UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

A ECONOMIA POLÍTICA DA CORRUPÇÃO:

0 Caso Mensalão

Florianópolis, agosto de 2006

 UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

A ECONOMIA POLÍTICA DA CORRUPÇÃO:

0 Caso Mensalão

Monografia submetida ao Departamento de Ciências Econômicas para a obtenção de

carga horária na disciplina CNM 5420 — Monografia.

Por: Victor Azambuja Gama

Orientador: Prof. Eraldo Sérgio Barbosa da Silva

Area de Pesquisa: Economia Política da Corrupção

Palavras - Chaves: 1 - Corrupção

2 - Caçador de renda
3 - Propina
4 - Agente-principal
5 - Governo Lula
6 - Mensaldo

Florianópolis, agosto de 2006

 UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

A Banca Examinadora resolveu atribuir a nota ao aluno

na Disciplina CNM 5420 - Monografia, pela apresentação deste trabalho.

Banca Examinadora:

Prof. B et!) G2'.1 vtt

Presidente
 AGRADECIMENTOS

Agradeço aos meus pais pelo apoio incondicional e pela oportunidade

concedida de ter acesso ao curso que me traz realização pessoal. Obrigado também ao
professor Sérgio pelo companheirismo e Animo incontestável. Em especial, manifesto a
minha gratidão ao Deus Eterno, àquele que me assiste e que me sustenta a todo instante.
 Porque o Senhor dá a sabedoria, e da sua boca vem h inteligência e o
entendimento (Provérbios de Salomdo 2:6).
 SUMÁRIO

Página

RESUMO VII
ABSTRACT VIII
LISTA DE FIGURAS IX
LISTA DE QUADROS X

CAPÍTULO I

1. INTRODUÇÃO 11

CAPÍTULO II

2. OS ASPECTOS INERENTES AO CONCEITO DE CORRUPÇÃO

PÚBLICA 17
2.1 0 conceito de corrupção pública 17
2.1.1Participação de agentes públicos 19
2.1.2 Ausência de distinção entre o público e o privado 23
2.1.3 Aplicação das noções de legalidade e ilegalidade 29
2.1.4 Envolve a transferência de renda dentro da sociedade 33

CAPÍTULO III

3. A ECONOMIA POLÍTICA DA CORRUPÇÃO 36

3.1 A teoria das escolhas racionais 40
3.2 A teoria das escolhas coletivas 41
3.3 As teorias microeconômicas da economia política da corrupção 47
3.3.1 A teoria dos caçadores de renda 47
3.3.2 A teoria da propina 49
3.3.3 A análise da corrupção como um problema de agente-principal 51
3.3.4 A análise da corrupção como um jogo 54
3.4 As teorias macroeconômicas da economia política da corrupção 54
3.4.1 Relação entre desempenho econômico e corrupção 54
3.4.2 Modelos de equilíbrio geral com corrupção 56

CAPÍTULO IV

4. INSTITUIÇÕES DE CONTROLE OFICIAIS E CORRUPÇÃO NO BRASIL.57

4.1 As estruturas oficiais de controle da administração pública no Brasil 57
4.2 A corrupção no Brasil 64
CAPÍTULO V

5.0 CASO MENSALAO 80

5.1 Estrutura, composição e funcionamento do Mensal d- o 81
5.1.1 Grupo político-partidário 83
5.1.2 Grupo empresarial 85
5.1.3 Grupo operacional e financeiro 86
5.2 A análise econômica 90
5.2.1 0 ambiente macroeconômico entre 2002 e 2003 e as políticas
econômicas do governo Lula no primeiro ano de seu mandato 90
5.2.2 A análise das relações pessoais 98
5.2.3 A análise de acordo com as teorias microeconômicas da economia
política da corrupção 101

CAPÍTULO VI

6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES 108

REFERÊNCIAS 114
 VII

RESUMO

Atualmente, a corrupção não é vista somente como uma questão criminal, ou

seja, um desvio comportamental de agentes públicos e privados em relação a leis e
normas instituidas, mas sim como um problema social e econômico mundial, pois as
suas conseqüências são extremamente nocivas ao desenvolvimento dos países. Dessa
forma, a corrupção constituiu-se em um tema que tem ocupado cada vez mais posições
de destaque não apenas na mídia e nas agendas políticas, mas também em trabalhos
científicos. No Brasil, verificou-se um crescimento descomunal da percepção do
número de casos de corrupção nas últimas décadas, resultado da ação jornalística e da
inserção do pais em um movimento mundial de combate a corrupção, ou pelo menos, de
menor tolerância em relação a este fenômeno. Entretanto, foi em junho de 2005, através
das denúncias do esquema do Mensaldo proferidas pelo ex-deputado Roberto Jefferson
que o tema da corrupção adquiriu dimensões colossais. Em pouco tempo, este caso
recebeu grande notoriedade nacional e internacional, não somente pelo seu complexo
sistema de funcionamento, mas principalmente por ter desencadeado uma crise política
sem precedentes ao governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e por ter arruinado
a confiança dos brasileiros em relação ao Partido dos Trabalhadores, o qual sempre
enfatizou a defesa da ética na política como um de seus principais lemas. Tendo em
vista as próprias características peculiares inerentes h estrutura desse esquema de
corrupção, o novo ambiente politico que emergiu a partir das denúncias ocorridas nas
comissões parlamentares de inquérito (CPI's) contra o governo em 2005 e pelo fato
desse evento representar um marco histórico em matéria de corrupção no Brasil,
desenvolver um estudo de miter acadêmico que possibilite dar fundamentação teórica
ao Mensalão, torna-se uma tarefa extremamente sugestiva e pertinente. Neste sentido, as
ciências econômicas, mais especificamente a economia política e positiva da corrupção,
possuem um instrumental teórico microeconômico e macroeconômico capaz de dar a
sua contribuição para a análise e interpretação desse caso de corrupção pública.
Palavras-chave: corrupção, caçadores de renda, propina, agente-principal, governo Lula,
Mensalão.
 VIII

ABSTRACT

Corruption is to be seen as crime as well as a social and economic problem

because it affects a country's economic development. Perception of episodes of
corruption has been on the increase in Brazil, thanks to media coverage and insertion of
the country in worldwide movements to curbing the phenomenon. This may also reflect
a novel, domestic intolerance toward it. The hallmark of President Lula and his Workers
Party has been corruption abatement, but this has broken down in the big monthly
allowance (Mensalao) episode triggered in June 2005. This work shows how the
Mensalão can be evaluated with the help of political and positive economics.

Keywords: corruption, rent seeking, bribes, principal-agent model, Brazilian politics,

big monthly allowance.
 LX

LISTA DE FIGURAS

Página

Figura 4.1 - Índice de Percepção de Corrupção no Brasil — 1998-2005 65

Figura 4.2 - Percepção de Corrupção nas esferas de governo do Brasil — 15 a 20 de

março de 2001 69

Figura 4.3 - Percentual do faturamento gasto com o pagamento de propinas — 2003 71

Figura 4.4 - Freqüência de cobrança de propinas e prática de nepotismo por area
governamental — 2003 72

Figura 4.5 - Principais obstáculos para o desenvolvimento empresarial — 2003 72

Figura 5.1 - Estrutura e funcionamento do esquema Mensaldo 88

Figura 5.2 - Risco-pais mensal medido pelo mercado de C-bonds em pontos-base: 2002-
2003 92

Figura 5.3 - Taxa de câmbio comercial mensal para compra (R$/US$). Média: 2002-
2003 92

Figura 5.4 - Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, IPCA (% a.m.): 2002-
2003 93

Figura 5.5 - Taxa de juros mensal Overnight/Selic: 2002-2003 95

Figura 5.6 - Produto interno bruto (PIB), variação real anual: 2002-2003 95
 X

LISTA DE QUADROS

Página

Quadro 3.1 - Ordem de preferências dos grupos politicos 43

Quadro 3.2 - Análise das escolhas coletivas em um sistema de votação 44

Quadro 4.1 - Os principais casos de corrupção no Brasil na década de 90 66

Quadro 4.2 - Relação dos principais órgãos públicos que mais solicitaram propina em
pesquisa realizada pela Transparência Brasil (2001) 70

Quadro 5.1 - Saques no Banco Rural e Votações do Legislativo 105

 11

1. IN TR ODU ÇÃ O

Depois de vinte anos de regime militar, com o advento da campanha das

"Diretas já" e consequentemente com a eleição de Tancredo Neves, grandes
expectativas emergiram a respeito de que a consolidação da democracia, promoveria a
solução de alguns problemas, como a inflação e a distribuição de renda, questões
consideradas imprescindíveis para a retomada do crescimento econômico brasileiro
(BARROS DE CASTRO, 2005, p. 135). Mas juntamente com esses problemas, um
tema adquiriu enorme vulto nos últimos anos como uma questão de ordem econômica,
política e social igualmente prioritária na pauta de discussões dos problemas que tem
assolado as instituições brasileiras. Essa questão enunciada refere-se ao fenômeno da
corrupção.
A primeira ressalva em relação a este assunto, diz respeito à constatação de
que a corrupção não é um fenômeno exclusivo do Brasil. Atualmente, ela ocorre em
todos os países, em todos os sistemas econômicos, não importando o nível de
desenvolvimento. É por essa razão que a observação desse fenômeno não tem se
limitado as esferas criminais, ou seja, as discussões acerca das questões de desvio
comportamental de agentes públicos e privados em relação a leis e normas instituidas. A
visão que prevalece é aquela que trata a corrupção como um problema social e
econômico mundial, pois as suas conseqüências são extremamente nocivas ao
desenvolvimento dos países.
A certeza que permeia a noção de corrupção, é que quando ela se torna
institucionalizada, as suas conseqüências são indubitavelmente nefastas. Essa atividade
aprofunda a desconfiança da sociedade em relação ao governo, provoca instabilidade
política e perda da legitimidade das atividades do Estado. Ao mesmo tempo em que
dificulta a reeleição de governantes e consequentemente à execução de metas de longo
prazo, ela estimula a permanência de ditadores no poder como, por exemplo, Ferdinand
Marcos na Filipinas e Mobuto no Zaire (ELLIOTT, 2002, p. 9). A corrupção afligi a
capacidade de planejamento estatal, tornando-o ineficiente e limitado na realização de
suas metas econômicas e políticas. Além disso, a corrupção constituindo-se em uma
atividade improdutiva que transfere ou se apropria de recursos públicos destinados
satisfação das necessidades da população em favor de interesses privados, gera graves
conseqüências econômicas e financeiras e resultados coletivos indesejados. Em suma, a
 1",

corrupção é uma atividade extremamente nociva à govemabilidade de um pais,

aprofunda a injustiça social e coloca-se como um verdadeiro entrave a consolidação da
democracia e ao desenvolvimento de uma nação. Em decorrência a estas considerações,
a corrupção constituiu-se nas Ultimas décadas em um tema que tem ocupado cada vez
mais posições de destaque não apenas na mídia e nas agendas políticas, mas também em
trabalhos científicos.
Apesar de o fenômeno ter origens remotas, é a partir do final da década 80
que a corrupção no Brasil passou a ser veiculada pela midia e, portanto, a ser
compreendida como um problema social e econômico para o pais. 0 fato a destacar
neste ensejo é o papel desempenhado pela mídia nas Ultimas décadas no tocante a
disseminação de informações na sociedade relacionadas a atividades ilícitas, as quais
eram ocultadas pelo regime militar sob práticas de repressão e de inibição da liberdade
de imprensa (RIBEIRO, 2004, p. 16).
Para fins cronológicos, o estopim desse processo sucedeu-se ern 1988 com o
surgimento do caso de corrupção executado pela mdfia da Previdência. A partir deste
evento, foi possível acompanhar uma série de outros grandes esquemas, tais como: caso
PC Farias, os "anões do orçamento", escândalo dos precatórios, caso CPEM
(Consultoria para Empresas e Municípios), "mdfia dos bingos", "mdfia dos fiscais",
caso do prédio do TRT em São Paulo, caso do Banestado, caso Hildebrando Pascoal,
caso Marka, Escândalo dos Correios, "mdfia do apito", dentre outros. Mas diante do
enaltecimento pela mídia do grande número de casos de corrupção envolvendo a
máquina pública brasileira, é indispensável destacar uma outra observação a respeito da
concepção das praticas corruptas no Brasil. 0 aumento da percepção dessas atividades
ilegais não se relaciona somente aos casos que envolvem cifras surpreendentes e agentes
públicos e privados do mais alto escaldo, mas também, pelos eventos habituais
envolvendo a população e o serviço público, os quais são impulsionados por relações
clientelistas profundamente arraigadas na cultura da sociedade civil.
Diante desse processo, verifica-se que a emergência do tema da corrupção no
Brasil como um assunto de proporção nacional, também é fruto de um movimento
internacional o qual transformou a corrupção em uma questão de política global. Em
outras palavras, a explosão da corrupção no Brasil coincide com um movimento
internacional de difusão do conhecimento de que este fenômeno constitui-se em um
problema global, contribuindo dessa forma para uma ação internacional de combate a
 13

corrupção ou pelo menos de urna menor tolerância em relação a esta atividade

(ELLIOTT, 2002, p. 9-10 e 28).
Ainda que tanto a percepção como a observação desse fenômeno como urn
problema social e econômico no contexto brasileiro, também não seja um processo de
origem recente, foi no ano de 2005, através das denúncias do esquema do Mensaldo
proferidas pelo ex-deputado Roberto Jefferson contra a base governista que o tema da
corrupção adquiriu dimensões colossais. Em pouco tempo, este caso recebeu grande
notoriedade nacional e internacional, não somente pelas categorias dos agentes
envolvidos e pelo seu intricado sistema de funcionamento, mas principalmente, por ter
desencadeado uma crise política sem precedentes ao governo do presidente Luiz Inácio
Lula da Silva e por ter arruinado a confiança dos brasileiros em relação ao Partido dos
Trabalhadores (PT), o qual sempre enfatizou a defesa da ética na política como um de
seus principais lemas e por ter se considerado o partido capaz de preparar o Brasil para
uma nova trajetória de crescimento econômico.
Tendo em vista as próprias características peculiares inerentes à estrutura do
Mensalão, o novo ambiente politico que emergiu a partir das denúncias ocorridas nas
comissões parlamentares de inquérito (CPI's) contra o governo em 2005 e pelo fato
desse evento representar um marco histórico em matéria de corrupção no Brasil,
desenvolver um estudo de caráter acadêmico que possibilite dar fundamentação teórica
a este caso, torna-se urna tarefa extremamente sugestiva e pertinente.
Diante de tal constatação, evidencia-se a necessidade de se considerar o caso
Mensaldo não somente sob as esferas da denúncia e das acusações, as quais geralmente
enfatizam os aspectos cívicos e morais dos agentes corruptos e corruptores do esquema.
Tampouco, a simples exposição dos acontecimentos que envolveram esse determinado
caso. É preciso observar o Mensalão sob aspectos acadêmicos e científicos, corn a
finalidade de se identificar os elementos que permitiram a propagação desse esquema,
os sistemas que incentivaram e determinaram o comportamento dos agentes envolvidos,
as suas conseqüências, as possíveis formas de seu controle e principalmente, métodos
de prevenção contra práticas corruptas similares.
Em decorrência a este contexto que surgiu o interesse de se realizar um
estudo que procure analisar e interpretar o caso Mensalão de acordo com as ciências
econômicas. Neste sentido, a economia, mais especificamente, a economia política e
positiva da corrupção, possui um instrumental teórico microeconômico e
macroeconômico capaz de dar a sua contribuição para a realização dessa proposta de
 14

trabalho. Todavia, existe a necessidade de examinar outros quesitos para o cumprimento

total dessa proposição de estudo, tais como: (a) identificar as conexões teóricas que
permeiam a concepção de corrupção pública e as ciências econômicas; (b) analisar a
evolução e a eficiência das instituições brasileiras no tocante a fiscalização dos recursos
públicos, com o intuito de se procurar informações acerca de seus pontos deficientes, os
quais assumem o papel de sistemas que incentivam os agentes públicos e privados a se
comportarem corruptamente; (c) examinar o ambiente macroeconômico entre 2002 e
2003 para se verificar possíveis eventos que possam ter determinado o surgimento do
caso em estudo; (d) pesquisar com base nos acontecimentos que circundaram o
Mensalão, vestígios que possam afirmar sobre a presença de relações pessoais (amizade,
familiar, patronagem) firmadas entre os agentes envolvidos no esquema, já que estas
categorias de relações sociais podem ser introduzidas dentro das análises econômicas
política e positiva; (e) inserir no âmbito dos acontecimentos, das acusações, das
denúncias que circundaram o caso Mensaldo, as teorias microeconômicas da economia
política da corrupção como ferramentas de análise e interpretação desse esquema.
A fim de abarcar todas essas considerações, o presente trabalho apresentará
respectivamente, além dessa introdução compreendida como o primeiro capitulo, outros
quatro que se destinarão a dar embasamento a proposta de trabalho com a adição de um
Ultimo que tratará das conclusões e recomendações finais. Dessa forma, o segundo
capitulo se destinará a discutir os aspectos fundamentais que compõem o conceito de
corrupção pública. Tal discussão irá exibir as dificuldades de se formular um conceito
de corrupção pública preciso e universal, além de enquadrar os conceitos de corrupção
pública em diversas perspectivas, bem como a exposição das primeiras conexões
analíticas entre o respectivo fenômeno e as ciências econômicas. O terceiro capitulo
será dedicado à explicação das razões teóricas que fazem da corrupção um objeto de
estudo que se insere perfeitamente dentro dos propósitos de trabalho das ciências
econômicas. Ademais, serão apresentadas as modernas teorias microeconômicas e
macroeconômicas da economia política da corrupção. 0 quarto capitulo procurará
confrontar a evolução das instituições brasileiras responsáveis pela fiscalização dos
negócios públicos e a sua eficiência através de uma exposição qualitativa e quantitativa
da corrupção no Brasil. Isso sera posto em pratica, com a intenção de se investigar sobre
a existência de falhas análogas a essas instituições, as quais funcionam corno sistemas
de incentivos a práticas ilícitas, o que permitirá a exposição das primeiras reflexões
sobre o caso Mensaldo. 0 quinto capitulo sera responsável em desenvolver a análise e a
 is

interpretação econômica do caso Mensalão. Em um primeiro momento, será

esquematizado a estrutura, a composição e o funcionamento desse esquema, para
posteriormente apresentar as teorias e os conceitos da economia política da corrupção
que melhor contribuirão para o embasamento teórico desse esquema.
Tendo em vista a proposta de pesquisa, que objetiva o levantamento de
teorias e conceitos econômicos que podem contribuir para a análise e interpretação do
fenômeno da corrupção no setor público, mais especificamente, do caso Mensalão,
certifica-se que o método de pesquisa é dedutivo, pois ele parte do uso de concepções
gerais sobre a economia política da corrupção, para a observação de um caso particular.
Em relação à tipologia de estudo, o trabalho caracteriza-se como
exploratório e descritivo. 0 estudo é de caráter exploratório, em decorrência da
necessidade de primeiramente se familiarizar com os aspectos inerentes ao fenômeno da
corrupção pública, para em um segundo momento, identificar associações analíticas
com os conceitos e teorias econômicas que possam fundamentar o caso Mensalão.
Outro ponto a se destacar, é a existência de uma literatura internacional já disseminada
sobre a economia política da corrupção o que faz do exame da literatura, algo
indispensável para a formulação do trabalho. 0 presente estudo também é descritivo,
pois é extremamente necessária a descrição minuciosa dos aspectos inerentes
corrupção, bem como, dos fatos e acontecimentos que permearam o caso Mensaldo.
Apresentado a tipologia de estudo, segue a explanação das características
metodológicas do trabalho. Em relação a sua natureza, é uma pesquisa aplicada. Sendo a
corrupção no setor público um problema para a governabilidade de um Estado e um
impasse para a consolidação da democracia, é fundamental que se conheçam os
mecanismos de propagação de tal atividade, bem como as suas conseqüências
econômicas e sociais. Nesse contexto, as analises microeconômicas e macroeconômicas
da economia da corrupção desempenham importante papel, pois estas disponibilizam
uma estrutura teórica capaz de explicar respectivamente os motivos que levam tanto os
agentes públicos como privados a se comportarem de forma ilícita e as relações de
causa e efeito entre a corrupção e as variáveis socioeconômicas. Não obstante, o tema
do presente trabalho torna-se cientificamente aplicável e de interesse público, pois além
de abordar possíveis formas de controle e de prevenção de práticas corruptas, ele suscita
a importância da conscientização sobre os custos econômicos e financeiros para a
sociedade decorrente dessas práticas ilegais. Em relação à forma de abordagem do
problema, testifica-se que a pesquisa é qualitativa, pois as referências são todas de
 16

cunho teórico. A respeito dos objetivos, é uma pesquisa explicativa, pois com a
realização deste trabalho, espera-se disponibilizar um arcabouço teórico que tome
inteligível as seguintes questões: o conceito de corrupção pública, as principais
inferências econômicas em relação à corrupção, os sistemas que incentivam práticas
corruptas, causas e conseqüências, possíveis formas de prevenção e/ou controle dessa
atividade e as razões que determinaram o surgimento do esquema Mensaldo de acordo
com a visão econômica. Com referência aos procedimentos técnicos, a presente
pesquisa é bibliográfica, pois ela 6 baseada em conceitos, princípios e teorias já
publicadas por estudos referentes As ciências econômicas, mais especificamente da
economia política.
Com a realização desse estudo, pretende-se incentivar e destacar a
necessidade de se aplicar as ciências econômicas aos estudos referentes a fenômenos
sociais, principalmente àque les considerados nocivos ao funcionamento do aparelho
estatal e a satisfação das necessidades sociais. Outro ponto importante, é que a
consecução deste trabalho vem suprir não somente a escassez de literaturas nacionais
referentes à explanação das teorias da economia política da corrupção, mas também, a
insuficiência de trabalhos que procuram estudar os casos de corrupção no Brasil sob a
perspectiva acadêmica.
 17

2. OS ASPECTOS INERENTES AO CONCEITO DE CORRUPÇÃO PÚBLICA

0 primeiro passo para se desenvolver um trabalho que tem como tema, o

fenômeno da corrupção no setor público, é indubitavelmente a explanação de seu
conceito. A execução dessa tarefa é algo imprescindível não somente em termos de
organização metodológica, isto 6, apresentar a teoria que fundamente o
desenvolvimento do trabalho, mas principalmente, pelo fato dessa matéria ser por si
mesma um palco que fecunda grande discussão em decorrência dos inúmeros aspectos,
práticas e generalizações que se concentram no uso das palavras que compõem essa
definição.
Dessa maneira, dedicar um capitulo especifico para elucidar os elementos
essenciais que compõem o conceito de corrupção pública, 6 parte fundamental deste
trabalho a fim de evitar erros analíticos e falta de rigor técnico. Pois à medida que
avançar o processo de inserção e explicação dos termos inerentes a esse conceito, sera
possível: (a) compreender "o que 6 a corrupção na administração pública" e
consequentemente tornar inteligível as expressões que se assemelham a sua definição e
que confunde o seu entendimento; (b) expor as diferenças entre corrupção pública e
privada; (c) encontrar as primeiras analogias teóricas entre a corrupção pública e a
economia; (d) enquadrar concepções de corrupção publica em diferentes perspectivas,
dentre essas, uma de caráter estritamente econômica. E por fim, 6 preciso considerar que
este capitulo também exerce a finalidade de apresentar os conceitos chaves que
sustentarão o desenvolvimento e o esclarecimento dos demais capítulos.

2.1 0 conceito de corrupção pública

A palavra corrupção, possui significado equivalente na lingua francesa,

italiana, espanhola e inglesa, bem como a sua origem na palavra latina corruptione que
significa decomposição, putrefação, depravação, devassidão, perversão.
Contudo, a tarefa de formular um conceito acadêmico preciso e universal de
corrupção pública, torna-se algo dispendioso em virtude a três obstáculos. 0 primeiro,
se refere ao grande número de expressões e de condições que se interagem e envolvem a
 18

formulação deste conceito. Para edificar uma concepção acadêmica é preciso considerar
uma série de fatores, pois a corrupção é um fenômeno universal e não datado, que é
característico aos sentimentos humanos, envolve ideologias, setores do governo e
regimes politicos ao longo da historia (RIBEIRO, 2004, p.21). Por isso, é necessário
relevar que as praticas consideradas corruptas e corruptoras sofrem mudanças
expressivas ao longo do tempo, dificultando o julgamento do que é uma ação ilícita ou
não. Como exemplo dessas mudanças, pode-se citar a venda de cargos públicos na
França medieval, cuja atividade nos dias de hoje, é um exemplo clássico de corrupção
pública. Durante o século XVII, essa atividade era vista de forma tão rotineira, que em
1604 foi criado o imposto sobre a venda de cargos públicos, devido A carência do
Estado absolutista mercantilista em lograr novas fontes de receita, fato que resultou no
incentivo governamental a essas práticas (SILVA, 2001, p. 39).
Em segundo lugar, a multiplicidade de disciplinas que estudam a corrupção,
tem acarretado a formulação de conceitos sob diferentes óticas de estudo. Dentre as
disciplinas que possuem um campo de análise bem definido, pode-se citar: (a) Direito:
estuda a corrupção como uma conduta criminal e discorre sobre as formas penais da
corrupção; (b) Administração: se preocupa com a eficiência dos organismos de
administração pública em relação ao controle da corrupção; (c) Sociologia: procura
compreender as redes de relações e os mecanismos sociais que determinam as práticas
corruptas e corruptoras; (d) Jornalismo: objetiva divulgar as denúncias de corrupção e
os acontecimentos que circundam os casos; (e) Economia: estuda como as instituições
afetam o comportamento dos agentes públicos e privados e como estas possibilitam o
surgimento de incentivos que levam estes agentes a se comportarem corruptamente.
Além disso, a economia procurar analisar as relações existentes entre a corrupção e o
desenvolvimento de um pais;
O terceiro empecilho, diz respeito As inde finições e problemas normativos.
Na tentativa de construir uma definição de corrupção pública, a partir dos dispositivos
jurídicos de um determinado pais, neste caso, na visão do observador jurídico nacional,
verifica-se que a tarefa não é menos exigente. Existem várias dificuldades, a primeira
delas se refere A própria ausência de legitimidade em se discutir a corrupção como um
problema jurídico ainda que "noções como, interesse público, desvio, ato de oficio,
vantagem etc. ainda são polemicas e, no entanto, sobre elas sustenta-se a construção
jurídica". Deve-se considerar também o fato de que o código penal brasileiro não
abrange todas as espécies de corrupção pública ern virtude da existência de um grande
 19

número de delitos contra a administração pública, o que torna impraticável

caracterização de todas as praticas consideradas corruptas e corruptoras (FAZZIO
JÚNIOR, 2002, p. 35).
Neste contexto, é preciso suscitar a reflexão sobre os atos corruptos que não
são previstos pela lei. Ora, se um ato similar não é contemplado pela legislação, pode
ele não ser considerado uma atividade corrupta? (MELLO, 2002, p. 17) A resposta é
não. É por essa razão que a construção de um conceito de corrupção pública não deve se
fundamentar somente no prenunciado de dispositivos legais, mas também em atos ainda
não contemplados pelas atuais formas penais de corrupção, fato que exige cada vez mais
a evolução das instituições e a modernização das normas jurídicas.
Em linhas gerais, a formulação de um conceito para o fenômeno em estudo,
deve partir da análise de suas instituições (leis, regras, valores, regimentos
governamentais). Mas essa proposta carece de maior clareza e especificidade dos fatores
que realmente determinam o conceito de corrupção pública. É por essa razão, que serão
divididos em quatro os aspectos essenciais que edificam tal concepção (SILVA, 2001,
p. 24):
• Participação de agentes públicos;
• Ausência de distinção entre o público e o privado;
• Aplicação das noções de legalidade e ilegalidade;
• Envolve a transferência de renda dentro da sociedade;
Este arranjo permitirá abarcar um grande número de termos e expressões e
também possibilitará a distinção entre a corrupção pública e a corrupção privada. Além
disso, esse esquema cria condições para que as diversas concepções desse fenômeno
sejam enquadradas em três grandes grupos (HEIDENHEIMER, 1970, apud BEZERRA,
1995, p.13): (a) definição centrada na idéia do bem público; (b) definição centrada no
oficio público (definição legalista); (c) definição centrada no mercado;

2.1.1Participação de agentes públicos

A relevância desse aspecto ao conceito de corrupção pública, se deve ao fato

dele demonstrar os atores que delineiam uma pratica corrupta. Logo, o uso da palavra
 20

agente tem como objetivo nomear todo o indivíduo, personagem, participante ou grupos
destes que agem na forma de corruptos ou corruptores.
No entanto, para facilitar em um momento posterior a distinção entre
corrupção pública e corrupção privada, é preciso caracterizar a fi gura do agente em dois
grupos: o agente público e o agente privado.
0 agente público é aquele comumente chamado pela literatura de burocrata.
aquele que pratica a corrupção pública. No Código Penal brasileiro, o agente público,
conceito comumente utilizado na administração pública, recebe a denominação de
funcionário público:

Art. 327. Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem,

embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou
função pública.
§ 1° Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou
função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de
serviços contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da
Administração Pública.

De acordo com o código penal, o funcionário público é aquele que exerce

cargo, emprego ou função pública, em outras palavras, é aquele que manifesta e
materializa a atividade e a vontade pública, sendo obrigado a responder por suas ações,
caso atue de maneira contrária ao conjunto de atribuições, responsabilidades e
competências a ele submetidas (FAZZIO JÚNIOR, 2002, p. 51).
Outra norma que retrata o conceito de agente público, é a Lei n° 8.429, de 02
de junho de 1992, - Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Art. 20 Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura
ou vinculo, mandato, cargo, emprego ou função nas [seguintes entidades:
União, nos Estados, no Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de
empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por
cento do patrimônio ou da receita anual]

Mais uma vez testifica-se que o conceito de agente público independe do

período de exercício e de sua remuneração. Tampouco, delimita-se sob o modo de seu
emprego ou a forma de seu vinculo. 0 que realmente importa, é que este sujeito exerça
a função pública que diz respeito a toda atividade pertinente ao Estado realizada em seu
 21

nome. Cabe ainda ressaltar que esta concepção apresenta o campo de atuação do agente
público de uma forma mais ampla se comparada à definição anterior, mas que ainda
carece de um maior esclarecimento. Em outras palavras, é preciso elucidar o sujeito
passivo imediato dos delitos realizados pelos agentes públicos. De acordo com Fazzio
Júnior (2002, p. 49), são alvos dos atos de corrupção por agentes públicos contra a
Administração Geral: (a) as autarquias e suas agencias; (b) as fundações do Poder
Público; (c) as empresas públicas; (d) as sociedades de economia mista; (e) as
subsidiárias e controladas dessas sociedades; (f) as empresas em que a Unido, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; (g) as
concessionárias e permissiondrias de serviços públicos; (h) empresas conveniadas ou
contratadas para execução de atividades públicas e serviços sociais autônomos;
Com o intuito de aprofundar a distinção entre agente público e agente
privado, e para que sejam identificados com maior exatidão todos os personagens que
podem empreender corrupção pública, é necessário descrever as espécies de agentes
públicos que podem ser organizados em seis grupos: agentes politicos, agentes
administrativos estatutários, empregados públicos, funcionários públicos, particulares
colaboradores e agentes públicos de fato (FAZZIO JÚNIOR, 2002, p. 61).
Os agentes politicos se encarregam de exercer as atividades relacionadas
estrutura política do Estado, tais como: tomar decisões administrativas, reger os
negócios do governo, desenvolver leis e normas e garantir o cumprimento das mesmas.
Suas atribuições são estipuladas pela Constituição Federal e por leis complementares. A
admissão desses agentes pode ter sido efetuada por aprovação em concursos públicos,
indicação executiva e aprovação legislativa, ou até mesmo por ocuparem cargos de
confiança. Estes podem ser elucidados na pessoa de juizes, promotores de justiça,
membros dos tribunais de contas, ministros do Estado, secretários estaduais, secretários
municipais, senadores, deputados federais, deputados estaduais, vereadores, etc.
Aqueles que possuem cargos públicos remunerados e que possuem alguma
relação institucional com o Estado sejam por administração direta, autarquia, agências e
fundações do Poder Público, são chamados de estatutários.
Os empregados públicos são os que trabalham em empresa estatais, ou
aquelas dirigidas pelo Poder Público mantendo, pois, um vinculo empregaticio, seja ele
contratual ou trabalhista.
Por funcionários públicos, entendem-se todos aqueles que mesmo sem cargo
ou emprego, desempenharam função pública, seja por posto de confiança ou por
 2')

trabalho temporário sem concurso público em decorrência de uma necessidade urgente.

Exemplos dessa categoria podem ser verificados nas figuras de contratados para
combater surtos epidêmicos, pesquisadores, professores estrangeiros ou por um
advogado que trabalhou momentaneamente em virtude de urna delegação imposta pela
autoridade pública.
Os indivíduos que colaboraram com algum serviço público, mesmo que
transitório e sem remuneração, são denominados de particulares colaborados. Os
exemplos mais visíveis são os mesários eleitorais, jurados e integrantes de comissões.
Por fim, aqueles que são compreendidos por agentes públicos de fato, são
caracterizados em três grupos: (a) o particular que usurpa função pública; (b) os
incorporados ilegalmente; (c) os nomeados, mas não incorporados; Os primeiros se
referem aqueles que desempenharam a função pública, mas de sobremodo nenhum,
podem ser considerados como agentes públicos, pois não lhe foram concedidos
juridicamente A. competência necessária. 0 segundo grupo diz respeito a aqueles que
foram nomeados de forma ilícita e que praticaram o seu exercício até a descoberta e
invalidação de seu cargo. A terceira categoria retrata aqueles que foram nomeados, mas
que não tomaram posse de seus cargos.
Concluído a explanação do conceito de agente público, a apresentação
conceitual do agente privado torna-se bem mais intuitiva, pois este se relaciona ao
indivíduo que não exerce oficio na administração pública, ou seja, é desprovido de
qualquer vinculo com a função pública. É importante ressaltar que o agente privado
assume tanto a forma de pessoa fisica como jurídica e pouco importa se ela possui fins
lucrativos ou não. Dessa forma, os agentes privados podem assumir o feitio de
funcionários, empresários, profissionais liberais, empresas e organizações privadas que
atuam dentro da sociedade e/ou do mercado (MELLO, 2002, p. 9).
Até o presente momento, o aspecto mais importante a ser considerado é que
a corrupção pública pode envolver um único individuo ou um grupo destes, mas em
ambos os casos, devem pertencer à categoria de agente público. Essa distinção, como já
foi dito anteriormente, permite uma primeira aproximação e caracterização entre o
conceito de corrupção pública e privada, pois é o envolvimento desses agentes e seus
respectivos campos de atuação que estipularão tais definições. Mas antes, é preciso
observar que a posição causal de quem é corruptor (aquele que corrompe) ou corrupto
(sofreu corrupção), coexistem tanto na esfera pública como na privada, e tanto o agente
público como o privado são passíveis de assumirem ambas as formas. Entretanto, essa
 23

relação de quem "oferece" e de quem "aceita" não é o fator que distingue a corrupção
publica da privada.
Dito essas palavras, entende-se que a corrupção pública é aquela que envolve
diretamente os agentes públicos sendo eles corruptos ou corruptores e ocorre dentro da
Administração Pública. Neste caso, a corrupção pública no ordenamento jurídico trata-
se de uma disfunção pública, ou seja, o contrário de função publica. Em relação a
corrupção privada, basta saber que ela ocorre através da atuação de agentes privados em
espaços que não condizem a aqueles que estão sujeitos aos delitos realizados pelos
agentes públicos. Em outras palavras, a corrupção privada ocorre fora da Administração
Pública. Ao que tange a corrupção privada, é preciso salientar que o termo fraude,
também é comumente utilizado para designar essa esfera de corrupção. O ponto de
intersecção que une a participação coletiva de agentes públicos e agentes privados com
o envolvimento de seus respectivos espaços de atuação, é geralmente denominado de
corrupção semi-publica ou corrupção público-privada. Neste trabalho, será considerada
corrupção pública, sempre que o alvo dos atos de corrupção for à administração pública,
independente se ocorrer à participação combinada de agentes públicos e privados ou se
somente envolver a participação dos primeiros.

2.1.2 Ausência de distinção entre o público e o privado

Depois de relatar os agentes que edificam uma prática corrupta e a

conseqüente distinção entre corrupção pública e privada, é necessário descrever quais as
características da relação que sustenta uma prática corrupta na administração pública.
Essa seção mostrará porque a corrupção pública se confunde com tantas outras ações e a
razão pela qual essa prática é muitas vezes tratada como um comportamento normal,
contribuindo para o questionamento de que a corrupção constitui-se em um problema.
Identificar e exemplificar a totalidade das práticas corruptas é algo
extremamente custoso, não somente por questões quantitativas, mas principalmente por
considerações qualitativas. Isso se deve ao fato de que a corrupção é geralmente
confundida com a amizade, concessão de um presente, troca de favores, obtenção de um
beneficio e a criação de urna vantagem. Neste contexto, não se pode obter urna
definição clara e precisa entre o que é uma relação corrupta ou um mecanismo que leva
 24

e/ou facilita uma prática corrupta. Portanto, essa indagação impõe a necessidade de se
identificar quais as relações e práticas sociais que estão presentes nos casos de
corrupção. Em outras palavras, 6' preciso dissertar sobre as categorias de relações
pessoais (relações de parentes, amizade e patronagem) que são usadas em práticas
corruptas, e como estas camuflam a ilegalidade que está intrínseca a corrupção
(BEZERRA, 1995, p. 11 e 40).
As relações familiares dizem respeito a qualquer tipo de ação que venha a
conceder suporte (auxilio, favor, proteção, beneficio) nos espaços da administração
pública a um individuo ou a um conjunto de pessoas que possuem como característica
comum, laços de parentesco. É importante observar que este suporte, não advém
necessariamente pela concessão direta ou até mesmo pela criação de cargos públicos,
mas principalmente, da própria expectativa de se obter um interesse saciado pela
simples presença próxima de algum parente junto à administração pública. 0 auxilio aos
parentes é muitas vezes visto como algo normal e obrigatório, pois afinal de contas, o
que se espera dos parentes 6 que de fato estes ajudem. Com isso, o suporte aos
familiares raramente abriga algum sentimento de cunho imoral, tanto pelo lado dos
beneficentes como dos beneficiados, pois o errado seria, caso não houvesse o apoio.
Ao que diz respeito à relação de amizade, verifica-se que esta 6 assinalada
por um tipo de contrato destituído de formalidade entre duas pessoas em que se
concretiza espontaneamente uma troca de favores, beneficios, vantagens, bens e
serviços. A execução deste tipo de relação, também implica em um sentimento de
obrigatoriedade, pois exige a mútua retribuição entre os comparsas, porque caso
contrário poderia ocorrer à dissolução da amizade. Primeiramente, o que difere a relação
de amizade da relação de parentesco, é que a primeira se baseia em vínculos construidos
espontaneamente, enquanto a segunda, são conferidas por vínculos hereditários. Uma
outra diferença se deve ao fato de que mesmo havendo intrinsecamente a hipótese de
obrigação da reciprocidade em ambas as relações, verifica-se que a reciprocidade é urna
condição necessária para a manutenção da relação de amizade, enquanto na relação de
parentesco, não é requisito substancial para a sua sustentação.
Em relação â patronagem, esta se diferencia das demais relações nos
quesitos, participantes e importância dos recursos envolvidos, sejam eles materiais ou
imateriais. É importante ressaltar que os recursos materias são mensuráveis e
quantificáveis, enquanto os imateriais se referem As faculdades de certos indivíduos de
influirem no destino dos recursos materiais (MELO, 2002, p. 15). Conforme exposição
 25

anterior, os agentes envolvidos em uma relação familiar são aqueles que possuem
vínculos hereditários, enquanto na relação de amizade estão presentes pessoas que são
simpatizantes, ou seja, amigos. Ern ambas as categorias pode haver o envolvimento
tanto de recursos imateriais como materiais. Já na patronagem, a relação é estabelecida
entre um patrão, chefe, presidente, proprietário, empregador e um cliente. Pode também
haver o envolvimento tanto de recursos materiais como imateriais, contudo, a
transferência de recursos é algo muito mais relevante se comparado As outras categorias.
Isso quer dizer que cada agente procura no outro, os recursos que não possui em uma
proporção ainda maior se comparado As relações familiares e pessoais. Neste caso, a
troca de recursos é algo mais profundo e necessário, desempenha papel mais importante
do que uma simples troca de favores.

0 cliente pode estar, por exemplo, interessado em obter trabalho, terra,

cuidados médicos, escola, créditos ou proteção, e o patrão, por sua vez, pode
estar procurando eleitores, pessoas para executar serviços, informantes ou
seguidores (BEZERRA, 1995, p. 44).

Na relação de patronagem, a transferência de recursos é algo tão

fundamental que o cliente se sujeita ao patrão por esse ser o detentor da autoridade que
permiti o acesso aos recursos desejados. Portanto, firma-se uma relação de subordinação
entre cliente e patrão, em decorrência da discrepância de poder existente entre esses dois
sujeitos sobre a posse e destinação dos recursos, sejam eles materiais ou imateriais.
Compreendido essas três formas de relações pessoais, é preciso retomar a
questão que caracteriza essas relações como comportamentos presentes em praticas
corruptas. De agora em diante, a questão fundamental é discutir a situação em que o
agente pablico por meio de uma relação pessoal, seja ela familiar, de amizade ou de
patronagem, estabelece um vinculo com agentes privados no interior da administração
pública.
Quando um agente público se relaciona com outras pessoas, através das
classes de relações pessoais supracitadas, de forma cada vez mais freqüente e em grau
de elevada reciprocidade, a forma com que se opera a administração pública pode
mudar radicalmente. 0 agente público, quando inserido em uma relação familiar, de
amizade ou de patronagem, pode vir a agir de forma a atender interesses privados ao
invés dos interesses públicos. Como foi visto anteriormente, o agente público é aquele
encarregado de desempenhar a função pública, mas se porventura o mesmo vir a
 26

demandar um comportamento contrário, ou seja, de forma a não atender os interesses

públicos, se concretizará uma disfunção pública, fato que fundamenta juridicamente a
corrupção pública.
Silva (2001, p. 54) permite seguir o mesmo raciocínio ao apontar que as
relações pessoais na forma de patrimonialismo, com a suas derivações clientelistas
concebidas entre agentes públicos e privados no interior do Estado, permite o
estabelecimento da indistinção moral entre a coisa pública e a coisa privada. Este
acontecimento prolifera no interior da administração pública uma verdadeira batalha
entre os agentes públicos e privados pela "distribuição e privatização da máquina
pública". De acordo com esse mesmo autor, essas relações pessoais fazem com que o
comportamento entre agentes públicos e agentes privados estejam submetidas
reciprocidade de favores prestados, o que contribui para a ausência de diferenciação
entre o público e privado e que consequentemente resulta na transformação dos recursos
públicos em recursos privados.
No teor dessa discussão, o autor adota o conceito de patrimonialismo, como
aquele formulado por Weber, o qual considera o patrimonialismo como urna extensão
social da estrutura de dominação patriarcal. Portanto, "denomina-se patriarcalismo
como a situação em que dentro de uma associação, na maioria das vezes econômica e
familiar exerce a dominação (normalmente) uma pessoa de acordo com determinadas
regras hereditárias fixas". Já o patrimonialismo, refere-se a "toda dominação orientada
primordialmente pela tradição" (WEBER, 1984, p. 184 apud SILVA, 2001, p. 34).
Através desses conceitos, pode-se verificar que há uma aproximação teórica entre o
conceito de patriarcalismo e de relações familiares. Também não se pode deixar de ser
observado que a expressão "clientelista" citada por Silva (2001) se assemelha ao
conceito de relações de patronagem.
Este conjunto de idéias sobre o papel que as relações pessoais, mais
especificamente, as relações familiares (patriarcais), de amizade e patronagem
(clientelistas) exercem sobre relacionamento entre agentes públicos e agentes privados,
ilustra a idéia de que o exercício da administração pública pode fugir de sua finalidade,
isto 6, ela pode ser usada para o atendimento de interesses privados. Dessa forma, fica
claro que um dos aspectos inerentes à corrupção pública, é que este fenômeno implica
uma relação que não distingue a coisa pública da coisa privada e notadamente, não faz a
distinção entre recursos públicos e privados, sejam eles materiais ou imateriais.
 27

A apresentação e explicação das expressões que abarcam as relações

pessoais presentes em práticas corruptas, permite a compreensão das concepções de
corrupção pública que se enquadram no grupo das definições centradas na idéia do bem
público. Não será dificil visualizar que as práticas corruptas inseridas nesta categoria
são aquelas em que os interesses coletivos, foram substituidos em beneficio aos
interesses privados ao que tange o funcionamento da administração do setor público.
Basta agora, seguir com a apresentação desses conceitos.
De acordo com a concepção do Dicionário Brasileiro de Corrupção do Site
Política e Voz, fica bem claro que o agente público age de forma a atender interesses
privados e não o público. No entanto, dizer que o agente público age de forma diversa
dos padrões normativos do sistema, não retrata de forma bem definida a razão da
corrupção no setor público ser considerada uma pratica ilícita. Outro fator que fica
pendente neste conceito é a caracterização da recompensa. Geralmente, a recompensa
na literatura sobre corrupção é fundamentada no uso do termo propina.

Assim se designa o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a

agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo
interesses particulares em troco de recompensa (DICIONÁRIO
BRASILEIRO DE CORRUPÇÁO DO SITE POLITICAVOZ. 2006).

Shleifer e Visny (1993) também destacam os interesses privados e a

apropriação de recursos públicos. Contudo, enfatizam somente a transferência de
recursos materiais (propriedades governamentais), desprezando o envolvimento de
recursos imateriais e logicamente as situações que se sucedem favores, benefícios e
vantagens.

[Corrupção governamental é defmida] como a venda pelos oficiais do

governo, de propriedades governamentais para ganhos pessoais
(SHLEIFER;VISNY, 1993, p. 3, tradução nossa).

A próxima concepção de corrupção pública aborda explicitamente a proposta

desta seção, isto 6, coloca em evidencia o fato de que as relações pessoais contribuem
para que o agente público saia de seu comportamento considerado normal no exercício
da atividade pública a fim de atender desejos particulares.
 28

Corrupção é o comportamento que se desvia dos deveres formais de um

cargo público, em razão de vantagens pecuniárias ou de status, oferecidos a
seu titular, familiares ou amigos íntimos, ou que viola normas contrarias ao
exercício de certas normalidades de influência, do interesse de particulares
(NYE, 1967, p. 284 apud RIBEIRO, 2004, p. 22).

Nas três definições que seguem abaixo, novamente é enfatizado que o

fenômeno da corrupção no setor público se relaciona a uma prática indevida por parte
do agente público que visa A. obtenção de fins e ganhos privados. Contudo, o motivo que
faz da corrupção uma prática a ser coibida, ainda carece de maiores explicações.

[Corrupção é] a prática do uso do poder do cargo público para a obtenção de

ganho privado, a margem das leis e regulamentações em vigor
(ANDRESKI, 1968, p. 92 apud SILVA, 2001, p. 23).

Corrupção é o comportamento de agentes públicos que foge das normas

aceitáveis para atingir fins privados (HUNTINGTON, 1968, p. 59 apud
SILVA, 2001, p. 23).

Corrupção é o mau uso do poder politico para beneficios privados

(ENCYCLOPAEDIA OF THE SOCIAL SCIENCES, 1942, p. 59 apud
RIBEIRO, 2004, P. 22).

A inserção das relações pessoais como um aspecto essencial na edificação do

conceito de corrupção pública, é algo fundamental, não somente para a construção
conceitual desse fenômeno, mas principalmente, pelo fato dos conceitos de relações
familiares (patriarcais), de amizade e patronagem (clientelistas) se enquadrarem
perfeitamente dentro da análise econômica. Ora, a configuração de estruturas (redes) de
relações pessoais por parte de agentes públicos e privados, pode determinar a motivação
e/ou interesse destes em se comportarem como caçadores de renda fora da lei, evento
que os torna corruptos. Portanto, as relações pessoais atuariam como um sistema de
incentivos no processo que permeia a tomada de decisão de um agente público entre
caçar renda ou não, em outras palavras, de participar de uma pratica corrupta ou não
(SILVA, 2001, p. 68).
 29

2.1.3 Aplicação das noções de legalidade e ilegalidade

Em seqüência a caracterização dos agentes que edificam urna prática

corrupta e a descrição das diferentes formas de relações sociais presentes nos casos de
corrupção pública, é inevitável que se discuta o porquê deste comportamento ser
considerado ilegal.
Neste contexto, será apresentado o conceito de corrupção pública que se
enquadra dentro do grupo das definições centradas no oficio público (definição
legalista) o que permitirá a distinção conceitual entre corrupção pública, suborno e
propina. Além disso, serão apresentadas as quatro expressões penais matrizes (peculato,
concussão, corrupção passiva e prevaricação) que agrupam as diferentes formas de
delitos contra a administração pública. É importante ressaltar, que a exposição jurídica
análoga a corrupção pública, extrapola sob determinados limites, o objetivo deste
trabalho. Entretanto, o que se pretende realizar nesta seção é a apresentação de noções
básicas relacionadas A concepção jurídica de corrupção pública que mesmo sendo feita
de forma objetiva, é algo necessário, por ser um elemento essencial em sua composição,
evitando-se assim a falta de rigor técnico no presente estudo.
Como foi visto na primeira seção, o agente público é aquele que desempenha
a função pública. Em outras palavras, este sujeito tem o poder, o dever e a competência
necessária para atingir o objetivo final do Estado, o interesse coletivo. Mas também, se
pode admitir que o exercício da função pública seja compreendido pela ação conjunta
de agentes públicos, órgãos e entidades governamentais, em suma, pelo Estado. A
materialização da função pública ocorre por meio do uso e da criação de normas
jurídicas pelo Estado, fato que concede a este, a autoridade e a qualificação social
necessária para atender as necessidades coletivas. Ademais, é a própria função pública
que estabelece a legalidade, pois se entende juridicamente que é através da criação e da
aplicação coercitiva de leis e normas pelo Estado que se pode manifestar a vontade
social. Portanto, conclui-se que o Estado é quem executa a função pública, cujo
exercício está fundamento pelo principio da legalidade para se atingir o objetivo social
maior, isto 6, atender o interesse coletivo previsto na Constituição Federal. (FAZZIO
JÚNIOR, 2002, p. 15-17).
preciso também relembrar que o surgimento de relações pessoais entre
agente público e agente privado, nas formas previstas na seção anterior, contribui para o
 30

surgimento de distúrbios no funcionamento da máquina pública. 0 agente público, ao

invés de exercer a atividade relacionada ao Estado em favor dos interesses públicos,
opta por agir contrariamente, de forma a atender interesses privados. Por conseguinte, é
preciso reconhecer que a corrupção no setor público assume a forma de uma mudança
de comportamento, em que o agente público se abdica do exercício da função pública
para o atendimento de interesses particulares. Neste caso, o agente público ao se desviar
da função publica, foge da razão de sua existência, já que a sua meta não é mais o
interesse público. Em suma, a corrupção pública na linguagem jurídica se relaciona a
qualquer atividade que prolifera dolosamente a disfunção pública.

[Disfunção pública absoluta é baseada no desvio de poder doloso, isto el o

exercício da atividade administrativa em nome da função pública, com má-
fé, para promover, precisamente, seu contrário, ou seja, uma disfunção. Em
outras palavras, trata-se do uso de um poder, congenitamente vocacionado
ao coletivo, afetando, conjuntamente, ao singular. 0 agente público
aproveita-se da presunção de legalidade e legitimidade da atividade
administrativa para a consecução de fim que não lhe é intimo (FAZZIO
JÚNIOR, 2002, p. 24).

por esse motivo que a corrupção pública é considerada uma prática

criminosa, pois o agente público desvia poderes dolosamente ao substituir o exercício
da função pública por uma atividade que visa o interesse de particulares com o intuito
de se alcançar uma vantagem, favor ou beneficio. Ao praticar uma disfunção pública, o
agente público corrupto, "apropria-se, desvia, furta, concute, solicita, recebe, aceita,
prevarica - em suma, utiliza seus poderes administrativos com extrema dissonância em
relação às finalidades legais, única e exclusivamente para obter vantagem". Logo, em
detrimento as diversas ações que podem assumir a forma de delitos contra a
administração pública, a exemplificação e o enfoque de todas as práticas corruptas é
uma tarefa impraticável. Como já foi dito, um dos problemas em se conceber uma
definição de corrupção pública clara e precisa, reside na existência de um grande
número de práticas criminosas que não são compreendidas pelo código penal e
tampouco, a sua definição legalista deve ser restringida ao uso das expressões, suborno
e propina (FAZZIO JÚNIOR, 2002, p. 83).
A grande confusão que permeia o uso destes termos se deve a importância da
busca de vantagens nos processos de tomada de decisões públicas. Quanto maior for
participação do Estado na economia, e consequentemente quanto maior for o montante
de recursos públicos envolvidos, maior será a imposição de uma vantagem ou custo ao
 31

setor privado. Este fato cria incentivos aos atos de suborno de forma que haja
intervenções por parte de agentes privados no processo de tomada de decisões públicas
a fim de que interesses particulares sejam considerados. É por essa razão que indivíduos
e empresas optam por subornar, de modo a obter mais vantagens ou evitar custos,
fazendo com que o suborno, seja um termo geralmente assimilado ao conceito de
corrupção (ELLIOTT, 2002, p. 59).
Contudo, é preciso ressaltar que o termo suborno não possui a mesma
significação de corrupção (MELLO, 2002, p. 17). 0 ato de subornar expressa a indução
de uma prática ilícita através da propina. Esta, por sua vez é um instrumento
incentivador a execução da atividade corrupta, ou seja, é uma via que transforma
relações impessoais em pessoais com o intuito de se apropriar e/ou transferir renda em
proveito de interesses privados (SILVA, 2001, p. 64).
Seguindo esse raciocínio, ressalta-se que o conceito jurídico de corrupção
pública não se restringe aos fundamentos do suborno e da propina. 0 conceito de
corrupção pública vai muito além desses termos e implica considerações muito mais
complexas, pois está relacionada a todas as atividades geradoras de disfunção pública
absoluta, isto 6, atividades baseadas no desvio de poder doloso que vão contra aos
interesses coletivos. Em suma, a expressão corrupção pública não está isolada nos
artigos do código penal, pois ela compreende (FAZZIO JONI°, 2002, p. 40):

[...] toda conduta comissiva ou omissiva do agente público, no sentido de

desviar os poderes de sua competência ou os deveres formais de seu cargo,
emprego ou função, com o objetivo de obter beneficios pecuniários,
politicos, de posição social, ou de outros interesses que não os públicos, bem
como a utilização, em seu próprio beneficio ou de outrem, de informaçaes
privilegiadas, influências ou oportunidades.

Por fim, cabe citar as formas penais matrizes (peculato, concussão,

corrupção passiva e prevaricação) em que assumem as práticas corruptas no setor
público. Não serão questionadas neste momento, as diversas formas de condutas que se
derivam desses modelos, por motivos já explicitados. Contudo, estas expressões
matrizes serão suficientes quando se deseja sintetizar a maior parte das praticas ilegais
que prolifera comportamentos que resultam na disfunção pública (FÁZZIO JUNIOR,
2002, p. 87).
De acordo com o exposto no código penal, o que esta em evidência no
peculato, é a apropriação ou o desvio de recursos materiais pertencentes ao Estado.
 32

Neste caso, o agente público age de forma direta e individual, apoderando-se

dolosamente dos recursos públicos para usufruto particular.

Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer

outro bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do
cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio:

Em relação à concussão, o que está em pauta é uma vantagem indevida. No

entanto, verifica-se que esta vantagem indevida, a qual é proveniente de um particular,
realiza-se através de um ato de extorsão.

Art. 316 - Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que
fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem
indevida:

Igualmente a concussão, a corrupção passiva também é compreendida por

uma vantagem indevida proveniente de um particular. A diferença está no fato de que
na corrupção passiva a vantagem indevida é materializada por uma simples doação ou
restituição e não mediante a força ou ameaça.

Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou

indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão
dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:

Na prática da prevaricação, o agente público renuncia conscientemente o

exercício de sua função ou o utiliza para fins que infringem as normas e leis
previamente estabelecidas para o atendimento de interesses privados.

Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de oficio, ou

pratica-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou
sentimento pessoal:

Ao assinalar estas expressões penais da corrupção pública, incrementou-se o

esclarecimento dos aspectos jurídicos inerentes a esse fenômeno. No entanto, o objetivo
maior da apresentação desses conceitos penais, se deve ao fato, destes estarem
 33

normalmente presentes nos textos relacionados ao tema da corrupção pública, o que fez
da apresentação desses conceitos no presente trabalho algo necessário.

2.1.4 Envolve a transferência de renda dentro da sociedade

Findado o debate jurídico, subsisti o quarto e último componente essencial

do conceito de corrupção pública, a ser a transferência de renda. Esse aspecto pode ser
considerado o mais importantes para os efeitos deste trabalho, não somente por sua
relevância em termos conceituais e práticos para o conceito de corrupção pública, mas
principalmente, por ser o ponto de intersecção mais visível entre o fenômeno em estudo
e as ciências econômicas.
Ao inserir esse aspecto, será concretizada a reunido dos elementos essenciais
que compõem o conceito de corrupção pública, permitindo assim não só a exposição de
um conceito abrangente, mas também possibilitando uma clara analogia entre o
fenômeno em pauta e a economia. Assim sendo, no final desta seção sera apresentado A
definição de corrupção pública centrada na ótica de mercado, o que retrata diretamente
a forma com o que o este fenômeno é interpretado e analisado pelas ciências
econômicas.
A transferência de renda dentro da sociedade se materializa pela ação de um
agente público que através do exercício de seu cargo, exige, solicita, apropria, desvia os
recursos públicos para beneficio particular. Conforme o discutido na seção anterior, a
expressão penal que discorre a respeito desse tipo de violação é o peculato.
Como se pode perceber também em discussões anteriores, a presença de
relações pessoais entre agentes públicos e privados no funcionamento da administração
pública, incentiva à troca de favores, benefícios, vantagens, bens e serviços, ou seja, é
possível haver a permuta tanto de bens imateriais como materiais no interior do setor
público. Nessas ocasiões, podem-se incluir situações em que o objetivo é permutar
poderes sobre a destinação da renda (bem imaterial) ou situações em que se pretende
diretamente transferir renda (bem material). 0 que se pode cogitar com essas
suposições, é a possibilidade de um agente público e de um agente privado agirem de
forma única e exclusivamente a transferir renda dentro da sociedade.
 34

Dentre as diversas funções realizadas pelo agente público a serviço do

Estado, pode-se destacar a arrecadação de recursos privados. Essa atividade cria um
sistema de incentivos para que grupos organizados digladiem-se entre si, com o intuito
de desviar renda de acordo com seus interesses. Isso acontece também,
obrigatoriamente pelo fato de quanto maior for à participação do Estado na economia,
ou sej a, quanto maior for o seu controle sobre a destinação dos recursos, maior será a
vantagem ou o custo incorporado à esfera privada. Portanto, conclui-se que a ação
estatal sobre a economia, inicia um conflito distributivo potencial entre os agentes
privados, valendo-se muitas vezes da ação de grupos de pressão e inclusive, da
contribuição de agentes públicos para a consecução de seus interesses (SILVA, 2001, p.
30).
Dessa forma, o deslocamento da renda pode ser efetuado tanto pela prática
do suborno, em que se evidencia o pagamento de propina, a qual transforma relações
impessoais em pessoais, ou pela apropriação (furto) e/ou desvio direto de renda pública.
Neste encadeamento de idéias, a corrupção pública é considerada uma atividade
improdutiva que possui o único papel de transferir ou se apropriar de recursos públicos
destinados à satisfação das necessidades da população em favor de interesses privados,
cujo fato, gera graves conseqüências econômicas e financeiras e a resultados coletivos
indesejados. Com estas reflexões, combinam-se as idéias centrais para se compreender
o conceito de corrupção pública de Silva (2001, p. 31):

A corrupção pública é uma relação social (de caráter pessoal, extramercado

e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes
(corruptos e corruptores), cujo objetivo é a transferência de renda dentro da
sociedade ou do fundo público para realização de fins estritamente privados.
Tal relação envolve trocas de favores entre grupos de agentes e geralmente a
remuneração dos corruptos com o uso da propina e de qualquer tipo de pay-
off( prêmio, recompensa).

Esta concepção contempla inúmeros elementos. 0 primeiro a se destacar, se

refere aos sujeitos praticantes da ação corrupta na forma de agentes corruptos e
corruptores, que mesmo não sendo caracterizados em públicos e privados, possui um
objetivo comum, qual seja à transferência de renda do setor público para a esfera
privada. Mello (2002) chama a atenção ao fato dessa concepção abranger o que ele
denomina de tríade da corrupção, o que significa que este conceito inclui a participação
de agentes corruptos e corruptores e a troca de recursos (materiais e imateriais).
 35

A prática corrupta (relação social) é bem caracterizada pelo autor. Ela é

considerada ilegal, pois o tradicional comportamento administrativo do agente público
cede lugar para uma visão comportamental estritamente voltada para o atendimento de
interesses privados (disfunção pública). Além disso, a corrupção é estabelecida por uma
relação de caráter pessoal, que conforme exposição anterior pode assumir a forma
familiar, de amizade ou de patronagem.
Outro ponto importante é a colocação exata do termo propina (pay-off), cuja
ferramenta, é o elemento incentivador e/ou facilitador da prática corrupta e que converte
a relação impessoal em pessoal entre os agentes envolvidos.
Essa definição de corrupção pública se insere perfeitamente dentro das
esferas das definições de mercado. Isso ocorre porque os grupos politicos de pressão se
organizam de forma competitiva em um mercado de transferência de renda. Em outras
palavras, indivíduos e grupos politicos, sejam de ordem pública ou privada, competem
pela transferência de recursos públicos na forma que melhor atendam os seus interesses.
 36

3. A ECONOMIA POLÍTICA DA CORRUPÇÃO

Este capitulo tem por finalidade descrever as mais importantes inferências

econômicas a respeito da corrupção pública. Com essa proposta, é de suma importância
relatar primeiramente, as razões teóricas e práticas que fazem da corrupção um objeto
de estudo que se insere perfeitamente dentro dos propósitos de trabalho das ciências
econômicas (positiva e política). Em um segundo momento, sera discutido o motivo que
concede ao estudo da corrupção pelas ciências econômicas a denominação de economia
política da corrupção, vis-à-vis a apresentação do conceito de economia política que
melhor expressa os objetivos deste trabalho. Por fim, serão apresentadas as modernas
abordagens de estudo da economia política positiva em relação ao fenômeno da
corrupção no setor público.
Ao que diz respeito A primeira tarefa, percebe-se que tanto sob hipóteses
teóricas como praticas, o objeto de estudo (corrupção pública) se enquadra
perfeitamente dentro dos objetivos estipulados pelo instrumento de análise (ciências
econômicas). Em relação As hipóteses teóricas, pode-se afirmar que dentre as ciências
sociais, a economia é aquela que se ocupa em estudar o comportamento humano em
decisões de produção, consumo e troca de bens e serviços, sob as condições de que as
necessidades humanas são ilimitadas e que os recursos são escassos. De forma análoga,
todo o processo de decisão, inclusive a decisão de participar de uma pratica corrupta ou
não, envolve uma escolha a ser feita, e quando há um processo de escolha com restrição,
consequentemente surge a. escassez e o custo de oportunidade, "dois conceitos
econômicos fundamentais dentro da teoria da escolha racional, núcleo da teoria
econômica" (SILVA, 2001, p. 70). Com este conjunto de interligações conceituais,
pode-se afirmar não somente sobre a viabilidade de se desenvolver um estudo de caráter
estritamente econômico relacionado ao fenômeno da corrupção, mas principalmente,
sobre a possibilidade de se contribuir para a expansão do campo de análise de outras
disciplinas a respeito desse mesmo tema. Como a economia, mais especificamente, a
economia política, se ocupa em estudar o processo de tomada de decisões no ambiente
politico e os procedimentos das escolhas públicas, fica evidente que com este trabalho,
grande contribuição pode ser concedida As análises da ciência política e da sociologia
em estudos sobre a corrupção. Sobre os aspectos práticos, a proximidade decorre do fato
da corrupção pública ser considerada a causa de graves desequilíbrios econômicos e
 37

financeiros em atividades que regulam a produção, distribuição e consumo de recursos

destinados A satisfação das necessidades da população. Com isso, testifica-se que a
corrupção institucionalizada impele custos extraordinários A economia de um pais,
afetando o seu desenvolvimento econômico e social. De igual maneira, esta hipótese
também é abordada pelos propósitos de análise das ciências econômicas, pois esta
também se preocupa em estudar o modo com que os recursos (riqueza) são consumidos,
formados, acumulados, e principalmente distribuídos entre a população de um pais.
importante observar que está presunção se associa as preocupações básicas que
nortearam os economistas clássicos, isto 6, uma volta A velha economia política clássica,
pois a riqueza também era o objeto de estudo desses pensadores.
A segunda questão a ser desenvolvida neste capitulo, diz respeito A estrutura
teórica que confere ao estudo econômico da corrupção pública a denominação de
economia política (positiva) da corrupção. Essa indagação é proeminente, pois o termo
economia política é mundialmente utilizado pelas literaturas que estudam a corrupção
pública de acordo com a visão económica, entretanto, muito pouco se tem comentado a
respeito de sua concepção. Daqui em diante, ser á observado que o conceito de economia
política não faz alusão à pré-história das ciências econômicas (economia clássica), mas
ela se fundamenta primordialmente nas teorias positivas dos instrumentos de decisão
política que emergiram a partir de estudos que compreendiam a regulação
governamental. Para se chegar à compreensão do termo economia política (positiva), é
necessário caracterizar os três grupos de teorias que interpretam e analisam as políticas
de regulação governamental: (a) explanações do lado da demanda; (b) explanações do
lado da oferta; (c) explanações que incorporam a interação entre a demanda e oferta
(NATHANIEL et al., 1997, p. 4);
Os trabalhos que discorrem sobre a demanda por regulação econômica foram
impulsionados em sua maior parte, por economistas que primeiramente se preocupavam
em estudar o comportamento das firmas diante da regulação governamental. Nestes
trabalhos, a regulação na maioria das vezes, não era entendida como algo imposto As
firmas, mas sim, demandado por elas, com a finalidade de se obter vantagens através do
poder do Estado em intervir na economia, seja restringindo a entrada de produtos e
serviços, valorizando preços e até mesmo, concedendo recursos diretamente para
subsídios comerciais. Uma outra faceta de trabalhos que compreendiam a demanda por
regulação, passou a incorporar como sujeitos, não mais as firmas, mas os indivíduos.
Nesta ótica de análise, destacava-se o comportamento dos caçadores de renda, que
 38

igualmente as firmas, utilizavam-se da atividade econômica estatal, para transferir

recursos em beneficio particular. Nestas concepções de demanda por regulação, o lado
da oferta, isto 6, os processos politicos que incluem as decisões individuais de politicos
propriamente ditos e as decisões coletivas do governo, são muitas vezes ignorados.
Ademais não é delimitado exatamente, o motivo da oferta de regulação, a não ser por
interesses econômicos (levantar recursos politicos). Considera-se também que a
alocação de recursos públicos dependerá do jogo politico e o conseqüente resultado do
conflito entre grupos de interesses pela obtenção desses recursos. Neste caso, a decisão
política, seja do governo ou de um único politico, é calcada exclusivamente no jogo
politico entre o ambiente industrial e o meio politico. Isso quer dizer que nos trabalhos
que discorrem sobre a demanda por regulação, não é discutido nenhum outro fator que
influencia a oferta de regulação, exceto o levantamento de recursos politicos.
O lado da oferta da regulação foi desenvolvido por cientistas politicos e
economistas que se preocuparam em analisar o comportamento de voto dos legisladores
e a influência da estrutura institucional sobre a legislatura. Em relação ao primeiro item,
a questão de maior relevância foi à incorporação da ideologia como fator de influência
no processo de votação e de formulação de políticas de regulação, além dos interesses
econômicos dos constituintes e da ação de grupos de interesse. A outra porção de
estudos do lado da oferta tem examinado o papel que a estrutura institucional exerce
individualmente sobre os politicos. Neste sentido, considera-se que os fatores que
determinam o resultado das políticas no congresso, vão muito além das preferencias de
voto dos legisladores individuais. Seria preciso adicionar a influencia de algumas regras
de decisão, ordem de votação e principalmente, o poder dos comitês e de seus
representantes em controlar a agenda do congresso.
0 terceiro grupo que analisa as políticas de regulação governamental, e que
possuem o intento de considerar a interação entre o equilíbrio da oferta e da demanda
por regulação, apresentou como grande resultado, modelos que demonstram a interação
entre a demanda de grupos de interesse e a oferta legislativa de instrumentos politicos.
Neste caso, o resultado do jogo politico que sintetiza a escolha do instrumento de
regulação, é o equilíbrio entre a ação dos grupos de interesses (aqueles que fazem
lobbying em prol da sustentação de sua política preferida) e legisladores (aqueles que
votam na escolha das políticas que condicionam e sustentam a sua permanência) que
também avaliam os recursos contraídos através de contribuições dos grupos de
interesse.
 39

Este conjunto de idéias configura o arcabouço teórico da economia política

positiva que conforme exposição anterior se ocupa em compreender corno as
instituições (leis, regras, valores, ideologias, regimentos governamentais) influenciam o
comportamento e a forma com que os agentes politicos e grupos de interesse se
interagem no processo de decisão política e na conseqüente aprovação de regras que
direcionam os negócios públicos. Neste sentido, a corrupção pública, se insere
perfeitamente dentro das esferas da economia política positiva, pois a confirmação ou
não de uma prática corrupta, ou seja, a decisão resultante do jogo politico entre agentes
públicos e privados em corromper ou não, dependerá da influência, da qualidade e do
papel exercido pelas instituições e conseqüentemente dos incentivos criados por estas.
Dessa forma, o conceito de economia política (positiva) que melhor se enquadra aos
propósitos deste trabalho se refere ao:

[...] estudo de como diferentes regras do jogo social e

econômico afetam os sistemas de incentivo (payoffs) com os
quais os agentes se defrontam, sejam eles privados ou públicos.
Nesse sentido, a economia política presta-se a avaliação das
conseqüências de determinados conjuntos de instituições sobre
a ação humana (SILVA, 1996).

Após a compreensão do enquadramento teórico que insere a corrupção

pública dentro dos parâmetros das ciências econômicas (positiva e política), serão
apresentadas as modernas abordagens econômicas a respeito desse fenômeno. Neste
ensejo, as teorias econômicas sobre a corrupção pública serão agrupadas em duas
frentes de estudo: (a) as análises microeconômicas da corrupção: teoria dos caçadores
de renda (rent-seeking), teoria da propina, análise da corrupção como um problema de
agente-principal, análise da corrupção como um jogo; (b) as análises macroeconômicas
da corrupção: análises de cross-section envolvendo relações de causa e efeito entre
variáveis sócio-econômicas e indices de corrupção e modelos de equilíbrio geral corn
corrupção; Antes de apresentar cada uma dessas abordagens, é preciso discorrer sobre
as duas principais teorias que sustentam a economia política: (a) a teoria das escolhas
racionais; (b) a teoria das escolhas coletivas; Estas duas teorias contribuirão,
respectivamente, para o desenvolvimento da teoria dos caçadores de renda e da teoria da
propina.
 40

3.1 A teoria das escolhas racionais

A economia política procura estudar os fenômenos politicos como resultados

do processo de tomada de decisões políticas formadas por indivíduos ou por grupos
destes. Contudo existe o grande obstáculo de se encontrar um procedimento padrão para
o comportamento humano diante da tomada de uma decisão, afim de que se possam
formular conclusões e quadros analíticos a respeito das atividades políticas. Diante
dessa problemática, é preciso estipular regras gerais e critérios sobre o processo de
escolha para que se possa estabelecer uma teoria que explique de que maneira um
individuo formula a sua decisão política. A resposta a essas indagações, é a teoria das
escolhas racionais, principal fundamento da economia política.
A concepção de racionalidade ou de escolhas racionais considera os
seguintes conceitos: (a) preferencias não-probabilisticas: preferência é o ato de por em
ordem determinadas alternativas em relação a critérios ou de forma que mais agrada.
Preferências não-probabilisticas implicam a inexistência de uma probabilidade a qual
uma pessoa expressa uma preferência em relação à outra; (b) preferências transitivas:
significa que se uma pessoa prefere X a Y, e Y a Z, logo X é preferível a Z. A
transitividade permite organizar as preferências em uma determinada ordem, de forma a
oferecer alternativas desde a mais alta a mais baixa; (c) maximização comportamental:
as pessoas procuram maximizar suas atividades em função de seus valores e restrições
condicionadas (FROHLICH; OPPENHEIMER, 1982, p. 19);
preciso ressaltar que na teoria das escolhas racionais, o comportamento
dito racional não é sinônimo de algo bom, desejável, admirável ou aprovável. Isso
ocorre porque os valores individuais são extremamente diferentes, levando pessoas a
rejeitarem determinadas ações enquanto outras não. A questão fundamental é que a
racionalidade implica maximização em relação a urn quadro especifico de valores. Em
outras palavras, é preciso haver um comportamento harmônico entre crenças e ação
(SILVA, 2001, p. 71).
Portanto, um agente público que desvia milhões dos cofres públicos para fins
privados pode ser considerado irracional? A resposta é não. Diante da decisão de
corromper, também há um conjunto de valores, crenças e práticas, que podem ser
caracterizadas como crime, antiéticas, absurdas. Mas isso não caracteriza que as
preferencias e as decisões do agente público sejam irracionais. Como foi dito, a escolha
 41

racional deve envolver coerência lógica, entre crenças e ações e também, ela deve ser
eficiente a ponto de o agente procurar as melhores condições de atingir seus objetivos.
A justificação para a aparição de comportamentos corruptos no setor
público, como já foi visto, emerge da correlação entre Os agentes públicos e o papel que
as instituições exercem sobre o jogo politico. Mas diante da constatação de que as
instituições (leis, regras, valores, ideologias, regimentos governamentais) possuem a
função de regular e normatizar o comportamento humano, porque "os indivíduos fogem
desta lógica instituída e praticam ações corruptas?" (MELLO, 2002, p. 24).
Crimes contra administração pública surgem pelo fato das instituições serem
elementos que podem tomar a forma de sistemas de incentivos a tais práticas devido a
sua influência no processo de decisão dos indivíduos. Diante da decisão de corromper
ou não, o agente público, agindo racionalmente analisa os custos (risco da transação,
probabilidade de ser pego, punição) e os beneficios (pay-off) impostos pela situação.
Nas ocasiões em que as instituições incidem elevados custos (grande probabilidade de
ser pego e punido), e o agente público opte pela decisão de corromper, não significa que
ele não esteja agindo racionalmente, desde que suas ações sejam calculadas com base
em suas crenças, desejos e que sua escolha seja eficiente. Muitas vezes as instituições
podem ate mesmo induzir os agentes a praticas corruptas, como em situações em que há
excesso de regulamentação.
A teoria das escolhas racionais, além de ser um primeiro fundamento
econômico para se explicar o comportamento corrupto, é também útil para a
compreensão das teorias microeconômicas da economia política da corrupção,
especialmente para explicação do comportamento caçador de renda (rent seeking).

3.2 A teoria das escolhas coletivas

0 processo de escolha política não é caracterizado pela decisão de um único

indivíduo. Geralmente, ela é inserida em um contexto social que envolve a interação de
grupos politicos, fazendo desse processo algo amplo e complexo, pois as preferências
entre as pessoas não são idênticas, além do fato das escolhas serem interdependentes
entre si. Na seção anterior, depreendeu-se que a teoria das escolhas racionais, representa
um conjunto de regras e critérios que discorrem a respeito do comportamento humano
 42

diante do processo de formulação de uma decisão. Mas o que dizer a respeito das
escolhas coletivas? Se a racionalidade é uma característica intrínseca ao comportamento
individual, poderá também a decisão coletiva ser considerada racional? Para se chegar a
uma conclusão a respeito dessas indagações, sera desenvolvido nesta seção um exemplo
de sistema de votação, o qual é considerado umas das ferramentas mais empregadas
para distinguir as preferências coletivas das preferências individuais (FROHLICH;
OPPENHEIMER, 1982, p. 23 e 24).
Para se analisar as escolhas de grupos, com base nas escolhas individuais
em um sistema de votação, será desenvolvido um exempla que compreende o processo
de votação de uma reforma tributária no Legislativo. Neste caso, supõe-se que o projeto
de reforma apresentado, seja constituído por três propostas, dentre as quais, uma será
escolhida por votação: (a) proposta 1: corn a realização da reforma tributária, estima-se
um aumento de 15% da arrecadação governamental; (b) proposta 2: com a reforma
tributária calcula-se um aumento de 10% na arrecadação estatal; (c) proposta 3: através
da reforma tributária, espera-se um aumento de apenas 5% da arrecadação
governamental; Supõe-se também que 45% dos deputados no plenário sejam a favor da
proposta 1, 27% sejam a favor da proposta 2 e 28% se simpatizam corn a proposta 3.
Para facilitar a caracterização desses três grupos, serão denominados
respectivamente de: ala esquerda (governo), centro e direita (oposição). Neste sentido,
presumindo-se que se o grupo de esquerda concluir que não sera possível materializar a
ideia de urna diminuição brusca do deficit primário do governo através da aprovação da
proposta 1, então seria melhor aprovar um nível de tributação menor (proposta 2).
Portanto, para a ala esquerda, níveis mais elevados de preferências estariam
fundamentadas em níveis maiores de tributação (proposta 1), e níveis intermediários de
tributação (proposta 2) seriam preferíveis a níveis de baixa tributação (proposta 3). 0
grupo de direita tern como primeira escolha, a proposta 3, por acreditarem que a carga
tributária já atinge patamares elevados no pais, e com um aumento ainda maior na
arrecadação governamental, presumem que a economia nacional seriam onerada em
demasiado. Mas supõem que se a proposta 3 não fosse aprovada, prefeririam a proposta
1, pois acreditam que uma diminuição brusca do déficit primário no curto prazo, pode
resultar em um aumento dos gastos governamentais no longo prazo, contribuindo assim
para o crescimento do produto nacional. Por fim, supõe-se que a segunda escolha do
grupo de centro fosse a proposta 3, por acreditarem que um aumento da tributação
acima do nível intermediário, afetaria de forma abrupta o efeito multiplicador da
 43

economia, alem de contribuir para a diminuição da competitividade dos produtos

exportados pelo pais. Com o intuito de visualizar e facilitar a compreensão da ordem de
preferências dos grupos politicos segue-se o quadro abaixo:

Quadro 3.1 - Ordem de preferências dos grupos politicos

Esquerda Direita Centro
45% 28% 27%
la escolha proposta 1 proposta 3 proposta 2
2' escolha proposta 2 proposta 1 proposta 3
3' escolha proposta 3 proposta 2 proposta 1
Fonte: Quadro construido com base em Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 25).

De agora em diante, presume-se que a escolha da proposta de reforma

tributária seja decidida através de referendos binários, ou seja, que o primeiro voto fique
delimitado entre duas propostas. Primeiramente, admite-se que o primeiro voto, fique
entre a proposta 1 e a proposta 3. 0 resultado seria uma vitória da proposta 3 sobre a
proposta 1, pois a maioria de 55% (Direita e Centro) votaria a favor da proposta 3,
contra 45% (Esquerda) dos que votariam na aprovação da proposta I.
Mas se a votação se restringisse entre a proposta 1 e a proposta 2, o resultado
seria a vitória da proposta 1 com 73% dos votos (Esquerda e Direita) contra apenas 27%
(Centro) dos que votariam a favor da proposta 2. Com esses dois contextos de votações
em que na primeira ocasião houve a vitória da proposta 3 sobre a proposta 1 e na
segunda situação em que houve a vitória da proposta 1 sobre a proposta 2, poderíamos
concluir que de acordo com o critério da transitividade das preferências que a proposta 3
é preferível A proposta 2. Mas essa realmente será a situação caso observássemos uma
votação entre as propostas 3 e 2?
Ao analisar o caso em que o primeiro voto deve se situar entre a proposta 3 e
a proposta 2, o que se verifica é a vitória da proposta 2 com 72% dos votos (Esquerda e
Centro), contrariando o conceito de transitividade. Para facilitar a compreensão das
escolhas coletivas em um sistema de votação, segue-se o quadro com os resultados das
votações sob os seus respectivos contextos.
 44

Quadro 3.2 - Análise das escolhas coletivas em um sistema de votação

Primeiro contexto
Oposição da questão de oposições proposta 3 vs. proposta 1
Oposição de grupos votantes Direita e Centro vs. Esquerda
Divisão dos votos (em %) 55% vs. 45%
Resultado proposta 3 vence proposta 1

Segundo contexto
Oposição da questão de oposições proposta 1 vs. proposta 2
Oposição de grupos votantes Esquerda e vs. Centro
Direita
Divisão dos votos (em %) 73% vs. 27%
Resultado proposta 1 vence proposta 2

Terceiro contexto
Oposição da questão de oposições proposta 2 vs. proposta 3
Oposição de grupos votantes Esquerda e vs. Direita
Centro
Divisão dos votos (em %) 72% vs. 28%
Resultado proposta 2 vence proposta 3
Fonte: Quadro construido com base em Frohlich e Oppenheimer (1982, p. 25 e
26).

0 que se pode concluir com a realização desse exemplo simples de sistema

de votação, é que o critério da transitividade, o qual é um elemento inerente ao
comportamento racional, não é obedecido. Isso implica que as decisões provenientes
das escolhas de grupo não representam uma decisão coletiva racional. Mesmo que as
decisões individuais sejam racionais, o mesmo não é verdadeiro para as escolhas
públicas, sociais e coletivas. Neste exemplo, a ausência de transitividade não permite
seguir um critério de preferências para a decisão política e que resulta, portanto, na
escolha arbitrária entre uma das três propostas de reforma tributária.
Kenneth J. Arrow desenvolveu uma teoria que descreve a impossibilidade
geral de proceder a um sistema democrático, em que as decisões políticas atenderiam o
critério da transitividade, e que consequentemente acarretaria a não-arbitrariedade das
escolhas. As conclusões provenientes dessa teoria são fundamentadas obrigatoriamente
nos pressupostos das escolhas racionais e em cinco critérios básicos que poderiam ser
verificados em qualquer processo de decisão democrática, que refletisse as escolhas
coletivas baseadas em preferências individuais. Para se compreender a relação entre a
economia política da corrupção e as escolhas coletivas, sera preciso primeiramente
 45

dissertar sobre os critérios desenvolvidos pela teoria de Arrow (FROHLICH;

OPPENHEIMER, 1982, p. 27).
0 primeiro critério estipulado por Arrow, diz respeito A. condição de que
todo o processo de decisão democrático deve abarcar todo e qualquer conjunto de
preferências individuais em uma determinada escolha coletiva. Há um conjunto de
objeções a esse critério, contudo, no presente momento basta considerar que urna
decisão democrática tem o poder de comportar qualquer quadro de preferências
individuais.
A segunda característica se refere A. coerência ou associação positiva. Em
outras palavras, isso significa que as escolhas coletivas devem refletir fielmente as
preferencias individuais, ou seja, deve haver uma intima ligação entre valores
individuais e escolhas de grupo.
Em decorrência ao terceiro critério, é preciso considerar que uma escolha
coletiva em relação a uma determinada alternativa, dependerá de forma única e
exclusiva das preferências em relação a esta alternativa e não de outras as quais não se
pode fazer uma escolha. Isso quer dizer que a escolha coletiva será independente das
alternativas consideradas "irrelevantes", ou seja, que não estão fazendo parte do grupo
de escolhas.
Uma quarta condição se refere à soberania popular de escolher livremente.
De forma análoga, uma alternativa será devidamente escolhida por um grupo desde que
as preferências individuais apontem para a escolha desta. A falta de soberania implica
que uma decisão social poder ser sobreposta aos interesses do coletivo, sem que haja
consideração pelas preferências individuais que compõem a escolha do grupo.
A última condição de uma escolha coletiva democrática é a inexistência de
um ditador. Este seria um sujeito que determina a ordem das preferências do grupo
diante de cada alternativa, desprezando as preferências individuais que compõem uma
escolha social.
De acordo com o teorema da impossibilidade sobre a escolha coletiva
proposto por Arrow, essas cinco condições de um processo de escolha democrática são
incompatíveis com o critério da transitividade, ou em outras palavras, elas não podem
ser atendidas ao mesmo tempo. Em um experimento de escolha coletiva que atende as
três primeiras condições e que consenti ao critério da transitividade, obrigatoriamente
deve estar havendo uma decisão imposta (ausência de soberania popular) ou a
intervenção de um ditador. Portanto, se as cinco condições que traduzem o processo de
 46

escolha de um governo democrático não são satisfeitas e, portanto refletem em escolhas

não transitivas, conclui-se que o resultado das decisões provenientes dessas escolhas
também seja arbitrário. Dessa forma, se existe a possibilidade das escolhas serem
intransitivas, significa que o resultado das escolhas políticas dependerá da ordem em
que se organizam os problemas inseridos em uma agenda, bem como das estratégias,
formações de coalizões partidárias e lideranças que controlam esse processo. Essas
questões suscitam a possibilidade se inserir a economia política da corrupção, mais
especificamente a teoria da propina nas esferas da escolha pública.
Como ponto de partida, é preciso reconsiderar duas afirmações já realizadas
neste trabalho: (a) quanto maior a participação do Estado na economia e
consequentemente, quanto maior for o montante de recursos públicos envolvidos em
negócios, maiores serão os beneficios e custos ao setor privado; (b) as escolhas
coletivas governamentais geram resultados arbitrários. Estas suposições assumem o
papel de sistema de incentivos a atos de suborno e o conseqüente oferecimento de
propina por parte de individuos e empresas aos responsáveis em gerir os negócios
públicos como meio de se obter maiores vantagens ou evitar custos diante das escolhas
governamentais. Portanto, ao inserir a propina dentro das escolhas públicas, pode-se
perceber que esta, é uma ferramenta que pode estimular a imposição de uma escolha
política ou formalizar a intervenção por parte de um ditador no processo de escolhas
governamentais. Quando agentes privados oferecem propina aos agentes públicos,
significa que se está propondo uma mudança de comportamento por parte destes no
funcionamento da máquina pública, fato que caracteriza a disfunção pública e, portanto,
corrupção pública. Seguindo esse raciocínio, quando um agente público aceita a
propina, significa que este perderá a sua soberania de escolha, dando lugar as
preferências do agente privado (ditador). Em outras palavras, a propina exerce um
importante papel nas escolhas coletivas de forma a provocar a ausência dos dois últimos
critérios sugeridos por Arrow (soberania popular e inexistência da ditadura).
Logo, o uso da propina pode contribuir para a presença de transitividade das
preferências nas escolhas públicas considerando que os três primeiros critérios
estipulados por Arrow sejam satisfeitos. Isso acontecerá na situação em que agentes
públicos aceitam propinas oferecidas por agentes privados, fato que tornará uma relação
impessoal em pessoal, transformando o comportamento tradicional do burocrata no
funcionamento da administração pública, em uma conduta coerente com a ordem de
preferências estipulados pelos interesses privados. Em suma, o uso da propina no
 47

processo de formação de escolhas dos agentes públicos, fail com que estes agentes
hajam de acordo com as preferências transitivas privadas, o que resultará em um
resultado não arbitrário e, portanto, em escolhas coletivas racionais do ponto de vista da
coerência lógica entre crenças e ações e das condições de atingir seus objetivos. Outras
analogias entre a propina e as escolhas públicas serão apresentadas na seção que disserta
sobre a teoria da propina.

3.3 As teorias microeconennicas da economia política da corrupção

3.3.1 A teoria dos caçadores de renda

A teoria dos caçadores de renda (rent-seeking) foi apresentada

respectivamente por Tullock (1967), Krueger (1974) e Bhagwati (1982). Estes
trabalhos, conforme relatos anteriores surgiram no âmago dos estudos que tratavam a
respeito da demanda por regulação econômica. Neste sentido, uma primeira definição
para o comportamento caçador de renda se refere tanto a indivíduos como firmas que
demandam a regulação governamental, com a finalidade de se obter vantagens através
do poder do Estado em intervir na economia. De forma mais especifica, este
comportamento implica a busca de ganhos econômicos através da manipulação do
ambiente econômico, excluindo qualquer atividade econômica que propicie um
incremento de produtividade, ou um montante de comércio e de produção de riqueza
adicionada. 0 comportamento caçador de renda pode ser considerado como urna
atividade parasitária, pois a ação destes na forma de grupos de pressão (públicos e
privados), busca transferir renda dentro da sociedade, seja através da manipulação do
ambiente econômico por meio de instrumentos estatais, seja através da realização direta
de negócios com a administração pública (SILVA, 2001, p. 74).
Dentre os exemplos caracterizados como atividades caçadoras de renda, os
mais destacados são: concessões de monopólio pelo Estado, proteções tarifárias,
imposições de barreiras comerciais, licenças de importação, imposição de outros
beneficios através de títulos e direitos comerciais, criação de normas ou decisões
governamentais que prejudiquem os consumidores, Outros exemplos podem ser
 48

incluidos quando o caçador de renda atua como lobista junto as esferas da administração
pública, de forma a alcançar interesses econômicos particulares. Nestes casos, o lobby
poderia estar sendo realizado, como por exemplo, para se conceder proteções tarifárias a
certos ramos de produção, alocar gastos governamentais em setores pré-determinados
ou até mesmo, expandir a abrangência de direitos autorais para se atender a vontade de
terceiros.
A concepção de caçador de renda, quando atribuida ao indivíduo, segue os
pressupostos da escolha racional, ou seja, os indivíduos procuram maximizar o seu bem
estar econômico, considerando as regras do jogo, as suas preferências individuais e a
questão dos recursos limitados. A decisão de caçar renda ou não, em detrimento da
realização de atividades produtivas, dependerá do jogo econômico que estipula um
sistema de incentivos (pay-off) que determina o destino dos recursos, sejam eles
humanos (imateriais) ou financeiros (materiais). Neste processo, se um determinado
agente público ou privado, perceber que é mais rentável agir como caçador de renda ao
invés de outra atividade que envolva o mercado, seguindo os critérios da racionalidade,
ele optará pela primeira opção (SILVA, 2001, p. 62).
No entanto, a busca de atividades rentáveis, poderia ou não, ser considerada
admissivel dentro de um contexto ético, moral e legal. É neste ponto em que se verifica
a relação entre o comportamento caçador de renda e a corrupção. Esta se constituiria
quando os agentes econômicos ou grupos destes agissem de forma ilegal com o intuito
de incrementarem o seu ganho. Já a corrupção pública propriamente dita, emergiria
quando um agente público assumisse a identidade de caçador de renda, de forma a
requerer propina ou outros beneficios de indivíduos e empresas que competem entre si
por um beneficio econômico. É justamente nestas circunstâncias em que o
comportamento caçador de renda se torna em um objeto de estudo da economia política.
As conseqüências oriundas dessa prática se relacionam tanto a efeitos
quantitativos, pela transferência de renda dentro da sociedade, como qualitativas, em
ocasião da alocação inapropriada de talento e recursos (SILVA, 2001, p. 61). Se um
determinado indivíduo ou empresa concluir que os custos com lobby, propina ou de
outros valores utilizados para que decisão governamental gere um beneficio econômico,
sejam menores que os custos referentes à obtenção de um mesmo bene fi cio através de
atividades que envolvem o mercado, os recursos serão alocados diretamente para a
execução da primeira opção, ao invés de serem aplicados em atividades produtivas
(aumentar o negócio), evento que atrasa abruptamente o incremento da produtividade.
 49

Em suma, o ponto convergente entre a atividade caçadora de renda e a

corrupção pública é que ambas são atividades improdutivas. 0 fator divergente, é que os
caçadores de renda típicos agem dentro das regras do jogo, enquanto os agentes
corruptos e corruptores que assumem o comportamento caçador de renda, agem
ilegalmente.

3.3.2 A teoria da propina

0 modelo de economia política da corrupção originado por Rose-Ackerman

(1975, 1978) procura isolar e relacionar sistemas de incentivos e o uso de propina para
agentes públicos, e com isso analisar as conseqüências econômicas e propor possíveis
formas de combate e prevenção contra práticas corruptas no setor público. Esta teoria,
também pode ser considerada um complemento ao estudo dos caçadores de renda, pois
a ação destes, geralmente contempla atos de suborno e o conseqüente uso da propina
como meio de se adquirir recurso humanos e financeiros. Neste momento, é importante
salientar que as idéias apresentadas nesta seção sobre a teoria da propina, são
fundamentadas de acordo com texto desenvolvido por Rose-Ackerman presente em
Elliot (2002).
0 ponto fundamental da análise de Rose-Ackerman parte do pressuposto de
que sempre haverá um sistema de incentivos para o suborno, quando a administração
pública possui urn poder discricionário sobre a decisão de alocação de um determinado
beneficio ou de um custo para o setor privado. É por essa razão, que a teoria das
escolhas públicas se relaciona intimamente com o uso da propina, pois esta pode ser
considerada uma ferramenta que possibilita criar e organizar um ordenamento de
preferências governamentais no regimento dos negócios públicos coerente com os
interesses privados e com isso, influir para que o resultado das decisões não seja
arbitrário, ou melhor, para que o resultado das decisões públicas atenda a interesses
particulares.
Dessa forma, a demanda por serviços públicos corruptos, ou analogamente, a
oferta de subornos, dependerá do porte e da estrutura do governo, e consequentemente,
da parcela de participação do Estado na economia. Como se sabe, o governa
desempenha papel ativo no ambiente econômico, pois ele compra e vende bens e
 50

serviços, organiza e regula o mercado, seja através da privatização de firmas, concessão

de monopólios, controle de preços, proteções tarifárias, imposições de barreiras
comerciais, solicitação de licenças de importação, criação títulos e direitos comerciais,
imposição de normas e de decisões que prejudicam os consumidores e, além disso,
detêm informações importantes e estratégicas a respeito do mercado. Todas essas
atividades somadas a possibilidade das preferências governamentais sobre o regimento
dos negócios públicos seguirem o critério da não transitividade e conseqüentemente,
gerar resultados arbitrários, criam-se incentivos para que agentes privados paguem
propina aos agentes públicos por duas razões: obter beneficios do governo e evitar
custos.
Dentre as situações em que ocorre o pagamento de propina, para se obter urn
beneficio, podem-se listar os seguintes exemplos: (a) uma firma pode estar pagando
propina, para fazer parte de um grupo de empresas que são habilitadas pelo governo
ofertar um determinado bem ou serviço; (h) essa mesma firma pode pagar propina a
agentes públicos, de forma que estes estipulem urn arranjo de empresas concorrentes,
fazendo com que a firma corrupta seja a única a atender os requisitos necessários para
ofertar um determinado produto ou serviço; (c) uma firma pode pagar propina a fim de
ser escolhida em um processo de licitação, e consequentemente ser escolhida como a
mais competitiva entre as empresas concorrentes; (d) a firma corrupta vencedora de urn
processo de licitação, pode por fim, pagar uma propina adicional, com o objetivo de
oferecer um produto com qualidade inferior ou com pregos inflacionados; (e) empresas
privadas podem pagar propina a administração pública, para ter acesso a produtos e
serviços de empresas estatais com preço mais baixo; (f) agentes privados podem pagar
propina a instituições financeiras públicas, com o intuito de se obter linhas de crédito
com taxas de juros mais acessíveis; (g) em um regime de taxas de câmbio múltiplas,
agentes privados podem pagar propina as instituições financeiras públicas afim de terem
acesso a divisas escassas a taxas mais baixas que a de mercado; (h) urna firma que
almeja obter uma licença especifica sob a importação ou exportação de um determinado
produto, pode pagar propinas proporcionais aos lucros esperados pelo comércio desse
produto;
Dentre as razões que podem levar agentes privados a pagarem propinas a
agentes públicos para se evitar custos, podem-se citar os seguintes exemplos: (a) firmas
podem pagar propina para ficarem livre da execução de normas impostas pelo governo;
(b) ou para conseguir uma interpretação das leis que atendem os seus interesses; (c)
 51

companhias podem influenciar um julgamento por meio da propina, de tal forma que
obtenham resultados favoráveis; (d) empresas podem pagar propina para que leis
ambíguas se perpetuem; (e) firmas podem pagar propina para fiscais governamentais, de
forma com que estes diminuam o valor arrecadado; (f) propinas são pagas também para
redução de taxas de exportação e para a obtenção de licenças de exportação e
Importação; (g) agentes públicos podem exigir propina de empresas ilegais para que
estas continuem na clandestinidade e não sofram penalidades; (h) indivíduos e empresas
podem pagar propina de forma a evitar entraves burocráticos e assim agilizar negócios;
(i) agentes privados podem pagar propina com o intuito de assumirem cargos públicos;
Com esses exemplos, ficou claro que a corrupção pública, surgirá para que
agentes privados obtenham beneficios do governo ou para evitar custos impostos por
este. No entanto, o nível de incidência da propina, como elemento indutor do suborno, e
consequentemente de atividades corruptas, dependerão da honestidade, tanto dos
agentes públicos como dos agentes privados. Entretanto, ressalta-se que, mantendo
esses fatores constantes, a magnitude da ocorrência da propina também sera estipulada
por outros dois fatores: (a) pelo relativo poder de negociação entre os agentes
envolvidos; (b) pelo risco das transações corruptas;
Agentes públicos corruptos, podem fazer uso de seus cargos e de seus
poderes para delimitar o valor e a incidência com que a propina pode ser cobrada. Mas
isso dependerá da estrutura dos mercados corruptos. Quando o mercado corrupto é
competitivo, ou seja, há um grande número de agentes públicos dispostos a aceitar
propina de um mesmo agente privado, de forma a manter em sigilo atividades ilícitas
rotineiras e com isso manter criminosos de baixo escaldo anônimos, o mercado sera
competitivo, pois o valor da propina cobrada pelos diversos agentes públicos sera quase
o mesmo. Neste contexto, o poder de barganha dos agentes públicos é reduzido. Mas se
o mercado corrupto é menos competitivo, os agentes públicos terão maior poder de
barganha e com isso, cobrar preços diferenciados de acordo com o ganho realizado pelo
beneficio corrupto.
0 valor e a freqüência com que se ocorre o pagamento da propina também
dependerá do risco de corruptos e corruptores serem pegos e punidos. Se a
probabilidade de detecção e de punição é alta, a execução de urna prática corrupta será
considerada mais custosa, o que acarreta a diminuição da oferta e da demanda de
subornos. Neste contexto, toda urna análise de riscos é desenvolvida entre corruptos e
corruptores, ou seja, estes precisam realizar o cálculo e comparar a expectativa de
 5?

beneficio com a expectativa de custo (serem pegos e punidos). Se o saldo for positivo
geram-se incentivos para a confirmação da atividade corrupta. Consideram-se também
neste processo os agentes, sejam eles públicos ou privados, que são avessos aos riscos,
os quais solicitam uma parte adicional de rendimento como meio de compensar a
incerteza que permeia as ações corruptas. Portanto, o valor dos subornos e a sua
incidência dependerão da qualidade das instituições normativas. Em lugares onde as leis
são rígidas e bastante punitivas, o valor dos subornos tende a ser maior enquanto a sua
incidência deve ser mais contida, contudo sempre se deve relevar urna margem de
negociação entre corruptos e corruptores na formulação dos valores e na freqüência das
propinas.
Com a apresentação dessas idéias, as propostas sugeridas por Rose-
Ackerman como medidas de combate e de prevenção contra práticas corruptas, deve ter
como essência os seguintes pontos: (a) aumentar os riscos e os custos para a execução
de atividades corruptas; (b) redução dos incentivos ao pagamento da propina; (c)
limitação dos poderes relativos aos funcionários públicos; (d) regular as relações de
financiadores e de empresas multinacionais com o governo, a fim de se extinguir a idéia
de que para ocorrer negócios, deve necessariamente existir subornos; Em suma, as
estratégias de combate à corrupção, devem envolver o incremento da eficiência e da
capacidade de se materializar a justiça por meio das instituições e o aumento da
eficiência do setor público.

3.3.3 A análise da corrupção como um problema de agente-principal

A corrupção surge dentro da teoria do agente-principal, porque para o

principal (sociedade representada pelo governo) existe a dificil tarefa de supervisionar e
monitorar o agente (burocrata). Com isso, surgem incentivos para que o agente público
use os poderes providos por seu cargo de forma a atender interesses particulares. Logo,
teoria do agente-principal é extremamente importante pelo fato dela suscitar importantes
considerações sobre a necessidade de se controlar e de supervisionar o comportamento
de burocratas que podem agir ocultamente de forma ilegal em se tratando do processo
de administração dos negócios públicos (SILVA, 2001, p.76). Além disso, ela levanta a
necessidade do desenvolvimento de instrumentos que promovam uma maior
 53

transparência e uma maior prestação de contas (accountability) nas relações econômicas

estatais. Dentre os autores que tratam a economia da corrupção como um problema de
agente principal, pode-se citar: Chand e Moene (1997), Eskeland e Thiele (1999) e
Menezes (2000).
No trabalho de Chand e Moene (1997), o objetivo 6 examinar o controle da
corrupção fiscal diante de um sistema de incentivos, que contribua para um
comportamento mais eficiente por parte dos oficiais. A primeira parte do trabalho
consiste-se na exposição de um estudo de caso, o qual demonstra que a melhora das
condições de serviços dos oficiais, é um fator de combate A. corrupção. Em um momento
posterior, é desenvolvido a partir das conclusões do estudo de caso, um modelo que
demonstra um processo de otimização comportamental dos oficiais. Segundo este
modelo, a concessão de beneficios na tentativa de se incentivar um comportamento mais
eficiente por parte dos oficiais, não é um instrumento eficaz de combate à corrupção nos
altos níveis de administração, mas sim, um componente gerador de círculos viciosos no
funcionamento da máquina pública.
Já o estudo de Eskeland e Thiele (1999) se fundamenta na hipótese de que ao
aumentar a probabilidade de detecção de conluio entre o agente e um supervisor
contratado pelo principal, contribui-se não somente para reduzir os incentivos de
colaboração entre os mesmos, mas também, gera uma maior probabilidade de que o
agente tome a decisão correta, isto 6, de não corromper e de não ser corrompido. Dessa
forma, o modelo ressalta a idéia de que as formas e graus de investigação desenvolvidos
pelo principal, podem afetar diretamente o comportamento de outros jogadores (agente
e supervisor).
Menezes (2000) desenvolve um modelo de agente-principal com corrupção
relacionado a uma versão simplificada do modelo microeconômico de corrupção
desenvolvido por Rose-Ackerman (1975, 1978) que visa "explorar a relação entre
estruturas de mercado, preferencias governamentais e a probabilidade de corrupção"
(MENEZES, 2000, p. 1, tradução nossa). Outra característica fundamental desse modelo
é a caracterização dos agentes em: (a) policy-maker: é aquele que estabelece as
preferências do governo sobre os bens e serviços obtidos; (b) lower level bureaucrat: é
o responsável pelo processo de compras, agindo de tal forma a maximizar o seu ganho
diante de toda e qualquer transação, incluindo o recebimento de propina; (c) firmas;
essas também agem de maneira a maximizar os seus lucros, incluindo escolhas que
 54

envolvem ou não o pagamento de propina e até o tamanho e/ou grau de incidência das
propinas;

3.3.4 A análise da corrupção como um jogo

Ainda no cerne das análises microeconômicas da economia da corrupção, é

preciso enunciar Dabba-Norris (2000), que analisa a corrupção na perspectiva
microeconômica da teoria dos jogos. Segundo Pindyck e Rubinfeld (2002, p. 462) um
jogo é a "situação em que os jogadores (participantes) tomam decisões estratégicas que
levam em consideração as atitudes e respostas uns dos outros".
A preocupação central do trabalho de Dabba-Norris (2000) é estudar a
natureza e o nível da corrupção através das análises sobre as estratégias de interação
entre agentes que agem conforme seus interesses no interior das estruturas estatais.
Segundo o modelo desenvolvido por este autor, o nível de "interesse próprio" embutido
no comportamento do agente, determina o nível ótimo de corrupção na hierarquia.
No decorrer deste trabalho, outras questões são abordadas, tais como: (a)
análise dos fatores que levam as autoridades a escolherem instrumentos de política que
promovam níveis menores de corrupção; (b) exame dos níveis de monitoramento por
parte das entidades estatais que podem contribuir para que o ambiente econômico mova
de uma situação de alto nível de corrupção para uma de baixo nível de corrupção; (c)
questiona se a concessão de incentivos pelas autoridades públicas centrais aos
burocratas pode assegurar um nível menor de corrupção;

3.4 As teorias macroeconômicas da economia política da corrupção

3.4.1 Relação entre desempenho econômico e corrupção

Essa vertente de análise da economia política da corrupção surgiu a partir do

estudo realizado por Shleifer e Vishny (1993), o qual procurou analisar as relações entre
instituições e corrupção, e desempenho econômico e corrupção (SILVA, 2001, p. 67).
 55

As principais conclusões provenientes deste estudo se fundamentam em dois

argumentos: (a) quando as instituições de um pais são frágeis, grande é a probabilidade
do aparecimento de altos indices de corrupção; (b) a corrupção por ser uma atividade
ilegal e que exige recursos para mantê-la em segredo, implica custos mais elevados para
o desenvolvimento de um pais, se comparada a tributação (SHLEIFER;VISNY, 1993, p.
2).
A literatura que discorre sobre a linha macroeconômica da economia da
corrupção, ou em outras palavras, a literatura que abarca os estudos econométricos
realizados a partir de análises de corte (cross-section) para se avaliar relações empíricas
relativas à corrupção e o desempenho econômico, é bastante vasta. Geralmente, estes
estudos procuram obter algumas deduções macroeconômicas com o desenvolvimento de
relações estatísticas entre um índice de corrupção e algumas variáveis socioeconômicas.
Com o intuito de listar trabalhos com essas características, seguem-se os seguintes
exemplos com suas respectivas variáveis de análise: (i) Tanzi e Davoodi (1997):
corrupção, investimento público e crescimento econômico; (ii) Mauro (1995):
corrupção, investimentos, gastos governamentais e crescimento econômico; (iii) Mocan
(2004): corrupção, crescimento econômico e qualidade das instituições; (iv) Aizanman e
Spiegel (2002): corrupção, investimento direto externo, formação bruta de capital fixo e
investimento privado; (v) Gerring e Thacker (2005): corrupção, políticas econômicas
neoliberais (comércio, políticas de investimento e tamanho do setor público); (vi)
Lambsdorff: corrupção, investimento, PIB, qualidade das instituições, gastos
governamentais, pobreza e fluxos internacionais de capital; (vii) Dreher, Kotsogiannis e
Maccorristony (2004): corrupção, PIB per capita; (viii) Wei (1998): corrupção,
desenvolvimento econômico (investimento, investimento direto externo, gastos
governamentais, composição do gasto governamental em saúde, educação e manutenção
da infra-estrutura); (ix) Silva, Garcia e Bandeira: corrupção, fatores de produtividade e
renda per capita;
Com a realização dessas pesquisas, revela-se a possibilidade de se identificar
importantes inferências sobre as relações de causa e efeito entre as variáveis
macroeconômicas e o fenômeno da corrupção. Dentre essas inferências, aquela que é
unânime nesta literatura e que fundamenta esta vertente de estudo, se refere à relação
negativa entre corrupção e desempenho econômico.
 56

3.4.2 Modelos de equilíbrio geral com corrupção

Dentre os trabalhos que desenvolvem modelos de equilíbrio geral com

corrupção, merecem destaque: Chakrabarti (2001), Acemoclu e Verdier (1998) e Dutt
(2002).
0 estudo proposto por Chakrabarti (2001), objetiva a construção de um
modelo que possibilite um link entre as análises microeconômicas, baseadas nas
atividades individuais dos agentes e as análises empíricas da corrupção, fundamentadas
em dados de países. 0 modelo é desenvolvido, simulando uma economia geral com
agentes heterogêneos (com diferentes níveis de aversão ao risco e diferentes dotações de
capital humano). A partir dessas constatações, é explicado que;

[... ha localmente um nível de equilíbrio estável de corrupção com certos

determinantes sócio-econômicos. Entretanto, há situações quando a
corrupção eleva-se até refrear toda atividade econômica. (CHAKRA13ARTI,
2001, tradução nossa)

0 modelo de Acemoclu e Verdier (1998) parte das seguintes considerações:

(a) os contratos em uma economia são Ateis pra incentivar investimentos; (b) a
realização de contratos requer que uma parte dos agentes, trabalhe no setor público e
não aceitem propina; (c) a corrupção pode ser impedida através da concessão de rendas
para os agentes, cuja atividade, é extremamente custosa, pois provoca alocação
ineficiente de talento; (d) dessa forma, o trade-off entre conceder e não conceder
beneficios aos agentes públicos, indicará o grau ótimo de aplicação de direitos de
propriedades (contratos) e corrupção;
Dutt (2002) apresenta um trabalho de equilíbrio geral com corrupção,
analisando o "modelo de uma pequena economia aberta que mostra a presença de
múltiplos equilíbrios na incidência da corrupção" (tradução nossa). Com esse modelo, é
desenvolvida uma análise de bem estar que se encarregará de explicar a relação entre o
bem estar social e variações no nível de corrupção. Além disso, o presente estudo
também possui a preocupação de examinar as relações existentes entre salários e níveis
de corrupção.
 57

4. INSTITUIÇÕES DE CONTROLE OFICIAIS E CORRUPÇÃO NO BRASIL

Este capitulo tem por objetivo o cumprimento de três tarefas: (a) descrever
as leis, normas e os órgãos oficiais de controle da administração pública brasileira e as
suas respectivas funções; (b) caracterizar "o que é a corrupção no Brasil", tanto sob a
perspectiva quantitativa como qualitativa; (c) discorrer sobre os motivos que incentivam
tanto agentes públicos como privados a renunciarem o comportamento tradicional
regulado e norrnatizado pelas instituições a fim de agirem corruptamente, mesmo diante
da existência de códigos e órgãos criados especialmente para o controle e
monitoramento financeiro, contábil, orçamentário e operacional dos negócios públicos.
Com a realização deste capitulo, será possível realizar uma primeira conexão
teórica entre os dois últimos capítulos. Como foi visto, o capitulo 2 tratou das
dimensões teóricas do conceito de corrupção, mais especificamente, da concepção de
corrupção no setor público. No terceiro capitulo, verificou-se que a decisão de
corromper na visão da economia (política e positiva) depende da influência, da
qualidade e do papel exercido pelas instituições e conseqüentemente dos incentivos
criados por estas. Portanto, com esse conjunto de teorias aplicadas As propostas de
trabalho para este capitulo, criam-se condições para se obter algumas conclusões entre
as relações que permeiam os recentes níveis de corrupção no pais e o papel
desempenhado pelas instituições brasileiras no tocante a fiscalização dos recursos
públicos. Em outras palavras, este capitulo tem por intuito analisar a evolução das
instituições de controle da administração pública brasileira nos últimos anos, bem como
identificar quais os pontos que necessitam melhorias e que possivelmente atuam como
sistema de incentivos a práticas corruptas.

4.1 As estruturas oficiais de controle da administração pública no Brasil

Esta seção tem como fundamento a obra de Ribeiro (2004), o qual aborda
diretamente o tema da corrupção e controle na administração pública brasileira. Outro
ponto que merece ser destacado diz respeito A descrição das leis e normas que discorrem
a respeito do controle no Brasil. Toma-se como referência a Constituição Federal
 58

promulgada em 1988, em decorrência de este texto representar o alicerce constitucional

vigente do atual sistema de fiscalização pública nacional. A Constituição de 1988
apresenta o seguinte relato:

Artigo 70
A fiscalização contábil, fi nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto h.
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções,
renúncia de receitas, sera exercida pelo Congresso Nacional, mediante
Controle Externo e sistema de Controle Interno de cada Poder.

Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa fisica ou Entidade Pública

que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a Unido responda, ou que em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária.

No âmbito deste artigo, percebe-se que o ato de controlar se refere à prática

de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das
entidades administrativas. Verifica-se também que a fiscalização patrimonial da União e
das entidades de administração pública brasileiras é realizada pelo Congresso Nacional
mediante o Controle Interno e o Controle Externo. Em relação ao Controle Interno,
significa que cada instituição é responsável por suas ações, ou seja, pelo seu próprio
controle. Já o Controle Externo é atribuído a um órgão auxiliar ao poder Legislativo,
isto 6, ao Tribunal de Contas (Artigo 71). Já o parágrafo único do artigo 70 destaca
quem são os sujeitos a serem fiscalizados, bem como a distinção exata das atividades e
situações em que estes deverão prestar contas.
Em relação as esferas do Controle Interno, o texto de 1988 discorre que:

Artigo 74
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de Controle Interno com a finalidade de:
I — avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a
execução dos programas de Governo e dos orçamentos da União;
H — comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da Administração Federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por Entidades de direito privado;
HI — exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV — apoiar o Controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ l° Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2° Qualquer cidadão, partido politico, associação ou sindicato é parte
legitima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União.
 59

Com a apresentação do artigo 74, pode-se corroborar a presença de alguns

elementos adicionais em relação a leis e normas anteriores a respeito da fiscalização da
administração pública brasileira. Um deles é a exigência imperativa do controle ern
todos os poderes da Republica de forma integrada. Outro elemento extremamente
importante é a incorporação do exercício do controle social, cujo principio implica que
qualquer cidadão, partido politico, associação ou sindicato, são sujeitos ativos de
denúncia de irregularidades ou ilegalidades diante do Tribunal de Contas da Unido.
A concepção de controle interno como se pode perceber no artigo 70 e a
formulação de critérios sobre a avaliação de resultados análogos ao ato de fiscalizar a
administração pública previstos no artigo 74 da Constituição Federal envolve o uso de
alguns termos, os quais precisam ser elucidados, a fim de que se possam obter algumas
avaliações a respeito da qualidade das instituições brasileiras atuais. Dentre os termos e
critérios presentes nestes textos, destacam-se: (a) legalidade: as atividades relativas aos
agentes na administração pública obedecem a um conjunto de normas e leis
estabelecidas; (b) legitimidade: capacidade de o agente atingir os seus objetivos diante
da função que lhe foi atribuida; (c) eficiência: analogia entre produto gerado por alguma
atividade econômica e os custos utilizados neste processo; (d) eficácia: nível de
cumprimento dos programas estipulados em um determinado período,
independentemente dos custos empregados para a realização de tais metas; (e)
efetividade: observação dos resultados observados em relação aos resultados esperados;
(f) economicidade: realizar uma determinada atividade econômica com os menores
custos possíveis, mas sem prejudicar a sua qualidade. A mera preocupação com o
detalhamento de termos para a fiscalização da administração pública brasileira
representou um grande avanço constitucional. A inclusão desses termos expressa as
preocupações que vão além daquelas relacionadas aos de caráter contábil, financeiro e
legal do processo de fiscalização, mas também com os procedimentos e com os
resultados advindos da alocação dos recursos utilizados pelo Governo. A admissão dos
termos, eficiência, eficácia, efetividade e principalmente a economicidade que nunca
fora abordado pelo setor público em leis anteriores, contribuíram para o
aprofundamento do significado do processo de fiscalização e conseqüentemente para o
fortalecimento das instituições brasileiras ao que diz respeito ao controle da
administração pública (RIBEIRO, 2004, p. 99-108).
As primeiras mudanças realizadas após a promulgação da Constituição de
1988 sobre a prática de fiscalização da administração pública brasileira foram realizadas
 60

em 1994 com a criação da Secretaria Federal de Controle e a organização do Sistema de

Controle Interno e de Planejamento e Orçamento do Poder Executivo através da Medida
Provisória n° 480, de 27 de abril de 1994. Conforme os artigos descritos abaixo, fica
evidente que as principais mudanças provenientes dessa medida se focalizaram
principalmente na organização e nas estruturas de controle.

Artigo 3
0 sistema de Controle Interno do Poder Executivo compreende as
autoridades de Auditoria, Fiscalização e Avaliação de Gestão, sob a
orientação técnica e normativa da Secretaria Federal de Controle, e pelas
atividades de Administração Financeira e Contabilidade, sob a orientação
técnica e normativa da Secretaria do Tesouro Nacional.

Artigo 4
0 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo tem como órgão Central
o Ministério da Fazenda e compreende:
I — 0 Conselho Consultivo do Sistema de Controle Interno;
II — A Secretaria Federal de Controle;
III — A Secretaria do Tesouro Nacional;
IV — As Unidades de Controle Interno dos Ministérios militares, da
Secretaria Geral da Presidência da República e do Ministério das Relações
Exteriores, como órgãos setoriais.

§ 1 0 Os órgãos setoriais a que se refere o inciso IV deste artigo sujeitam-se

supervisão técnica e orientação normativa da Secretaria Federal de Controle
e da Secretaria do Tesouro Nacional, nas suas respectivas Areas de atuação.

De acordo com as normas previstas por essa Medida Provisória, as

atividades de Controle Interno foram divididas nas atividades de Auditoria, Fiscalização
e Avaliação da Gestão que são exercidas pela Secretaria Federal de Controle, enquanto
as atividades de Contabilidade e Administração ficaram a serviço do Tesouro Nacional.
Mas a mudança fundamental, esta relacionada ao fato de que o Sistema de Controle
Interno tem como órgão Central o Ministério da Fazenda.
Diante da verificação destes artigos, podem-se evidenciar pontos positivos e
negativos. Os positivos se referem As divisões de funções no processo de controle que
implicam duas melhorias: (a) a divisão das funções resultou em uma maior
especialização dos agentes engajados; (b) a divisão das funções atribuiu uma relevância
maior ao processo de Avaliação da Gestão através da criação de uma autoridade
especifica para tal finalidade. 0 ponto negativo se refere a subordinação hierárquica dos
agentes responsáveis pelo controle interno As próprias entidades em que deveriam
desempenhar a função de fiscalização. Nos termos do artigo 4 0, está previsto que o
Sistema de Controle Interno tem como Orgão Central o Ministério da Fazenda, e em seu
 61

§ 1 0 está explicito que as entidades setoriais do Sistema de Controle Interno estão

sujeitos à supervisão técnica e a orientação normativa da Secretaria Federal de Controle
e da Secretaria do Tesouro Nacional. Estas orientações representam urna total
inobservância sobre a autoridade e independência dos agentes públicos de controle para
a efetivação de suas funções, já que ern qualquer instante os responsáveis em
desempenhar o controle podem ser solicitados a renunciarem os seus cargos pelos seus
superiores, os quais são ao mesmo tempo aqueles que deveriam ser controlados
(RIBEIRO, 2004, p. 111).
Em agosto de 2000, o presidente da República aprovou mais um conjunto de
regras denominado de Código de Conduta da Alta Administração, tendo em vista o
combate ao desvio de recursos públicos. Os objetivos deste código podem ser
verificados em seu primeiro artigo:

Art. 1 2 Fica instituido o Código de Conduta da Alta Administração Federal,

com as seguintes finalidades:
I - tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da alta
Administração Pública Federal, para que a sociedade possa aferir a
integridade e a lisura do processo decisório governamental;
II - contribuir para o aperfeiçoamento dos padrões éticos da Administração
Pública Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nível
hierárquico superior;
III - preservar a imagem e a reputação do administrador público, cuja
conduta esteja de acordo com as normas éticas estabelecidas neste Código;
IV - estabelecer regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e
privados e limitações As atividades profissionais posteriores ao exercício de
cargo público;
V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever
funcional das autoridades públicas da Administração Pública Federal;
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prévio e pronto
esclarecimento de dúvidas quanto A conduta ética do administrador.

Outro conjunto de leis promulgadas com a finalidade de se estabelecer

normas de controle das finanças públicas foi enunciado através da Lei Complementar n.
101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. As
finalidades dessas normas, que também representam um código de conduta para os
agentes públicos também estão previstas em seu primeiro artigo.

Art. 1. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fi scal, corn amparo no Capitulo II
do Titulo VI da Constituição.
 62

§ 1 0 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e

transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no
que tange a renúncia de receita, geração de despesas corn pessoal, da
segu ri dade social e outras, dividas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar.

A Lei de Responsabilidade Fiscal também contempla o tema do controle

social das contas públicas, quando incita a divulgação dos resultados da gestão
orçamentária e financeira dos recursos públicos nos artigos 48 e 49. Outro ponto
importante destacado no artigo 59 desta lei se refere A. promoção de metas quantitativas
e qualitativas na destinação e alocação dos recursos governamentais. Ern suma, a Lei de
Responsabilidade Fiscal não é considerada um instrumento de controle prévio das
contas públicas e também não é um meio de combate eficaz a corrupção, contudo, ela
deve ser considerada por ser um objeto de grande importância no âmbito da gestão
financeira pública, principalmente ao que diz respeito â. prevenção do desequilíbrio
fiscal através do controle das metas de resultados entre receitas e despesas (RIBEIRO,
2004, p. 115).
Em complemento a apresentação dos textos legais que determinam sobre a
organização do controle público no Brasil, é extremamente importante dissertar
diretamente sobre os seis organismos que compõem o Sistema Federal de Controle e
Fiscalização da Administração Pública Brasileira: (a) Secretaria Federal de Controle
Interno; (b) Tribunal de Contas da Unido; (c) Ministério Público Federal; (d) Advocacia
Geral da Unido; (e) Policia Federal; (f) Sistema Integrado de Administração Financeira
do governo Federal (Siafi).
A Secretaria Federal de Controle Interno tem como principal objetivo a
fiscalização dos recursos públicos. Esta secretaria é constituída por 23 repartições de
controle interno que estão localizadas em todos os ministérios com representações em
todos os estados e possui cerca de três mil funcionários. 0 Tribunal de Contas da Unido
responsável pela fiscalização e pelo processo de julgamento e punição dos envolvidos
em práticas corruptas. Em meados de 1990, este tribunal empregava dois mil
funcionários. Já o Ministério Público Federal tem como principal função investigar e
denunciar a justiça os casos de corrupção presentes nas esferas do governo. Em 1994,
este organismo abarcava cerca de 3.300 funcionários, dentre os quais 342 eram
procuradores. A Advocacia Geral da Unido contemplava cerca de 200 funcionários no
 63

inicio da década de 1990, os quais detêm a função de investigar casos de corrupção e o

poder de advogar em favor a União contra aqueles que atacaram ilegalmente a ordem
pública. Em relação a Policia Federal, a sua finalidade também é investigar casos de
corrupção. Em 1994, seu quadro empregaticio absorvia 54 delegados e 150 funcionários
(SILVA, 2001, p. 85). 0 Sistema Integrado de Administração Financeira do governo
Federal (Siafi) foi criado em 1987 e representa um sistema de dados on-line
relacionados ao orçamento da Unido. Em outras palavras, o Siafi visa à modernização e
a integração inerentes ao levantamento de informações junto ao processo de
administração orçamentária e financeira do governo. O Siafi possui o Serviço de
Processamento de Dados (Serpro), que corresponde a uma empresa pública ligada ao
Ministério da Fazenda responsável pela operação, manutenção e desenvolvimento
material do sistema. No contexto da modernização do sistema, o Siafi possui o Projeto
de Modernização e Aperfeiçoamento da Administração Pública que é contemplado por
duas frentes de trabalho: o Siafi Gerencial e o Reprojeto Siafi. O Siafi Gerencial tem
como meta incrementar tecnologicamente o sistema através da incorporação de
aplicativos ágeis e flexíveis na manipulação de dados sobre o processo de tomada de
decisões orçamentárias e financeiras públicas. O Reprojeto Siafi tem como finalidade
atualizar e rever as atividades do sistema, a fim de promover o aperfeiçoamento da
manipulação dos dados através da inserção da experiência operacional à luz das leis e
normas vigentes. Outra atividade relevante desempenhado pelo Siafi é o Projeto Siafi
cidadão -internet. Este projeto procura disponibilizar as informações da Secretaria do
Tesouro Nacional e dar margem a defesa do interesse do cidadão.
Tendo em vista o que foi apresentado nesta seção, pôde-se constatar um
notável avanço no processo de controle evidenciado pela modernização das leis e
normas brasileiras, tanto no âmbito dos aspectos conceituais como também nas
características operacionais que dizem respeito ao alcance e finalidade da administração
publica brasileira. Outro aspecto a ser ressaltado é a existência de um amplo e complexo
sistema de organismos responsáveis pela fiscalização dos recursos públicos,
evidenciado não só pelo número de secretarias, mas também pelo número de
funcionários empregados. Uma prova contábil e financeira da dimensão deste sistema
pode ser constatada no orçamento da União em 1997, cujo demonstrativo destaca que o
contribuinte brasileiro despende cerca de R$ 330 milhões com a manutenção e o
pagamento dos funcionários absorvidos por esse sistema de fiscalização e controle
(SILVA, 2001, p. 86). A criação do Siafi do Governo Federal, também foi um evento
 64

importante, pois esta estrutura representa a preocupação do governo com a transparência

e com a prestação de contas (accountability) necessárias à utilização do patrimônio
público. Em suma, estas afirmações evidenciam que as instituições brasileiras nos
últimos anos têm evoluído em se tratando do processo de fiscalização, não só em termos
de criação de novas leis, normas e organismos de controle, mas principalmente ao que
se refere à conscientização do governo em dar prosseguimento em qualidade as
instituições que regulam a administração pública (RIBEIRO, 2004, p. 129).

4.2 A corrupção no Brasil

Um primeiro passo para se compreender o que é a corrupção no Brasil é o

exame do Índice de Percepção de Corrupção (IPC) realizado anualmente desde 1998
pela Organização não governamental Transparency International (TI), que determina o
nível de percepção de corrupção dos países, através de uma escala de 0 a 10, em que 10
corresponde ao menor grau de corrupção percebido e 0 ao maior grau.
Ao verificar os indices de percepção de corrupção do Brasil, percebe-se que
os resultados não são satisfatórios. 0 Brasil recebeu em 2005 a pontuação de 3,7, um
resultado inferior se comparado aos resultados obtidos em anos anteriores: 3,9 em 2004
e 2003; 4,0 em 2002 e 2001; 3,9 em 2000; 4,1 em 1999 e 4,0 em 1998. Considerando a
margem de erro que afeta a posição de cada pais e suprimindo da lista, de um
determinado ano, os países que não aparecem no ano anterior, percebe-se que a situação
brasileira não tem piorado drasticamente. No entanto, não há mudança no patamar, isto
6, melhora significativa na percepção da corrupção no Brasil. Dentre esses indices, o de
2005 merece maior atenção, ocasião na qual o pais ocupou a posição de 61" no ranking
de 146 países, situação inferior se comparado a 59° no ranking de 159 'Daises em 2004.
Uma ressalva deve ser feita em especial a este índice, pois é preciso considerar que o
escândalo do Mensaldo foi pouco significativo para a sua composição, em virtude da
apuração do índice ter sido realizada antes dos depoimentos efetuados pelo deputado
Roberto Jefferson (PTB-RJ) em junho do mesmo ano e pelo fato de o índice ser urna
média de três anos. Isso leva a crer, que se a formulação do índice do ano de 2005
compreendesse o período de denúncias sobre o esquema do Mensalão, o resultado
provavelmente seria muito mais drástico.
 65

4,2
4,1 -
4 -

3,8 -
3,7 -
3,6 , , ,
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ano
FIGURA 4.1: Índice de Percepção de Corrupção no Brasil — 1998-2005.
Fonte: Transparência Brasil - http://www.transparencia.org.br/

Esses dados podem evidenciar urna primeira faceta relacionada A corrupção

no Brasil. Mesmo que a sociedade brasileira esteja ciente das conseqüências desse
fenômeno, e mesmo havendo intolerância por parte da sociedade em relação As
atividades corruptas, a permanência estável dos indices em determinado patamar, pode
ser a evidência que as instituições brasileiras ainda toleram uma convivência pacifica
com certos níveis de corrupção. Mas para se compreender com mais precisão as
características da corrupção no Brasil é preciso um exame dessas atividades tanto nas
esferas federais, estaduais e municipais, como as que ocorrem no setor privado.
No Brasil, o estopim da notável manifestação da corrupção como um
fenômeno veiculado pela mídia, sucedeu-se no final da década de 80 com o surgimento
e desmantelamento da mdfia da Previdência. 0 fato a destacar neste ensejo foi o papel
desempenhado pela midia no tocante a disseminação de informações na sociedade
relacionadas A corrupção pública, a qual era ocultada pelo regime militar sob práticas de
repressão e de inibição da liberdade de imprensa (RIBEIRO, 2004, p. 16). Portanto,
diz-se que o caso da Mdfia da Previdência representa o grande marco cronológico que
fez da corrupção pública um tema nacional, pois foi possível acompanhar nos anos
posteriores uma série de outros grandes esquemas.
Para caracterizar essa fatia da corrupção no Brasil, determinados pelos
grandes esquemas que ocorreram nas esferas Federais e Estaduais, impõem-se
geralmente dois critérios: o envolvimento de pessoas do alto escaldo público e a
movimentação de cifras vultosas.
 66

Quadro 4.1 - Os principais casos de corrupção no Brasil na década de 90

Ano Caso Principais acusados Recursos
movimentados (*)
1988- Mifia da Jorgina Maria de Freitas e Ilson Escóssia da Veiga R$ 500 milhões
1990 Previdência (advogados)
1990- As Cestas da Rosane Collor (ex-primeira dama) R$ 16 milhões
1991 LBA
1989- 0 esquema PC Fernando Collor de Mello (ex-presidente), Paulo César R$ 350 milhões
1992 Farias Farias (ex-tesoureiro de campanha), Rosane Collor, Zelia
Cardoso de Mello (ex-ministra da economia)
1993 Os "andes" do João Alves, José Carlos Alves dos Santos (economista), os mais de R$ 7
orçamento ex-deputados Ibsen Pinheiro, Jose Geraldo Ribeiro e Raquel milhões
Cândido, Ricardo Fiúza (ex-ministro da Ação Social no
governo Collor), Genebaldo Correa (ex -líder do PMDB na
Camara)
1994 Caso Banespa Orestes Quircia e Antonio Fleury Filho (ex-governadores de US$ 20 bilhões
São Paulo)
1996 0 escândalo Paulo Maluf (ex-prefeito de Sao Paulo), Celso Pitta (ex- US$ 240 milhões
dos precatórios secretário municipal de finanças de Maluf), Wagner Baptista
Ramos (ex-coordenador da divida pública municipal)
1997 A compra de Ex-deputados Ronovon Santiago, Narciso Mendes, Osmir R$ 200 mil
votos da Lima, Orleir Cameli (ex-governador do Acre), Sérgio Motta
reeleição (ex-ministro das telecomunicações), Amazonino Mendes
(ex-governador do Amazonas)
1998 Os fiscais da Celso Pitta (ex-prefeito de Sao Paulo), Paulo Maluf (ex R$ 400 mil mensais
-

prefeitura de padrinho politico de Pitta), Carlos Augusto Meinberg (ex- por um período não
São Paulo secretário municipal), Armando Melia.° (ex-presidente da determinado
Camara municipal)
1999 0 caso Marka Salvatore Cacciola (dono do banco MarIca), Francisco Lopes R$ 125 mil mensais
(ex-presidente do Banco Centra), Luis Antônio Gonçalves por um período não
(ex-dono do banco FontCindam) determinado
1999 0 caso do Hildebrand° Pascoal Nogueira Neto (ex-coronel e ex- Indefinido
deputado deputado no Acre)
Hildebrand°
Pascoal
1998- 0 caso do Nicolau dos Santos Neto (ex-presidente doTribunal Regional R$ 169,5 milhões
2000 prédio do TRT do Trabalho de São Paulo), Fábio Monteiro e José Eduardo
em sac) Paulo Correa (donos da construtora Ilcal), Luiz Estevão (ex-
senador)
Fonte: Ribeiro (2004, p. 62-76).
(*) A veracidade destes dados não é de responsabilidade de Ribeiro (2004). Eles foram
retirados do site veja on line, através do site <www2.uol.com.briveja/idade/corrupção> no
mês de agosto de 2000. A exposição destes dados no presente trabalho tem por objetivo
ratificar a idéia de que a corrupção constitui-se em uma atividade que transfere renda dentro
da sociedade.

Contudo, existe outra questão fundamental intrínseca a estes grandes

esquemas de corrupção, que precisa ser elucidada, ou seja, é preciso saber o desfecho
desses casos para se chegar a uma outra característica inerente à corrupção pública nas
esferas Federais e Estaduais que geralmente é esquecida. Em relação à mifia da
Previdência, o caso foi parcialmente resolvido, pois a maior parte dos acusados de
fazerem parte da quadrilha foram condenados, contudo, apenas 4% do volume total
 67

desviado foram recuperados pelo governo. Sobre o caso das cestas da LBA, Rosane
Collor foi a principio condenada a 11 anos de prisão, mas a acusada recorreu e não
sofreu nenhum tipo de punição. No caso PC Farias, verificou-se o processo de
impeachment do presidente Fernando Collor e o indiciarnento total de 400 autoridades
públicas e privadas. Nesta ocasião, os recursos movimentados pelo esquema, também
não foram recuperados. Sobre os "anões do orçamento", a CPI do Orçamento acusou 18
parlamentares, seis foram cassados, quatro deixaram voluntariamente os seus cargos
antes do julgamento e oito foram absolvidos pela Câmara. Entretanto, mudança nas leis
processuais em agosto de 1999 fizeram os processos voltarem A primeira instância,
quando estes já estavam no Supremo Tribunal Federal. Além disso, as cifras
movimentadas também não foram devolvidas. No caso do Banespa, foi aprovada uma
liminar que compreendia a apreensão judicial dos bens dos 110 acusados, mas a punição
dos acusados está ainda indefinida. Neste contexto, os acusados mais importantes,
Orestes Quércia e Luis Antonio Fleury, conseguiram liberar os seus bens alegando
terem conseguido a permissão do Superior Tribunal de Justiça. Ao que diz respeito ao
escândalo dos precatórios, Celso Pitta, Wagner Ramos e Paulo Maluf, foram
condenados por vários crimes contra administração pública além de terem que pagar
multas para ressarcir os cofres públicos. Entretanto, a punição desses agentes públicos
passou longe de levá-los a prisão. Dentre os acusados no caso da compra de votos da
reeleição, todos foram inocentados por falta de provas. No esquema da mdfia dos
fiscais, foram indiciadas mais de 400 pessoas. Dentre os acusados que ocupavam cargo
de alto escalão, apenas o ex-vereador do PPB Vicente Visacome foi punido com ordem
de prisão de 16 anos. Além desse, outros 15 fiscais também foram punidos com 16 anos
de prisão e outros dois camelôs receberam a pena de cinco anos e três meses. Neste
caso, também não houve devolução dos recursos públicos. Dentre os acusados de
corrupção no esquema Marka, Salvatore Cacciola (dono do banco Marka) e Francisco
Lopes (ex-presidente do Banco Central) foram presos. No caso de corrupção
envolvendo Hildebrando Pascoal, verifica-se que este esta cumprindo primeiramente a
pena de 30 anos de prisão por crime contra o sistema financeiro, e posteriormente foi
condenado adicionalmente por corrupção eleitoral (14 anos) e por tráfico de drogas (10
anos). Por fim, no caso do prédio do TRT em Sao Paulo, foram presos Nicolau dos
Santos Neto, Fabio Monteiro e José Eduardo Correa. Já Luiz Estevão, teve seu mandato
cassado (RIBEIRO, 2004, p. 62-76).
 68

Com a exposição dos principais casos de corrupção na década de noventa e

os seus respectivos desfechos, pode-se concluir que as instituições brasileiras ainda
punem com pouco rigor os acusados de crime contra a administração pública. Por se
tratarem de grandes esquemas de corrupção, de acordo com os critérios da relevância
das pessoas envolvidas, dos recursos desviados e do impacto sobre a sociedade, poucos
foram os casos investigados em que a punição resultou diretamente na prisão dos
acusados. Além disso, pouquíssimas foram as ocasiões em que houve o ressarcimento
total dos recursos retirados dos cofres públicos. Prova disso, pode ser conferido em um
estudo realizado pelo Tribunal de Contas da União, o qual apresenta o relato de que a
partir de 1990, apenas 10%, isto 6, 113 num total de 1200 dos processos resultaram na
devolução dos recursos aos cofres públicos, sendo que 1.030 ainda estão sendo
cobrados. Estas constatações podem ser evidências de que as instituições brasileiras
ainda toleram e permitem a impunidade, tanto de agentes públicos como privados. Por
fim, cabe salientar que esta hipótese, também pode fundamentar a explicação do fato de
que o índice de percepção de corrupção no Brasil permaneça nos mesmos níveis desde o
ano de 1998 (SILVA, 2001, p. 87).
Mas diante do enaltecimento pela midia dos grandes casos de corrupção
envolvendo agentes públicos, é preciso um maior aprofundamento no processo de
caracterização das práticas corruptas no Brasil. A partir deste momento, é necessário
visualizar a corrupção no Brasil, não somente através dos casos que envolvem cifras
surpreendentes e burocratas do mais alto escalão, mas também pelos eventos habituais e
rotineiros envolvendo a população, empresas e o serviço público.
Durante o período de 15 a 20 de março de 2001, a organização
Transparência Brasil organizou uma pesquisa a respeito da percepção da corrupção
pública brasileira. Com a participação de 2000 pessoas, uma das notificações mais
importantes em que se pode constatar nesta pesquisa, foi o aumento da percepção de
corrupção pública nas tits esferas do governo. Neste contexto, foi averiguado que 37%,
25% e 27% dos entrevistados, concluíram respectivamente que a corrupção "aumentou
muito" nas esferas federais, estaduais e municipais. Esse resultado que aponta a
corrupção federal como a mais percebida, pode ser fruto da ação jornalística sobre os
grandes esquemas de corrupção como os citados anteriormente. Contudo, é preciso
evidenciar a existência e a participação das práticas corruptas que se sucedem no
interior dos municípios no processo de caracterização do fenômeno da corrupção no
Brasil.
 69

o Federal 37% 14%

o Aumentou muito
>
o Estadual 25% 16% o Aumentou pouco
-a
u) Municipal 27% 13%

to
LU 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Percepção de corrupção
FIGURA 4.2: Percepção de Corrupção nas esferas de governo do Brasil — 15 a 20 de março de 2001.
Fonte: Transparência Brasil - http://www.transparencia.org.briclocs/Dados.pdf

No dia 18 de abril de 2006 em entrevista ao site Terra, o ministro da

Contoladoria Geral da União Jorge Rage Sobrinho discorreu sobre o resultado do
programa de investigação das contas municipais implantado no inicio do governo Lula.
Este programa consiste-se na visita mensal de auditores da Controladoria destinados a
investigar as contas de um determinado município escolhido por sorteio da Caixa
Econômica. Dentre os 5.500 municípios brasileiros, 1.041 já foram investigados, ou
seja, quase 20% do total. De maneira análoga, foram investigadas de forma direta cerca
de R$ 6 bilhões das transferências federais aos municípios. Segundo Jorge Hage
Sobrinho, dos aproximados 20% dos municípios investigados, o percentual de casos em
que foram encontradas atividades corruptas fica estimado em torno de 70%. Isso quer
dizer que corrupção no Brasil não se caracteriza somente pelos grandes esquemas de
corrupção articulados nos grandes centros politicos e econômicos através das esferas
federais e estaduais, mas também por práticas corruptas que se inserem no contexto de
pequenas cidades e que possivelmente estão fora do foco de investigação da mídia.
Continuando no âmbito das pesquisas realizadas pela Transparência Brasil,
verificou-se que em um total de 85 pessoas entrevistadas, 24% delas passaram por
alguma situação em que um determinado funcionário público de um órgão policial,
solicitou propina para a realização de um serviço inerente a sua função normal nos 12
meses anteriores a execução do exame. Outra atividade que se destacou nesta pesquisa é
aquela relacionada aos serviços prestados pela prefeitura. De acordo com os
entrevistados, 21% foram persuadidos a pagar propina para a execução de algum
serviço ligado a prefeitura. Em terceiro lugar dentre os órgãos que mais exigiram
 70

propina para a realização de seus serviços de acordo com esta pesquisa, está o
DETRAN (Departamento de Trânsito). Mesmo que essa pesquisa tenha abordado uma
pequena amostra ela é uma evidência de que a corrupção existe em atividades públicas
que comumente as pessoas se deparam no interior de suas cidades, ou em outras
palavras, a corrupção esta impregnada no dia-a-dia das pessoas.

Quadro 4.2 - Relação dos principais órgãos públicos que mais solicitaram
propina em pesquisa realizada pela Transparência Brasil (2001)
Base (85 pessoas)
õrgão Valor Percentual
Prefeitura 21%
Policia Militar 15%
Detran 6%
Câmara Municipal 5%
Fiscal de Obras/Depto. De Obras 4%
Delegacia 2%
Policia Rodoviária 2%
Policiais 2%
Cartório 2%
INSS 2%
Órgão estadual 2%
Orgão federal 1%
Não sabe 18%
Fonte: Transparência Brasil - http://www.transparencia.org.bridocs/Dados.pdf

Para expressar a fatia da corrupção nacional que também é representada por

eventos rotineiros, pode-se citar o relatório desenvolvido em 2003 através da parceria
entre a Kroll Brasil (companhia de consultoria) e a Transparência Brasil, que visou A
descrição da percepção e experiências com corrupção que envolve as instituições
públicas e as empresas brasileiras. E importante destacar que 78 empresas participaram
deste relatório, sendo que 54 dessas estão sediadas em São Paulo. Uma primeira
constatação extremamente importante referente a esta pesquisa, se refere ao fato de que
a corrupção impele custos adicionais As empresas. Dentre as entrevistadas, constatou-se
que a maior parte (69%) despende até 3% de seu faturamento com o pagamento de
propinas, 25% gastam entre 5% e 10% de seu faturamento enquanto 6% das empresas
viram a corrupção corroer em mais de 10% os seus faturamentos.
 •
71

cc 80%
U) CC!
cc co 60°/o
cc
▪ 40°/o
c a+
a) to
e 20%
a) co
_
• 0%
E Até 3°/o De5% a 10% Acima de 10%
Percentual do faturamento gasto com pagamento de
propinas
FIGURA 4.3: Percentual do faturamento gasto com o pagamento de propinas — 2003.
Fonte: Transparência Brasil - http://www.transparencia.org.bridocs/perspec-privado-2003.pdf

Outra questão relevante nesta pesquisa se relaciona As areas de atuação do

Estado em que se verificam com maior freqüência cobranças de propinas e práticas de
nepotismo em relação ao setor privado. De acordo com o relatório, 69% das empresas
entrevistadas apontam que a Area responsável pela fiscalização tributária é a mais
problemática. Outras areas que se destacam por apresentarem com "muita freqüência" a
cobrança de propinas e práticas de nepotismo são as licitações públicas e as
fiscalizações técnicas de acordo com os 63% dos respondentes. Contudo, a conclusão
mais importante, não se relaciona As areas governamentais que mais impõem
desconfiança ao setor privado, mas principalmente, da constatação que a cobrança de
propinas e praticas de nepotismo são atividades usualmente praticadas por agentes
públicos ao sornar o percentual de "um tanto freqüente" corn "muito freqüente". Ao
tomar como exemplo a area de privatizações, que é a area menos afligida de acordo com
os respondentes, pode-se perceber que as práticas de cobrança de propinas e de
nepotismo acontecem "um tanto freqüentemente" ou "muito freqüentemente" para
uma soma de 56% das empresas participantes da pesquisa. Em outras palavras,
levantam-se novas evidências de que as práticas corruptas estabelecidas entre o setor
público e o setor privado no Brasil são atividades rotineiras e usuais.
 7')

PliVartiZariaPS

Judiciário

Comércio exterior

Perini ssões

Policia

Fiscalizações técnicas

Licitações públicas

Fiscalizarrio tributiria

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Nunca Raramente As vezes Urn tanto freqüentemente • Muito freqüentemente NR
FIGURA 4.4: Freqüência de cobrança de propinas e prática de nepotismo por Area governamental — 2003.
Fonte: Transparência Brasil - http://www.transparencia.org.br/docs/perspec-privado-2003.pdf

Conforme dados anteriores, verificou-se que além das práticas corruptas

serem atividades comumente impostas as empresas, elas corroem parte considerável de
seus faturamentos. A soma dessas características faz da corrupção um sério problema
para o setor privado. De acordo com o gráfico abaixo, a corrupção constitui-se no
segundo obstáculo mais sério para o desenvolvimento empresarial dentre uma lista de
14 fatores, perdendo somente para a carga tributária. Outros fatores que se destacam
como entrave ao crescimento das empresas são o sistema judicial inadequado, a má
distribuição de renda e a inadequação dos métodos de coleta de impostos.

100%

80% -

GO% -

40% -

20% -

0%
, ?:
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A &at
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a g4 .1.=-1"4
•
iV
cr
A
rnportante Secundirio Importante MI Muito importante NS
FIGURA 4.5: Principais obstáculos para o desenvolvimento empresarial —2003.
Fonte: Transparência Brasil - http://www.transparencia.org.br/docs/perspec-privado-2003.pdf
 73

Com a apresentação desses dados, criaram-se condições para se ordenar as

principais características inerentes ao fenômeno da corrupção no Brasil. A primeira
delas se refere ao fato de que a corrupção de acordo com o IPC é um problema
identificado e percebido pelas instituições nacionais e internacionais. Contudo, é um
fenômeno que tem vivido de forma pacifica com as estruturas responsáveis em regirem
o comportamento da sociedade, fato que se constitui em urn enorme problema, pois a
corrupção ao estacionar em certos níveis aceitáveis, ela passa a fazer parte da pauta
cultural da população de um determinado pais. Um segundo aspecto, destaca que a
corrupção não existe somente nos altos escalões da administração pública brasileira,
representada pelas esferas federal e estadual, mas também no âmbito municipal. Isso
quer dizer que a corrupção existe nos pequenos municípios, contribuindo para que a
base da pirâmide administrativa do pais também esteja impregnada pela corrupção. Esta
constatação mostra que a corrupção, além de estar distribuída por todo o território
nacional, ela possivelmente está camuflada, pois em pequenos municípios sempre
existirá uma dificuldade maior de se controlar e de investigar as suas contas. A terceira
característica ressalta que a corrupção é algo casual e rotineiro na vida das pessoas. De
acordo com pesquisa citada anteriormente, os órgãos governamentais que mais cobram
propinas da população são os que mais participam e influem diretamente na vida social
da população. A quarta característica inerente A corrupção no Brasil, é que ela não se
constitui em um problema reservado somente para as entidades públicas, mas também
para o setor privado. De acordo com os dados apresentados, pelo fato do pagamento de
propina ser uma atividade freqüente nos negócios das empresas, ela corrói parte de seus
faturamentos, se transformado em um grande obstáculo econômico para o setor privado,
já que parte de seus recursos está sendo alocada em uma atividade improdutiva ao invés
de serem aplicados na cadeia produtiva ou na criação de novos negócios.
Em suma, a corrupção no Brasil é um problema visível, freqüente e muito
encontrado nas esferas do governo e no âmago do setor privado. Enfim, ela está
presente em todo o território nacional. Essas características contribuem para que a
corrupção seja cada vez mais vista com naturalidade, como algo comum e inerente A
vida entre agentes públicos e privados (RIBEIRO, 2004, p. 16). Outra questão altamente
significativa ocorre quando a corrupção é vista pelos grupos politicos e econômicos que
se apropriam dos recursos estatais, como condição necessária para a sua sobrevivência
(SILVA, 2001, p. 55). Com essas constatações, pode-se caracterizar a corrupção no
Brasil como natural, institucionalizada ou sistêmica, isto quer dizer que:
 74

[...] quando ela se torna uma patologia, ou seja, a corrupção apreende-se e

transmite-se como pauta cultural, como algo normal. Incorpora-se como
crença de que tudo tem seu prego, apesar do que dizem as leis. Nesses casos,
a corrupção torna-se parte da ordem instituída, algo reconhecido por quem
precisa negociar com o setor público (F.ÁZZIO JÚNIOR, 2002, p. 31).

As conseqüências da corrupção sistêmica não se referem somente as de

ordem comportamental e aos desvios de recursos entre as esferas públicas e privadas,
mas principalmente, em termos de custos econômicos ao desenvolvimento de um pais.
Prova dessa constatação, pode ser verificado nos dados apresentados pela revista Exame
de julho de 2005 na matéria: "0 custo da corrupção", a qual relata que a corrupção no
Brasil onera anualmente o PIB em 2 pontos percentuais e que no ano de 2004, as
práticas corruptas impuseram o custo de cerca de 380 bilhões de reais ao pais. Contudo,
os entraves ao crescimento proporcionados pela corrupção não se relacionam somente it
idéia de que os recursos não serem alocados produtivamente, ou seja, na realização de
novos investimentos. Mas também, pelo fato da corrupção contribuir para a redução da
confiança do mercado no sistema, o que afeta diretamente a geração de novos negócios.
Após o exame das instituições de fiscalização da administração pública e da
conseguinte tarefa de se caracterizar o fenômeno da corrupção no Brasil, fica evidente
que as leis, normas e os organismos de controle não têm sido instrumentos eficazes no
combate a corrupção. Neste ensejo, emerge uma questão fundamental. Diante da
constatação de que as instituições no Brasil relacionadas h fiscalização, regulação e
normatização da administração pública brasileira têm evoluído nos últimos anos, porque
se verifica a existência de agentes públicos e privados que fogem desta lógica instituída
e praticam ações corruptas? Em outras palavras, porque a corrupção continua sendo um
grave problema, mesmo diante da existência de organismos extremamente complexos e
que tem como principal função, controlar o comportamento dos agentes públicos e
privados? Responder a esta questão é a preocupação fundamental a partir deste
momento.
Ribeiro (2004, p. 128-134) aponta vários pontos deficientes no atual cenário
das instituições que fiscalizam a administração pública brasileira. Estas imperfeições
demonstram não somente a necessidade de reformulações nas instituições de Controle
Interno e Externo no Brasil, mas elas são por si mesmas evidências que podem explicar
em parte as causas dos níveis de corrupção vigentes nos últimos anos. 0 mais
importante é que estas falhas nas instituições podem ser incorporadas, dentro da visão
da economia (política e positiva), como sistema de incentivos que determinam a escolha
 75

de um indivíduo entre efetuar uma prática corrupta ou não. Em outras palavras, torna-se
presente uma primeira oportunidade em explicar o fenômeno da corrupção no Brasil de
acordo com a visão econômica, o que também contribuirá diretamente para o
levantamento de indícios a respeito das causas do surgimento do caso Mensaldo.
De acordo com Ribeiro (2004), a burocracia ainda é um dos primeiros
empecilhos para a promoção da eficiência na administração pública brasileira. Além de
ela ser um elemento que retrai a rapidez dos processos e que impõe muitas exigências,
ela por si mesma fecunda a corrupção. 0 maior de todos os exemplos de excesso de
burocracia na administração pública pode ser evidenciado no processo de licitação.
Nesta ocasião, emergem incentivos para que agentes públicos se comportem como
caçadores de renda através da cobrança de propinas das empresas, a fim de agilizarem o
processo e, consequentemente, conceber um beneficio a estas.
Outro ponto questionado pelo autor diz respeito A ausência de independência
e autonomia da Secretaria Federal de Controle, tendo em vista a sua subordinação ao
Ministério da Fazenda. Como o explicado em seção anterior, essa subordinação implica
que os responsáveis em desempenhar as funções atribuidas pela Secretaria Federal de
Controle ficam a mando das autoridades que devem ser controladas. Dessa maneira, os
responsáveis pelo controle estão a todos os momentos passíveis de receberem demissão
de seus cargos, caso suas ações não atendam os limites de tolerância e os interesses dos
controlados. Nessas circunstâncias, surgem incentivos a práticas corruptas, já que os
agentes de controle estarão sujeitos a interferências políticas ou até mesmo ao suborno
com o intuito de não desempenharem as suas funções. Esse ambiente também propicia a
proliferação da corrupção de uma forma geral segundo a teoria da propina, pois o risco
dos agentes serem pegos em práticas corruptas diminui. Outro ponto importante é a
possibilidade de ocorrer o problema de agente-principal. Pelo fato dos responsáveis em
desempenhar o controle estarem subordinados ao Ministério da Fazenda, criam-se
incentivos para que os funcionários desta instituição se comportem contrariamente as
funções de seus cargos. Esta situação foi justamente aquela que envolveu o ex-ministro
da Fazenda Antônio Palocci no escândalo do Mensaldo. 0 papel despenhado por esse
no funcionamento desse esquema, foi justamente a omissão, pelo fato de seu cargo
permitir o conhecimento das irregularidades financeiras realizadas por membros de seu
partido.
Em relação ao Controle Externo, Ribeiro (2004) destaca que o Tribunal de
Contas está repleto de influencias políticas promulgados pela forma de indicação dos
 76

conselheiros, fato que indubitavelmente contribui para a ineficiência da fiscalização

pública. Não obstante, o problema da admissão de funcionários públicos sem concurso,
ou melhor, admitidos por indicação não é um problema reservado ao Tribunal de
Contas, mas sim de toda a máquina pública brasileira. A revista Exame de julho de 2005
relata que no Brasil a administração pública absorve cerca de 19.202 cargos de livre
nomeação, sendo que os salários correspondentes a esses cargos vão de R$ 1.200 a R$
7.500. Ao comparar com dados de outros países desenvolvidos, verifica-se que o
número de cargos públicos ocupados sem concurso público é bem menor. Nos Estados
Unidos o emprego por indicação abrange 701 cargos, na França o número é de 450,
enquanto no Reino Unido o indicador é de apenas 120 cargos. No governo atual, o
número de cargos de confiança aumentou em 6,7% se comparado ao inicio da década.
Em outras palavras, para empregar novos ministros e para preencher cargos criados
pelas novas secretarias, o governo petista recrutou mais de 1.200 funcionários sem
nenhum critério de seleção. Estas constatações levantam evidências sobre o
questionamento da capacidade e do comprometimento desses funcionários em
desempenharem as suas funções, já que estes possivelmente poderiam ser muito mais
fiéis aos seus chefes politicos do que com o serviço público. Entretanto, existe outro
problema em relação ao excesso de funcionários indicados, ou seja, a tarefa de fiscalizá-
los se torna mais árdua, contribuindo para que o agente público esteja mais propicio a
desvios de conduta. A questão do aparelhamento da máquina pública com os ditos
"companheiros" do PT em substituição aos funcionários de outros partidos é uma tese
que pode fundamentar o surgimento das denúncias do Mensalão sob duas vias. A
primeira delas se refere ao surgimento do Mensalão como uma forma de reivindicação
de uma melhor distribuição de poderes entre os partidos, isto 6, uma melhor distribuição
de cargos públicos do alto escaldo administrativo. A outra questão se refere justamente
ao problema de fiscalização dos ministros do governo, o que resultou em problemas de
agente-principal e na conseqüente formulação do esquema do Mensalão.
Uma outra falha inerente ao processo de controle e que resulta na criação de
incentivos a práticas corruptas, diz respeito ao momento de sua execução. No Brasil, o
controle, de um modo geral, sempre foi definido como uma das últimas etapas do
processo administrativo. Tal constatação se torna clara quando surgem as Comissões
Parlamentares de Inquérito (CPI's) que objetivam investigar práticas ilícitas após as
suas ocorrências, demonstrando que na maioria das vezes, não surgiram para combater a
corrupção, mas sim para atacar grupos politicos. Neste momento, cabe outra analogia
 77

com o Caso Mensaldo, cujas denúncias surgiram na CPI dos Correios através de relatos
do deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ) e não pela apuração por algum dos
organismos de fiscalização da administração pública brasileira. A questão fundamental
é que o controle deve ser exercido previamente, ou seja, antes da emissão da nota, antes
do pagamento, antes da liquidação. Se o controle compreender toda a documentação
que antecede o processo de utilização dos recursos públicos, existe uma probabilidade
maior de se evitar o surgimento de comportamentos caçador de renda e práticas de
suborno, fato que contribui para o combate a corrupção em sua gênese.
As instituições de controle no Brasil também precisam ser severamente
reformadas ao que diz respeito ao sistema eleitoral nacional que é considerado uma
máquina incentivadora a corrupção, em decorrência dos vultosos financiamentos de
campanhas políticas que atraem caçadores de renda de todas as espécies. A necessidade
de grandes volumes de recursos para o financiamento do marketing e para gastos que
envolvem a promoção de instrumentos que permitem associações entre grupos politicos
surge em decorrência a dois fatores: (a) primeiramente, pelo imenso número de politicos
e partidos concorrentes que se digladiam entre si por uma vaga; (b) pela utilização de
modernas e sofisticadas técnicas de publicidade encontradas atualmente para a
realização de uma campanha política. No Brasil, os grupos politicos captam recursos em
sua maior parte de empresas que impõem o anonimato, em primeira vista para escapar
do imposto de renda, mas também pelo fato desse dinheiro geralmente não provir de
fonte legal. Entretanto, para conseguirem os vultosos recursos, os grupos politicos se
comprometem com os agentes privados (empresas) em conceder beneficios
(informações financeiras litigiosas, vantagens em licitações, incentivos tributários,
acesso a créditos facilitados em bancos estatais) a estes após eleição do candidato, o que
também exige o anonimato das empresas, caso sejam acusadas sobre possíveis
privilégios no mandato do governo eleito. 0 resultado dessas relações para os partidos
politicos é a formação de grandes caixas dois, o que representa a constituição de
recursos financeiros provenientes do desvio de cofres públicos e, portanto, ilegais e não
declarados aos órgãos de fiscalização, os quais são utilizados para o atendimento de
interesses privados, mais especificamente, para o pagamento dos serviços publicitários
de campanha. Em suma, o pagamento das custosas campanhas eleitorais pode ser
realizado através do financiamento ptiblico, isto e, com dinheiro do contribuinte
roubado dos cofres públicos. A questão do financiamento de campanhas também é uma
das facetas do Mensalão. Neste esquema, o publicitário Jose Eduardo Cavalcanti de
 78

Mendonça, mais conhecido como Duda Mendonça foi acusado de fazer parte do
esquema do Mensalão, ao abrir uma conta bancária nas Bahamas a pedido do
empresário Marcos Valério, para receber um montante de cerca de 10 milhões de reais
como pagamento dos serviços publicitários referentes à campanha presidencial de Lula
em 2002. Neste caso, os recursos manejados por Marcos Valério, foram considerados
suspeitos, ou seja, eles podem ser provenientes de lavagem de dinheiro. Além disso, o
PT foi acusado de realizar caixa dois.
De acordo com Silva (2001) para se explicar a corrupção em países
subdesenvolvidos como o Brasil, é preciso considerar as relações proeminentes entre o
Estado e a sociedade. No contexto nacional a corrupção é institucionalizada em grande
parte em decorrência das estruturas clientelistas e patrimonialistas profundamente
arraigadas na cultura social do pais. Nestas circunstâncias não há uma distinção entre a
coisa pública e a privada e a privatização do Estado passa a ser algo normal e racional.
Esse mesmo autor argumenta que a concretização de relações clientelistas e de
dominação patrimonialista, se apresentam sob uma forma bem mais definida no Brasil:
as panelinhas. Estas estão disseminadas em todos os setores da sociedade e são
compostas por pessoas das mais variadas ordens políticas, econômicas e jurídicas, mas
que possuem interesses em comum, qual seja, apropriar-se de recursos públicos e
garantir a impunidade de seus participantes. As panelinhas se organizam de forma
competitiva e muitas vezes são elas que garantem a sobrevivência de seus membros,
contudo, a participação em panelinhas envolve geralmente indivíduos com algum poder,
seja ele politico ou econômico. Com estas constatações, conclui-se que mesmo havendo
uma certa evolução nas instituições de controle da administração pública brasileira, o
Brasil ainda é um pais subdesenvolvido institucionalrnente. Segundo Silva (2001, p. 44)
uma sociedade é desenvolvida institucionalmente quando:

[...] possui regras formais (leis) e informais (normas, códigos éticos) que
delimitem o que é público e o que é privado, os poderes do Estado no que se
refere aos direitos de propriedade, a liberdade de ação dos agentes públicos,
e que coibam a transferência de renda que surgem por uso ilegal e ilegitimo
do aparato estatal. Esses predicados estão associados à existência de uma
burocracia profissional e a democracia constitucional.

Em suma, o controle da corrupção e a sua criminalização deve passar

primeiramente pela modernização das instituições, processo pelo qual o Brasil vem
perseguindo. Contudo este processo deve necessariamente ser conduzido pela contenção
 79

das relações de dominação patrimonialista e clientelista, as quais, fazem parte das

relações entre o Estado e a sociedade no Brasil e que pelas dimensões assumidas, torna-
se um grande obstáculo ao desenvolvimento de instrumentos eficazes de combate A
corrupção (SILVA, p. 45). Em se tratanto dessa temática, o caso Mensarão é apenas
mais uma expressão desses tipos de relações.
 80

5.0 CASO MENSALÃO

Este capitulo tem por objetivo desenvolver um estudo tendo em vista a

análise e a interpretação econômica para o surgimento e sustentação do Caso Mensaldo.
Neste momento, cabe ressaltar que essa proposta de trabalho não se trata da simples
exposição dos fatos, das denúncias e das acusações que circundaram os acontecimentos
desse evento, mas sim da utilização dessa esfera de trabalho como embasamento teórico
e como forma de permitir a verificação de qual das teorias da economia política e
positiva da corrupção que melhor fundamentam o objeto ern estudo.
preciso explicitar primeiramente que os esforços a serem despendidos no
decorrer das próximas seções não explicarão o Mensalão pela visão jurídica de um caso
de corrupção pública. Pelo fato de este esquema ter abarcado a prática de crimes como
lavagem de dinheiro, peculato, gestão fraudulenta e outros tipos de fraude, explicar cada
uma dessas praticas ilícitas não seria uma tarefa compatível com o presente trabalho.
Em outras palavras, a proposta central para este capitulo é observar o caso Mensaldo
como uma atividade econômica e social, mesmo ele sendo considerado uma questão de
desvio comportamental de agentes públicos e privados em relação a leis e normas.
Outra questão fundamental que precisa ser elucidada diz respeito ao foco de
análise do caso Mensaldo. Este recebeu notável consideração devido a sua
complexidade, não só por envolver agentes públicos e privados das mais variadas
espécies e por ter um intricado sistema de funcionamento, mas principalmente pelo seu
relacionamento com outros esquemas e pelo surgimento de novas denúncias ao
desenrolar das investigações. Isso quer dizer que a crise proveniente do esquema
Mensaldo não provém exclusivamente da denuncia de compra de votos de
parlamentares, mas também de sua interação com outros escândalos, tais como:
escândalo dos Bingos (2004), escândalo dos Correios (2005), a morte do prefeito Celso
Daniel (2002) e as denúncias de corrupção envolvendo a Prefeitura de Santo André (São
Paulo). Além dessas interações, surgiram outros indícios de práticas ilícitas a partir das
investigações referentes ao Mensaldo, como o escândalo dos fundos de pensão do
Banco do Brasil, esquema do Plano Safra Legal, a suposta concessão de dólares de
Cuba para financiar a campanha de Lula e a quebra do sigilo bancário do caseiro
Francenildo. Devido a essa ampla constelação de ocorrências, torna-se extremamente
importante relatar que o presente estudo se ocupará em estudar o caso Mensaldo
 81

propriamente dito, ou seja, a compra de votos de parlamentares. Dessa forma, não sera
realizado neste trabalho a referência e a explicação desses outros esquemas e escândalos
que permeiam o caso Mensaldo. A delimitação exata desse campo de análise se deve a
uma constatação comum ern todos os escândalos que se interagem com Mensaldo, ou
seja, de que em todos eles foram planejados esquemas para a arrecadação ilícita de
recursos para o Partido dos Trabalhadores (PT), o qual pode ter utilizado parte desses
recursos para a realização dos pagamentos aos deputados no Congresso em troca de
apoio politico.
Com a delimitação exata da proposta de trabalho e de seu respectivo
contexto, estipula-se que para o cumprimento total da tarefa a ser desenvolvida neste
capitulo será necessário discorrer sobre os seguintes quesitos: (a) identificar as
categorias de agentes envolvidos e os seus respectivos papéis desempenhados no
funcionamento do esquema; (b) elaborar um projeto que explique o funcionamento do
Mensalão; (c) analisar o ambiente econômico em que se sucedeu a posse do presidente
Luis Inácio Lula da Silva para se verificar possíveis causas macroeconômicas que
possam ter influenciado o comportamento do PT e com isso, ter incentivado e
determinado o surgimento do esquema em estudo; (d) investigar as relaçôes pessoais
estabelecidas entre os envolvidos no caso, já que este componente pode ser inserido na
análise econômica da corrupção como sistemas de incentivos a praticas corruptas
conforme os relatos do capitulo 2; (e) introduzir as teorias microeconômicas da
economia política da corrupção no âmbito das denúncias e dos acontecimentos que
circundaram o caso Mensaldo como instrumentos de análise e interpretação econômica
dos fundamentos desse esquema.

5.1 Estrutura, composição e funcionamento do Mensalio

Para o desenvolvimento desta seção, a qual discorrerá sobre a disposição dos

elementos primordiais que constituem o Mensalão, sera utilizado como referência
básica o site Wikipédia, pois além de aglutinar um vasto número de informações a
respeito desse caso, este site facilitou a pesquisa dos dados considerados essenciais.
No dia 6 de junho de 2005, o deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ)
concedeu uma entrevista exclusiva para a Folha de S. Paulo relatando sobre o susposto
 82

esquema de corrupção que viria instalar a maior crise política sofrida pelo governo Lula
(PT): o caso Mensalão ou formalmente conhecido como o esquema de compra de votos
de parlamentares.
A palavra mensalão foi a denominação dada pelo deputado Roberto
Jefferson que segundo ele, já era comumente usado nos bastidores da política entre os
parlamentares para designar o esquema de corrupção que se consistia no pagamento de
uma "mesada" ou "mensalidade" por parte da base governista a alguns deputados, a fim
de que estes votassem a favor dos projetos de interesse do Poder Executivo que estavam
em tramitação no Congresso.
Em linhas gerais, o Caso Mensalão se trata de um complexo esquema de
corrupção que se desenvolveu através da formação de quadrilha envolvendo os mais
variados tipos de agentes públicos e privados: politicos, empresários, diretores de
bancos, funcionários públicos e autoridades do governo federal. Vários são os fatores
que norteavam a formação desse conluio e que consequentemente fundamentavam as
suas ações. Dentre as causas visualizadas com precisão, podem-se destacar: desvio de
recursos públicos, concessões de beneficios indevidos a particulares em troca de
dinheiro, partilha de cargos em instituições públicas, compra de apoio politico e
transferências periódica de vultosas quantias a deputados. Estes dois últimos eventos
representam o Mensalão propriamente dito.
Para facilitar a compreensão da organização e do funcionamento desse
complexo esquema, ern decorrência do número e da variedade de agentes públicos e
privados e pelos diferentes papéis desempenhados por estes, o caso Mensaldo pode ser
caracterizado em três grupos de atuação:
• Grupo politico-partidário: formado por dirigentes do Partido dos
Trabalhadores (PT);
• Grupo empresarial: dirigido por Marcos Valério;
• Grupo operacional e financeiro: composto por dirigentes dos Bancos
Rural e BMG.
Essa classificação, além de permitir uma melhor visualização da arquitetura
do esquema a ser estudado, facilitará a indentificação dos agentes envolvidos, os seus
papéis no funcionamento do esquema e seus respectivos campos de atuação.
 83

5.1.1 Grupo político-partidário

0 grupo politico partidário era composto por agentes do alto escalão

administrativo do Partido dos Trabalhadores (PT), ou seja, foram acusados de
participarem do Mensalão, o ex-Ministro José Dirceu, o ex-tesoureiro do Partido dos
Trabalhadores, Deldbio Soares, o ex-Secretário-Geral do Partido dos Trabalhadores,
Silvio Pereira, e o ex-Presidente do Partido dos Trabalhadores, José Genoino.
0 principal papel desempenhado por esse grupo foi o de criar mecanismos
para conseguir apoio politico para o governo Lula. Os principais meios para alcançar
esses objetivos foram a concessão de cargos em empresas públicas e o pagamento das
tais "mensalidades" aos parlamentares.
Uma primeira medida para o prosseguimento do Mensalão, já previsto por
seus organizadores no período de formulação do esquema (2003), dizia a respeito da
necessidade desse núcleo politico-partidário em assumir cargos de grande poder e que
consequentemente são influentes na política brasileira. Tal condição era pressuposto
fundamental para garantir não só as benesses dos envolvidos, mas principalmente o
anonimato e a impunidade desses, caso fossem acusados de serem beneficiados
indevidamente pelo Governo Federal.
Sao por essa razões, que no plano Executivo, José Dirceu ocupou o cargo de
Ministro da Casa Civil. De acordo com Roberto Jefferson, Dirceu foi o grande
- o além de ser o responsável em conceder aos
administrador do esquema do Mensal d
partidos aliados cargos na administração pública federal. Dirceu também foi acusado
por Roberto Jefferson de solicitar a Agência Brasileira de Inteligência (Abin) e a Policia
Federal para investigá-lo, após seu desentedimento com o núcleo governista. Este
evento foi o responsável em desvendar a existência de corrupção nos Correios,
supostamente articulado pelo diretor de Administração dos Correios, Antônio Osório
Batista e por Roberto Jefferson, deputado federal pelo Rio de Janeiro e presidente do
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), e então aliado do governo naquela época. E por
essa razão que o esquema Mensaldo surgiu a partir da CPI dos Correios, pelo fato das
denúncias realizadas por Roberto Jefferson em oposição ao governo serem decorrentes
de seu isolamento politico frente ao seu desentendimento com a base do governo. Em
outras palavras, Jefferson foi considerado o "homem-bomba", pois a partir de denúncias
realizadas contra a sua pessoa no âmbito da CPI dos Correios, decidiu realizar uma
 84

contra-ofensiva através das denuncias do Mensalão. Isso ocorreu pelo fato do próprio
governo ser o suspeito de comandar as investigações contra Jefferson, com o intuito de
criar mecanismos que possibilitem o rompimento com grupos aliados indesejados, sem
ter que arcar com custos politicos inconvenientes.
Uma outra medida para executar o esquema do Mensalão, se relaciona A
forma de obtenção dos recursos necessários ao pagamento das mensalidades. Diante
dessa problemática, o grupo político-partidário se aliou a partir do ano de 2003 ao
empresário Marcos Valerio, personagem que se tornou responsável em providenciar e
repassar dinheiro considerado de origem ilegal na forma de empréstimos ao PT. Esse
esquema de geração e repasse de recursos e que possivelmente irrigou o esquema do
Mensaldo, ficou conhecido como "valerioduto". Contudo, o dinheiro proveniente desse
esquema também foi utilizado para outros fins, como pagar dividas antigas do partido,
financiar gastos de campanha e outras despesas do PT e de seus aliados.
No contexto das movimentações financeiras é que se pode também inserir o
envolvimento do Ministro da Fazenda Antônio Palocci. 0 papel despenhado por esse no
funcionamento do Mensaldo, foi justamente a omissão, pelo fato de seu cargo permitir o
conhecimento das irregularidades financeiras produzidas por membros de seu partido.
As acusações que discorriam sobre o envolvimento de Palocci no esquema Mensalão
tornaram-se acentuadas ao acrescentar o fato que este personagem também era alvo de
investigação da Promotoria e Policia Civil de Ribeirao Preto em relação a um susposto
esquema de desvio de recursos públicos da prefeitura de Ribeirão Preto para o PT no
período de vigência de seu mandato como prefeito dessa cidade (2001-2002). Somado a
sua passividade ern relação As práticas ilícitas de seu partido e o seu suposto
envolvimento em um esquema de desvio de recursos públicos na prefeitura de Ribeirão
Preto, Palocci também foi acusado pela Policia Federal de ter usado a sua influência no
Ministério da Fazenda e na Caixa Econômica Federal para coagir o caseiro Francenildo
que testemunhou contra a sua pessoa diante de uma CPI.
Além dos citados até agora, existia um outro grupo responsável em prover
defesa e, se fosse possível, impunidade A cúpula majoritária político-partidária
organizadora do Mensalão. Faziam parte deste grupo secundário: o Ministro da Justiça
Márcio Tomaz Bastos e os Presidentes da Câmara dos Deputados Aldo Rebelo (PC do
B) e João Paulo Cunha (PT). Em relação ao Ministro da Justiça Márcio Tomar Bastos,
além de assessorar juridicamente os principais acusados de envolvimento no Mensaldo,
também foi considerado o arquiteto deste esquema. Aldo Rebelo foi eleito a Presidência
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da Câmara dos Deputados em setembro de 2005, em meio a uma suposta jogada política
promovida pelo Ministério da Fazenda que liberou recursos para incentivar deputados a
votarem a seu favor. Sendo aliado do Governo, Aldo Rebelo negou todas as delincias
sobre a existência do esquema de corrupção. Já o deputado João Paulo Cunha (PT), não
só foi acusado como foi comprovado o seu envolvimento no esquema do Mensaldo. A
sua participação foi a de arquivar o primeiro pedido formal de investigação na Câmara.

5.1.2 Grupo empresarial

Este grupo era dirigido pelo emprésário Marcos Valério e incluía sócios
(Ramon Hollerbach, Cristiano de Melo Paz, Rogério Tolentino) e funcionários (Simone
Vasconcelos e Geiza Dias dos Santos) de empresas do ramo de publicidade
administradas direta ou indiretamente por ele. Dentre as firmas de publicidade que
participavam do esquema, pode-se citar: SMPB, Graffiti Participação Ltda, DNA
Propaganda Ltda e Tolentino & Melo Assessoria Empresarial S/C.
A SMPB e Tolentino & Melo tinham a mesma função, isto 6, camuflar e
fraudar o repasse de recursos através de falsos empréstimos para o caixa usado pelo
núcleo político-partidário para o pagamento dos deputados em troca de apoio politico.
Contudo a primeira empresa era utilizada em um grau muito maior que a segunda. Já a
DNA e a Graffiti tinham a finalidade de desviar recursos públicos através de fraude em
contratos de publicidade, em outras palavras, através do superfaturamento ou da
consecução de contratos fictícios.
Além das empresas de publicidade utilizadas como espaço físico para os
trâmites financeiros do esquema, Marcos Valério também se associou ao Banco Rural a
ao Banco BMG que passaram a ser as instituições bancárias responsáveis em repassar
os recursos aos destinatários designados pelos funcionários da SMPB. 0 conluio entre o
grupo Marcos Valério e esses respectivos bancos, resultava sob o consentimento de suas
diretorias, a pratica de lavagem de dinheiro. Dessa forma, o dinheiro não declarado,
geralmente oriundo de verbas públicas desviadas, era repassado ao grupo de Marcos
Valério sob a forma de falsos empréstimos.
No interior da SMPB, que era considerada o núcleo decisório das práticas
ilegais, duas funcionárias da Area financeira desepenhavam papel preponderante no
 86

funcionamento do Mensaldo. A gerente financeira Geiza Dias era a pessoa responsável

em organizar e instruir tanto o Banco Rural para a entrega dos recursos aos
destinatários, como os próprios funcionários da SMPB encarregados de sacar o dinheiro
na agencia. Já a diretora-administrativa, Simone Vasconcelos era a agente que se
deslocava ao Banco Rural, a fim de sacar os valores e posteriormente entregá-los aos
destinatários finais. 0 local de entrega dos recursos ocorria geralmente na própria
agencia do Banco Rural, na sede da SMPB em Brasilia ou alternativamente em quartos
de hotéis. Além dessa função, Simone foi a personagem comissionada em gerar a
documentação capaz de possibilitar os empréstimos fraudulentos através do grupo de
Marcos Valério junto ao Banco Rural e ao Banco BMG.
Somado a participação dos funcionários, houve também envolvimento direto
no esquema por parte dos sócios de Marcos Valério: Rogério Tolentino, Ramon
Hollerbach e Cristiano Paz. Dentre esses, Marcos Valério e Rogério Tolentino eram os
agentes considerados mais ativos da quadrilha nas relações financeiras ilegais com o
Banco Rural e BMG. Este último personagem chegou até ser o responsável pela entrega
dos recursos a um deputado federal em determinada ocasião.

5.1.3 Grupo operacional e financeiro

Faziam parte do grupo operacional e financeiro os agentes que compunham a

cúpula administrativa do Banco Rural: José Augusto Dumont (Vice-Presidente, já
falecido), José Roberto Salgado (Vice-Presidente Operacional), Ayanna Tenório (Vice-
Presidente), Vinícius Samarane (Diretor Estatutário) e Katia Rabello (Presidente).
De acordo com depoimentos e investigações realizadas na CPI dos Correios
e pelos próprios relatos de Marcos Valério, cerca de R$ 55 bilhões foram transferidos
pelos bancos Rural e BMG ao grupo de Marcos Valério na forma de empréstimos
fraudulentos. Esse volume de recursos seria destinado ao pagamento de dividas do PT e
de seus aliados, financiar gastos de campanha, para enriquecimento pessoal ilícito de
determinados agentes públicos, e inclusive, sob a orientação do ex-tesoureiro do PT,
Deltibio Soares, para o pagamento por apoio politico de determinados parlamentares da
base aliada do Governo, compreendido pelo Partido Popular — PP, Partido Liberal — PL,
 87

Partido do Movimento Democrático Brasileiro — PMDB e também pelo próprio partido

de Roberto Jefferson, o Partido Trabalhista Brasileiro — PDT.
Para camuflar este grande volume de recursos repassados pelo Banco Rural
ao grupo de Marcos Valério, o dinheiro desviado dos cofres públicos, que geralmente
era proveniente de beneficios concedidos pelo próprio governo a mando do grupo
político-partidário, era acoplado a capitais privados através de sua repartição em várias
contas, fazendo o dinheiro trafegar por paraisos fiscais. Neste processo, o grande
exemplo de vantagem concedida pelo governo federal, pode ser enunciado na edição da
Medida Provisória n° 130, de 17/09/2003, que discorria sobre o desconto de prestações
em folha de pagamento dos servidores públicos. Em outras palavras, esta medida
conferiu autoridade ao INSS em regulamentar o desconto de empréstimos bancários a
seus segurados, e que porventura autorizou o BMG a fazer empréstimos consignados
aos aposentados e pensionistas, fato que desobedecia as normas e leis inerentes a este
assunto. 0 mais relevante é que este sofisticado sistema de lavagem de dinheiro, que
pendurou por mais de dois anos, possibilitava a manipulação dos recursos de origem
pública de forma praticamente invisível até o seu destino final.
Neste contexto, cabe ainda ressaltar a participação de empresas especialistas
na lavagem de dinheiro. Conforme exposição anterior, as fraudes financeiras e o
consequente repasse dos recursos ao grupo de Marcos Valério, era realizado pelos
Bancos Rural e BMG. Contudo, para esconder ainda mais os indícios de movimentação
de recursos públicos algumas empresas corretoras como a Guaranhuns, Bônus Banval e
Natimar, ainda realizavam uma lavagem adicional do dinheiro a ser usado no Mensaldo.
Além dessas medidas para encobrir todos os rastros de praticas ilegais nas
movimentações financeiras que envolviam a utilização de recursos públicos para irrigar
os interesses do grupo político-partidário, também havia preocupação em ocultar o
processo de entrega das cifras a seus destinatários. Com isso a Diretora Financeira
Simone Vasconcelos que anteriormente realizava os saques em espécie, passou a efetuá-
los de outra maneira a fim de dificultar a identificação dos verdadeiros favorecidos. Ao
invés de sacar o dinheiro em espécie, Simone passou a realizar os saques através de
cheques ao portador. Ademais, com o intuito de não chamar atenção com os volumosos
saques, os beneficiários geralmente nomeavam uma terceira pessoa que se
apresentavam de forma simples e com vestimentas informais para receber os valores.
Com essas considerações, findou-se a apresentação dos componentes
fundamentais que explicam a estrutura do Mensalão. De agora em diante, é possível
 88

montar um projeto do funcionamento geral desse esquema. 0 ponto de partida é

explicar a origem do dinheiro utilizado no esquema. Como se sabe, os recursos foram
captados de forma ilegal, pois eram provenientes de verbas públicas desviadas, seja
através do superfaturamento ou da consecução de contratos fictícios com empresas de
publicidade, ou das próprias vantagens concedidas pelo Governo Federal aos bancos
Rural e BMG como o exemplo citado anteriormente, em que o INSS autorizou o BMG
a realizar empréstimos aos aposentados e pensionistas. Um ponto importante é que torna
complexa a identificação exata da origem dos recursos, é que o dinheiro foi separado
em várias contas privadas, inclusive em contas de outras empresas localizadas no
exterior, as quais faziam os valores percorrerem ern paraisos fiscais. Dessa forma, pode-
se dizer que o dinheiro que esteve em processo de "lavagem" para ser ocultado e
consequentemente movimento pelo sistema do valerioduto ate ser utilizado no
Mensaldo é proveniente de cinco fontes: setor público, setor privado, fundos de pensão,
do exterior e dos bancos Rural e BMG; Na figura 5.1, a suposta origem dos recursos
esta localizada a esquerda.

SETOR PÚBLICO DELO8i0 SOARES

al AA/Hums N\

—bow It it
PUPAL & BMG
it
DESTINATARIOS

RURAL & BMG il

BONUS BANVAL/NATIMAR
FIGURA 5.1: Estrutura e funcionamento do esquema Mensa1ào.
Fonte: Site Wilcipédia - http://pt.wilcipedia.org/wiki/Estrutura_e_funcionamento_do_mensa1%C3%A30
 89

Após a identificação da origem dos recursos, a segunda etapa do esquema

compreende a entrega destes aos destinatários, cujo processo era posto em prática por
Marcos Valério, Simone Vasconcelos e Geiza Dias através dos bancos Rural e BMG.
conhecimento de quem eram os beneficiários por parte de Marcos Valerio era expresso
pelo ex-tesoureiro do PT, De lúbio Soares. A partir deste momento, toda a intermediação
e os trâmites dos saques e da entrega do dinheiro aos beneficiários seriam executados
pelo grupo de Marcos Valério com apoio do grupo operacional-financeiro. Neste
sentido, a realização das retiradas era conduzida por algum funcionário dos bancos
envolvidos no esquema, ou pela própria Simone Vasconcelos que auferia os valores e os
repassava ao destinatário ou a um intermediário. Como já foi dito, a entrega das cifras
era promovida na própria agência bancária dos Bancos Rural e BMG, na sede da
empresa SMPB em Brasilia ou em quartos de hotéis. Mas antes da entrega ao
destinatário final, o gerente do Banco Rural de Belo Horizonte, cuja agência era a
responsável em administrar as contas das empresas SMPB e DNA era informado sobre
a data do pagamento, o volume a ser transacionado, as pessoas responsáveis em fazer o
saque e o transporte dos valores, e principalmente, sobre a agência em que seria feita a
retirada: em Belo Horizonte, Brasilia, São Paulo ou Rio de Janeiro. Com isso, concluía-
se o repasse dos recursos, conduzidos pelo grupo Marcos Valério em colaboração com o
Tesoureiro do PT De lúbio Soares através de falsos empréstimos conduzidos pelos
bancos Rural e BMG aos beneficiários que assumiam a forma de politicos e partidos.
Existe também uma terceira etapa do esquema, a qual se insere no
desenrrolar da segunda. Antes de acontecer a entrega dos recursos aos destinatários
finais, colaboradores dos grupo empresarial e do grupo operacional contratavam o
serviço de empresas corretoras especialistas na lavagem de dinheiro, tais como:
Guaranhuns, Bônus Banval e Natimar. Os serviços destas empresas eram exigidos, pois
estas realizavam uma lavagem adicional do dinheiro antes de entregá-lo aos
parlamentares, ou a seus representantes, a fim de ocultar ainda mais a ilegalidade do
esquema.
Uma quarta etapa do processo poderia ser compreendida pelas ocasiões em
que sucederam as votações no Legislativo. De acordo com as investigações, os saques
do dinheiro no Banco Rural estão intimamente relacionados aos dias em que realizaram
as votações no Congresso. Dessa forma, a tese de que os recursos provenientes do
valerioduto foram utilizados pela cúpula do PT, de forma a incentivar os parlamentares
a votarem a favor dos interesses governistas, torna-se ainda mais justificável.
 90

5.2 A análise econômica

Esta seção tem por objetivo desenvolver a análise econômica (política e

positiva) do caso Mensalão. Para isso, será necessário o cumprimento de três etapas. A
primeira sera desenvolvida com base no texto de Giambiagi (2005) e procurará relatar:
(a) o ambiente de crise de desconfiança que se instalou no período correspondente as
eleições presidenciais de 2002; (b) o exame das políticas econômicas adotadas pelo
governo Lula no primeiro ano de seu mandato, bem como os seus resultados. Estas
considerações são extremamente necessárias, devido à possibilidade de se identificar
eventos macroeconômicos que possam ter determinado o surgimento do Mensalão. A
segunda etapa se destinará à exposição e caracterização das relações pessoais existentes
entre os envolvidos no Mensaldo, valendo-se da obra de Camarotti e La Pefia (2005).
De acordo com o que foi descrito na seção 2.1.2, os aspectos inerentes à consolidação
de relações pessoais entre agentes públicos e privados podem ser inseridos
perfeitamente dentro da análise econômica. Ao que tange a esta matéria, a conformação
de estruturas clientelistas e patrimonialistas atuariam como sistemas de incentivos a
praticas caçadoras de renda ou, em outras palavras, estes tipos de relações poderiam
motivar e determinar a decisão de agentes públicos e privados a participarem de práticas
corruptas. Com a realização dessas duas primeiras etapas, cria-se embasamento e
condições teóricas para tornar efetiva uma terceira etapa, qual seja, utilizar as teorias
microeconômicas da economia política da corrupção como ferramentas de análise e
interpretação do caso Mensalão.

5.2.1 0 ambiente macroeconômico entre 2002 e 2003 e as políticas econômicas do

governo Lula no primeiro ano de seu mandato

A vitória de Lula representou para o Brasil não somente a subida da

esquerda ao poder, mas também um desafio imposto à economia brasileira ern
decorrência das incertezas provenientes do mercado em relação à forma com que o novo
governo poderia conduzir a política econômica.
 91

Antes das eleições de 2002, a fim de amenizar essa falta de confiança do

mercado em relação ao partido que poderia chegar ao poder, o PT desencadeou
profundas mudanças em seus discursos relativos a política econômica. Como referência
dessa conversão, pode-se citar a renúncia da moratória da dívida externa, cujo lema era
comumente citado pelos membros petistas. Mesmo havendo uma notável reorientação
ideológica sobre o direcionamento das políticas econômicas previstas pelo partido que
tinha a expectativa de vencer as eleições presidenciais, verificou-se que este processo
ainda carecia de maior mobilização e prestigio para acalmar o mercado.
Diante deste contexto, a questão fundamental é que, apesar dessas mudanças,
os documentos que dissertavam a respeito das diretrizes econômicas a serem
perseguidas pelo grupo econômico do partido petista ainda causavam serias
preocupações aos analistas de mercado. Com a publicação em 2001 do primeiro
documento oficial que discorria a respeito dos assuntos econômicos tendo em vista a
eleições de 2002, denominado "Um outro Brasil é possível" e posteriormente
renomeado de "A ruptura necessária", o PT mencionava novos direcionamentos a
respeito de dois assuntos de extrema importância para o mercado nacional e
internacional: (a) a renegociação da divida externa; (b) limitação do percentual
proveniente do superavit primário destinado ao pagamento de despesas com juros da
divida externa. A simples menção desses assuntos pelo partido que possivelmente viria
a se instalar no governo já era considerado um motivo para causar sérios desconfortos a
comunidade econômica. Em adição a esses dois pontos emblemáticos, o documento que
apresentou o "Fome Zero" também proliferou incômodos ao mercado. Este projeto
previa um aumento do gasto público em torno de 6% do PIB se comparado a situação
daquela época, entretanto o documento não explicitava a forma de fi nanciamento deste
programa.
Como prova desta crise de desconfiança em decorrência da perplexidade que
tomava o mercado em relação à forma com que as políticas econômicas poderiam ser
conduzidas a partir de 2003, pode-se citar o comportamento de três variáveis
macroeconômicas, as quais absorveram toda a turbulência deste ambiente. A primeira
delas é o risco-pais estipulado pelo mercado de C-bonds que era o principal titulo da
divida externa brasileira negociado no mercado internacional. Quanto maior fosse a
demanda por este papel, maior seria o seu preço e com isso, maior o nível de confiança
dos investidores em relação a economia brasileira. De acordo com o gráfico abaixo,
 ▪ • ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

97

pode-se perceber que o risco pais cresceu vertiginosamente a partir de junho de 2002,
chegando a atingir cerca de 2052 pontos-base no mês de outubro do mesmo ano.

2.000

1 .800

1.600

1.400 -

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1 .000

800 -

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C-Bond - spread

FIGURA 5.2: Risco-pais mensal medido pelo mercado de C-bonds em pontos-base: 2002-2001
Fonte: Site Ipeadata - http://www.ipeadata.gov.br/

Em segundo, a taxa de cambio nominal (R$/US$) que em janeiro de 2002

era de 2,3771, disparou e chegou a 3,8051 em outubro do mesmo ano, correspondendo a
um aumento da cotação cambial de cerca de 60%.

3,8

3,6

3,4

3,2

2,8

2,6

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IPEADATA
http://wom.ipeadata.gov.br
Taxa de câmbio - R$ / US$ - comercial - compra - média

FIGURA 5.3: Taxa de cambio comercial mensal para compra (R$/US$). Média: 2002-2003.
Fonte: Site Ipeadata - http://www.ipeadata.gov.br/
 ▪
93

Em terceiro, a inflação determinada pelo Índice Nacional de Pregos ao

Consumidor Amplo (IPCA) apontou urn brusco movimento de ascensão na variação
percentual mensal dos pregos a partir de outubro de 2002.

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FIGURA 5.4: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, IPCA (% a.m.): 2002-2003.
Fonte: Site Ipeadata - http://www.ipeadata.gov.br/

Esse processo de aprofundamento da desconfiança do mercado em relação

ao PT impels a este partido uma revisão drástica de suas propostas de condução da
política econômica antes mesmo das eleições em 2002. Somado a este fator, outros dois
motivos contribuíram para a mudança da natureza do pensamento petista a respeito das
possibilidades de sua gestão econômica: (a) a crise argentina de 2001-2002 que poderia
dificultar a captação de recursos externos; (b) a própria situação externa do pais, que
exigia o acesso a recursos externos, seja através do aumento do crédito externo ou da
disponibilidade de recursos do Fundo Monetário Internacional (FM I) para se evitar urna
crise inconveniente logo no primeiro ano de mandato caso o PT se instaurasse no poder.
Dessa forma, o partido petista acelerou o seu processo de mudança, ou seja,
ele passou a se transformar em um partido mais moderado em se tratando das questões
econômicas já no ano de 2002 em plena campanha eleitoral. A primeira medida a dar
prosseguimento a esse processo foi a nomeação de Antônio Palocci como coordenador
do programa econômico do governo, que já era considerado da ala moderada do partido.
A partir disso, a cúpula do partido começou a divulgar documentos sinalizando as novas
orientações. Com a "Carta ao povo brasileiro" o PT testificou o compromisso ern
 94

utilizar o superávit primário o quanto possível para saldar as suas dividas e assim
diminuir a desconfiança a respeito desse assunto. En -i momento posterior, com a
publicação da "Nota sobre o acordo com o FMI", o partido recompôs a idéia de
obedecer aos acordos com o FMI anteriormente firmados com o governo Fernando
Henrique Cardoso. Por fim, a medida mais proeminente foi a nomeação de Palocci para
a função de ministro da Fazenda e a conseqüente divulgação do documento denominado
de "Política econômica e reformas estruturais", que apresentou um plano econômico
que tinha como objetivo a estabilização econômica e a continuação das reformas
estruturais promovidas pelo governo FHC.
Com a vitória do partido petista confirmada, o novo governo tratou de
anunciar logo no principio uma série de medidas a fim de amenizar o que o mercado
chamava de "efeito Lula" e os conseqüentes problemas macroeconômicos que ele
desencadeava. Dentre as decisões tomadas, podem-se citar: (a) designou o ex-presidente
do Banco Boston, Henrique Meirelles para o cargo de presidente do Banco Central; (b)
conservou parte da equipe instalada no Banco Central, o que representou de certa forma
a continuidade da gestão anterior; (c) confirmou o compromisso antiinflaciondrio ao
anunciar as metas de inflação de 8,5% e 5,5% para os anos de 2003 e 2004
respectivamente; (d) aumentou a taxa de juros, demonstrando que para o governo, tal
decisão não se consistia em um empecilho; (d) estimou redução dos gastos públicos e
com isso um aumento do superávit primário de 3,75% do PIB para 4,25% no ano de
2003; (e) ratificou a renovação dos acordos com o FMI até 2004, e o cumprimento das
metas fiscais previstas por esta instituição.
Este conjunto de medidas resultou ern um pacote de políticas monetária e
fiscal contracionistas implantadas ao longo de 2003 com o intuito de que o recém
instalado governo triunfasse sobre a crise de desconfiança sem mais delongas. Essa
ortodoxia monetária e fiscal, aliada a queda câmbio a partir de fevereiro de 2003 (ver
Figura 5.3) obviamente resultante do aperto monetário iniciado já nos últimos quatro
meses do mandato de FHC e pelas baixas taxas de juros americanas que contribuíram
para a diminuição da cotação do dólar, atuaram conjuntamente para o controle da
inflação ao longo de 2003 (ver Figura 5.4).
Entretanto, o resultado positivo inerente ao combate à inflação foi
compensado pela elevação da taxa de juros. Ao observar a taxa de juros mensal
Overnight-Selic, o movimento ascendente iniciou-se a partir de setembro de 2002. Já
com a equipe de Lula na condução da política econômica, a taxa de juros manteve-se
 ▪ - c ▪

95

alta em relação ao ano anterior até agosto de 2003 quando atingiu o pico de 2,0842% ao
mês.

2,1

1 ,9

1 ,8

1 ,7

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Taxa de juros - Over Selic

FIGURA 5.5: Taxa de juros mensal Overnight-Selic: 2002-2003.

Fonte: Site Ipeadata. http://www.ipeadata.gov.br/

0 efeito preponderante desse processo foi o dano causado a atividade

econômica, isto e, o PIB de 2003 fi cou comprometido em decorrência das políticas de
estabilização. De acordo com o gráfico abaixo, verifica-se que o PIB de 2003
apresentou uma variação percentual em relação ao ano anterior de apenas 0,54%, ou
seja, um resultado nada satisfatório para o primeiro ano do governo que dizia conhecer
as vias para a retomada do crescimento.

4.5

3 -

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• RIB - var. real anual
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FIGURA 5.6: Produto interno bruto (PIB), variação real anual: 2002-2003.
Fonte: Site Ipeadata - http://www.ipeadata.gov.br/
 96

Em adição as políticas de estabilização, o compromisso do governo em dar

prosseguindo as reformas estruturais iniciadas em gestões anteriores também se
constituiu em um fator de apaziguamento das tensões econômicas. No ano de 2003 o
governo Lula focalizou totalmente os seus esforços na aprovação das reformas
Tributária e Previdenciaria.
Com base nos relatos apresentados até o momento, a questão fundamental
relacionada ao comportamento do PT, não só em decorrência a crise de desconfiança
que se instalou no ano de 2002, mas principalmente, ao se ver perto do comando do
pais, foi a sua transformação ideológica de uma vertente de esquerda para uma mais
moderada, isto 6, de centro. Essa nova "roupagem" do PT veio à tona já no primeiro ano
de seu mandato, ao promover políticas ortodoxas de estabilização com base na
contração monetária e fiscal para o controle da inflação.
Tal constatação, não confere com os discursos politicos proferidos pelo
partido quando assumia o papel de oposição. 0 PT sempre criticou a excessiva busca
pela estabilização pronunciada pela gestão FHC e esperava subir ao poder com a certeza
de que tal etapa estaria vencida, ensejando-se para o novo governo a possibilidade de se
iniciar a fase de crescimento econômico e de solvência da divida externa.
Não se confirmando este cenário, o governo do presidente Lula optou pela
continuidade (a) ao dar prosseguimento as reformas ditas estruturais iniciadas nas
administrações Collor e Itamar Franco, as quais foram conduzidas com maior
obstinação pelo governo FHC; (b) ao prolongar as políticas de estabilização baseadas na
flutuação cambial, metas de inflação e na austeridade fiscal, direcionando o PT para
uma posição de centro politico, o que representava uma ruptura em relação a algumas
formatações de comportamento politico e econômico anteriormente defendidos. De
acordo com Giambiagi (2005, p. 216) este processo no qual o PT se inseriu, é
historicamente justificável:

0 Partido repetiu a experiência histórica de muitos partidos de esquerda que,

na América Latina ou na Europa, tinham abandonado posturas mais radicais,
em nome da governabilidade e da conciliação das idéias socialistas corn o
modelo de economia de mercado.

Resumidamente, o custo financeiro decorrente das vitórias do partido petista

nas eleições de 2002, juntamente com a nova postura política e econômica assumida por
este partido, em complemento a um desempenho econômico parcialmente satisfatório
 97

ao longo do ano de 2003, podem ter sido fatores que incentivaram os agentes privados e
pablicos envolvidos no esquema Mensaldo a se comportarem como caçadores de renda
com o intento de gerar ganhos econômicos desse momento delicado em que o PT estava
passando logo no primeiro ano de seu mandato no governo. Ern primeiro lugar, o PT
saiu das eleições de 2002 com uma campanha extremamente deficitária ao eleger o
presidente Lula, 3 governadores, 12 senadores e 91 deputados (CAMAROTT1; LA
PESA, 2005, p. 23). Tal constatação levou Dehibio Soares a se aproximar de Marcos
Valério, cujo empresário, ficou responsável em prover os recursos para pagar as dividas
do PT em troca de possíveis vantagens políticas e econômicas provenientes do novo
governo. Na próxima seção, que discorrerá sobre as relações pessoais entre os grupos
que compõem o Mensaldo, ficará evidente que Marcos Valério é um típico caçador de
renda de acordo com a economia política da corrupção. Em segundo, o processo no qual
o PT se inseriu a partir do ano de 2002, isto 6, a mudança para uma posição política
mais de centro, constituiu-se em uma tarefa extremamente custosa em termos de jogo
politico, o que pode ter incentivado os parlamentares a se comportarem como caçadores
de renda. No primeiro turno das eleições, devido a essa necessidade urgente de
caminhar para o centro, o PT se aliou a um pequeno partido à direita, o Partido Liberal
(PL), além das coalizões com os grupos de esquerda, compostos pelo Partido Comunista
do Brasil (PC do B), Partido de Mobilização Nacional (PMN) e pelo Partido Comunista
Brasileiro (PCB). Em outras palavras, alianças mais amplas s6 foram realizadas após o
primeiro turno, através da coalizão com mais um partido de direita, o Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB), e com mais quatro partidos de esquerda, o Partido
Democrático Trabalhista (PDT), Partido Socialista Brasileiro (PSB) e o Partido Popular
Socialista (PPS). 0 resultado desse processo foi a conformação de uma coalizão de
apoio politico extremamente dividida e heterogênea que indubitavelmente contribuiu
para a vitória de Lula, mas que também pode ter estabelecido um preço maior pelo
apoio politico durante a prática de governança da nova direção. Neste caso, os
parlamentares atuariam como caçadores de renda, e as mensalidades desempenhariam a
mesma função que a propina exerce nas escolhas coletivas, ou seja, fazer com que os
grupos politicos tomem as suas decisões com base nas preferências de quem as
ofereceu, contribuindo assim para o projeto de governo do presidente Lula (como foi
visto no capitulo 3). Em terceiro lugar, a baixa expectativa de crescimento econômico
para o ano de 2003 também pode ter sido um elemento adicional que contribuiu para o
incremento do preço pelo suporte politico ao governo. No decorrer desta seção ficou
 98

claro que a gestão do governo Lula se comprometeu com a estabilização econômica e

com o prosseguimento das reformas estruturais. Os parlamentares ao perceberem que o
desempenho econômico de 2003 estaria comprometido em decorrência das políticas
econômicas de estabilização, visualizaram que o governo despenderia grandes esforços
para a aprovação das reformas tributária e previdenciária, cujas ações, seriam uma das
medidas de sucesso do novo governo durante o ano de 2003. Com isso, supõe-se que os
parlamentares compreenderam a necessidade da base governista em obter apoio politico
e, portanto, considerando as regras do jogo politico, agiram de forma oportunista ao
exigir um beneficio adicional para a execução do projeto politico e econômico da gestão
Lula.
Estas hipóteses são as primeiras considerações a respeito da análise
econômica do caso Mensalão, contudo, outros comentários são necessários, como a
inserção do exame das relações pessoais entre os grupos que compõem o esquema em
estudo para se ampliar o campo de análise e com isso obter inferências econômicas mais
detalhadas a respeito do caso em estudo.

5.2.2 A análise das relações pessoais

A partir deste momento, sera relatado como as relações pessoais

incentivaram e determinaram as práticas corruptas que conformaram o caso Mensalão.
Em outras palavras, ficará claro que a troca de favores e beneficios econômicos, e
principalmente, a transferência de recursos entre os envolvidos, foram fatos notórios no
esquema em estudo, o que permite caracterizar o participantes do lado privado do
Mensalão como caçadores de renda.
Em 2002 Delúbio Soares foi apresentado ao empresário mineiro Marcos
Valerio que desde então, passou a ser o agente responsável em prover recursos para
ajudar financeiramente o Partido Trabalhista. 0 motivo que aproximou o ex-tesoureiro
ao empresário era óbvio: o PT necessitava de recursos para saldar as dividas contraídas
durante a campanha de 2002. Segundo Dehibio, a situação financeira do partido era
precária. Só no ano de 2004, ocasião na qual o partido arrecadou R$ 48 milhões, mas
despendeu R$ 68 milhões, ocorreu um desfalque de R$ 20 milhões.
 99

0 primeiro empréstimo realizado pelo grupo do empresário mineiro a

legenda de Deldbio Soares, o qual assumiu juntamente com Marcos Valério o papel de
avalista diante dos bancos Rural e BMG, foi no valor de 2,4 milhões e ocorreu no inicio
de 2003 para pagar contas do PT com a transição do governo e com a reunião festiva da
posse do presidente Lula. A partir desse momento, foram realizados vultosos repasses
de dinheiro ao partido, dentre esses, os supostos R$ 55 milhões que seriam entregues
aos parlamentares e os R$ 10 milhões que foram enviados a conta de Duda Mendonça
na agência do Banco Boston em Miami para pagar despesas com publicidade realizadas
durante as eleições de 2002.
Ao analisar estas considerações, é evidente que se concretizou uma relação
de amizade entre Marcos Valério e Delúbio Soares. De acordo com o exposto no
capitulo 2, este tipo de relação presente em praticas corruptas é assinalado por um tipo
de contrato destituído de formalidade entre duas pessoas em que se concretiza
espontaneamente uma troca de favores, beneficios, vantagens, bens e serviços. Em
relação à Delúbio Soares, o interesse já foi assinalado, ou seja, o ex-tesoureiro
procurava através de Marcos Valério, levantar recursos para saldar as dividas do PT.
Entretanto, este tipo de relação implica em um sentimento de obrigatoriedade, pois
exige a mútua retribuição entre os comparsas. Diante dessa constatação, qual seria o
interesse de Marcos Valério em Delfibio Soares, o qual era um dos personagens mais
importantes do PT e era responsável pelo controle das finanças do partido?
Em 2002, ao perceber a vitória de Lula nas eleições presidenciais, Marcos
Valério se aproximou de Delúbio com o intuito de manter os seus contratos de
publicidade com o governo federal. Isso quer dizer que o ex-tesoureiro do PT prometeu
ao empresário mineiro auxiliá-lo na obtenção de campanhas políticas para que as suas
empresas de publicidade pudessem prestar os seus serviços. Entretanto, Marcos Valério
já tinha um grande concorrente neste ramo, isto 6, o publicitário Duda Mendonça já era
responsável em comandar boa parte das campanhas eleitorais do PT. É por essa razão
que Marcos Valério ficou restrito a direção de somente três campanhas do partido em
2004. Essas campanhas foram para a prefeitura de Osasco, São Bernardo do Campo e
Petrópolis.
Entretanto, os interesses de Marcos Valério iriam além da realização de
campanhas publicitárias. Este se constitui em um grande organizador das relações entre
o empresariado nacional e o PT para se atingir os mais variados interesses politicos e
econômicos. 0 maior exemplo de todas as ações envolvendo a influencia de Valério
 100

junto ao Governo Federal através de seu conluio com o PT para se atingir um

determinado beneficio, foi aquele envolvendo o grupo Oportunity: a Telemig Celular e
a Amazônia Celular. Este grupo utilizou a influência de Marcos Valério junto ao PT,
para que o governo conseguisse para essa organização empresarial o controle sobre a
Brasil Telecom, companhia telefônica responsável pela regido sul e centro-oeste. Em
troca, as empresas Telemig Celular e a Amazônia Celular, as quais eram clientes do
D-Lipo empresarial de Marcos Valério, investiram cerca de R$ 25 milhões em
publicidade. Casos como esse, contribuíram para que Marcos Valério, ao entrar no ramo
da publicidade e posteriormente na política, aumentasse o seu patrimônio em torno de
80 vezes. De acordo com as investigações, o empresário declarou respectivamente R$
2,9 milhões, R$ 3,3 milhões, R$ 3,9 milhões, R$ 11 milhões e R$ 18,5 milhões nos anos
de 2000, 2001, 2002 e 2003. Isso quer dizer que após o PT assumir o governo federal, o
patrimônio do empresário mineiro cresceu vertiginosamente. Todas essas informações
permitem conceder ao empresário Marcos Valério a categoria de um autêntico caçador
de renda de acordo com a análise microeconômica da economia política da corrupção.
A segunda ação de Valério após se achegar a Delfibio Soares, foi aproximar
o governo através da figura de José Dirceu aos diretores dos bancos Rural e BMG, os
quais, autorizaram os empréstimos destinados a saldar as dividas do partido e que
possivelmente foram usados para irrigar o esquema do Mensaldo. Neste momento, cabe
analisar a relação de patronagem que se estabeleceu entre o grupo politico partidário e
os bancos. De acordo com o capitulo 2, na patronagem, a relação é estabelecida entre
um patrão, chefe, presidente, proprietário, empregador e um cliente, além da
transferência de recursos ser algo muito mais relevante se comparado as outras
categorias de relações pessoais. No caso Mensaldo, o cliente era obviamente o grupo
politico partidário, pois havia a necessidade deste em obter recursos através do patrão,
distinguido pelos dirigentes dos bancos Rural e BMG. Mas nesta relação, quais eram os
interesses dos bancos nessa transação com a cúpula do partido petista?
Neste caso, os dirigentes dos bancos Rural e BMG também assumem o
comportamento caçador de renda, pois através do poder de José Dirceu junto ao
governo, seria possível obter algumas vantagens financeiras decorrentes do poder do
Estado em intervir na economia. A primeira tentativa aconteceu no inicio de 2003
quando José Dirceu conseguiu agendar algumas reuniões envolvendo os dirigentes dos
bancos Rural e BMG com os diretores do Banco Central a fim de que se efetuassem
algumas operações com os ativos dos bancos Mercantil de Pernambuco e Econômico.
 IQ!

Se o Banco Central autorizasse essas transações, constituir-se-ia um grande negócio

para o Rural, que já possuía 22% do capital do Banco Mercantil de Pernambuco e que,
portanto, almejava conseguir o restante. Contudo, essa operação não se materializou.
Estes exemplos são apenas algumas das ocasiões investigadas em que se
mostram evidências das tentativas de troca de beneficios, favores e transferências de
recursos entre os grupos envolvidos no Mensaldo. Com isso, reuniram-se os principais
aspectos inerentes ao esquema em estudo, permitindo assim, a inserção das teorias
microeconômicas da economia política da corrupção, o que resultará em uma análise
econômica mais completa.

5.2.3 A análise de acordo com as teorias microeconômicas da economia política da

corrupção

Grande parte das opiniões referentes ao Mensaldo observa esse caso sob
duas perspectivas: (a) do lado de seus forrnuladores, este esquema seria o instrumento
politico escolhido pelos dirigentes do PT para tornar possível um sistema de
governabilidade que possibilitasse resultados rápidos e sem maiores custos politicos
adicionais e inconvenientes à base governista. Esta hipótese se fundamenta,
principalmente, sob a constatação de que o governo conseguiu dar rápido
prosseguimento a um dos principais pactos propostos pela sua gestão, ou seja, aprovar
com grande velocidade as reformas estruturais (Previdência e Tributária) além de
agilizar outros projetos em tramitação no Congresso em 2003 e 2004; (b) do lado dos
denunciadores, o surgimento desse esquema seria uma peça comum e fundamental do
jogo politico, a fim de provocar instabilidade aos adversários. De acordo com relatos
anteriores, Roberto Jefferson entrou no cenário da corrupção após ser acusado de ser o
mentor do esquema dos Correios o que resultou em seu isolamento politico. Tal
acontecimento contribuiu para que o ex-deputado do PTB atacasse a cúpula do PT, pois
segundo ele, foi o próprio governo através da figura de José Dirceu que comandou as
investigações contra a sua pessoa em conluio com a Agência Brasileira de Inteligência c
a Policia Federal.
Todavia, mesmo que essas considerações sejam assumidas como
verdadeiras, as teorias microeconômicas da economia política da corrupção, mais
 102

especificamente, a teoria dos caçadores de renda, a teoria da propina e a análise da

corrupção como um problema de agente principal, serão capazes de promover a
explicação de outros fatores que podem ter norteado o caso em estudo, bem como uma
melhor explicação do comportamento adotado pelos agentes públicos e privados
envolvidos no funcionamento deste esquema. Ademais, essas teorias permitirão
construir um embasamento teórico acadêmico, isto 6, uma explicação de acordo corn a
visão econômica a respeito dos possíveis motivos que determinaram o surgimento do
Mensaldo. Dentre as teorias microeconômicas da economia política da corrupção, a
teoria dos caçadores de renda é aquela que explica a maior parte dos fundamentos do
Mensalão. Essa teoria pode ser usada tanto para a explicação da conduta dos agentes
privados como dos procedimentos dos agentes públicos envolvidos.
Em relação a esfera privada, verifica-se que os indivíduos que compreendem
o grupo empresarial, com maior destaque ao empresário Marcos Valério, são
personagens que se inserem perfeitamente dentro da categoria de caçadores de renda.
De acordo com os relatos anteriores, a necessidade do PT em arrecadar recursos para
guitar dividas, levou o empresário mineiro a se aproximar de Delúbio Soares em 2002.
Esse seria um primeiro passo para a formulação do Mensaldo, pois as empresas de
publicidade administradas direta ou indiretamente por Marcos Valério, seriam as
instituições responsáveis em: (a) desviar recursos públicos através de fraude em
contratos de publicidade; (b) fraudar o repasse de recursos através de falsos
empréstimos ao caixa do núcleo político-partidário. Contudo, a participação do grupo
empresarial comandado por Marcos Valério na realização do valerioduto não se
materializaria sem a obtenção de algum beneficio. De acordo com a seção anterior,
ficou claro que se estabeleceu uma relação de amizade entre o Marcos Valério e
Delúbio Soares, o que conseqüentemente incentivaria e determinaria a troca de
benesses. A principio, o fato motivador que levou o grupo empresarial a participar do
Mensalão seria a promessa de manter os contratos de publicidade com o governo
federal, já com o PT na gestão. Entretanto, os interesses financeiros de Marcos Valério
eram muito mais amplos. Conforme a seção anterior, um dos exemplos que demonstra a
relação de amizade estabelecida entre o empresário mineiro e a cúpula do PT e que
permitiu a geração de um amplo beneficio financeiro ao grupo comandado por este
empresário, foi aquele envolvendo o grupo Oportunity. Ainda no âmbito privado, os
dirigentes dos bancos Rural e BMG também podem ser caracterizados como caçadores
de renda, pois através do poder de José Dirceu junto ao governo, seria possível obter
 103

vantagens financeiras decorrentes do poder do Estado em intervir na economia, como a

situação em que INSS autorizou o BMG a fazer empréstimos consignados aos
aposentados e pensionistas. Neste último caso, a transferência de renda também foi
impulsionada pelo estabelecimento de uma relação pessoal, ou seja, materializou-se
uma relação de patronagem entre José Dirceu e os dirigentes dos bancos Rural e BMG.
Com essas considerações, verifica-se que os personagens que compõem a cúpula do
grupo empresarial e o grupo operacional-financeiro, isto 6, o lado privado dos
envolvidos no Mensalão, são indivíduos que tinham o interesse de se relacionar com o
governo com a finalidade de obter vantagens através do poder do Estado em intervir na
economia, de forma a gerar ganhos financeiros através da manipulação do ambiente
econômico. Este tipo de comportamento é aquele que assinala o caçador de renda de
acordo com a economia política da corrupção.
Ainda no contexto da análise dos caçadores de renda é possível inserir o lado
público do Mensalão, ou seja, a participação dos parlamentares. Partindo do pressuposto
de que houve a solicitação do pagamento de mensalidades para aprovar os projetos de
interesse do governo que estavam em tramitação no congresso, os membros do Partido
Popular (PP), Partido Liberal (PL), Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(PMDB) e do Partido Trabalhista Brasileiro (PDT), também podem ser caracterizados
como caçadores de renda, pois estes também se comportaram de forma a auferir ganhos
econômicos a custas do governo através da formação de grupos de pressão. De acordo
com exposição feita na seção 5.2.1, o cruzamento de eventos macroeconômicos
ocorridos no ano de 2002 e 2003, os quais induziram o PT a se revestir de uma nova
roupagem política e econômica, juntamente com o resultado das coalizões partidárias
realizadas pelo governo Lula, podem ser fatores que incentivaram os parlamentares a se
comportarem como caçadores de renda. Contudo, existe um outro ponto emblemático
que pode ser considerado como um elemento que incentivou os parlamentares a
exigirem as mensalidades e que, portanto, os condiciona como caçadores de renda.
Conforme o discutido na seção 4.2, o governo atual aumentou o número de cargos de
confiança em 6,7%, isto 6, o governo petista recrutou mais de 1.200 funcionários,
aparelhando a máquina pública com partidários petistas em substituição a funcionários
de outros partidos. Dessa forma, o pagamento das mensalidades aos parlamentares seria
uma forma de compensar a reivindicação dos partidos por uma melhor distribuição de
poderes, ou seja, por uma melhor distribuição dos cargos públicos do alto escalão
administrativo. Outros dados que sustentam esta hipótese dizem respeito ao fato de que
 104

o Governo Lula expandiu o número de ministérios em 66%, o que significa que o

número de postos passou de 23 no governo FHC para 35 na atual gestão. A diferença
fundamental é que na administração anterior, o partido do presidente (PSDB) ocupou
apenas 26% dos cargos ministeriais, enquanto na gestão do governo Lula, que mesmo
com uma bancada de 19% das cadeiras (91 deputados), o partido do presidente (PT)
ocupou 60% dos ministérios (21 postos). Em relação ao PMDB que ocupou 15% das
cadeiras (78 deputados) e que posteriormente se juntou à coalizão do governo,
conseguiu apenas 6%, isto 6, 2 ministérios (PEREIRA; POWER, 2005). Essa postura do
PT criou um sistema de incentivos para que os parlamentares da base aliada, os quais
foram excluídos das regras do jogo, se comportassem como caçadores de renda, a fim
de reivindicar uma maior proporcionalidade dentro da coalizão do governo. Dessa
forma, o Mensaldo seria um instrumento heterodoxo utilizado pelo grupo politico-
partidário com a finalidade de compensar os aliados em decorrência da falta de
compartilhamento de poderes registrados na forma de distribuição de ministérios.
0 caso Mensaldo também pode ser analisado e interpretado pela perspectiva
da teoria da propina, pois as mensalidades pagas aos parlamentares exerceram a mesma
função que a propina desempenharia em uma prática corrupta qualquer. Em primeiro
lugar, a propina é o instrumento que transforma relações impessoais em pessoais e que
conseqüentemente induz ao suborno. Neste sentido as mensalidades também serviram
para subornar os parlamentares, a fim de que estes aprovassem os projetos em
tramitação no Legislativo em favor aos interesses da base governista. Em segundo
lugar, as mensalidades também assumiram o papel de um pay off (prêmio) aos
-

parlamentares que apoiaram a base governista. Além disso, as mensalidades também

seriam uma recompensa aos aliados pela falta de compartilhamento de poderes
conforme o discutido no parágrafo anterior.
Em analogia ao pressuposto fundamental da teoria da propina, qual seja que
sempre haverá um sistema de incentivos para o suborno, quando a administração
pública possui um poder discricionário sobre a decisão de alocação de um determinado
beneficio ou de um custo para o setor privado, o caso Mensalão pode ser observado em
uma perspectiva semelhante ao substituir o setor privado pelos parlamentares da base
aliada. Em relação ao esquema em estudo, o PT, ao se instalar na direção do governo,
passou a ser automaticamente um detentor de beneficios, isto 6, seria o partido que
comandaria a distribuição dos cargos no Executivo. Entretanto, verificou-se que o PT
optou por governar de forma majoritária, fato que possivelmente reduziria o seu poder
 105

de barganha nas negociações com seus aliados nas votações do Legislativo. Do ponto de
vista do PT, as mensalidades seriam os instrumentos necessários para compensar
(subornar) os aliados em decorrência da desproporcionalidade dentro da coalizão do
governo. Em outras palavras, as mensalidades foram usadas a fim de reduzir os
possíveis custos implícitos a esta desproporcionalidade, ou seja, a falta de lealdade e de
coordenação nos eventos que compreenderiam as votações dos projetos encaminhados
pelo Executivo ao Legislativo.

Quadro 5.1 - Saques no Banco Rural e votações do Legislativo

Votação Saque
Reforma tributária aprovada na Câmara R$ 1,212 milhão em 23, 25 e 26 de
em 24 de setembro de 2003 setembro de 2003
Reforma tributária modificada no Senado R$ 470 mil em 17 e 19 de dezembro de
em 17 de dezembro de 2003 2003
Medida provisória (MP) do salário
mínimo aprovada na Câmara em 2 de R$ 500 mil
junho de 2004
MP do salário mínimo aprovada em 23 de
junho de 2004 na Camara após passar pelo R$ 200 mil
Senado
Status de ministro para o presidente do
R$ 480 mil em 29 e 30 de novembro de
Banco Central em I de dezembro de 2004
(Câmara) 2004
MP dos Bingos aprovada em 30 de março
de 2004 (Câmara) R$ 200 mil em 29 de março de 2004
Reforma da Previdência aprovada
(primeiro turno, Câmara) em 5 de agosto R$ 200 mil em 6 de agosto de 2003
de 2003
Reforma da Previdência aprovada
(segundo turno, Camara) em 27 de agosto R$ 200 mil entre 25 e 26 de agosto de
2003
de 2003
Reforma da Previdência aprovada R$ 400 mil em 26 e 27 de novembro de
(Senado) ern 26 de novembro de 2003 2003
Reforma da Previdência aprovada
(Senado, segundo turno) em 11 de R$ 120 mil em 10 de dezembro de 2003
dezembro 2003
Fonte: Site Wikipédia

De acordo com o quadro 5.1, percebe-se a estreita relação entre os dias que
compreenderam os saques no Banco Rural e as votações no Legislativo. Portanto, é
evidente que as mensalidades assumiram o papel da propina no âmbito do Mensaldo,
pois estas foram os elementos incentivadores para a consecução da pratica corrupta, ou
 106

seja, para a compra de votos (apoio) dos parlamentares da base aliada através do
suborno.
Todavia, ainda resta uma última reflexão a respeito da teoria da propina. Na
seção 3.2 foi apresentado um exercício que compreendia o processo de votação de uma
reforma tributária. 0 objetivo era mostrar que as escolhas de grupo não são racionais. A
falta de transitividade nas escolhas coletivas e sociais não permite seguir um critério de
preferências para a decisão política, fato que contribui para uma escolha arbitrária.
De acordo com o teorema proposto por Arrow, as escolhas coletivas
atenderão o critério da transitividade, se estiver ocorrendo uma decisão imposta
(ausência de soberania popular) e a intervenção de um ditador. Neste sentido, a propina
seria o instrumento que possibilitaria a existência dessas duas condições, o que
acarretaria a presença de transitividade nas preferências das escolhas públicas e,
portanto, levaria a um resultado não arbitrário.
0 esquema do Mensaldo pode ser facilmente inserido neste contexto teórico.
Neste caso, o ditador seria o grupo político-partidário e a mensalidades seriam os
instrumentos necessários para que os parlamentares organizassem um ordenamento de
preferências de escolhas diante das votações do Legislativo, coerente com os interesses
de que as ofereceu. 0 pagamento das mensalidades implica que os parlamentares
percam a sua soberania de escolha, dando lugar as preferencias do ditador (base
governista). Tendo em vista o problema dos custos decorrentes da desproporcionalidade
dentro da coalizão do governo, o pagamento das mensalidades seria uma peça
importante para o projeto de governo do presidente Lula. Estas seriam responsáveis em
fazer com que as escolhas políticas dos parlamentares da base aliada atendessem o
critério da transitividade, fato que não permitiria o surgimento de decisões arbitrárias,
ou melhor, que não levassem em conta os interesses da base governista. Uma visão mais
moderada se refere à observação das mensalidades como um instrumento de ampliação
do poder de barganha do grupo político-partidário em relação aos parlamentares da base
aliada. Ao invés de examinar as mensalidades como um instrumento que permitisse a
imposição das preferências de um ditador nas escolhas políticas dos parlamentares,
pode-se também analisá-las como um elemento adicional utilizado pelo PT nas
negociações para conseguir o apoio politico.
Finalmente, cabe destacar que o Mensaldo também pode ser observado como
um problema de agente-principal. Conforme o discutido na seção 3.3.3, a corrupção
surge dentro dessa teoria, porque para o principal (sociedade representada pelo governo)
 107

existe a dificil tarefa de supervisionar e monitorar o agente (burocrata). Esta

consideração pode ter sido o fator fundamental que motivou a ação de Delúbio Soares e
José Dirceu, pelo fato destes dois personagens ocuparem posições de extrema
importância no cenário politico brasileiro, o que dificultou a fiscalização do
comportamento destes, tanto por parte dos órgãos de controle como pela própria cúpula
do PT.
Em relação ao ex-tesoureiro do PT, a sua jornada política iniciou-se no final
dos anos 70 como líder das primeiras greves dos professores da rede pública, ao mesmo
tempo em que Lula liderava o movimento sindical. Posteriormente, chefiou a Central
Única dos Trabalhadores (CUT) e fundou o PT no estado de Goiás. Sem demora,
iniciou o processo de edificação de sua influente carreira de burocrata do PT, tornando-
se um dos personagens mais presentes na executiva nacional do partido petista desde
1986. Quando esse partido assumiu a administração do pais, Delúbio passou a ter
grande credibilidade junto ao empresariado nacional em decorrência de sua grande
proximidade com o presidente Lula e mesmo não ocupando cargo público, era
considerado um agente do alto escaldo do governo. Jose Dirceu foi primeiramente, o
coordenador da campanha que conduziu Lula a presidência. Já com o PT na direção,
ocupou o cargo de Ministro-chefe da Casa Civil, ou seja, passou a ser um dos homens
mais influentes do governo, pois foram através de sua pessoa que se processaram as
articulações políticas e a ocupação da máquina pública. Em suma, Dirceu também era
bastante cogitado pelo empresariado nacional em virtude do poder inerente ao seu cargo
ser capaz de atender os mais variados interesses econômicos (CAMAROTTI; LA
PEIA, 2005).
Dentro das esferas da análise da corrupção como um problema de agente-
principal, cabe ainda a referência ao ex-ministro da Fazenda Antônio Palocci. Conforme
o discutido na seção 4.2, 6. ausência de independência e autonomia da Secretaria Federal
de Controle, tendo em vista a sua subordinação ao Ministério da Fazenda, implica que
os responsáveis em desempenhar as funções de fiscalização ficam a mando das
autoridades que devem ser controladas. Portanto criam-se incentivos para que os
funcionários do Ministério da Fazenda se comportem contrariamente as funções que lhe
foram atribuidas. Esta situação foi justamente aquela que envolveu o ex-ministro da
Fazenda Antônio Palocci no escândalo do Mensalão. 0 papel despenhado por esse no
funcionamento desse esquema, foi justamente a omissão, pelo fato de seu cargo permitir
o conhecimento das irregularidades financeiras praticadas por membros de seu partido.
 108

6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Com a realização deste trabalho, tendo em vista a proposta fundamental de

examinar e interpretar o caso Mensaldo de acordo com as ciências econômicas
verificou-se que para o cumprimento total dessa sugestão de trabalho, foi necessário não
somente a construção de um amplo arcabouço teórico inerente ao fenômeno da
corrupção e a economia, mas também o levantamento de informações a cerca das
instituições brasileiras, das características assumidas pela corrupção no Brasil e
principalmente, dos eventos que circundaram o caso de corrupção estudado. Devido a
esse diversificado campo de análise, foi possível obter inferências sobre as mais
diversas temáticas que envolvem o tema da corrupção, tanto sob a perspectiva teórica
como através da exposição de dados e acontecimentos.
0 Capitulo 2, o qual se destinou a discursar sobre os aspectos inerentes a
concepção de corrupção pública, a primeira constatação se relacionou as dificuldades
metodológicas de se obter um conceito preciso e universal. A interação de questões que
dizem respeito ao número de expressões e de condições que envolvem a sua
formulação, a multiplicidade de disciplinas que estudam esse fenômeno, as indefinições
e problemas normativos que recaem sobre os termos jurídicos, são fatores que tornam a
edificação do conceito de corrupção pública um processo complexo. Mas a questão
fundamental que norteou a construção deste capitulo foi o levantamento das primeiras
conexões teóricas entre o conceito de corrupção pública e as ciências econômicas. Em
primeiro lugar, a conformação de relações (redes) pessoais entre os agentes envolvidos
em praticas corruptas pode ser inserida dentro da analise política e positiva da economia
como um sistema de incentivos a praticas corruptas. Em segundo, a corrupção é uma
atividade que visa à transferência de renda dos cofres públicos para o atendimento de
interesses privados.
No Capitulo 3, o objetivo foi estreitar as relações teóricas que permeiam a
corrupção no setor público com as esferas de estudo da economia. Com essa proposta,
verificou-se que este fenômeno é um objeto de estudo extremamente interessante e
sugestivo para os economistas, pois ele se encaixa perfeitamente dentro do plano de
trabalho das ciências econômicas. A primeira menção as analogias teóricas entre a
corrupção e a economia, ocorreu devido a constatação de que em toda a decisão,
inclusive a decisão política de corromper ou não sob um contexto de restrição, permite a
 109

aplicação de dois conceitos fundamentais da doutrina econômica: a escassez e o custo

de oportunidade. Ademais, pelo fato da corrupção ser uma atividade que influi na
produção, distribuição e consumo de recursos que seriam destinados â. satisfação das
necessidades da população, considera-se que essa prática quando institucionalizada,
impele custos extraordinários A economia de um pais, afetando o seu desempenho
econômico. Outro ponto fundamental que caracteriza a corrupção como um objeto de
investigação da economia, surge devido A possibilidade de se incorporar esse fenômeno
social a análise econômica política e positiva. Em relação à literatura que discursa sobre
a economia política da corrupção, confirmou-se uma clara divisão entre teorias
microeconômicas e macroeconômicas. Cabe ainda destacar que a teoria das escolhas
racionais e a teoria da escolhas coletivas, consideradas os dois pilares da economia
política, podem ser inseridas respectivamente, dentro da análise dos caçadores de renda
e da teoria da propina, fato que incrementa o embasamento teórico da análise
microecon6mica da corrupção.
Com o Capitulo 4, foi possível apresentar um parecer sobre os fatores que
incentivam tanto os agentes públicos como privados a se comportarem contrariamente
as leis e normas instituidas, o que representou uma primeira oportunidade de se realizar
a análise econômica política e positiva da corrupção no Brasil. 0 cumprimento dessa
proposta de estudo estabeleceu-se através da realização de um paralelo entre a evolução
das instituições nacionais de fiscalização dos negócios públicos e a percepção da
corrupção no Brasil. Com esta proposta, constatou-se primeiramente que as instituições
de controle no Brasil têm evoluído tanto em relação à geração e modernização de leis e
normas como através da criação de organismos de fiscalização. Contudo, mesmo com
esse processo de desenvolvimento das instituições oficiais de controle, observou-se que
a percepção da corrupção no Brasil tem aumentado drasticamente nas esferas do
governo (municipal, estadual e federal) e no âmbito privado. Em outras palavras,
através da exposição de dados que possibilitassem uma descrição qualitativa e
quantitativa das características assumidas pela corrupção no pais, averiguou-se que ela é
institucionalizada, o que acarreta sérias conseqüências em termos de custos ao
crescimento econômico nacional. Dessa forma, seria necessário apontar os pontos
deficientes no atual cenário das instituições que fiscalizam a administração pública
brasileira, o que possibilitaria a investigação e o levantamento de sistemas de incentivos
a práticas corruptas no Brasil. De acordo corn o relatado, a burocracia, a ausência de
independência e autonomia da Secretaria Federal de Controle, a ocupação de cargos
 110

públicos sem nenhum critério de seleção, o momento em que se executa o controle no

processo administrativo, a falta de leis e normas que visam regular os vultosos
financiamentos de campanhas políticas e a conformação de estruturas clientelistas e
patrimonialistas nas relações estabelecidas entre o Estado e a sociedade, são fatores que
incentivam agentes públicos e privados a se comportarem corruptamente no Brasil. A
questão fundamental é que o levantamento desses fatores, permitiu promover as
primeiras reflexões a respeito do Mensalão.
A análise e a interpretação do caso Mensaldo de acordo com a economia
política e positiva da corrupção foi reservada ao Capitulo 5. Contudo, antes de iniciar
esse processo, foi necessário explicar primeiramente a estrutura e o funcionamento
desse esquema. Com essa tarefa, certificou-se que o Mensaldo é um caso de corrupção
extremamente complexo por envolver um grande número de agentes públicos e
privados que desempenhavam diversos papeis no funcionamento desse esquema, com o
intuito de atender os mais variados interesses e também para manter as práticas ilícitas
no anonimato. Além disso, este caso está interligado a outros eventos ilegais, e à medida
que se avançaram as investigações, novas denúncias de atividade ilícitas surgiram. Mas
a visão preponderante sobre o significado do Mensalão, se refere a um esquema
organizado pela cúpula do PT envolvendo o grupo de Marcos Valério e os dirigentes
dos bancos BMG e Rural com a finalidade de prover recursos ilícitos para o caixa desse
partido. Tais recursos seriam utilizados para motivos distintos, dentre esses, para a
consecução de apoio politico através da compra de votos de parlamentares.
A primeira conclusão referente à análise econômica do Mensaldo, foi
constatação de que este esquema transferiu renda do fundo público para o atendimento
de interesses privados. Conforme o relatado nas seções 5.1.2 e 5.1.3, os recursos que
foram utilizados para comprar apoio politico eram provenientes de fraudes em contratos
de publicidade firmados entre o governo federal e as empresas controladas por Marcos
Valério, ou da própria concessão de vantagens financeiras concedidas pelo Estado aos
bancos Rural e BMG. Em segundo lugar, verificou-se na seção 5.2.2 que o
estabelecimento de relações pessoais entre o grupo politico partidário, o grupo
empresarial e o grupo operacional e financeiro, foi primordial para a troca de favores e
benenicios, e consequentemente, para a transferência de renda. Essas informações, estão
em conformidade com a seção 2.1.2, a qual relata que a configuração de estruturas
(redes) de relações pessoais por parte de agentes públicos e privados, pode determinar a
 111

motivação e/ou interesse destes em se comportarem como caçadores de renda fora da

lei.
Dentre as teorias microeconômicas da economia política da corrupção,
aquela que melhor fundamenta o Mensalão, é a teoria dos caçadores de renda. Esta
teoria é a mais importante para a análise e interpretação desse caso, pois as suas
implicações são oriundas tanto de uma perspectiva macroeconômica, como
microeconômica, alem de contribuir para a explicação teórica do comportamento dos
agentes envolvidos no esquema, sejam eles da esfera privada ou da esfera pública. De
acordo com a seção 5.2.1, observou-se que a intersecção de eventos macroeconômicos
ocorridos no ano de 2002 e 2003, os quais exigiram do PT uma nova configuração
política e econômica, juntamentente com o resultado das coalizões partidárias realizadas
pelo novo governo, podem ser fatores que incentivaram os parlamentares a se
comportarem como caçadores de renda. Ademais, a desproporcionalidade de poderes
entre os partidos que compõem a coalizão, também pode ser um fator que incentivou os
parlamentares a cagarem renda de acordo com a economia política e positiva da
corrupção. No âmbito privado, a conformação de relações pessoais entre o grupo
politico partidário, o grupo empresarial e o grupo operacional e financeiro, foi o fator
determinante para a troca de favores e benenicios. Neste contexto, os interesses do
grupo empresarial comandado por Marcos Valério e dos dirigentes dos bancos BMG e
Rural nestas transações com o grupo político-partidário, não era somente o de solver as
dividas do partido petista, mas principalmente, conseguir beneficios econômicos através
do poder do Estado em intervir na economia, fato que caracteriza esse agentes como
caçadores de renda.
Na seção 5.2.3, averiguou-se que a teoria da propina também ocupa uma
parcela de contribuição para a análise e interpretação do Mensaldo. Em primeiro lugar,
há uma grande semelhança funcional entre a propina e a mensalidades pagas ao
parlamentares. Ambos são instrumentos que transformam relações impessoais em
pessoais e que conseqüentemente induzem ao suborno. Além disso, as mensalidades
também desempenharam o papel de pay-off (prémio, recompensa) no caso Mensaldo.
Em segundo lugar, as mensalidades foram usadas pelo grupo político-partidário a fim de
reduzir os possíveis custos implícitos a desproporcionalidade de distribuição de cargos
no âmago da coalizão, ou seja, para se evitar a falta de lealdade e de coordenação nos
eventos que compreenderiam as votações dos projetos de interesse da base governista.
Em terceiro, as mensalidades executaram o mesmo papel que a propina exerceria no
 112

processo de formação das escolhas coletivas conforme o discutido na seção 3.2. 0

pagamento das mensalidades implica a imposição de uma escolha, o que significa que
as decisões dos parlamentares foram formuladas com base nas preferências de um
ditador (base governista). Isso permitiria que a ordem de preferências dos parlamentares
no momento das votações no Legislativo atendesse o critério da transitividade, fato que
não permitiria o surgimento de decisões arbitrárias, ou melhor, que não levassem em
conta os interesses da base governista. Ademais, as mensalidades podem ser analisadas
do ponto de vista de um elemento adicional utilizado pelo PT nas negociações para
conseguir o apoio politico, em virtude da falta de barganha do governo decorrente da
desproporcionalidade de poderes dentro da coalizão.
Por fim, verificou-se que o Mensalão também pode ser estudado como um
problema de agente principal. Em relação à Delúbio Soares e José Dirceu, as posições
proeminentes ocupados por estes no cenário politico brasileiro, podem ser fatores que
dificultaram a fiscalização desses agentes. Ao que diz respeito ao envolvimento do ex-
ministro Antônio Palocci, à ausência de independência e autonomia da Secretaria
Federal de Controle, tendo em vista a sua subordinação ao Ministério da Fazenda,
permitiu a participação deste agente público no esquema através da sua omissão.
De acordo com essas deduções, pode-se concluir que o arcabouço teórico
construido neste trabalho referente à corrupção pública e a economia, foi devidamente
utilizado para o estudo do Mensalão. Houve total concordância e confirmação dos
pressupostos teóricos discorridos no decorrer deste trabalho em relação ao caso em
estudo, e os conceitos e teorias inerentes à economia política e positiva da corrupção
apresentados foram suficientes para a análise e interpretação do caso Mensalão.
Contudo, nota-se que para a realização de estudos de casos de corrupção,
como o realizado no presente trabalho, a linha microeconômica da economia política é a
mais adequada. Dessa forma, sugere-se a realização de trabalhos da linha
macroeconômica da economia política da corrupção, ou seja, trabalhos econométricos
que possam tratar da edificação de quadros estatísticos a respeito das relações que
permeiam as variáveis socioeconômicas e os indices de corrupção para o Brasil.
Com a realização deste trabalho, também se verificaram de forma implícita,
possíveis medidas de combate à corrupção que compreendem a reformulação das
normas e regras jurídicas e a criação e modernização das estruturas de fiscalização dos
negócios públicos. Com isso, propõe-se aos bacharéis em direito e administração, o
desenvolvimento de trabalhos que visem discorrer sobre propostas de modernização
 113

dessas instituições que regulam o comportamento humano e que controlam o uso dos
recursos públicos, com o intuito de incrementar a eficiência dos instrumentos de
combate a esse fenômeno no Brasil.
Nas esferas da sociologia, recomenda-se o desenvolvimento de trabalhos que
procurem investigar na história brasileira os fatores sociais e culturais que contribuíram
para a conformação de uma sociedade que diariamente estabelece relações patrimoniais
e clientelistas com Estado. De forma similar, os economistas poderiam pesquisar na
formação econômica do Brasil, as políticas econômicas do governo que contribuíram
para a formação cultural das chamadas panelinhas. A conjunção desses estudos,
certamente seria algo muito interessante e útil para trabalhos que objetivam estudar a
corrupção, pois contribuiria para o entendimento das características fundamentais da
corrupção no Brasil, além de possibilitar a inserção de aspectos culturais nas análises
políticas e positivas da corrupção.
Finalmente, cabe destacar que através da execução deste trabalho, procurou-
se enaltecer a economia como uma ferramenta de estudo do comportamento humano e
de análise e interpretação de um fenômeno que também é social. Com isso, observou se
que a economia é uma ciência que apresenta urn amplo e diversificado campo de estudo,
o que possibilita ao pesquisador o exame dos mais variados temas econômicos e sociais.
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