Sebenta de Contencioso

Administrativo
Prof. Dr. António Francisco de Sousa e Prof. Dr. Diogo Feio

Aulas Teórico Práticas

Faculdade de Direito da Universidade do Porto

 Nota Introdutória

Esta sebenta respeita às aulas teórico práticas de Contencioso Administrativo e

Tributário do ano letivo de 2020/2021, lecionadas pelos docentes António Francisco de
Sousa e Diogo Feio. A sebenta foi realizada com os apontamentos da Beatriz Sarmento
do Departamento de Pedagogia.
A sua elaboração foi realizada com o objetivo de auxiliar os estudantes para o
exame de Contencioso Administrativo e Tributário. Relevamos ainda que, a leitura desta
sebenta não substitui a leitura da bibliografia obrigatória ou recomendada, sendo apenas
um instrumento de auxílio ao estudo.
Caso sejam detetados alguns erros, agradecemos que estes sejam comunicados
através do email da CC4: ccurso4fdup@[Link] de modo a que o documento seja
aperfeiçoado.

Bom estudo!

A Comissão de Curso do 4º ano de Direito

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 16.02.2021

1. Relação jurídica administrativa

Em primeiro lugar, devemos aludir ao art212ºnº3 CRP, “Compete aos tribunais

administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por
objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”

Os TAF (Tribunais Administrativos e Fiscais) são tribunais especiais face à

jurisdição comum.

De acordo com o art212º nº1CRP, o STA (Supremo Tribunal Administrativo) é o

órgão superior dos TAF, respeitando sempre, no entanto, a competência do TC (Tribunal
Constitucional), quando estejam em causa matérias de Direito Constitucional. Neste
sentido, no contencioso administrativo e tributário, deverão ser cumpridos os princípios
constitucionais.

Este entendimento é também acolhido no art1ºETAF que dita que os tribunais

administrativos e fiscais têm a competência comum quanto a estas matérias, para além de
consagrar o respeito pelos princípios constitucionais:

“1 - Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de

soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo,
nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais,
nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo
4.º deste Estatuto.
2 - Nos feitos submetidos a julgamento, os tribunais da jurisdição
administrativa e fiscal não podem aplicar normas que infrinjam o disposto
na Constituição ou os princípios nela consignados.”

Quando se fala na lógica do contencioso administrativo, temos de saber que, na sua

base, está o direito administrativo substancial, não processual. Este vai ser importante na
referência que se faz às funções do Estado: a sua distinção é especialmente relevante
quando se está a tratar da vertente administrativa executiva na sua distinção face à
vertente meramente legislativa. Olhando para o art71º da Lei de Processo dos TA,
encontramos uma lógica impositiva de intervenção para a administração:

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 No entanto, se, por um lado, estas matérias estão relacionadas com o direito
administrativo no plano substancial, há também uma relação muito especial com o modo
de organização dos tribunais no âmbito da justiça administrativa (direito judiciário
administrativo).

Neste momento, à volta do contencioso administrativo, temos o direito processual

administrativo, o direito administrativo de natureza substancial e direito judiciário
administrativo. Neste âmbito, qual a legislação que releva nestas matérias?

➢ Parte processual – Lei de Processo dos TA

➢ Parte judiciário administrativa - ETAF
➢ Parte substancial – CPA e CPTA

Os tribunais administrativos (209º e 212ºCRP) têm uma relação importante. No

art209º d) CRP e no 212ºnº3 denota-se esta importância. Estes artigos que regulam a
matéria relacionada com os TAF determinam a existência de uma tutela jurisdicional
efetiva. Hoje, a nossa CRP, quando esteja em causa uma matéria administrativa está
sujeita a esta tutela que aceita uma divisão clara entre o âmbito de intervenção dos
tribunais e o âmbito de intervenção da administração, numa lógica de separação de
poderes, ambos são distintos. É relevante ter uma revertente estática (lei do processo) e
uma visão orgânica da lei processual (CPA e ETAF). Está presente uma ideia de conflito
entre o poder judicial e o poder executivo com esta jurisdição administrativa. Foi algo
que correspondeu a uma evolução entre as regras que existiam na administração pré 25
de abril e as regras pós 25 de abril. Sempre existiu uma lógica de um possível confronto
entre o poder executivo e o poder judicial, com críticas à ideia de possível governo de
juízes. Mais uma vez a CRP ajuda-nos no art268ºCRP quanto a este ponto:

1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o

requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente
interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que
sobre eles forem tomadas.
2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos
administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à
segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das
pessoas.
3. Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma

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 prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem
direitos ou interesses legalmente protegidos.
4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento
desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que
os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos
administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares
adequadas.
5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas
com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
6. Para efeitos dos nºs 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte
da Administração.

No Art268ºnº4CRP assume-se que se garante aos administrados que se atribui a tutela

de interesses e direitos, incluindo esta tutela: o reconhecimento dos direitos, a
impugnação de atos administrativos independentemente da sua forma, a determinação a
prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares. Para
além disso, os cidadãos vão ter direito de impugnar normas administrativas. São 5 áreas
tuteladas pela ideia de proteção judicial efetiva.

2. Processo Administrativo

Quando falamos de processo administrativo, temos de ter presente os seguintes

conceitos:

→ 1º Conceito de processo administrativo: a referência aos atos jurídicos

praticados na propositura e desenvolvimento de uma ação perante um tribunal.
Este conceito de processo tem de se distinguir do conceito de procedimento: o
procedimento é a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação,
manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração pública. Esta
distinção reitera-se pela letra do art1ºCPA, (“1 - Entende-se por procedimento
administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à
formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração
Pública) também aqui o procedimento é o conjunto de atos necessários até uma
execução de vontade por parte da Administração, até à execução do ato
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 administrativo. Portanto o procedimento é diferente do processo, porque o
processo pressupõe um conflito entre partes julgado por um terceiro em tribunal
e as regras processuais são as regras necessárias para a propositura da ação e
desenvolvimento da mesma perante o tribunal.
→ 2º Conceito de processo administrativo: O processo administrativo é o conjunto
de documentos devidamente ordenados em que traduzem os atos e formalidades,
que integram o procedimento administrativo. Todos os atos praticados dentro do
procedimento administrativo e tributário correspondem ao processo. O processo
administrativo está dentro do procedimento administrativo. Muitas vezes, estes
documentos são juntos aos processos em tribunal. Este segundo conceito
encontra-se consagrado no art1ºnº2CPA (“Entende-se por processo
administrativo o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se
traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo.”).
→ 3º Conceito de processo administrativo: processo será o conjunto das regras
jurídicas que estabelecem a conduta a observar por parte dos sujeitos processuais.
É aqui que se dá a distinção entre o processo administrativo e os restantes direitos
processuais.

3. Justiça administrativa
3.1. Contencioso administrativo VS Contencioso Tributário

A diferença entre o contencioso administrativo e o contencioso tributário é o facto de

este último estar centrado no ato tributário, ao contrário do que acontece com o
contencioso administrativo, no qual, apesar do ato existir como algo relevante, este não
se centra apenas no ato.

3.2. Do contencioso administrativo até à jurisdição administrativa

/ Evolução histórica

O sistema de administração executiva (ato executivo) estava baseado na existência de

uma lei que regulava a atividade administrativa e que atribuía à administração a
autonomia necessária para tomar as decisões unilaterais obrigatórias para os particulares,

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decisões essas com força executiva e suscetíveis de, em determinados prazos, assumirem
estabilidade de caso resolvido, se não forem impugnadas.

3.2.1. Principais modelos históricos

No contexto específico dos sistemas de administração executiva, estão em

confronto dois modelos de justiça administrativa, um modelo objetivista e um modelo
subjetivista.

A sua comparação incide sobre, por um lado, a função do contencioso – visa-se,

em primeiro lugar, a defesa da legalidade e do interesse público ou a tutela de direitos dos
particulares? – e, por outro lado, no que respeita à impugnação de decisões
administrativas, o objeto do processo – é um processo que é apenas composto por atos,
em que está em causa verificar a legitimidade do exercício do poder administrativo ou
julga-se a alegada lesão das posições jurídicas subjetivas do lesado? Assim sendo:

Quanto à função do contencioso, os dois modelos assumem posições distintas:

→ Modelo objetivista – pretende-se a defesa da legalidade e do interesse público;

→ Modelo subjetivista – pretende a tutela dos direitos dos particulares.

Quanto ao objeto do processo:

→ Modelo objetivista – tenta averiguar a legalidade dos atos administrativos;

→ Modelo subjetivista – atenta à lesão de posições jurídicas subjetivas.

Portanto, o contencioso administrativo tem por base a distinção entre modelo

objetivista centrado no ato e do modelo subjetivista centrado nos sujeitos da relação
administrativa (em especial, dos particulares).

Esta evolução deve também tomar em atenção o modo como se entende a vinculação
a administração à lei e ao Direito, a divisão que existe quanto aos poderes do legislador,
da administração e do juiz ou, por fim, ao entendimento de sujeitar a administração ao
interesse público ou à garantia e proteção dos direitos e interesses dos administrados.

Houve uma passagem do modelo objetivista totalmente centrado no ato, para um modelo
em que os elementos subjetivistas ganham importância. É de relevar a importância da
legalidade do ato administrativo.

3.2.2. Atualmente

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 Nos dias de hoje, na resolução do problema da opção entre modelos devem
considerar-se como dados ou pressupostos, que não estão em discussão, os seguintes:

→ Clara divisão entre os poderes da Administração e dos Tribunais: o

desenvolvimento de um controlo judicial da legalidade administrativa e a
superação dos modelos “administrativistas” de organização do contencioso;
→ O tipo e o grau de vinculação jurídica da atividade administrativa: a transformação
do princípio da legalidade originário num princípio de juridicidade da
administração;
→ Transformação do conceito de interesse público: começou por ser entendido como
reserva extrajurídica da Administração, sendo agora vista como uma expressão
político-administrativa do interesse comunitário. Interesse publico é cada vez
mais um interesse comunitário, que pode até incluir interesses privados, dos
particulares;
→ Também é cada vez mais evidente a forma como se preveem as garantias dos
administrados. Em relação a isto, é importante sublinhar uma logica de
insuficiência das impugnações administrativas e dos recursos de anulação dos atos
administrativos.

As formulações objetivistas são insuficientes perante as necessidades que existem e

uma AP cada vez mais intervencionista, de prestação, de regulação, e da crescente
garantia num quadro de verdadeiro direito fundamental do acesso pleno e efetivo à justiça
administrativa.

O modelo objetivista é hoje ultrapassado, em relação ao grau de vinculação jurídica

da atividade AP, à evolução do interesse público e à necessidade de garantias dos
administrados perante as novas formas de atuação da AP. A AP, na sua atuação, está cada
vez liberta de um modelo que apenas considera a existência de um ato administrativo.

A manutenção de um contencioso administrativo apenas virado para o ato, punha em

causa o acesso pleno e efetivo à justiça administrativa. Estavam a ser postos em causa os
direitos fundamentais dos administrados. A proteção dos administrados não se limita a
um contencioso administrativo que apenas considere o ato.

Atualmente, o processo administrativo é cada vez mais um processo jurisdicional, um

processo de litígio entre diferentes partes.

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 Destarte, o contencioso acompanha a evolução do DA, na medida em que este deixa
de ser maioritariamente objetivista, para passar a ser o direito administrativo dos
administrados, tendo em conta os interesses dos particulares.

3.2.3. Modelos Organizativos do contencioso administrativo

Na evolução do contencioso administrativo, distinguiram-se três modelos básicos de

organização com base no critério de a que sujeitos foi atribuída a competência para
decidir: aos órgãos da Administração ativa, aos tribunais ou “autoridades judiciárias”
(órgãos administrativos independentes com funções de controlo):

→ Modelo administrativista: a decisão é tomada por órgãos da AP.

o Foi o modelo liberal que surgiu nos primórdios do sistema de
administração executiva. Este baseava-se em conceções de separação de
poderes que postulavam o caráter livre da atividade administrativa
estadual.
o É um modelo liberal relacionado com a ideia de administração executiva,
centralizada na AP (no Governo), em que o interesse público é visto como
um interesse do Estado, estranho aos interesses individuais.
→ Modelo judicialista: a decisão é tomada pelos tribunais, de acordo com o
princípio de que “julgar a administração é verdadeiramente julgar, quer se trate de
tribunais comuns ou de tribunais especializados em razão da matéria.
o É o modelo atual que parte do princípio de que toda a atividade
administrativa, mesmo a discricionária, está subordinada ao Direito.
→ Modelo quase-judicialista ou judiciarista: a resolução dos litígios relativos à
Administração, por não ser substancialmente estranha à função jurisdicional, cabe
a autoridades “judiciárias” que são órgãos administrativos independentes, alheios
à organização dos tribunais, apesar da sua designação como “tribunais
administrativos”.
o São órgãos com funções específicas de controlo e que atuam segundo um
procedimento contraditório de tipo jurisdicional, embora frequentemente
sem autoridade executiva.
o É um modelo transitório que assinala a passagem de um modelo
administrativista par um modelo judicialista.

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 Em suma, a AP está totalmente subordinada ao Direito. Os tribunais têm
competência para conhecer todos os litígios que tenham por base as relações jurídicas
administrativas subjetivas entre particulares (desde logo, entre privados e a AP, entre
privados e o Estado).

23.02.2021

3.2.4. Modelos processuais mais marcantes da justiça

administrativa

→ Modelo Francês – Objetivista

o No continente europeu, os modelos processuais evoluíram e surgiram à
volta deste modelo francês que se desenvolveu em França a partir da
Revolução Francesa em 1789, pelo que temos de ter em conta a lógica da
mesma e do conceito de Conselho de Estado. Este modelo apresenta as
seguintes características:
▪ O contencioso administrativo era especial face àquele que era o
contencioso comum (civil), mas fugia à lógica dos tribunais
judiciais, criando-se a ideia de um caminho alternativo que era o
dos Tribunais Administrativos. Estes que eram quase tribunais,
porque os TA, inicialmente, eram órgãos administrativos
indiferenciados. Isto corresponde ao aparecimento de uma lógica
de tribunais distintos dos judiciais, mas que ainda não podem ser
chamados verdadeiramente tribunais: são quase tribunais, na
medida em que ainda têm uma ligação forte com a Administração.
▪ Prescreve-se o domínio do contencioso administrativo comum,
constituído pelo recurso de anulação de decisões administrativas.
Este recurso, apesar da não judicialização, tende a ser de mera
legalidade (impugnam-se os atos com base em “excesso de poder”
ou “violação de lei”), sucessivo (pressupõe uma decisão
administrativa prévia, real ou, em situações de omissão, ficcionada
como ato tácito ou silente) e limitado (por um lado, porque não são
plenos os poderes de cognição e de decisão do juiz, que só pode
anular só pode anular o ato; por outro lado, porque há dificuldades
em obter a execução das sentenças contra a Administração.

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 ▪ Considera-se o recurso de anulação como um “processo feito a um
ato” ou como um conflito “a propósito de um ato”.
o É um modelo rudimentar no qual a AP executa atos administrativos; há
uma centralidade no ato; surgem dificuldades processuais (por ex.:
quantos aos poderes dos quase tribunais).
o Começa a surgir a ideia de plena jurisdição no campo administrativo à
qual, no entanto, são impostos: (i) sujeição a uma decisão administrativa
prévia; e (ii) a inadmissibilidade de injunções à AP (dificuldade quanto à
força executória da sentença).
o Por outro lado, temos de notar que o modelo francês é um regime
processual objetivista, muito direcionada para o recurso de anulação a
um ato, em que existe uma lógica de fiscalização da legalidade, sendo,
aliás, os recorrentes (particulares) auxiliares nessa mesma fiscalização.
o Este modelo está pensado para o ato, mas também para um controlo da
legalidade como princípio essencial. Os particulares são apenas aqueles
que estão a auxiliar os TA na procura de uma solução que inclua o
princípio da legalidade.

→ Modelo Alemão – Subjetivista:

o Em face da evolução do DA e, em certa medida, por influência das
conceções anglo-saxónicas, emergem novos modelos, agora virados para
os interesses dos administrados. Procura-se, deste modo, a par de uma
densificação substancial e procedimental da fiscalização judicial da
atividade administrativa, designadamente no que respeita à limitação dos
poderes discricionários:
▪ Jurisdicionalização total (material, processual e orgânica) do
contencioso administrativo, porque se pretende uma linha comum
aos tribunais, mas com uma separação orgânica face à jurisdição
comum. Temos duas linhas: a linha da jurisdição comum e a linha
da jurisdição administração.
▪ Desenvolvimento dos meios de ação de jurisdição plena, ações
em que o juiz dispõe de poderes de decisão diversificados e
efetivos (condenatórios, anulatórios, decisivos e cautelares),
quando estejam em causa e na medida em que sejam lesados

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 direitos dos particulares. Tal acontece com o objetivo de se
garantir uma proteção judicial efetiva em todas as situações,
independentemente da prática de atos administrativos
▪ Acentuação do processo administrativo como um processo de
partes
o Este modelo subjetivista é uma forma razoável de reagir perante as
administrações que estão a assumir mais poderes executivos. A resposta a
essa capacidade da AP intervir mais (em relação a outros campos), está a
fortalecer aqueles que defendem modelos com tendência subjetivista.
Existe uma ideia de abandono do objetivismo puro, uma vez que este não
dá a necessária proteção jurídica efetiva dos particulares, que é ainda mais
necessária quanto mais se alarga a capacidade de intervenção da AP.
→ Modelo francês VS Modelo alemão
o Encontramos duas linhas, que podem ou não ser consideradas contraditórias
(o professor Diogo Feio entende que não são contraditórias): a proteção dos
administrados e a defesa da legalidade. Muitas vezes, são ideias contraditórias,
porque se entende que a defesa da legalidade é uma função pura e dura da
administração e a defesa dos direitos é uma função pura e dura dos
administrados. Contudo, o professor Diogo Feio entende que não há
contraposição, na medida em que podemos pensar no modelo processual
administrativo em que se possam anular atos, pôr em causa normas legais e,
em que existam vários tipos de ações.
o Por outro lado, nesta contraposição entre o modelo alemão e o modelo francês,
há quem distinga:
▪ Interesse público – associado ao sistema francês;
▪ Interesse privado – associado ao sistema alemão.

Conclusão:

→ A evolução da generalidade dos sistemas aponta no sentido de uma subjetivação

da justiça administrativa, dada a incapacidade dos sistemas objetivos para
protegerem os interesses dos particulares. Porquanto, cada um dos sistemas tem
as suas vantagens e desvantagens:
o Não se contesta que o modelo subjetivista fornece uma proteção mais
intensa aos administrados que sejam titulares de direitos perante a

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 Administração, tem de se reconhecer que o modelo objetivista oferece
garantias mais amplas de defesa da legalidade, especialmente em
extensão, na medida em que tende a legitimidade para o acesso aos
tribunais, seja contra atos individuais, seja contra atos individuais, seja
contra normas.
→ Qual a opção a fazer entre um sistema mais legalista e um sistema mais
defensor dos interesses legalmente protegidos e direitos dos administrados?
o É necessário encontrar uma vertente mitigada, que inclua elementos de
ambos os modelos. Sendo o fim que se pretende alcançar a juridicidade da
atividade administrativa (que não se reduz à proteção dos direitos e
interesses dos particulares), temos de considerar ambos os modelos.
o A opção mais tentadora é a do modelo subjetivista, parece mais adaptada
à realidade atual. Mas se fizermos uma opção por este modelo apenas,
como se acautelava o interesse publico face a conluios entre a AP e
particulares (até mesmo casos de corrupção)? Portanto, é necessário
existirem elementos objetivistas e subjetivistas. Se assim não fosse, alguns
casos podiam manter-se fora de uma lógica de intervenção jurisdicional.

3.2.5. Evolução do sistema de justiça administrativa em Portugal

Nesta análise da evolução do contencioso administrativo em Portugal, temos de ter

por base as seguintes ideias: o princípio da separação de poderes entre AP e tribunais
(entre função executiva e judicial); relevância da legalidade da atividade da AP, e não
apenas dos atos administrativos.

Em relação ao contencioso administrativo, distinguimos 3 grandes fases:

1. Fase do modelo quase judicialista ou administrativista mitigado – fase que

corresponde à época liberal (1832 a 1924):
a. Verifica-se um modelo judiciarista ou quase-judicialista, excetuando-se os
períodos de 1825-1842 e de 1892-1896, nos quais vigorou a nível local o
modelo judicialista de tribunais comuns.
b. Aqui ganham importância órgãos da função administrativa que detinham
a competência necessária, funcionado quase como tribunais, mas estavam
fora da ordem judicial. Ex: Conselhos de distrito, Tribunais

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 Administrativos (previstos no CA até 1896). Os magistrados destes TA
eram nomeados pelo Governo, por isso, mais do que uma lógica do
tribunal, temos um tribunal que vem da AP. Neste sentido, temos aqui
órgãos administrativos com funções paralelas às dos tribunais. Portanto,
nesta primeira fase, que vem desde as revoluções liberais, deixamos de ter
uma lógica administrativa completamente fora do controlo de legalidade
da sua atuação. Esse controlo começa a existir, mas por órgãos que são
quase tribunais (órgãos de função administração com competências
aproximadas das dos tribunais, mas não são tribunais). Eram uma espécie
de reguladores da própria AP.
c. Este modelo também se pode chamar de administrativista mitigado,
porque se admite o recurso hierárquico com consulta obrigatória por parte
do Conselho de Estado (até 1870) e depois disso por parte do STA, sempre
sujeito à homologação pelo Governo. Assim:
i. Pratica-se um ato administrativo;
ii. Há recurso para o superior hierárquico;
iii. É obrigatória uma consulta feita pelo CE ou pelo STJ (consoante
o ano a que nos referimos).
iv. Essa consulta esta sujeita à homologação por parte do Governo.
d. Com o recurso de decisões para o CE ou para o STA, admitia-se a
existência de um modelo misto com preponderância de uma logica
administrativista mitigada, porque estes órgãos aos quais se recorria não
eram pensáveis como terceiros em relação à AP.

2. Fase do período autoritário corporativo – corresponde ao período autoritário-

corporativo, que vai desde 1930/1933 até 1974/1976, no qual se desenvolveu um
sistema de “tribunais administrativos”, que representou, para uns, um modelo
quase-judicialista e, para outros, um modelo administrativo mitigado.
a. Aqui dá-se uma evolução do modelo anterior, mas com uma lógica
crescente de auditorias administrativas feitas pelo STA. Portanto, os TA
eram vistos como órgãos independentes, mas não eram incorporados na
orgânica dos tribunais. Isto levava a que sua natureza jurídica fosse
discutida na doutrina, onde se distinguem duas posições: (i) favorável à

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 integração destes órgãos dentro do poder judicial; (ii) desfavorável à
integração destes órgãos no poder judicial. O facto de haver um poder de
nomeação ministerial dos juízes, uma dificuldade de autogoverno dos
mesmos, e limitações na execução das sentenças fazia com que uma parte
da doutrina afastasse estes órgãos do poder judicial. O Governo tinha uma
grande liberdade face a estes tribunais.

3. Fase judicialista de competência especializada – inicia-se com a atual

Constituição que institui um modelo judicialista, de contencioso integralmente
jurisdicionalizado, atribuído a uma ordem judicial autónoma, embora de
competência especializada:
a. Desde a revisão de 1989, torna-se constitucionalmente obrigatória a
existência de tribunais administrativos (e fiscais) como verdadeiros
tribunais, integrados numa ordem judicial (art209ºnº1b) CRP), aos quais
pertence a jurisdição comum em matéria administrativa (e fiscal)
(art212ºnº3CRP)
b. Estabelecem-se garantias de autonomia (art212ºnº1 e 2 CRP) e de
imparcialidade dos juízes administrativos (art216ºCRP), bem como de
autogoverno da respetiva magistratura, atribuindo-se a competência para
a nomeação, colocação e transferência dos juízes a um órgão de governo
próprio (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais –
art217ºnº2CRP). Neste sentido, é admitido ou autogoverno por parte dos
TA.

3.2.6. Evolução do modelo processual de justiça administrativa

Na evolução do modelo processual, distinguem-se 3 fases, que não correspondem

às 3 fases anteriores:

1. Fase com 150 anos que se inicia em 1832 – tem por base o modelo francês
de recurso de anulação (com base objetivista) admitindo-se um contencioso
de plena jurisdição em matérias limitadas (centradas no ato administrativo:
ações de responsabilidade, ações sobre contratos e certos recursos eleitorais).
a. Estes 150 anos são de um processo virado para o ato administrativo.
Apesar de tudo, notaram-se evoluções, como a admissibilidade de

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 meios cautelares de suspensão de eficácia do ato. No fundo, está aqui
presente a ideia de que, quando estão em causa direitos subjetivos, os
seus titulares deveriam recorrer aos tribunais comuns.

2. Fase que se inicia com a revisão constitucional de 1982 – fase transitória

em que se assiste a um alargamento do contencioso administrativo e a uma
intensificação da proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
cidadãos. Começa a entrar em prática o modelo subjetivista, abandonando-se,
gradualmente, a ideia de necessidade de decisão administrativa prévia, de
exclusão do controlo judicial, do uso de poderes discricionários, e de
dificuldade de execução de sentenças administrativas contra a própria AP.
a. Dá-se o alargamento do âmbito da jurisdição administrativa, enquanto
se subjetiviza o modelo da justiça administrativa. Esta alteração do
modelo, exprime-se, sobretudo, na previsão e um novo meio de acesso
à justiça administrativa – a ação de reconhecimento de direitos ou
interesses legalmente protegidos. Na sequência desta alteração
constitucional, o modelo de justiça administrativa vai sofrer, com o
surgimento do ETAF e da LPTA, modificações importantes, nos
planos substancial, funcional e processual.
i. Plano substancial:
1. Alargamento dos meios de acesso aos tribunais
2. Surgimento do pedido de declaração de ilegalidade das
normas
3. Existência de ações não especificadas
4. Porém, reafirma-se expressamente o contencioso
contra atos como contencioso-regra, indicia-se o caráter
subsidiário da ação de reconhecimento em relação ao
recurso contencioso e, por falta de determinação do
respetivo âmbito material, permanece a ideia da
delimitação enumerativa da competência da ordem
judicial administrativa, ainda que alargada
ii. Plano processual: a reforma de 1984/1985 introduz alterações
importantes no sentido da coerência do modelo e, em especial,

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 do aperfeiçoamento da tutela judicial dos cidadãos, em especial
no âmbito do recurso contencioso contra atos.
iii. Planos funcional: intensificação dos poderes do juiz
administrativo no âmbito dos meios impugnatórios, bem como
uma ampliação relativa da possibilidade do juiz dirigir à
Administração sentenças condenatórias, intimações e
injunções, decorrentes da nova ação e dos novos meios
acessórios
3. Fase que se inicia com a revisão constitucional de 1989 – esta revisão gera
condições para a reforma de 2002 do contencioso administrativo, que passa a
aplicar o modelo alemão.
a. Em primeiro lugar, destaca-se pela admissibilidade de um direito
fundamental dos administrados a uma proteção jurisdicional efetiva,
que à luz dos artigos 17º e 18º CRP, levam a que este direito seja visto
como um direito análogo aos DLG com aplicação imediata.
b. Em segundo lugar, dá-se a assunção de uma jurisdição obrigatória,
diferente da jurisdição comum, aplicada às relações jurídicas
administrativas.
c. Esta fase vem definitivamente afirmar a plenitude dos meios de acesso
à jurisdição administrativa. A jurisdição administrativa deixa então de
ser diminuída e passa a ser mais alargada. Há um alargamento material
do que cabe dentro da jurisdição, para além de surgir uma verdadeira
jurisdição autónoma e paralela face à comum. A jurisdição
administrativa é cada vez mais especializada.
d. Isto é relevante na medida em que gera circunstâncias favoráveis a uma
reforma do processo administrativo em 2002, que se afasta de um
contencioso administrativo do ato. Portanto, surge uma proteção
jurisdicional que deve ser vista como um direito análogo aos DLG,
surge uma jurisdição administrativa especializada. Há uma plenitude
de meios relativamente à jurisdição administrativa.

17
 3.3. Atual sistema de justiça administrativa

Análise do art268ºCRP:

1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o

requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados,
bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem
tomadas.
2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos,
sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à
investigação criminal e à intimidade das pessoas.
3. Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista
na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou
interesses legalmente protegidos.
4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses
direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem,
independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos
legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.
5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com
eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos.
6. Para efeitos dos nºs 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da
Administração.

→ Este artigo fundamenta a aplicação da tutela jurisdicional efetiva. Esta tutela

deixa de estar dependente da AP, em relação aos direitos e interesses legalmente
protegidos. Está presente uma vertente subjetiva, na medida em que há uma tutela
jurisdicional de direitos, que passa por: (i) reconhecimento de direitos e interesses
legalmente protegidos; (ii) impugnação de atos administrativos que os lesem
(independentemente da forma). Também se estabelece a determinação, pela
jurisdição administrativa, de prática de atos legalmente devidos pela AP.
Ademais, admite-se a possibilidade de medidas cautelares, as providências
cautelares. O nº 5 do artigo confere um direito a impugnar normas administrativas

18
 (regulamentos) com eficácia externa e que sejam lesivas de direitos e interesses
legalmente protegidos.
→ A CRP, não impondo uma visão exclusivamente subjetivista, admite uma
abordagem objetivista na referência aos atos e normas administrativas. A nossa
Constituição quis estabelecer este direito fundamental dos administrados à tutela
jurisdicional efetiva, mas não pretendeu determinar o modelo processual a aplicar,
deixando essa tarefa ao legislador, respeitando o quadro constitucional, o modelo
organizatório e a proteção efetiva dos direitos dos administrados.
→ Este art268º não contém uma proibição de alargamento os meios de controlo da
atividade da AP para além dos casos em que estejam em causa os direitos e
interesses dos administrados.
→ Os nºs 4 e 5 do 268ºCRP têm de ser lidos conjuntamente com o art212ºnº3,
segundo o qual as relações jurídicas administrativas estão sujeitas aos TA, mesmo
que estejam em causa interesses difusos. Por exemplo, o nº3 do 52º CRP, confere
às associações de defesa de interesses o direito à ação popular, em que se
consideram interesses difusos ou genéricos (saúde publica, qualidade de vida,
ambiente, etc.).
→ Destarte, a CRP fornece aspetos fundamentais desse mesmo regime de
contencioso, como o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva. No entanto,
deixa ao legislador os objetos das ações, os seus prazos, o papel das partes, o papel
do TA, o papel do MP, os meios principais e cautelares de atuação, bem como o
regime de atuação das sentenças. Isto consta de legislação específica como a
LPTA.

02.03.2021

Em 2004, entraram em vigor o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais),

aprovado pela Lei 13/2002 de 19 de fevereiro e o CPTA (Código de Processo dos
Tribunais Administrativos), aprovado pela Lei 15/2002 de 22 de fevereiro. A entrada em
vigor destes diplomas levou a que se desse uma verdadeira reforma do modelo legal. O
modelo que a nova legislação trouxe foi de natureza subjetivista, com elementos
objetivistas. Tal consubstancia uma verdadeira evolução relativamente à forma de

19
entender o contencioso administrativo, na medida em que se assume que o ato, apesar de
importante, não é o centro deste contencioso.

Aspetos mais relevantes da Reforma de 2004:

→ Quanto ao âmbito da justiça administrativa:

o Atribui-se aos tribunais administrativos a competência para administrar a
justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Neste âmbito, o art1ºETAF remete para o art4ºETAF. Neste último artigo,
dá-se nota daquilo que são os elementos que se devem considerar dentro
do âmbito de jurisdição:
▪ Fiscalização da legalidade dos atos administrativos;
▪ Tutela de Direitos Fundamentais;
▪ Legalidade de normas;
▪ Validade de atos pré-contratuais;
▪ Validade e execução de contratos administrativos;
▪ Responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de D.
Público, de titulares órgãos e funcionários e agentes do Estado;
▪ Litígios surgidos de relações jurídicas entre pessoas coletivas de
D. Público ou entre órgãos públicos;
▪ Execução de obrigações que sendo decorrentes de atos
administrativo não possam ser impostas coercitivamente pela
Administração;
▪ Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito
às matérias previstas nas alíneas anteriores.
o A tendência é para a ampliação do âmbito tradicional, designadamente no
que respeita aos contratos que envolvam a aplicação de direito público e à
responsabilidade civil por atos praticados no exercício da função
administrativa, legislativa e jurisdicional.
→ Quanto ao princípio da tutela jurisdicional efetiva (Art2º CPTA)
o Este é consagrado, incluindo a tutela cautelar, afirmando-se que
compreende “o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial
que aprecie, com juízo, bem como a possibilidade a fazer executar de
obter providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias,
destinadas a assegurar o efeito útil da decisão” (art2ºnº1CPTA)

20
 o Nos termos do art2ºnº2CPTA, as decisões dos TA podem ser meramente
declarativas, anulatórias, constitutivas de um direito, condenatórias, de
intimação, ou de mera prevenção.
→ Quanto à admissibilidade de 2 grandes formas processuais:
o Altera-se radicalmente a definição dos meios processuais principais,
criando duas formas processuais, a ação administrativa comum e a ação
administrativa especial:
▪ O recurso de anulação deixa de ser considerado o meio normal do
contencioso administrativo, juntamente com a condenação à
prática de ato devido e a declaração da ilegalidade de normas ou
da respetiva omissão. Passa a constituir um dos pedidos a formular
na ação administrativa especial (art46ºCPTA)
▪ A ação para o reconhecimento de direitos ou intere3sses
legalmente protegidos deixa de constituir um meio autónomo e,
desdobrada em pedidos declarativos e condenatórios, integra,
juntamente com as ações tradicionais, a ação administrativa
comum (art37ºCPTA)
▪ Deve ser visto este fenómeno da impugnação dos atos em conjunto
com outros elementos, como: a condenação à prática de um ato
devido; declaração de ilegalidade de normas; ou a declaração de
omissão de atuação da Administração. Esta impugnação de atos foi
inicialmente prevista como uma das ações administrativas
especiais (por exemplo, a ação para reconhecimento de direitos e
interesses legalmente protegidos, como no D. Tributário, deixou
de ser vista como ato autónomo, passando a integrar-se na ação
administrativa comum). Inicialmente, tínhamos um esquema: (i)
ação administrativa comum; (ii) e depois, a par desta, tínhamos as
ações especiais (como a impugnação de atos ou outras).
▪ O contencioso administrativo ganhou complexidade e capacidade
de intervir em relação a um conjunto de matérias, assumindo um
âmbito que ultrapassa uma vertente objetivista, na medida em que
surge a possibilidade de pôr em causa a legalidade das normas e
conseguir uma declaração de ilegalidade das mesmas; ou até a

21
 atuação, em relação a omissões que a Administração vai
assumindo relevo.
→ Admite-se a cumulação de pedidos em larga medida
o Podemos ver esta grande amplitude no Art4º CPTA, admitindo-se a
cumulação de pedidos em função da mesma relação jurídica ou da mesma
matéria de facto ou de direito. O Art4ºnº2 a) CPTA refere que é possível
cumular um pedido de anulação ou declaração de nulidade de ato com o
pedido de condenação da Adm. ao restabelecimento da situação que
existiria se o ato não tivesse sido praticado (tal como se pede a nulidade
do ato, pede-se à Adm. que restabeleça a situação prévia), assim como o
pedido de declaração de nulidade ou anulabilidade do ato é cumulável com
o pedido de condenação da Adm. à prática de um ato administrativo. O
mesmo sucedendo com o pedido de anulação ou declaração de nulidade
de contrato; ou com o reconhecimento de um direito.
▪ Destarte, a impugnação do ato administrativo passou a poder
cumular-se com outros pedidos, consubstanciando uma ideia de
economia processual
→ Existência de um amplo leque de regras comuns relativamente aos processos
administrativos
o No que respeita à tramitação das ações administrativas especiais,
estabelecem-se regras uniformes (arts35ºnº2 e 78ºss CPTA), embora com
particularidades relativas à impugnação de atos (arts50ºss), à condenação
à prática de atos devidos (arts66ºss), e aos processos relativos a normas
(arts72ºss), para além de se estabelecerem processos principais urgentes,
em que se reúnem impugnações e intimações urgentes (arts97ºss)
▪ A ideia é que não haja discrepâncias, desde o início, em relação ao
modo de conceber a jurisdição administrativa
→ Relevância do papel processual do Ministério Público, como fiscalizador da
legalidade
o Sobretudo no que concerne ao poder geral de iniciativa, mas também,
embora limitado à defesa dos valores comunitários, o poder dar parecer
sobre o mérito e o de invocação de novos vícios. Porquanto, são-lhe
retirados alguns poderes processuais: limita-se a intervenção na fase
instrutória e suprime-se a vista final e a participação na sessão de
22
 julgamento (arts58ºnº2, 62º e 73ºnºs3 a 5, 77º, 85º, 104ºnº2, 146º, 152º e
155º CPTA)
o Para além dos titulares de interesse direto no ato, além do Ministério
Público, podem surgir pessoas coletivas com interesse nesta impugnação
(no âmbito de uma ação popular, os titulares de interesses difusos, que
podem até incluir autarquias).
▪ Quanto a este ponto importam os Arts 9º e 55º CPTA
• O artigo55ºnº2CPTA, dita que, quanto à legitimidade para
impugnação do ato, pode impugnar o MP, quem tem
interesse direto e pessoal no ato, entidades públicas e
privadas quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra
defender e órgãos administrativo relativamente a atos
praticados por órgãos da mesma pessoa coletiva pública.
Este artigo remete para o art9ºnº2 CPTA, que prevê um
conjunto de circunstâncias de possíveis intervenientes no
processo de impugnação, para além dos interessados
diretos na demanda. Há, portanto, uma amplitude da
legitimidade ativa para a impugnação de atos.
o Hoje a legitimidade ativa quanto à competência dos TA é muito ampla.
→ Jurisdição administrativa passa a ser um processo de partes
o Consagra-se o princípio da igualdade de armas entre o recorrente e a
Administração, incluindo o pagamento de custas por esta última
(art189ºnº1CPTA) e a possibilidade da sua condenação por litigância de
má fé (art6º), além de se eliminarem as restrições gerais quanto à prova
testemunhal
→ Alargamento substancial da proteção cautelar dos administrado
o Esta proteção cautelar abrange quaisquer providências, antecipatórias ou
conservatórias, que se afigurem adequadas a assegurar a utilidade da
sentença e cuja adoção passa a ter em conta razões de justiça material e a
depender da ponderação dos interesses, públicos e privados, em jogo
(arts112ºssCPTA)
→ O processo administrativo assume cada vez mais uma vertente de processo
executivo:

23
 o É importante a execução das sentenças, constituindo os Arts157º e ss.
CPTA um elemento de garantia dos particulares contra a possibilidade de
um veto jurisdicional (isto é, a existência de uma sentença não executada
– isto não é possível). Pretende-se que seja cada vez mais clara a garantia
de efetividade das decisões judiciais, possibilitando-se o aparecimento de
sanções pecuniárias compulsórias, ou mesmo a emissão de sentenças
substitutivas.
▪ Com a reforma aumentam-se as garantias dos administrados e as
garantias processuais, garantindo-se que as sentenças não são um
texto guardado sem mais, mas sim um texto com execução prática.
Visou-se oferecer efetividade às decisões judiciais através da
existência sentenças substitutivas e da previsão de sanções
pecuniárias compulsórias.

Síntese das alterações feitas pela Reforma de 2004

→ Estabeleceu um modelo subjetivista que vê o processo administrativo como um

processo de partes, alargando-se os poderes de cognição e decisão do juiz perante
a Administração
→ No entanto, persistem elementos objetivistas:
o Quanto à legitimidade ativa – designadamente para a impugnação de atos
administrativos, que continua a conferir-se a interessados de facto na ação
particular, se estende a associações e a todos os membros da comunidade
nas ações populares e, no âmbito da ação pública, se alarga ao Ministério
Público, em matéria de condenação à prática de ato devido e de contratos
– seja quanto à previsão de litígios inter-administrativos, inclusivamente
entre órgãos da mesma pessoa coletiva, seja nos significativos poderes que
continuam a reconhecer-se ao Ministério Público como auxiliar de justiça,
em defesa da legalidade, sobretudo no que respeita à impugnação de
normas, seja inda noutros aspetos específicos, como o conhecimento
oficioso pelo juiz das ilegalidades do ato administrativo impugnado
→ Esta reforma foi objeto de alterações em 2015, desaparecendo a distinção entre
ação administrativa comum e ação administrativa especial, pelo que todos os
processos não urgentes passam a estar previstos sobre a forma de um tronco

24
 comum, uma única forma de ação, que corresponde à anterior ação administrativa
especial.
→ Em 2019, houve alterações, fundamentalmente no ETAF, portanto, em matéria de
organização territorial da gestão dos tribunais fundamentalmente de 1ª instância,
e na previsão da especializada dos Tribunais Administrativos de círculo.
→ No plano do processo administrativo, as alterações não foram muito estruturais,
mas foram no sentido de uma tutela jurisdicional efetiva e eficiente.

O elemento substancial da justiça administrativa

→ A relação jurídica administrativa pode ser vista no plano subjetivo como a

relação jurídica em que está presente a Administração, nas matérias reguladas pelo
Direito Administrativo e em que é exercida uma lógica de autoridade
administrativa (ou seja, aqui o plano subjetivo está presente na Adm. a ideia da
Adm. atuar sob uma capa de autoridade em matérias reguladas pelo DA
substancial). Esta noção de relação jurídica administrativo para efeitos de
delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa, deve abranger a
generalidade das relações jurídicas externas ou intersubjetivas de caráter
administrativo, seja as que se estabeleçam entre os particulares e os entes
administrativos, seja as que ocorram entre sujeitos administrativos.
o O conceito de relação jurídica administrativa, entendido num sentido
subjetivo, inclui qualquer relação jurídica em que intervenha a
Administração, designadamente uma pessoa coletiva pública
→ Para além deste elemento substancial, há um elemento funcional que dita que, de
fora do processo administrativo, fica tudo o que tem que ver com funções
políticas, jurisdicionais e legislativas do Estado. Neste âmbito importa o
Art212ºnº3 CRP.
→ Em suma, precisamos de um sujeito (que seja entidade pública ou uma entidade
particular no exercício de uma função pública – por exemplo, situações de
concessão) que atue com vista à realização de interesse público legalmente
definido. Com efeito, é nisto que se traduz a ligação entre o critério substancial e
o funcional.

25
 → Estes elementos criam uma circunstância diferente do que sucede na lógica do
Direito Privado, onde os litígios vão ser tratados pelos tribunais comuns. No
entanto, há aspetos em que existe regulamentação de Direito Privado, mas
que têm de ser naturalmente tratadas na jurisdição administrativa (ex.: o
Estado e a Administração assinam um contrato de Direito Privado, mas para a sua
conclusão foi necessário um procedimento pré contratual de Direito Público. Neste
caso, esse procedimento pré contratual cai no âmbito da jurisdição dos tribunais
administrativos e não dos tribunais comuns). Por outro lado, há uma tendência
para que os tribunais, mesmo especializados, contribuam para a resolução
global dos problemas que lhes são colocados. Neste sentido, supõe-se ser esta a
razão pela qual o ETAF deixou de excluir as questões de Direito Privado, mas
também não as inclui no âmbito de competências dos tribunais administrativos.
Tal leva-nos o que nos leva questionar, no Direito Privado, o que vai estar no
âmbito jurisdicional e o que vai estar dentro do âmbito jurisdicional comum.
o Obviamente que, de fora da jurisdição administrativa, encontramos os
atos de natureza política e legislativa, pelo que cabem apenas os atos
administrativos que, por sua vez, muitas vezes podem ser praticados
quando se usam poderes de natureza legislativa e, nesse caso, esses atos
entram na jurisdição administrativa.
o Também de fora da jurisdição administrativa ficam os atos de
natureza jurisdicional, devendo-se sempre ter atenção à
Responsabilidade Civil extracontratual por prática de atos do Estado.
→ Destarte, consideramos dentro da regulação dos Tribunais Administrativos:
o A atividade pública em matéria administrativa, mesmo que proveniente de
entidades não administrativas;
o Atos administrativo (Art148º CPA)

Relações jurídicas administrativas

→ A relação jurídica administrativa é central, na medida em que é precisamente

para a relação jurídica que está pensado o contencioso e não para o ato.
Atualmente, o modo de se entender a jurisdição administrativa passa pela sua
referência à relação jurídica administrativa entre duas partes, regulada por normas
jurídicas, das quais vão decorrer determinados posicionamentos.
o A relação jurídica administrativa pode ser uma relação jurídica:

26
▪ Externa: relação jurídica entre a Administração e particulares ou
entre pessoas coletivas públicas;
• Se olharmos apenas para as relações entre pessoas coletivas
públicas, interessa perceber o que são relações jurídicas
meramente internas pois, também sabemos que as relações
jurídicas externas estão sujeitas à jurisdição especializada.
▪ Interna: relação jurídica dentro da Administração.
• Também estão sujeitas a jurisdição especializada. Porém,
torna-se difícil definir o que é uma relação jurídica interna
dada a grande complexidade que a Administração
apresenta (seja por fenómenos de desconcentração,
descentralização, admissibilidade de regiões político-
administrativas em Portugal e desenvolvimento que o setor
empresarial administrativo tem hoje em dia). Para
averiguarmos em que consiste a relação jurídica interna,
temos de ver o que está excluído do âmbito da justiça
administrativa:
o Relações entre órgãos administrativos dentro da
mesma pessoa coletiva, salvo quando o contrário
resultar da lei. Em princípio, mesmo que se tratem
de órgãos de diferentes ministérios, apesar de cada
um destes constituir uma organização hierarquizada
com atribuições próprias, estamos dentro do âmbito
da mesma pessoa coletiva, o Governo;
o Relações entre órgãos administrativos e os seus
respetivos membros ou titulares (a menos que
estejam em causa direitos próprios destes enquanto
tais);
o Relações entre órgãos de uma instituição e seus
funcionários, utentes ou sujeitos de relações
especiais de Direito Administrativo (na medida
restrita do vínculo funcional).

27
• Por outro lado, são incluídas no âmbito da justiça
administrativa, sendo relações administrativas externas ou
interpessoais:
o Relações jurídica entre a Administração e os
particulares, incluindo:
▪ Relações entre as entidades administrativas
e os cidadãos
▪ Relações entre as organizações
administrativas e os membros, utentes ou
pessoas funcionalmente ligadas a essas
organizações. Relações fundamentais no
contexto das relações especiais de direito
administrativo
▪ Relações entre sujeitos privados que atuem
no exercício de poderes administrativos
(sejam entidades públicas em forma privada
ou verdadeiros privados) e os particulares
o Relações jurídicas interadministrativas, incluindo:
▪ Relações entre entes públicos
administrativos
▪ Relações jurídicas entre entes
administrativos e outros entes que atuem em
substituição de órgãos da Administração, no
exercício da função administrativa, mesmo
que não tenham personalidade jurídica
▪ Certas relações jurídicas entre órgãos de
diferentes entes públicos, quando se tratar
de órgãos de pessoas coletivas distintas
puder ser considerada decisiva ou
dominante para a caracterização da relação,
por estarem em causa interesses públicos
diferentes, sendo estes divergentes (como
acontece nas relações de controlo), ou

28
 concorrentes (como, por exemplo, no caso
da delegação de atribuições).
o Em suma, são muitas as relações jurídicas que estão incluídas no
contencioso administrativo que podem ser objeto de várias classificações
doutrinais. Atualmente, uma relação simples entre a Administração e um
cidadão é cada vez mais excecional, pelo que são cada vez mais comuns
as relações complexas/multilaterais, em que existem vários interesses
presentes (ex.: concursos públicos, situações de urbanismo, de
ordenamento territorial, de regulação económica). Assim sendo, cada vez
mais os atos administrativos têm efeitos em relação a terceiros ou tem
múltiplos efeitos.

Posições administrativas subjetivas dos particulares em face da Administração

→ A CRP define as garantias dos cidadãos de acesso aos tribunais contra a

Administração a partir de posições jurídicas subjetivas daqueles (é garantida a
tutela jurisdicional efetiva de direitos ou interesses legalmente protegidos).
o Percebendo as categorias dos direitos e dos interesses legalmente
protegidos, entende-se o verdadeiro alcance substancial da tutela
administrativa. Portanto, quanto às posições administrativas subjetivas
dos particulares em relação à Administração, tem de se considerar a
existência de situações de vantagem, que correspondem a obrigações
por parte da Administração ou até de condicionamentos da atividade
administrativa. Neste sentido, temos de distinguir os direitos ou até
interesses legalmente protegidos e interesses simples ou de facto. Por
um lado, temos os direitos (direitos em sentido estrito e interesses
legalmente protegidos) e, por outro lado, os interesses simples ou de facto.
▪ As posições jurídicas substantivas têm de estar relacionadas com
uma norma que proteja um bem jurídico próprio de determinado
particular, sendo que se for em 1ª linha, temos um direito subjetivo,
mas se for em 2ª linha, temos um interesse legalmente protegido.
Assim sendo, depende da interpretação da norma de direito
substantivo, devendo-se presumir a sua existência quando haja um
benefício adequado aos interesses dos particulares.

29
 ▪ Por outro lado, os interesses simples ou meramente de facto
correspondem a circunstâncias em que na relação com a norma se
esteja perante vantagens ocasionais ou meramente reflexas, não se
consubstanciando, através destes interesses, uma situação que
confira um interesse pessoal e direito do administrado.
o Dentro do conjunto de direitos, temos de distinguir direitos subjetivos dos direitos
limitados:
o Direitos subjetivos:
▪ Podem ser:
• Direitos de natureza obrigacional, sendo que existem cada
vez mais, visto que a Administração é cada vez mais uma
Administração de prestações
o Ex.: direitos às prestações da Segurança Social ou
subsídios
• Direitos absolutos: levam a um dever geral de abstenção e
respeito por parte da Administração
o Ex.: Dever de abstenção e respeito quanto aos
Direitos fundamentais de natureza política ou
pessoais
o Direitos potestativos: provocam, de forma
obrigatória, a constituição de uma relação jurídica.
o Direitos limitados: pressupõem algum grau de efetividade, mas em que
nem todos podem ser considerados como direitos plenos.
▪ São:
• Direitos condicionados
o Ex.: dependem de um requisito substancial
o Direitos enfraquecidos, que, por força da lei, podem ser limitados pelo
exercício de poderes da Administração;
o Direitos comprimidos: limitados por lei, levando à necessidade de
atividade administrativa;
o Direitos incompletos/em formação.

30
 09.03.2021

Justiça administrativa e o seu domínio substancial

Ao falarmos de jurisdição administrativa, vimos que os litígios têm por base relações
jurídicas administrativas e, portanto, é o conceito de relação jurídica administrativa que é
conveniente definir-se. A relação jurídica será a relação social disciplinada pelo Direito
pressupondo duas partes (elemento subjetivo), a existência de normas jurídicas que sobre
elas vão tomar uma posição essencial e a existência de posições jurídicas ativas e passivas
(este é um ponto muito importante quando falamos de relações jurídicas no âmbito do D.
Público; D. Público é aquele em que o Estado intervém porque tem uma posição de
superioridade). Falamos da relação jurídica como relação jurídica interpessoal, porque
interessam-nos as relações jurídicas intersubjetivas, na medida em que são estas que os
tribunais administrativos vão considerar, (principalmente as que têm elementos externos).
Assim, a ideia que deve ficar é que a relação jurídica é externa, no sentido de ser uma
relação entre o órgão administrativo e um particular (ou outro órgão de natureza
administrativa, mas que não seja meramente interna, não tenha a ideia regimental de uma
relação.

→ As relações jurídicas externas podem ser entre a Administração e sujeitos

privados, bem como entre pessoas coletivas públicas.

Com isto, não podemos concluir que as relações jurídicas internas são uma área reservada
da Adm. onde não entram os tribunais, o caráter interno de uma relação, não é salvo
conduto para que ela estava fora da relação administrativa, na medida em que se tem de
olhar para: o conjunto de relações internas que podem ser admitidas; a complexidade do
aparelho administrativo do Estado (enquanto pessoa coletiva); e ainda a existência de
relações jurídicas atípicos, isto é, relações entre unidades orgânicas do Estado e outras
pessoas coletivas; por exemplo, as relações que existem nas federações entre Estados
federados e Estados federais).

Deve-se ter em conta que há uma diversidade funcional de pessoas coletivas públicas,
pelo que muitas vezes, a medida que tome uma pessoa coletiva pública tem influência nas
decisões tomadas por outros órgãos pelo que não se pode considerar que sejam meramente
internas, na estrita medida em que a decisão tomada por órgão da AP tem influência nas
competências de outros órgãos, o que leva a que elas tenham uma vertente de
possibilidade de impugnação dos atos que estejam em causa. Portanto, para efeitos de
31
exclusão do âmbito da jurisdição administrativa, vamos entender que há algumas relações
jurídicas internas administrativas que estão fora dessa jurisdição. Por exemplo:

o Relações entre órgãos administrativos dentro da mesma pessoa coletiva, a

menos que o contrário resulte da lei e que as decisões de um dos órgãos
tenham influência sobre as competências do outro. Pense-se na lógica da
organização de um ministério e dos órgãos do próprio ministério, em
princípio estarão fora da justiça administrativa, a menos que o contrário
resulte da lei ou que a intervenção de um deles tenha sido exercida da
competência do outro órgão;
o Relações entre órgãos administrativos e os seus membros ou titulares,
sempre que estejam em causa direitos destes que sejam direitos próprios;
o Relações entre órgãos de uma qualquer instituição e os utentes ou sujeitos
de relações especiais de Direito Administrativo que estejam ligados a essa
instituição na estrita medida no vínculo de natureza funcional.

Estão incluídas na lógica da justiça administrativa, desde logo, as relações jurídicas

administrativas que sejam externas, sejam elas entre Administração e particulares,
sejam elas entre Administração, mas com natureza externa.

→ Nas relações jurídicas entre a Administração e os particulares:

o Relações entre entidades administrativas e particulares;
o Relações fundamentais entre organizações administrativas e os membros,
utentes ou pessoas funcionalmente ligadas a essas organizações
o Relações entre sujeitos privados que atuem no exercício de poderes
administrativos e os particulares: aquelas circunstâncias em que, por
exemplo, um determinado sujeito privado está a exercer poderes públicos,
porque estes, por exemplo, lhe foram concessionados. Neste sentido,
podemos ter relações entre privados que estão dentro do contencioso
administrativo, isto é, relações entre empresas que estão dentro desta
justiça administrativa.

Assim, dentro da justiça administrativa temos relações da Administração do Estado (ou

de outras administrações públicas) com particulares e relações entre entidades
públicas em forma privada ou verdadeiros privados e os particulares.

32
Por sua vez, temos de considerar dentro da justiça administrativa algumas relações
interadministrativas que nós vemos como internas do Direito Administrativo:

→ Relações entre entes públicos administrativos

→ relações entre entes administrativos e outos que atuem em substituição da
Administração
→ Relações entre órgãos de diferentes entes públicos quando essa sua característica
pública for essencial para determinar a natureza da relação jurídica, por exemplo,
quando há interesses públicos divergentes, seja numa lógica de controlo ou até de
concorrência)

Caracterização das relações jurídicas administrativas:

→ Simples ou Bipolares: relação normal entre Administração e cidadãos

→ Poligonais ou Complexas: nas quais existe um confronto com mais de dois
sujeitos com interesses distintos/contrários, por exemplo, aquilo que sucede nos
concursos públicos, em que temos vários concorrentes, onde temos o Estado no
relacionamento com vários concorrentes distintos.

Um dos elementos importantes das relações jurídicas administrativas (logo, da justiça

administrativa) é a existência de posições jurídicas subjetivas: essas posições serão
naturalmente da Administração, de um lado, e os particulares, do outro. Do lado dos
particulares existe um conjunto de garantias de cidadãos de acesso aos tribunais
administrativos contra a Administração para defenderem as suas posições jurídicas
subjetivas, isto é, há uma tutela jurisdicional sobre direitos ou interesses legalmente
protegidos, o que pode levar ao reconhecimento de direitos; à impugnação de atos
administrativos; ou à impugnação de normas regulamentares.

→ Para este efeito, importa o art268ºnº1CRP que se refere a direitos que os cidadãos
têm, mas é, em especial no seu nº4 que se garante a tutela jurisdicional efetiva dos
direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos (onde se vê novamente
o reconhecimento de direitos; a impugnação de atos administrativos; e a
impugnação de normas regulamentares. Surge logo aqui a tutela de direitos e
interesses legalmente protegidos. Vai ser importante concretizar quais serão estes
direitos e interesses legalmente protegidos e, além disso, no processo
administrativo podem estar em causa posições de vantagem ou posições de

33
desvantagem para qualquer uma das partes, sendo que quando pensamos nos
particulares pensamos em posições de vantagem ou posições que não são de
vantagem:
o Posições de vantagem: a ideia de vantagem tem como contraponto uma
obrigação/dever por parte da Administração. Surge então como conceito
relevante, apesar de toda a controvérsia doutrinal que aí existe, a ideia da
existência de um direito subjetivo. Apesar da difícil concretização
doutrinal é importante para distinguir posições jurídicas (relacionadas com
os direitos subjetivos) de simples interesses de facto.
▪ Posições jurídicas VS Simples interesses de facto
• Posições subjetivas vão implicar a existência de uma
norma jurídica que proteja efetivamente um bem do
particular, seja numa lógica direta (em que surgem direitos
subjetivos), seja numa lógica indireta, isto é, como
resultado de um interesse público principal, pelo que
surgem os interesses legalmente protegidos. O direito vem
diretamente da norma e cria o direito na esfera jurídica do
sujeito. Os interesses legalmente protegidos vêm na
sequência do interesse público. Portanto, a atividade
jurisdicional no plano administrativo é muito uma
atividade de interpretação da norma e de determinação da
existência ou não, por parte da norma, da consideração da
adequação de um direito subjetivo que é concedido aos
particulares.
• Interesses de facto não têm por base uma norma jurídica,
sendo que ou são vantagens genéricas que todos nós temos,
por exemplo, com o bom funcionamento da Administração.
▪ É importante salientar que existe uma lógica gradativa entre
direitos, podendo existe direitos subjetivos plenos, direitos
limitados e interesses legalmente protegidos (aqui diz-se que os
interesses são juridicamente protegidos)
• Os direitos subjetivos podem ter uma distinção:
o Direitos subjetivos obrigacionais: têm na sua base
a administração de prestações. Hoje, pensamos na
34
 Administração Pública como uma Administração
que nos presta determinados bens jurídicos e,
sempre que pensamos na Administração, vemos,
por exemplo, direitos a prestações de Segurança
Social (podem ser de reforma ou outras;
o Direitos absolutos: geram na Administração, não
uma atitude ativa de prestação, mas uma atitude de
abstenção e de respeito absoluto por esses mesmos
direitos. Pensemos nas liberdades e Direitos
fundamentais de natureza pessoal que os cidadãos
têm e em relação aos quais a CRP impõe respeito e
abstenção de medidas contrárias ao mesmo por
parte de todos. Portanto, é um Direito Público que
é imediatamente aplicável;
o Direitos públicos reais: como, por exemplo, o
direito que temos de utilização normal do domínio
público
o Direitos potestativos: aqueles em que se provoca a
constituição de uma relação jurídica, que vai ter, da
parte da contraparte, uma ideia de sujeição da
contraparte administrativa. Tal pode vir, por
exemplo, de um contrato administrativo, bem como
de uma ação administrativa, gerando uma ideia de
que não há aqui um ato volitivo muito claro
• Direitos limitados/condicionados: nem todos os direitos
subjetivos que temos são totalmente plenos, existindo uma
distinção dentro destes direitos limitados/condicionados:
o Direitos condicionados propriamente ditos: estes
direitos são condicionados na medida em que, por
exemplo, caducam ou podem ser extintos porque
não se cumpre uma qualquer condição ou termo,
mas são também os direitos de eficácia continuada,
isto é, aqueles que, por exemplo, são atribuídos
num contrato, mas sob uma condição suspensiva ou

35
 necessitam de uma atividade da Administração que
seja integradora da sua eficácia. Portanto, estes são
aqueles direitos que dependem de uma qualquer
condição.
o Direitos enfraquecidos: são direitos que podem, por
força da lei, necessitar de uma intervenção
administrativa unilateral que permita o seu
exercício, por exemplo, direitos que dependem de
uma autorização administrativa, como é o caso da
autorização administrativa para exercer profissão
de advogado. Neste último caso, esta intervenção
administrativa é bilateral, mas também pode ser
multilateral. Um outro exemplo, nestes direitos
enfraquecidos, será a liberdade de circulação
automóvel que está sujeita a carta de condução.
o Direitos incompletos: são, no fundo, expectativas
jurídicas que resultam de uma vinculação através de
procedimentos complexos, por exemplo, aquilo que
sucede nos licenciamentos com as aprovações de
projetos de arquitetura ou licenciamento de obras
particulares.

NOTA: Estes direitos condicionados distinguem-se dos Direitos

prima facie, isto é, direitos diretos que vêm de interesses próprios dos
particulares, cujo conteúdo muitas vezes não está totalmente determinado
na lei, dependendo de uma concretização futura, por exemplo, o direito
genérico a certas prestações ou subsídios que dependem de facto que vai
existir mais tarde.

• Interesses legalmente protegidos, são situações de fronteira

cuja evolução favoreceu uma ampliação de um conjunto de
posições jurídicas subjetivas que serão respeitadas e temos
vários tipos:
o Interesses decorrentes do poder discricionário: são
situações que resultam do direito ao exercício correto

36
 do poder discricionário. Independentemente da
utilização de poder discricionário pela Administração,
esta tem de respeitar, obviamente, situações de
igualdade, justiça, proporcionalidade, racionalidade,
boa fé ou de proteção da confiança legítima. Assim,
estes interesses são naturalmente protegidos.
o Interesses relevantes e que vêm de relações jurídicas
multilaterais: os particulares não são sujeitos diretos das
decisões administrativas, mas podem ter interesses que
são paralelos ou convergentes com os interesses dos
destinatários dos atos.
o Interesses coletivos: são interesses de associações na
defesa de interesses gerais de associados ou interesses
locais gerais, isto é, são interesses da generalidade dos
residentes numa certa circunscrição, como p.e. um
município
o Interesses difusos (Arts60º, 66º e 78º CRP): apesar de
terem uma relevância autónoma face a certos direitos
individualizados, mas não são direitos subjetivos
propriamente ditos.
o Interesses de baixa normatividade: circunstâncias que
surgem quando a Administração emana uma diretiva,
recomendação, interpretação de norma, etc., que apesar
de terem relevância jurídica limitada (casos de soft law,
por contraposição à hard law das normas jurídicas), que
existem em função da proteção da confiança legítima
dos direitos em causa, bem como expectativas jurídicas.

RESUMO: quando falamos de posições de vantagem falamos de direitos subjetivos ou

de interesses legalmente protegidos. Falando de direitos subjetivos ou interesses
legalmente protegidos, temos de fazer a sua distinção. Portanto, da norma, vêm direitos
subjetivos que tem de ser considerados pela justiça administrativa, sejam dos particulares
ou da Administração. Do lado contrário destes direitos temos as situações de sujeição,
seja uma sujeição propriamente dita, seja um dever, seja um ónus jurídico.

37
 o Posições de desvantagem:
▪ Sujeições: correspondem, no fundo, às posições jurídicas dos
particulares que surgem como contraponto de direitos potestativos da
Administração, mas que são, sobretudo, características de contraponto
relativamente a poderes jurídico-públicos gerais ou especiais. Pense-
se, por exemplo, na situação do expropriado que perde a sua
propriedade, mas recebe uma indemnização, o mesmo acontecendo,
por exemplo, no poder tributário, na medida em que se impõe aos que
ficam numa situação de sujeição)
▪ Deveres: devem ser entendidos no sentido amplo e incluem:
obrigações concretas dos particulares e que decorrem da lei, normas
administrativas (regulamentos) ou atos administrativos. Podem
também surgir na sequência da assinatura de um contrato
administrativo. Os deveres têm de se fundar na lei (enquanto norma
jurídica), ou num contrato. A previsão é, muitas vezes, uma previsão
direta, que se retira logo da lei ou do contrato, mas pode também ser
uma previsão indireta, quando seja o resultado do exercício de poderes
administrativos legalmente previstos.
▪ Ónus Jurídico: existem na situação em que o titular do poder tem a
necessidade de adotar um certo comportamento caso pretenda alcançar
o efeito jurídico favorável, por exemplo, a lógica do ónus da prova,
isto é, aquele que tem o ónus da prova tem de cumprir um
comportamento para atingir um resultado favorável, tem de provar
algo. Há na doutrina quem diga que o ónus pode ser visto como uma
figura mista que não é uma posição desfavorável. O professor
concorda no ónus como dever jurídico.

Como contraponto desta lógica de deveres ou de direitos dos particulares, estão as

posições jurídicas da Administração Pública, isto é, aquilo que vem de um ente que
tem uma especial capacidade jurídica de Direito Público (a Administração) que é limitada
pelo:

→ Princípio da Especialidade: as atribuições legais que cada um dos entes públicos

tem

38
 → Princípio da Legalidade: numa lógica que é contrária à ideia de liberdade sem
mais, isto é, a determinação por lei que pode ser entendida em sentido amplo; há
até quem entenda que ainda dentro deste conceito de lei está o conceito de norma,
sendo um princípio normativo, por exemplo, derivado das obrigações que podem
vir do domínio contratual.

Porém, uma coisa é certa, é que as posições jurídicas da Administração são sempre
dominadas por uma ideia de poderes de autoridade é por isso que fazemos a distinção
entre o que é ou não administrativo, por exemplo, quando um funcionário de uma
escola/universidade vai comprar um resma de papel, não vai atuar com o seu poder de
autoridade e obrigar a que lhe entreguem a mesma; tem sempre de pagar o preço da coisas
devida, nunca se esquecendo da lógica do Princípio da Especialidade e da Legalidade.
Isto tudo dentro do âmbito do Direito Público.

A Administração Pública, na lógica dos seus poderes, tem-nos como poderes deveres,
porque são poderes que visam alcançar os interesses públicos de um determinado
particular ou de toda a comunidade, são, por isso, poderes que a autoridade não pode
alienar ou renunciar. Para além destes meios gerais, a Administração também é titular de
direitos concretos, que muitas vezes resultam dos exercícios dos seus poderes no
contexto de situações de vida prática. Estamos perante a ideia de deveres e direitos
obrigacionais, mas também podem surgir direitos absolutos e concretos (por exemplo,
direitos reais sobre bens do domínio público), bem como deveres gerais de abstenção
(por exemplo, o Estado não pode pôr em causa as nossas liberdades). Também o Estado
pode ter direitos potestativos ou sujeições quando estão em causa contratos
administrativos. Em resumo, o Estado pode ter os seus direitos gerais que são funcionais;
pode ter direitos concretos que podem ser absolutos; obrigacionais; de abstenção; e
podem ser potestativos ou sujeições se vierem de contratos administrativos.

Já nas relações interadministrativas, entre órgãos de Administração, a posição e

domínio pode ser menos intensa (por exemplo, quando se fala da tutela do Estado face
aos seus institutos públicos ou dos municípios sobre a sua Administração Indireta
municipal, bem como a relações do Estado com Regiões Autónomas), mas pode também
suceder que a relação se aproxime entre particulares e Adm. (por exemplo, quando
um órgão de um instituto para atuar dependa de uma autorização ministerial ou de uma
direção geral). Tudo isto são exemplos de formas de relacionamento entre a

39
Administração e os particulares, que têm influência na lógica da justiça administrativa.
Por isso, relembramos que os órgãos públicos são titulares de posições jurídicas
procedimentais ou processuais, num plano passivo e plano ativo, isto é, são órgãos que
têm direito de acesso aos tribunais administrativos.

Justiça administrativa e a sua dimensão funcional

No plano material, a justiça administrativa abrange questões de Direito (e não de facto),

que implicam o exercício de uma função jurisdicional, em que existam questões jurídicas
que têm de ser solucionadas no processo através de um tribunal. Portanto, é o local em
que existem questões de Direito que, quando resolvidas, correspondem a um caso julgado.

No plano funcional, a justiça administrativa abrange questões de Direito que implicam

o exercício de função jurisdicional, isto é, serem resolvidas num tribunal, segundo um
processo justo que, quando resolvido, configura um caso julgado. Portanto, temos de
considerar o objeto, isto é, uma questão de direito e o meio de resolução (um processo
judicial perante um tribunal em sentido amplo no qual se inclui a arbitragem). Portanto,
vamos delimitar de forma negativa a justiça administrativa, averiguando o que está fora
da justiça administrativa:

→ Atos internos da Administração ou litígios relativos à organização que não

ultrapassam a lógica de relações administrativas internas (regulamentos de
organização, conflitos orgânicos, questões de disciplina interna, etc.). São
resolvidos no âmbito da própria Administração. Note-se que o que hoje é interno,
é muito mais reduzido do que era interno antigamente;
→ Questões meramente de mérito
→ Questões de legalidade que possam cair em situações de autocontrolo (reclamação
administrativa ou recurso hierárquico) ou na lógica do heterocontrolo quando feito
por entidades administrativas independentes, por exemplo, a comissão nacional
de eleições, comissão nacional para a proteção de dados, comissão para a
fiscalização de segredos do Estado, etc. São situações em que há um recurso
hierárquico, por exemplo, e em que tudo se passa ainda na esfera da
Administração. Note-se que o recurso hierárquico e esta intervenção destes órgãos

40
 administrativos independentes eram formas típicas do contencioso administrativo
tradicional que hoje estão fora do conceito de justiça administrativa.
o O que é são reclamações ou recursos administrativos? São circunstâncias
em que se permite o exercício aos particulares de solicitarem a revisão de
um ato ou de reagirem contra a omissão desses atos, perante os seus
autores. Para além disto, existe a possibilidade de se recorrer para os
órgãos hierarquicamente superiores (recurso hierárquico). Como
fundamentos para esta atuação estão a ilegalidade e a inconveniência por
interesse público do ato impugnado, isto é, a possibilidade de se fazer uma
análise meramente de mérito.

Complementares face a estas possibilidades, está a garantia dos particulares de acesso

aos tribunais e, podendo os tribunais decidir, a utilização dessa possibilidade é
curiosamente o pressuposto processual para a ação judicial. De fora ficam as questões
que não cabem dentro da lógica da justiça administrativa, porque são aqueles em que a
resolução da controvérsia não é jurisdicional e a decisão não cabe a um tribunal (exemplo
de casos que ficam de fora será resolução de controvérsias que tenham por base meios
políticos, por exemplo, o caso do direito de petição ao Provedor de Justiça ou o direito de
petição perante o Parlamento).

Casos de autocomposição dos conflitos extrajudicial

Fora da justiça administrativa, ficam os casos de autocomposição dos conflitos

extrajudicial que consubstanciam formas não jurisdicionais de resolução de conflitos,
nos quais se incluem a conciliação, a mediação e a transação quando sejam admitidas
no âmbito do direito administrativo. São casos em que a resolução das relações
administravas se admite por vontade das partes, sendo que a abertura do Direito
Administrativo face a estas formas de resolução é incomparável com a de Direito
Tributário. Isto é, há sempre um elemento de vontade presente, razão pela qual se deve
fazer a distinção relativamente àquilo que sucede com os tribunais em que não há um
elemento de vontade que seja decisivo para a resolução do conflito. O CPTA admite a
possibilidade de o juiz fazer uma audiência prévia e presidir a uma tentativa de
conciliação entre as partes, sendo a conciliação sempre conduzida pelo juiz, que se deve

41
empenhar ativamente na obtenção de solução mais adequada possível aos termos do
litígio); pode tentar a mediação; pode tentar a transação.

No Direito Administrativo existem centros de arbitragem que se dedicam a estas formas

de terminar litígios, em algumas matérias de Direito Administrativo, determinadas pelos
seus estatutos.

Estas formas são admitidas no Art202ºnº4 CRP, “A lei poderá institucionalizar

instrumentos e formas de composição não jurisdicional de conflitos”. Quando falamos da
arbitragem, existe a possibilidade de questões de Direito Administrativo ou de inclusão
na justiça da administração de questões de tribunais arbitrais. A jurisdição arbitral é
admitida pelo CPTA, podendo, quanto à arbitragem voluntária que decorra de
convenções de arbitragem celebradas pelas partes, existirem compromissos arbitrais ou
cláusulas compromissórias em relação a litígios eventuais que venham da relação jurídica
contratual ou extracontratual, sendo frequente que estas cláusulas compromissórias
existam nos contratos administrativos que sirvam como elemento para a criação de
tribunais arbitrais em casos de litígios que surjam nesses contratos, são os próprios
contratos que preveem a utilização dos tribunais arbitrais.

Em relação aos tribunais arbitrais, releva o Art209ºnº2 CRP, “2. Podem existir
tribunais marítimos, tribunais arbitrais e julgados de paz. Portanto, são casos em que a
própria CRP admite que exista nesses tribunais o exercício da função jurisdicional
(obviamente que estes tribunais não são órgãos de soberania; os juízes-árbitros são
cidadãos em que se configura uma decisão de exercício de poderes públicos por privados).
Quando os juízes arbitrais estejam a decidir, estão sempre a fazê-lo sob a lógica do
direito das normas jurídicas constituídas, pelo que não o podem fazer por uma base de
conveniência ou oportunidade, nem podem julgar a equidade. Podem determinar pedidos
cautelares e ordens preliminares, mas o que é importante reter é que são casos em que
claramente se aplica a função jurisdicional.

Não se deve confundir a lógica da função jurisdicional exercida por verdadeiros tribunais
com a ideia de arbitragem administrativa de conflitos a estabelecer por entidades
administrativas.

42
Limites funcionais da justiça administrativa

Desde logo, os limites funcionais são determinados pela existência de relações

jurídicas administrativas, devendo a jurisdição administrativa julgar os litígios entre os
interessados, dando uma solução de caráter jurisdicional.

Esta atividade sofre limitações funcionais específicas, na medida em que há um poder

público a fazer um juízo sobre o exercício e legitimidade de exercício de outro poder
público, ou seja, são os tribunais fazem um juízo sobre o modo como o Estado exerce
executivamente as suas funções, isto é uma consequência da existência do Princípio da
Separação de Poderes. Por isso se fala na jurisdição limitada da justiça administrativa,
tendo em atenção os limitados poderes de cognição que os juízes administrativos têm.
Sempre entendido numa lógica de autonomia do poder judicial e o poder administrativo,
que devem ser vistos como poderes independentes. Apesar desta independência, o juiz
não pode substituir-se à competência e à autoridade própria das decisões jurídico-públicas
da Administração. É por isto que este é um meio em que há sempre uma questão relevante
a tratar: a execução das sentenças que é um ponto em que se nota o relacionamento entre
tribunais e Administração.

16.03.2021

Justiça administrativa e a sua dimensão funcional (Consolidação)

Quando falamos da dimensão funcional da justiça administrativa, estamos a falar,

fundamentalmente de três elementos: têm de estar em causa questões de Direito; em
segundo lugar, essas questões, os litígios que elas levantam têm que ser dirimidos através
de um processo jurisdicional, isto é, um processo num tribunal; o tribunal decide e o
caso, quando resolvido, configura um caso julgado. Note-se que não é qualquer questão
que vai pertencer à jurisdição administrativa.

O art212ºnº3 CRP é muito importante nesta dimensão funcional que a justiça

administrativa vai ter, mas este artigo dita que “compete aos tribunais administrativos e
fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objetivo dirimir
os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”. Está aqui o elemento dos
tribunais, o elemento do objeto ser dirimir litígios e a dimensão processual. Portanto,
quando falamos numa lógica de justiça administrativa nesta dimensão funcional, estamos

43
a dirigir-nos ao seu objeto (litígios relacionados com relações jurídicas administrativas),
ao seu meio (tem a ver com o processo propriamente dito) e ao princípio da separação
de poderes (relação entre o elemento jurisdicional e o elemento da Administração – entre
tribunais e Administração).

O que é que fica de fora deste contencioso na sua dimensão funcional?

→ As questões de natureza interna da Administração como, por exemplo, ordens de

serviços, regulamentos, disciplinas internas. Isto era um princípio que era aceite
há uns anos atrás, mas a evolução que existiu leva a que hoje seja entendido de
uma forma distinta, uma vez que o âmbito desta limitação já foi um âmbito maior,
sendo hoje mais pequeno. O Art55ºLPTA refere-se à legitimidade ativa, notando-
se que têm legitimidade ativa os órgãos administrativos relativamente a atos
praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva, assim como têm
presidentes de órgãos colegiais em relação a atos praticados pelo respetivo órgão,
bem como outras atividades em defesa da legalidade administrativa nos casos
previstos na lei. Portanto, se a lei geral prevê estes casos de legitimidade ativa
temos que, relativamente a atos administrativos que um órgão pratique em relação
a outros, eles caem dentro do processo administrativo. Por outro lado, atos que
sejam praticados pelo presidente de um órgão colegial em relação ao seu próprio
órgão, bem como na relação com outros órgãos, também caem dentro do
contencioso administrativo, dentro do princípio de jurisdição administrativa.
Logo, não podemos ser tão estritos como os princípios pareciam determinar em
relação a esta limitação de as questões internas inter-administrativas não estarem
incluídas dentro do conceito de justiça administrativa. Portanto, o âmbito desta
exceção já foi maior porque já se considerou que estaria de fora tudo o que era
organizativo ou tudo o que eram relações inter-administrativas. Hoje não é assim,
como se pode notar pela análise das alíneas d) e e) do art55ºnº1LPTA.
→ Questões de mérito, por exemplo questões em que existe uma impugnação
administrativa, em que estamos na fase procedimental. Aqui podemos fazer o
mesmo raciocínio que aplicamos também àquilo que sucede em relação ao
processo tributário, tendo nós já feito a distinção entre o procedimento e o
processo. Aqui passa-se a mesma coisa, quando há, por exemplo, uma
impugnação administrativa, não estamos no processo administrativo, não
estamos, portanto, na justiça administrativa e essa impugnação administrativa

44
 pode ser uma impugnação de autocontrolo (quando estamos dentro da mesma
linha da administração, por exemplo nos casos de recursos hierárquicos ou nos
casos de impugnação ou reclamação administrativa perante o órgão que praticou
o ato) ou de heterocontrolo (quando feito por entidades administrativas
independentes, por exemplo a comissão nacional de eleições, comissão nacional
para a proteção de dados, comissão para a fiscalização de segredos do Estado,
etc.). Apesar de se considerar, dentro de uma lógica ampla de contencioso, não
estão na lógica da justiça administrativa. Apesar de, como é óbvio, quando se faz
uma impugnação de um ato administrativo pelo próprio ato administrativo,
quando estamos perante uma reclamação, estamos, com grande probabilidade
perante juízos de legalidade. Portanto, dentro de um plano material até cairiam
dentro do conceito que vimos de justiça administrativa. No entanto, no plano
funcional, deveriam ser vistos como um meio complementar ou até, muitas vezes,
pressuposto para a aplicação dos princípios da justiça administrativa. Podemos
analisar, para este efeito, os arts185ºnº3, 197ºnº1 e 199ºnº3 CPTA. Temos a
distinção entre o elemento procedimental e o elemento processual, porque
estamos a considerar a lógica da justiça administrativa como um conceito em que
há um processo entre duas partes perante um terceiro que é o tribunal.
→ Meios políticos, como por exemplo as petições ao provedor de justiça ou à
Assembleia da República.
→ Autocomposição de litígios
o São situações de conciliação, mediação ou de transação, em que existe
um papel claro de aplicação da vontade das partes, ainda que possa existir
uma intervenção de um terceiro e esse terceiro seja o tribunal, mas não é
feito na lógica processual que estamos a tratar.
▪ Não é pacífica na doutrina a forma de distinguir conciliação da
mediação, por exemplo: há quem avance que a conciliação
corresponde àquela ideia em que o terceiro aproxima as partes e, a
mediação é aquela em que o terceiro apresenta uma proposta de
solução. No entanto, para nos apercebermos melhor de como
funciona esta matéria, temos de ver o que está determinado no
art87º-A LPTA, no qual, depois de ser estabelecido um despacho
pré-saneador, quando o juiz entenda que é necessário estabelecê-
lo, entramos na fase de audiência prévia, que deve ser realizada
45
 no prazo de 30 dias a partir da sua convocatória, sendo o momento
em que se tenta realizar uma tentativa de conciliação. Veja-se
também o Art87º-C LPTA relativo à tentativa de conciliação
(sempre presidida por um juiz que deve tentar, de forma ativa,
encontrar a solução mais adequada para o litígio em causa, sendo
que se não se conseguir total ou parcialmente a conciliação, o juiz
determina quais são as questões em concreto que vão a juízo e
mantêm o litígio) e mediação (aplica-se nos termos da LPC, com
as necessárias adaptações quanto à matéria em causa).
o A transação corresponde a um contrato administrativo que termina com
o litígio ou previne a existência de um litígio (esta lógica de
autocomposição passa por uma homologação pelo tribunal).
o Isto distingue-se dos centros de arbitragem, sendo que, segundo o o
Art187º LPTA os centros de arbitragem podem ser autorizados pelo
Estado e podem servir para resolver litígios que sejam passiveis de
arbitragem, nos termos do Art180 CPTA, nomeadamente relações
jurídicas de emprego público, sistemas públicos de proteção social e
urbanismo. O art187º LPTA remete para o art180º CPTA.
▪ O Art180º CPTA refere-se aos tribunais arbitrais e percebe-se que
é sempre nos termos e na relação com esta possibilidade se criar de
tribunais arbitrais, que se devem entender os centros de arbitragem.
O Art180ºnº3 CPTA (“ Quando esteja em causa a impugnação de
atos administrativos relativos à formação de algum dos contratos
previstos no artigo 100.º, o recurso à arbitragem seguirá os termos
previstos no Código dos Contratos Públicos, com as seguintes
especialidades: a) O regime processual a aplicar deve ser
estabelecido em conformidade com o regime de urgência previsto
no presente Código para o contencioso pré-contratual; b) Em
litígios de valor igual ou inferior ao previsto no n.º 5 do artigo
476.º do Código dos Contratos Públicos, da decisão arbitral cabe
recurso urgente para o tribunal administrativo competente, com
efeito meramente devolutivo, se essa possibilidade tiver sido
salvaguardada pela entidade adjudicante nas peças do
procedimento, ou declarada por algum dos concorrentes ou

46
 candidatos nas respetivas propostas ou candidaturas.”) indica que
se pode tentar a conciliação ou mediação no procedimento
antes de chegarmos à fase de natureza processual. Os
ministérios para se vincularem têm de emanar uma portaria do
membro do Governo responsável em matéria da justiça e pelo
membro do Governo responsável pela matéria (por exemplo, o
ministério da cultura está vinculado por sua vontade a estes centros
de arbitragem, pelo que a portaria via delimitar os limites máximos
dos litígios que podem ser abrangidos dando o direto às partes a
eles recorrerem).

Por outro lado, são incluídos na resolução da justiça administrativa, os casos que vão
para os tribunais arbitrais.

→ Na justiça administrativa, estes estão sujeitos ao princípio da Arbitragem

Voluntária, em que há convenções de arbitragem entre as partes, que podem ser
compromissos arbitrais (que têm por objeto um litígio em concreto) ou podem ser
cláusulas compromissórias (aquelas em que as partes estabelecem nos litígios
eventuais – é o que acontece muito nos contratos administrativos: as partes
determinam que os litígios daquele contacto podem ser resolvidos pelo Tribunal
Arbitral). Há quem considere que, à luz do art182º CPTA (“O interessado que
pretenda recorrer à arbitragem no âmbito dos litígios previstos no artigo 180º
pode exigir da Administração a celebração de compromisso arbitral, nos casos e
termos previstos na lei”), existe um direito potestativo das partes na determinação
da existência destes tribunais arbitrais.
→ Os tribunais arbitrais estão previstos no Art209ºnº2 CRP, podendo existir
tribunais marítimos, tribunais arbitrais e julgados de paz. Os árbitros decidem com
padrões de juridicidade, com patamares jurídicos e legais, podendo as partes
determinar a possibilidade de fazerem juízos de equidade quando estejam em
causa questões de legalidade (em princípio, não o podem fazer segundo o
Art185ºnº2 CPTA, “Nos litígios sobre questões de legalidade, os árbitros
decidem estritamente segundo o direito constituído, não podendo pronunciar-se
sobre a conveniência ou oportunidade da atuação administrativa, nem julgar
segundo a equidade”). Os tribunais arbitrais podem decretar providencias
cautelares e emanem decisões com força de caso julgado. O Art185º-A CPTA

47
 refere que há hipótese de impugnar as decisões dos tribunais arbitrais, no domínio
administrativo, nos termos da lei da arbitragem voluntária, ou seja, aqui a
arbitragem é diferente da arbitragem tributária). A decisão arbitral sobre o mérito
é suscetível de recurso para o Tribunal Constitucional quando é posta em causa a
inconstitucionalidade de uma norma ou quando aplica uma norma cuja
inconstitucionalidade tenha sido suscitada. Ainda assim existe um recurso para o
STJ, nos casos do Art185º-A nº3 CPTA (quando esteja em oposição com acórdão
de tribunal central administrativo ou do STA; ou quando esteja em causa uma
questão, que seja especialmente relevante para jurídico ou social; ou quando tenha
uma importância fundamental; ou quando seja a melhor forma de aplicação do
Direito).
→ Se compararmos a arbitragem no plano administrativo e no plano tributário,
vemos que há uma maior liberdade e imperfeição na arbitragem administrativa,
face à arbitragem tributária.
o A arbitragem fiscal é muito mais utilizada que a administrativa devido a
estes fatores
→ Existe o elemento do conceito de arbitragem necessária que configuram casos em
que a arbitragem tem de existes. São aqueles casos em que, por exemplo, se fixa
indemnização de uma expropriação por falta de acordo; ou que tem aqueles que
têm que ver com arbitragem desportiva (Tribunal Arbitral Desportivo)

Limites funcionais na atuação da justiça administrativa

→ O principal limite é aquele que vem do princípio da separação de poderes,

separação esta importante entre o poder judicial e o poder administrativo. Isto vai
levar a uma ideia de jurisdição limitada da justiça administrativa, tendo em
atenção os limitados poderes de cognição que os juízes administrativos têm.
Apesar desta independência, o juiz não pode substituir-se à competência e à
autoridade própria das decisões jurídico-públicas da Administração. Assim, este
é um meio em que há sempre uma questão relevante a tratar: a execução das
sentenças (que é um ponto em que se nota o relacionamento entre tribunais e
Administração). A ideia a reter é que existem limites que não podem ser
ultrapassados, limites, desde logo, quanto conteúdo da fiscalização que faz. Este

48
conteúdo de fiscalização que é feito por esta justiça administrativa hoje leva a que
se possa fazer uma bifurcação: os poderes administrativos estão relacionados com
os poderes de decisão da Administração perante o facto concreto e os poderes de
jurisdição correspondem à fiscalização da Administração ou à garantia da
legalidade. Portanto, o poder administrativo decide e, por outro lado, o poder
judicial fiscaliza ou gera garantia.
o Antigamente, a doutrina fazia esta distinção de forma diferente: nos
tribunais estava em causa apenas o princípio da legalidade e era nos
tribunais que se aplicava este princípio. Já na Administração, está
implícito o princípio da discricionariedade. Logo, a Administração era
discricionária e os tribunais eram aplicadores da legalidade. Dentro desta
ideia, a Administração estava apenas limitada por princípio de
discricionariedade, mas estabeleceu-se um princípio de que na
Administração estavam presentes as ideias e de mérito e boa
administração.
▪ Nesta visão doutrinal, anterior à que foi referida (em que na
Administração está presente uma lógica de decisão e nos tribunais está
presente uma lógica fiscalização), na Administração estava presente o
interesse público, enquanto nos tribunais estão presentes a noma e os
juízos jurídicos. Chegando a existir a distinção entre o princípio da
legalidade e o princípio da discricionariedade.
• Isto é, hoje em dia, quando distinguimos a parte da jurisdição
administrativa da parte da Administração pública, pensamos: a
jurisdição administrativa existe para fiscalizar a atuação da
Administração ou garantir a aplicação do princípio da
legalidade, já a Administração existe para decidir. No entanto,
houve tempos em que se dizia que a Administração estava
dominada pelo princípio do interesse público e os tribunais
estavam dominados pelos princípios jurídicos e de aplicação
das normas, como se a aplicação das normas não fosse também
de interesse público. Porquanto, chegou-se a distinguir entre
legalidade (para os tribunais) e discricionariedade (para a
Administração). O problema não está no facto da
Administração também atuar de acordo com princípios de

49
 legalidade, estando este sim no facto da discricionariedade da
Administração não poder ser aplicada pelos tribunais, mas, ao
mesmo tempo, hoje em dia, cada vez mais se determina que o
mero exercício de poderes discricionários por parte da
Administração está sujeito ao princípio da legalidade, pelo
que os tribunais controlam o exercício desses poderes, no
sentido de averiguar se esta discricionariedade foi exercida de
acordo com o princípio da legalidade.
▪ Neste sentido, os tribunais podem controlar a aplicação dos princípios
da proporcionalidade, do interesse público, da boa-fé, da
imparcialidade ou da igualdade. A melhor forma de encontrarmos uma
síntese é a seguinte: o juízo que os tribunais fazem baseia-se em
normas e princípio jurídicos (não incluindo os princípios da confiança
ou da oportunidade) e, mais uma vez, o CPTA ajuda-nos no art3ºnº1
(“No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos
poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela
Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não
da conveniência ou oportunidade da sua atuação.”). Portanto, a
conveniência e oportunidade está fora, mas na utilização dos poderes
discricionários têm de se cumprir as normas e Princípios jurídicos. Isto
é a síntese do Princípio da Administração Executiva: os tribunais
julgam, mas não administram e a oportunidade está nas mãos da
Administração, mas tem de ser usada de acordo com o Princípio da
Legalidade e cumprimento das normas. Deixou de haver a lógica de
que a Administração era livre e tinha consigo poderes discricionários
incontroláveis e os tribunais apenas se cingir ao Princípio da
Legalidade (eles de facto cingem-se nele, mas num julgamento em que
fazem sobre o exercício dos poderes discricionários, sendo que quanto
a estes últimos se deixam de fora os juízos de oportunidade).
▪ Assim sendo, controlam os tribunais apenas a discricionariedade em
sentido amplo
→ Casos de necessidade de decisão administrativa prévia: esta ideia de que é
sempre necessária uma decisão administrativa prévia, é algo que nunca vigorou
na sua totalidade. Este ponto ganha ainda mais força a partir do momento em que

50
se determina uma afirmação de um Direito Fundamental de acesso aos tribunais
administrativos. Hoje, aliás, quem quiser utilizar uma ação administrativa não tem
de provocar ou esperar por um ato administrativo, tendo apenas de utilizar a forma
que esteja expressa na lei, sendo até possível a condenação à não emissão de atos
administrativos.
o Para este feito, importa o Art37º CPTA, que determina os casos que
seguem a forma de ação administrativa: impugnação de atos
administrativos; a condenação à pratica de atos administrativos devidos
nos termos da lei ou de vínculo contratualmente assumido; condenação à
não emissão de atos administrativos, impugnação de normas; condenação
à emissão de normas; reconhecimento de situações jurídicas subjetivas;
reconhecimento de qualidades ou preenchimento de condições; a
condenação à adoção ou abstenção pela Administração Pública ou
particulares; condenação da Administração à adoção das condutas
necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados
(incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as
legitime); condenação da Administração ao cumprimento de deveres de
prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e
não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que
tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de
disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o
pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um
facto; responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares
dos seus órgão ou respetivos trabalhadores em funções públicas, incluindo
ações de regresso; interpretação, validade ou execução de contratos; a
restituição do enriquecimento sem causa, incluindo a repetição do
indevido; relações jurídicas entre entidades administrativas.
▪ Este artigo não contém uma enumeração taxativa, apresentando
apenas os casos que seguem forma de ação administrativa em
regra. Aqui, quando se pensa neste contencioso que consideramos
o ato, vai-se mais além (para este efeito: Art37ºnº1 c) CPTA -
condenação de não emissão de atos administrativos).
▪ O artigo em questão limita e determina o que é a plena jurisdição.
Quando antes apenas podia haver anulação do ato, hoje há

51
 condenação da própria Administração, na medida em que se
cumpre o princípio da plenitude da jurisdição administrativa
(Art268º CRP). Essa plenitude tem de ser preenchida de acordo
com o Art2º CPTA da tutela jurisdição efetiva: onde se prevê a
proteção de direitos e interesses legalmente protegidos no âmbito
processual; e no Art3º CPTA, que se refere aos poderes dos
tribunais administrativos, prevê o respeito o princípio da
separação de poderes, na medida em que os tribunas
administrativos julgam o cumprimento pela Administração de
normas e princípios jurídicos que a vinculam a Administração
Pública e não normas de conveniência e oportunidade. Os tribunais
têm os meios processuais para o fazer e asseguram a execução das
sentenças (desde logo as que são contra a Administração Pública)
pela emissão de efeitos que estejam estritamente ligados à luz da
lei ou gerando condições materiais para execução da sentença
quando ela toque em poderes discricionários. Portanto, as
sentenças condenatórias dos tribunais administrativos serão muitas
vezes genéricas ou estabelecerão diretivas não podendo ser
excessivamente concretas ou de substituição do poder
discricionário.
▪ Hoje não há uma proibição do juiz condenar, dirigir instruções,
dirigir injunções, dirigir orientações, intimar, sancionar, proibir ou
impor comportamentos à Administração. O que não pode fazer é
ultrapassar o limite de autonomia da Administração Pública, isto
é, tem sempre de representar os limites da discricionariedade em
sentido estrito e do caso decidido (por exemplo, um ato que é posto
em causa judicialmente, mas já passou o prazo de impugnação: este
ato é um ato decidido, não podendo ser colocado em causa).

Justiça administrativa e a sua dimensão orgânica

A dimensão orgânica está relacionada com o conceito de jurisdição administrativa e

corresponde à ideia de se determinar se existe ou não um princípio de exclusividade

52
por parte dos tribunais administrativos em relação às questões de Direito
Administrativo, isto é, se todas as questões que envolvem o Direito Administrativo e
todas as questões que envolvem os órgãos administrativos vão ser tratadas nestes tribunais
administrativos ou não, não existindo uma resposta doutrinal absoluta.

No entanto, o art192ºCPTA determina que os processos em matéria jurídico-

administrativa cuja competência seja atribuída a tribunais pertencentes a outra ordem
jurisdicional regem-se pelo disposto no presente código, ou seja, há processos em matéria
jurídico-administrativa que não estão nos tribunais administrativos, porque há a lei
especial que determina competência de outros tribunais.

Neste âmbito colocam-se as seguintes questões:

→ Qual é que é a reserva de natureza constitucional da justiça administrativa,

isto é, os tribunais administrativos só podem julgar questões de Direito
Administrativo?
o Se os tribunais administrativos só podem julgar questões de Direito
Administrativo, temos de ter que atenção que os tribunais administrativos
são tribunais especiais, sujeitos a um princípio de reserva de competência,
logo, só podem julgar aquilo que seja atribuído por via constitucional em
primeiro lugar). Contudo, este Princípio está sujeito a uma evolução, por
exemplo, pela admissibilidade da atribuição legal de litígios total ou
parcialmente de Direito Administrativo a outros tribunais; mas também,
do lado oposto, pode suceder que contratos privados e, por exemplo,
responsabilidade civil extracontratual, ultrapasse a lógica da cláusula geral
do Art212ºnº3 CRP. Portanto podemos, teoricamente, ter situações nas
duas vias.
→ Qual é o sentido e amplitude da reserva do A. 212º/3 CRP (que determina
que aos tribunais administrativos competem as relações jurídicas
administrativas)? Os tribunais administrativos é que julgam questões de
acordo com o Direito Administrativo?
o Querela doutrinal
▪ 1ª Posição: estamos perante uma reserva do legislador que não
pode atribuir a outros tribunais o julgamento de litígios
materialmente administrativos. Logo, é sempre o legislador

53
 constitucional quem determina isso e pode este último determinar
que as questões administrativas não estejam sujeitas a tribunais
administrativos.
▪ 2ª Posição: (posição mais mitigada) admite-se a remissão para
jurisdição comum de questões de relações jurídicas administrativas
(quando estejam em causa Direitos Fundamentais dos cidadãos,
porque se quer a maior proteção possível). O que se pretende é que
não existam questões que não são julgadas porque: os tribunais têm
falta de meios ou demoram muito (por exemplo, quando se fala de
atrasos de os tribunais, muitas vezes estar relacionadas com os
TAF).
▪ 3ª Posição: distingue o contencioso que é dos Tribunais
Administrativos (relacionado com atos) e o contencioso atribuído
ou acidental (em que os poderes podem ser atribuídos a tribunais
comuns)
▪ 4ª Posição: sendo assumida pela STA e TC, o Art212ºnº3 não
contém uma proibição absoluta, mas apenas um modelo tipo que
comporta exceções (e essas exceções não descaracterizam
atribuição de competências que foi dada aos tribunais
administrativos). Portanto, temos um princípio genérico que é para
aplicar, mas esse princípio não leva a uma proibição absoluta,
apenas nos dando um modelo tipo, logo, há alguma liberdade em
relação a esta matéria. De certa forma, diz que há um princípio
constitucional que determina que os tribunais administrativos são
tribunais comuns em matéria administrativa (tal como temos
tribunais comuns previstos na CRP, os tribunais administrativos
são os tribunais comuns para a matéria administrativa/especial).
Contudo existam exceções:
• O contencioso eleitoral (Art223ºnº2 c) CRP): este tem
sido, de forma sistemática uma matéria considerada fora
dos limites dos tribunais administrativos, por ser a própria
CRP a determiná-lo (é o TC quem julga em última instância
a regularidade e validade dos atos de processo eleitoral).

54
 • O controlo da constitucionalidade de regulamentos
administrativos: este controlo, quando é feito de forma
abstrata, é feito pelo TC (que é um tribunal que vai exercer
competência em relação a matérias jurídico-
administrativas).
• O julgar das contas das entidades administrativas: este
controlo, quando é feito de forma abstrata, é feito pelo
Tribunal de Contas (Art214º CRP; é o Tribunal de Contas
que tem de dar o parecer sobre as contas das Regiões
Autónomas, por exemplo)
• Art8ºnº3 CRP: questões relacionadas com órgãos
competentes de organizações internacionais de que
Portugal seja parte, em que a jurisdição vai determinada
pelos tratados constitutivos (por exemplo, as questões
administrativas no âmbito da UE têm este regime)
• Os tribunais arbitrais

23.03.2021

No art1ºCPTA relativo ao direito aplicável refere-se que o processo dos tribunais

administrativos se rege pelo ETAF e supletivamente pelo CPC. Deste modo, falemos do
ETAF.
No art1ºETAF, é referido que os tribunais de jurisdição administrativa são órgãos de
soberania (são verdadeiros tribunais), com competência para administrar justiça em
nome do povo, em relação a relações jurídicas administrativas nos termos dos Art4º
ETAF (REMISSÃO DO Art1º ETAF PARA O Art4º ETAF). O Art4º ETAF é
fundamental para se perceber o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos, porque
para além de ser esse o título do artigo, é aqui feita uma enumeração que não exclui
legislação especial (acabando por não ser taxativa), mas em que estão elementos muito
relevantes.
→ Entre as alíneas a) e e) art4ºnº1ETAF estão as seguintes referências: à questão da
tutela dos Direitos Fundamentais (alínea a)); fiscalização da legalidade das
normas (alínea b)); fiscalização da legalidade de atos administrativos (alínea c) é

55
 muito importante) fiscalização de validade de normas; validade de atos pré-
contratuais e interpretação de validade e execução dos contratos administrativos
(alínea d)). Assim, estas 5 primeiras alíneas referem-se ao centro da jurisdição
administrativa a nível destes tribunais.
→ Entre as alíneas f) e h) art4ºnº1 ETAF temos a referência à responsabilidade civil
extracontratual
→ Entre as alíneas h) e o) art4ºnº1 ETAF temos a referência a outras matérias, entre
as quais se salienta a enunciada na alínea k), (“Prevenção, cessação e reparação
de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de
saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território,
urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando
cometidas por entidades públicas”) e a alínea o) que se refere a relações jurídicas
administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas
anteriores (alínea enquadradora daquilo que não cabe nas anteriores)
Nota: O legislador preocupou-se em ter uma lista ampla de atos a considerar a nível da
jurisdição administrativa/de possibilidade de intervenção da justiça administrativa, tendo
na alínea o) uma alínea enquadradora de medidas que não caberiam no âmbito processual.
→ Este articulado corresponde a um alargamento da jurisdição administrativa,
por exemplo:
o O Art4ºnº1 e) ETAF, que se refere à validade de atos pré contratuais e à
interpretação, validade e execução de contratos administrativos e outros
quaisquer contratos celebrados nos termos da legislação da contratação
pública por pessoa coletiva de Direito Público ou outras entidades
adjudicantes (faz remissão para estas duas últimas legislações), torna
evidente que é possível a aplicação a contratos privados ou a outras
entidades.
o No que concerne à RC extracontratual, esta é alargada, mas há exceções.
No Art4ºnº1 f) ETAT nota-se que a Responsabilidade Civil extracontratual
das pessoas coletivas de Direito Público inclui danos resultantes do
exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do
que consta do Art4ºnº4 a) ETAF, isto é, estão excluídas da jurisdição
administrativa e fiscal a apreciação de responsabilidade por erro judiciário
cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, com
exceção de litígios que tenham por base vínculos emprego público
56
 (Art4ºnº4 b) ETAF). Há aqui, no fundo, uma exceção para a área
jurisdicional. Acrescente-se que nas exclusões (Art4ºnº4 ETAF) está
excluída do âmbito da justiça administrativa os atos no exercício de função
política e função legislativa. Considera-se que estão incluídos, por
exemplo, os atos administrativos relativos a inquérito e a instrução
criminal (Art4ºnº3 ETAF).
o Não obstante, nesta matéria há limites que são determinados
constitucionalmente: quanto à posição dos juízes e quanto à posição do
legislador. E, portanto, estes limites vão ter de ser respeitados, não
podendo ser ultrapassados.
▪ O Art4ºnº1 f) e g) ETAF referem-se à RC extracontratual dos
titulares de órgãos, funcionários e trabalhadores e demais
servidores públicos têm presente a ideia de RC das pessoas
coletivas de Direito Público incluindo aí os danos que sejam
originários na sua atividade de gestão privada. Também vão estar
incluídos os atos no exercício de função administrativa, mesmo
que praticados por entes privados fora do exercício do poder
público. Portanto, há limitações, mas são limitações com elas
próprias uma circunscrição, ou seja, este Art4º ETAF dá
bastante amplitude à justiça administrativa. Os limites têm a ver
com atos que não podem ser controlados de todo por este género
de jurisdição.
o Para além das limitações, temos de atender à exclusão.
▪ O Art4º nºs3 e 4 ETAF exclui algumas matérias da jurisdição
administrativa, desde logo: questões de Direito Privado em matéria
de emprego e questões relacionadas com outras funções estaduais
para além função da administrativa. Os Arts4ºnº3 a) e b) e 4ºnº4 b)
ETAF indicam a ideia de retirar tudo o que tem a ver com outras
funções estaduais; com altos cargos de magistratura; com questões
de Direito Privado relacionadas com uma lógica laboral). Portanto,
vemos estas delimitações do Art4º nºs3 e 4 ETAF como uma
limitação à cláusula geral constitucional que remete para a
legislação ordinária o tratamento destas matérias.

57
• Assim sendo, temos um princípio constitucional de acordo
com o qual os tribunais administrativos vão tratar de
matérias relacionadas com relações jurídicas
administrativas, sendo este princípio concretizado no
Art4ºnº1 ETAF. Contudo, o Art4ºnºs3 e 4 ETAF acabam
por conter matérias que vão obrigatoriamente estar fora da
jurisdição administrativa, sendo muito curiosa a alínea e)
do nº4 deste artigo 4º ETAF. Para além das determinações
feitas pela própria legislação do ETAF, há outras leis
especiais que conferem competência de questões que são
administrativas a tribunais não administrativos.
o Por exemplo: a Lei da Organização do Tribunal
Constitucional (LOTC) considera que questões de
índole disciplinar dos juízes do Tribunal
Constitucional (Art25º LOTC) são tratadas pelo
próprio Tribunal Constitucional; ou a questão da
destituição de membros do Governo com base em
incompatibilidades e impedimentos que é matéria
do Tribunal Constitucional; o caso da impugnação
da recusa do visto prévio é da competência do
Tribunal de Contas e de atos de recrutamento dos
juízes no Tribunal de Contas (são matérias que
sendo administrativas e não sendo tratadas nos
tribunais administrativos, vão ser tratadas no
Tribunal de Contas); em relação aos tribunais
judiciais toma-se atenção às contraordenações (com
exceção das que são urbanísticas) e a proteção de
dados, sendo que, tirando estas duas matérias, todas
as contraordenações são julgadas nos tribunais
comuns e não nos tribunais administrativos; as
indemnizações por expropriações também se
encontram no âmbito dos tribunais comuns; para
além destes casos, as medidas especiais de policia
não vão ser tratadas nos tribunais administrativos;
58
 as decisões da autoridade da concorrência também
têm jurisdição própria; decisões administravas
quanto a propriedade industrial também fogem da
jurisdição administrativa; e alguns casos de
contencioso relacionado com a Segurança Social.
Olhando para este conjunto de medidas,
concluímos que, em princípio, as questões
administrativas devem estar sob tutela dos tribunais
administrativos, por isso aquela ampla enumeração
não taxativa do art4º ETAF. O professor diria até
que estas medidas especiais pelas quais há questões
de Direito Administrativo que estão nas mãos de
outros tribunais devem ser revistas ou no mínimo
devem ser bem fundamentadas para que sejam
excluídas da jurisdição administrativa.
• Relativamente à organização dos Tribunais Tributários,
note-se que, em princípio, as questões tributárias
(nomeadamente as relacionadas com a liquidação) estão
nos tribunais tributários, mas ficam nos tribunais
administrativos as indemnizações devidas por danos não
resultem de atos de liquidação. Por sua vez, os tribunais
tributários vão tratar de matérias que seriam de
competência administrativa como os que têm a ver com as
execuções estabelecidas pela Administração que
determinem o pagamento de quantia certa (aqui quando
falamos da Administração excluímos, obviamente, a
Administração Tributária).

Organização da Jurisdição Administrativa

Pela leitura dos Arts 209ºnº1 b) e 212ºnº1 CRP, a jurisdição administrativa é uma
categoria própria, que tem uma hierarquia específica. Assim, temos 1ª, 2ª e 3ª instância:
→ 1ª instância: aqui estão os Tribunais Administrativos de círculo (TAC) e os
Tribunais Tributários;

59
 → 2ª instância: aqui estão as secções de contencioso tributário e administrativo dos
Tribunais Centrais Administrativos;
→ 3ª instância: aqui estão as secções de contencioso tributário e administrativo do
STA. No topo da hierarquia do STA está o plenário dos seus juízes.
A matéria relativa a esta organização administrativa teve uma grande evolução que foi
determinada pela reforma do contencioso administrativo. Como ponto de partida, os
tribunais administrativos não tinham alçada, mas agora os TAF têm alçada (Art6º
ETAF):
→ Para os TAC corresponde à alçada determinada para os Tribunais Judicias de 1ª
instância.
→ Para os Tribunais Centrais Administrativos corresponde à alçada determinada
para os Tribunais da Relação.
A admissibilidade do recurso para o efeito das alçadas é determinada pela lei em vigor ao
tempo em que seja instaurada a ação. Para além deste Art6º ETAF importa o Art 142º
CPTA que se refere a decisões de admitem recurso (REMISSÃO DO Art6º ETAF PARA
O Art142ºCPTA) no qual se encontra uma remissão para lei de processo civil, onde se
detalha melhor as situações de recurso que vão ser admissíveis
Existe a ideia de que existem duas instâncias, isto é, há um duplo grau de decisão. Estes
princípios mantêm-se, mas há exceções a esta regra, por exemplo, os Arts24ºnº2 ETAF e
150º CPTA. O Art150ºnº1 CPTA (“Das decisões proferidas em segunda instância pelo
Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo
Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela
sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a
admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do
direito.”) é relativo ao recurso de revista, que para o efeito, tem de estar em causa a
apreciação e uma questão que se revista de importância fundamental pela a sua
relevância jurídica ou social, ou quando à admissão do recurso seja absolutamente
necessária para melhor aplicação do Direito. O professor diria que apesar deste recurso
de revista apenas poder ter como fundamento uma questão de natureza de violação da lei
substantiva ou processual, há alguma abertura para a exceção de ultrapassar o duplo grau
de decisão. De todo o modo, este artigo apenas tem presentes as questões mais relevantes.
O terceiro princípio, que teve uma evolução, era aquele em que os Tribunais Centrais
Administrativos e o STA decidiam em 1ª instância um conjunto relevante de questões.

60
Hoje em dia, tem que se repor esse princípio. Vejamos para o efeito os Arts24º e 37º
ETAF que se referem à competência que tem a secção de contencioso administrativo de
cada Tribunal Central Administrativo (repare-se que tem fundamentalmente competência
quanto a recursos). A grande exceção é a dos Arts 37º c) e 44º ETAF que se referem à
competência dos TAC em que lhes é concedida, em princípio, a competência para
conhecer em 1ª instância de todos os processos de âmbito de jurisdição administrativa.
Portanto, hoje, a possibilidade de os Tribunais Centrais Administrativos e o STA
conhecerem em 1ª instância de questões que lhe sejam suscitadas é verdadeiramente
excecional: artigos 24º (relativo à competência da secção de contencioso administrativo
do STA) 37º (relativo à competência da secção de contencioso administrativo dos TCA)
e 44º (em relação à competência dos TAC, portanto, 1ª instância) ETAF. Apesar de tudo,
o art24º nº1 ETAF refere-se ao conjunto de pedidos sobre os quais tem competência, mas
repare-se que são competências relativas às mais altas figuras dos nossos órgãos de
soberania, a processos de eleições e a execução das suas próprias decisões, havendo a
regra de lhe competir, no fundo, os recursos de revista sobre matérias de Direito que
venham dos TCA e também de decisões TAC, aqui no chamado recurso per saltum (não
passando pelos TCA).
Os tribunais administrativos podem ser:
→ Tribunais permanentes: referimo-nos aos TAC’s, aos TCA’s, bem como ao
STA.
o STA
▪ O STA tem um presidente e duas grandes secções (contencioso
administrativo e contencioso tributário) e três subsecções. As
decisões são tomadas por tribunais coletivos, seja compostos por 3
juízes ou pelo plenário e têm um juiz relator (aquele que tem a
especial responsabilidade pela produção do acórdão). A aprovação
do acórdão tem de ser por maioria, os acórdãos têm de ser
fundamentados e podem ser juntos aos relatórios declarações de
voto.
▪ Naturalmente, os votos de vencido são especialmente relevantes
para se perceber com sentido crítico o que está determinado pela
jurisprudência. Veja-se para este efeito as determinações do
Art17ºETAF que se encontra no capítulo relativo ao STA e aí se
diz: que o julgamento em cada secção compete ao relator e a dois
61
 juízes; que a prova em cada secção só pode funcionar com a
presença de, pelo menos, dois juízes; que as decisões são
determinadas por conferência entre os dois juízes; que no pleno
não poderão participar os juízes que tenham votado a decisão
recorrida, a não ser nos casos de recursos para uniformização de
jurisprudência, por exemplo, quando há acórdãos em sentido
contrário do STA. Importam assim os nºs 1, 3, 4 e 5 do Art17º
ETAF.
o TCA’s
▪ Para além do STA, temos os Tribunais Centrais Administrativos
(de Norte e Sul), cuja organização está feita segundo o princípio
das regiões, tendo subsecções e secções, decidindo com base num
princípio dos 3 juízes. Existe também um juiz relator e a decisão
também tem de ser tomada por conferência (Arts 305ºnº1 e 2
ETAF).
o TAC’S
▪ Na base da hierarquia temos os TAC, nos quais existe a decisão de
um juiz singular, a não ser naqueles casos em que exista uma
aceitação de prova de um modo alargado (Art40º ETAF),
competindo a cada um dos juízes a decisão de facto e de Direito

→ Tribunais arbitrais
o Quanto aos Tribunais Arbitrais, estes têm como base um ato voluntário
sendo constituídos ad hoc. Têm na sua base compromissos arbitrais.
Verifica-se que muitas vezes nos contratos administrativos constam de
compromissos arbitrais (isto é, as partes acordaram que aquando um futuro
litígio, recorrer-se-á aos Tribunais Arbitrais; por exemplo, no Código dos
Contratos Públicos, em matérias relativas à contratação pública está
prevista a utilização de centros de arbitragem institucionalizada, pelo que
apenas não será admitida essa hipóteses quando esteja em causa casos
mais complexos de valor mais elevado ou em que inexista um centro
competente para fazer esse julgamento)
o Quanto às matérias que cabem nos Tribunais Arbitrais, considera-se:
matérias de contratos; responsabilidade civil extracontratual; processos

62
 relativos a atos administrativos. Conste-se que sai desta lógica de
Tribunais Arbitrais o contencioso relativo a normas. Assim, a arbitragem
é o modo mais flexível, menos moroso e em que há maior escolha por
parte das partes que podem escolher juízos mais especializados para
chegarem a conclusões sobre matérias que têm de resolver.
o O regime legal destas arbitragens conta da Lei da Arbitragem Voluntaria.
CONCLUSÃO: Temos de fazer a distinção entre Tribunais Permanentes (que têm um
triplo grau de decisão e em alguns casos com duplo grau; aqui estão os TAC, os Tribunais
Centrais Administrativos e o STA) e os Tribunais Arbitrais (têm como base um elemento
voluntário, podendo existir em relação a matérias que vão até aos atos administrativos; à
RC extracontratual; e matérias de contratação. É um meio mais flexível, menos moroso e
permite decisão mais especializada).

Repartição de competências
Quando falamos de repartição de competência, referimo-nos à repartição em razão da
matéria, do território e em razão da hierarquia. Esta, em geral, com a reforma do
contencioso administrativo melhorou, pois começou-se a determinar como regra que a 1ª
instância será a dos TAC, o que gerou uma maior facilidade em relação a esta divisão.
→ Repartição de competências em razão da matéria
o Os TAC são, em regra, os tribunais de 1ª instância, mas há exceções
por exemplo: o Art24º ETAF que se refere a um conjunto de matérias
em que é o próprio STA que deve atender ao que está em causa. O
Art44º ETAF que se refere à competência dos TAC refere: “Compete aos
tribunais administrativos de círculo conhecer, em primeira instância, de
todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que
incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro
grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores.”.
Portanto, é o próprio artigo que se refere a competência dos TAC
admitindo exceções, que acontecem, por sua vez, quando esteja em causa
atuação ou omissão de órgãos superiores do Estado (no Art24º ETAF isso
é claro); processos relativos a eleições; ações de regresso entre juízes ou
propostas contra juízes do STA, dos Tribunais Centrais Administrativos
ou dos magistrados do MP que exerçam nestes tribunais funções; pedidos

63
 de adoção de providências cautelares quanto a processos da sua
competência do STA. Em todos estes casos, há determinação de uma
atuação do STA em 1ª instancia, por exemplo, quanto à competência da
secção do contencioso administrativo dos Tribunais Centrais
Administrativos reconhecem recursos (Art24ºnº1 a) e b) ETAF) das ações
de regresso em relação a juízes dos TAC e magistrados do MP que aí
prestem serviço e processos de execuções das suas decisões proferidas em
1ª instância (curiosamente, aqui é mais curta a secção de contencioso
administrativo do Tribunal Central Administrativo a competência em 1ª
instâncias, isto é, há mais decisões em 1ª instância no STA do que nos
Tribunais Centrais Administrativos). REMISSÃO DO Art37º PARA O
Art24º PARA O Art44º ETAF
o Quanto ao plenário da secção administrativa do STA: tem como
elemento mais relevante a considerar a pronuncia que faça de natureza
vinculativa sobre questões de Direito que sejam novas e que suscitem
dificuldades sérias que possam vir a ser colocadas noutros litígios, isto
tudo na sequência da consulta que tenha sido feita pelo Presidente de um
dos TAC. Portanto, o pleno plenário da secção do STA tem pronuncia
vinculativa para os restantes tribunais em relação a estas questões que
sejam inovadores e que geram especiais dificuldades e que possam vir a
ter efeitos relativamente a outros litígios.
o Há a possibilidade de os TAC funcionarem em juízos de competência
especializada, o que acontecerá quando o volume e complexidade de
questões o determinarem (Arts9º e 44º ETAF). Veja-se melhor o Arts9º
nºs 4 e 5 ETAF que indica que os TAC podem ser desdobrados por DL,
pelo que até podem estar em local diferente da sede, mas sempre dentro
da área de jurisdição. Podem ser juízos de competência especializada: o
juízo administrativo comum; o juízo administrativo social; o juízo de
contratos públicos (apenas existem para contratos dois destes juízos de
competência especializada para Lisboa e Porto e só para a 1ª instância); o
juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território.
▪ Repare-se que ao juízo de competência especializada
administrativa pode ser atribuída por DL uma jurisdição alargada
em função da complexidade e volume de serviço. Apesar de ser

64
 uma determinação muito interessante, a sua aplicação na prática
tem sido bastante limitada. O Art9º ETAF, de facto, prevê a
possibilidade destes tribunais de competência especializada,
estando a sua competência dentro dos TAC (Art44º ETAF que
REMETE para o Art9º ETAF) que no fundo decanta aquilo que
podem ser estes tribunais de competência especializada,
determinando as matérias que no mesmo possam vir a estar em
causa. Desde logo aquelas que já existem que têm que ver com
contratos públicos, mas também o juízo administrativo comum, o
juízo administrativo social ou o juízo de urbanismo, ambiente e
ordenamento do território.
o Para além das determinações que são feitas em relação a tribunais
permanentes, também há determinações que são estabelecidas
relativamente aos Tribunais Arbitrais. Os Tribunais Arbitrais são
voluntários, que têm por base uma convenção de arbitragem, vão ter o seu
regime determinado na Lei da Arbitragem Voluntária, tendo sempre que
se considerar aquilo que consta do Art180º CPTA porque aí se determina
a competência destes tribunais, no que concerne a: matérias contratuais;
de RC extracontratual; quanto à validade de atos administrativos (apenas
não sendo admitido o recurso a estes Tribunais Arbitrais se houver
determinação legal em contrário); e quanto a relações jurídicas de emprego
público (quando ano estejam em causa direitos indisponíveis ou quando
não resulte de acidente de trabalho ou doença profissional).
▪ Quanto às questões relativas a contratos tem-se em conta uma
lógica pré contratual e contratual, onde se inclui a declaração de
nulidade ou anulação ou de atos administrativos necessários para
a respetiva execução. Há abertura para a consideração de quaisquer
contratos mesmo que não sejam contratos públicos, mas em que
estejam em causa aplicação de normas de Direito Público, bem
como a responsabilidade civil extracontratual relativa à gestão
privada da Administração, onde evidentemente apenas para casos
em que se cumpre a função administrativa.
▪ A arbitragem tem limites: não pode ser sujeita a compromisso
arbitral a responsabilidade civil quando estejam em causa

65
 prejuízos de execução de função política, legislativa ou
jurisdicional e nos litígios relativos a questões de legalidade, os
Tribunais Arbitrais têm de decidir no estrito limite do direito
constituído, pelo que não se pode pronunciar sobre questões de
discricionariedade, isto é, sobre a conveniência ou oportunidade de
natureza administrativa. limita-se à estrita aplicação da lei.
→ Repartição de competências em razão da hierarquia
o Já vimos a hierarquia dos tribunais (TAC, TCA e STA), sendo que das
decisões dos TAC, cabe recurso para a secção de contencioso
administrativo dos TCA, salvo no caso do recurso per saltum para a
secção contenciosa do STA (Art37º a) e b) ETAF que se refere a
competência quanto aos recursos: “1- Compete à Secção de Contencioso
Administrativo de cada tribunal central administrativo conhecer: a) Dos
recursos das decisões dos tribunais administrativos de círculo para os
quais não seja competente o Supremo Tribunal Administrativo, segundo o
disposto na lei de processo (a competência do STA é residual); b) Dos
recursos de decisões proferidas por tribunal arbitral sobre matérias de
contencioso administrativo, salvo o disposto em lei especial”). Estas são
as regras determinadas em relação ao recurso ordinário de revista. Porém,
note-se que o Art24º nº2 ETAF que é relativo à secção de contencioso
administrativo do STA indica que “Compete ainda à Secção de
Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
conhecer dos recursos de revista sobre matéria de direito interpostos de
acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo dos tribunais centrais
administrativos e de decisões dos tribunais administrativos de círculo,
segundo o disposto na lei de processo.”, ou seja, estando em causa matéria
de Direito há recurso para o STA, quando estejam em causa acórdãos da
secção de contencioso administrativo dos TCA ou das decisões dos TAC.
▪ O Art151º CPTA contém a regra determina o regime do recurso
per saltum (aquele recurso que não passa pelo Tribunal Central
Administrativo) para o STA (“Os recursos interpostos de
decisões de mérito proferidas por tribunais administrativos de
círculo são da competência do Supremo Tribunal Administrativo
quando as partes, nas alegações, suscitem apenas questões de
66
 direito e o valor da causa seja superior a 500 000 (euro) ou seja
indeterminada, designadamente nos processos de declaração de
ilegalidade ou de condenação à emissão de normas.”). O disposto
neste artigo não se aplica a processos respeitantes a atos
administrativos em matéria de emprego público ou relacionado
com formas públicas ou privadas de proteção social. Contudo,
repare-se que o Art151ºnº1 CPTA junta o facto de se suscitarem
apenas questões de Direito e o valor da causa superior a 500 mil €
ou ser indeterminado.
• Aos recursos per saltum, aplica-se a lógica de recurso de
revista.
o Quanto ao Tribunal Central Administrativo, haverá recurso para a
secção contenciosa do STA (Art24ºnº1 g) ETAF). Ainda assim, deve-se
ter atenção ao Art24ºnº2 ETAF que se refere à competência do STA
quanto a recursos de revista sobre matérias de Direito interpostas de
acórdãos da secção de contencioso administrativo dos Tribunais Centrais
Administrativos e de decisões dos TAC.
o O pleno da secção do STA vai conhecer dos recursos que existam de
decisões que tenham sido tomadas da secção do STA em 1º grau de
jurisdição (são muitos poucos casos)
▪ Se falarmos das decisões de 1ª instância em STA para o pleno,
usamos o Art25º a) ETAF. O plenário tem competência quanto aos
recursos relativos à uniformização de jurisprudência, que seja
necessária quando há: acórdãos em sentido contrário do STA;
acórdãos em sentido contrário dos Tribunais Centrais
Administrativos, sendo que, nestes casos, há possibilidade de
recurso para que haja uniformização de jurisprudência.
o Das decisões dos Tribunais Arbitrais há recurso para o Tribunal
Central Administrativo (Ar37º b) ETAF)

Repartição de competências em razão do território:

→ Vejam-se as determinações feitas nos artigos iniciais do CPTA, principalmente o
Art16º CPTA que determina uma regra geral quanto à competência territorial pois,

67
os processos, em princípio, são intentados no tribunal da área da residência
ou da sede do autor.
o Havendo vários autores, a ação pode ser proposta na área da residência
habitual ou sede da maioria desses mesmos autores. Para além disso,
quando não seja possível determinar a competência territorial,
residualmente é competente o TAC de Lisboa. Nos casos em que há
acumulação de pedidos e um deles leva a que exista competência por
parte de um tribunal superior será esse tribunal a julgar o pedido (em 1ª
instância).
o Quando haja omissão ou prática de atos administrativos das Regiões
Autónomas, Autarquias Locais, bem como das entidades das RA e AL
que tenham instituído, bem como pessoas coletivas de entidade
pública, o pedido tem de ser feito no tribunal da área da sede da entidade
demandada (Art20º nº1 CPTA). Note-se que quanto estejam em caus a
bens imóveis, em regra, a competência é do lugar onde se encontra o bem;
quando estejam em causa contratos, o contrato pode determinar a
competência territorial; quando o contencioso é contencioso eleitoral, vai
ser competente o tribunal da área da sede do órgão cuja eleição se
impugna; quando seja um caso de intimação para prestação de
informações ou passagem de certidões, a competência é do tribunal onde
deva ter lugar a prestação, consulta ou passagem pretendida. Ver Art20º
CPTA
o Temos uma regra geral, mas temos também um conjunto alargado de
exceções, que levam a que a regra tenha de ser entendida com cuidado, na
medida em que temos de reconhecer o previsto nos Arts16º ETAF, 20º,
21º e 22º ETAF.
o A nível dos contenciosos dos procedimentos de massa, a propositura da
ação deve ser na sede da entidade demandada. Será um procedimento de
massa o contencioso de atos administrativos praticado no âmbito de
procedimentos de massa, estando nós a falar de procedimento com mais
de 50 participantes em vários domínios como, por exemplo, concursos de
pessoal, realização de provas, ou recrutamento.

68
 o Como conclusão: hoje o STA deve ser visto como STJ, tendo o recurso de
revista das decisões do TCA, recurso per saltum dos TAC e intervenção
relativamente à uniformização de jurisprudência.

25.03.2021

→ Quanto aos conflitos de jurisdição, podemos ter conflitos com outras jurisdições
ou conflitos dentro da própria jurisdição. Quando falamos de conflitos com outras
jurisdições, falamos de casos em que há um conflito entre a jurisdição
administrativa e jurisdição comum, pelo que para esse efeito, a resolução de
conflitos de competência é feita por um tribunal de conflitos estabelecido para
essa matéria.
o Quando a situação seja entre o STA e o Tribunal de Contas, o Presidente
do STJ e 2 juízes de cada uma das jurisdições em causa (2 juízes
administrativos e 2 juízes do Tribunal de Contas) formaram um coletivo
que pode resolver o conflito de jurisdição.
o Dentro da lógica da jurisdição administrativa, importa o Art23º nº1 ETAF
que se refere às competências do presidente do STA e que é completado
pelo Art23º nº2 ETAF que se refere às competências do Presidente do STA
tem para conhecer dos conflitos de competência. Por sua vez, o Art36º
ETAF referindo-se as competências do Presidente de cada Tribunal
Central Administrativo, estabelece no Art36ºnº1 d) ETAF que será
competente para conhecer dos conflitos entre os TAC e os Tribunais
Tributários, juízos de competências especializada da área de jurisdição
respetivo Tribunal Central Administrativo.

Papel dos juízes administrativos

Importa o Art216º CRP, que se refere às garantias que os juízes têm, pelo que são:
inamovíveis; irresponsáveis (não podem ser responsabilizados pelas suas decisões);
exercem as suas funções em exclusividade; têm um conjunto de incompatibilidades
determinadas por lei. Estes princípios, no fundo, são semelhantes entre os tribunais

69
administrativos e os tribunais comuns, existindo um conjunto de regras do CPTA que são
relevantes quanto a posição que os juízes vão tomando.

→ Salienta-se a existência de um Conselho Superior dos TAF (CSTAF) previsto

nos Arts217º nº2 CRP e 74º ETAF, que se refere as suas competências de natureza
disciplinar; de nomeação de juízes; de apreciação de concursos; e de elaboração
das ações de inspeção. O CSTAF é presidido pelo Presidente do STA, sendo
composto por 2 vogais nomeados pelo Presidente da República, 4 vogais eleitos
pela Assembleia da República e 4 vogais eleitos pelos seus pares de harmonia
com a representação proporcional. Está presente a ideia de autogoverno e de
representatividade ou de ligação ao povo por via do soberano que é a Assembleia
da República.

O Ministério Público corresponde ao corpo de magistrados responsáveis com autonomia

face ao Governo e à magistratura judicial. Tem regras específicas quanto à sua disciplina
que vão ser aplicadas no âmbito da Procuradoria-Geral de República (presidida pelo
Procurador-Geral da República) incluindo um Conselho Superior do Ministério Público,
o que marca uma ideia de autonomia do Ministério Público (MP). O MP tem funções de
defesa da legalidade, representação do Estado e de defesa de interesses coletivos.

→ O MP é o titular das ações publicas. Por exemplo, tem legitimidade para

impugnar um ato administrativo (Art55º nº1 b) CPTA), bem como para a
impugnação de normas e condenação à emissão das mesmas (Art73º nºs 4 e 5
CPTA, onde constam as especiais competências do MP nesta matéria, como
pedido com força obrigatória geral a desaplicação de uma norma quando tenha
conhecimento que a mesma não foi aplicada em 3 decisões).
→ O MP tem legitimidade nas ações populares. Importa aqui o Art9ºnº2 CPTA
onde se refere a possibilidade de o MP poder ele próprio intervir em processos
principais e cautelares para defesa de um conjunto de bens constitucionalmente
protegidos (saúde pública, urbanismo, etc.).
→ O MP também tem uma posição especial relativamente aos recursos. Portanto,
não apenas nas ações especiais (por exemplo, no Art73º nº4 CPTA).
→ Desde modo, o MP tem uma intervenção ampla e pode assumir a posição de autor,
requerendo o seguimento de um processo que ainda não tenha uma decisão
transitada, e tenha terminada por desistência do autor ou circunstância própria do

70
 mesmo. Quanto se extingue a instância, existe uma vista do processo ao MP
(Art62º CPTA).
→ Estas várias posições do MP acabam por ser um problema pois, o MP aparece
como defensor da legalidade, representante do Estado, titular da ação pública e
com legitimidade própria na ação popular. O melhor é ver o MP,
fundamentalmente, como um defensor da legalidade e pensar que os
representantes do Estado podem ser juristas das próprias direções gerais ou
advogados, isto é, deixar a representação do Estado para outros que não o MP.

Garantia da tutela jurisdicional efetiva

Tem a ver com um conjunto de matérias, desde logo o direito de acesso aos tribunais,
isto é, o direito que existe de obter uma decisão judicial num prazo razoável, mediante
um processo equitativo, sendo no fundo um direito à efetividade das sentenças, isto é,
o direito à prestação da justiça (Art205º nºs 2 e 3 CRP). As decisões dos tribunais são
obrigatórias, sendo que a lei regula a execução dessas decisões relativamente a qualquer
autoridade.

Estes princípios constitucionais vão ter consequências especificas relativamente a cada

caso concreto, isto é, no que toca às leis processuais administrativas (no caso o CPTA),
sendo aqui a ideia de que todos têm direito à proteção judicial (quando falamos de
“todos”, falamos de qualquer uma das partes no processo). Este princípio que é geral, no
plano administrativo, tem uma referência especial no Art268nº4 CRP que prevê a garantia
aos administrados da tutela jurisdicional efetiva na linha do que esta presente no Art2ºnº2
CPTA. Repare-se que este direito existe em relação a relações jurídicas diretas e
relações jurídicas poligonais (que incluem várias partes).

Hoje, de acordo com as regras de processo nos tribunais administrativos:

→ Os juízes têm poderes de pronuncia no plano declarativo para além da

tradicional anulação e condenação relativamente a contratos e
responsabilidade;
→ Existem também mais providencias cautelares do que existiam antes, este é um
ponto de distinção entre justiça administrativa e justiça tributária; relembre-se que
as providências cautelares são muito excecionais no contencioso tributário;

71
 importa o Art112ºnºs 1 e 2 CPTA no que toca ao contencioso administrativo (o
Art112º nº1 CPTA determina o regime geral; o Art112º nº2 CPTA faz uma
enumeração exemplificativa onde há uma grande amplitude que existe na justiça
administrativa quanto as providencias cautelares.
→ Por outro lado, numa lógica de proteção jurisdicional efetiva há um reforço
quanto ao regime da execução das sentenças (Art157º e ss. CPTA) e pretende
garantir que a diferença entre o Estado Administração e o Estado Tribunal não
leva a que uma sentença não venha a ser executada. Ainda assim veja-se o Art3º
nº4 CPTA: “Os tribunais administrativos asseguram ainda a execução das suas
sentenças, designadamente daquelas que proferem contra a Administração …”
tendo de conceder condições materiais especificas, necessárias para que o que foi
determinado na sentença seja realidade, ou seja, não deixar ao arbítrio do Estado
Administração quanto à execução ou não da sentença, pois a sentença é uma
decisão judicial que tem de ser aplicada.
→ Está prevista a existência de sanções pecuniárias compulsórias. O CPTA tem
regras especificas relativamente a esta matéria e estas sanções podem estar
previstas nas próprias sentenças e o conteúdo da sentença é alvo de regulação no
Art95º CPTA.
→ Há uma impossibilidade de conhecimento do mérito quando estejam em causa
o princípio da separação de poderes ou o princípio do espaço de valorização dos
poderes próprios que estão relacionados com a função administrativa.

Relativamente às formas de processo:

→ Vimos que tem existido uma maior amplitude, não se ficando a forma
processual pela impugnação dos atos, pelo que se tivermos uma distinção entre
ação administrativa comum e ação especial, hoje, essa designação é irrelevante.
A ação administrativa comum abarca: impugnação de atos administrativos; a
condenação à prática de atos administrativo; declaração de ilegalidade de omissão
de normas. Tudo o que era considerado especial antes desta concentração de tudo
na ação administrativa, isto é, no início tínhamos uma situação em que se
distinguiam as ações administrativas comuns, das especiais. As ações
administrativas especiais eram muito importantes porque lá estava a impugnação
do ato administrativo; a condenação à prática de ato à Administração; ou a

72
 declaração de omissão de normas. Estes casos que eram especiais, hoje
enquadram-se no regime geral das ações administrativas.
o A distinção vai apenas ser uma distinção com os processos urgentes (isto
é, uma distinção dentro da lógica das ações administrativas). Estes
processos urgentes estão previstos no Art97º CPTA, que é muito
especifico em relação aos casos que vão caber nestes processos urgentes,
pelo que falamos do contencioso de atos administrativos em matéria
eleitoral (Art97ºnº1 a) CPTA); o contencioso quanto aos atos
administrativos praticados no âmbito de procedimento de massa (Arts
97ºnº1 b) e 99ºss CPTA, onde se fala de procedimentos com mais de 50
participantes que podem ser de pessoal; realização de provas; de
recrutamento); o contencioso pré contratual (Art97ºnº1 c) e 100º CPTA;
que é urgente face à relevância que tem avançar-se para o contrato por
várias vezes).
▪ Também existem intimações que estão sujeitas a processo urgente:
a intimação para a prestação de informações, consulta de processos
ou passagem de certidões (Arts104ºss CPTA); a intimação para
proteção de DLG (Arts109ºss CPTA);
→ Apesar de se ter retirado peso à distinção entre ações administrativas especiais e
comuns, hoje em dia, há ações avulsas ou especiais previstas em legislação
própria, por exemplo, a ação para reclamação de perda de mandato nas Autarquias
Locais (Lei n. º 27/96 de 1 de agosto, Lei da Tutela Administrativa) ou algumas
ações urbanísticas, como, por exemplo, a intimidação para emissão de alvará ou
para decisão (DL n. º 555/99); a ação de indemnização contra magistrados.
→ Veja-se em particular as ações populares, remetendo para Lei n. º 83/95, que
apesar de terem regras particulares, não são um tipo especial de ação
administrativa. É importante para este efeito distinguir a ação popular local e ação
popular social:
o Ação popular local está dominada pela ideia do princípio do pedido, o
que leva a uma circunstância de vinculação a uma Autarquia Local
o Ação popular social tem uma legitimidade alargada, com um interesse
próprio em agir

73
Cumulação de pedidos

A cumulação de pedidos tem no atual regime legal uma circunstância de maior abertura
e menos rigidez quanto aos meios processuais, estando o seu regime previsto no Art4º
CPTA. É admitida a cumulação de pedidos quando exista uma conexão entre os
pedidos em causa com a mesma e única causa de pedir; ou então quando haja uma
situação de prejudicialidade ou dependência do pedido, isto é, uma relação de
prejudicialidade onde se pretende que para que o pedido principal avance, é preciso que
outro que é a sua base esteja resolvido); ou mesmo quando seja diferente à causa de
pedir, a precedência dos pedidos esteja dependente dos mesmos factos ou de igual
aplicação de normas jurídicas.

→ Note-se que é possível juntar diferentes formas processuais e diferentes

hierarquias de tribunais na cumulação de pedidos. Portanto, não há aqui uma
limitação muito especial relativamente a essa matéria.
→ É admitida a hipótese de juntar diferentes tramitações de diversos pedidos.
→ A cumulação de pedidos é admitida em relação a processos urgentes, sendo que
quando se junta processos não urgentes com urgentes, as regras relativamente aos
processos urgentes devem cingir-se ao que seja verdadeiramente indispensável.
Portanto, não há uma amplitude grande dos processos urgentes, sendo que esta
regra está prevista no Art4º nº3 CPTA.
→ Pode suceder que esta possibilidade de cumulação sucessiva leve a uma
modificação objetiva da instância
→ Também está prevista a possibilidade de apensação de processos autónomos.

Regime do valor das causas processuais administrativas

Quando falamos de valor, falamos da utilidade económica de um pedido que vai ser
expresso em moeda legal, sendo que o valor é importante para determinar se há recurso
da sentença proferida em 1ª instância e qual o tipo de recurso.

Os critérios de determinação da fixação de valor constam dos Arts32º a 34º CPTA. De

acordo com o Art32º nº7 CPTA quando há cumulação de pedidos numa ação, o valor é
correspondente a soma do valor de todos. Contudo, para efeitos de recurso cada um deles

74
é considerado em separado por causa do regime específico quanto à matéria da
possibilidade de haver recurso.

Princípios do processo administrativo

Aqui não se falará do princípio da legalidade, desde logo porque esses subprincípios, por
exemplo, na classificação de VIEIRA DE ANDRADE não assumem assim uma
relevância tão grande, porque se centra naquilo que são os elementos mais relevante para
efeitos de andamento do processo.

Para percebermos os Princípios processuais há elementos que não podem ser esquecidos.
Desde logo, o processo é entre duas partes, sendo decidido por um terceiro (o
Tribunal). Note-se que assentamos na ideia de que na base em que existe um pedido e
de que se pretende um processo justo. Na procura de uma solução de interesse
público, baseando-se num princípio de inquisitório (o juiz não está limitado pela prova
determinada pelas partes).

Classificação de VIEIRA DE ANDRADE:

→ Princípios relativos à Iniciativa Processual

o Aqui temos de ter presente a ideia de pedido, sendo que o tribunal não
pode fazer o pedido pelo que tem de ser um terceiro e esse terceiro são as
partes.
o Há uma lógica de promoção alternativa entre os particulares e entidades
públicas, onde podemos ter um pedido feito por particulares de acordo
com o princípio do dispositivo (isto é, é a própria parte que dispõe do
pedido e o dispõe a ele próprio) podemos tem um pedido popular e
podemos ter um pedido feito por entidades ou órgãos administrativos
determinados pelo princípio da legalidade.
o Os particulares fazem pedidos quando têm interesse processual. O MP
baseia-se no princípio da legalidade que salvaguarda valores comunitários,
DLG e a promoção de interesses público (ou seja, há aqui uma ligação a
valores fundamentais).
→ Princípios relativos ao âmbito do Processo

75
o Subprincípio da Resolução Global da Situação Litigiosa: ideia de caber
tudo ou, pelo menos, o máximo que seja possível numa lógica de
cumulação de pedidos; de conhecimento oficiosos dos vícios; e de
plenitude de execução (plenitude de execução importante na parte final do
processo).
o Subprincípio da Vinculação do Juiz ao Pedido: há uma proibição de
excesso judicial (por exemplo, os juízes podem julgar a anulabilidade e a
nulidade num processo – na lógica daquilo que acontece nos tribunais
comuns – e as providencias cautelares acabam por dar maior largura às
possibilidades de intervenção). Note-se que esta vinculação do juiz ao
pedido tem de ser compatível com o Art45º CPTA quanto a modificação
do objeto do processo e isso sucede quando se verifique que a pretensão
do autor é uma pretensão fundada, mas que à satisfação dos seus interesses
obsta uma situação de impossibilidade absoluta ou para os casos em que a
entidade demandada demonstre que o cumprimento dos deveres a que
seria condenada originaria um excecional prejuízo para o interesse
público. Assim, o tribunal teria de reconhecer a pretensão fundada;
reconhecer a circunstância que obsta à emissão da pronúncia; reconhecer
o direito do autor a ser indemnizado por esse facto, convidando as partes
a celebrarem um acordo sobre a indemnização. Este é o regime do Art45º
CPTA.
o Subprincípio da Limitação do Juiz pela Causa de Pedir: esta limitação
existe quanto aos factos, não valendo para a impugnação de atos
administrativos e de normas.
o Subprincípio da Estabilidade Objetiva da Instância: a instância
começa com a propositura da ação e esta considera-se proposta logo que
seja recebida na secretaria do tribunal a que é dirigida (Art58ºnº1 CPTA).
É a partir deste momento que temos a aplicação do P. da Estabilidade,
contudo existem exceções ou aspetos específicos:
▪ No Art51ºnº4 CPTA, quanto à impugnabilidade de atos
administrativos, vê-se que contra um ato de indeferimento ou de
recusa da apreciação do requerimento não tiver sido deduzido o
pedido de condenação à prática de ato devido, o tribunal pode

76
 convidar o autor a substituir a petição (isto server para dar a
estabilidade necessária ao pedido;
▪ No Art63º CPTA consagra-se a possibilidade de ampliação da
instância que se pode dar até ao encerramento da discussão na 1ª
instância em relação a atos que venham a suceder na sequência do
procedimento ou se existirem novas pretensões que possam ser
cumuladas.
▪ No Art70ºnºs 1 e 3 CPTA prevê para casos de condenação a prática
de ato devido a alteração da instância, por exemplo, quando na
pendência do próprio processo seja emitido ato administrativo que
não satisfaça integralmente a pretensão do interessado. Assim,
pode promover a alteração do objeto, para efeitos de pedido a
anulação da parte do novo ato ou a condenação a um ato que
satisfaça integralmente.
▪ O Art85º nº3 CPTA tem que ver com a intervenção do MP ou com
a possibilidade de articulados supervenientes relativos a factos
modificativos, extintivos ou constitutivos. Estes novos articulados
podem surgir até ao encerramento da discussão (Art86º CPTA).
→ Princípios relativos à Prossecução Processual
o Subprincípio da Tipicidade, Compatibilidade Processual e
Adequação Formal da Tramitação:
▪ O princípio da tipicidade leva a uma comparação com o
procedimento, sendo evidentemente o processo mais rígido que o
procedimento.
▪ A adequação formal da tramitação remete para o Art4ºnº3 CPTA,
para a questão da cumulação de pedidos, por exemplo, em relação
às formas de ação administrativa urgente, que tem de ser adaptada
e devendo aquilo que implique menor celeridade cingir-se aos
estritamente necessário
▪ Subprincípio do Dispositivo: tem de ser considerado com a lógica
do inquisitório, ou seja, os dois princípios têm de ser vistos numa
lógica de equilíbrio, porque aqui está presente a ideia do peso das
partes e da procura da verdade material. Veja-se o Art62º CPTA
que é relativo à prossecução da ação pelo MP onde este pode

77
 assumir uma determinada ação, p.e., em caso de desistência da
parte ou em situações como a do Art95ºnº3 CPTA que quanto aos
processo impugnatórios refere que o tribunal deve pronunciar-se
sobre todas as causa de invalidade exceto quando não possa dispor
dos elementos indispensáveis para o efeito.
o Subprincípio da Igualdade das partes, da Cooperação, da Boa-fé
processual:
▪ Os princípios da cooperação e boa-fé processual constam do Art8º
CPTA. A boa-fé processual pressupõe que nenhuma das partes
deve requere a utilização de diligências que sejam inúteis ou adotar
expedientes dilatórios.
▪ Na condução do processo, os magistrados, partes e os seus
representantes, devem tentar obter de forma célere uma justa
composição do que esta a ser decidido.
▪ O princípio da igualdade (Art6º CPTA) refere que não existe uma
circunstância de privilégio da Administração, logo, o estatuto deve
ser de igualdade efetiva tanto quanto às faculdades a utilizar, como
ao uso dos meios de defesa e na aplicação de possíveis cominações.
o Subprincípio da Audiência e Contraditório: pretende-se dar a
possibilidade de intervirem todas as partes, isto é, dá-se uma oportunidade
igual para todas as partes. Obviamente que há atos em que especialmente
há partes processais que devem ser ouvidas, por exemplo, no Art131ºnº3
CPTA, quanto ao decretamento provisório de uma providência, deve-se
ouvir o requerido por qualquer forma que seja adequada.
o Subprincípio da devolução facultativa: relaciona-se com problemas de
competência de outros tribunais (já vimos esta matéria em relação a
possibilidade de concurso de competências) e por exemplo, pode ser
importante quando seja necessário estender as competências do tribunal à
decisão de questões prejudiciais, pelo que pode acontecer que quando o
conhecimento da ação dependa de decisão de um tribunal de outra
jurisdição, o juiz pode esperar pela decisão até que o tribunal competente
se pronuncie. Contudo, essa espera fica sem efeito se a ação no tribunal
competente de outra jurisdição não for proposta no prazo de 2 meses ou
não se desenvolver por negligencia dar partes durante o mesmo prazo.

78
 Nesse caso, deve seguir o processo de contencioso administrativo, pelo
que o tribunal decide com o que tem.
o Subprincípio do Favorecimento do Processo: no fundo, as normas
processuais devem: permitir especialmente o acesso ao tribunal; evitar a
denegação de justiça por excesso de formalismo. Portanto, as próprias
normas e a sua interpretação devem promovem divisões sobre o mérito
das pretensões formulados. Este princípio está previsto no Art7º CPTA.
o Subprincípio da Economia e da Celeridade processual: releva o
Art20ºnº4 CRP, onde todos têm direito que a causa em que intervenham
seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante um processo
equitativo. A lei dá sempre meios de defesa que sejam caracterizados pela
celeridade e para prioridade de obter uma decisão em tempo útil
(Art20ºnº5 CRP). Também por este princípio da celeridade se preveem os
processos administrativos urgentes.
→ Princípios relativos à Prova
o Subprincípio da Investigação, do Inquisitório, ou da Verdade
Material: a ideia é que a decisão não se fique pelos factos careados pela
parte se outros elementos houver que são de interesse para a decisão.
Vimos que o princípio do pedido é um princípio de determinação de um
elemento processual e a intervenção do MP (por exemplo, no Art85º nº2
CPTA) está determinada por estes elementos, mas o MP pronuncia-se ele
próprio sobre o mérito daquilo que esteja em causa).
o Subprincípio da Universalidade dos Meios de Prova: a CRP determina
limites quanto a esta matéria; e os limites também estão presentes no
Art118º CPTA (por exemplo, o requerente não pode oferecer mais de 5
testemunhas para prova dos fundamentos de uma pretensão cautelar,
podendo juiz ordenar diligência de prova que ache necessárias, mas não é
admissível prova pericial.
o Subprincípio da Aquisição Processual: tudo o que é razoável para a
decisão do processo é aproveitado mesmo que aquilo que é aduzido por
uma parte sirva para a outra (sendo necessário cuidado com o que se coloca
na petição inicial).
o Subprincípio da Livre Apreciação da prova: este é um princípio
fundamental, pelo que no Art94ºnº4 CPTA se verifica que o juiz aprecia
79
 livremente as provas segundo a sua convicção quanto a cada facto, a não
ser que a lei preveja formalidades especiais relativamente a qualquer um
dos factos e aqueles que possam ser provados com documentos ou por
confissão das partes.
▪ Esta livre apreciação da prova tem sempre que ser motivada/haver
uma referência especial quanto a esta matéria que em princípio
deverá estar sujeita a um princípio do contraditório. Atente-se que
o Art118º nº2 CPTA indica que na falta de oposição presumem-se
verdadeiros os factos que são aduzidos pelo requerente quanto
estejamos perante processo cautelares, é uma exceção
relativamente àquela maior liberdade acabada de referir. É um
limite que deve ser considerado para efetivo da consideração de
fazer a prova.
▪ A falta de envio não obsta ao prosseguimento da causa, pelo que
determina mesmo que os factos que tenham sido alegados pelo
autor se consideram provados se a falta de remissão do processo
administrativo tiver tornado a aprova impossível ou de maior
dificuldade.
o Subprincípio da Repartição do ónus da prova objetivo: aqui a regra é
a de que quem não provar, não vence.
→ Princípios relativos á Forma Processual:
o Subprincípio da Forma Escrita Eletrónica e da Oralidade:
▪ É nesta logica que se diz que, apesar de o processo no contencioso
administrativo não ser apenas escrito, que o processo do
contencioso administrativo é eletrónico (com documentos
eletrónicos e atos processuais também praticados nessa via; Art24º
CPTA). O processo não é só eletrónico, sendo também um
processo escrito.
▪ A audiência final vai ser oral, podendo até quando se considere que
isso leve ao mais rápido esclarecimento da questão que o tribunal
determine (Art102ºnº5 CPTA) a existência de uma audiência
pública para discussão da matéria de facto e de Direito (audiência
esta determinada por princípios de oralidade). A oralidade também
está presente no Art110ºnº3 CPTA em relação à possibilidade de o

80
 juiz poder optar no despacho liminar que dá para promover a
audição do requerente pela realização de uma audiência oral.
o Subprincípio da Publicidade dos atos processuais: aqui temos a ideia
de que não haja atos secretos, existindo um artigo no CPTA relativa à
publicidade do processo e das suas decisões
▪ Nos acórdãos do STA, dos Tribunais Centrais e Administrativos e
nos acórdãos de sentença dos TAC são objeto de publicação
obrigatória por via informática
o Subprincípio da Fundamentação Obrigatória das sentenças: importa
aqui o Art94ºnº3 CPTA, onde se lê que na exposição de fundamentos, a
sentença deve discriminar os factos aprovados e não provado, analisando
criticamente as provas e iniciando a interpretação e aplicação que fez das
normas jurídicas correspondentes. Isto está ligado com o que vem previso
na nossa CRP, principalmente no Art205ºnº3 CRP.

06.04.2021

O contencioso administrativo existe no nosso país por uma opção de criar uma
jurisdição administrativa própria, mas o professor diz que o contencioso
administrativo não indispensável num Estado de Direito, ou seja, a existência de uma
jurisdição administrativa não é uma exigência do Estado de Direito, sendo que este último
exige sim a existência de uma justiça administrativa efetiva (isto significa uma tutela
jurisdicional efetiva). Se esta tutela jurisdicional for feita por tribunais comuns ou
tribunais administrativos, esta é já uma questão de opção. O debate dogmático acerca
desta matéria foi feito à escala continental, sendo que, por exemplo, no Reino Unido não
segue a mesma orientação que nós e que, mesmo países que optaram por criar uma
jurisdição administrativa não seguiram exatamente a nossa opção, existindo uma tutela
jurisdicional efetiva, mas não tribunais administrativos.

NOTA: A lei 114/2019 e a lei 118/2019 são as alterações mais recentes feitas no ETAF.
A consulta destas leis será importante no exame, pelo que o professor alerta para que se
verifique se os códigos estão atualizados.

81
O art1ºCPTA limita-se a dizer que os tribunais administrativos se regem pelo ETAF
e, supletivamente, pelo pressuposto no CPC.

O art2ºCPTA é a “trave-mestra de todo o edifício do contencioso administrativo”,

sendo a epígrafe deste artigo “tutela jurisdicional efetiva”. Esta epígrafe efetiva uma
garantia que já estava consagrada na CRP, na medida em que salvaguarda esta tutela.
Através da ação jurisprudencial os tribunais limitam a ação da Administração. A
Administração tende a abusar do seu poder quando não é controlada pelos tribunais, por
isso, a tutela jurisdicional efetiva é uma exigência constitucional, desde logo porque é a
única forma de termos a Administração a funcionar bem e a cumprir da melhor forma a
sua função de interpretação e aplicação correta das normas e princípios de Direito
Administrativo. Portanto, se algo corre mal também há responsabilidade dos tribunais,
uma vez que estes têm a última palavra. Apesar de não terem iniciativa própria, a verdade
é que a casuística com que estes são confrontados quotidianamente é de tal ordem,
quantidade e diversidade que é suficiente para corrigir os vícios da Administração.

Os terceiros responsáveis serão os cidadãos (aliados dos seus advogados) porque têm
o poder e o dever de reclamar à Administração e o direito de recorrer aos tribunais, uma
vez que temos uma democracia viva, pelo que os cidadãos têm o poder e o dever de
defender os seus direitos e, em alguns casos, até interesses públicos (por exemplo,
interesses difusos através de associações). Os cidadãos têm o dever de contribuir para
uma melhor Administração.

O art2ºCPTA, como supramencionado, é a base do contencioso administrativo em

Portugal, referindo o seguinte:

1 - O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em

prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada
pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar
e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a
assegurar o efeito útil da decisão.

→ Aqui promulga-se a ideia de que os tribunais administrativos são os órgãos de

soberania aos quais compete assegurar a tutela jurisdicional efetiva, fundamental
num Estado de Direito.
→ Em Portugal, neste momento, ainda há processos a demorar bastantes anos, não
se cumprindo o prazo razoável mencionado no art2ºCPTA, não havendo, por isso,
82
 tutela jurisdicional efetiva, uma vez que o prazo razoável é um pressuposto para
a existência da mesma. Assim sendo, Portugal não é um Estado de Direito neste
aspeto. Tal tem sido condenado pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos,
sendo esta uma primeira crítica fundamental ao contencioso administrativo, neste
caso quanto à tutela jurisdicional efetiva.
→ A efetivação desta tutela jurisdicional abarca não só uma decisão judicial com
força de caso julgado, mas também a execução da decisão e providências
cautelares (sejam estas conservatórias ou antecipatórias), assegurando o efeito útil
da decisão.

O nº2 deste art2º refere-se: “A todo o direito ou interesse legalmente protegido

corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para
o efeito de obter:
a) O reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de
normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições
de direito administrativo;
b) O reconhecimento da titularidade de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) O reconhecimento do direito à abstenção de comportamentos e, em especial, à
abstenção da emissão de atos administrativos, quando exista a ameaça de uma lesão
futura;
d) A anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência de atos administrativos;
e) A condenação da Administração ao pagamento de quantias, à entrega de coisas ou à
prestação de factos;
f) A condenação da Administração à reintegração natural de danos e ao pagamento de
indemnizações;
g) A resolução de litígios respeitantes à interpretação, validade ou execução de contratos
cuja apreciação pertença ao âmbito da jurisdição administrativa;
h) A declaração de ilegalidade de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito
administrativo; -- Desde que entrou em vigor este código, em 2001, passou a ser
permitida a impugnação direta de normas. Antes era apenas permitida a impugnação
indireta.
i) A condenação da Administração à prática de atos administrativos legalmente devidos;
j) A condenação da Administração à prática dos atos e operações necessários ao
restabelecimento de situações jurídicas subjetivas;

83
l) A intimação da Administração a prestar informações, permitir a consulta de
documentos ou passar certidões; -- poder de ordenar a Administração a prestar
informações ao cidadão que entende ter direito a essa informação. O cidadão faz um
requerimento ao tribunal que pretende que este intime a Administração para a prestação
dessa informação. Este é um mecanismo que o legislador criou para proteger da melhor
forma os cidadãos que têm direito a obter a informação. É um processo sério e
relativamente barato. O cidadão tem de fazer prova de que tem esse direito.
m) A adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil da
decisão.

→ Não há interesse legalmente protegido ou direito que não possa ser defendido
adequadamente junto dos tribunais administrativos, designadamente para obter o
referido neste artigo.
o Note-se que a forma mais importante de atuação da administração são atos
jurídicos, no entanto, em quantidade, a Administração acaba por praticar
mais atos materiais do que jurídicos. Por sua vez, dentro dos atos jurídicos,
os mais importantes são os atos administrativos.
→ Temos os tribunais a darem ordens diretamente à Administração, condenam esta
última à adoção de um comportamento. Esta ideia chocava no séc. XIX, numa
época em que se tinha uma noção de separação de poderes em que o poder judicial
não se podia intrometer no poder executivo/administrativo. Portanto, a
Administração administrava e os tribunais julgavam. Esta ideia era entendida
como uma sobreposição dos tribunais à Administração, sobreposição essa que
anulava a ideia de separação de poderes. Hoje em dia não é assim que se entende:
a Administração administra sim, mas fá-lo num quadro de Direito, podendo os
tribunais dar ordens à Administração para que a lei e o Direito se cumpram.
→ Temos, então, neste art2ºnº2CPTA a descrição do âmbito da tutela jurisdicional
efetiva. O nº1 deste artigo contém uma definição deste princípio da tutela
jurisdicional efetiva e o nº2 enumera as diferentes vias de efetivação dessa tutela
jurisdicional: condenação da Administração à prática de atos devidos; a anulação
de atos administrativos; interpretação e execução de contratos administrativos,
intimações; providências cautelares; etc.

84
Efetivação da Tutela Jurisdicional

O novo regime instituído pelo CPTA consagrou este princípio da tutela jurisdicional
efetiva plena, nomeadamente neste art2ºCPTA que deve ser conjugado com o
art37ºCPTA, bem como com artigo da CRP que consagra este princípio. Por outro lado,
os tribunais detêm poderes e plena jurisdição, sendo que quaisquer pretensões de natureza
jurídico-administrativa podem ser deduzidas perante os tribunais administrativos. Os
tribunais administrativos estão em condições de responder a quaisquer tipos de questões
processuais que surjam de relações jurídico-administrativas. No entanto, o
art212ºnº3CRP determina que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o
julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios
emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” Isto significa que esta
formulação da CRP não se compadece totalmente com este princípio dos poderes de plena
jurisdição dos tribunais administrativos.

O art4ºETAF exclui das competências dos Tribunais Administrativos o contencioso

das indemnizações que permanece na competência dos tribunais comuns, não obstante
tratar-se de matéria de Direito Administrativo como, por exemplo, de expropriações ou
outras ingerências baseadas no interesse público.

A tutela jurisdicional efetiva é um imperativo constitucional para os tribunais e um direito

para os cidadãos. Não há tutela jurisdicional efetiva sem aplicação dos princípios jurídico-
administrativos, sendo estes, muitas vezes, princípios constitucionais. Sem os princípios
o direito seria lacunar e injusto, podendo ser mesmo, na opinião de ANTÓNIO SOUSA,
um anti Direito, não devendo, por isso, os tribunais administrativos subestimar os
princípios.

→ Os princípios não são tidos, por alguma doutrina, como algo para ser levado a
sério. Esta era uma doutrina que vigorava no passado, mas que atualmente não
tem enquadramento constitucional. No entanto, ainda há quem não leve a sério os
princípios. Os princípios são complementos essenciais da juridicidade das normas
positivas, aportando valores para o direito positivo, sendo um direito superior
indispensável à conformação e aplicação de normas inferiores.
→ A nova redação do art2ºnº1CPTA exige, para além do prazo razoável, o respeito
pelo princípio do processo equitativo. Este é um complemento importante da

85
 exigência do acesso à justiça e da tutela jurisdicional efetiva, nos termos dos
arts20ºnº4 CRP e do art2ºnº2CPTA.
o O processo equitativo é o processo materialmente justo, sendo a exigência
da equidade uma exigência da justiça material, no caso concreto uma
exigência que se sobrepõe a aspetos meramente formais (é o império da
substância sobre a forma). Não se trata de um mero cuidado formal, mas
de fazer inteirar a justiça material no caso concreto, isto é, a justiça
administrativa quer-se célere e material. A exigência material é uma
exigência de conteúdo: o fim último do Direito é a materialização da
justiça no caso concreto. Não há aqui uma semelhança com o princípio da
boa administração no Direito Administrativo em geral, porque não há boa
ou má justiça (na opinião do professor), existindo apenas justiça ou
injustiça (isto é, juridicidade efetiva ou violação do Direito).
→ Os princípios jurídico-administrativos não podem existir apenas em abstrato como
“adorno” da ordem jurídica do Estado de Direito, como acontece nos Estados de
Direito meramente formais, típicos das ditaduras e regimes totalitários. O Estado
de Direito necessita de realização, da materialização quotidiana do seu Direito. O
Direito tem de ser vivido e praticado pelas instituições e pelos cidadãos. Os
tribunais têm nas suas mãos a medida de realização do Estado de Direito, que são
responsáveis pela sua contribuição para tal.
o A jurisprudência é um instrumento ideal no último reduto da realização
material do Direito e da justiça.
→ O controlo jurisdicional da fundamentação do ato é particularmente relevante no
exercício, pela Administração, de poderes discricionários e, portanto, da
efetivação da tutela jurisdicional. Este vício formal pode levar à anulação de um
ato praticado no exercício de poderes discricionários. Na ausência de insuficiência
ou má fundamentação, por exemplo, por incoerência ou contradição, o juiz não
pode concluir que mesmo que o vício não tivesse ocorrido ainda assim o ato teria
sido praticado com o mesmo conteúdo, pois uma tal conclusão quanto ao sentido
da decisão deve ser extraída dos motivos do ato ou dos pressupostos de facto e de
Direito em que a Administração se baseou. Se, esta última, não expõe, nos termos
da lei, os motivos da decisão, inexiste base para uma decisão objetiva. A
fundamentação deve referir expressamente as normas e os princípios aplicáveis
de modo a permitir que o destinatário possa compreender adequadamente as
86
 razões de facto e de Direito que conduziram ao ato em concreto. Trata-se de
externar expressa, clara e objetivamente as premissas fácticas e jurídicas da
decisão.
o Esta obrigação de externação constitui uma garantia para o cidadão
destinatário, mas também uma garantia para salvaguarda do interesse
público, porque respeita à observância e efetivação da ordem jurídica. A
fundamentação obriga a Administração a ser cautelosa e a ponderar todos
os aspetos de facto e de Direito relevantes para a decisão. Esta
fundamentação é essencial também para acautelar a tutela jurisdicional
efetiva.
→ Se ao cidadão interessado não foi dada a oportunidade de se pronunciar em
audição prévia quanto ao projeto de um ato a ser praticado no exercício de poderes
da Administração, o tribunal deve ter em consideração aquele défice de
ponderação quanto aos elementos a ponderar na fase de ponderação que antecede
a fase de decisão. Neste sentido, a Administração está vinculada ao princípio do
Estado de Direito, da justa ponderação dos interesses públicos e privados em
conflito, por isso não pode ser excluída a possibilidade de o vício de falta ou de
incorreta audição ter influenciado a decisão final, já que não se sabe qual teria
sido o resultado da audição.

Para a tutela jurisdicional efetiva não são apenas importantes os princípios

administrativos, mas também os princípios próprios do processo administrativo (muitos
deles oriundos do processo civil) como: o princípio da necessidade do pedido; o
princípio inquisitório; o princípio da investigação; o princípio da oficialidade; o
princípio da busca da verdade material. Estes princípios são enumerados nos arts3º,9º,
40º,55º,68º,73ºCPTA. O art3ºCPC e o art410ºCPC (princípio da universalidade dos meios
de prova) são importantes.

Todo o processo e os seus princípios próprios estão ao serviço da realização do Estado de

Direito e da tutela jurisdicional efetiva. São também importantes os:

→ Princípio da resolução global da situação do litígio

→ Princípio da agilização do processo (princípio do prazo razoável).
→ Princípio do conhecimento oficioso de ilegalidades – art95ºnº2CPTA
→ Princípio da plenitude da execução – arts164, 167º, 176º e 179ºCPTA

87
 → Princípio da igualdade das partes (igualdade formal perante o tribunal) –
art6ºCPTA
→ Princípio do contraditório
→ Princípio da comparação
→ Princípio da boa-fé processual – art8º CPTA
→ Princípio da vinculação do juiz ao pedido (por exemplo, através da necessidade
de assegurar congruência e correspondência entre a decisão e o pedido) – arts94ºss
CPTA
→ Princípio da limitação do juiz pela causa de pedir – art95ºCPTA
→ Princípio da estabilidade objetiva da instância
→ Princípio da tipicidade dos trâmites processuais
→ Princípio da adequação formal
→ Princípio da tramitação
→ Princípio da compatibilidade processual – art5ºCPTA
→ Princípio do dispositivo (autorresponsabilização das partes) – art38ºnº4CPTA
o Não obstante, o juiz pode conhecer (trata-se aqui de um poder-dever)
fundamentos de ilegalidade não invocados pelas partes – art95ºnº2CPTA

Os princípios gerais do Direito em geral e de Direito Administrativo em especial como:

→ Princípio da proporcionalidade
→ Princípio da imparcialidade
→ Princípio da boa-fé
→ Princípio da igualdade: é a pedra da sustentação do sistema jurídico de um
Estado de Direito Democrático, uma vez que nele se funda o próprio Direito. A
igualdade de direitos e a proibição do arbítrio são imperativos fundamentais da
justiça material efetiva.
o A desigualdade de Direito exige sempre uma fundamentação jurídica
suficientemente forte, clara e objetiva. Esta ponderação faz-se em duas
fases: primeiro verifica-se o tratamento discriminatório, ou seja, a conduta
representa uma discriminação. Em caso afirmativo, temos de passar à
segunda pergunta – está o tratamento discriminatório justificado jurídico-
constitucionalmente? – se a resposta for negativa, verifica-se a violação
do princípio da igualdade.

88
Por força da CRP, podem ser invocados por qualquer cidadão, não necessitando para isso
de previsão expressa da lei, decorrendo diretamente do Estado de Direito, sendo
princípios próprios do mesmo.

A liberdade e a igualdade dos cidadãos são condição da legitimação do Estado,

vinculando-o e limitando-o. Sendo estes Direitos Fundamentais, entende-se que o cidadão
não pode viver sem sociedade e sem Estado, sendo que da anterioridade dos Direitos
Fundamentais em relação ao Estado resulta a necessidade de fundamentação jurídica por
parte dos órgãos do Estado. Assim, o cidadão nasce e permanece livre e isto é anterior à
constituição de Estados e se o Estado quer limitar a liberdade tem de justificar através da
lei, com racionalidade. Os Direitos fundamentais podem ser considerados como Direito
natural positivado. Para exercer os Direitos Fundamentais o cidadão não tem de justificar
esse exercício perante os órgãos de soberania, inversamente, é o Estado que tem de
justificar as limitações feitas a estes direitos.

A proteção dos Direitos Fundamentais garante ao particular a sua participação na

instituição que possibilita o exercício destes direitos tanto por parte de quem integra esta
instituição e também dos seus utentes.

→ Quanto à participação, o particular direito a uma participação igual para todos.

o O procedimento deve salvaguardar as posições do particular. Temos o
exemplo de um concurso público para o recrutamento de um professor: a
primeira exigência consiste na abertura de um concurso público para o
preenchimento da vaga. Assim se dá cumprimento ao direito de
participação como um direito de procedimento.

Portugal assegura o respeito pelos Direitos fundamentais dos cidadãos nacionais e de

estrangeiros, mas pode conseguir atribuir mais regalias aos portugueses do que aos
estrangeiros, tratando-se, neste sentido, de uma discriminação compatível com o Estado
de Direito.

Os cidadãos têm a mesma oportunidade de realização dos seus direitos. O direito de

autodeterminação de ser o próprio a dispor livremente do que entender, esta é diferente
da determinação por terceiros. A CRP consagra, nalguns casos, a autodeterminação
informacional. intensa faz aumentar as exigências de justificação jurídica. No caso de
desigualdade de baixa intensidade, o controlo jurisdicional da igualdade será também
menor.

89
Não pode existir uma Administração que não reconheça o direito à igualdade de
oportunidades. O princípio geral da igualdade exige não só a igualdade na criação do
direito (igualdade da lei) como a igualdade de aplicação da lei e do Direito. A igualdade
na criação da lei resulta da vinculação do Estado aos Direitos fundamentais. Deve
distinguir-se o tratamento desigual do tratamento essencialmente igual. A intensidade da
proteção aumenta se o atingido não poder influenciar o tratamento desigual, se a
desigualdade dificultar o gozo de direitos. A ingerência intensa faz aumentar as
exigências de justificação jurídica. No caso de desigualdade de baixa intensidade, o
controlo jurisdicional da igualdade será também menor. S

→ Só se verifica uma desigualdade legítima quando o ato discriminatório visar um

fim legítimo, revelando-se ato e necessário para atingir esse fim e no caso da
discriminação não ser excessiva em relação ao valor do fim que se pretende
atingir.
→ O legislador e a Administração gozam de discricionariedade quando se trata de
ingerências de baixa intensidade, o mesmo já não acontecendo, obviamente,
quando se trata de ingerências de grande intensidade (ex.: o desigual salário pelo
mesmo trabalho).

17.04.2021

É sempre recomendável olhar para a estrutura do CPTA, uma vez que esta já reflete uma
dogmática jurídica. Há aqui uma sequência lógica, uma seleção das matérias mais
importantes. Iremos olhar com atenção e tentar compreender toda esta lógica, já que isto
nos ajudará a compreender todo o sistema. A estrutura do CPTA contem as matérias numa
determinada ordem e, para nossa compreensão, será importante atentar nesta ordem.

→ O CPTA está dividido em 10 partes:

o 1ª Parte: contem preceitos gerais, noções fundamentais. Por exemplo:
tutela judicial efetiva, a fixação dos poderes dos tribunais administrativos,
aspetos processuais como a cumulação de pedidos, princípio da igualdade
das partes, promoção do acesso à justiça. Aspetos técnicos, por exemplo,
valor das causas.
▪ Disposições gerais
▪ Partes
90
 ▪ Competência
▪ Atos Processuais
▪ Valor das causas e formas do processo
o 2ª Parte: Ação administrativa comum -- Na primeira versão do CPTA,
distinguia-se entre ação administrativa comum e ação administrativa
especial. No entanto, estas últimas deixaram de existir, passando a existir
apenas a ação administrativa. Porquanto, o legislador estabeleceu regimes
particulares, mas tudo dentro da categoria geral da ação administrativa
o 3ª Parte: regimes particulares (ação administrativa em especial)
o 4ª Parte: processos urgentes
o 5ª Parte: processos cautelares
o 6ª Parte: conflitos de competência jurisdicional e de atribuições
o 7ª Parte: recursos jurisdicionais
o 8ª Parte: execução
o 9ª Parte: arbitragem
o 10ª Parte: Disposições finais e transitórias

A parte mais importante será a relativa à ação administrativa. Com a reforma do CPTA,
em 2015, todos os processos passaram a tramitar-se na forma de ação
administrativa, depois de ser entendida a desnecessidade do modelo dualista, com
exceção obviamente dos processos urgentes.

Os processos, com as suas regras próprias (arts96ºssCPTA), podem assumir três tipos:

→ Ações administrativas urgentes: contencioso administrativo, procedimentos em

massa e o contencioso pré-contratual. Por outro lado, temos dois tipos de
intimações (intimações para a prestação de informações, consulta de processos ou
passagem de certidões e intimações para a proteção de direitos, liberdades e
garantias).
→ Ações administrativas avultas, ditas especiais por não estarem reguladas no
CPTA: caso das ações de perda de mandato, previstas no meio da tutela
administrativa; também o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação que
prevê, por exemplo, a emissão de alvará e a intimação para prático de ato
legalmente devido relativamente ao licenciamento (art11º e 112º RJUE)

91
 → Ações populares: não são ações especiais, mas espécies qualificadas de ações.
Exemplos: ação popular local e ação popular social (art9ºnº2CPTA). Extrema
importância do art9º CPTA que vem conferir legitimidade processual para a
defesa de interesses públicos e interesses difusos.

Análise do artigo 37º

Depois das definições dos arts35º e 36ºCPTA das formas de processo, atente-se no
art37ºCPTA.

→ Primeiro artigo da parte principal do CPTA, de acordo com o professor, uma vez
que explora o objeto da ação administrativa. O objeto distingue-se do conteúdo,
sendo que quando se fala em objeto estamos a tentar ver o âmbito de aplicação da
ação administrativa, a realidade sobre a qual incide a ação.
→ Artigo extenso no sentido formal
→ Seguem a forma da ação administrativa, com a tramitação regulada no capítulo
III do presente título, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação
se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem
neste Código, nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial,
designadamente:
a) Impugnação de atos administrativos; -- O contencioso já não é apenas o
contencioso de impugnação de atos, mas continua a ser, maioritariamente, este
contencioso. É claro que atos materiais da Administração que podem ser ilegais,
o ato administrativo é uma regulação individual e concreta como define o
legislador no art148ºCPA. O ato administrativo é realmente a principal forma de
atuação da Administração. Pelo menos é a mais importante juridicamente porque
contem a tal regulação individual e concreta. Atos no sentido de decisões da
Administração que podem ser impugnados.
b) Condenação à prática de atos administrativos devidos, nos termos da lei ou de
vínculo contratualmente assumido; -- repare-se que os tribunais podem condenar
a administração a atos administrativos devidos. São ordens que os tribunais dão à
Administração e esta possibilidade de os tribunais darem ordens à Administração
e de fornecerem prazos à mesma para o seu cumprimento, não afeta a separação
de poderes. Porquanto, no séc. XIX tal era inconcebível, uma vez que a separação
de poderes era entendida como a não interferência na ação de uns e outros poderes.

92
Este entendimento não tem atualidade, sendo que hoje a separação de poderes
permite que os tribunais, no cumprimento da sua função jurisdicional, possam
condenar a Administração à prática de atos administrativos devidos. Isto não
resulta de uma posição de superioridade, mas apenas do cumprimento da sua
função. Cada órgão de soberania com os seus poderes próprios atribuídos pela lei
c) Condenação à não emissão de atos administrativos, nas condições admitidas
neste Código; -- pode ser necessário condenar a Administração a um non facere,
a uma omissão
d) Impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito
administrativo; -- este contencioso não existi a até este código, sendo que antes
as normas administrativas não podiam ser diretamente impugnadas. Hoje em dia,
não só os atos de aplicação dessas normas, mas como as próprias normas podem
ser impugnadas (diretamente).
e) Condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito
administrativo;
f) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de
normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de
disposições de direito administrativo; -- se a Administração não reconhece
posições jurídicas subjetivas que resultes de normas administrativas ou atos
administrativos, pode ser condenada a esse reconhecimento por parte do tribunal
g) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições; -- muitas
vezes a qualidade de funcionário
h) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos pela Administração
Pública ou por particulares; -- a adoção de um comportamento ou de um non
facere: aqui não estão propriamente em causa atos administrativos ou
regulamentos, estão apenas, de uma forma mais genérica, em causa
comportamentos.
i) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao
restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via
de facto, desprovidas de título que as legitime;
j) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que
diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a
emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos
por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo,

93
 e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa
ou a prestação de um facto;
k) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus
órgão ou respetivos trabalhadores em funções públicas, incluindo ações de
regresso; -- estas ações de responsabilidade civil são interpostas nos tribunais
administrativos e a forma dessa ação é a de ação administrativa.
l) Interpretação, validade ou execução de contratos; -- os contratos
administrativos têm muitas vezes uma relevância economicamente importante,
consubstanciando, por exemplo, contratos de parcerias público-privadas, podendo
levantar-se questões de interpretação, validade ou com a própria execução do
contrato.
m) A restituição do enriquecimento sem causa, incluindo a repetição do indevido;
n) Relações jurídicas entre entidades administrativas.
2 - [Revogado].
3 - Quando, sem fundamento em ato administrativo impugnável, particulares,
nomeadamente concessionários, violem vínculos jurídico-administrativos
decorrentes de normas, atos administrativos ou contratos, ou haja fundado receio
de que os possam violar, sem que, solicitadas a fazê-lo, as autoridades
competentes tenham adotado as medidas adequadas, qualquer pessoa ou entidade
cujos direitos ou interesses sejam diretamente ofendidos pode pedir ao tribunal
que condene os mesmos a adotaram ou a absterem-se de certo comportamento,
por forma a assegurar o cumprimento dos vínculos em causa.

Temos nos arts37ºss o objeto da ação administrativa, estando o foco neste artigo
37ºCPTA. Com a revisão de 2015, deixou de haver a dualidade supramencionada,
falando-se apenas de ação administrativa. No atual regime, com a exceção dos processos
urgentes, todos os processos de contencioso administrativo que seguem a forma de
processo de ação administrativa. Não obstante haver uma única forma de processo e
diversos preceitos gerais, existem diversas disposições particulares especialmente
adaptadas às principais pretensões correspondentes às formas típicas de exercício
administrativo.

→ Essas diversas disposições são: a ação de impugnação do ato administrativo; a

ação de condenação à prática do ato; a ação de impugnação e condenação à
emissão de normas; a ação relativa à validade e execução dos contratos. A

94
 responsabilidade civil extracontratual baseia-se em comportamentos ilícitos dos
agentes públicos (responsabilidade do Estado e outras entidades públicas), podem
também comportar atos lícitos que originam um dano, havendo também
responsabilidade civil nestes casos. Exemplo: carro a circular numa estrada
principal tem um acidente por causa de buraco no asfalto. Face ao atual regime
jurídico administrativo, é possível a impugnação contenciosa de normas
administrativas.

Quaisquer atos procedimentais dotados de eficácia externa, diferentemente do que

aconteceu no passado não se exige que ponham fim ao procedimento, assim, deixou-se
de exigir a definitividade horizontal como requisito de impugnabilidade. No passado só
se podiam impugnar atos e os atos procedimentais não eram impugnáveis e, portanto, só
há impugnabilidade direta, o facto do CPTAF isso não significa a unificação do regime.
Agora há uma única forma de processo (ou conjunto de disposições gerais), mas há
disposições particulares para as principais formas de atuação administrativa. Consoante
a pretensão, diferem os regimes da ação administrativa, é o que resulta da sistematização
do Título II do CPTA que se divide em 3 capítulos: disposições gerais, disposições
particulares e marcha do processo.

→ Assim, as disposições particulares correspondem as principais disposições

deduzidas no contencioso administrativo que correspondem as 4 secções:
o A secção 1 – impugnação dos atos administrativos
o A secção 2 – condenação à prática do ato devido.
o A secção 3 – impugnação de normas e condenação à emissão de normas
o A secção 4 – validade e execução de contratos

O nº2 do art37º foi, entretanto, revogado pela reforma de 2015.

Nos termos do art163ºnºs 2 e 3 (“2 - O ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem
ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida
pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração.
3 - Os atos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante
o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos.”), os
atos administrativos anuláveis podem ser impugnados perante a Administração (a
chamada de impugnação administrativa em forma de recurso hierárquico) ou perante o

95
tribunal administrativo competente (aqui temos impugnação contenciosa dentro dos
prazos estabelecidos).

→ A impugnação de atos perante Tribunais Administrativos admite duas

possibilidades:
o Por um lado, o pedido de anulação contenciosa:
▪ art37nº1a) – impugnação de atos
▪ e o pedido de formação ao ato devido (37nº1b) que tem continuado
no art51nº4, art66nº3, art67nº4b)CPTA). Estes são outros preceitos
do código que são complementares desta ação administrativa que
visa a condenação à prática de ato devido.

Com a revisão de 2015, a al. e) do art37ºCPTA passou a prever expressamente a

possibilidade de o juiz condenar a administração à emissão de normas que é agora clara.
No entanto, já anteriormente o tribunal recorria à pronúncia condenatória
(art77ºnº2CPTA), reconhecendo que sobre a Administração recaía um dever de
regulamentar e, constatando essa omissão, condenava à emissão de normas, fixando um
prazo para a emissão das normas.

Auxiliarmente, o CPTA já disponibilizava ao tribunal a figura da sanção pecuniária

compulsória (164ºnº4d) e 168º e 169ºss CPA).

→ Esta sanção é dita compulsória, porque a sanção pecuniária não tem um fim
declarativo, mas sim obrigar a Administração a cumprir e essa sanção pode
repetir-se e agravar com o tempo, diferentemente da sanção meramente
sancionatória. Por outro lado, a pena de prisão ou a pena pecuniária não pode ser
repetida porque a pena está sujeita as garantias de legalidade, não podendo ser
repetida sem autorização da lei nem agravada sem a mesma.
o Neste sentido, a sanção pecuniária compulsória não tem caráter punitivo,
mas caráter compulsório (obrigar a Administração a cumprir alguma
coisa). Assim, ela pode ser agravada ou repetida.

Esta jurisprudência proativa de impor comportamentos ou condições à Administração

Pública existe para que o Direito e o Estado de Direito se realizem (se tornem realidade
efetiva).

96
→ Durante décadas o Tribunal Constitucional Federal alemão e o Tribunal
Administrativo Federal alemão, correspondem a um novo paradigma da
jurisprudência administrativa, uma jurisprudência que cria um novo Direito sem
violar o princípio fundamental da separação de poderes. Afinal, julgar é ainda
administrar, sem que isso signifique uma violação do Estado de Direito, mas antes
uma exigência do mesmo, da efetivação dos poderes funcionais da Administração
e da efetivação da tutela jurisdicional.
o Esta afirmação (“Julgar é ainda administrar”) é uma afirmação que o
professor assumiu há cerca de 20 anos e que mereceu algumas críticas,
mas o professor tem insistido nesta ideia, porque a jurisprudência em si
atua sobre a qualidade da administração.
▪ Os tribunais condenam a Administração à prática do ato, à emissão
de normas, etc. e podem inclusivamente impor sanções pecuniárias
compulsórias. Portanto, é novamente a ideia de que a ação dos
tribunais é indispensável para obrigar a Administração a ser
cuidadosa no cumprimento das suas funções e respeitadora da lei
ou direito. Assim sendo, julgar é ainda administrar ainda que de
forma indireta.
• Há casos em que a sentença do tribunal substitui o ato que
a Administração não quer praticar. Assim, julgar é ainda
administrar no sentido de que a ação de julgar se reflete na
de administrar, a qualidade da Administração depende, em
larga medida, da qualidade do controlo jurisdicional:
quando o tribunal não é exigente com a Administração e
fecha aos olhos à sua arbitrariedade, Não queremos o temor
da Administração, mas que o Estado de Direito seja um
Estado de Direito efetivo e, para isso, precisamos de
tribunais que condenem a Administração à prática de atos,
emissão de normas (uma tutela jurisdicional efetiva) e é
nesse sentido que podemos dizer que julgar é ainda
administrar, não podendo negar esta afirmação.
→ Esta evolução levou à existência de um novo paradigma, uma vez que, hoje em
dia, as exigências do Estado de Direito para a Administração e tribunais são muito
diferentes e dominam muito nas últimas décadas.
97
 o Esta evolução dá-se no sentido de obrigar a Administração a respeitar a lei
e o Direito e cumprir as suas funções e, por outro lado, obrigar os tribunais
ao mesmo (quando os tribunais condenam a Administração estão apenas a
cumprir as suas funções).

Isto aplica-se aos tribunais superiores, especialmente quando estão em causa direitos
fundamentais. Comprova-se assim que sem se violar a separação de poderes julgar é ainda
administrar, sendo exemplo disso o art37ºh) quando prevê expressamente a possibilidade
de condenação da Administração à adoção ou omissão de comportamentos.

A al i) 37º resolve agora uma dúvida que subsistia no regime anterior, no sentido de que
os tribunais administrativos podem condenar a Administração à adoção de condutas
necessárias ao estabelecimento de direitos ou interesses violados.

Ato administrativo impugnável

Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio

responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode
conhecer a título incidental da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser
impugnado (título acidental opõe-se ao título principal). Está aqui presente a ideia de que
o vício do ato se sano com o decurso do prazo dos atos anuláveis e havia uma teoria que
ditava que com o decurso do prazo da impugnação o ato anulável deixa de ser impugnável
porque o vício cessava. No entanto, verdadeiramente, o vício não cessa: o ato ilegal,
mesmo depois de decorrido o prazo da impugnação, continua a ser ilegal só que não pode
ser impugnado.

→ Aqui o código confere ao tribunal concede ao tribunal a possibilidade de conhecer

desta ilegalidade mais tarde, isto pode ter consequências jurídicas importantes no
caso concreto.

Relacionado com esta matéria está o art346ºCC quanto à prova, “1. Àquele que invocar
um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado
compete àquele contra quem a invocação é feita.
3. Em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito.”.

98
O ato impugnável é o conceito processual de ato que não coincide inteiramente como o
conceito substantivo de ato administrativo previsto no art148ºCPA. O ato inimpugnável
a que se refere o art38ºCPTA é, antes de mais, aquele ato que contem uma mera definição
de situações jurídicas sem, contudo, apresentar um conteúdo regulador do caso concreto
(isto é, uma decisão pode produzir efeitos numa situação concreta no sentido do artigo
148ºCPA). É ato impugnável o ato lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos,
mas a garantia de proteção contenciosa é alargada a todos os atos que, embora não sendo
lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, gozam de eficácia externa.

Não é ato impugnável, mas ato meramente confirmativo o ato que tem por objeto um ato
lesivo anteriormente praticado. É possível a impugnação de um ato meramente
confirmativo por quem não impugnou um ato que não foi comunicado nem tenha sido
notificado ao destinatário. Porque a fundamentação da decisão é parte integrante do ato,
não se pode dizer que o ato que repete o conteúdo do ato previamente praticado é
necessariamente ato confirmativo dele e, muito menos, que um ato sobre assunto idêntico
é confirmativo dele. Uma diferente fundamentação pode alterar os pressupostos de
decisão e assim retirar ao segundo ato o caráter de ato meramente confirmativo.

→ Portanto, para a noção de ato impugnável é importante compreender o que é um

ato meramente confirmativo.

Face ao atual regime jurídico-administrativo, é possível a impugnação contenciosa de

quaisquer atos procedimentais dotados de eficácia externa. Diferente do que acontecia no
passado, não se exige que os atos procedimentais ponham fim ao procedimento como um
incidente autónomo (deixou, portanto, de se exigir a definitividade do ato procedimental).
A definitividade já não é um requisito geral de impugnabilidade, assim o ato impugnável
não tem de ser praticado pondo termo ao procedimento.

O ato administrativo impugnável deve destinar-se a produzir efeitos externos, isto é, deve
destinar-se a produzir efeitos na ordem jurídica suscetíveis de atingir a esfera jurídica de
um ente público ou privado de modo a desencadear um efeito útil da remoção do ato. O
CPA exige que o ato administrativo impugnável produza eficácia externa: se o ato da
Administração não tem efeito externo não é impugnável.

Os atos legislativos são insuscetíveis de impugnação direta junto dos tribunais

administrativos (falamos da impugnação de normas, mas essas normas não são as normas
da lei, mas sim normas regulamentares da Administração). Os atos legislativos só podem

99
ser impugnados diretamente junto dos tribunais administrativos se, ainda que tenham sido
praticados sob a forma de ato legislativo, contiverem uma decisão materialmente
administrativa, não se enquadrando na função legislativa. São atos que formalmente
surgem numa lei, mas não se enquadram na função legislativa, mas sim na função
administrativa. Os atos praticados no âmbito da função administrativa, mesmo que
praticados pelo legislador ou pelos tribunais, são atos da Administração e são suscetíveis
de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, verificando-se, naturalmente,
os tais requisitos da impugnação contenciosa. A função administrativa compreende os
atos de execução de atos legislativos e podem compreender, por sua vez, por exemplo, a
produção de leis e a prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas.

→ O ato materialmente legislativo é um ato jurídico que inova na ordem jurídica, a

lei enquanto pressuposto normativo de outra lei. A materialidade do ato legislativo
não põe em causa o seu caráter geral e abstrato, concomitantemente, para o ato ser
administrativo não é suficiente que o ato seja individual e concreto pois deve ter
sido praticado no exercício da função administrativa.
o Quando é que um juiz pratica um ato administrativo? São situações
excecionais, sendo que o juiz não está a atuar na sua função jurisdicional,
mas sim no âmbito da função de autoridade administrativa, por exemplo,
de superior hierárquico. O superior hierárquico do tribunal é o juiz e, por
isso, é simultaneamente uma autoridade administrativa que pratica atos e
que dá ordens aos funcionários do tribunal (superior hierárquico), assim
como o Presidente da Assembleia da República é uma autoridade
administrativa. Não se trata de uma função de julgar, mas sim de um ato
administrativo praticado pelo juiz enquanto superior hierárquico, uma vez
que é uma autoridade administrativa. Pretende-se dizer apenas que para os
tribunais reconduzirem a ação administrativa aos limites da lei e do
Direito, eles têm de muitas anular os atos, normas, condenar à prática de
atos, etc. ao fim e ao cabo trata-se de dar ordens impositivas à
Administração havendo casos em que a própria sentença do tribunal
substitui o ato administrativo, produzindo os efeitos que normalmente
decorreriam do ato que, por qualquer motivo, não houver sido praticado.

O reconhecimento das chamadas leis-medida (leis individuais e concretas) confirma que

nem sempre no exercício da função legislativa se materializa em normas gerais e

100
abstratas. As leis-medida têm a sua intencionalidade de opção política original, ainda que
de conteúdo concreto. Praticado um ato sob forma administrativa ele só será ato
administrativo ele só será administrativo se estivermos perante o exercício da função
administrativa.

O art38ºCPTA conclui que a inimpugnabilidade dos atos administrativos praticados com

vícios não os torna válidos, o vício não se sana. Quando estejam em causa atos
sancionatórios não vigora uma presunção de impugnabilidade. Impõe-se ao interessado o
ónus da prova, uma vez que vigora uma presunção de inocência (Art32ºnº2 CRP). Do
princípio da legalidade resulta que a atividade da Administração deve ser exercida como
exige o art200 e 66ºnº1 CRP, no respeito pelos direitos e interesses legalmente exigidos
esta exigência implica o respeito pelas exigências normativas de repartição dos ónus da
prova. Compreende-se que a presunção da legalidade não possa existir para a presunção
de normas legais.

O Direito administrativo dá lugar à aplicação das regras gerais do ónus da prova. O ónus
da prova recai sobre a parte a quem a parte aproveita, não depende da posição das partes,
mas na sua posição substantiva jurídico-material convocada jurisdicionalmente. Salvo
disposição da lei em contrário tendo sido determinado o ónus da prova, ele subsiste intacto
ao longo de todo o processo.

Portanto, do objeto da ação administrativa, passamos para o ato impugnável. Para precisar
este conceito de ato impugnável, chama-se a atenção para a fundamentação que faz parte
do ato. A fundamentação pode contribuir para descortinar se estamos perante um ato
confirmativo ou não.

O art39ºCPTA trata do interesse processual, é de cariz processual. Essa noção de interesse

processual é sem dúvida uma noção muito importante, mas é específica do CPTA paralelo
com o que está previsto nesta matéria no CPC.

As ações administrativas que visam a declaração de inexistência não são ações

impugnatórias, embora nos regimes processuais aparecerem diversas semelhanças.

→ As ações impugnatórias são deduzidas com vista à declaração de nulidade do ato

administrativa.
→ Exemplo de declaração de inexistência: imaginemos que um órgão colegial é
constituído por 5 membros, o quórum de reunião é, em regra, de 3 membros.

101
 Imagine-se que, sendo o quórum de reunião 3 membros, compareceram só 2
membros, sem quórum de reunião, deliberaram, mas essas deliberações
juridicamente não interessem. Para haver quórum de reunião num órgão de 5
membros, têm de comparecer pelo menos 3 membros. (quórum de reunião VS
quórum de deliberação). Assim, tendo aparecido apenas 2 membros, a
deliberação é inexistente. Se não há reunião não há deliberação. Se tentar reunir
sem presença dos outros também se levanta uma questão de legal constituição do
órgão e podemos questionar se houve órgão, se se constituiu legalmente.

Neste sentido, torna-se, por vezes, necessário que se peça ao tribunal a declaração e
inexistência do ato. Porquanto, não existe um dever de obediência a um ato nulo, uma
vez que este não produz efeitos.

Interesse em agir
O demandante tem interesse em agir quando o direito carece de tutela jurisdicional efetiva
manifesta-se no interesse em recorrer a via jurisdicional, no uso da forma do processo
adequada para fazer valer o interesse jurídico e material violado ou posto em perigo.

Para haver interesse em agir, não é suficiente a verificação de uma necessidade

meramente subjetiva de satisfação de um simples capricho, deve também existir a
necessidade justificada e razoável de recorrer ao processo judicial (já ensinava assim o
professor Antunes Varela no seu manual de Processo civil).

O interesse processual é o pressuposto processual cuja não verificação gera a absolvição

do réu e a extinção da instância processual. O interesse processual é exclusivamente
definido pelo autor. Ao absolver o réu da instância, o tribunal não conhece a questão de
fundo e a causa não fica resolvida por força do caso julgado anterior.

MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA sustenta que o interesse em agir é um pressuposto

processual. Segundo o mesmo, o interesse em agir não difere da legitimidade.

No entanto CASTRO MENDES, acredita que tanto o interesse da utilização da ação,

como o interesse em agir não são pressupostos processuais. O interesse processual pode
ser visto como interesse em demandar ou em contradizer. O interesse em demandar
desencadeia geralmente o interesse em contradizer.

102
 20.02.2021

Processo eletrónico

Os processos nos Tribunais Administrativos são eletrónicos, sendo constituídos por uma
informação estruturada.

Neste âmbito foi realizada uma alteração introduzida no art24ºCPTA em 2016.

→ Esta foi uma alteração que, na altura, criou algumas dificuldades técnicas.

Os atos processuais devem, assim, ser praticados por escrito, por via eletrónica. No
entanto, o art24ºnº5CPTA consagra exceções a este princípio, mas, em regra, vigora o
princípio do processo eletrónico.

Processos urgentes (art36ºCPTA)

Como supramencionado, os processos urgentes compreendem:

→ Contencioso eleitoral
→ Contencioso pré-contratual
→ Intimação para prestação de informações, consulta de documentos ou
passagem de certidões
→ Intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias
→ Providências cautelares

No que respeita à intimação para prestação de informações, consulta de documentos

ou passagem de certidões, há uma maneira muito simples de obrigar a Administração a
prestar as informações que os cidadãos solicitam; ou então a permitir a consulta do
processo; ou a emitir certidões ou fotocópias eventualmente autenticadas. Neste sentido,
basta requerer ao tribunal a intimação para a prática destes atos. Naturalmente é preciso
indicar o que se pretende e a legitimidade para requerer, por exemplo, essa informação.
Exemplo de um concurso público, onde os concorrentes podem requerer a consulta do
processo quando se sentem injustiçados, por exemplo.

103
 → Isto é de uma grande utilidade prática porque, infelizmente, temos ainda muitos
serviços públicos que não salvaguardam devidamente estes direitos.

Temos ainda a intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias e, por fim, as
providências cautelares.

Os processos urgentes e respetivos incidentes correm em férias, beneficiando de

celeridade neste sentido, mesmo em fase de recurso jurisdicional.

→ O julgamento dos processos urgentes tem lugar com prioridade sobre os demais,
logo que o processo esteja pronto para decisão.
→ O juiz, perante esse requerimento, analisa o bem fundado do interessado e, em
princípio, intima os serviços e entidades para precisamente permitirem a consulta
de processo, a prestação de informações, etc. Até porque, por exemplo na
prestação da informação, a Administração, muitas vezes, não é muito clara
relativamente a certas decisões, adotando critérios que não são muito claros,
objetivos e transparentes como deviam ser e, por vezes, essa falta de clareza
resulta da falta de interesse em ser cumpridora escrupulosa da lei.
o A nossa Administração tem de ser clara, objetiva e transparente, sendo
estes requisitos essenciais de uma boa administração. No entanto, estes
requisitos não permitem, por vezes, atingir certos objetivos e quem tem o
poder tende a abusar do mesmo (na opinião do professor).

O interesse prático dos processos urgentes reside no facto de estes serem baratos e céleres,
tendo, assim, bastante utilidade para os cidadãos e também para os operadores do Direito
(advogados, …)

NOTA: A ação administrativa encontra-se prevista nos arts37ºssCPTA.

Impugnação de atos administrativos

→ O objeto e efeitos da impugnação estão previstos nos arts50ºssCPTA

o A impugnação, por um lado, tem por objeto a anulação ou a declaração de
nulidade desse ato. O ato que sofre de vício é anulável, sendo por isso

104
 inválido que pode ser anulado dentro de um determinado prazo, com
determinados fundamentos legais (descritos no CPA).
▪ Neste âmbito, temos vícios menos graves conducentes à anulação,
existindo ainda os simples erros (erros de escrita, erros de cálculo)
que devem ser corrigidos. Existem, também, vícios mais graves
conducentes à nulidade. O legislador estabeleceu uma lista de atos
nulos que consta do CPA e, para além desta lista, existem muitas
previsões de nulidade na legislação avulsa (exemplo das normas
quanto às entidades competentes no âmbito da legislação de direito
do urbanismo e do ambiente).
• Existem sanções muito graves para os autores destes atos
nulos como, por exemplo, a sanção de perda de mandato.
o Estas sanções têm um efeito punitivo e preventivo.
• A nulidade, por vezes, é manifesta e evidente, mas existem
casos em que esta pode não ser tão clara e objetiva,
podendo suscitar-se, mesmo entre juristas, a questão e
saber se determinado ato é nulo ou não. É neste âmbito que
surge a necessidade de uma declaração de nulidade, em que
a parte pede ao tribunal que declare a nulidade de
determinado ato.
→ Face ao atual regime jurídico, é possível a impugnação contenciosa por quaisquer
atos procedimentais de eficácia externa. Diferentemente do que acontecia no
passado, não se exige que os atos procedimentais ponham fim ao procedimento.
o Exemplo: Num concurso público descobrem-se vícios procedimentais
muito relevantes, o vício procedimental não tem de ser invocado logo,
podendo ser invocado só no fim do procedimento. Isto é vantajoso na
medida em que, apesar do ato procedimental ser ilegal, o ato final pode ser
favorável e, sendo favorável, o cidadão já não terá interesse em impugnar
esse vício, poupando-se o tempo e dinheiro que se perderia se o ato fosse
impugnado logo no início.
o Depois da decisão final há um prazo de impugnação judicial, sendo que os
prazos estão previstos no art58ºCPTA. O art58ºnº3CPTA prevê uma
exceção em que a impugnação é permitida para além do prazo previsto,

105
 nas situações em que ocorra justo impedimento. Salvaguarda-se que estes
prazos iniciam a sua contagem a partir da data de cessação do erro.
→ Chama-se a atenção para o art52ºCPTA sobre a irrelevância da forma do ato,
isto relativamente ao ato impugnável.
o O legislador concretiza aqui aquele princípio jurídico fundamental de que
a substância se sobrepõe à forma. Uma regulação será ato se ela for
individual e concreta, por exemplo, e não apenas porque a regulação se
autointitula “regulamento” (este é um aspeto meramente formal). As
formas estão ao serviço do Direito e não o contrário. Claro que existem
exceções em que a forma se sobrepõe à matéria. Esta ideia é adotada na
jurisprudência europeia e, também, na portuguesa.
o Princípio da imparcialidade: a própria Administração tem de ser séria e
parecer séria e só parece séria se estiverem cumpridos os pressupostos
formais. Ex.: um pai examina um filho na faculdade – não pode examinar
porque fica sempre no ar a dúvida de se o beneficiou ou não (vício da
violação do princípio da imparcialidade que consubstancia um vício de
violação dos princípios jurídicos que leva à anulabilidade). O Direito
manda afastar as situações que podem suscitar dúvidas quanto à seriedade
da Administração Pública. NOTA: Rever os vícios dos atos
administrativos previstos no CPA.
→ Impugnação de atos confirmativos e de execução
o A impugnação dos atos confirmativos é uma questão antiga, sendo que
não são impugnáveis os atos confirmativos (regra geral). Tal acontece
porque estes atos não acrescentam nem inovam, limitando-se a reiterar,
com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos anteriores. A
fundamentação do ato é parte integrante do mesmo.
o Os atos jurídicos de mera execução de atos administrativos só são
impugnáveis por vícios próprios da execução, na medida em que tenham
um conteúdo decisório de caráter inovador.

106
Condenação da Administração à prática de ato devido

Esta matéria vem prevista no art67ºCPTA quanto aos pressupostos desta condenação,
sendo que a condenação em si vem prevista nos arts66ºssCPTA. Há uma secção do CPTA
especificamente dedicada à condenação à prática de ato devido, sendo que a ação
administrativa pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à
prática, dentro de um determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido
ou recusado como, por exemplo, a emissão de uma licença.

Os pressupostos desta ação de condenação vêm estabelecidos, como supramencionado,

no art67ºCPTA.

→ Neste artigo chama-se a atenção para as alíneas do seu nº1:

1 - A condenação à prática de ato administrativo legalmente devido pode ser
pedida quando:
a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no
dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente
estabelecido; se não houvesse esta possibilidade, significaria que o Direito
substantivo não se efetivava. O Tribunal não se sobrepõe ao poder
administrativo/executivo, o que ele exige é o cumprimento da lei e do Direito
cumprindo, assim, a sua função. É o Estado de Direito a funcionar.
b) Tenha sido recusada a prática do ato devido; ou
c) Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do ato.

Impugnação de normas administrativas

Falamos aqui da impugnação direta da norma e não da impugnação indireta que resulta
da impugnação de atos administrativos que concretizam a norma. Esta impugnação direta
é uma novidade no nosso ordenamento jurídico, uma vez que antigamente apenas era
possível a impugnação indireta (tal alterou-se com a entrada em vigor do atual CPTA).

Esta impugnação está especialmente prevista no art72ºCPTA, tendo por objeto a

declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições do Direito
Administrativo. Note-se que aqui não se trata de quaisquer normas, são normas
regulamentares. Relativamente a outras normas como um DL do Governo, a

107
Administração pode e deve enviar para o tribunal constitucional, se duvidar da
constitucionalidade desta norma.

Requisitos da Petição Inicial

O sucesso de uma ação nos tribunais administrativos começa logo com a satisfação de
determinadas exigências formais.

Os arts78ºss tratam da marcha do processo e falam da petição inicial e dos requisitos da

mesma. Estes requisitos têm de ser rigorosamente respeitados.

A instância constitui-se com a propositura da ação e esta considera-se proposta logo que
a petição inicial seja recebida pela secretaria do tribunal para o qual é dirigida a
propositura da ação. É preciso pagar a taxa de justiça e com essa prova de pagamento da
mesma a secretaria dá entrada da petição e então inicia-se a instância.

Requisitos da Petição Inicial:

→ Articulação: para trazer clareza e objetividade, bem como um encadeamento

lógico das matérias a abordar
→ Deve o autor designar o tribunal em que a ação é proposta
→ Identificar as partes, incluindo eventuais contrainteressados: tal acontece
porque os contrainteressados vão ser notificados, uma vez que têm direito a
defenderem-se. Devem receber uma cópia da petição para poderem defender-se
da melhor forma. Deve indicar o nome, domicílios/sedes, …
→ Indicar o domicílio profissional do mandatário judicial: é obrigatório
constituir mandatário salvo casos muito excecionais. O professor pensa que esta
exigência é pouco compreensiva quando se trata, por exemplo, de um professor
de Direito, sendo que, no passado, existia uma jurisprudência que entendia
pacificamente que os juristas se pudessem defender
→ Identificar a forma do processo e o ato jurídico impugnado (art78ºnº2e)): o
ato material pode ter consequências jurídicas muito importantes, mas aqui fala-se
em ato jurídico. Exemplo: Imagine-se que uma máquina da Câmara Municipal
avançou num determinado terreno, o proprietário do terreno quando visita o
terreno em questão – existem aqui atos materiais, mas naturalmente por detrás dos
atos materiais, existem atos jurídicos.
108
→ O pedido tem de ser formulado expressa, clara e objetivamente para que o juiz
fique a saber, sem margem para dúvidas, em que consiste o pedido e também se
este é legítimo ou não: formular o pedido é declarar o valor da causa – as causas
têm valor, nos termos da lei, e esse valor tem de ser declarado sendo relevante
juridicamente, por exemplo, para efeitos de eventual recurso.

“1 — A instância constitui-se com a propositura da ação e esta considera-se

proposta com a receção da petição inicial na secretaria do tribunal ao qual é dirigida
ou com a remessa da mesma, nos termos em que esta é admitida na lei processual
civil.
2 — Na petição, deduzida por forma articulada, deve o autor:

a) Designar o tribunal em que a ação é proposta;

b) Indicar o seu nome e residência;
c) Indicar o domicílio profissional do mandatário judicial;
d) Identificar o ato jurídico impugnado, quando seja o caso;
e) Indicar o órgão que praticou ou devia ter praticado o ato, ou a pessoa
coletiva de direito público ou o ministério a que esse órgão pertence;
f) Indicar o nome e a residência dos eventuais contrainteressados;
g) Expor os factos e as razões de direito que fundamentam a ação;
h) Formular o pedido;
i) Declarar o valor da causa;
j) Indicar a forma do processo;
l) Indicar os factos cuja prova se propõe fazer, juntando os documentos
que desde logo provem esses factos ou informando que eles constam do processo
administrativo;
m) Identificar os documentos que acompanham a petição.

3 — Para o efeito do disposto na alínea e) do número anterior, a indicação do

órgão que praticou ou devia ter praticado o ato é suficiente para que se considere
indicada, quando o devesse ter sido, a pessoa coletiva ou o ministério, pelo que a
citação que venha a ser dirigida ao órgão se considera feita, nesse caso, à pessoa
coletiva ou ao ministério a que o órgão pertence.
4 — O autor pode requerer, na petição, a dispensa da produção de qualquer

109
 prova, bem como da apresentação de alegações.
5 — É estabelecido, por portaria do Ministro da Justiça, o modelo a que devem
obedecer os articulados no que se refere à indicação das menções que deles devam
constar.”

Chama-se a atenção para o art78ºA (introduzido em 2015) que versa sobre o regime dos
contrainteressados: quando o autor não conheça no todo ou em parte a identidade e
residência dos contrainteressados, pode requerer à Administração, previamente à
propositura da ação, a passagem de certidão em que constem estes elementos dos
contrainteressados. Este artigo veio colmatar uma lacuna relativamente a esta matéria.

Tentativa de reconciliação

Este é um regime novo que está previsto nos arts87ºA ss CPTA, tendo sido introduzidos
posteriormente à entrada em vigor do código. Esta consagração demonstra a tendência
evolutiva do contencioso administrativo de se aproximar ao regime do processo civil,
prevendo o art87ºA a realização de audiência prévia e o art87ºC a tentativa de conciliação
e mediação.

Esta tentativa de conciliação deve ser explorada ao máximo, sendo que grande parte dos
conflitos que surgem entre a Administração e particulares resultam, em larga medida, da
falta de diálogo. Esta permite a resolução do litígio sem mais delongas, sendo uma medida
que a favor da economia processual.

O art87ºC, sob a epígrafe “Tentativa de conciliação e mediação”, dispõe o seguinte:

1 - Quando a causa couber no âmbito dos poderes de disposição das partes, pode ter
lugar, em qualquer estado do processo, tentativa de conciliação ou mediação, desde que
as partes conjuntamente o requeiram ou o juiz a considere oportuna, mas as partes não
podem ser convocadas exclusivamente para esse fim mais do que uma vez. É claro que a
mediação pressupõe que as partes estejam de acordo em resolver as coisas através da via
consensual. Na opinião do professor, a mediação devia ser encarada na Administração
Pública como algo normal, evitando-se que muitos processos dessem entrada e, tendo
dado entrada, o legislador admite na mesma esta tentativa de conciliação e mediação. No
entanto, muitas vezes, a Administração não pretende dialogar, preferindo ter uma postura
autoritária e distante, mas isto não corresponde ao modus operandi normal de uma

110
Administração Pública moderna de um Estado de Direito. Já temos os instrumentos
jurídicos, mas pouco uso se faz dos mesmos. Não esquecer que também temos a
arbitragem que consubstancia, a par da conciliação e da mediação, um meio alternativo
de resolução de litígios.
2 - Para o efeito do disposto no número anterior, as partes são notificadas para
comparecer pessoalmente ou se fazerem representar por mandatário judicial com
poderes especiais.
3 - A tentativa de conciliação é presidida pelo juiz, devendo este empenhar-se ativamente
na obtenção da solução mais adequada aos termos do litígio.
4 - Frustrando-se, total ou parcialmente, a conciliação, ficam consignadas em ata as
concretas soluções sugeridas pelo juiz, bem como os fundamentos que, no entendimento
das partes, justificam a persistência do litígio.
5 - A mediação processa-se nos termos previstos na lei processual civil e no regime
jurídico da mediação civil e comercial, com as necessárias adaptações.

27.04.2021

Contrainteressados

Exemplos de contrainteressados:

→ Imagine-se que é um concurso público (5 candidatos para 1 vaga), há uma decisão

final sobre os candidatos que os ordena por lugares. Imagine-se que o candidato
que está em 2º lugar considera que tem o melhor currículo (pelo que pensa que
deveria ter ficado em 1º lugar) e que houve erros no procedimento de avaliação.
O contrainteressado pode apontar estes erros na audiência prévia. Recorda-se que
os advogados e os próprios interessados ter em atenção os seus mecanismos de
defesa, sendo que uma boa estratégia será não passar toda a sua informação logo
nesse momento de audiência prévia, tal como anteriormente referido, uma vez que
são raríssimos os casos em que o júri altera o seu projeto de decisão o que é
preocupante porque, muitas vezes, na audiência prévia são levadas informações
relevantes que deveriam levar à alteração do sentido da decisão. Quando o júri

111
 quer manter a decisão, vai aproveitar a audiência prévia para corrigir alguns erros
que eventualmente possa ter cometido. Ao corrigir esses erros, embora mantendo
a decisão, está a retirar a possibilidade de anulação judicial da deliberação e,
portanto, muitas vezes, a forma mais inteligente de lidar com este tipo de decisões
(quando é visível que o júri quer colocar na vaga um qualquer candidato) será não
“abrir o jogo”, ver os erros que sabe que à partida levaram à anulação da decisão.
Isto quando se percebe que o júri já está “fixado” numa decisão. Se o júri não
alterar a decisão, há base sólida para ir a tribunal e, com segurança, obter a
anulação da decisão do júri, uma vez que existem vícios que, pela sua gravidade,
levam automaticamente à anulação do ato.

NOTA: A questão dos contrainteressados só se coloca quando o processo já deu entrada

no tribunal.

→ Imagine-se que no processo se pede a anulação do concurso que vem a acontecer

5 anos depois. Nesse caso, o tribunal manda repor a situação que existira se o ato
não tivesse sido praticado. No caso de uma avaliação por um júri num concurso,
imagine-se que elementos do júri já se reformou -- será constituído um novo júri,
será feita uma nova avaliação e desta última poderá resultar uma
reclassificação/reordenação dos candidatos, passando o que estava em 2º para o
1º lugar. Se o que tinha ficado em 1º lugar na primeira decisão proferida já tiver
tomado posse há 3 ou 4 anos e vier uma deliberação que dita que o que tinha
ficado em 2º lugar passa para 1º, o que está em segundo lugar passa para primeiro
e há uma reposição da situação. E quantos aos atos que o candidato praticou nesse
período de tempo que ocupou o cargo? Na medida do possível, é reconstituída a
situação que existiria se os atos em causa não tivessem sido praticados. No
entanto, existem atos que não podem ser revertidos desta forma, havendo, por
vezes, direito a uma compensação por esta impossibilidade de restituição. Nestes
casos não seria mais sensato não dar posse aquele que tinha sido selecionado em
primeiro lugar? Seria mais sensato, mas, muitas vezes, a Administração não tem
boas intenções.
o Esta questão dos concursos públicos é uma das matérias mais importantes
e que alimenta os recursos para os tribunais administrativos.

A questão dos contrainteressados está prevista no art78ºnº1CPTA.

112
Audiência Prévia

Chama-se agora a atenção para os artigos aditados supramencionados, sendo que o

art87ºA dita o seguinte:

“1 - Concluídas as diligências resultantes do preceituado no artigo anterior, se a elas

houver lugar, e sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, é convocada audiência
prévia, a realizar num dos 30 dias subsequentes, destinada a algum ou alguns dos fins
seguintes:

a) Realizar tentativa de conciliação, nos termos do artigo 87.º-C;

b) Facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer

imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa;

c) Discutir as posições das partes, com vista à delimitação dos termos do litígio, e suprir
as insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto que ainda subsistam
ou se tornem patentes na sequência do debate;

d) Proferir despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo 88.º;

e) Determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do

processo;

f) Proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar

os temas da prova, e decidir as reclamações deduzidas pelas partes;

g) Programar, após audição dos mandatários, os atos a realizar na audiência final,

estabelecer o número de sessões e a sua duração, e designar as respetivas datas.

2 - Para efeitos do disposto na alínea e) do número anterior, o juiz pode determinar a

adoção da tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o

113
conteúdo e a forma dos atos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um
processo equitativo.

3 - O despacho que marque a audiência prévia indica o seu objeto e finalidade, mas não
constitui caso julgado sobre a possibilidade de apreciação imediata do mérito da causa.

4 - Não constitui motivo de adiamento a falta das partes ou dos seus mandatários.

5 - A audiência prévia é, sempre que possível, gravada, aplicando-se, com as necessárias

adaptações, o disposto sobre a matéria na lei processual civil.

6 - Os requerimentos probatórios podem ser alterados na audiência prévia.”

Este artigo e os seguintes consubstanciam um passo na direção certa, uma vez que
promovem o diálogo entre as provas, sendo uma das formas de realizar uma justiça mais
consensual e muitíssimo mais célere.

A audiência prévia também vem prevista, obviamente, nos arts87ºB e 87ºC, sendo que
este último versa sobre a tentativa de conciliação e mediação que pode ter lugar em
qualquer estado de processo, desde que as partes conjuntamente o requeiram e o juiz
concorde. Isto é uma inovação, sendo eu o processo nos tribunais administrativos era
predominantemente escrito, sendo que tal só não acontecia em casos muito excecionais.
Antigamente não existiam sequer salas de julgamento, mas a evolução tem caminhado
neste sentido de aproximar um pouco os tribunais administrativos do processo nos
tribunais civis, especialmente naquilo que pode contribuir para uma justiça mais célere.
O professor entende que estes são passos na direção certa, acreditando que não se deve
prender nas exceções do art89ºCPTA, entendendo que aqui vigora o princípio da boa-fé.

Exceções Perentórias e Dilatórias

O próprio art89ºCPTA elucida-nos sobre estas definições:

→ Exceções dilatórias (art89ºnº2CPTA): “são de conhecimento oficioso e obstam a

que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância
ou à remessa do processo para outro tribunal.”

114
 o Tipos de exceções dilatórias (art89ºnº4CPTA):

“a) Incompetência do tribunal;

b) Nulidade de todo o processo;
c) Falta de personalidade ou de capacidade judiciária de alguma das
partes;
d) Falta de autorização ou deliberação que o autor devesse obter;
e) Ilegitimidade de alguma das partes, designadamente por falta da
identificação dos contrainteressados;
f) Coligação de autores ou demandados, quando entre os pedidos não
exista a conexão exigida no artigo 12.º
g) Pluralidade subjetiva subsidiária, salvo caso de dúvida fundamentada
sobre o sujeito da relação controvertida;
h) Falta de constituição de advogado ou de representante legal por parte
do autor e a falta, insuficiência ou irregularidade de mandato judicial por
parte do mandatário que propôs a ação;
i) Inimpugnabilidade do ato impugnado;
j) Ilegalidade da cumulação de pretensões;
k) Intempestividade da prática do ato processual;
l) Litispendência e caso julgado.”

→ Exceções perentórias (art89ºnº3CPTA): “consistem na invocação de factos que

impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo
autor, são de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua
invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do
pedido.”

Estas exceções são obstáculos ao conhecimento da matéria em causa. É claro que, nos
limites da boa-fé, estas exceções podem e devem ser invocadas. O que e aqui exigido é
considerado importante para a boa administração.

115
Julgamento em formação alargada e consulta prejudicial para o
Supremo Tribunal Administrativo

Salienta-se esta figura que permite que, num tribunal de primeira instância, surgindo uma
dúvida, este tribunal pode pedir uma pronúncia ao STA. Já conhecemos a figura do
reenvio prejudicial do Direito da União Europeia e esta figura de que falamos agora
assemelha-se a esse reenvio. Esta consulta prejudicial para o STA está prevista no
art93ºCPTA.

Exemplo: Imagine-se que somos juízes na 1ª instância e somos confrontados com um

recurso que pede a anulação de uma deliberação de um órgão colegial porque faltou o
quórum de deliberação (quórum era de 5 membros e só compareceram 4 membros, sendo
que o que faltou só o fez porque foi impedido de comparecer à deliberação). qual a
consequência do afastamento compulsivo de um membro de um órgão? Esta questão não
está resolvida nem na lei, nem na jurisprudência. Repare-se que a forma mais ingénua de
tentar resolver esta questão seria encarar que 4 são suficientes para haver reunião e
deliberação e, por isso, a não presença desse membro não afeta a deliberação – tal é
ingénuo porque isto não se trata de uma simples falta de um membro de um órgão a uma
deliberação, o que está aqui em causa é a existência do próprio órgão (um órgão só existe
quando estão verificados todos os seus elementos essenciais).

→ O ato administrativo tem elementos essenciais (art148ºCPA), faltando um

elemento a consequência é a não existência de ato administrativo, por isso,
também no órgão se coloca a questão.
o Temos que distinguir: se o elemento faltou, tendo sido convocado para a
reunião, teve a oportunidade de vir; por outro lado, temos que considerar
a situação em que ele foi barrado de participar da reunião. Será legítimo
que alguns membros do órgão se substituam à lei e excluíssem uma parte
do órgão só porque não gostam dela? Tal seria inadmissível, por isso a
consequência é a não existência do órgão. O professor Rogério Soares fala
desta questão entendendo que o órgão é um consilium, formando-se a
vontade enquanto vontade coletiva, sendo que se um membro é impedido
de manifestar a sua vontade (não podemos reduzir um membro ao seu

116
 voto, uma vez que ao participar nos debates pode apresentar argumentos
que alteram a opinião dos seus colegas, influenciando a formação da
vontade coletiva) não se forma a vontade coletiva. Salienta-se que os atos
praticados sob coação são nulos.

Este artigo versa ainda sobre o Julgamento em formação alargada.

Conteúdo da sentença

Vem previsto no art94ºCPTA, sendo que as sentenças estão sujeitas a um forte rigor
porque o legislador quer assegurar que as mesmas configurem a materialização da justiça
no caso concreto e, para isso, ela deve cumprir determinadas exigências formais, mas
também materiais.

O art94ºnº2CPTA diz o seguinte: “2 - A sentença começa por identificar as partes e o

objeto do litígio, enunciando as questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar,
ao que se segue a exposição dos fundamentos de facto e de direito, a decisão e a
condenação dos responsáveis pelas custas processuais, com indicação da proporção da
respetiva responsabilidade.”

→ Esta identificação das partes, mas sobretudo do objeto do litígio visa, logo à
partida, identificar a matéria sobre a qual vai ser proferida a sentença, enunciando
as questões de mérito que ao tribunal compete apreciar, ao que se segue a
exposição os fundamentos de Direito. Não é só o ato administrativo que tem de
ser fundamentado, a fundamentação é essencial para se obter uma boa decisão,
sendo que quando o legislador obriga a Administração a fundamentar os seus atos
fá-lo, não só por uma questão de garantia dos administrados, mas também por
uma preocupação de ponderar a melhor decisão. O mesmo acontece com a
sentença judicial, a fundamentação faz parte da sentença, tal como nos atos
sujeitos a fundamentação.
→ A fundamentação permite mostrar aos destinatários a racionalidade e os bons
fundamentos da decisão do tribunal. Portanto, aqui falamos de fundamentos de
facto e de direito.

117
O art94ºnº3CPTA dita: “3 - Na exposição dos fundamentos, a sentença deve discriminar
os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e
indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.”

→ Devem estes factos ser discriminados por uma questão de transparência, clareza e
objetividade.

Art94ºnº4CPTA: “4 - O juiz aprecia livremente as provas segundo a sua prudente

convicção acerca de cada facto, ressalvados os factos para cuja prova a lei exija
formalidade especial e aqueles que só possam ser provados por documentos ou que
estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das
partes.”

→ A apreciação livre das provas é um princípio que aparece no processo civil e no

processo penal. No entanto, não se trata de uma liberdade, subjetiva e
irresponsável, mas sim de uma liberdade funcional. Tal como o administrador não
tem liberdade para a arbitrariedade, também o juiz não a tem.
o O juiz nunca pode transpor para a sentença perspetivas filosóficas ou de
outra natureza meramente pessoal, tendo de ser um juiz responsável,
diligente e cabal cumpridor da sua função de intérprete e aplicador da lei.
o Este princípio aplica-se também ao funcionário administrativo.

Objeto e limites da decisão

Estes estão previstos no art95ºCPTA, sendo o legislador muito exigente devido à sua
preocupação com o garantir que a decisão realize a justiça no caso concreto.

Art95ºnº1CPTA: “1 - A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham

submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo
quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.”

→ O juiz tem mesmo de apreciar todas as situações e questões que lhe sejam
suscitadas pelas partes como, por exemplo, a boa-fé das partes. Isto significa que
este tem de se pronunciar sobre tudo.

118
→ Tem de apreciar todas as questões submetidas, sem prejuízo da lei lhe exigir o
conhecimento oficioso de outras.

Art95ºnºs2 a 7CPTA: “2 - A sentença não pode condenar em quantidade superior

ou em objeto diverso do que se pedir, mas, se não houver elementos para fixar o
objeto ou a quantidade, o tribunal condena no que vier a ser liquidado, sem prejuízo
de condenação imediata na parte que já seja líquida.
3 - Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as
causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto
quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como
deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido
alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de
10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.
4 - Nas sentenças que condenem à emissão de atos administrativos ou normas ou
imponham o cumprimento de outros tipos de deveres à Administração, o tribunal
tem o poder de fixar oficiosamente um prazo para o respetivo cumprimento, que, em
casos justificados, pode ser prorrogado, bem como, quando tal se justifique, o poder
de impor sanção pecuniária compulsória, destinada a prevenir o incumprimento,
segundo o disposto no artigo 169.º Temos aqui uma sanção pecuniária compulsória
que constitui uma sanção que tem em vista forçar ao cumprimento e não, apenas,
punir. As sanções pecuniárias compulsórias podem ser repetidas.
5 - Quando no processo tenha sido deduzido pedido de condenação da Administração
à adoção de atos jurídicos ou comportamentos que envolvam a formulação de
valorações próprias do exercício da função administrativa (imagine-se o ato de
avaliação do júri em relação aos candidatos de um concurso público, o ato de avaliar
é próprio do exercício da função administrativa. São próprias da função administrativa
porque a lei, por vezes, encarrega comissões de avaliação para estes trabalhos), sem
que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma atuação como
legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato jurídico ou do
comportamento a adotar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela
Administração. Neste casos o tribunal não avalia a Administração.
6 - Quando, na hipótese prevista no número anterior, o quadro normativo permita ao
tribunal especificar o conteúdo dos atos e operações a adotar, mas da instrução
realizada não resultem elementos de facto suficientes para proceder a essa

119
especificação, o tribunal notifica a Administração para apresentar, no prazo de 20
dias, proposta fundamentada sobre a matéria e ouve em seguida os demais
intervenientes no processo, podendo ordenar as diligências complementares que
considere necessárias antes de proferir a sentença.
7 - Quando, tendo sido formulado pedido de indemnização por danos, do processo
não resultem os elementos necessários à liquidação do montante da indemnização
devida, terá lugar uma fase complementar de audição das partes, por 10 dias cada,
e eventual realização de diligências complementares, destinada a permitir essa
liquidação.”

Execução da Sentença

Esta é uma matéria é muito importante, tendo sofrido alterações ao longo dos anos. É
fundamental para a garantia dos direitos dos administrados.

Durante muitos anos, muitas vezes, a Administração é condenada pelo tribunal e

acontecia que a Administração simplesmente não fazia nada e nada lhe acontecia. No
caso de pagamento de indemnização, por vezes, a Administração alegava não ter
dinheiro.

Agora isto não acontece, sendo que quando a Administração é condenada terá de
cumprir e é aqui que surge esta matéria da execução da sentença. No art158ºCPTA
vem prevista a obrigatoriedade das decisões judiciais, sendo que o processo
executivo está consagrado nos arts157ºssCPTA.

O art158ºCPTA diz o seguinte: “1 - As decisões dos tribunais administrativos são

obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de
quaisquer autoridades administrativas.
2 - A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades
administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite
uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil,
criminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo seguinte.”

120
 → Há aqui uma certa supremacia das decisões judiciais, sendo este um princípio
que obriga as entidades públicas e privadas e prevalece sobre quaisquer
autoridades administrativas.

O art159ºCPTA consagra a inexecução ilícita das decisões judiciais: “1 - Para além dos
casos em que, por acordo do interessado ou declaração judicial, nos termos previstos no
presente título, seja considerada justificada por causa legítima, a inexecução, por parte
da Administração, de sentença proferida por um tribunal administrativo envolve:
a) Responsabilidade civil, nos termos gerais, quer da Administração quer das pessoas
que nela desempenhem funções;
b) Responsabilidade disciplinar, também nos termos gerais, dessas mesmas pessoas.
2 - A inexecução também constitui crime de desobediência qualificada, sem prejuízo de
outro procedimento especialmente fixado na lei, quando, tendo a Administração sido
notificada para o efeito, o órgão administrativo competente:
a) Manifeste a inequívoca intenção de não dar execução à sentença, sem invocar a
existência de causa legítima de inexecução;
b) Não proceda à execução nos termos que a sentença tinha estabelecido ou que o
tribunal venha a definir no âmbito do processo de execução.”

Causas legítimas de inexecução:

Esta matéria está prevista no art163ºCPTA que dita o seguinte:

“1 - Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o

excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.
2 - A causa legítima de inexecução pode respeitar a toda a decisão ou a parte dela.
3 - A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao
interessado, com os respetivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no n.º 1 do
artigo anterior, e só pode reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a
Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo
declarativo.”

→ Note-se que se um funcionário for despedido ilegalmente, ele tem o direito de

ser readmitido e de receber os salários todos até à idade da reforma, constando
esta ideia de jurisprudência pacífica. A readmissão, em princípio, é regra, uma

121
 vez que o objetivo é restituir a situação que existiria se não tivesse ocorrido a
ilegalidade. Salienta-se a idade da reforma como limite.

11.05.2021

Intensidade do Controlo Jurisdicional

Nos artigos iniciais relativos às funções dos tribunais, na sequência do que determina
a CRP, o Código determina que é função dos tribunais assegurar a tutela jurisdicional
efetiva, concretamente assegurar o controlo da legalidade. O legislador exclui o
controlo da oportunidade e conveniência, portanto, que a competência dos tribunais é
assegurar o controlo da legalidade, sendo que esse controlo não abarca poderes
discricionários.

O legislador fala em valorações próprias da Administração. Isto tem tido uma

consequência que, na perspetiva do professor, é muito nefasta para as garantias
jurisdicionais dos administrados, em Portugal. Isto é, no entendimento do professor,
há um défice de proteção jurisdicional em Portuga comparativamente a outros
sistemas europeus, o que faz com que a qualidade do nosso Estado de Direito não seja
assegurada nos mesmos termos em que é assegurada noutros Estados de Direito. É
claro que se compararmos as garantias fundamentais que estão previstas na CRP, não
há uma diferença assinalável, mas, se olharmos à efetividade dessas garantias, essa
diferença é já notável, porque os nossos tribunais têm uma tradição de respeitar, em
larga medida, as decisões da Administração e de exercerem um controlo pouco
intenso da atividade administrativa quando estão em causa cláusulas gerais como o
interesse público, valorações próprias da Administração e, em geral, o poder
discricionário e as discricionariedades técnicas que o professor FREITAS AMARAL
enumerava (nomeadamente, na forma de justiça administrativa). ´

122
Há, portanto, uma omissão do controlo jurisdicional, havendo um recuo forte dos
próprios tribunais que tem como reflexo uma desproteção dos cidadãos, uma vez que
estes últimos recorrem aos tribunais, pedindo o controlo dos atos da Administração,
e os tribunais, muitas vezes, afirmam que não podem controlar porque entendem
tratar-se de competência própria da Administração. Perante este tipo de decisões, resta
ao cidadão apenas aceitar, não havendo mais nada a fazer.

O tema da discricionariedade administrativa continua a ser o “calcanhar de Aquiles”

do Direito Administrativo, apesar de ter sido, historicamente, a temática mais
polémica e discutida pela dogmática jurídico-administrativa. A grande relevância
deste tema resulta do facto de este ser a válvula de segurança, garantia e efetivação
do Estado de Direito, na simples realização da justiça material e do interesse público.
Foram, entretanto, feitos progressos assinaláveis, mas é preciso percorrer ainda um
longo caminho até que sejam alcançados níveis satisfatórios nos planos de aplicação
teórica prática e, sobretudo, controlo jurisdicional. A discricionariedade continua,
pois, a ser um tema atual e de transcendente relevância teórica e prática, continuado
a ser um desafio, mais que um obstáculo, à realização da justiça no caso concreto.
Esta reflexão tem relevância para a juridificação da discricionariedade administrativa.

O legislador emprega frequentemente o termo “discricionariedade” que é pressuposta,

mas não definida. Embora a definição legal deste termo não resolvesse todos os
problemas, contribuiria, certamente, para a sua clarificação. A indefinição da
discricionariedade concorre para a sua ambiguidade nos planos dogmático e
jurisprudencial. Chama-se, assim, para a omissão do legislador português, não tendo
sido, até hoje, precisado um conceito de discricionariedade administrativa, sendo que
tal conceito é retirado de reflexões doutrinais. Também, por este motivo, esta
discricionariedade continua a ser um tema complexo e repleto de incertezas jurídicas
frequentemente exploradas para a realização de fins contrários à lei. Isto é, muitas
vezes, a Administração invoca a discricionariedade para atingir fins contrários à leis,
à justiça e/ou ao interesse público.

O Estado de Direito, em geral, e o Estado português, em especial, exigem a

determinação e a maior clareza e objetividade em todos os domínios, principalmente
quando estão em causa, direta ou indiretamente, direitos fundamentais. Por isso, o
legislador deve regular o conteúdo e exercício da discricionariedade para que a

123
autoridade administrativa conheça claramente o que pode e deve fazer; o cidadão
possa saber, inequivocamente, onde começam e onde acabam os seus direitos e
deveres; os tribunais cumpram melhor a sua função de controlo da interpretação e
aplicação da lei. Desde logo, o legislador deve estabelecer claramente os critérios e
os limites do controlo jurisdicional.

O poder discricionário resulta do facto de a generalidade e abstração da lei não se

adequar, na perfeição, à realização da justiça em questões concretas e específicas que
exigem a análise e ponderação casuística, com vista à realização da justiça material e
do interesse público. Mas esta delegação da lei na Administração tem de ser
restringida aos casos de absoluta necessidade, pois ela ocorre sacrificando as virtudes
da generalidade e da abstração que proporcionam segurança jurídica e justiça material
e que previnem a desigualdade arbitrária de tratamento.

A discricionariedade não é, assim, um poder estranho ao Estado de Direito, sendo um

instrumento indispensável para a realização da justiça material e do interesse público,
vendo aqui a sua razão de ser e o seu limite, o seu princípio e o seu fim.

A primeira grande questão que se coloca é a de saber quando estamos perante um

poder discricionário, questão essa que tem que ser controlada pelo tribunal. No Estado
de Direito não há Administração “sem mãe”, isto é, a Administração apenas dispõe
dos poderes que a lei lhe confere, especialmente no âmbito da Administração de
ingerência, sendo que, também na Administração de prestação terá de haver uma
habilitação legal. As funções e as competências não se presumem, mas são conferidas
por lei, correndo o exercício do poder discricionário sério risco de se materializar em
ingerências graves nos direitos e liberdades dos cidadãos e, sendo muito difícil ou
mesmo impossível aos atingidos provar as reais intenções da Administração ou a
determinação do fim da sua atuação, é sensato exigir que a atribuição de um poder
que representa tantos perigos seja restringido aos casos em que se verifica a
estagnação clara e inequívoca de uma correspondente vontade na lei de habilitação.

Por outras palavras, o poder discricionário significa, em princípio, menor intensidade

de controlo jurisdicional, o que implica uma importante limitação do poder do próprio
legislador, uma vez que a atribuição do legislador do próprio poder discricionário
significa uma certa exclusão do controlo jurisdicional dos direitos subjetivos,

124
eventualmente, fundamentais. Isto obriga o legislador a ter em consideração, no
Estado de Direito onde vigora a separação de poderes, a interpretação final vinculativa
da norma e o controlo da aplicação da lei que estão, por força da CRP, reservados aos
tribunais, neste caso aos tribunais administrativos. É assim uma “libertação”, sendo
que a aplicação do direito relativamente ao controlo jurisdicional só pode ser feita
quando se verifique um fundamento material suficientemente importante face ao
princípio da tutela jurisdicional efetiva que está consagrado na CRP e no CPTA.

No Estado de Direito a discricionariedade não se presume e não pode resultar do

recurso à analogia. Não há discricionariedade também por indeterminação da lei, nos
tais conceitos indeterminados e não há discricionariedade para além da lei e contra a
mesma. Sendo a discricionariedade produto da vontade claramente expressa do
legislador, não há também discricionariedade resultante de meros conceitos isolados
ou de situação complexas de mera cognição, de mero reconhecimento ou de mera
constatação onde o legislador não deixou à Administração qualquer possibilidade na
escolha. Por situações complexas de mera cognição, entendemos que a avaliação da
situação pode ser complexa, mas a complexidade técnica da avaliação não diminui a
obrigatoriedade de realização da justiça no caso concreto, isto é, a obrigatoriedade de
ser paga uma justa indemnização.

Alguma doutrina e jurisprudência tem definido a discricionariedade de forma

negativa, reconduzindo-a para o recanto da decisão que o tribunal não controlou, ou
seja, no caso concreto, a doutrina retira o conceito de discricionariedade em função
daquilo que o tribunal controlou ou não: se controlou não é poder discricionário,
sendo que se não controlou, é poder discricionário.

→ Esta é uma posição de parte da doutrina, com a qual o professor está em pleno
desacordo, uma vez que a discricionariedade administrativa não depende do
tribunal, mas sim do legislador, já que só ele confere poderes à Administração.
o O conceito negativo de discricionariedade, isto é, a discricionariedade
como um espaço em que o tribunal administrativo não pôde ou não
quis controlar, significa a negação da discricionariedade e constitui um
perigo para a proteção jurídica dos cidadãos.
o Este conceito negativo reflete-se como desvantagem também para a
Administração, pois não delimita com exatidão os seus poderes. Até o
125
 legislador não saberia, em certos casos, se os poderes que atribui
seriam livres e vinculados.

Temos de reconhecer, em certos casos, quando o tribunal tem de auto-recuar no seu

controlo jurisdicional, sendo que não se deve concluir deste auto-recuo que a zona não
controlada se transformou em zona discricionária. A flexibilidade do “self restraint”
permite ao tribunal adaptar-se permanentemente às novas situações, aos novos
conhecimentos científicos e às novas técnicas de controlo.

→ O juiz criterioso, responsável e conhecendo o real significado da função de

julgar, deve fixar o ideal do seu controlo, de acordo com as circunstâncias do
caso concreto. Quando dizemos que deve haver, em certos casos, auto-recuo
jurisdicional, reconhecemos que esse auto-recuo se deve não a uma razão de
discricionariedade, mas apenas a dificuldades técnicas. É claro que quando o
tribunal reconhece que a Administração está efetivamente no exercício do
poder discricionário (porque é essa a interpretação que o tribunal e a
Administração fizeram) tem de respeitar, mas há muitas situações em que os
tribunais reconhecem que o poder é vinculado e que, no entanto, na situação
concreta, não têm condições materiais e objetivas que lhes permitam um
controlo total e, nestes casos, devem ps tribunais auto-recuar o seu controlo
para os limites do controlo criterioso, responsável. Isto porque o controlo do
tribunal também não pode ser arbitrário.

Tradicionalmente, a dogmática jurídico-administrativa sustentou que, para atribuir a

discricionariedade, o legislador recorre, frequentemente, às chamadas cláusulas “pode”.
Porém, o uso do legislador desta cláusula constitui um mero indício (e nada mais do que
isso) de atribuição de um poder discricionário.

→ Portanto, o emprego da estatuição da norma jurídica do termo “pode” não

significa ipso facto sempre, inevitavelmente a atribuição de poder
discricionário. Pode estar em causa apenas a previsão de uma competência ou
uma autorização no âmbito da Administração vinculada. Em muitos casos isto
resulta da interpretação da norma jurídica, pois muitas normas contêm, em si,
uma negação a própria afirmação, é o caso do “falso pode”.

126
 o O art92ºnº4RJUE diz o seguinte: “4 - O despejo deve executar-se no
prazo de 45 dias a contar da sua notificação aos ocupantes, salvo
quando houver risco iminente de desmoronamento ou grave perigo
para a saúde pública, em que poderá executar-se imediatamente.”. O
legislador está, aparentemente, a atribuir um poder, mas a verdade é
que há uma obrigação que resulta da primeira parte da norma.

Em geral, verifica-se uma redução da discricionariedade a zero. Esta figura foi criada
em 1987. Quando um poder discricionário, atribuído pelo legislador, se converte, pela
aplicação de princípios vigentes, dá-se a criação de um poder vinculado.

→ Um caso ilustrativo da redução da discricionariedade a zero resulta do

seguinte exemplo: uma pessoa está a afogar-se num rio e a autoridade
competente pode salvar a pessoa lançando uma boia, nadando até ela ou
chamando um nadador-salvador – aparentemente há liberdade de escolha
entre estes meios, mas o elevado valor do bem jurídico em causa (vida
humana) e o elevado risco (perigo iminente afogamento, porque a pessoa não
sabe nadar) obrigam à adoção do meio em que em tempo útil se revele o mais
adequado para salvar a pessoa.
→ A escolha converte-se, assim, numa obrigação de, ponderada a situação em
concreto e os meios disponíveis, lançar mão do meio mais adequado.

No Estado Direito só há lugar a uma discricionariedade jurídica, isto é, o Direito entra na

malha do poder discricionário de muitas maneiras, limitando o fim e a escolha, como no
exemplo apresentado.

→ A discricionariedade é vista como um produto do Direito e, portanto, não pode ser

algo imune ao Direito. A discricionariedade desenvolve-se nos critérios e limites
do Direito. A solução discricionária tem de ser encontrada de acordo com o
melhor exercício do poder, a maior convicção, o melhor conceito de justiça, a
maior transparência, clareza e objetividade, não sendo, por isso, um instrumento
de caprichos ou arbítrios, mas a realização da justiça e do interesse público, no
caso concreto. Trata-se do exercício do poder administrativo, poder este conferido
pela lei.

127
 o A discricionariedade não é uma forma de desvinculação da Administração
à lei e ao Direito, estas são realidades consubstanciais. A
discricionariedade exerce-se para realizar o Direito de acordo com os
critérios deste último. Ela é a via necessária, certa e adequada para a
realização do Direito, no caso concreto. Isto permite o controlo
jurisdicional.

Reflexo que a noção de poder funcional tem no que respeita a esta vontade subjetiva
e à vontade funcional do titular do órgão

→ O poder funcional pode depender da vontade subjetiva enquanto vontade pessoal

do agente administrativo, mas impõe a vontade funcional que é a vontade do
agente limitada pelo Direito e pela lei no escrupuloso cumprimento dos seus
deveres funcionais. É exigida uma vontade objetiva e funcional capaz de ser
entendida por terceiros. O Direito proíbe que o agente se oriente pela sua vontade
estritamente pessoal, tanto na perspetiva do seu interesse pessoal como na
perspetiva da sua visão do mundo, mas também por gostos e preferências do foro
pessoal. O agente está vinculado não só à neutralidade política, religiosa e
ideológica, mas também do for estritamente objetivo.
→ A vontade funcional vem da lei e tem de se dirigir ao cumprimento da lei,
realização do interesse público, ao respeito pelos direitos dos cidadãos. Esta
vontade forma-se e exerce-se nos limites impostos pelo cumprimento rigoroso dos
deveres funcionais, isto é, dos deveres do desempenho cuidadoso da função que
implica a boa-fé, integridade, bom senso, ponderação e lealdade do órgão que atua
de acordo com os fins da lei e do Direito. A deslealdade à CRP revela e faz prova
suficiente, no entender do professor, de falta de idoneidade para o cargo.

A Administração tem ao seu dispor o princípio da justiça e o princípio da equidade. A

equidade é, em Portugal, fonte de Direito, critério e princípio de decisão que exige a
análise do caso concreto. a justiça material tem de imperar sempre, se necessário, mesmo
contra a lei. O Estado de Direito é um Estado de justiça efetiva e real.

A Administração Pública portuguesa tem de abandonar a ideia de poder com privilégio.

Na nossa cultura, temos aspeto de adoração do poder, na opinião do professor, sem querer

128
saber se este é legítimo ou bem exercido. No entanto, o poder público é um poder da lei
e não pessoal e este poder configura a ideia de que “o poder é dever”.

→ No exercício do poder discricionário, a cultura do poder como privilégio tem de

ser substituída, por imposição do Estado de Direito, pela cultura do cumprimento
do dever, pois este é a verdadeira essência da liberdade, na opinião do professor.
o O Direito e o Estado de Direito devem desenvolver-se na cultura do
cumprimento do dever. O imperativo da realização a justiça material,
compromete o aplicador de Direito no seu todo. A justiça material é o
Direito no seu todo, enquanto a lei é apenas parte dele. Não é o Estado de
Direito aquele em que impera a indiferença perante a justiça. Não é a lei,
mas a justiça que molda a sociedade.

A relação da discricionariedade com o interesse público tem criado acesas querelas

doutrinárias. Tradicionalmente, o interesse público serviu de cláusula de refúgio para
decisões arbitrárias e para a recusa do controlo jurisdicional.

→ Foi contra este entendimento que se insurgiu a ideia de que o interesse público é
pilar fundamental do Estado de Direito sendo um problema essencialmente
jurídico e não antijurídico, surgindo no Direito e existindo para este. O primeiro
e fundamental interesse público, que condiciona todos os outros interesses
públicos, reside na observância da lei, antes de mais, da CRP e do Direito. Como
Estado de justiça material, o Estado de Direito apenas admite a justa apreciação
ou a justa valoração. Tudo para além disto é inconstitucional e ilegal, a justa
apreciação e valoração traduzem-se numa única decisão, no caso concreto. Esta é
uma questão que exige um controlo jurisdicional tão intenso quanto possível,
porque só este é capaz de assegurar a justiça material, por isso, o tribunal, não
pode limitar-se a cumprir mínimos.
o O tribunal exerce este controlo máximo presumindo-se que tenha
condições concretas para tal exercício. O controlo máximo pode ser um
controlo pleno (e tem de ser pleno no caso do poder vinculado), mas em
certas circunstâncias tal plenitude não é possível, o que interessa é que no
caso concreto o tribunal vá tão longe quanto possível (cumpre-se aqui o
princípio da tutela jurisdicional efetiva).

129
Na dogmática jurídico-administrativa, continua a suscitar celeuma a questão da margem
de livre apreciação.

→ Esta é, por vezes, definida positivamente como um poder prorrogativo da

Administração que não cabe no controlo jurisdicional, consubstanciando uma
zona de livre decisão. No entanto, o professor recusa este entendimento por ser
inconstitucional.
→ A margem de livre apreciação também pode ser definida negativamente como um
poder que, sendo por natureza vinculado, o seu controlo jurisdicional deve ser,
contudo, em maior ou menor medida, autolimitado pelo tribunal, tendo em
consideração as circunstâncias do caso concreto, a legitimidade de decisão da
Administração e a própria natureza da ação de controlo jurisdicional. Esta
formulação negativa é a que melhor satisfaz as exigências do Estado de Direito,
por isso, é esta a orientação que deve ser seguida, uma vez que na questão da
margem de livre apreciação, o que está em causa é uma questão de maior ou maior
intensidade do controlo jurisdicional na apreciação juridicamente vinculada da
Administração.
o Veja-se o caso paradigmático da avaliação de conhecimentos. Esta está
sujeita a princípios, antes de mais, ao princípio da avaliação justa,
funcional e responsável e, em geral, a dignidade humana e os direitos
fundamentais são limites à avaliação de conhecimento, tal como também
o são os princípios gerais do Direito Administrativo em geral. Neste
sentido, constitui, por exemplo, um princípio de avaliação com validade
geral, o de que as respostas corretas dos contributos úteis para a solução
não devem, em princípio, ser considerados errados, pelo que não podem
levar ou contribuir para a reprovação ou para uma avaliação mais baixa.
Quando pela natureza da questão, a correção ou aptidão de soluções não
seja claramente determinável, o examinador goza de uma margem de livre
avaliação, quanto à qual o examinando goza, igualmente, de uma margem
de resposta. Ao avaliado deve ser reconhecido, nestes casos de
controversa, uma margem de resposta. Assim, não deve ser considerada
errada uma solução sustentável que seja razoavelmente apoiada em
argumentos consistentes, também não recai na margem de livre avaliação
uma avaliação assente no critério técnico-científico pessoal do examinador

130
 que, para um especialista na matéria, tem de ser considerado como
insustentável. As avaliações técnico-científicas podem ser controladas
intensivamente pelos tribunais.
▪ Esta é a opinião do professor, porquanto, em Portugal, as
avaliações técnico-científicas não são controladas intensivamente
pelos tribunais.

As considerações gerais formadas sobre a discricionariedade e a margem de livre

apreciação também se aplicam com pertinência no domínio da planificação
administrativa.

→ O procedimento de planificação está associado, pela sua própria natureza, a uma

justa e adequada ponderação dos múltiplos interesses em conflito, incluindo
públicos e privados, à qual é inerente a chamada margem de conformação
planificadora que é conhecida como discricionariedade de planificação
o A liberdade de planificação está associada ao facto de as normas de
planificação não preverem factos subsumíveis, mas imporem fins a atingir
cuja realização se prolonga no tempo.
o Exige, por natureza, liberdade de conformação. A planificação sem esta
liberdade seria, em si, uma contradição.
o A liberdade de conformação da administração implica uma limitação do
controlo jurisdicional. Aqui reconhece-se uma limitação ao controlo
jurisdicional, porque estamos no âmbito de uma atividade de criação, de
livre conformação, da Administração, não sendo um domínio estritamente
jurídico. Aqui sim temos de reconhecer um certo recuo do controlo
jurisdicional, porque esta atividade de aprovação dos planos não é uma
atividade estritamente jurídica, misturando o Direito com opções políticas
e, assim, o tribunal (sendo um órgão de controlo da juridicidade) não deve
sair da sua função.

Também as chamadas decisões de prognose se situam na zona de tensão entre a função e

a responsabilidade da Administração, por um lado, e o controlo jurisdicional, por outro
lado.

131
 → Tipicamente, as decisões de prognose envolvem previsões sobre acontecimentos
futuros, faltando, na decisão de prognose, os critérios racionais típicos.
→ O seu controlo jurisdicional tem de ser regulado (não pleno), mas, eventualmente,
criativo.
o O auto-recuo do controlo jurisdicional não constitui para a Administração
uma liberdade de previsão do risco.
▪ Em matéria de controlo da prognose, o controlo jurisdicional
incide sobre a base da prognose e a validade ou a sustentabilidade
comprovada dos critérios de previsão.
• Ou seja, estamos um pouco naquela discricionariedade
técnica que recorre, muitas vezes, a previsões. No entanto,
hoje em dia, sabemos que as previsões que se fazem na
ciência são previsões de base científica que são feitas com
base em fórmulas matemáticas que são criadas e aplicadas,
por exemplo, quando se constrói uma ponte. Essas
previsões são cientificamente estudadas, pelo que não
estamos perante uma liberdade de apreciação, mas, pelo
contrário, há uma grande vinculação às regras técnicas que
têm de ser rigorosamente observadas. Portanto, o recurso a
estas previsões não se identifica com uma margem de
liberdade de previsão, havendo uma vinculação à ciência.
o A expressão “discricionariedade técnica” acaba por
ser uma contradição, neste sentido.
o Os tribunais podem pedir a comprovação técnica
quando exercem o seu controlo. O respeito pela
ciência é um critério jurídico.

A atribuição da função administrativa como um mandato ajuda-nos a compreende a forma

como o titular do órgão deve entender o poder que a lei lhe confere.

→ A primeira ideia a reter é a de que o órgão e a Administração em geral são

investidos de uma função administrativa e devem encarar essa função como um
mandato. O Estado de Direito e a lei conferem à Administração um mandato como
poder-dever de realização do melhor possível, da melhor escolha, da maior

132
 eficiência (princípio da eficiência), da celeridade, configurando uma verdadeira
vinculação a princípios jurídico-administrativos que representam, em si, ordens
imperativas de justa apreciação, de boa administração, de boa gestão. Estes
mandatos têm natureza jurídica e fortes implicações jurídicas, neles se fazendo
exigências concretas de organização e funcionamento, de procedimento e de
processo, de tempo e de espaço, mas também de justiça material, de apreciação,
de justa ponderação, de correta previsão, de celeridade e de economicidade. Aqui
impera e predomina o Direito com reflexos diretos no controlo jurisdicional.
o O órgão da Administração está investido de uma função e deve exercê-la
com base na ideia de “máximo possível”.

18.05.2021

Providências cautelares -- revisão

Simultaneamente com a petição inicial pode entregar-se um requerimento para o processo

cautelar. Arts112ºss. Pode interpor-se antes, depois ou na pendência do processo
principal.

Os tribunais são avessos a aceitar providências cautelares, só aceitando quando seja

evidente que sem a mesma o efeito útil da sentença do processe principal não se
verificaria. Tem de verificar-se de forma manifesta as duas exigências que a lei
estabelece. Se não aceitar a providência cautelar, pode ver na mesma satisfeita a sua
pretensão, pelo que a recusa da providência cautelar não representa um juízo final sobre
a matéria em causa. No entanto, é notório que os tribunais não aceitam facilmente estas
providências.

A sentença -- revisão

Na sentença contraditória, o texto da mesma é vago e contraditório, sendo o efeito jurídico

para esta sentença será a alegação de vícios da sentença.

133
Esta sentença, no mínimo, será anulável, sendo que, no caso de haver a fundamentação
exigida por lei, ela faz parte do ato. Se a fundamentação for obscura, a consequência é a
anulabilidade do ato, sendo que consubstancia um vício de violação de lei. Se isto é válido
para o ato administrativo, por maioria de razão, deve ser válido para a sentença.

O prazo para a execução da sentença para a Administração é de 3 meses (175ºCPTA). A

Administração ou executa ou pode invocar causa legítima de inexecução da sentença
nesse prazo no caso do art163ºCPTA: grave prejuízo para o interesse público que tem que
ser invocado e demonstrado e a impossibilidade absoluta. A indemnização que o cidadão
pode pedir por ter sido prejudicado com a decisão da Administração pode valer muitos
milhares de euros. É uma indemnização compensatória que está prevista no art159ºnº1 e
166ºCPTA,

No caso de a Administração não invocar causa legítima de inexecução e não executar

aplicam-se os arts159ºnº2CPTA. As sentenças dos tribunais vinculam a Administração,
não violando a separação de deveres, uma vez que a função do tribunal é fazer vigorar o
Direito e não dar ordens à Administração.

Quando alguém vê que a sua pretensão vingou, o tribunal manda as partes dialogarem
para chegar a acordo, sendo que se não chegarem a acordo o tribunal vai promover as
diligências necessárias. É muitas vezes aqui que o cidadão pode não ser indemnizado.

A execução para entrega de coisa certa está prevista no art162ºssCPTA. As restantes

situações de execução são para pagamento de quantia certa e para a execução de sentenças
de anulação de atos administrativos.

Há situações em que a sentença do tribunal pode substituir o ato da administração em

falta na ação para prática do ato devido.

A sanção pecuniária compulsória está prevista no art169ºCPTA. É um instrumento eficaz,

porque pode ser fixada num montante alto e pode ser repetida. Como esta sentença tem
de ser acatada a Administração tem de a levar a sério, porque os próprios titulares dos
órgãos podem entrar em crime de desobediência face ao tribunal, pode assacar-lhes
responsabilidade disciplinar e responsabilidade civil pelos danos que resultam da sua
inação (ex.: perda de chance)

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