Adélia Mário Missage

Planificação Participativa
(Licenciatura em Gestão Ambiental Desenvolvimento Comunitário)
2º Ano

Nacala Porto, 2022

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Universidade Rovuma
Instituto Superior dos Transportes e Comunicação

Planificação Participativa
(Licenciatura em Gestão Ambiental Desenvolvimento Comunitário)
2º Ano

Trabalho de carácter avaliativo da cadeira de

Introdução a Planificação, 2º ano, curso de
Gestão Ambiental e Desenvolvimento
comunitário, leccionada por:
PHD: Flora Goncalves Chele

Nacala Porto, 2022

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Índice
Introdução .................................................................................................................................. 4

i. Objectivo Geral................................................................................................................... 4

ii. Objectivos Específicos ....................................................................................................... 4

1. Planificação Participativa ................................................................................................... 5

1.2 Surgimento de Planificação Participativa em Moçambique ................................................ 6

1.3 Princípios Fundamentais da Organização para Consulta e Participação Comunitária em

Moçambique. ............................................................................................................................. 7

1.3.1 Instrumentos de Auxílio na Planificação em Moçambique .............................................. 7

1.4 Participação dos Munícipes ................................................................................................. 8

1.4.1 Planificação Participativa e Orçamento Participativo..................................................... 10

Conclusão................................................................................................................................. 12

Referencias Bibliográficas ....................................................................................................... 13

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Introdução
O conceito de participação é utilizado para designar variadas formas de envolvimento
dos cidadãos nos processos de governação, independentemente do grau de profundidade com
que os cidadãos são envolvidos em tais processos. Os níveis de envolvimento dos cidadãos
nos processos de governação, vão desde a partilha de informações que os governos detêm,
passando pela consulta até à partilha do poder decisório (Babcock et al, 2008a). Podem
considerar-se participativos governantes que partilham com as suas comunidades
informações sobre as decisões tomadas unilateralmente utilizando diferentes meios (media ou
reuniões); assim também o são os que antes de tomar uma decisão (ou tendo tomado há
incertezas sobre a sua razoabilidade pelo que não a torna pública antes) consultam aos
cidadãos; de igual modo, são participativos os governos que adoptam mecanismos de partilha
do poder de decisão sobre actividades e recursos através da planificação participativa e do
orçamento participativo.

A participação, individual e colectiva, nas sociedades modernas em Estados onde

vigoram mecanismos de representação democrática é um fenómeno sobre o qual há poucos
consensos teóricos. Numa sociedade de classes excludente e injusta a crescente participação
autónoma da sociedade civil nos negócios do Estado tende a tencionar progressivamente os
mecanismos de dominação, publicitando espaços privados e alargando as agendas das
políticas distributivas e sociais. Ou seja, o aprofundamento do processo participativo é
condição prévia para a consolidação da democracia e efectivo combate às desigualdades
económicas e sociais. Com esta pesquisa pretende-se falar: Da Planificação Participativa.

Como objectivos da pesquisa:

i. Objectivo Geral
 Falar da Planificação Participativa em Moçambique

ii. Objectivos Específicos

 Identificar os Princípios Básicos da Planificação Participativa;
 Descrever as Atitudes das Abordagens Participativas;
 Identificar os Tipos de Planificação Participativa.
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1. Planificação Participativa
Em Moçambique a ideia de planificação participativa inicia no âmbito do processo de
descentralização administrativa, onde criou-se as condições para superar a crise de
democracia, reforçando o desenvolvimento local através de inclusão e gestão de projectos de
desenvolvimento (Canhanga, 2007: 19).

Entretanto, em sociedades onde encontram-se diversos segmentos da população, sociais,

políticos e económicos torna-se difícil identificar interesses gerais. Portanto, há necessidade
de se constituir organizações de participação dos cidadãos envolvidos no processo de
planificação. A inclusão de valores, prioridades nas agendas de desenvolvimento local é feita
através de planificação participativa, significando a definição conjunta de prioridades, metas,
objectivos a ser realizados num período. (IDEM: 34).
Canhanga (op. cit), traz uma abordagem de planificação participativa ao nível municipal,
onde as instituições organizadoras do processo de planificação concentram-se unicamente na
obtenção de apoios que sustentam iniciativas já definidas e que os segmentos locais não têm
grandes influências na definição final de suas preferências e prioridades.

Por seu turno Nguenha (2009:15) refere que o conceito de participação é utilizado para
designar variadas formas de envolvimento dos cidadãos nos processos de governação,
independentemente do grau de profundidade com que os cidadãos são envolvidos em tais
processos. Para este autor, os níveis de envolvimento dos cidadãos nos processos de
governação, vão desde a partilha de informações que os governos detêm, passando pela
consulta até à partilha do poder decisório.
É importância referenciar que no processo participativo são feitas consultas das
dificuldades que afectam as comunidades, no entanto Nguenha (2009:17), alerta que a maior
inconveniência das consultas comunitárias é que embora permitem que os cidadãos tenham a
possibilidade de expressarem as suas necessidades e até propostas de solução, mas nem
sempre as decisões tomadas têm como base tais propostas. Isto significa que as consultas
comunitárias não asseguram uma participação efectiva dos cidadãos.
Ao nível dos distritos MASC (2011:11) analisou o nível de participação e de consulta das
comunidades locais no processo de governação e verificou que esses processo são feitos
através dos Conselhos Locais, e estes não podem tomar decisões sem previa consulta as
comunidades locais na prossecução de interesses de desenvolvimento local.
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1.2 Surgimento de Planificação Participativa em Moçambique

As primeiras experiências de planificação participativa resultaram das orientações do
Ministério da Administração Estatal (MAE) e do Ministério do Plano e Finanças (MPF), em
1998, que recomendava a constituição de Fóruns Consultivos da sociedade civil para apoiar o
processo de planificação distrital, sob a orientação da Administração do Distrito.
(MAE/MADER/MPF, 2003) apud Osório & Silva (2009:14).
A criação das IPCC's foi precedida pelo processo de criação de Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Distrital. As primeiras experiências de participação comunitária podem ser
ilustradas pelo programa de planificação distrital da província de Nampula e pelos projectos e
planos de desenvolvimento de Milange e de Maganja da Costa, na Província da Zambézia, no
Norte e centro do País. Por sua vez.

Segundo Forquilha (2009: 15) a experiência de planificação participativa começou em dois

distritos da Província de Nampula, nomeadamente Mecubúri e Angoche, e posteriormente foi
estendida para todo o país, com a criação generalizada dos conselhos locais a nível nacional.
Este processo conheceu um impulso significativo com a entrada em cena da atribuição e uso
do Orçamento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) em 2006.
Com a implementação das reformas de descentralização pressupunha-se que alargariam a
base de participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisões e, por isso mesmo,
tornariam o Estado mais próximo dos cidadãos.

A partir de 2000, segundo Nguenha (2009) floresceram em Moçambique algumas

experiências de planificação participativa ao nível Municipal com apoio de organizações de
cooperação internacional. E quatro anos depois, pouco mais de vinte municípios adoptavam
alguma forma de participação comunitária. Provavelmente, por esse facto, em 2004 o
Governo produz legislação que uniformiza a organização dos serviços técnicos
administrativos e estabelece as autoridades comunitárias ao nível municipal e define formas
de articulação entre estas e os órgãos municipais. Apesar de que a maioria das formas de
participação que se desenvolvem ao nível municipal carece de institucionalização e de
sustentabilidade, sendo instáveis e vulneráveis à descontinuidades sobretudo nas alternâncias
da liderança política.
Importa referir que face ao excerto acima, apenas buscamos referenciar a origem de
planificação participativa que ocorre entre órgãos de poder local e órgãos locais de Estado,
mas para o estudo importa-nos no nível dos órgãos do poder local.
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1.3 Princípios Fundamentais da Organização para Consulta e Participação

Comunitária em Moçambique.
Para organização da consulta e participação comunitária em Moçambique, o governo definiu
três princípios fundamentais: participação, representatividade e diversidade.

 Princípio de Participação – o presente princípio afirma que os órgãos de

participação comunitária devem ser baseados num processo através do qual as
pessoas, especialmente as mais desfavorecidas, influenciam as decisões que lhes
afectam, ou seja, o processo da consulta e participação deve trazer para o processo de
decisão as preocupações de todas as pessoas que se querem fazer ouvir, o que implica
abrangência, equidade e respeito pelas formas de organização legítimas existentes
desde que não se contradigam com leis vigentes no país.

 Princípio de Representatividade – este princípio estabelece que os órgãos de

consulta e de participação devem representar segmentos específicos da população do
Distrito quer na base geográficas das várias localidades, quer na base social dos vários
grupos populacionais e de interesses.

 Princípio de Diversidade – segundo este princípio, a composição dos órgãos de

participação devem reflectir em geral a constituição da população local, em termos de
género, idade, classe social, etc. De uma forma geral pode se afirmar que o conselho
local assenta no princípio de igualdade de tratamento dos cidadãos, direitos a
diferenças, a transparência e diálogo. Os diferentes actores e sectores das
comunidades devem estar representados nos órgãos que planificam, implementam e
monitoram a planificação e o desenvolvimento social, económico, e cultural das
comunidades de acordo com os seus interesses.

1.3.1 Instrumentos de Auxílio na Planificação em Moçambique

Os documentos abaixo (que são instrumentos de auxilio) apresentam as políticas de
desenvolvimento económico e social do Governo, as grandes linhas da estratégia de
desenvolvimento sectorial, traçando objectivos ao nível nacional cuja implementação é de
responsabilidade de todos os órgãos do Estado.
Os principais instrumentos de auxílio na planificação estratégica distrital são:
 Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA) define políticas
específicas e instrumentos de gestão orientados a melhorar as condições de vida de
todos os moçambicanos e em particular os mais pobres. O objectivo Central do
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PARPA é a redução dos níveis da pobreza absoluta através da promoção de um

crescimento económico acelerado e amplamente participativo e o acesso aos serviços
básicos. Para além disso, o PARPA apresenta as principais acções e prioridades a
serem implementadas nos diferentes sectores e a diferentes níveis.

 Programa Quinquenal do Governo e Plano Economico e Social – estes programas

visam o combate a pobreza e o crescimento económico através do aumento de
cobertura e da qualidade de serviços públicos básicos. Tem como princípio básico a
programação e gestão de fundos externos através dos sistemas do princípio básico a
programação e gestão de fundos externos através dos sistemas do Estado. Definem
igualmente as competências dos órgãos do nível Provincial e Distrital.

 Estratégia Global da Reforma do Sector Público - Estratégia Global da Reforma do

Sector Público. Esta estratégia enfatiza a descentralização como um meio para
alcançar a transparência e prestação de contas á sociedade civil, a todos os níveis.
Igualmente, prevê o desenvolvimento das capacidades que permitem aos órgãos
descentralizados assumirem maior protagonismo na planificação e gestão dos recursos
públicos e serviços. A estratégia define a Administração Pública como servidora dos
cidadãos e a sociedade em geral, exige aproximação da administração aos utentes e
prestação de serviços de melhor qualidade. Ao Estado caberá a responsabilidade de
modernizar os seus serviços e melhorar a gestão e funcionamento dos órgãos.

 Programa de Planificação e Finanças Descentralizadas (PPFD) - o objectivo geral

do PPFD é contribuir para a redução da pobreza através da melhoria da governação
local. O PPFD enfatiza o fortalecimento da capacidade das instituições locais de
planificar de forma transparente nas iniciativas de âmbito público ao nível local. Para
foi adoptado a metodologia de planificação participativa que se considera de suma
importância as contribuições e o envolvimento de todos os actores.

1.4 Participação dos Munícipes

Para falar de participação de munícipes, é recomendável tratar, em primeiro lugar do
conceito de participação. Participação é definida por Chichava (1999: 13), como uma forma
de organização e um processo de capacitação para o exercício efectivo do poder. Para o autor,
a participação é vista, por um lado como o empowerment, como processo de desenvolvimento
de procedimentos práticos e experiencias que habilitam a população beneficiária a fazer ouvir
sua opinião na negociação e gerir eficazmente sua participação no desenvolvimento. Por
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outro lado, como algo essencial e fundamental ao capacitar a população a tomar decisões e
acções que ela acha importante para seu bem-estar.
Paulo (S.D) define participação como um processo activo através do qual os
beneficiários (a comunidade, população comum) influenciam a direcção e execução de um
projecto de desenvolvimento com intuito de melhorar o seu bem-estar em termos de
rendimento, crescimento, confiança e estatuto social. Para o PNUD (1993:21), participação
significa que as pessoas estão intimamente envolvidas nos processos económicos, sociais,
culturais e políticos que afectam as suas vidas.
Uma reflexão decorrente nas definições anteriores pode-se concluir que os autores ao
definirem participação como empowerment tentam-nos mostrar como a participação pode
aumentar o poder psicológico, sociocultural, político e económico de um determinado grupo
de indivíduos ou comunidade, permitindo desta feita, o aumento da sua eficácia no exercício
do seu direito.
Referente a capacitação pode significar aumento do poder por parte de um grupo e o
fortalecimento de recursos e capacidades por parte da comunidade, uma vez que uma
comunidade capacitada, torna-se mais preparada e mais forte e que desta forma terá maior
capacidade de discutir e negociar em função do cumprimento dos seus interesses. Por fim,
uma comunidade com poder e capacidade vai com certeza influenciar a direcção a executar
os programas que visem a melhoria das condições e bem-estar da comunidade.

Pretty (1995: 67) classifica o conceito de participação em sete níveis:

i) Participação passiva – quando a participação é unilateral onde a agência de

intervenção limita-se dizer à comunidade o que pretende fazer ou está
acontecendo sob administração do projecto;

ii) Participação informativa – quando a comunidade se limita a responder as

questões colocadas pela equipa de intervenção e não têm oportunidade de se
expressar;

iii) Participação consultiva – nos casos em que a comunidade é consultada mas não
tem oportunidade de tomar decisões;

iv) Participação por incentivos – reflecte a participação feita em troca de recursos

materiais;

v) Participação funcional – quando a comunidade participa na formação de grupos

de trabalho para alcançar objectivos predeterminados, comunidade não envolvida
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no processo de planeamento, sendo que maior parte das decisões são tomadas
pelos promotores do projecto;

vi) Participação interactiva – quando a comunidade participa na análise que conduz

aos planos de acção e fortalecimento das instituições locais existentes. O grupo
leva o controlo sobre as decisões locais e a comunidade mantém as estruturas e
práticas locais;

vii) Auto-mobilização – a comunidade participa na tomada de iniciativas,

independentemente das instituições locais ou externas para mudanças
sistemáticas.

A comunidade desenvolve contactos com instituições externas para obter conselhos sobre
técnicas que necessita mas também mantém controlo sobre os recursos usados.

Os níveis de participação apresentados por Pretty (1995), demonstram-nos que os actores

podem participar de diversas maneiras, como é o caso, por exemplo, da participação passiva,
informativa, consultada sobre um determinado assunto.

Também pode ser em função dos ganhos ou benefícios a serem obtidos, no entanto há
que referir que consideramos a participação interactiva como a que mais se enquadra no
nosso objecto de estudo porque ela permite que haja interacção entre os diversos envolvidos
no processo, ou seja, quando a comunidade participa na análise que conduz aos planos de
acção e fortalecimento das instituições locais existentes, isso por si só, leva ao alcance dos
resultados desejados.
O grupo leva o controlo sobre as decisões locais e a comunidade mantém as estruturas e
práticas locais. Dentro deste contexto torna-se necessário compreender o conceito de
participação comunitária, sendo importante para o estudo.

1.4.1 Planificação Participativa e Orçamento Participativo

A planificação participativa e a orçamentação participativa são processos diferentes.
Embora ambas trabalhem com e para a comunidade com o fim de melhorar as condições de
vida locais, as diferenças são assinaláveis. A planificação participativa é um processo de
reflexão, avaliação, definição e implementação conjunta das melhores de opções de
desenvolvimento local.
Segundo Munzwa et al (2007, p. 45) a “planificação participativa tende a optimizar
as soluções do desenvolvimento a partir de um conjunto de opções e define um caminho a
trilhar para um futuro desejado e definido pela comunidade”. O produto da planificação é
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um plano. Uma vez que o plano tiver sido elaborado, a sua implementação carece de
financiamento.

O financiamento relaciona-se com orçamentação e os planos só funcionam com o

financiamento. A orçamentação participativa é, assim, um processo que, para além de
identificar as opções de desenvolvimento local, centra-se no financiamento dessas opções.

Portanto, uma planificação participativa sem orçamentação participativa pode ser considerada
meio caminho realizado. Realizar uma planificação participativa sem a respectiva
orçamentação participativa significa o não envolvimento dos cidadãos em todo o processo de
gestão participativa, o mesmo que negar a participação dos cidadãos em todo o percurso ao
futuro idealizado em conjunto durante a planificação.
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Conclusão
A planificação participativa e a orçamentação participativa são processos diferentes.
Orçamento Participativo é considerado melhor forma de governação municipal participativa e
de promoção do desenvolvimento local e depois apresentamos alguns aspectos importantes
para o desenho e implementação do modelo do Orçamento Participativo. Com a pesquisa
conclui-se que as actuais formas de governação participativa municipais são frágeis e pouco
profundas para uma governação local que se pretende mais democrática e promotora de
desenvolvimento local. Por esse facto, vem a ideia de os municípios deveriam acompanhar o
movimento do mundo e adoptarem modelos de Orçamento Participativo.
É importância referenciar que no processo participativo são feitas consultas das
dificuldades que afectam as comunidades, no entanto Nguenha (2009:17), alerta que a maior
inconveniência das consultas comunitárias é que embora permitem que os cidadãos tenham a
possibilidade de expressarem as suas necessidades e até propostas de solução, mas nem
sempre as decisões tomadas têm como base tais propostas. Isto significa que as consultas
comunitárias não asseguram uma participação efectiva dos cidadãos.
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Referencias Bibliográficas
Chichava, José. (1999), Participação Comunitária e Desenvolvimento: O caso dos grupos
dinamizadores em Moçambique: Maputo: INDL.

Canhanga, Nobre de Jesus. (2007). Os desafios da descentralização e as dinâmicas da

planificação participativa na configuração de agendas politicas locais. in: Cidadania e
Governação em Moçambique. (2010) IESE. Maputo.

Forquilha, S. C. (2012). Conselhos Locais e Institucionalização Democrática em

Moçambique. Cap.3 In: Bernhard Weimer (organização) Moçambique: Descentralizar o
Centralismo. Economia política, recursos e resultados. IESE. Maputo.

Nguenha, Eduardo J. (2009) Governação Municipal Democrática em Moçambique: Alguns

Aspectos Importantes para o Desenho e Implementação de Modelos do Orçamento
Participativo. Conference Paper Nº35.

Nogueira, M. A. (2004) Um Estado para a Sociedade Civil: temas éticos e políticos da gestão
democrática, Cortez, São Paulo.

Osório, C. & Cruz.T. e Silva. (2009). Género e governação local: Estudo de caso na
província de Manica, distritos de Tambara e Machaze. WLSA Mozambique.

Pretty et al. 1995. Participactory Learning and Action. London.