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1. Introdução

O presente trabalho da disciplina de Direito Administrativo I, vai abordar sobre as Pessoas

Colectivas Públicas, onde dentro desse tema falaremos das pessoas colectivas do tipo territorial,
pessoas colectivas do tipo institucional e as pessoas colectivas do tipo associativas. Falaremos
também do regime jurídico das pessoas colectivas públicas e classificação dos órgãos. Uma
pessoa coletiva de direito público é aquela que prossegue o interesse público de forma imediata,
necessária e originária, que exerce poderes públicos e está sujeita a deveres públicos em nome
próprio. Para que uma pessoa coletiva seja pública não basta que prossiga um qualquer interesse
social, tendo que prosseguir o interesse público, ou seja, o interesse social que a coletividade
política entende dever prosseguir através da função administrativa. A dimensão social do
interesse respeita apenas à sua compatibilidade com os valores que norteiam a vida coletiva, pois
para que a natureza pública do interesse possa ser afirmada tem que se verificar a titularidade e
modo de prossecução a cargo de uma pessoa coletiva pública.
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2. Objectivos
2.1. Objectivo Geral:

 Analisar as pessoas colectivas públicas.

2.2. Objectivos Específicos:

 Compreender como são constituídas as pessoas colectivas públicas;

 Identificar os tipos de pessoas colectivas públicas.
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3. As Pessoas Colectivas Públicas

Antes de abordar a temática das pessoas colectivas públicas, é importante compreender o que são
organizações públicas.

4. Conceito de Organização

A organização pública é um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade

com vista à satisfação de necessidades colectivas predeterminadas desta.

O conceito de organização pública integra quatro elementos:

a) Um grupo humano;
b) Uma estrutura, isto é, um modo peculiar de relacionamento dos vários elementos da
organização entre si e com o meio social em que ela se insere;
c) O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como se estrutura a
organização;
d) Uma finalidade, a satisfação de necessidades colectivas predeterminadas.

5. Preliminares

No que diz respeito aos preliminares das pessoas colectivas públicas, Diogo Freitas do Amaral
apresenta aspectos fundamentais:

A primeira consiste em sublinhar que a expressão pessoa colectiva pública e pessoa

colectiva de Direito Público são sinónimas, tal como o são igualmente entre si pessoa
colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado;
Em segundo lugar, convém sublinhar desde já a enorme importância da categoria das
pessoas colectivas públicas e da sua análise em Direito Administrativo. É que, na fase
actual da evolução deste ramo de Direito e da Ciência que o estuda, em países como o
nosso e em geral nos da família Romano-germânica, a Administração Pública é sempre
representada, nas suas relações com os particulares, por pessoas colectivas públicas: na
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relação jurídico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, é em regra uma pessoa

colectiva.

Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distinção entre pessoas colectivas públicas e
pessoas colectivas privadas, não se pretende de modo nenhum inculcar que as primeiras são as
que actuam, sempre e apenas, sob a égide do Direito Público e as segundas as que agem, apenas
e sempre, à luz do Direito Privado; nem tão-pouco se quer significar que umas só têm capacidade
jurídica pública e que outras possuem unicamente capacidade jurídica privada.

6. Conceito de Pessoas Colectivas Públicas

Antes de dar o conceito de Pessoas Colectivas Públicas deve se ter em conta alguns os seguintes
factores que ajudarão compreender e a diferenciar das pessoas colectivas privadas:

Iniciativa da criacao da pessoa colectiva;

Fim prosseguido pela pessoa colectiva;
Capacidade juridical da pessoa colectiva;
Regime juridico global da pessoa colectiva;
Subordinacao ou nao da pessoa colectiva ao Estado;
Obrigacao ou nao da pessoa colectiva existir;
Exercicio ou nao da funcao administrative do Estado pela pessoa colectiva.

Assim, com base nesses factores, segundo Diogo Freitas do Amaral, Pessoas Colectivas
Públicas são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução
necessária de interesses públicos, dispondo de poderes políticos e estando submetidos a deveres
públicos.

Desta definição consistem vários elementos:

1. Trata-se de entidades criadas por iniciativa pública. O que significa que as pessoas
colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública, tomada pela colectividade
nacional, ou por comunidades regionais ou locais autónomas, ou proveniente de uma ou
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mais pessoas colectivas públicas já existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas
colectivas públicas. As pessoas colectivas públicas são criadas por “iniciativa
pública”, expressão ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os vários aspectos
relevantes;
2. As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução necessária de
interesses públicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas públicas, diferentemente das
privadas, existem para prosseguir o interesse público – e não quaisquer outros fins. O
interesse público não é algo que possa deixar de estar incluído nas atribuições de uma
pessoa colectiva pública: é algo de essencial, pois ela é criada e existe para esse fim;
3. As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e deveres
públicos. A referência à titularidade “em nome próprio”  serve para distinguir as pessoas
colectivas públicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exercício privado
de funções públicas: estas podem exercer poderes públicos, mesmo poderes de
autoridade, mas fazem-no em nome da Administração Pública, nunca em nome próprio.

7. Espécies das Pessoas Colectivas Públicas

Segundo Diogo Freitas do Amaral, na sua obra Curso do Direito Administrativo as categorias de
pessoas colectivas públicas são seis:

a) O Estado;
b) Os institutos públicos;
c) As empresas públicas;
d) As associações públicas;
e) As autarquias locais;
f) As regiões autónomas.

Salienta-se que a lista apresentada está ordenada segundo o critério da maior dependência para a
menor dependência do Estado: assim, os institutos públicos e as empresas públicas são as
categorias de pessoas colectivas públicas mais dependentes do Estado; a seguir veem as
associações públicas, bastante mais autónomas, e depois, as autarquias locais e as regiões
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autónomas, que por definição tem maior autonomia face ao Estado, as segundas mais ainda do
que as primeiras.

8. Tipos de Pessoas Colectivas Públicas agrupadas em categorias:

a) Pessoas colectivas de população e território, ou de tipo territorial – onde se incluem o

Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais;
b) As pessoas colectivas de tipo institucional – a que correspondem as diversas espécies
de institutos públicos que estudámos, bem como as empresas públicas;
c) As pessoas de tipo associativo – a que correspondem as associações públicas.

9. Regime Jurídico das Pessoas Colectivas Públicas

O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme, não é igual para
todas elas: depende da legislação aplicável. No caso das autarquias locais, todas as espécies deste
género têm o mesmo regime, definindo basicamente na Constituição, na Lei da Autarquia Local;

Mas já quanto aos institutos públicos e associações públicas, o regime varia muitas vezes de
entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgânica.

Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas, podemos concluir que
os aspectos predominantes do seu regime são os seguintes:

1. Criação e extinção – são criadas por acto do poder central; mas há casos de criação por
iniciativa pública local. Elas não se podem extinguir a si próprias, ao contrário do que
acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pública não pode ser
extinta por iniciativa dos respectivos credores só por decisão pública;
2. Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio – todas as pessoas
colectivas públicas possuem estas características, cuja importância se salienta
principalmente no desenvolvimento de actividade de gestão privada;
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3. Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares de poderes

e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os poderes de autoridade,
aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas públicas sobre os particulares e,
nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas têm de definir a sua própria
conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade
destes, o que naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas;
4. Autonomia administrativa e financeira – as pessoas colectivas públicas dispõem de
autonomia administrativa e financeira;
5. Isenções fiscais – é um traço característico e da maior importância;
6. Direito de celebrar contractos administrativos – as pessoas colectivas privadas não
possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares;
7. Bens do domínio público – as pessoas colectivas são ou podem ser, titulares do domínio
público e não apenas de bens domínio privado;
8. Funcionários públicos – o pessoal das pessoas colectivas públicas está submetido ao
regime da função pública, e não ao do contracto individual de trabalho. Isto por via de
regra: as empresas públicas constituem importante excepção a tal princípio;
9. Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil – pelos prejuízos que
causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem nos termos da legislação
própria do Direito Administrativo, e não nos termos da responsabilidade regulada pelo
Código Civil;
10. Sujeição da tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas está sujeita à
tutela administrativa do Estado;
11. Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas – as contas das pessoas colectivas
públicas estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, também aqui com a
excepção das empresas públicas;
12. Foro administrativo – as questões surgidas da actividade destas pessoas colectivas
pertencem à competência dos tribunais do contencioso administrativo, e não à dos
tribunais judiciais.
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10. Órgãos

Como se sabe, todas as pessoas colectivas e, portanto todas as pessoas colectivas públicas são
dirigidas por órgãos. A estes cabe tomar decisões em nome da pessoa colectiva ou, noutra
terminologia, manifestar a vontade imputável à pessoa colectiva. São centros de imputação de
poderes funcionais.

A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas, debatem-se duas grandes concepções:

a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os órgãos são
instituições, e não indivíduos;
b) A segunda, que foi designadamente defendida por Afonso Queiró e Marques Guedes,
considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições.

Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito Administrativo, a da

organização administrativa, e da actividade administrativa, e das garantias dos particulares. Ora,
pondo de lado a terceira, que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo depende de
nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.

Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na perspectiva em que

se analisa a estrutura da Administração Pública – é evidente que os órgãos têm de ser concebidos
como instituições.

O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu funcionamento, o modo de

designação dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada
órgão, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matérias na perspectiva da organização
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante.

Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa – isto é,

na perspectiva da Administração a actuar, a tomar decisões, nomeadamente a praticar actos, ou
seja, por outras palavras, se deixar-mos a análise estática da Administração e passar-se à análise
dinâmica –, então veremos que o que aí interessa ao Direito é o órgão como indivíduo: quem
decide, quem delibera, são os indivíduos, não são centros institucionalizados de poderes
funcionais.
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Para nós, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas que integram a
Administração) devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização
administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da actividade administrativa.

11. Classificação dos Órgãos

Segundo Diogo Freitas do Amaral, há muitas classificações dos órgãos das pessoas colectivas
públicas. Podem-se classificar de várias maneiras, mas as mais importantes são:

a) Órgãos singulares e colegiais: são órgãos “singulares” aqueles que têm apenas um

titular; são “colegiais” os órgãos compostos por dois ou mais titulares. O órgão colegial
na actualidade tem, no mínimo, três titulares, e deve em regra ser composto por número
ímpar de membros;
b) Órgãos centrais e locais: órgãos “centrais” são aqueles que têm competência sobre todo
o território nacional; órgãos “locais” são os que têm a sua competência limitada a uma
circunscrição administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do território nacional;
c) Órgãos primários, secundários e vicários: órgãos “primários” são aqueles que dispõem
de uma competência própria para decidir as matérias que lhes estão confiadas;
órgãos “secundários” são os que apenas dispõem de uma competência delegada; e
órgãos “vicários” são aqueles que só exercem competência por substituição de outros
órgãos;
d) Órgãos representativos e órgãos não representativos: órgãos “representativos” são
aqueles cujos titulares são livremente designados por eleição. Os restantes são
órgãos “não representativos”;
e) Órgãos activos, consultivos e de controlo: órgãos “activos” são aqueles a quem
compete tomar decisões ou executá-las. Órgãos “consultivos” são aqueles cuja função é
esclarecer os órgãos activos antes de estes tomarem uma decisão, nomeadamente através
da emissão de pareceres. Órgãos “de controlo” são aqueles que têm por missão fiscalizar
a regularidade do funcionamento de outros órgãos;
f) Órgãos decisórios e executivo: os órgãos activos, podem por sua vez classificar-se em
decisórios e executivos. São órgãos “decisórios” aqueles a quem compete tomar decisões.
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São órgãos “executivos” aqueles a quem compete executar tais decisões, isto é, pô-las em

prática. Dentro dos órgãos decisórios, costuma-se reservar-se a designação de
órgãos “deliberativos” aos que tenham carácter geral;
g) Órgãos permanentes e temporários: são órgãos “permanentes” aqueles que segundo a
lei têm duração indefinida; são órgãos “temporários” os que são criados para actuar
apenas durante um certo período;
h) Órgãos simples e órgãos complexos: os órgãos “simples” são os órgãos cuja estrutura é
unitária, a saber, os órgãos singulares e os órgãos colegiais cujos titulares só podem
actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Os órgãos “complexos” são aqueles
cuja estrutura é diferenciada, isto é, aqueles que são constituídos por titulares que
exercem também competências próprias a título individual e são em regra auxiliados por
adjuntos, delegados e substitutos.

12. Atribuições e Competência

As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das pessoas colectivas
públicas chamam-se “atribuições”. Estas são por conseguinte, os fins e interesses que a lei
incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir. (DIOGO FREITAS DO AMARAL).

12.1. Atribuições

São por conseguinte, os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de
prosseguir.

12.2. Competência

É o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das
pessoas colectivas públicas.

Qualquer órgão da Administração, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitação:
pois por um lado, está limitado pela sua própria competência, não podendo, nomeadamente,
invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa colectiva; e, por outro lado,
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está limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo nome actua, não podendo,
designadamente, praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições da pessoa
colectiva a que pertence.

Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados apenas fora da
competência do órgão que os pratica são actos anuláveis.

Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vários órgãos da mesma pessoa colectiva, apenas
competência para prosseguir as atribuições desta, ou as próprias atribuições com a competência
inerente.

13. Da Competência em Especial

O primeiro princípio que cumpre sublinhar desde já é o de que a competência só pode ser
conferida, delimitada ou retirada pela lei: é sempre a lei que fixa a competência dos órgãos da
Administração Pública. É o princípio da legalidade da competência, também expresso às vezes,
pela ideia de que a competência é de ordem pública.

Deste princípio decorrem alguns corolários da maior importância:

a) A competência não se presume: isto quer dizer que só há competência quando a lei
inequivocamente a confere a um dado órgão;
b) A competência é imodificável: nem a Administração nem os particulares podem alterar o
conteúdo ou a repartição da competência estabelecidos por lei;
c) A competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem em
caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para
outros órgãos da Administração ou para entidades privadas. Esta regra não obsta a que
possa haver hipóteses de transferência do exercício da competência, designadamente, a
delegação de poderes e a concessão, nos casos e dentro dos limites em que a lei o
permitir.
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14. Critérios de Delimitação da Competência

A distribuição de competências pelos vários órgãos de uma pessoa colectiva pode ser feita em
função de quatro critérios:

a) Em razão da matéria;
b) Em razão da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartição vertical de
poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma
delimitação da competência em razão da hierarquia;
c) Em razão do território: a repartição de poderes entre órgãos centrais e órgãos locais, ou a
distribuição de poderes por órgãos locais diferentes em função das respectivas áreas ou
circunscrições, é uma delimitação da competência em razão do território;
d) Em razão do tempo: em princípio, só há competência administrativa em relação ao
presente: a competência não pode ser exercida nem em relação ao passado, nem em
relação ao futuro.

Um acto administrativo praticado por certo órgão da Administração contra as regras que
delimitam a competência dir-se-á ferido de incompetência.

Estes quatro critérios são cumuláveis e todos têm de actuar em simultâneo.

15. Espécies de Competências

Quanto ao modo de atribuição da competência: segundo este critério, a competência

pode ser explícita ou implícita. Diz-se que a competência é “explícita” quando a lei
confere por forma clara e directa; pelo contrário, é “implícita” a competência que apenas
é deduzida de outras determinações legais ou de certos princípios gerais do Direito
Público;
Quando aos termos de exercício da competência: a competência pode
ser “condicionada” ou “livre”, conforme o seu exercício esteja ou não dependente de
limitações específicas impostas por lei ou ao abrigo da lei;
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Quanto à substância e efeitos da competência: à luz deste terceiro preceito, fala-se

habitualmente em competência dispositiva e em competência revogatória.
A “competência dispositiva” é o poder de emanar um dado acto administrativo sobre
uma matéria, pondo e dispondo acerca do assunto; a “competência revogatória” é o
poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro
diferente;
Quanto à titularidade dos poderes exercidos: se os poderes exercidos por um órgão da
Administração são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão, diz-se que a
sua competência é uma “competência própria”; se, diferentemente, o órgão
administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competência de outro órgão, cujo
exercício lhe foi transferido por delegação ou por concessão, dir-se-á que essa é
uma “competência delegada” ou uma “competência concedida”;
Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence: quando a competência
pertence a um único órgão, que a exerce sozinho, temos uma “competência
singular”; a “competência conjunta” é a que pertence simultaneamente os dois ou mais
órgãos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto único;
Quanto à inserção da competência nas relações inter-orgânicas: sob esta óptica, a
competência pode ser “dependente” ou “independente”, conforme o órgão seu titular
esteja ou não integrado numa hierarquia e, por consequência, se ache ou não sujeito ao
poder de direcção de outro órgão e ao correspondente dever de obediência. Dentro da
competência dependente há a considerar os casos de competência comum e de
competência própria: diz-se que há “competência comum” quando tanto o superior como
o subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, valendo como vontade
manifestada; e há “competência própria”, pelo contrário, quando o poder de praticar um
certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno;
Competência objectiva e subjectiva: Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre
certas matérias. E “competência subjectiva” é uma expressão sem sentido, que pretende
significar “a indicação do órgão a quem é dada uma certa competência”.
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16. Conclusão

Não havendo mais nada a tratar, concluímos que todas as Pessoas Colectivas Públicas
prosseguem o interesse público, mas não prosseguem, em regra, todos os interesses públicos. As
pessoas coletivas públicas têm específicas atribuições, que são os concretos fins de interesse
público que uma determinada pessoa colectiva está incumbida de prosseguir. As atribuições das
pessoas coletivas públicas vinculam quer os seus órgãos, quer os seus serviços, sendo ilegal a
atuação de uns e de outros que as extravase ou desrespeite, sendo nisto que consiste o princípio
da especialidade. Quando numa pessoa colectiva predomine o elemento pessoal essa pessoa
colectiva diz-se de tipo associativo ou corporacional, e quando predomine o elemento
patrimonial ela diz-se de tipo institucional. O Estado-administração, as regiões autónomas, as
autarquias locais, as associações públicas e as universidades públicas são pessoas colectivas de
tipo associativo ou corporacional, enquanto os institutos públicos e as empresas públicas são
pessoas colectivas de tipo institucional.
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17. Bibliografia

DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, 2 a Ed, Almedina Editora,

Coimbra, 1994

GUEDES, A. Marques, A Concessao, 1ª Ed, Coimbra, 1954, P. 131 e segs