DOI: 10.12957/irei.2015.

18043

Da participação à representação política:

um balanço crítico dos estudos mais recentes sobre
Conselhos Gestores

Carla Almeida*

Resumo
Os estudos recentes sobre as Inovações Institucionais brasileiras deixam evidente um
importante deslocamento conceitual. Até meados dos anos 2000, inovações, a exemplo dos
Conselhos Gestores, foram preponderantemente nomeadas como expressão de um novo
tipo de participação da sociedade civil, marcado pela sua atuação em espaços formais de
controle e elaboração de políticas públicas. A partir de então, analistas passaram a chamar
a atenção para os limites cognitivos dessa abordagem, já que os agentes daquelas instâncias
representam legalmente determinados grupos. Partindo desse reconhecimento, vários
estudos dedicaram-se a explorar as bases de legitimidade e a prática desse tipo inovador de
representação política exercida por organizações da sociedade civil. Com base na produção
sobre Conselhos Gestores, este trabalho apresenta um balanço crítico do legado daquele
deslocamento, procurando identificar em que medida ele iluminou dimensões empíricas até
então obscurecidas das Inovações Institucionais e disponibilizou ferramentas analíticas mais
aprimoradas para o seu conhecimento.

Palavras-chave
Conselhos Gestores. Representação política. Participação.

Abstract
Recent studies about Brazilian Institutional Innovations show an important conceptual shift.
Until the mid-2000s innovations such as management councils were appointed mainly as an
expression of a new kind of civil society participation, defined by its performance in formal
settings of control and of public policy development. Since then, analysts began to draw
attention to the cognitive limits of this approach because the agents of these institutions
legally represent certain groups. Drawing from this perspective, many researches have been

* Professora da Universidade Estadual de Maringá (UEM); e integrante do Núcleo de Pesquisas

em Participação Política (NUPPOL) da UEM. E-mail: carlaalm@[Link].

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dedicated to exploring their legitimacy bases and the practice of this innovative type of
political representation put into motion by civil society organizations. Taking the material
compiled about management councils into consideration, this paper presents a critical
assessment of that shift’s legacy, aiming to identify to what extent it lit Institutional
Innovations empirical dimensions hitherto obscured and provided more enhanced analytical
tools to better comprehend them.

Keywords
Management councils. Political representation. Participation.

Introdução1

Os estudos mais recentes sobre os Conselhos Gestores de Políticas Públicas

e outras Inovações Institucionais que pluralizaram as formas de acesso ao
sistema político no Brasil deixaram evidente um importante deslocamento
conceitual. Até os anos 2000, aquelas inovações, que se multiplicaram pelo
país desde a Constituição de 1988, foram preponderantemente analisadas
como expressão de um novo tipo de participa��o da sociedade civil, marcado
pela atuação de suas organizações em espaços formais de elaboração de
políticas públicas e de controle social sobre as ações governamentais.
A partir de meados da década de 2000, analistas passaram a chamar a
atenção para o fato de que a estrutura organizacional dos Conselhos
contrariava a visão de uma participação direta, já que neles, além de existir uma
representa��o governamental, as organizações da sociedade civil representam
grupos ou segmentos (ABERS; KECK, 2008). Outros autores argumentaram
que a lente conceitual da participação imporia limites importantes para a
compreensão das Inovações Institucionais, por obscurecer a ocorrência no seu
interior de um fenômeno das democracias contemporâneas, a pluraliza��o da
representa��o pol�tica, expresso na diferenciação e multiplicação dos atores
investidos de responsabilidades representativas e dos espaços de sua prática

1
Este trabalho foi elaborado no quadro da pesquisa Diagnóstico e análise da produção acadêmica
sobre Conselhos Gestores de Políticas Públicas no Brasil, que conta com o apoio do CNPq. Uma
primeira versão do texto foi apresentada no 37º Encontro da ANPOCS, ocorrido em Águas de
Lindóia, entre os dias 23 a 27 de setembro de 2013.

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 55
(GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELO, 2006a, 2006b). Para outros,
a representa��o tornou-se um “problema inescapável” (AVRITZER, 2007)
para os estudos sobre aquelas instâncias, na medida em que o envolvimento
da sociedade civil nas políticas públicas se espraiou pela democracia
brasileira, conferindo um peso nada desprezível à tríade Conselhos-Fundos-
Conferências na sua morfologia político-institucional.
Evidentemente, os estudos construídos sob o prisma da participação
reconheciam e reconhecem que os Conselhos Gestores são constituídos
formalmente pela representação de organizações da sociedade civil e do
governo. Mas a representação política não fornecia propriamente a lente
conceitual e teórica por meio da qual os problemas de investigação eram
formulados. Essa lente era fornecida, em larga medida, pelos modelos
de democracia, que passaram a circular na teoria democrática pós-
1970, fortemente centrados no ideário participativo.2 O problema mais
frequentemente enfrentado pela bibliografia girava em torno dos fatores
que favoreciam/bloqueavam a efetiva influência – lida como participação
– dos agentes da sociedade civil nos processos decisórios dos Conselhos. O
objetivo principal consistia em compreender o impacto da participação da
sociedade civil para a democratização daqueles processos, para o que também
importava o diagnóstico das condições que permitiam a plena vigência do
caráter deliberativo das instâncias de participação no interior do Estado.
Em contraste, a bibliografia construída sob o prisma da representação
política se dedicou a explorar as bases de legitimidade do tipo de representação
presente nas Inovações Institucionais, bem como os elementos constitutivos
de sua prática. A partir de meados dos anos 2000, estudos focados nesse
tipo de problema ganharam um espaço significativo no campo de pesquisa
sobre as Inovações Institucionais brasileiras, o que tornou a representação
política uma palavra-chave fortemente presente em artigos publicados sobre
Conselhos Gestores no Brasil.3

2
O diálogo foi, sobretudo, com o modelo de democracia participativa, baseado nas obras de
Carole Pateman (1992 [1970]) e C. B. Macpherson (1978 [1977]), e com o deliberativo, erigido,
sobretudo, a partir das obras de Jürgen Habermas (1984 [1962] e 1997 [1992]).
3
Um mapeamento realizado na base do SCIELO Br. mostrou que, entre os 74 artigos publicados
no período de 2000 a 2011 sobre Conselhos Gestores, as palavras-chave neles mais presentes
foram, nessa ordem, Participação, Controle Social, Democracia e Representação Política. Essa
última apresenta frequência crescente a partir de 2006, constituindo-se, assim, numa chave
analítica particularmente importante para a compreensão dos controles democráticos no país
ao longo dos últimos anos (ALMEIDA; CAYRES, 2012).

56 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
 Considerando a bibliografia produzida sobre o assunto, este trabalho tem
por objetivo apresentar um balanço crítico do legado daquele deslocamento
conceitual, procurando identificar em que aspectos ele iluminou dimensões
empíricas até então obscurecidas das Inovações Institucionais e em
que medida ele disponibilizou ferramentas e categorias analíticas mais
aprimoradas para o seu conhecimento. Para proceder a esse balanço, tomo
como referência específica os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, dado
seu peso e grau de formalização e institucionalização nos sistemas das políticas
públicas brasileiras e o fato de que neles as organizações da sociedade civil
são legalmente investidas de funções representativas. Considero que essas
características conferem particular importância aos Conselhos Gestores no
debate mais amplo sobre o que vem sendo denominado “reconfiguração” ou
“pluralização” da representação política. O objetivo é destacar da produção
que se desenrola sobre esse tema os elementos que considero promissores
para a compreensão específica dessas instâncias e aqueles que eu julgo pouco
adequados para o seu exame.4
O trabalho está estruturado em três partes. Na primeira, com base nos
estudos empíricos sobre o assunto, apresento um perfil do funcionamento
da representação política nos Conselhos Gestores e examino os problemas
que ele enfeixa para a legitimidade dessas instâncias. Problemas que ficam
evidentes na medida em que reconhecemos as exigências específicas que
recaem sobre as práticas de representação. Na segunda parte, apresento
algumas respostas que analistas brasileiros propõem para o enfrentamento
daqueles problemas. Para tanto, abordo seu diálogo com uma bibliografia
recente marcada por um renovado interesse pelo conceito de representação
política. Meu objetivo não é resenhar essa bibliografia, mas destacar dela
os elementos que têm servido de inspiração para a discussão brasileira no

4
A maior parte das referências bibliográficas utilizadas nesta pesquisa foi retirada do banco
de dados elaborado nos marcos da pesquisa Diagnóstico e análise da produção acadêmica sobre
Conselhos Gestores de Políticas Públicas no Brasil. Esse banco foi produzido a partir das dissertações
e teses produzidas entre 2000 e 2011 que apresentavam a palavra-chave “Conselhos Gestores”
e que estavam disponíveis nos bancos de teses e dissertações da CAPES (Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) e do IBICT (Instituto Brasileiro de Informação
em Ciência e Tecnologia). Também é composto pelos artigos publicados no mesmo período,
que traziam a mesma palavra-chave, disponíveis na base do SCIELO Br. Completei a pesquisa com
outras referências bibliográficas influentes no debate brasileiro sobre o tema da representação,
cujo mapeamento foi feito, em larga medida, com base nas dissertações, teses e artigos do banco
de dados.

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 57
esforço de definir as bases de legitimidade da representação nas Inovações
Institucionais. Na última parte, sugiro alguns elementos que podem servir de
balizas para o julgamento da legitimidade da representação política praticada
nos Conselhos Gestores.
Antes, algumas notas são necessárias. Primeiro, em vários momentos
deste texto uso a expressão “bibliografia da participação” para me referir aos
estudos que analisaram os Conselhos Gestores sob o prisma da participação
e que predominaram até meados dos anos 2000. Trata-se, evidentemente,
de um recurso de simplificação que serve para enfatizar os deslocamentos e
novidades promovidos pela bibliografia mais recente, construída pelo prisma
da representação. Segundo, embora utilize em alguns momentos o verbo no
tempo passado para me referir à “bibliografia da participação”, não desejo
sugerir que a escolha da participação para a abordagem dos Conselhos
como objeto de estudo esteja, vamos dizer assim, superada pelo prisma da
representação. O uso daquele tempo verbal serve apenas para enfatizar a
entrada de uma nova perspectiva conceitual no campo de estudos sobre
Conselhos e, assim, examinar seu legado, seus ganhos e limites.

1. O funcionamento da representação política nos Conselhos

Gestores

Considerando um conjunto de estudos sobre a representação política nos

Conselhos Gestores, um primeiro aspecto a ser novamente sublinhado é o
de que eles deslocaram do centro das preocupações perguntas relacionadas
à capacidade deliberativa dessas instâncias, fortemente orientadoras da
bibliografia da participação. No seu lugar, ganharam importância perguntas
relacionadas a três ordens de questões que geralmente apareceram
articuladas nas pesquisas: i) quais são as bases de legitimidade desse tipo de
representação; ii) o quão democrática ela é; iii) como ela funciona na prática.
Para responder a elas, os estudos mapearam: a) os processos de autorização/
seleção de representantes vigentes nos Conselhos; b) a composição dessas
instâncias e o perfil dos seus componentes; c) as percepções dos conselheiros
quanto ao seu papel; d) e, finalmente, as condições que permitem o controle
dos representantes pelos representados, ou os procedimentos e instituições
que os conectam.
Os estudos mostraram que os procedimentos utilizados na escolha dos
conselheiros variam entre a eleição e a indicação. Dois critérios predominam

58 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
nessa escolha: o reconhecimento do indivíduo pelo seu envolvimento militante
na área de política pública de atuação do conselho, ou seja, o reconhecimento
de sua trajetória política, e o reconhecimento da qualificação técnica do
indivíduo, que está relacionada à sua formação/atuação profissional em uma
área de saber afeito às questões discutidas nos Conselhos. Os conselheiros
podem ser indicados ou eleitos em fóruns públicos, como conferências
ou assembleias, geralmente constituídas por organizações pertencentes a
“segmentos” predefinidos em legislação/regulamentos para comporem os
Conselhos (como é o caso da saúde, que determina a representação de quatro
segmentos: usuários, governo, prestadores de serviço e trabalhadores); podem
ser indicados por organizações predefinidas em regulamentos internos para
comporem os Conselhos; podem ainda ser indicados por membros do poder
executivo, tendo em vista seu pertencimento a uma organização predefinida
em legislação para compor os Conselhos.5 Assim, os “constituintes” são,
geralmente, organizações ou membros de organizações. Há entre os
próprios conselheiros, como analisa Lüchmann (2007), uma “ideia difusa”
sobre quem são os representados, podendo tanto ser um segmento, vários
setores da população ou a própria entidade que tem assento no conselho.
Como reforça Avritzer (2007), o grupo sobre o qual recai a origem dessa
representação pode incluir ou não todas as associações ligadas à área ou tema
de política pública em questão, ou mesmo grupos não organizados. Variação
semelhante também foi detectada por Bassi (2012) e Almeida (2010) nas
respostas de conselheiros acerca de sua representatividade: alguns dizem
representar sua entidade, outros, a sociedade de forma geral.
A partir desse diagnóstico, a bibliografia vem discutindo um conjunto de
problemas que diz respeito à legitimidade da representação exercida pelas
organizações da sociedade civil nos Conselhos. Para seu exame, vou destacar
aqueles que eu julgo passíveis do seguinte agrupamento: a) os problemas
que implicam uma representação que se institui e se processa por um circuito
fechado, e que são reforçados por uma b) representação filtrada pela expertise,
e, finalmente, c) os problemas que eu sugiro resultar de uma baixa densidade
associativa.

5
No trabalho de Souza, Teixeira e Lima (2012) sobre Conselhos nacionais, os autores
encontraram ainda o método seletivo de conselheiros via edital e a vigência, em alguns casos,
daquilo que denominaram métodos mistos. De todo o modo, na bibliografia pesquisada, aqueles
métodos apresentados no corpo do texto parecem ser mais presentes.

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 59
 O primeiro problema tem a ver com a ideia de que a representação
conselhista se institui e se processa por um circuito fechado. Utilizo essa
expressão para qualificar as críticas levantadas pela bibliografia ao fato de
que a representação, nesse caso, está circunscrita a um número delimitado
de organizações da sociedade civil, ou está circunscrito, como diz Lüchmann
(2007) à “lógica dos mobilizados”. Assim, as decisões tomadas nos Conselhos
atingem públicos amplos, entretanto, quem autoriza os representantes
presentes nessas instâncias são públicos menores, setoriais. Além disso, os
critérios e métodos implicados com a escolha dos conselheiros não são
consensuais, o que permite concluir que os Conselhos operam num terreno
político-institucional instável. Essa representação fica ainda mais circunscrita
quando as organizações que têm assento nos Conselhos estão predefinidas
em regimentos, já que nesses casos, como analisa Débora Almeida (2010), o
conselho não está aberto a uma “recomposição de forças”.
Para alguns, essa característica que denomino circuito fechado, que se
flexibiliza mais ou menos dependendo do desenho institucional dos Conselhos
e da intensidade de disputas que cercam a definição dos seus assentos,
faz com que os processos de accountability e responsividade se restrinjam,
geralmente, aos que estão no interior daquele circuito e não abarquem,
portanto, a população ou o conjunto dos usuários das políticas públicas que
são atingidos pelas deliberações (VAZ, 2008; PEREZ, 2010). O estudo de
Ferreira (2007) chama a atenção ainda para o fato de que, quanto maior for
o vínculo orgânico entre o conselheiro e sua organização/entidade, mais
ele orientará a prestação de contas de seu mandato para a própria diretoria,
para a direção da organização, o que aprofunda as características de circuito
fechado desse tipo de representação.
Na mesma direção, é importante lembrar que em algumas áreas de
políticas públicas, como a assistência social e a saúde, a composição do
conselho, obedecendo ao principio da pluralidade, abriga a representação
dos prestadores de serviço. Esses representantes concentram, assim, a dupla
responsabilidade de encaminhar as demandas do seu segmento e de deliberar
sobre elas nos processos decisórios internos aos Conselhos. Em contextos de
precários vínculos com públicos mais amplos, que permitam a justificação e
a prestação de contas, as decisões correm o risco não apenas de pender para
os interesses daqueles que constituem o circuito fechado, mas de tê-los como
medidas exclusivas para a tomada de decisões (VIDAL, 2011).
O segundo conjunto de problemas que a bibliografia aponta, e que
reforça os problemas discutidos, tem a ver com o perfil dos conselheiros,

60 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
assunto já problematizado pela bibliografia da participação. Os dois critérios
que orientam sua seleção, o envolvimento político e a formação/atuação
profissional, que podem ou não aparecer superpostos, indicam em comum
que os representantes são criados a partir de um filtro de “competência”, de
uma expertise. Esse filtro desenha um perfil elitizado para os conselheiros,
que possuem, geralmente, um nível de escolaridade e renda acima da
média da população e são, na maioria, brancos. Esse perfil mostra que a
representação conselhista reproduz a elitização da representação tradicional,
com o importante distintivo, vale registrar, de um equilíbrio bem maior
entre mulheres e homens (LUCHMANN; ALMEIDA, 2010). O que importa
notar aqui é que, a exemplo da análise de Moura (2009), a bibliografia
tem perguntado o quanto esse perfil elitizado impõe barreiras para – ou
bloqueia – o diálogo com os setores populares tradicionalmente excluídos
ou precariamente presentes nas instituições representativas. A própria
ideia de que o conselheiro é reconhecido como um indivíduo apto para
o exercício de sua função pode afastar preocupações com procedimentos
de responsabilidade e prestação de contas (ALMEIDA, 2010). Além disso,
se o próprio saber acumulado no exercício da função muitas vezes faz da
recondução das mesmas lideranças uma estratégia para garantir eficácia nos
processos decisórios, isso diminui. por sua vez. as possibilidades de rodízio e
uma maior pluralidade da representação nos Conselhos.
O terceiro problema diz respeito a diagnósticos como os de Bassi (2012)
e Cotta, Cazal e Martins (2010), ambos referentes à política da saúde. Para
entendê-los, é preciso lembrar que para essa área há uma legislação que define
a proporção da representação em Conselhos por segmentos da seguinte
forma: 50% de entidades de usuários; 25% de entidades dos trabalhadores de
Saúde; 25% de representação de governo, de prestadores de serviços privados
conveniados, ou sem fins lucrativos. Os estudos mencionados mostraram
que essa composição prevista legalmente para garantir a representação
proporcional dos diferentes interesses nos Conselhos difere da encontrada
em determinados municípios, que têm por consequência quase sempre o
predomínio da representação governamental. Além disso, há casos em que
os representantes de usuários e trabalhadores foram indicados pelo governo,
configurando o que Bassi (2012) denomina “imbróglio da representação
conselhista”. O “imbróglio” diz respeito ao fato de que as informações sobre
quem o conselheiro diz representar e sobre quem o indicou para o exercício
da representação não apontam para o mesmo segmento, o que compromete,
como diz a autora, uma política accountable e responsiva.

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 61
 Casos desse tipo podem decorrer de contextos que, por motivos variados,
não fornecem o suporte associativo que requer o tipo de representação
conselhista, exercida por organizações da sociedade civil. Em outras
palavras, a exigência legal e formal da representação via sociedade civil não
é satisfeita em condições de baixa densidade associativa, o que pode resultar
em desequilíbrios na representação dos interesses nos Conselhos, com
desvantagens geralmente para os usuários, que têm maiores dificuldades
para responder às exigências de inserção associativa.
Merece ser destacado aqui que a bibliografia da participação já havia
identificado o padrão associativo como uma das variáveis explicativas do
sucesso dos Conselhos em cumprir seu papel deliberativo no âmbito das
políticas públicas. Nos estudos sobre representação, essa variável parece ser
igualmente importante. Alguns estudos mostram, inclusive, que a diferentes
tipos e trajetórias de associativismo correspondem, para usar os termos que
adotamos aqui, circuitos mais ou menos fechados de constituição desse
tipo de representação. Como exemplo, o estudo de Perez (2010) mostrou
que conselheiros de organizações especialmente associadas à mobilização
popular estão mais próximos dos usuários dos serviços públicos do que
conselheiros que atuam em associações profissionais, favorecendo processos
de responsividade e accountability para além daquele círculo mais fechado
de atores e organizações constitutivos dos Conselhos. Os estudos de Moura
(2009) e Kiyota (2007) também concluíram que organizações com trajetória
associativa mais densa e enraizada em sua base não apenas conseguem ser
mais efetivas nos processos deliberativos, como servem melhor aos processos
de responsabilização. Também segundo Lüchmann (2011), em pesquisa
desenvolvida sobre a representação política tendo em vista duas variáveis,
o desenho institucional dos Conselhos e a configuração da sociedade civil,
foi possível identificar que o exercício da representação é mais dinâmico
no caso de conselheiros ligados a organizações que possuem uma trajetória
de envolvimento na área de política pública e que tenham uma dinâmica
interna mais participativa e mobilizadora. Ao contrário, aqueles pertencentes
a organizações de natureza mais corporativas ou com focos assistencialistas
agem, sobretudo, em nome próprio.
Como se percebe, vários dos elementos que compõem o diagnóstico da
bibliografia da representação já haviam sido identificados pela da participação.
Mas é fundamental levar em conta que os estudos sobre representação não
se limitaram, nesse aspecto, a repetir os “achados empíricos” já sabidos. O
“olhar” sobre esses mesmos “achados” passou a ser outro na medida em que

62 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
eles deixaram de ser analisados como marcadores da distância entre a prática
da participação nos Conselhos e os parâmetros do modelo da democracia
participativa, mais exigentes do ponto de vista da intervenção dos cidadãos
nos assuntos públicos se comparados com os do modelo de democracia
representativa. Pela ótica da representação política, mais do que marcadores
das distâncias entre o que se espera dos Conselhos a partir de um ideal
mais substantivo de participação política dos cidadãos e o que eles, de fato,
estão oferecendo, aqueles achados passaram a ser analisados no registro das
exigências conhecidas e tipicamente endereçadas às tradicionais instituições
representativas.
Como avaliou Dagnino (2013), ficou claro que, embora os Conselhos
tenham se constituído em nome de uma democracia participativa e no
contraponto aos vícios e mau funcionamento da democracia representativa,
conforme também incorporam a representação, partilham com ela alguns
dos seus problemas. Como diz a autora, representação e representatividade
aparecem como questões cruciais quando tratamos da “participação” da
sociedade civil. Afinal, se, do ponto de vista da representação política, a
sociedade civil, para usar as palavras de Débora Almeida (2010), “fala, age e
julga em nome de outras pessoas, grupos e/ou temas”, problemas relacionados
à predominância de determinados grupos no interior dos Conselhos e de
falta ou precariedade de responsividade e accountability ganham um novo
estatuto de preocupação, que nos leva ao problema da representatividade.
Para alguns autores, o reconhecimento da existência desse problema nas
Inovações Institucionais pressupõe considerar as distinções entre participação
e representação e, portanto, as exigências que pesam sobre cada uma dessas
modalidades de ação. A primeira implica um agente que atua em seu próprio
nome, como cidadão individualizado, e cuja enunciação em primeira pessoa
de vontades e preferências é, a princípio, legitima; a segunda é, “no melhor
dos casos”, um momento posterior à participação, pois implica agregação de
vontades e se defronta com os problemas da justificação, responsividade e
sanção (GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA, 2010).
No caso das novas formas de representação, aos problemas tipicamente
endereçados à representação tradicional outros se adicionam, como a
ausência ou variedade de procedimentos de autorização de que lançam mão
e certa indefinição quanto ao grupo que as origina. Conforme Gurza Lavalle
e Isunza Vera:

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 63
 [...] se a atuação contempla falar em nome de outrem, configura-
se curiosamente um paradoxo de legitimidade, pois, de um lado,
as formas de representação extraparlamentar acusam implícita ou
explicitamente limites na representação eleitoral, mas, de outro
lado, não possuem mecanismos próprios claros ou aceitos capazes
de alicerçarem sua própria legitimidade [...] (GURZA LAVALLE;
ISUNZA VERA, 2011, p.127).

No momento, importa sublinhar que a troca da lente utilizada para olhar
os dados empíricos tornou a legitimidade dos Conselhos um problema a
ser enfrentado pelos pesquisadores. Problema que não fazia muito sentido
para a bibliografia da participação na medida em que aquelas instâncias
eram consideradas, de saída, um ganho adicional para a institucionalidade
democrática brasileira em função da própria associação do ideário participativo
a uma cidadania mais ativa e uma democracia mais vibrante.6 Desse modo,
os estudos sobre representação contribuíram para desestabilizar a zona de
conforto em que, de certo modo, os referenciais da democracia participativa
e deliberativa então reservavam às Inovações Institucionais e à própria ideia
da sociedade civil como expressão de “genuínos interesses públicos”. O
prisma da representação impõe considerar a heterogeneidade constitutiva
da sociedade civil e coloca em foco a questão-chave que é a da composição
das arenas decisórias, dos processos e procedimentos que as engendram. Em
outras palavras, o debate sobre a representação nas Inovações Institucionais
conferiu maior importância aos problemas relacionados à sua “ancoragem
societal”, desde onde a legitimidade política pode ser fundada (ALMEIDA;
TATAGIBA, 2012).
Para enfrentar os problemas relacionados à legitimidade e à
representatividade das Inovações Institucionais, a bibliografia brasileira
inseriu-se num debate mais amplo, caraterizado por um renovado interesse
pelo conceito de representação política. A seguir, apresento os traços
mais gerais desse debate, tendo em vista um objetivo específico: indicar as
potencialidades analíticas e os limites que nele podemos encontrar para a
compreensão da representação conselhista.

6
No caso do Brasil, é preciso lembrar que o ideário participativo ganhou fôlego nas lutas sociais
pró-democracia, no processo de transição de regime. As reivindicações por “mais participação”,
levadas a cabo pelos movimentos sociais e seus aliados, abrigavam, naquele contexto, as
expectativas de construção de uma democracia mais profunda no país, capaz de reverter suas
desigualdades e exclusões marcantes.

64 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
2. O renovado interesse pela representação política e o debate
sobre as novas formas de representação

Para destacar as potencialidades analíticas que resultam da bibliografia

mais recente que se dedica à representação política, vou considerar as
duas importantes entradas que a constituem. A primeira diz respeito aos
questionamentos que esse debate dirige às abordagens arraigadas na teoria
democrática que antagonizam participação e representação política e que
as tomam como alternativas excludentes de organização da vida política
(URBINATI, 2006; PERUZZOTTI, 2011; PERUZZOTTI; SELEE, 2009). Na
influente proposta de Urbinati, por exemplo, a representação é abordada
como um processo que articula/conecta instituições políticas e sociedade
civil, cujas variadas formas de comunicação configurariam um continuum,
por meio do qual se expressa o julgamento e a ação política nas modernas
democracias. Desse modo, a representação não é vista como um substituto
defeituoso da democracia genuína, identificada com a participação direta.
A representação constitui um processo político único porque precisa ser
constantemente recriado para garantir a conexão entre as instituições
políticas e a sociedade. Expressando esse questionamento e o alimentando,
Lüchmann (2007), por exemplo, ao investigar as práticas representativas
no âmbito dos Conselhos e dos orçamentos participativos no Brasil, o que
denominou “fenômeno da representação no interior na participação”, ou as
imbricações “P&R”, travou um diálogo crítico com as:

[...] reflexões teóricas sobre estes dois instrumentos de ação

política – participação e representação – têm feito predominar
um viés dualista, que guarda separações dadas pelos diferentes
modelos democráticos; assim, obviamente, participação conforma
o eixo analítico das teorias da democracia participativa (P) e
representação, da democracia representativa (R). (LÜCHMANN,
2007, p.140).

Para Gurza Lavalle e Isunza Vera (2011), o renovado interesse da teoria

democrática pelo conceito de representação e as próprias práticas que
animaram esse interesse teriam descontruído as posições polares ocupadas
por participação e representação no debate político e teórico:

[...] a participação e a representação perderam suas posições

polares e, com isso, passaram por um processo de ressignificação

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 65
 recíproca, fazendo com que a primeira perdesse seu caráter
autoevidente e, a segunda, sua identidade naturalizada identificada
com o governo representativo (GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA,
2011, p.108 -109).

Essa perspectiva produziu legados importantes. Ela favoreceu a

consideração dos vínculos entre as dinâmicas de representação política
protagonizadas pelas organizações civis e as instituições tradicionais da
política (GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELO, 2006b). Assim,
permitiu o entendimento de que as novas formas de representação não
aparecem puras (AVRITZER, 2007), pois elas se encontram com as instituições
tradicionais de representação em temporalidades e espaços variados. Mais
do que a consideração das temporalidades e dos espaços de seu encontro
com agentes das instituições tradicionais de representação, essa abordagem
permite perceber o quanto as dinâmicas das Inovações Institucionais são
atravessadas pelos interesses político-partidários do seu entorno. Desse
modo, tal perspectiva não apenas alimentou a necessidade de considerar
a “ancoragem societal” dos Conselhos, como foi mencionado antes, mas
também favoreceu o exame do seu entorno político-institucional.7
Por outro lado, esse renovado interesse bibliográfico pela representação
permitiu a consideração das virtudes da lógica da “política indireta” (GURZA
LAVALLE; ISUNZA VERA, 2011). Assim, a representação não precisa ser
vista simplesmente como delegação/alienação de soberania ou como
um expediente do qual não se pode fugir quando o problema de escala
limita as condições para o exercício da democracia direta. Em contraste, a
representação pode ser vista como o processo por meio do qual se realizam
as negociações necessárias à formação de vontades coletivas.
Nessa mesma direção, a representação pode ser concebida como um
processo de criação política, pois, como sugerem Castiglione e Warren
(2006), “o que” é para ser representado não existe previamente à relação
entre representantes e representados, ele é produzido nessa relação. Para

7
De forma geral, pode-se dizer que os estudos sobre representação alimentam e são alimentados
por uma tendência mais ampla da bibliografia recente sobre as Inovações Institucionais
brasileiras. Em contraste com a bibliografia anterior, fortemente voltada para a análise das
dinâmicas internas dos Conselhos (ALMEIDA; TATAGIBA, 2012), mais recentemente, os
analistas passaram a chamar atenção e formular perguntas de investigação que interpelam o
ambiente institucional e societal nos quais os Conselhos estão inseridos.

66 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
além disso, na visão de Saward (2006 e 2009), o próprio “representado” não
é algo que está pronto e que cabe ao representante espelhá-lo. A sugestão de
Saward é a de que o próprio representado seja concebido como resultado
de uma construção da qual depende uma “reivindicação representante”.
Reivindicações que podem ser aceitas, rejeitadas ou ignoradas pelos públicos
aos quais elas se dirigem, mas que são fundamentais para a criação do
representado.
Partindo de vários desses elementos, a segunda entrada de discussão
constitutiva dessa bibliografia diz respeito ao tema da “pluralização” ou
“reconfiguração” da representação política. No Brasil, é esse o enquadramento
analítico que tem orientado os estudos sobre a representação política nos
Conselhos Gestores. Trata-se de um debate que chama a atenção para os
múltiplos espaços e atores que encarnam práticas de representação política
nas democracias contemporâneas, extrapolando as instituições tradicionais
do governo representativo (SAWARD, 2006, 2009; CASTIGLIONE; WARREN,
2006).
Num esforço de síntese, as razões alegadas para a inspiração do debate
sobre a reconfiguração da representação recaem, de um lado, nas limitações
do sistema eleitoral representativo das democracias contemporâneas para
incluir efetivamente e igualmente a diversidade presente nas sociedades, nas
evidências das suas fragilidades para garantir o controle dos representantes
pelos representados e na incapacidade dos partidos políticos e sindicatos,
instituições representativas típicas do século passado, em absorverem e
expressarem as novas demandas que extrapolam o pertencimento de classe;
de outro, e em resposta a esse contexto, o debate é inspirado pelos diversos
atores e instâncias que pretendem vocalizar demandas que não têm origem
num grupo territorialmente definido e que transcendem, assim, as fronteiras
típicas que delimitam a representação no modelo eleitoral tradicional; pelo
incremento de arenas decisórias transnacionais; pelo surgimento de um leque
muito variado de novos arranjos institucionais que pluralizaram de diversas
formas, em várias democracias contemporâneas, o acesso de organizações
e cidadãos individualizados ao sistema político. Do conjunto desses fatores
resulta, segundo alguns, que a representação deve ser apreendida desde uma
concepção descentrada da política, pois ela se expressa por uma variedade
de práticas, atores e espaços, que podem estar mais ou menos conectados por
arenas formais e informais, que exercem diferentes funções, conformando
uma “nova ecologia da representação política” (CASTIGLIONE; WARREN,
2006).

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 67
 O esforço central da bibliografia que analisa o que vem sendo denominado
“pluralização” ou “reconfiguração” da representação política é o de explorar
as bases específicas das quais erigem sua legitimidade, já que as práticas
englobadas naquele fenômeno não contam com a autorização formal das
urnas e, muitas vezes, não têm como origem da representação um corpo de
indivíduos definidos territorialmente.
Trata-se, para usar os termos de Michael Saward (2006, 2009), de explorar
as bases de legitimidade das “reivindicações de representação” (representative
claims) dos “não eleitos”, fenômeno que se expressa, segundo o autor,
em diferentes sociedades, de diferentes formas. Saward arrola um leque
bem diferenciado para exemplificar as “reivindicações representantes”.
Reivindicações que enfatizam a necessidade de garantir nas decisões políticas
a voz das tradições e dos costumes que fornecem a identidade a um grupo;
reivindicações que se fundam em credenciais e competências especiais que
resultariam na promoção de pontos de vista e interesses potencialmente
subestimados nas decisões políticas; reivindicações que se baseiam na
necessidade de expressar novas vozes ou vozes ausentes que, pela falta de
recursos, dificilmente seriam promovidas pelos seus próprios sujeitos, cujo
exemplo notório é a defesa dos povos africanos pelo cantor Bono; e os
exemplos do autor chegam até a “autorrepresentação”, ou seja, reivindicações
que se fundam no desejo de o cidadão representar a si mesmo.
Para Castiglione e Warren, as novas formas de representação possuem
características que os teóricos não estão preparados para julgar, das quais
seriam exemplos,

[…] in the domain of direct action, groups of college students

claim, credibly no doubt, to represent the interests of sweat shop
workers — but without having been elected, or even having any
direct contact. In voice representation, individuals and groups
claim to be the representatives of women, gays, ethnic groups,
religious groups, the poor, the persecuted, the unborn, animals,
and even “the Earth.” (CASTIGLIONE; WARREN, 2006, p.15).

No que se refere ao debate brasileiro, para Gurza Lavalle, Houtzager e
Castelo (2006a), por exemplo, distintamente da legitimidade que se funda
no ato formal da autorização, a legitimidade das práticas que configuram o
fenômeno da reconfiguração da representação política guarda semelhanças
com a ideia de “representação virtual”, formulada por Edmund Burke. Trata-
se do senso de comprometimento com a defesa dos interesses daqueles que

68 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
se deseja representar, componente vital da representação, já que, como
dizem os autores, “se a representação é irredutível à mera representação
presuntiva, a represen¬tatividade não pode prescindir do compromisso de
repre¬sentar” (GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELO, 2006a, p.89).
Por isso mesmo, se o comprometimento deve ser considerado elemento
fundamental das bases de legitimidade desse tipo de representação, nem
por isso ele deixa de requerer mecanismos de justificação e responsividade
que possam permitir aos representados reconhecer, julgar e sancionar seus
representantes. Assim, a accountability também vem sendo resgatada pela
bibliografia “como uma via alternativa para elaborar a eventual legitimidade
das novas práticas de representação” (GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA,
2011, p.129; CASTIGLIONE; WARREN 2006).
Outros autores também argumentam que, se as novas formas de
representação não contam com procedimentos únicos e consensuais de
autorização, isso não as exime de processos de justificação e reconhecimento
perante os representantes. No diálogo com a proposta de Michael Saward
assinalada anteriormente, Luchmann (2011) também chama a atenção
para o fato de que as “reivindicações de representação” dependem do
reconhecimento do público, já que elas podem expressar “propostas
inaceitáveis ou sem qualquer conexão ou ressonância social”.
Na visão de Avritzer (2007), as novas formas de representação se afastam
do modelo tradicional representativo baseado “no demos enquanto instância
monopolista de agregação de indivíduos”, em que há o monopólio da
representação no interior de um território e uma correspondência, nesses
termos, entre constituintes e representantes. Para o autor, o “agir no
lugar de”, no caso da representação conselhista, justifica-se pelo vínculo
“simultâneo entre atores sociais, temas e fóruns capazes de agregá-los”, o
que configura, na visão do autor, uma “representação por afinidade”. Trata-
se de uma legitimidade que decorre do reconhecimento mútuo de atores
que atuam em espaços e com temáticas comuns e que têm por base não a
agregação de indivíduos num território, mas grupos e indivíduos ligados a
um tema, a uma área de política pública.
É importante considerar o n�cleo normativo m�nimo da representa��o
que essas propostas pretendem resguardar. Na ausência de autorização, as
novas formas de representação se caracterizariam por “um ato ou opção
unilateral de identificação do representante para com o representado”,
para usar os termos de Gurza Lavalle e Isunza Vera (2011). É nessa medida
que faz sentido utilizar os conceitos de “representação presumida” ou

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 69
“representação virtual” para identificar as bases sobre as quais poderiam se
fundar a legitimidade dessas práticas. Ainda que sejam necessários processos
de accountability para atestar o reconhecimento dos representantes pelos
representados, aqueles conceitos estão baseados na ideia de que o n�úcleo
normativo m�nimo da representação – desde onde, evidentemente, podem
se desdobrar outras exigências — traduz-se na ideia de “atuar em favor do
representante”.
A ideia de representação por advocacy proposta por Avritzer (2007),
em diálogo com Nádia Urbinati, também parte do pressuposto de que a
representação pode prescindir de autorização e se basear num sentimento
unilateral de identificação com os interesses de um grupo por parte do
“representante”. Para o autor, o exemplo desse tipo de representação vem
das organizações que operam fora de seus estados nacionais, defendendo
atores que não as escolheram para essa função, como a Anistia Internacional
e o Greenpeace. Trata-se, assim, de uma “advocacia de temas”, que “parece
prescindir da escolha ou de qualquer outro tipo de autorização”. O autor cita
ainda o que considera um caso problemático para uma teoria da representação:
o caso de organizações que defendem autonomia para mulheres de outros
países nos quais elas não têm direito e que, uma vez consultadas, poderiam
não ser a favor desses direitos. Segundo o autor, nesse caso, as organizações
internacionais “representam um discurso sobre os direitos das mulheres em
geral, e não um conjunto específico de mulheres”:

Em todas essas circunstâncias, não é a autorização, e sim a

afinidade ou identificação de um conjunto de indivíduos com a
situação vivida por outros indivíduos que legitima a advocacia.
Assim, pode-se dizer que a mulher norte-americana ou européia
tem uma relação de identificação com a situação de uma mulher
indiana ou muçulmana, mas certamente não detém a autorização
para representá-las (AVRITZER, 2007, p. 457).

Esses esforços de fundar as bases da legitimidade da representação no

compromisso “de atuar no interesse de” definido a priori e unilateralmente
pelo representante têm recebido criticas. Para Dagnino (2013), por exemplo,
nos conceitos de “representação virtual”, “representação presumida”,
“representação por afinidade”, como também no conceito mais amplo de
“advocacy”, está prevista a possibilidade de que os representantes produzam
vínculos orgânicos com os representados. Entretanto, esses vínculos não são
os elementos constitutivos dessas definições de representação.

70 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
 Na crítica de Miguel (2011), aqueles conceitos retiram dos constituintes
a possibilidade de construírem de forma autônoma suas preferências e
desconsideram que representantes e representados não estão em condições
de igualdade. Segundo os princípios contidos naqueles conceitos, os
constituintes dependem das boas intenções daqueles que se intitulam
representantes, cujo status é autenticado, em geral no caso das ONGs,
pelo Estado e pelas suas próprias agências financiadoras. Considerando as
desigualdades de recursos que presidem as relações entre representantes e
representados, pode-se questionar qual é a capacidade que os representados
possuem de rejeitar, não reconhecer, as “reivindicações de representação”
feitas em seu nome diante do fato de que, muitas vezes, elas são autenticadas
por atores e instituições poderosas. As assimetrias que operam no jogo da
representação impõem reconhecer, portanto, que os representados quase
sempre estão em condições desfavoráveis para exigir, em substituição à
sua autorização, espaços e momentos nos quais possam julgar aqueles
que se instauram unilateralmente como seus representantes, e assim são
autenticados pelos poderes estabelecidos.
Como sabemos, a representação tradicional oferece muitas dificuldades
para o efetivo exercício do controle dos representantes pelos representados
e acumula muitas críticas quanto aos seus déficits democráticos. Entretanto,
com todas as suas limitações e déficits, normativamente, ela está assentada
na exigência de que a instituição de representantes é uma prerrogativa dos
representados. Essa prerrogativa deve ser entendida como o núcleo normativo
mínimo da representação, a partir do qual outras exigências podem e devem
ser formuladas tendo em vista uma representação democrática. Na suspensão
dessa prerrogativa, ou no seu deslocamento como exigência mínima para
definir a representação política, ficam desvanecidas as próprias fronteiras
entre participação e representação política. Desejo chamar a atenção
para esse ponto porque foi essa mesma distinção que pareceu justificar a
necessidade do deslocamento conceitual empreendido pela bibliografia da
representação no que diz respeito às Inovações Institucionais brasileiras.8
Como vimos, um leque muito variado de atuação política, de caráter
individual e coletivo, em nome de humanos e não humanos, passou a ser
abrigado no fenômeno da reconfiguração da representação política, de

8
Uma primeira versão desse argumento encontra-se em Bassi e Almeida (2013).

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 71
novas práticas de representação. Como foi visto anteriormente, para Michel
Saward, por exemplo, a autopresença como enunciação em primeira pessoa
de uma vontade política, definida anteriormente como um traço distintivo da
participação, passa a ser arrolada por ele como um exemplo de “reivindicação
de representação”, denominada self-representation. Conferindo a mesma
elasticidade ao conceito de representação, para Castiglione e Warren, as
novas práticas de representação incluiriam indivíduos e grupos que afirmam
ser representantes de animais e da natureza. A bibliografia brasileira vem
endossando, de diversas formas, essa elasticidade de que passou a ser dotado
o conceito de representação. Várias dessas diversas formas de atuação e
engajamento, hoje classificadas como novas práticas de representação, eram,
até aqui, como Gurza Lavalle e Isunza Vera reconhecem, entendidas como
participação política:

Os canais de representação extraparlamentar são excêntricos, pois

operam fora do lócus por excelência da representação no governo
representativo – o Parlamento –não raro vinculados à estrutura
administrativa do Poder Executivo. Destinam-se ao desempenho de
funções outras que não as legislativas: ora a definição, fiscalização
e gestão de políticas públicas, ora à observação e emissão de
denúncias ou recomendações sobre a conduta de corporações do
poder público e de setores da política pública. Os atores que falam
em nome de interesses e segmentos da população [...] incorporam
atores outrora apenas associáveis, pelas suas feições, ao polo da
participação: cidadãos qua cidadãos – não como políticos, nem
como lideranças –, redes de atores sociais e movimentos, ONGs
e diversas entidades de advocacy, associações comunitárias e de
autoajuda, e personalidades com ampla notoriedade pública [...]
(GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA, 2011, p.113).

Considero que várias das práticas hoje enquadradas pela bibliografia

como “formas inovadoras de representação” poderiam continuar sendo
definidas como participação política, a exemplo de demandas vocalizadas
em primeira pessoa por indivíduos e das defesas formuladas por indivíduos
e organizações de causas ou em nome de grupos que prescindem de
autorização. Práticas como essas inserem temas na agenda da sociedade e
podem levar ao questionamento de formas de opressão experimentadas
por outros grupos. Nesse sentido, essas práticas cumprem o importante
papel da participa��o pol�tica numa democracia: elas permitem contestar
formas de opressão/exclusão. Mas elas não designam, em si, representação

72 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
política, pois não cumprem as exigências que são específicas daquelas que
podem assim ser nomeadas: a autorização e os processos com ela implicados,
ou seja, os espaços e momentos de negociação interna a um grupo como
base para a formação de suas próprias preferências e vontades. Assim, se a
bibliografia caracterizada por renovado interesse pela representação política
nos alerta para as conexões entre participação e representação, em alguns
casos, a potencialidade analítica desse olhar se enfraquece e perde mesmo
seu sentido na medida em que são dissolvidas as diferenças entre uma prática
e outra.
A necessidade de cultivar as fronteiras distintivas entre participação e
representação tem a ver com a necessidade de cultivar, ao mesmo tempo, as
exigências específicas que caracterizam essa última. A concordância com a
pertinência de modalidades alternativas de autorização política, aquelas que
não são realizadas pelos procedimentos do sistema eleitoral tradicional, não
deve ser confundida com a suspensão ou esvaziamento de sua exigência e dos
processos que lhes são constitutivos: os momentos e os espaços de formação
da vontade interna a um grupo. Muitos dos exemplos arrolados como
novas formas de representação não expressam modalidades alternativas de
autorização, mas prescindem dessa exigência, o que nos parece problemático
particularmente para julgar a representação exercida nos Conselhos, nos
quais as organizações detêm poder de decidir sobre recursos e assuntos
públicos.

3. Notas de conclusão: sugestões para o julgamento da

representação conselhista

Nos Conselhos Gestores, organizações da sociedade civil não exercem apenas

o controle social sobre as ações estatais, pois elas são investidas oficialmente do
poder de deliberar sobre recursos públicos e sobre os conteúdos das políticas
públicas. Na condição de conselheiras, elas integram o sistema estatal de
produção e controle de políticas e alcançam essa posição por intermédio de
uma nova modalidade de representação política.
Primeiro porque se trata de uma representação exercida por organizações
da sociedade civil. Segundo, trata-se também de uma representação de
organizações da sociedade civil. Ou seja, nos Conselhos, estão previstos
legalmente assentos para organizações que representam a sociedade civil,

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 73
e isso não é o mesmo que representar a “população”, os “indivíduos” e a
“sociedade” no geral. Em outras palavras, ainda que as organizações da
sociedade civil defendam demandas/interesses que circulam difusamente
pela sociedade ou que tenham identificação com um setor, um grupo em
específico, elas não se confundem com estes, não são subsumidas por eles
e vice-versa. Elas constituem uma dimensão política específica da sociedade,
a dimensão que se constitui dos interesses que estão organizados, que têm
uma expressão política organizada.
Assim, a despeito dos problemas anteriormente apontados para o conceito
de “representação por afinidade”, Avritzer (2007) destaca um elemento que
deve ser considerado no exame desse novo tipo de representação: não se
trata de uma representação em que a um individuo corresponde um voto.
Não se trata de uma representação eleitoral nos moldes tradicionais, em que
os referentes são os indivíduos e a população, mas de uma representação da
sociedade civil, por meio de suas organizações.
Considerar esse elemento é importante, porque assim podemos formular
balizas mais adequadas para julgar a legitimidade desse tipo específico
de representação. Assim, podemos, ao mesmo tempo, a) evitar os custos
políticos e teóricos da suspensão ou relaxamento daquilo que considero
o núcleo normativo mínimo da representação, b) reconhecer os limites
intrínsecos da representação conselhista, sem deixar de endereçar-lhes
cobranças, c) e, finalmente, considerar seus ganhos para a construção de
uma institucionalidade democrática.
Reconhecer que estamos tratando de um tipo de representação que se
circunscreve, em termos de sua definição legal e prática efetiva, à “lógica dos
mobilizados” significa admitir os limites intrínsecos dessa representação para
se tornar porta-voz de interesses que não estejam organizados. Com isso,
evitamos “presumir” que os conselheiros da sociedade civil “representam”
interesses de grupos desfavorecidos, excluídos, ou de qualquer outro tipo
de coletivo que não os autorizou efetivamente como representantes. Esse
reconhecimento ajuda, seguindo o alerta de Miguel (2011), a manter como
um problema a ser enfrentado a ausência de determinados grupos nos
processos decisórios, particularmente daqueles que não estão organizados.
Por outro lado, reconhecer esse aspecto limitador não implica decretar
o fracasso ou a ilegitimidade dos Conselhos, mas convida a calibrar as
expectativas que lhes endereçamos, ou seja, convida a uma reflexão acerca
dos seus limites para cumprir o conjunto mais amplo de tarefas que exige a
democratização do Estado e da sociedade (ALMEIDA; TATAGIBA, 2012).

74 Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ...
Evidentemente, a representação que se exerce a partir dos Conselhos não
pode ser responsabilizada pelo conjunto daquelas tarefas. Mas ela tem dado
uma contribuição importante nessa direção, possibilitando a entrada de
grupos até então ausentes dos processos decisórios. Como atestam alguns
estudos, a representação conselhista tem ampliado a presença de movimentos
sociais (SOUZA; TEIXEIRA; LIMA, 2012) e, significativamente, de mulheres
(LUCHMANN; ALMEIDA, 2010) naqueles processos, e têm tornado, assim,
as decisões objeto de uma negociação mais pública e plural.
A par desses reconhecimentos, a representatividade dos Conselhos e sua
própria legitimidade dependem de um aprimoramento nos seus desenhos
institucionais. Primeiro, porque o reconhecimento de que sua representação
se circunscreve, em larga medida, à lógica dos mobilizados não a desobriga
da prestação de contas para a sociedade, para públicos mais amplos, já que os
conselheiros deliberam sobre recursos públicos. Como vimos, dependendo
do tipo de associativismo que ancora a representação nos Conselhos, ela
está mais ou menos aberta a uma comunicação com públicos mais amplos.
Entretanto, isso não impede de reconhecer que existe uma lacuna que
precisa ser preenchida no desenho institucional dessas instâncias no que diz
respeito a procedimentos e mecanismos que obriguem a prestação de contas
para a sociedade.
Em segundo lugar, o desenho institucional precisa ser aprimorado no que
diz respeito às regras que definem os métodos de seleção dos representantes,
não porque elas devam necessariamente ser padronizadas, mas porque
devem ser mais efetivas em algumas garantias. De um lado, a autorização
para definir a representação da sociedade civil deve estar sob o controle de
suas organizações, e não de governos, como acontece em vários casos. Se há
contextos em que a baixa densidade associativa coloca obstáculos para esse
controle, de todo o modo, esse é um problema para o qual se deve formular
outra resposta que não aquela contida no “imbróglio da representação” -
expressão utilizada por Bassi (2012) para qualificar as situações detectadas em
sua pesquisa em que o representante de um segmento é indicado, autorizado
por outro segmento. De outro lado, as regras não podem fechar as portas
para a possiblidade de que os assentos nos Conselhos estejam sempre abertos
a disputas no interior das próprias organizações da sociedade civil, de modo
a garantir maior publicidade e pluralidade.
Considerando o conjunto dos aspectos que precisam ser aprimorados,
no trabalho de Souza, Teixeira e Lima (2012), encontramos critérios que
nos parecem adequados para orientar uma reflexão acerca das reformas

Interseções [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 54-78, jun. 2015 – ALMEIDA, Da participação à representação política: ... 75
necessárias no desenho institucional dessas instâncias. No seu estudo sobre
regras definidas para compor a representação em Conselhos nacionais, eles
definiram como critérios de avaliação para aferir seu caráter inclusivo e
plural a proporção de assentos definida para governo e sociedade civil; a
diversidade de tipos de organizações prevista; o grau de concentração da
representação por determinadas organizações; o método de escolha dos
representantes da sociedade civil e, finalmente, a abertura para que novos
atores participem dos debates.
Obviamente, não se trata de crer que reformas no desenho institucional
resolverão o conjunto de problemas afeitos à representação exercida nos
Conselhos Gestores. A orientação ideológica dos partidos que estão no poder
e o padrão associativo que vigora em contextos específicos continuarão,
por certo, a contar como variáveis, entre outras, na determinação dessa
representação e no grau em que ela é democrática. Entretanto, julgamos
que o desenho institucional e seus impactos na configuração da legitimidade
dos Conselhos tem sido um elemento pouco presente no debate mais amplo
sobre as novas formas de representação. Para o caso dos Conselhos em
particular, talvez considerar de forma mais efetiva esse elemento seja um
modo de explorar as possíveis bases de legitimidade de representação sem
que isso custe abrir mão das exigências distintivas da prática representativa.

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