Administração Pública

Existem vertentes que consideram que é o Direito Administrativo que regula a
Administração Pública. Contudo, outras, tal como Paulo Otero, defendem que a
Administração Pública é regulada pelo Direito Administrativo, sendo este o seu
ordenamento comum, mas também por outros ramos, devendo-se falar em Direito da
Administração Pública.

Desde o início do século XVIII que há uma preocupação em regular os poderes e os termos
de exercício de funções administrativas. Contudo, o direito que regulava a Administração
Pública era o Direito comum.

No século XIX, por efeito da Revolução Francesa e da introdução do princípio da separação

de poderes, distingue-se entre administrar e julgar. Assim, foi se desenvolvendo, por via
legislativa, em Portugal, um ordenamento jurídico específico, o Direito Administrativo.
O Direito Administrativo atribuía à Administração Pública uma posição de supremacia face
aos particulares, mostrando um contraste com a tendencial igualdade das partes no Direito
comum.

Com o crescimento das limitações jurídicas ao agir da Administração Pública, esta, numa
tentativa de reequilibrar as suas prerrogativas de autoridade, regressa ao Direito comum em
meados do século XX.

Assim, no último meio século, há uma preocupação em limitar a atuação administrativa ao

abrigo do Direito privado:
- há uma vinculação da Administração Pública ao Direito, logo aos preceitos constitucionais,
havendo uma subordinação à Constituição
- não poder utilizar o Direito privado de forma igual aos privados

INTRODUÇÃO
Secção 1º – Pressupostos terminológicos
Vocabulário da Administração Pública
O direito regulador da Administração Pública define os termos e relevância do interesse
público, o conteúdo da vinculação e os mecanismos de responsabilização.

Interesse público
A administração age em prol do interesse público.

O interesse público são as necessidades coletivas que gozam de projeção e repercussão

política, identificando-se como bem comum.

Pergunta-se se este prevalece sempre sob os interesses individuais, havendo três respostas:
- tese totalitária: há sempre prevalência do interesse público
- tese intermédia (266º CRP): o interesse público deve ser prosseguido no respeito pelos
direitos e interesses dos cidadãos
- tese personalista: a dignidade humana deve prevalecer sobre o interesse público em
situações extremas

O interesse público é moldável, já que é afetado pela maioria política, ou seja, molda-se com
o princípio da legitimidade democrática.

Não existe só um interesse publico, podendo haver:

- interesses de base territorial
- interesses de base associativa
- interesses institucionais
- interesses transnacionais

Isto pode levar a um conflito de interesses públicos, que devem ser harmonizados.

Há uma dimensão inter-geracional do interesse público: a prossecução do interesse público

não pode pôr em causa a sobrevivência, nem o usufruto de certos bens, das gerações
futuras.

Para conseguir seguir o interesse comum, a Administração Pública tem de respeitar o dever
de boa administração, ou seja, ponderar as melhores formas e meios para atingir uma
solução ótima.

Vinculação
O agir da administração está limitado pela lei, está subordinada às regras de competência,
regras do procedimento e da forma de decisão, e regras quanto ao fim e ao conteúdo.

A vinculação abrange o direito constitucional, interno, internacional e supranacional.

O direito é o fundamento, o critério e o limite do agir da administração interna.

Existem dois tipos de normas:

- normas-regra: são normas de tudo ou nada
- normas-princípio: dão flexibilidade ao agir da administração
A Administração tem apenas discricionariedade, ou seja, pode escolher entre dois, ou mais,
caminhos permitidos.
Dentro desta discricionariedade, a administração deve obedecer ao princípio da boa
administração, devendo usar normas jurídicas, mas também outros parâmetros
extrajurídicos.

Os tribunais não fiscalizam a escolha da decisão, mas podem obrigá-la a mudar por
invalidade.
A atuação pode ser fiscalizada por dois tipos de juízo:
- juízo de legalidade: agir conforme a lei
- juízo de mérito: conveniência da
decisão

Em caso de violação da legalidade pode haver:

- irregularidade: desconformidade sem os efeitos
típicos
- invalidade: pode levar À inconstitucionalidade,
ilegalidade ou ilicitude (violação consciente da
legalidade)

Os atos que violem as normas de direito administrativo têm como desvalor a anulabilidade.
Contudo, os atos contrários ao direito privado têm como desvalor a nulidade.

Vicissitudes da vinculação:
- pluralidade normativa, dificultando a concretização da vinculação
- ao lado das normas jurídicas, há normas não jurídicas (éticas, morais, científicas, de trato
social, etc.)
- há factos que podem ter relevância normativa; figura do precedente
- é possível juridificar, atribuir importância, a parâmetros não jurídicos

Responsabilidade
Toda a atuação do poder público assenta no dever de prestar contas, pois, se está vinculada,
tem de ser responsabilizada pela violação dessa vinculação.

Esta responsabilidade pode ser:

- institucional: órgãos ou entidades
- pessoal: responde uma pessoa concreta ou um titular

Existe responsabilidade por ação ou por omissão, ou seja, pelo que não fez e deveria ter
feito.
Existe responsabilização para a legalidade (controlo da legalidade) e para a má
administração (controlo do mérito).
A responsabilidade pode ser objetiva, estando atenta aos atos, ou subjetiva, se pretender
apurar a culpabilidade.

Existe responsabilidade:
- política: perante órgãos ou opinião pública, que analisam a conveniência das opções
administrativas
- contenciosa: se as atuações da administração gerarem litígios são apreciadas pelos
tribunais
- financeira: atinge os que geram património público e que violem normas referentes À
realização de despesas públicas
- civil: as ações ou omissões da administração podem levar à obrigação de indemnizar
- disciplinar: aplica-se a todos os que exercem funções públicas a titulo profissional e que
violem os deveres dessas funções
- criminal: as condutas tipificadas como crime podem levar a pena de prisão ou outra pena
- internacional ou europeia: se administração violar compromissos internacionais ou
europeus, o Estado tem de assumir responsabilidade perante as organizações internacionais

Existem vários cenários para a responsabilização administrativa:

- intra-administrativa: perante a
administração pública
- judicial: perante os tribunais
- política concentrada: perante os
órgãos políticos
- política difusa: perante a opinião
pública

Quanto aos efeitos, podemos distinguir quatro principais categorias de atos:

- atos sancionatórios: concretizam um juízo de responsabilidade, introduzindo alterações na
ordem jurídica
- atos absolutórios: não alteram a ordem jurídica, pois recusam efetivar formalmente a
responsabilidade (ex.: rejeição de uma moção de censura)
- recomendações: não têm natureza imperativa, mas são uma expressão de uma preferência
para decisões futuras
- atos informais: podem ter ou não conteúdo sancionatório (ex.: censura da opinião política)

Em relação à subjetivação das normas administrativas, em grande parte dos casos, é possível
retirar de uma norma administrativa uma posição favorável aos particulares, perante a
Administração Pública. Estas normas podem ter dois efeitos:
- atribuir posições jurídicas de defesa para o particular: limites que a administração não
pode ultrapassar, não podendo impedir essa posição jurídica
- posição jurídica de proteção: a administração deve agir para garantir essa posição ao
particular

Vocabulário dos particulares no seu relacionamento com a Administração

Relação administrativa
Esta consiste no vínculo que se estabelece entre o particular e a Administração. Esta relação
pode ter três tipos de configuração:
- relação geral de poder: qualquer pessoa, pela circunstancia de tomar contacto com a
ordem jurídica, está sujeita a direitos e a deveres relativamente ao estado
- relações especiais de poder: alguns particulares estão num vinculo especial perante a
administração, pela circunstancia de estarem num determinado local ou lhes ter sido
atribuído um determinado estatuto
- relações administrativas sem sentido próprio: vinculo jurídico concreto entre a
administração e um, ou vários, particulares

A relação jurídico-administrativa é composta por situações jurídicas e a sua concretização

envolve um desencadear de um procedimento administrativo. Esta pode ser:
- simples: tem apenas um elemento, que é a pretensão pelo particular
- complexa: apresenta uma pluralidade de elementos

Existem relações onde não há uma posição de autoridade da Administração em relação ao

particular, mas uma relação que assenta numa paridade entre eles, ou até relações que
atribuem ao particular uma posição de supremacia face à Administração Pública.

Podem existir relações:

- em título válido
- em título inválido: anulabilidade ou inexistência jurídica ou nulidade
- sem título jurídico: ato nulo
- execução continuada: perduram no tempo e envolvem um trato sucessivo
- execução instantânea: esgotam a produção de efeitos num só momento

Pretensão
Esta é um ato de vontade, pelo qual se solicita ou exige qualquer coisa a alguém, que, neste
caso, é dirigida à Administração Pública.

A pretensão pode comportar diferentes tipos prestacionais:

- prestações de facere: evolve uma prática de uma ação (prestação de facto positivo), ou de
uma omissão (prestação de facto negativo)
- prestações de dare: concretizam-se na entrega de uma coisa
- prestações de pati: envolvem tolerar uma conduta do particular

Em relação ao seu objeto, a pretensão ainda pode ser:

- primária: visando obter uma primeira disciplina jurídica de uma determinada situação da
vida
- secundária: incidindo dobre uma decisão jurídica anterior

O formular de uma pretensão não envolve, necessariamente, uma decisão favorável por
parte do seu destinatário, já que uma coisa é o que se pede, e outra coisa é o que se tem
direito a obter.

O formular de uma pretensão revela a existência de um duplo e simultâneo relacionamento

do seu autor com a ordem jurídica:
- relação processual

A pretensão abre uma relação entre quem formula e aquele a quem é formulada.
 A relação processual desencadeada, envolve sempre o direito a obter uma decisão,
que, por sua vez, pode ter dois conteúdos distintos:
- a decisão pode ser formal, envolvendo uma apreciação sobre os pressupostos de
conhecimento do seu conteúdo material
- a decisão pode incidir sobre o mérito da pretensão formulada

- regulação material

A pretensão formulada tem subjacente uma regulação material disciplinada pelo

Direito substantivo, onde se alicerça a decisão favorável ou desfavorável à pretensão
solicitada.

Esta pretensão faz valer posições jurídicas referentes a bens que o direito lhes
garante, apesar de as condicionar a uma decisão administrativa.

A pretensões podem assentar em três tipos de normas:

- norma impositiva: o decisor encontra-se vinculado a decidir favoravelmente a
pretensão
- norma proibitiva: o decisor está vinculado a decidir desfavoravelmente a pretensão
- norma permissiva: ao decisor é conferida a faculdade de decidir favoravelmente ou
desfavoravelmente a pretensão, ponderando à luz do interesse público, usando a
fundamentação devida

A pretensão formulada pode ser dirigida à Administração Pública ou contra a Administração

Pública. Na última hipótese, o destinatário é o tribunal, podendo haver dois tipos de
pretensões administrativas:
- pretensões dirigidas à Administração Pública: esta tem a faculdade de decidir se as defere
ou indefere
- pretensões formuladas em tribunal contra a Administração Pública: o juiz encontra-se
vinculado a considerar procedente ou improcedente a ação judicial; estas são verdadeiras
garantias dos particulares

Os princípios da separação de poderes e da legitimidade democrática fazem da

Administração Pública a destinatária preferencial das pretensões dos particulares.
As pretensões, salvo se a Administração Pública já praticou atos lesivos de direitos dos
particulares, não podem ser formuladas perante os tribunais, sem antes as terem dirigido à
Administração Pública.
Tal permite aferir que não existe concorrência entre os tribunais e a Administração como
destinatários de pretensões primárias dos particulares. A Constituição limita-se a conferir
aos tribunais o poder de dirimir litígios emergentes das relações jurídico-administrativas.

Consoante a pretensão é dirigida à Administração Pública ou aos tribunais, existem

diferentes efeitos delimitadores dos poderes decisórios:
- princípio do dispositivo: se for dirigida ao tribunais, estes não podem condenar
quantidade superior ou em objeto diverso do que foi pedido
- princípio do inquisitório: se o destinatário for a Administração Pública, então a decisão
final pode ter um objeto diferente ou mais ampla do que aquela que havia sido pedida

Os efeitos decorrentes da vigência de decisão favorável obedecem a dois regimes distintos:

- se o ato foi praticado pelo tribunal, torna-se irrevogável
- se o ato foi praticado pela Administração Pública, poderá ser revogado, pela necessidade
de prosseguir um interesse público melhor ou por alteração das circunstâncias

O simples formular de uma pretensão pelo particular representa um exercício de um direito

subjetivo, que é objeto de uma dupla consagração constitucional:
- as pretensões administrativas junto aos tribunais expressam uma faculdade inerente ao
direito de acesso aos tribunais (art. 20º nº1 CRP) e uma tutela jurisdicional efetiva (arts. 20º
nº5, 268º nº4 CRP)
- as pretensões junto à Administração Pública materializam manifestações do direito de
petição (art. 52º nº1 CRP), do direito de participação na vida pública (art. 48º nº1 e nº2
CRP), de pretensão procedimental (art. 267º nº5 CRP) e do direito à informação (art. 268º
nº1 e nº2 CRP)

As pretensões dos particulares contra a Administração Pública efetivam-se junto dos

tribunais do Estado e de tribunais arbitrais, obedecendo aos seguintes traços:
- as pretensões concretizam-se em ações, providenciais cautelares e recursos de decisões
judiciais
- as ações judiciais não se limitam a defender interesses dos seus autores, mas também de
defesa de um bem comum da coletividade
- as sentenças são passíveis de recurso para outro tribunal

Garantias
Perante ações ou omissões da Administração Pública que violem as vinculações a que se
encontra adstrita, a ordem jurídica confere aos particulares meios de reação.
Estas reforçam o protagonismo dos particulares no moderno ordenamento regulador da
Administração Pública.

Além das garantias que os particulares têm que incidem sobre decisões desfavoráveis a
pretensões formuladas por si, as garantias também podem ter como objeto:
- decisões administrativas sem qualquer dependência de anterior decisão
- decisões administrativas favoráveis a pretensões formuladas por terceiros, mas que podem
produzir efeitos lesivos a outros particulares
- decisões administrativas que não são tão favoráveis como era de esperar
- situações de omissão administrativa indevida
- situações de perigo de uma possível decisão administrativa lesiva
- condutas da Administração Pública lesivas de posições jurídicas dos particulares

As garantias têm uma dupla função:

- natureza subjetivista: servem para obter a satisfação das posições jurídicas
- natureza objetivista: garantir o respeito pela legalidade
As garantias ainda podem ter uma postura:
- preventiva: visando impedir a adoção de uma conduta administrativa ilegal, inconveniente
ou inoportuna
- repressiva: depois de consumada a conduta, as garantias procuram remover os seus
efeitos, evitar a continuação ou aplicar sanções

Os particulares não têm obrigação de denunciar a ilegalidade, a inconveniência e a

inoportunidade das decisões administrativas.

Numa perspetiva interna, as garantias dos particulares face ao agir administrativo assumem
uma tripla configuração:
- garantias políticas

Partindo do estatuto do particular como cidadão, as garantias políticas emergem do

texto constitucional e expressam uma dimensão política do controlo administrativo,
resumindo-se em 5 principais figuras:
- direito de sufrágio: exerce uma função legitimadora dos titulares das principais
estruturas decisórias da Administração Pública, proporcionando a sua renovação e
responsabilidade política difusa (art. 49º CRP)

- direito de participação política e na vida popular: os cidadãos têm a faculdade de

exigirem ser esclarecidos e informados da gestão dos assuntos públicos (art. 48 nº2
CRP)

- direito de iniciativa popular: faculdade dos cidadãos desencadearem, junto da AR,

iniciativas legislativas (art. 167º nº1 CRP) e iniciativas de referendo (art. 115º nº2
CRP)

- direito de petição: faculdade de dirigirem pedidos a todas as estruturas públicas,

visando a defesa dos seus direitos, juridicidade e do interesse geral, tal como de
serem informados do resultado da respetiva apreciação (art. 52 nº1 CRP)

- direito de resistência: faculdade dos cidadãos não acatarem ordens que ofendam
os seus direitos, liberdades e garantias, mas também que possam repelir pela força
qualquer agressão, desde que não seja possível ou eficaz o recurso à autoridade
pública (art. 21º CRP)

- garantias administrativas

Meios ao dispor dos particulares para, junto da própria Administração Pública,

acionar a fiscalização da sua conduta, conferindo uma chance de a Administração
corrigir o seu agir.

São usados três instrumentos garantísticos:

 - garantias petitórias: dirige-se um pedido à Administração Pública de forma a dar-
lhe conhecimento ou solicitar que tome uma primeira decisão sobre determinada
situação da vida

- garantias impugnatórias: havendo uma anterior decisão administrativa, esta põe-se

em causa, solicitando a sua alteração, suspensão ou revogação; esta é passível de ser
exercida perante o próprio autor da decisão (reclamação) ou perante um outro órgão
com poder decisório sobre os atos daquele (recurso)

- queixa ao provedor de justiça: faz-se uma denúncia ao provedor de justiça, que

dirige recomendações às autoridades administrativas competentes, cisando prevenir
ou reparar injustiças

- garantias judiciais

Estas envolvem todos os meios de controlo da atuação administrativa por via dos
tribunais, efetivando-se junto dos tribunais de Estado (tribunais administrativos e
tribunais judiciais) e dos tribunais arbitrais.

Existem três propósitos visados:

- resolução definitiva de um litígio, através de uma sentença dotada de força de casa
julgado

- adoção de providencias cautelares, visando assegurar o efeito útil da sentença que

virá a ser proferida

- execução da sentença proferida contra a Administração Pública

Aos particulares também são conferidas garantias internacionais e europeias.

Merecem em especial destaque a Convenção Europeia dos Direitos Humanos e a Carta dos
Direitos Fundamentais da União Europeia. Isto acontece num triplo sentido:
- reforçam a área da vinculação: são instrumentos normativos que limitam p agir interno
das administrações dos Estados, e determinam, em caso de desrespeito, a invalidade da
atuação administrativa

- reforçam as garantias dos particulares: conferem meios garantísticos de ação dos

particulares

- reforçam a existência de uma alargada comunidade de “Direito Administrativo”:

permitem uma interpenetração de ordenamentos jurídicos, expressa numa
internormatividade administrativa, que forma uma rede, enriquecendo os instrumentos de
garantia ao dispor dos particulares

As garantias internacionais e europeias dos particulares assumem cinco vertentes distintas:

- garantias substantivas: revelam direitos materiais dos cidadãos; servem de pautas
limitativas da conduta da Administração Pública

- garantias procedimentais: além de preceitos expressos referentes a um “direito a uma boa

administração”, também há um fenómeno de administrativização do direito a um processo
equitativo previsto na Convenção Europeia dos Direitos do Homem

- garantias contenciosas: permite aos particulares o acesso ao Tribunal Europeu dos Direitos
do Homem (caso de violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem); ao Tribunal
de Justiça da União Europeia (caso de violação do Direito da União Europeia); aos tribunais
do Estado (usando como fundamento a violação de qualquer de tais normas)

- garantias administrativas: reconhecimento de um direito de petição junto destas

instituições internacionais; criação de um Provedor de Justiça Europeu

- garantias políticas: expressão da cidadania europeia (ex.: direito de eleger e de ser eleito)

Secção 2ª – Pressupostos metodológicos

A “revolução administrativa”
A História tem ensinado que continua a residir no Estado a melhor tutela garantística da
liberdade.

A administração assenta num equilíbrio entre a liberdade e a autoridade, ou seja, limitar a

liberdade individual pela autoridade ao serviço do bem comum, o quanto baste para garantir
a liberdade de todos.

Nas últimas décadas, está-se a instalar uma revolução administrativa.

A paisagem de uma “Administração serva da lei” e ao serviço do interesse público,
transformou-se num campo de batalha entre interesses conflituantes, cuja gestão se
encontra confiada a uma “Administração capturada” pelos partidos políticos.
De serva da lei, a Administração Pública passou a serva de interesses.

A valorização dos princípios face às regras jurídicas, a proliferação de conceitos vagos e

indeterminados, as clausulas abertas, reduziram a segurança e a certeza aplicativas do
Direito.
Assim, conferiram um protagonismo à Administração Pública na determinação do sentido
interpretativo e aplicativo da normatividade, que tradicionalmente a limitava.
As estruturas administrativas tornam-se protagonistas na interpretação, solução de
compromissos ponderativos de interesses e na resolução de antinomias jurídicas.

A ideia de que a Administração se encontra subordinada à lei parlamentar é um mito, pois

há uma divergência entre o que se encontra na constituição oficial e o que acontece na
realidade.

A crise da representação política parlamentar gerou a crise da legitimação democrática da

lei:
- o governo foi ganhando uma reforçada legitimidade democrática, de forma que as eleições
parlamentares se transformaram num processo de escolha do PM

- a Administração Pública passou a encontrar no seu órgão de topo, o Governo, uma fonte
política legitimadora e o principal autor da normatividade do seu agir; uma legalidade
tendencialmente proveniente do parlamento é substituída por uma legalidade
predominantemente originária do governo

Hoje, assiste-se a uma desvalorização do papel do Estado:

- Estado, objeto de uma abertura externa

O Estado foi internacionalizando-se, europeizando-se e globalizando-se. Tal tem

como consequências um ordenamento jurídico transnacional e um ordenamento
supranacional conquistando domínios decisórios antes reservados ao Estado,
fazendo emergir administrações públicas transnacionais e supranacionais.

- fragmentação interna do Estado

O Estado permitiu uma descentralização de poderes numa pluralidade de entes

infraestaduais, possibilitando falar numa federalização administrativa:
- desenvolvimento de uma pluralidade de micro
ordenamentos jurídico-administrativos
limitativos da unidade do Estado

- existem várias Administrações Públicas, ao

invés de existir apenas uma

- privatização do Estado

O Estado privatizou as suas funções, a sua estrutura organizativa e o próprio

ordenamento regulador da Administração Pública.

O Estado perdeu força.

Momentos importantes para a “Revolução administrativa”:

- ataque terrorista aos EUA, em 11 de setembro

A liberdade ficou para segundo plano, enquanto a segurança tornou-se uma

obsessão política e administrativa.

- crise financeira de setembro de 2008

Devido às dificuldades financeiras, foi necessário repensar a noção de bem comum e

o papel do Estado.
 Para termos um equilíbrio orçamental, poderíamos ter uma administração inimiga de
direitos sociais.

- desvalorização sucessiva da força do Estado

Num mundo internacionalizado, globalizado e no contexto da União Europeia, a

decisão política nuclear não residirá no interior do Estado, mas irá ser transferida
para estruturas externas.

A Administração Pública dos Estados vai se limitar a executar o que lhe for dito por
quem não é democraticamente legitimado.

Os pressupostos do modelo administrativo clássico estão subvertidos: a liberdade está

secundarizada, a favor da segurança; o Estado, na garantia dos direitos e no exercício da
autoridade, está minimizado

A inversão da liberdade pela segurança reconduziu Hobbes ao estatuto de vencedor da

História:
- há uma cultura securitária e uma ideologia da segurança, que fazem do combate
preventivo a um “inimigo abstrato” uma prioridade do agir público

- a atividade policial e preventiva da Administração Pública tem um papel central no

combate ao terrorismo e à criminalidade organizada, numa espécie de “estado de
emergência permanente”

- o desenvolvimento de um alegado “Direito Penal do inimigo” irá fazer nascer uma

“Administração Pública do inimigo”; uma vigilância permanente de condutas dos cidadãos
gerará uma “Administração Pública de vigilância”

- o combate ao terrorismo através de meios violentos praticados pela Administração de

certos Estados (ex.: defesa da tortura de terroristas através de “técnicas reforçadas de
interrogatório”)

O tradicional equilíbrio entre a liberdade e a autoridades surge reforçado a favor da

autoridade, enquanto garante da segurança, numa desvalorização da liberdade, da lei e da
democracia.
Contudo, importa referir, que nem todos os meios eficientes da garantia da segurança são
admissíveis num Estado democrático.

O facto de a Constituição habilitar que diferentes pretensões conflituantes entre si possam

ter alicerce em normas ou princípios constitucionais, transforma o agir administrativo numa
permanente fonte ponderativa de interesses:
- cada decisão administrativa mostra-se passível de gerar vários efeitos de diferente
natureza, frustrando a alguns as expectativas e a outros os interesses e direitos
- a Administração Pública torna-se um primeiro palco da resolução de questões concretas,
que mais tarde ou mais cedo acabam nos tribunais

- passamos de uma Administração Pública excecionalmente questionada na legalidade da

sua atuação, para uma Administração Pública permanentemente confrontada com a
constitucionalidade do seu agir

O emergir de uma sociedade de informação, transformou o funcionamento da

Administração Pública e das suas relações com os particulares:
- a Administração Pública tem ao seu alcance o recolher, reter e cruzar dados pessoas e
patrimoniais, proporcionando a centralização da informação, gerando uma nova forma de
poder administrativo

- com isto, há um aumento dos riscos e os perigos de retenção informativa e de intervenção

administrativa na esfera privada dos particulares

- a utilização pela Administração Pública de informações, revela ser fonte de permanentes

conflitos entre o interessa da publicidade e o interesse da confidencialidade

- a Administração Pública eletrónica representa uma nova potencialidade lesiva de direitos

fundamentais inerentes à esfera reservada da vida privada

A observação da política e a inerente ação que incide sobre a realidade que nos cerca pode
originar três diferentes posturas:
- presente surge condicionado pelo passado: há uma reforma das instituições inspirada
num princípio de continuidade ou referencia às gerações passadas (modelo de uma
Administração conservadora)

- presente consome o futuro: há uma hipervalorização egoísta dos “direitos adquiridos” da

geração presente, à custa de recursos económicos futuros, numa total indiferença face ao
destino das gerações que virão depois (modelo de uma Administração predadora)

- presente seja ditado pelo futuro: há uma preocupação crescente com as gerações futuras,
não podendo a geração presente consumir, esgotar ou sacrificar as gerações futuras (solução
da Administração sustentável)

PARTE I
FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CAPÍTULO 1º - Bases jurídicas da Administração Pública

Secção 1ª – Instrumentos conceptuais da Administração Pública

Polissemia do conceito de Administração Pública
O conceito de Administração Pública pode ser recortado em três sentidos:
- como atividade

Aqui falamos de uma administração pública em sentido objetivo.

Esta é traduzida como a gestão de recursos que se destinam a prosseguir interesses

públicos identificados como o bem comum da coletividade.

Deve-se ter em consideração o seguinte:

- a Administração Pública limita-se a gerir interesses públicos cuja titularidade não
lhe pertence, estando atribuída à coletividade, ou seja, o povo
- a subordinação da atividade administrativa à vontade do titular da soberania
determina que há uma prevalência da vontade constituinte e legislativa sobre o
querer da Administração Pública
- a subordinação vislumbra uma paradoxal relação cruzada: o povo é legislador e,
simultaneamente, destinatário das prescrições da lei e da atividade administrativa,
devendo-lhes obediência
- existem mecanismos de fiscalização da conformidade da ação administrativa com a
vontade constitucional e legislativa, estando reservada a ultima palavra aos tribunais

- como organização

Aqui falamos de uma Administração Pública em sentido subjetivo.

Esta abrange diferentes realidades:

- estruturas decisórias de matriz pública, traduzindo o exercício público de funções
públicas
- estruturas decisórias de matriz privada, existindo entidades privadas que exercem
funções administrativas, e entidades privadas que tenham o reconhecimento de
atividade pública

- como poder ou autoridade

A Administração Pública goza de meios de autoridade que lhe permitem definir o

Direito aplicável às situações concretas (autotutela declarativa), e, em caso de
desobediência dos destinatários, pode, sem intervenção judicial, recorrer à força
para impor a sua vontade (autotutela executiva).

Plasticidade das necessidades a cargo da Administração Pública

Existe flexibilidade da linha de fronteira entre as necessidades coletivas cuja satisfação se
encontra confiada à Administração Pública ou que se encontra sujeita a formas de
administração privada. Esta flexibilidade depende da concessão política (estado liberal ou
social).

Esta plasticidade conduz a alguns efeitos:

- dependência política da Administração Pública, em que a definição do bem comum
encontra-se nas mãos do decisor político
- a Constituição delimita a fronteira entre as necessidades coletivas de satisfação pública e
de satisfação privada
- a linha de fronteira está financeiramente comprometida, sendo que um reforço do
protagonismo da Administração Pública envolve um acréscimo de custos financeiros,
traduzidos no aumento de impostos ou da dívida pública
- desde meados do século XX, assistiu-se a um aumento do espaço de necessidades coletivas
a cargo da Administração Pública, deslocando o centro decisório estatal para o órgão
governativo
- os efeitos da crise financeira de 2008 está a conduzir a um repensar das tarefas a cargo da
função administrativa, havendo um recuo das áreas de intervenção

A flexibilidade das necessidades a cargo da Administração Pública tem limites, sejam

decorrentes de vinculações constitucionais e internacionais, seja pela existência de
necessidades que não podem deixar de ser satisfeitas pela Administração Pública.

Multiplicidade de tarefas da Administração Pública

As principais tarefas da Administração Pública são:
- recolha e tratamento de informações

A tecnicidade crescente das matérias, apelando a conhecimentos especializados e

atualizados, confere à informação um papel central.

- previsão e antecipação de riscos

Vivendo num mundo onde quase tudo envolve riscos, a moderna sociedade mostra
uma preocupação em áreas referentes à segurança, ambiente, urbanismo, e
sustentabilidade.

A Administração Pública tem de prever, antecipar e prevenir riscos, tanto de gerações

presentes como de gerações futuras, informando, orientando e influenciando
condutas dos cidadãos.

- regulação ordenadora

A Administração pública resolve situações concretas através da aplicação de critérios

normativos de decisão; elabora normas; e prepara de decisões do poder político, do
poder legislativo e do poder judicial.

- execução de anteriores decisões

Paralelamente à lei, a Administração Pública pode também executar a Constituição,

atos de Direito Internacional Público, de Direito da União Europeia, do poder judicial
e do poder político.

A execução administrativa de anteriores decisões faz-se através da emanação de atos

jurídicos ou através de uma atividade material ou prestação de bens e serviços para
satisfazer necessidades coletivas.
- controlo da atuação

A Administração Pública, por iniciativa própria ou pedido de terceiro, desenvolve

uma tarefa de controlo da sua conduta, da conduta de privados que que exercem
funções públicas ou da conduta de particulares que desenvolvem atividades privadas
com relevância ou utilidade pública.

Função administrativa vs. Administração Pública

Reserva de função administrativa
A função administrativa foi criada e moldada pela Constituição, tendo uma legitimidade
constitucional idêntica à função legislativa e judicial.

Nos termos do princípio da separação de poderes, existe uma reserva da função

administrativa, ou seja, há um espaço próprio e exclusivo de intervenção decisória, excluindo
qualquer intervenção do legislador ou dos tribunais.

Há que fazer algumas precisões:

- a Administração Pública não exclui, pelo princípio da subsidiariedade, a existência de
formas de exercício privado de funções públicas

- a plasticidade das necessidades coletivas a cargo da Administração Pública pode levar a

dois fenómenos:
- envolve diferentes graus de intervenção decisória das diversas funções jurídicas do
Estado, sendo que uma mesma matéria pode ser objeto de uma primeira
intervenção de natureza legislativa, seguindo-se de uma nível decisório
administrativo, e, havendo algum litígio, uma intervenção judicial

- pode comportar abertura de zonas de fronteira entre administrar, legislar e julgar,

podendo haver “zonas de certeza positiva”, que correspondem a matérias reservadas
à esfera do poder judicial, legislativo ou administrativo, ou “zonas cinzentas”

- nem sempre se mostra clara a linha de fronteira entre a função administrativa e a função
política, havendo matérias de índole política que envolvem o exercício de uma atividade
administrativa (ex.: afetação de tropas para uma missão de combate) ou matérias de
natureza administrativa que envolvem opções ou efeitos de cariz político (ex.: construção de
uma nova autoestrada Lisboa-Porto)

Conceito de função administrativa

A função administrativa pode-se definir com base nos seguintes traços:
- há uma formulação residual do conceito de função administrativa, em que é função
administrativa tudo aquilo que permite dignificar a pessoa humana
- as necessidades coletivas encontram o seu fundamento num ato jurídico (Constituição, lei
e sentença)
- a função administrativa tem cinco principais tarefas:
- ordenação da vida social (regulação económica)
- garantia da ordem e segurança pública (polícia)
 - realização de prestações sociais (subsidio de
desemprego)
- obtenção de recursos financeiros (liquidação e
cobrança de impostos)
- gestão de meios humanos e materiais (função pública)

- a função administrativa nem sempre se traduz na prática de atos jurídicos, envolvendo

também a realização de operações materiais

Função administrativa e poder administrativo: interações

Autonomia do poder administrativo
A subordinação da Administração Pública à lei não faz do poder administrativo uma
realidade necessariamente executiva da vontade política da lei.

Apesar do poder administrativo não poder contrariar a lei, a Constituição não exclui que o
poder administrativo possa ir além da lei (art. 199º g) CRP).

As opções políticas do administrador são condicionadas pela realidade técnica nas mãos da
administração, pois é esta que prepara os diplomas legislativos, ou seja, é esta tem nas mãos
o êxito ou não das opções do legislador.
Antes de o poder administrativo estar subordinado à lei, encontra-se o poder legislativo
subordinado à Administração Pública.

A autonomia do poder administrativo pode ser ilustrada através de três principais

manifestações:
- os atos produzidos pelo poder administrativo produzem efeitos por si, sem dependência de
intervenção judicial, verificando-se que nem a sua invalidade impede a eficácia obrigatória e
o dever de obediência pelos destinatários
- os meios de ação do poder administrativo são passiveis de produzir efeitos sem
dependência da colaboração dos sujeitos seus destinatários
- o poder administrativo tem sempre uma esfera livre de restrições de decisão exclusiva,
podendo escolher os meios e as soluções para prosseguir o interesse público

Suavização dos poderes administrativos de autoridade

Além da autoridade, o poder administrativo pode se servir de meios reveladores de
paridade jurídica no seu relacionamento com terceiros, com a colaboração, cooperação e a
concertação.

A Administração Pública em vez de impor algo num gesto de autoridade, tenta convencer
“aliados” que estejam interessados.

Este modelo paritário de administração tem limitações, pois nem sempre é possível porque
a lei não permite, ou até porque a prossecução do interesse público veda essa opção.

Normas de competência
Tipologia das normas de competência
Três normas:
- normas que conferem competência: regras ou princípios jurídicos que atribuem poderes
de intervenção decisória à Administração Pública

Quatro níveis:
- normas de tarefas: traçam a fronteira entre o hemisfério público e o hemisfério
privado; se a esfera do público passar a fronteira há uma violação da reserva de
sociedade civil ou reserva de direitos fundamentais

- normas de divisão de funções: distribuição da satisfação das necessidades coletivas

pelos poderes do Estado; a sua violação gera decisões administrativas feridas de
usurpação de poderes

- normas de atribuições: distribuição da parcela de interesses públicos a cargo das

diferentes pessoas coletivas públicas que integram a Administração Pública; a
violação gera decisões administrativas que se encontram feridas de incompetência
absoluta

- normas de competência (em sentido restrito): no interior de cada pessoa coletiva

pública, estas repartem os poderes pelos vários órgãos; se um órgão invadir os
poderes de outro órgão a incompetência é relativa, sendo o ato anulável

Normas de competência potestativa: atribuem poderes para a Administração

Pública introduzir alterações na ordem jurídica unilateralmente

Normas de competência não potestativa: os poderes não permitem à

Administração Pública produzir alterações na ordem jurídica sozinha,
precisando do assentimento e cooperação de outros sujeitos

- normas que disciplinam o exercício da competência: regras e princípios que regulam os

termos como os poderes conferidos à Administração Pública se expressam

Os principais subtipos:
- normas que fixam princípios gerais: destacam-se alguns princípios

Princípio da legalidade da competência: a competência resulta da

Constituição, da lei e de princípios gerais de Direito

Princípio da irrenunciabilidade da competência: os poderes conferidos não

podem ser objeto de renuncia

Princípio da inalienabilidade da competência: os poderes não são passíveis de

ser objeto de negócio jurídico por parte do seu titular

Princípio da inconsumibilidade da competência: os poderes não se extinguem

após o seu exercício
 Princípio do respeito pela delimitação material, territorial, hierárquica e
temporal da competência

- normas que fixam pressupostos: estabelece requisitos na previsão da norma para

que a competência possa ser exercida; a sua violação gera uma decisão ferida de erro
sobre os pressupostos ou que seja viciada de incompetência

- normas que determinam os fins: fazem corresponder a motivação principalmente

determinante; a sua violação gera uma situação de desvio do poder

- normas que estabelecem limites materiais: impõem condições e requisitos quanto

ao objeto da decisão a adotar; se não forem respeitadas, originarão decisões feridas
de violação de lei

- normas que prescrevem o procedimento: se forem desprezadas produzirão

decisões feridas de vicio de forma

- normas que regulam as normas de competência: espécie de normas sobre normas

Contem diversas normas:

- normas que regulam a produção de normas de competência
- normas que disciplinam as relações entre as diversas fontes reveladoras de normas
de competência
- normas que resolvem conflitos de normas de competência, num triplo sentido:
- resolução de conflitos materiais
- resolução de conflitos temporais
- resolução de conflitos espaciais

- normas que definem critérios de interpretação de normas de competência

- normas que incidem sobre a integração de lacunas de normas de competência

Formas e meios de atividade administrativa

A multiplicidade de formas
A Administração Pública recorre a formas jurídicas e não jurídicas de atividade.

As formas jurídicas de atuação administrativa:

- a definição das situações jurídicas pode fazer-se através do recurso ao Direito Público ou
mediante a utilização do Direito privado
- estas podem ter incidência substantiva, procedimental ou processual
- as situações poderão ser definidas por ação ou omissão administrativa
- a invalidade nem sempre impede a produção de efeitos, nem exclui o destinatário do dever
de obediência
- a definição das situações jurídicas pode-se fazer em termos unilaterais ou bilaterais
- a definição unilateral pode ser a nível geral e abstrato ou em termos individuais e concretos

A “revolução” dos meios

O exercício da atividade administrativa exige a mobilização de meios. Os principais são:
- meios humanos: uma instituição não pode prescindir de pessoas que lhe dão vida e a
fazem funcionar
- meios materiais: o funcionamento da Administração Pública exige um suporte patrimonial,
traduzido em bens que se encontram afetos à realização do interesse público (ex.: ruas,
estradas), e ainda de meios financeiros, expressos em impostos e taxas
- meios organizativos: existência de estruturas funcionais e ordenadas de pessoas físicas
- meios privados: a Administração recorre a entidades privadas que atuam no mercado para
obter serviços e bens que se revelam indispensáveis (ex.: obras públicas)

Nos últimos anos tem havido algumas alterações:

- aproximação dos vínculos laborais públicos ao regime de trabalhadores sujeitos ao
contrato de trabalho de direito privado

- a alienação do património público devido a motivações financeiras de curto prazo do erário

público

- aumento das necessidades financeiros decorrentes da satisfação do bem-estar social

- o recurso contratual a meios privados, reduzindo a intervenção económica direta do Estado

- privatização dos serviços públicos

Tipologia da Administração Pública: As principais dicotomias

A tipologia é traçada em cinco principais critérios de referência:
- o Direito regulador da Administração Pública
- a estrutura do substrato organizativo da Administração Pública
- a atividade desenvolvida pela Administração Pública
- o procedimento adotado pela Administração Pública
- os efeitos produzidos pela Administração Pública

Direito regulador
- Administração de Direito público vs. Administração de Direito privado

Administração de Direito público- mostra-se passível de exercer poderes de

autoridade; pauta o seu agir pela aplicação de normas de Direito Administrativo e de
outros ramos de Direito público

Administração de Direito privado- tem a sua atividade disciplinada pelo Direito

comum; não goza da prerrogativa de exercer poderes de autoridade

- Administração vinculada vs. Administração discricionária

Administração vinculada- uma atividade subordinada das opções resultantes da

normatividade reguladora da sua ação, sem margem criativa ou liberdade de escolha
de pressupostos, soluções, efeitos ou momento decisório
 Administração discricionária- goza de autonomia criativa dentro dos limites da
normatividade, elegendo pressupostos, criando soluções, configurando efeitos ou
escolhendo a oportunidade decisória

- Administração oficial vs. Administração “não oficial”

Administração oficial- procura corresponder ao modelo normativo publicado no

jornal oficial

Administração “não oficial”- traduz a permeabilidade administrativa a processos

factuais e informais que pode gerar a sua destruição organizativa, funcional ou
procedimental

Estrutura do substrato organizativo

- Administração territorial vs. Administração associativa vs. Administração institucional

Administração territorial- visa dar expressão aos interesses de um agregado

populacional existente num determinado espaço do território nacional, regional ou
local

Administração associativa- tem por base um agrupamento ou associação de

pessoas, de natureza publica ou privada, procurando satisfazer interesses públicos

Administração institucional- tem como substrato uma instituição, sem base

territorial ou associativa, a quem a ordem pública confere a prossecução de
interesses públicos específicos

- Administração central vs. Administração periférica

Administração central- visa a prossecução de interesses respeitantes a todo o

território nacional

Administração periférica- circunscreve a sua atuação a uma zona

Atividade desenvolvida
- Administração produtora vs. Administração reguladora

Administração produtora- a Administração produtora de bens e serviços é a típica

Administração intervencionista do Estado social

Administração reguladora- visa disciplinar o funcionamento do mercado; tem a seu

cargo uma tripla missão:
- definir as condições de acesso e permanência no mercado
- corrigir as deficiências do mercado que possam lesar a concorrência
e os consumidores
- arbitrar uma primeira resolução de conflitos entre diferentes
interesses dos “agentes” intervenientes no mercado
- Administração burocrática vs. Administração empresarial

Administração burocrática- tem como propósito o desenvolvimento de uma

atividade administrativa sem carater lucrativo, segundo um modelo organizativo e
funcional interno de matriz hierárquica, formal, racional, baseado no conhecimento
especializado dos seus funcionários (ex.: Estado; regiões autónomas)

Administração empresarial- produz bens ou presta serviços que coloca no mercado,

visando o lucro, segundo formas organizativas de Direito público ou privado (ex.:
RTP; Imprensa Nacional- Casa da Moeda)

- Administração visível vs. Administração invisível

Administração visível- pautando-se pelos princípios da transparência e do arquivo

aberto, não prossegue interesses públicos dominados pelo secretismo, tendo
publicadas no jornal oficial as regras definidoras da sua orgânica, do seu pessoal, dos
modos de funcionamento e as principais decisões emanadas

Administração invisível- dominada pelo secretismo da sua organização, dos seus

elementos humanos e dos termos e propósitos do seu agir; envolve a prossecução
dos interesses públicos que correspondem à atividade desenvolvida pelos serviços
secretos do Estado

- Administração militar vs. Administração civil

Administração militar- encontra-se a cargo das forças armadas, tendo como missão
fundamental a defesa nacional contra ameaças externas; prossegue os seguintes
interesses públicos: “garantir a soberania do Estado, a independência nacional e a
integridade territorial de Portugal, bem como assegurar a liberdade e a segurança
das populações e a proteção dos valores fundamentais da ordem constitucional
contra qualquer agressão ou emaça externas”

Administração civil- tem uma definição em termos residuais, sendo toda a restante
Administração Pública

Procedimento adotado
- Administração unilateral vs. Administração bilateral

Administração unilateral- desenvolve a sua atividade sem o concurso de vontades

alheias na formação da decisão

Administração bilateral- assenta na necessidade de se ajustarem interesses

contrapostos através de um acordo de vontades

- Administração eletrónica vs. Administração tradicional

 Administração eletrónica- baseia-se num funcionamento procedimental através de
meios informáticos, numa impessoalidade justificada pela eficiência

Administração tradicional- continua a fazer do papel o seu principal instrumento de

desenvolvimento da atividade jurídica, revelando pessoalidade no contato

Efeitos produzidos
- Administração decisória vs. Administração consultiva

Administração decisória- desenvolve uma atividade visando resolver os problemas

que lhe são colocados, produzindo uma regulação normativa ou a definição do
Direito aplicável a situações concretas

Administração consultiva- visa ajudar e aconselhar sobre o ponto de vista técnico,

emitindo opiniões reconduzíveis a pareceres ou recomendações

- Administração preventiva vs. Administração repressiva

Administração preventiva- age antecipando efeitos, impedindo a produção de certos

eventos, combatendo as suas causas ou reduzindo os riscos da sua ocorrência; age
baseando-se em regras de experiência, de prudência ou em elementos indiciários
(ex.: mandar limpar as matas antes do verão)

Administração repressiva- responde a factos já ocorridos ou cujo processo encontra-

se em curso, visando diminuir, impedir a continuação ou eliminar os efeitos,
sancionar os seus responsáveis (ex.: resposta de auxílio às vítimas de um terramoto)

- Administração nacional vs. Administração transnacional

Administração nacional- desenvolve uma atividade que incide sobre situações

jurídicas dotadas de uma eficácia circunscrita ao território nacional; podem-se
distinguir dois tipos de interesses públicos:
- Administração nacional de interesses nacionais: prossegue
interesses públicos do Estado português

- Administração nacional e interesses internacionais:

prossegue interesses públicos definidos por entidades dotadas
de personalidade internacional

Administração transnacional- exercício de uma atividade que incide sobre situações

jurídico-administrativas transnacionais; envolve a produção de efeitos
extraterritoriais, num duplo sentido:
- efeitos fora do território nacional de atos praticados por autoridades
administrativas portuguesas

- relevância em Portugal de atos produzidos por Administrações

Públicas estrangeiras
Posições jurídicas dos particulares face à Administração Pública
Se as situações jurídicas envolverem a Administração Pública estamos diante situações
jurídico-administrativas.

As posições jurídicas são todas as situações de uma pessoa reguladas pelo direito. Assim, se
esta regulação for feita pelo ordenamento disciplinador da Administração Pública estamos
diante posições jurídico-administrativas.

As posições jurídico-administrativas podem referir-se a dois tipos de sujeitos:

- posições jurídicas da Administração Pública: entidades integrantes da Administração
Pública
- posições jurídicas dos administrados: aos particulares que se relacionam com a
Administração Pública

O princípio da igualdade determina que todos são iguais perante a lei. Porém, este não
exclui que exista tratamento diferenciado pela Administração Pública, pois seria injusto que
se tratasse de igual forma posições jurídicas desiguais dos administrados.

Os administrados podem ser investidos nas suas posições jurídicas através de duas vias:
- situações jurídicas gerais de concretização “ope legis”: as posições jurídicas resultam
direta e imediatamente de normas jurídicas, sem necessidade de intervenção de qualquer
outra estrutura decisória de concretização

- situações jurídicas individuais de concretização administrativa: posições jurídicas

resultam, num primeiro momento, de normas de competência que habilitem a
Administração Pública a proceder à sua criação, e, num segundo momento, através de uma
decisão administrativa concretizadora

Tendo em conta o conteúdo das posições jurídicas, estas podem assumir duas configurações:
- posições jurídicas ativas: situações de vantagem para a satisfação de interesses do
respetivo titular (pressupõem poderes)
- posições jurídicas passivas: situações de desvantagem aos interesses de quem as deve
suportar (pressupõem deveres)

Nem sempre existe uma separação rígida entre as normas que estabelecem posições
jurídicas ativas ou que criam posições jurídicas passivas.
Por vezes, verifica-se que a norma que estabelece posições jurídicas ativas constituiu,
simultaneamente, fonte de uma pluralidade de situações jurídicas passivas, criando um
dever geral de todos respeitarem o exercício das situações jurídicas ativas.
Já por outro lado, a norma que cria posições jurídicas passivas pode servir de fonte geradora
de posições jurídicas ativas para terceiros, como por exemplo o interesse em ver cumpridas
as situações passivas impostas a alguém em benefício de toda a coletividade.

Posições jurídicas passivas

As posições jurídicas ativas não são uniformes, pois nem todas beneficiam de tutela idêntica
ou gozam de igual intensidade.
Existem dois tipos de posições jurídicas ativas:
- direitos subjetivos: entendidos como a permissão de aproveitamento de um bem,
conferindo ao seu titular meios que lhe permitam a afetação jurídica de um bem à
prossecução de um interesse próprio, exigindo de toso os restantes sujeitos uma conduta
apta à sua satisfação

- interesses legalmente protegidos: todas as posições jurídicas subjetivas de vantagem

tituladas por administrados que não se reconduzem a direitos subjetivos

A titularidade de um direito subjetivo confere uma maior proteção jurídica ao administrado,

vinculando a Administração Pública a satisfazer a sua pretensão.
Já os interesses legalmente protegidos não obrigam a Administração Pública a decidir
favoravelmente no sentido pretendido pelo administrado.

Os interesses legalmente protegidos estabelecem os seguintes efeitos:

- quando o acesso do interessado a determinado bem se encontra dependente do exercício
de um poder de livre apreciação administrativa, há uma obrigação da Administração Pública
tomar em consideração essa posição jurídica subjetiva

- se o administrado entender que a Administração Pública não cumpriu a legalidade na

decisão que aprecia a sua pretensão de acesso a um bem, é lhe atribuído os meios judiciais
que lhe permitem exigir esse respeito junto aos tribunais

Os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos subdividem-se em dois tipos de

posições jurídicas ativas “menores”:
- poder: é a disponibilidade de meios para se alcançar determinado fim
- faculdade: conjunto de poderes unificado numa designação comum

Classificação dos direitos subjetivos

Dois tipos de direitos subjetivos dos particulares em relação à Administração Pública:
- direitos subjetivos absolutos: não dependem de qualquer relação particular, impondo a
todos um dever geral de respeito, numa situação de sujeito passivo indeterminado

- direitos subjetivos relativos: assentam numa determinada relação jurídica, traduzindo uma
posição jurídica de vantagem face a um sujeito determinado

Há que se diferenciar duas modalidades de direitos subjetivos:

- direitos potestativos: conferem ao seu titular o poder de, por via unilateral, alterar a ordem
jurídica, impondo uma criação, modificação ou extinção de situações jurídicas

- direitos não potestativos: não permitem ao seu titular, de modo unilateral, provocar essa
alteração na ordem jurídica

Diferenciando quanto ao objeto:

- direitos patrimoniais: todos os que têm natureza económica e são passíveis de avaliação
pecuniária
- direitos não patrimoniais: não assumem natureza económica, nem são passíveis de
avaliação pecuniária, sem embargo da sua violação gerar indemnizações compensatórias em
dinheiro

Tendo em conta a natureza do ato jurídico criador e regulador dos direitos subjetivos,
mostra-se passível a seguinte classificação:
- direitos subjetivos privados: aqueles cuja origem e disciplina emerge dos atos jurídicos de
Direito Privado

- direitos subjetivos públicos: aqueles cuja criação e regulação radica em normas ou atos de
Direito público, sendo possível autonomizar várias categorias, como por exemplo:
- impõem à Administração Pública uma ação a
favor do particular, traduzindo-se num dever de
facere ou de dare (ex.: direito à educação)

- impõem à Administração Pública uma conduta

omissiva a favor dos particulares, seja um dever
de non facere ou de pati (suportar) (ex.:
garantia da liberdade de expressão)

Tomando como referencial o objeto no relacionamento com a conduta administrativa, há a

seguinte classificação:
- direitos subjetivos substantivos: consubstancia posições jurídicas de vantagem traduzidas
em atos de satisfação de pretensões nele alicerçadas (ex.: direito ao subsidio de
desemprego)

- direitos subjetivos procedimentais: posições jurídicas de vantagem que são conferidas ao

particulares no âmbito das sucessivas fases de tramitação decisória no âmbito do
procedimento interno da Administração Pública (ex.: direito de ser informado do andamento
dos processos que lhe digam respeito)

- direitos subjetivos processuais: posições jurídicas tituladas pelos particulares cujo

exercício é feito junto dos tribunais contra a Administração Pública (ex.: direito à igualdade
de armas processuais)

Atendendo à respetiva força jurídica e os meios de tutela dentro do ordenamento vigente,

podem ser:
- direitos fundamentais: reconhecidos e garantidos por normas da Constituição formal;
estes compreendem duas categorias:
- direitos, liberdades e garantias
- direitos económicos, culturais e sociais (direitos sociais)

- direitos subjetivos em sentido estrito: provenientes de normas sem valor, natureza ou

qualificação como sendo constitucionais; engloba duas principais categorias:
- direitos subjetivos perfeitos: posições jurídicas
de vantagem em termos plenos
 - direitos subjetivos imperfeitos: atribuição de
direitos enfraquecidos, condicionados,
comprimidos ou precários, por efeito da sua
sujeição normativa a intervenção
administrativas preventivas (ex.: autorização),
condicionantes (ex.: condição) ou sucessivas
(ex.: suspensão)

Classificação dos interesses legalmente protegidos

Tendo em conta a titularidade dos interesses legalmente protegidos, distinguem-se duas
situações:
- interesses individuais: passíveis de apropriação individual da respetiva titularidade; tem
uma dupla configuração:
- interesses legítimos: emergir de atos que visam proteger interesses de
determinadas pessoas

- interesses reflexamente protegidos: resulta de atos que só indiretamente

visam a proteção de interesses individuais, pois o seu propósito imediato é
proteger o interesse geral

- interesses difusos: representam a subjectivização não individualizada de interesses

públicos que são passíveis de satisfação coletiva através de bens indivisíveis e insuscetíveis
de apropriação individual, encontrando-se numa situação de se estar diante interesses “de
todos e de cada um”; existem dois tipos:
- interesses difusos concretos (ex.: direitos dos consumidores)
- interesses difusos abstratos (ex.: defesa da legalidade da
atuação administrativa)

Tendo presente a dinâmica evolutiva da normatividade consagradora de interesses

legalmente protegidos, existem quatro hipóteses:
- normas que criam, originariamente, interesses, segundo duas variantes:
- interesses legalmente protegidos
equiparados aos direitos subjetivos
- interesses legalmente protegidos sem
equiparação ao regime de direitos
subjetivos

- normas que convertem meros interesses de facto em interesses legalmente protegidos

- normas que protegem interesses que podem originar verdadeiros direitos subjetivos
(expectativas jurídicas)

- normas que permitem a conversão de direitos subjetivos em meros interesses legítimos

Considerando o objeto dos interesses legalmente protegidos, há a seguinte classificação:
- interesses opositivos: posições jurídicas que surgem diante das normas que conferem
poderes à Administração Pública, cujo exercício produz efeitos restritivos na esfera dos
particulares, emergindo um interesses de que o poder não venha a ser exercido (ex.:
aplicação de uma multa)

- interesses pretensivos: posições jurídicas de normas que envolvem poderes através dos
quais o administrado recebe um benefício, existindo um interesse de que o poder venha a
ser exercido pela Administração Pública (ex.: concessão de um subsidio)

Usando o critério do fim subjacente à instituição normativa de interesses legalmente

protegidos, separa-se:
- interesses de legalidade: conferem ao respetivo titular um poder de exigir o cumprimento
pela Administração Pública da normatividade vinculativa, habilitando os seus titulares o
acesso aos tribunais

- interesses de mérito: há uma exigência de conveniência e oportunidade da atuação

administrativa discricionária, havendo uma sintonia entre o interesses privado ou coletivo
com uma melhor prossecução do interesse público, estando a sua garantia no acesso dos
titulares a mecanismos políticos, graciosos e arbitrais de controlo

No que diz respeito à tutela que os interesses legalmente protegidos recebem, existem três
situações:
- interesses legalmente protegidos perfeitos: todos os que têm tutela judicial

- interesses legalmente protegidos imperfeitos: não gozam de tutela judicial, sendo apenas
passíveis e controlo através de mecanismos de tutela graciosa ou política

- interesses legalmente protegidos semiperfeitos: passíveis de tutela graciosa e política,

podendo ainda ser objeto de controlo arbitral, estando excluída a intervenção dos tribunais
administrativos

Posições jurídicas ativas tituladas pela Administração Pública?

Precisa-se saber se a Administração Pública pode ser titular de interesses legalmente
protegidos e de direitos subjetivos.

A Administração Pública é titular de poderes e faculdade, são estas situações jurídicas ativas
que compõem a sua competência.
Porém, não se confunde competência administrativa com um direito subjetivo ou com um
interesse legalmente protegido.

A competência obedece a um princípio geral de tipicidade, só existindo nos termos

resultantes das normas, enquanto os direitos e os interesses estão subordinados aos
princípios de universalidade (para pessoas singulares) ou da especialidade (para pessoas
coletivas).
A competência envolve uma realidade vinculada pelo interesse público, já os direitos e os
interesses visam a satisfação de preocupações egoístas.

A competência é indisponível e irrenunciável pelo seu titular, enquanto os direitos e os

interesses são disponíveis e renunciáveis, desde que não haja uma proibição normativa ou
que a indisponibilidade decorra da dimensão da dignidade humana.

O não exercício de uma competência é um ato ilegal, ao invés, o não exercício dos interesses
e dos direitos traduz uma manifestação licita de exercício da respetiva posição jurídica ativa.

Pergunta-se se pode a capacidade jurídica das entidades integrantes da Administração

Pública integrar os interesses legalmente protegidos e os direitos subjetivos:
A doutrina portuguesa reconhece a admissibilidade de o Estado ser titular de direitos
subjetivos, alargando esse entendimento a todas as restantes entidades públicas integrantes
da Administração Pública.

A Administração Pública é titular de direitos subjetivos no âmbito das relações jurídico-

privadas que estabeleça com particulares (direitos subjetivos privados).

Há também a suscetibilidade de entidades publicas serem titulares de direitos subjetivos e

de interesses legalmente protegidos em relação a outras entidades públicas (direitos e
interesses intra-administrativos).

Existem direitos subjetivos das entidades públicas oponíveis aos particulares (direitos
subjetivos públicos que têm como sujeito passivo os particulares e sujeito ativo a entidade
pública).

A titularidade de direitos subjetivos públicos do Estado em relação aos particulares envolve

duas especificidades:
- o exercício destes direitos nunca pode traduzir numa ameaça efetiva à sociedade civil e ao
espaço de direitos, liberdades e garantias dos particulares, não se podendo transformar em
instrumento de totalitarismo

- sempre que o exercício de direitos subjetivos por entidades públicas encontrar resistência
por parte dos particulares, nunca podem recorrer à autotutela declarativa ou executiva,
tendo de se dirigir aos tribunais para efetivar tais posições jurídicas

Posições jurídicas passivas

Atendendo à natureza dos atos criadores e reguladores, as posições jurídicas passivas
dividem-se em:
- posições jurídicas passivas privadas: situações de desvantagem criadas e reguladas por
atos jurídicos de Direito privado

- posições jurídicas passivas públicas: situações de desvantagem que emergem e são

disciplinadas por atos jurídicos de Direito Público
As posições jurídico-administrativas passivas dos particulares resumem-se em três
categorias:
- deveres

Os deveres criam vinculações a que se encontram adstritos os respetivos titulares,

envolvendo sempre uma obrigação de realizar ou suportar uma determinada
conduta, existindo a possibilidade de o vinculado se eximir ao cumprimento do
dever.

Existem duas situações:

- deveres fundamentais: obrigações que resultam da Constituição
- deveres não fundamentais: obrigações cuja base jurídica se encontra em
regulamentos, leis, atos ou contratos administrativos

- sujeições

As sujeições traduzem as situações em que alguém se encontra vinculado a suportar

na sua esfera jurídica os efeitos decorrentes de uma atuação unilateral do titular de
um a posição jurídica ativa potestativa, sem que haja a possibilidade de violar,
infringir ou fugir de uma tal situação.

Existem duas situações:

- situações gerais de sujeição: são criadas imperativamente com o propósito de
vincular a generalidade dos cidadãos (ex.: sujeição às decisões administrativas, como
por exemplo do poder tributário)

- situações especiais de sujeição: posições de vinculação para um núcleo delimitado

de destinatários que se submeteram ao seu âmbito de aplicação (ex.: regulação dos
visitantes dos doentes em hospitais públicos)

- ónus

Os ónus jurídicos estabelecem um determinado encargo como meio para obter uma
posição de vantagem.

O seu incumprimento não gera qualquer ilicitude, apenas impedindo a obtenção ou a

manutenção de uma vantagem.

Secção 2ª- Memória Histórica da Administração Pública

Administração Pública pré-liberal
A Administração tem a mesma idade que o Estado.

Havia uma pluralidade de administrações, ao lado da administração do rei existia uma

administração senhorial, concelhia e eclesiástica.

A Administração era fortemente intervencionista em matéria económica.

Nesta altura surgem as corporações, ou seja, uma estrutura administrativa em função da
profissão exercida, com o propósito de regular os termos deste exercício.
Estas eram entidades privadas, mas que exerciam poderes políticos. Estão na base das
Associações Públicas.

Administração renascentista ou barroca (séc. XV a XVII)

Há expansão ultramarina, trazendo problemas em saber como administrar estes territórios.
Ficava a dúvida se seria melhor administrar diretamente da metrópole, ou por alguém
designado, ou ainda confiar a privados essa administração.

Outra questão era se os novos territórios deviam estar sujeitos à lei da metrópole ou se
deviam ter leis particulares.

Desenvolve-se o entendimento que ter um ofício público é um direito e que por isso
conduziu à patrimonialização dos ofícios públicos, considerando que se podia doar, arrendar
ou deixar em sucessão o ofício.
O rei combateu esta prática ao declarar em leis que os ofícios eram património do rei,
havendo uma privatização dos ofícios.

Isto foi ultrapassado através de dois métodos:

- o reu cria organismos ao lado destes ofícios que exerçam as tarefas
- as leis eram sempre contra a patrimonialização dos ofícios

Há um alargamento do conceito de jurisdição, que leva o Estado a ser chamado a exercer

novas funções, passando a jurisdição a ser administração, para além da intervenção na
justiça.

Surge a ideia de razão de Estado por Maquiavel, em que o rei não pode revogar direitos
adquiridos, exceto em circunstância extraordinária.

Administração iluminista ou absolutista (séc. XVIII a XIX)

O rei identifica-se com o próprio poder, sendo a arbitrariedade regra dominante.

Há uma acentuação na intervenção do Estado, ausência de separação de poderes.

A Administração aplica as regras processuais dos tribunais e o direito que ela aplica é o
Direito Comum.

Administração liberal
Neste período há as seguintes inovações:
- princípio da separação de poderes
- supremacia da lei
- igualdade de todos perante a lei
- tutela dos direitos fundamentais
- abstencionismo do Estado

No entanto, há continuidades pré-revolucionárias:

- permanece a centralização
- o entendimento que julgar a Administração é administrar
- há razões de interesse público que justificam que a Administração tenha privilégios que
não negados aos particulares, não podendo estar submetida ao mesmo direito que estes

Esta é a génese do Direito Administrativo.

Porém, esta é uma génese contraditória, pois esta surge com a revolução
administrativa, não para aumentar os direitos dos particulares, mas para aumentar
os interesses exuberantes da Administração, impedindo que o tribunal controlasse a
Administração.

Quem foi desenvolvendo o Direito Administrativo foi o Conselho de Estado francês, o que
volta a contrariar a separação de poderes, pois deveria ser o parlamento a criar este direito.
A Administração decidia os casos concretos, julgava-os, e ainda criava o Direito
Administrativo.

Administração pós-liberal
Administração do Estado Intervencionista
O Estado intervencionista tornou-se produtor de bens e prestador de serviços.

O modelo de Administração assenta nas seguintes características:

- ampliação das necessidades coletivas cuja satisfação se encontra a cargo da Administração
Pública
- transformação dos administrados em utentes se servições e consumidores de prestações
sociais fornecidas pelo Estado, degradando o seu estatuto como cidadãos
- crescimento da estrutura organizativa e funcional da Administração Pública, visando
responder ao aumento de tarefas, multiplicando-se o número de entidades, órgãos, serviços
e pessoal
- reforço do poder administrativo no contexto dos restantes poderes do Estado
- criação de reservas de administração, limitando ou excluindo a ação do parlamento, dos
tribunais ou do setor privado
- protagonismo acrescido do executivo e da sua normatividade na regulação da ação
administrativa, enviando para segundo plano o parlamento e a sua produção legislativa
- aumento dos custos financeiros de funcionamento e de prestação de serviços e bens pela
Administração Pública

No caso português, esta tem duas configurações:

- Administração da Constituição de 1933

Neste caso temos a Administração do Estado Novo.

Esta Administração sintetiza-se nas seguintes ideias:

- reforço da Administração do Estado
 - sujeição da atividade dos corpos administrativos das autarquias locais a intervenção
do Governo
- aperfeiçoamento da Administração ultramarina, num primeiro momento, à luz de
uma conceção imperial, num segundo momento, dentro do contexto de uma política
de assimilação e, por último, garantindo propósitos autonómicos
- reconhecimento de relevância administrativa de empresas de interesse coletivo e
das concessões

Os tribunais administrativos eram os principais instrumentos de garantia da

fiscalização do cumprimento da legalidade pela Administração Pública.
Havia uma subordinação do poder administrativo à juridicidade.

- Administração da Constituição de 1976

Neste caso temos a Administração do Estado de Direito democrático.

Este reflete as seguintes características:

- trata-se de uma Administração que se organiza, funciona e relaciona de perto com a
Constituição
- trata-se de uma Administração com preocupações sociais
- trata-se de uma Administração vinculada ao Direito, subordinada ao ordenamento
que expressa a vontade do poder, mas também a uma juridicidade heterolimitativa
do próprio poder
- Administração politicamente democrática, aplicando normas que são expressão da
vontade geral, tendo titulares de órgãos legitimados e responsáveis perante a
coletividade

A Administração Pública está sujeita a controlo político parlamentar e ao controlo

jurídico dos tribunais.

Administração Neoliberal
Os antecedentes mais remotos de uma conceção neoliberal de Administração Pública
podem resumir-se nos seguintes termos, entre outros:
- crise do hiperintervencionismo do Estado: desde os finais da década de 70 do século XX
que há um alegado asfixiante Estado de bem-estar
- privatização das tarefas e serviços públicos: reduzindo a intervenção administrativa do
Estado, chamando o setor privado à satisfação das necessidades coletivas até então na
esfera da Administração Pública, transfigurando o administrado de utente para cliente

A dimensão social o modelo de Estado, expressa num propósito de bem-estar, estrou numa
fase de contração quantitativa e qualitativa da intervenção pública:
- o Estado, reduzindo o seu papel prestador de serviços e produtor de bens, remetendo-o
para a esfera da iniciativa económica privada, passou agora a assumir uma postura
reguladora
- o Estado regulador não substituiu integralmente o “Estado social e de serviço público”,
antes se assiste a uma convivência ou coabitação entre os dois modelos
O Estado sofreu uma considerável transformação no seu ambiente tradicional:
- a emergência de conceções políticas defensoras de “menos Estado e melhor Estado”
conduziram à privatização de serviços de interesse geral e de serviços essenciais
- a integração supranacional de Estados no âmbito europeu desvalorizou a soberania dos
Estados-membros, criando novos centros de poder externos ao Estado
- a internacionalização e globalização da economia e das comunicações, abolindo as
fronteiras entre Estados, suscitando zonas de concorrência e competitividade financeira
entre os próprios Estados
- a homogeneidade social foi quebrada, vivendo-se numa sociedade fragmentada e
multicultural, havendo um desgaste político deslegitimidor dos titulares de poder
- a crise da segurança motivada pelo terrorismo e pela crise financeira, tornam mais frágil o
Estado

Secção 3ª- Conceções político-filosóficas sobre a Administração

Pública
Relação da Administração e do Interesse Público
Temos de ter em conta três conceções:
- conceções totalitárias: tudo pelo interesse público
- conceções intermédias: deve-se prosseguir o interesse público no respeito pelos direitos
fundamentais
- conceção personalista: nos casos em que o compromisso não é possível, deve-se dar
prevalência à dignidade humana

Constituição compromissória/dualista
A Constituição permite que, sobre a mesma matéria, sejam defendidas teses opostas,
gerando conflitualidade administrativa com base na Constituição.
Isto leva a dois efeitos:
- os conflitos interpretativos da constituição geram a necessidade de a Administração
resolver conflitos de base constitucional, tendo de agradar a uns e desagradar a outros,
levando a constantes recorrências nos tribunais

- o bloco constitucional é composto pelo ius cogens, direito europeu e pela Constituição
Universal dos Direitos do Homem; muitas vezes, o que não se consegue alicerçar no direito
constitucional nacional, busca-se nessas ordens jurídicas, o que ainda reforça mais a
conflitualidade

Secção 4ª- Constituição e Administração Pública

Ordem axiológica constitucional a que está submetida a Administração
- princípio da democracia humana
- princípio do estado de direito democrático
- princípio da soberania europeizada e internacionalizada
- princípio da unidade descentralizada

Princípios que norteiam a Administração Pública

Princípios que dizem respeito à organização administrativa
- princípio da subsidiariedade: tudo aquilo que uma entidade pública menor puder fazer,
não deve ser feito por uma entidade pública de âmbito maior; tudo o que não for feito, não
poder ser feito, ou não poder ser feito com tanta eficiência pelas entidades menores, deve
ser feito pelas maiores

- princípio da descentralização: repartir de funções entre entidades públicas; consiste em

criar uma entidade ou alargar as funções de uma entidade

- princípio da desconcentração: repartir a competência entre órgãos; pode envolver a

criação de novos órgãos

- princípio da unidade: há a ideia de unidade da Administração, pois o Estado é unitário,

tendo como órgão superior da administração o governo; o governo é responsável
politicamente por toda a ação da Administração (poder de direção, superintendência e
tutela)

- princípio da participação dos interessados na gestão da Administração na gestão da

Administração: está aberta à intervenção dos particulares na sua própria atividade

- princípio da aproximação dos serviços às populações: requer a aproximação do contacto

entre o decisor e o destinatário; hoje é um princípio em crime, devido à informatização da
Administração e à existência do princípio da imparcialidade, que poderia ficar contaminado
pela aproximação

- princípio da desburocratização

Princípios que dizem respeito à atividade

- princípio da juridicidade/legalidade: a Administração está subordinada ao Direito

- princípio da prossecução do interesse público: deve prosseguir o bem comum e esta

prossecução deve ser feita da melhor forma possível

- princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos cidadãos: no seu agir, a
Administração deve esforçar-se para respeitar os interesses subjetivos e os interesses
legalmente protegidos

- princípio da igualdade: somos todos iguais perante a lei; também nos diz que a igualdade
assenta no respeito pela diversidade

- princípio da proporcionalidade: tem várias vertentes:

- princípio da necessidade: não deve ir para
além do estritamente necessário
- princípio da atuação: tem de haver uma
relação entre os meios e os fins
- princípio da razoabilidade: quando decide
deve ponderar as vantagens e as desvantagens
em certa medida
- princípio de justiça

- princípio da imparcialidade: envolve a ideia de neutralidade, ou seja, quem decide não

deve estar emocionalmente envolvido com a decisão; tem duas vertentes:
- vertente negativa: estabelece a
existência de impedimentos e
incompatibilidade
- vertente positiva: todos os
interesses relevantes devem ser
chamados a depor

- princípio da boa-fé: pauta a relação da Administração perante os particulares e vice-versa;

tem de haver respeito pelas promessas, proibição do abuso de direito e relevância da culpa
in contrahendo

Princípios garantísticos face à Administração Pública

Estes condicionam ou predeterminam a conduta administrativa, servindo de reação
reparadora dos seus efeitos.

Princípios operativos da unidade do sistema jurídico

- princípio da supremacia da Constituição: a validade de todos os atos provenientes de
entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição; estão submetidos a
um sistema de garantia jurisdicional previsto na Constituição para a fiscalização da
constitucionalidade

- princípio da reserva de lei

- princípio da precedência de lei: a atividade administrativa deve ser sempre fundada num
prévio ato legislativo; este apresenta exceções:
- normas constitucionais que habilitam diretamente a
atividade administrativa
- normas de DIP e de direito da EU
- princípios ou normas consuetudinárias que regulam o direito
administrativo
- situações de lacuna de lei em que a Administração tem como
objetivo preenchê-la

- princípio da preferência de lei: a lei consegue resistir a atos de diferente natureza, de nível
hierárquico inferior ou igual

- princípio da reserva de juiz: existe um conjunto de matérias que integra a esfera decisória
exclusiva a cargo do poder judicial

- princípio da prevalência das decisões judiciais: garantia de subordinação administrativa à

juridicidade e aos efeitos do controlo feito pelos tribunais
Princípios de acesso à Administração Pública
- princípio da universalidade de acesso prestacional aos serviços administrativos: existem
serviços administrativos prestacionais (saúde, segurança social, educação, justiça); o acesso
prestacional não significa que não existam taxas de utilização

- princípio da liberdade de acesso à função pública e a cargos públicos administrativos

- princípio da liberdade de petição: possibilidade dos administrados formularem pedidos à

Administração Pública, em termos individuais ou administrativos

- princípio do arquivo aberto: direito de acesso aos arquivos e registos administrativos

Princípio do procedimento administrativo

- princípio da decisão: dever de as pretensões formuladas serem examinadas e de a
Administração se pronunciar, em prazo razoável, não sendo justificável a inercia
administrativa

- princípio da informação: direito de esclarecimento sobre os atos praticados pelas

entidades administrativas, no direito à publicidade concursal, direito à informação sobre o
andamento dos processos em que cada um seja interessado, etc.

- princípio da fundamentação: indicar os motivos ou as razões de facto e de direito que

justificam a decisão tomada

- princípio da notificação: a Constituição confere a todos os interessados o direito de serem

notificados pela Administração Pública dos atos que afetem direitos ou interesses
legalmente protegidos

- princípio da participação: direito reconhecido a cada cidadão de ter intervenção na

formação das decisões que lhes digam respeito

Princípios de controlo da Administração Pública

- princípio da tutela jurisdicional efetiva: possibilidade de todas as dúvidas sobre a
legalidade da conduta da Administração Pública serem passiveis de sindicabilidade judicial

- princípio da responsabilidade civil da Administração Pública: a Administração tem a

obrigação de indemnizar os danos que a sua ação ou omissão crie aos cidadãos

- princípio da intervenção moderadora do provedor de justiça: o provedor está habilitado a

receber queixas, por ações ou omissões dos poderes públicos, visando a defesa de posições
jurídicas, formulando recomendações aos órgãos administrativos

- princípio da responsabilidade política da Administração Pública: o órgão executivo é

responsável perante o órgão colegial representativo, limitando o seu poder; a opinião
publica também exerce um controlo sobre a Administração
- princípio do controlo administrativo: dentro da própria Administração Pública existe um
controlo para que se garanta a juridicidade e as posições jurídicas dos cidadãos

- princípio do respeito pelos mecanismos internacionais e europeus de garantia: a

Administração Pública está vinculada a respeitar as normas materiais definidoras das
garantias dos cidadãos no seu relacionamento com a mesma, ou seja, as decisões das
instâncias internacionais e europeias, e dar execução às decisões do Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem e Tribunal de Justiça da União Europeia

Princípios de incidência intra-administrativa

Estes princípios regem conflitos entre entidades administrativas.

- princípio do reconhecimento da titularidade de direitos fundamentais pelas entidades

publicas: estes são oponíveis ao estado ou a outras entidades públicas

- princípio da salvaguarda de garantias institucionais de natureza administrativa: alguns

exemplos são a autonomia local, autonomia regional, autonomia das associações públicas,
função pública e a existência de um regime próprio, domínio publico e reserva de direito
administrativo

- princípio da configuração de certos poderes administrativos como direitos fundamentais

Capítulo 2º- Identidade Estruturante da Administração Pública

Secção 1ª- Traços Materiais da Administração Pública

Contemporânea
Características da Administração Pública
Personalização da Administração
Esta baseia-se na ideia de que o Estado e a Administração Pública são pessoas jurídicas,
tendo uma individualidade própria, sendo titulares de posições jurídicas ativas e passivas.

Isto permite submeter o poder político ao direito e multiplicar o número de entidades

encarregues da gestão de interesses públicos.
Nesta segunda consequência, importa realçar fenómenos como a prossecução de interesses
de forma mais eficiente através de entidades menores que agem sobre a orientação e
controlo da entidade maior.

A personalização da Administração tem consequências quanto à responsabilidade, pois o

património da entidade responde pelos danos causados.
Outra consequência da personalização é o facto de a entidade maior utilizar a menor como
forma de dispersar o risco.

Complexificação da Administração
Há uma pluralidade de interesses dentro da Administração, permitindo afastar o modelo
tradicional quanto aos efeitos da atuação administrativa.
Pode haver uma decisão com um destinatário (eficácia interpartes), ou uma decisão com
uma pluralidade de destinatários (eficácia erga omnes).

No novo modelo da Administração, havendo uma pluralidade conflitual de interesses, esta

tem de tomar interesses de natureza contraditória.
Há colisões entre interesse público e interesse privado, e conflitos de interesses privados,
sendo a Administração chamada a dirimir interesses privados.

Existem dois tipos de interesses privados em colisão:

- heterogéneos: o reconhecimento a um sujeito de uma posição jurídica favorável gera em
outro uma posição jurídica desfavorável (multipolaridade de oposição recíproca)
- homogéneos: são interesses privados iguais, mas que a satisfação de um leva à não
satisfação do outro (multipolaridade de concorrência de atribuição)

Conflitualidade intersubjetiva- A conflitualidade no âmbito da Administração entre

entidades públicas é possível, e tem sido cada vez mais recorrente, pois há uma certa
fragmentação do Estado e do seu poder administrativo

Conflitualidade intrasubjetiva- Dentro de cada entidade administrativa também há

complexidade, seja nas relações entre órgãos (interorgânicas), nas relações no interior de
cada órgão (intraorgânicas), nas relações laborais

Ponderação
Esta consiste em perceber o peso relativo dos bens, valores, interesses em colisão.

Momentos em que existe ponderação:

- ponderação da solução abstrata: no momento da formulação da norma
- ponderação na interpretação da norma: sentido resultante da ponderação de todos os
elementos
- ponderação na aplicação das normas do caso concreto

A ponderação tem como propósito último o restabelecer da paz jurídica, procurando

determinar a medida em que cada realidade tem de ceder perante outra ou cada uma entre
si.

Tipos de ponderação:
- abstrata

Cria-se uma fórmula de ponderação para a resolução de conflitos futuros, sendo o

legislador o sujeito por excelência para o fazer.

A Administração, através de regulamentos, também o pode fazer, mas tem de ser de

forma subordinada, complementar e subsidiária.

- concreta
 Ponderação na resolução de conflitos nos casos concretos, cabendo a competência à
Administração.

A realização de ponderações concretas assume um carater autovinculativo ao decisor

face a casos idênticos, visando a formação de precedentes ponderativos.

Toda a ponderação é objeto de controlo pelos tribunais, num duplo sentido:

- controla-se o procedimento da ponderação
- controla-se o resultado ou conteúdo da ponderação

A ponderação tem de respeitar dois princípios:

- princípio da imparcialidade: todos os interesses relevantes têm de ser tomados em conta
- princípio da proporcionalidade: tem de ser ter em conta a razoabilidade da ponderação,
não bastando tomar em conta os interesses

Fases procedimentais da ponderação:

- identificar as realidades em colisão: no caso de se verificar que não existem realidades em
colisão, há uma invalidade da ponderação

- atribuir peso a cada uma das realidades: com base na racionalidade e atendendo às
circunstâncias factuais adjacentes

- decisão sobre a prevalência entre as realidades em colisão: no caso de terem pesos iguais,
deve-se harmonizar as duas realidades, conferindo a cada uma um espaço de operatividade

Efeitos da ponderação administrativa:

- aumenta o risco de incerteza e insegurança do agir administrativo face aos cidadãos
- desvalorização da força normativa da lei e protagonismo crescente das decisões
administrativas
- o protagonismo do legislador diminui e a legitimidade político-democrática da
Administração aumenta, assim como a dos tribunais que têm a última palavra em matéria de
ponderação
- aumento da conflitualidade e do trabalho dos tribunais

Especialização da Administração
As tarefas a cargo do Estado exigem uma Administração especializada.

Sendo que é a Administração que aconselha o decisor e executa as decisões necessita de

técnicos e de estar especializada.

A necessidade de quem decide sobre certas questões ser um técnico da Administração

especializada é exigido pela boa e eficiente administração, á luz dos princípios de adequação
dos meios, da proporcionalidade e da imparcialidade.

Onde se encontram decisões alicerçadas em critérios técnico-científicos, as ideias de

legitimidade política e democrática do decisor são substituídas pelas ideias de legitimidade
científica e técnica.
 Existem três instrumentos técnico-científicos do poder:
- reserva na formulação das normas
- monopólio na interpretação e aplicação das normas técnico-científicas
- exclusivo da concreta avaliação dos juízos ponderativos da decisão

Privatização
Esta pode ocorrer quanto:
- direito que regula a Administração Pública: entidades públicas subordinam a sua atividade
ou respetivas relações laborais ao Direito Privado

- regulação administrativa da sociedade: há uma desregulação do Estado, passando a haver

uma autorregulação, sendo os interessados a fazer as normas

- formas organizativas da Administração: são criadas pessoas coletivas de direito privado

por entidades de direito público e instrumentalizadas à prossecução de fins primariamente
integrantes da esfera das últimas

- gestão de tarefas administrativas: confere-se a pessoas privadas a gestão de determinadas

tarefas administrativas concretas

- acesso a uma atividade económica: atividade que só podia ser do setor publico e agora é
aberto à iniciativa económica privada

- capital social das empresas públicas: pode haver uma privatização do capital minoritário,
maioritário ou total

- critérios substantivos de decisão administrativa: o decisor administrativo passa a ter uma

conduta de acordo com instrumentos de Direito Privado

- controlo da Administração: privatização das entidades encarregues do controlo da

Administração

Informatização da Administração Pública

Passa-se de uma administração onde o computador funcionava como um mecanismo de
informação para uma administração em que o computador é um verdadeiro funcionário.

Por um lado, temos uma administração aberta 24/7, mesmo que ainda haja pessoas que não
têm acesso às novas tecnologias, pondo em causa o princípio da igualdade.
Por outro lado, há uma certa desumanização da administração e esta pode pôr em causa a
aproximação dos serviços às populações.

A informatização da Administração permite:

- diminuir as distâncias
- uniformidade à decisão administrativa, existindo uma melhor satisfação do princípio da
igualdade
- reduz significativamente os custos
- a rapidez no acesso à informação, torna a decisão mais fácil

A administração informática está vinculada a alguns princípios, como por exemplo o

princípio da equivalência entre o suporte digital e o suporte físico.

Secção 2ª- A Desterritorialização da Administração Pública

Cada vez existe mais uma administração sem território, sendo globalizada.
Esta é uma consequência da limitação da soberania e da globalização e internacionalização.

A criação de um espaço jurídico global leva a que o Estado tenha de partilhar a competência
decisória com outras entidades.

Existe uma pluralidade de necessidades coletivas que não se circunscrevem aos limites do
território de um Estado, existe um direito administrativo global ou, pelo menos, regional
(Direito da União Europeia).

Espaços comuns
- zonas de exercício comum da função administrativa: convergência de interesses e partilha
de exercício de poderes
- zonas de administração exclusiva do Estado
- zonas de administração exclusiva de entidades supraestaduais: a administração é atribuída
a uma estrutura dotada de uma personalidade jurídica distinta de outros estados, ou seja,
das organizações internacionais (ex.: União Europeia)

As consequências são:
- erosão da administração do Estado
- internacionalização da Administração Pública
- a Administração passa a ser uma realidade sem Estado

Administração Pública sem Estado

Estas são:
- uniões internacionais

Estas eram modelos do século XIX, onde os Estados coordenavam políticas, sendo
uma Administração que coordena Estados e que só se relaciona com Estados (ex.:
União Fiscal Internacional)

- Administração Pública das Organizações Internacionais

Surgem interesses transnacionais que são impossíveis de ser assegurados em

exclusivo por um Estado.
Assim, há necessidade de gerar organizações de vocação internacional, que têm
órgãos próprios, funcionários próprios e contenciosos da função pública para
responder a estes interesses.
 Os Estados-membros são afetados por uma projeção interna da Administração destas
organizações:
- criação de vinculações ao nível das matérias cuja decisão foi confiada a
organizações internacionais: não podem decidir sobre o que decidiram ser objeto da
decisão das mesmas; não podem decidir em contrário dos atos provenientes
- a execução das normas exige a colaboração dos Estados, agindo a sua
administração como indireta da execução da atuação administrativa das organizações
internacionais
- tem de haver uma articulação e coordenação entre órgãos e serviços
administrativos do Estado e as estruturas administrativas da organização
internacional

- Administração Pública da União Europeia

A União Europeia tem um interesse público próprio, órgãos próprios e função pública
própria.

Esta é um espaço administrativo europeu que cria uma influência recíproca entre os
Estados e da Administração Europeia sobre as administrações dos Estados-membros.
Isto leva a formas de coadministração:
- a decisão é da EU, mas quem a executa são os Estado-membros
- há formas de relacionamento horizontal entre as diferentes administrações dos
diferentes Estados-membros

A influência do Direito Administrativo da União Europeia na administração dos seus

Estados-membros leva a que se registe uma aproximação e harmonização da
legislação dos diferentes Estados-membros e das suas Administrações internas.

Pode-se falar numa federação administrativa, sendo a Administração da EU a

Administração federal, e as Administrações dos Estados-membros administrações
federadas.

- Administração Pública por organizações não governamentais

Existem organizações que têm uma forma privada, não sendo dependentes dos
governos dos Estados (ex.: FIFA, Cruz Vermelha).

Estas organizações podem, mesmo assim, exercer fins de interesse público.

O que resta para a Administração Pública Nacional?

A Administração Pública nacional é hoje um espaço menor.
Porém, esta pode ter a seu cargo a prossecução de interesses públicos transnacionais,
podendo ser chamada a conferir a execução dos atos praticados por organizações
internacionais ou pela EU, desempenhando um papel de administração delegada destas.

A Administração Pública nacional, por vezes, vê os seus atos de prossecução do interesse

nacional limitados por uma situação de protetorado internacional.
Secção 4ª- Dimensão Intertemporal da Administração Pública
A definição jurídica da organização administrativa, as soluções referentes ao seu
funcionamento e à sua atividade, as relações que a Administração Pública estabelece
internamente ou com os cidadãos, são passiveis de ser objeto de mutabilidade intencional.
Esta mudança pode ocorrer por via legislativa ou por via administrativa.

O decisor da conformação jurídica pode:

- configurar o futuro: a configuração não pode ser feita de forma abruta, tendo de ser feita
tendo em conta a confiança
- reconfigurar o passado: escrever normas que regulem factos, situações ou efeitos já
existentes; colocam-se problemas quanto à retroatividade e retroconexão.

Fundamentos:
- princípio da prossecução do interesse comum
- princípio democrático
- princípio da segurança jurídica e proteção da confiança

O problema em configurar o futuro reside no facto de que ninguém tem direito à

manutenção de uma lei ou cristalização desta, ou seja esta pode mudar.
A liberdade decisória tem de ser feita dentro do espírito do sistema, de maneira a que não
ponha em causa a segurança jurídica e a confiança dos cidadãos que orientam as suas
condutas e fazem planificações com base em previsões quanto à ordem jurídica vigente.

Esta mutabilidade justifica-se devido à alteração das circunstâncias sociais que variam ao
longo do tempo, criando interesses inéditos e extinguindo-se outros.
Há, então, que se proceder a uma modificação do sistema administrativo de forma a
satisfazer as novas necessidades do interesse público ou de interesses particulares.

Como é que o passado pesa no futuro?

A solução passa pela:
- retroatividade: visam atingir situações já escritas, pois o direito quer reconfigurar o
passado, alterando-o
- retroconexão: os factos que aconteceram no passado prolongam-se até ao futuro,
podendo a nova regulação produzir efeitos apenas para o futuro, ou atingir efeitos em curso
de produção

Existem limites:
- intangibilidade do caso julgado: exceção do 282º CRP
- proibição da retroatividade de atos que digam respeito a sacrifícios patrimoniais ou
pessoais dos destinatários (art. 18º nº2 CRP)
- obrigatoriedade de serem introduzidas, nos novos atos, clausulas de equidade que
adaptem a sua aplicação ao passado

Existem casos onde a retroatividade é obrigatória:

- se a matéria sancionatória for mais favorável ao particular arguido
- execução de uma norma retroativa ou de uma decisão judicial também retroativa
- quando esteja em causa a interpretação de decisões anteriores, salvo se a lei determinar o
contrário
- quando se está perante a declaração de invalidade de um ato anterior

Na projeção no tempo da conformação válida segue-se o princípio da eficácia retroativa na

declaração do valor.
Existem exceções:
- decisões judiciais transitadas em julgado (exceto em matéria penal mais favorável)
- decisões administrativas individuais já consolidadas na ordem jurídica; nos termos da lei:
- 282º nº4 CRP: o TC pode
determinar que efeitos
inconstitucionais ou ilegais se
mantenham na ordem jurídica
- 76º nº2 CPTA/ 144º CPA: os
juízes podem modelar a
retroatividade das decisões
administrativas ilegais

Além da retroatividade de atos inválidos, o tribunal pode decidir estender para o futuro os
efeitos da norma invalida que sustentou esse ato.

Há quem pense que todos os tribunais, no âmbito da fiscalização difusa, podem aplicar o
282º nº4 CRP relativamente à legalidade.

Questiona-se se os tribunais têm o poder para apreciar a justiça no caso concreto.

Forma-se o princípio de que os tribunais não podem desrespeitar as leis, exceto em caso de
inconstitucionalidade.
Contudo, se os tribunais podem modelar a aplicação de leis inválidas à justiça do caso
concreto, será este princípio verdadeiramente respeitado?

Parte II
Organização Administrativa

Capítulo 1º- Teoria Geral da Organização Administrativa

Secção 1ª- Coordenadas da Organização Administrativa

Na idade média encontrávamos um pluralismo da organização administrativa (AP régia,
senhorial e eclesiástica). Posteriormente, assiste-se a uma progressiva centralização da
organização administrativa na figura do rei. Atualmente, existem, novamente, várias
administrações públicas (AP do Estado, AP universitária, AP das RA, AP autárquica).

A arquitetura da organização administrativa resume-se em cinco pontos:

- historicamente, esta matéria começou por ser uma matéria não-jurídica, mas de facto; com
o liberalismo, levantaram-se as seguintes objeções:
 - reserva da lei: o parlamento pode disciplinar a
organização administrativa, através da produção
legislativa
- ideia da legitimidade democrática
- ideia da racionalidade da lei

- a administração sempre teve uma organização interna; o que há de particular no século XIX
é a ideia de personalidade jurídica aplicada ao Estado

- as vertentes do poder de organização administrativa passam pelas ideias de que há regras

exteriores à administração (ex.: Constituição; convenções internacionais), mas também há
um poder interno de organização administrativa (pode definir regras sobre a sua organização
e funcionamento)

- hoje há um fenómeno de abertura externa da organização administrativa nacional;

entidades públicas estrangeiras podem contactar e cooperar com entidades publicas
nacionais

- o Direito da organização administrativa conduz hoje a uma reconfiguração do modelo de

organização, ditada por quatro limites:
- Direito da União Europeia
- privatização
- partidarização, levando a uma colonização da administração pelo
setor público
- princípio da unidade da Administração, atribuindo ao Governo
poderes de intervenção intra-administrativa, que limitam a
descentralização e responsabilidade política do Governo (só pode ser
responsável pelos atos que estejam dentro do seu controlo)

Secção 2ª- Estruturas subjetivas públicas

Pessoa coletiva pública
Uma pessoa coletiva pública é aquela que reúne dois elementos:
- material: no âmbito da sua atividade prosseguem fins predominantemente de natureza
pública (podem ter fins de natureza privada, como o lucro)
- formal: tem de ser um título jurídico do poder público que habilite a prossecução desses
fins (fontes: Constituição, lei, sentença judicial, convenção internacional)

Espécies de entidades públicas

Existem entidades públicas:
- base territorial: a existência assenta num substrato do território com uma determinada
população (Ex.: RA, municípios)
- base associativa (associações públicas): a essência está no facto de associarem entidades;
pode ser uma associação pública de entidades públicas (ex.: área metropolitana de Lisboa),
uma associação pública de entidades privadas (ex.: associações socioprofissionais), ou uma
associação pública mista
- base institucional (instituições públicas): definem-se por exclusão de partes, sendo de base
institucional todas as que não têm base associativa ou territorial

Existem dois grupos dentro dos institutos públicos:

- sem natureza empresarial: serviços personalizados; fundações públicas;
universidades públicas; institutos politécnicos públicos; entidades administrativas
independentes (ex.: Banco de Portugal)
- com natureza empresarial: pretendem ter lucro, podendo ser do Estado ou das RA

O que há de comum a todas estas entidades é:

- titularidade de fins próprios
- titularidade de património próprio
- capacidade jurídica de direito publico e de direito privado
- autonomia administrativa e financeira
- subordinação às regras de contratação pública
- sujeição a mecanismos de responsabilidade civil, financeira e política
- toda a sua atuação está sujeita ao controlo pelos tribunais administrativos
- personalidade judiciária e legitimidade processual: todas podem ser partes em processos
judiciais
- poder de auto-organização interna

Personalidade jurídica
Desconsideração da personalidade jurídica
Há situações nas quais a ordem jurídica esquece que está perante uma entidade coletiva e
produz efeitos diretamente sobre os titulares dos respetivos órgãos.

Alguns exemplos: responsabilidade civil pessoal do titular do órgão (art. 22º CRP); a
responsabilidade das entidades públicas é solidária com os seus titulares de órgãos,
significando que o particular pode desencadear uma ação de responsabilidade contra a
entidade pública, etc.

Fenómeno da personalização de estruturas orgânicas

Pode se atribuir, por ficção, personalidade a determinados órgãos.

Assiste-se a três implicações:

- órgãos passam a ter um poder de auto-organização interna
- há autonomia patrimonial com inerente responsabilidade civil
- os órgãos têm personalidade judiciaria e legitimidade processual

Organismo de Direito Público

Um organismo de Direito Público é uma entidade sujeita a influencia pública dominante ou a
um controlo público.
Isto significa que:
- têm de ser entidades maioritariamente financiadas por entidades públicas
- sujeitas a controlo de gestão por uma entidade pública
- terem um órgão de direção, administração ou fiscalização em que a maioria dos sues
membros seja nomeada por uma entidade pública

Nos últimos anos surgiram regras que limitam a criação de entidades privadas por entidades
públicas.
Para que uma entidade pública crie entidades privadas, tem de existir uma lei habilitante.
Há um princípio da proibição das entidades públicas criarem ou participarem em novas
fundações privadas.

Os Institutos podem criar ou participar em entidades privadas da seguinte forma (Lei nº

3/2004):
- tem de existir uma previsão legal ou estatutária
- imprescindibilidade: tem de ser necessária a criação da entidade privada
- autorização prévia do Ministro das Finanças e do Ministro da tutela do respetivo setor,
sendo estes que ajuízam se é necessária a criação

O Decreto-Lei nº 133/2013 também regula a criação de entidades privadas por entidades

públicas.

Princípios que norteiam a capacidade jurídica das entidades públicas

- princípio da especialidade: têm os poderes inerentes à prossecução dos seus fins
- princípio da reserva de lei: é a lei que define a capacidade das entidades
- princípio da admissibilidade da existência de poderes implícitos: a lei define os fins,
dando, implicitamente, dá os meios para os alcançar

As entidades públicas têm uma capacidade de direito privado além da capacidade de direito
público.
Há uma capacidade interna, mas também há uma capacidade internacional ou externa.

A capacidade das entidades públicas pode envolver a representação de entidades públicas

(ex.: o Presidente da Câmara Municipal é quem representa o município nos tribunais).

É possível a gestão de negócios entre entidade públicas, no âmbito da sua capacidade

jurídica privada, e não no âmbito da atividade regulada pelo Direito público.
Contudo, se não houver lei a permitir, e uma entidade pública atuar em gestão de negócios
para outra entidade pública, há incompetência absoluta, já que invade a área de atuação de
outra entidade.

Relações intersubjetivas
Existem duas teses em relação à definição das atribuições das entidades públicas:
- tese tradicional (Diogo Freitas do Amaral)

Há como regra a incomunicabilidade, em que cada entidade tem atribuições próprias

e nunca se cruzam com as atribuições das outras entidades públicas.
 Contudo, há casos excecionais, pois admite-se poderes de intervenção de uma
entidade pública sobre a esfera de outra entidade pública.
O Estado pode intervir na atuação de todas as entidades públicas.

- tese Paulo Otero

Há elasticidade das normas definidoras de atribuições.

As atribuições materiais são repartidas em termos verticais, não sendo exclusivo de

uma entidade, mas partilhadas.

Hoje é visível em três princípios:

- princípio da subsidiariedade: pertence Às entidades de âmbito menor aquilo que
por elas puder ser feito; se elas não o fizerem, ou não fizerem com tanta eficiência
será feito pelas entidades maiores

- princípio da supletividade do Direito do Estado: se as entidades públicas menores

não elaborarem normas sobre uma determinada matéria, aplica-se a lei do Estado,
até que se disciplinem

- princípio da prevalência do Direito do Estado: nas diversas matérias o Estado pode,

originaria ou supervenientemente, emanar normas que façam realçar o interesse
nacional

Poderes de intervenção intersubjetiva

Estes poderes são faculdade que a ordem jurídica confere a uma entidade pública de âmbito
mais amplo para interferir na gestão de entidades públicas de âmbito mais restrito, havendo
poderes de intervenção sobre forma pública e poderes de intervenção sobre forma privada.

O fundamento destes poderes é o Princípio da Unidade da Administração, sendo garantida

pelo Governo, enquanto órgão superior da Administração Pública.

Estes poderes são:

-superintendência

Poder de orientar a atividade de outras entidades públicas, ou seja, fixar os fins.

O poder exerce-se através da emanação de diretivas e recomendações.

O Governo exerce este poder sobre a Administração Indireta (art. 199º d) CRP), que
é aquela que realiza os fins do Estado através de uma pessoa jurídica distinta do
Estado.
Pode-se discutir se este artigo tem aplicabilidade direta ou se é necessária uma lei,
contudo o Paulo Otero defende que há aplicabilidade direta.

- tutela
 Poder de fiscalizar o cumprimento da lei pela entidade tutelada ou o mérito da
gestão desta.
Este é, então, um poder menos intenso que a superintendência.

Sempre que haja poder de superintendência, há poder de tutela, pos quem pode o
mais, pode o menos.
Contudo, quando há poder de tutela não há obrigação de um poder de
superintendência, pois quem pode o menos, não pode, necessariamente, o mais.

Só há tutela quando a lei prevê e nos termos que esta define (tipicidade legal da
tutela).

A tutela só existe perante a Administração Autónoma e a Administração Indireta.

Existem vários tipos de tutela:

- tutela inspetiva: poder de fiscalizar
- tutela sancionatória: aplicação de sanções
- tutela integrativa: quando o ato da entidade tutelada necessita de aprovação da
entidade tutelar (a priori – autorizações; a posteriori – aprovações)
- tutela revogatória: visa cessar a produção de efeitos de atos produzidos pela
entidade tutelada
- tutela substitutiva: a entidade tutelar age em vez da entidade tutelada

- coordenação

Visa harmonizar interesses que estão, ou podem vir a estar, em conflito.

É uma tentativa de definir soluções de coerência, que permitam evitar contradições

de duas entidades públicas.

Todas as entidades públicas estão sujeitas a coordenação por parte do Governo

(República ou regional), exceto as que estão sujeitas a um modelo de cooperação.

- cooperação

Parte do princípio de igualdade entre quem está na atuação coordenadora.

Há uma atuação conjunto de duas, ou mais, entidades, concertando interesses.

Há um dever de cooperação entre as entidades cooperativas, o qual engloba deveres

recíprocos de:
- auxílio
- colaboração
- informação
- lealdade
- não criar obstáculos gratuitos
- relações envolvendo entidades públicas sobre forma privada

Poderes que a entidade pública exerce, enquanto acionista, no âmbito da entidade

pública sobre forma privada.

Estes poderes resultam do Direito Comercial.

Secção 3ª- Estruturas orgânicas públicas

Órgãos
Órgão- centro institucionalizado que expressa uma vontade jurídica imputada à entidade;
estrutura que forma e manifesta a vontade da pessoa coletiva

Tipos de órgãos:
- singulares/colegiais
- centrais: exercem poderes sobre todo o território nacional/ locais: exercem poderes sobre
uma área circunscrita do território
- ativos: os que decidem/ consultivos: o que opinam/ controlo: fiscalizam o que os outros
decidem
- decisórios: aquele que emana a definição do direito no caso concreto/ executivos: aplicam
o que os outros decidem
- simples: têm um ou vários titulares, mas é o único centro de formação da vontade/
complexos: órgãos que integram outros órgãos (ex.: Governo, que tanto decide através de
todos os membros como através do Conselho de Ministros, e cada membro é um órgão
autónomo)
- permanentes/temporários
- representativos/ não representativos: tem a ver com o processo de designação dos
titulares

Regime dos órgãos colegiais

Este regime encontra-se nos artigos 25º a 35º do CPA.

Ata
A ata tem três funções:
- é a síntese do que ocorreu na respetiva reunião, devendo identificar o órgão, o local, data,
hora, objeto deliberativo e o conteúdo da deliberação

- é a condição de eficácia das deliberações tomadas, sob pena de existir mas não poder ser
aplicada

- permite que quem vote contra uma deliberação possa fazer uma declaração de voto fixada
em ata, excluindo este da responsabilidade pessoal

Titulares dos órgãos

- titulares normais: pessoas físicas que exercem a título profissional, ou não, as respetivas
funções
- titulares em situações especiais: há uma acumulação de funções e prorrogação do
mandato (o mandato é exercido além do tempo)
- titulares em situações anormais: funcionários de facto, ou seja, pessoas que aparentam ter
título para exercer essas funções, mas que não têm, pois:
- invalidade: nulidade do ato de nomeação
- ausência: não têm título
- o ato de nomeação se alicerça numa lei que foi
considerada inconstitucional com força
obrigatória geral

Princípios gerais dos titulares dos órgãos públicos

- princípio da vinculação ao fim da prossecução do interesse publico
- princípio da imparcialidade
- princípio da proibição da acumulação de empregos ou cargos públicos
- princípio da existência de incompatibilidades (por exercer certas funções, não pode exercer
outras)
- princípio da responsabilidade civil, financeira, criminal, disciplinar ou política

Serviços públicos
Estes:
- são organizações de pessoas singulares
- existem no âmbito das pessoas coletivas
- visam implementar as atribuições das pessoas coletivas
- exercem funções de apoio, colaboração, execução e prestação
- agem sobre a iniciativa e comando dos órgãos

Tipos de serviços:
- principais ou auxiliares
- centrais ou periféricos
- sujeitos à hierarquia ou não
- sujeitos à gestão pública ou privada

Características:
- cada serviço publico pode auto-organizar-se
- caracterizam-se pelo princípio da continuidade
- igualdade e onerosidade dos serviços públicos (não podem discriminar as pessoas e,
normalmente, há uma contrapartida para a utilização destes, em taxas)
- existem relações especiais de poder

Teoria da competência
Tipos de competência:
- implícita: extrai-se do fim da lei/ expressa: é expressa na lei
- dispositiva: poder de disciplinar, reconfigurar, a disciplina de determinada matéria/
revogatória: tem como propósito fazer cessar os efeitos de um ato (quem tem competência
dispositiva, tem competência revogatória)
- firme: aquela que, sendo atribuída por lei, só pode ser modificada ou revogada por lei/
precária: sendo atribuída por lei, pode cessar por decisão administrativa
- individual: competência atribuída a um único órgão/ comum: atribuída a dois, ou mais,
órgãos (conjunta: os dois órgãos têm de decidir a mesma matéria, sendo o ato só perfeito
com a intervenção dos dois; alternativa: qualquer um deles pode, validamente, decidir a
matéria, bastando a intervenção de um deles)
- de exercício normal: pertence a um certo órgão/ de exercício subsidiário: só
excecionalmente é da competência de determinado órgão)

A competência obedece a quatro critérios de delimitação:

- delimitada em função da matéria
- delimitada em termos territoriais
- delimitada em função da hierarquia
- delimitada em função do tempo

O CPA apresenta, nos seus artigos 36º e 37º, a irrenunciabilidade da competência e a ideia
de que a competência se fixa no momento inicial do procedimento.

Existem casos de conflitos de competência:

- conflito positivo: dois, ou mais, órgãos acham-se competentes
- conflito negativo: dois, ou mais, órgãos não se acham competentes

A violação das regras de normas de competência entre órgãos da mesma entidade pública
leva à incompetência relativa, ou seja, anulabilidade.