TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.

239/2012-8

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 015.239/2012-8
Natureza: Relatório de Auditoria.
Unidade: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Responsáveis: Abdias da Silva Oliveira (CPF 331.615.501-53),
Alvina Costa Messias (CPF 691.169.381-00), Center Sponchiado
Ltda. (CNPJ 04.418.934/0001-07), Francisco de Oliveira Quercia
(CPF 194.053.162-49), G P Mattara Suprimentos Para Informática
- ME (CNPJ 05.114.599/0001-08), José Henrique Araujo dos
Santos (CPF 905.206.707-44), Kimicalbino Comércio Atacadista
de Material de Laboratório Ltda. (CNPJ 05.054.633/0001-04),
Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto (CPF 627.606.027-53), Luiz
Antonio de Souza Cordeiro (CPF 097.834.401-44), Natanael Luiz
Zotelli Filho (CPF 085.046.476-50), Rei-Labor Comércio de
Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ 01.293.314/0001-92),
Sigma-Aldrich Brasil Ltda. (CNPJ 68.337.658/0001-27),
Valdelário Farias Cordeiro (CPF 342.953.302-30) e Vetec Química
Fina Ltda. (CNPJ 29.976.032/0001-09).
Advogados: Tiago Adão Ticoulat Parassú Borges (OAB/SP
305.391), Glauco Lubacheski de Aguiar (OAB/MS 9.129), Diogo
Dias (OAB/SP 167.335), Cloris De Fatima Campestrini (OAB/PR
28.734), Carlos Alberto de Assis Santos (OAB/SP 85.811) e outros
(peças 295, 296, 298, 301, 307, 326, 328, 342, 354, 375, e 379).

SUMÁRIO: AUDITORIA PARA VERIFICAÇÃO DO

CUMPRIMENTO DO ART. 7º DA LEI 10.520/2002,
CONFORME ACÓRDÃO 1.273/2012 - PLENÁRIO.
INOBSERVÂNCIA DO DISPOSITIVO LEGAL POR DIVERSAS
UNIDADES. REINCIDÊNCIA DE EMPRESAS NAS
CONDUTAS TIPIFICADAS NO ART. 7º. OITIVAS E
AUDIÊNCIAS. ACOLHIMENTO DAS JUSTIFICATIVAS DE
PARTE DOS RESPONSÁVEIS. FRAUDE A LICITAÇÕES.
INIDONEIDADE DAS EMPRESAS ENVOLVIDAS.
NECESSIDADE DE EMISSÃO DE NOVAS ORIENTAÇÕES
PREVENTIVAS. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia

da Informação – Sefti na Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP, com o objetivo de aprofundar a investigação dos fatos
relatados nos achados 3.2 e 3.3 do TC 011.643/2010-2, que originou o acórdão 1.793/2011 – Plenário.
A auditoria foi autorizada pelo acórdão 1.273/2012 – Plenário.
2. Transcrevo a parte principal do relatório da equipe de auditoria da Sefti (peça 252):
“1. APRESENTAÇÃO
1. Esta fiscalização, cadastrada no sistema Fiscalis sob o número 634/2012, foi motivada pela

1
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situação descrita nos achados 3.2 (empresas com sócios em comum que apresentam propostas para o
mesmo item de determinada licitação) e 3.3 (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por
não atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas) do relatório que subsidiou o
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
2. As situações que configuram esses achados constituem-se em alto risco de fraudes e conluios,
os quais afetam a manutenção dos princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa
nas licitações, causando prejuízos à Administração Pública na obtenção das propostas mais vantajosas nas
licitações.
3. Dessa forma, esta fiscalização tem por objetivo aprofundar a investigação de tais situações em
casos concretos, com vistas a verificar o cumprimento do disposto na Lei 10.520/2002, art. 7º, in verbis:
Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato,
deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o
retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na
execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o
inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas
previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
4. Registre-se que não se trata de mera repetição de parte da fiscalização executada no
TC 011.643/2010-2, mas de ampliação dos critérios utilizados naquela.
2. INTRODUÇÃO
2.1. Deliberação
5. A fiscalização foi autorizada por meio do Acórdão 1.273/2012-TCU-Plenário, no âmbito do TC
012.824/2012-7, que trata de proposta de fiscalização formulada por esta unidade.
6. As razões que motivaram a fiscalização foram:
Materialidade
a) é de R$ 4.616.783.485,83 o valor estimado das contratações em cujas licitações ocorreram
procedimentos com indícios de irregularidades por parte dos licitantes, tendo em vista que apresentaram
as melhores propostas, mas foram desclassificados por não atenderem aos editais ou não levarem a termo
o compromisso assumido (achado 3.3 do relatório de fiscalização que deu origem ao
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário);
Risco
b) prejuízos ao erário, decorrentes da não obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração
nas licitações efetuadas;
c) expectativa de impunidade perante a Administração, uma vez que é incomum as empresas que
agem irregularmente nas licitações sofrerem sanções dos gestores;
Oportunidade
d) a fiscalização destinada a avaliar a consistência e confiabilidade dos dados dos sistemas Sistema
Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) e Comprasnet (TC 011.643/2010-2; Acórdão
1.793/2011-TCU-Plenário) identificou inúmeros tipos de irregularidades graves nas licitações, as quais
contêm alto potencial de associação a fraudes e conluios;
e) notícias recentes veiculadas na mídia denunciando supostos esquemas de corrupção e de conluio
entre empresas com o intuito de fraudar processos licitatórios (peças 222 e 235);
Relevância
f) a materialidade elevada do assunto e a possível burla à isonomia e economicidade dos certames
licitatórios exigem pronta atuação por parte dos órgãos de controle.
2.2. Visão geral do objeto
7. Trata-se da coleta e análise das informações constantes dos registros do sistema Comprasnet
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referentes aos pregões eletrônicos realizados de 30/4/2009 a 21/6/2012.

8. Tais registros foram tratados com o intuito de aprofundar a investigação dos fatos relatados nos
achados 3.2 e 3.3 do relatório de fiscalização, de 24/3/2011, sobre a verificação de consistência e
confiabilidade dos dados dos sistemas Siasg e Comprasnet (‘3.2. empresas com sócios em comum que
apresentam propostas para o mesmo item de determinada licitação’ e ‘3.3. existência de licitantes
reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas’;
TC 011.643/2010-2, peça 2, p. 57-66; peça 3, p. 1-82).
9. Naquela fiscalização, que considerou as licitações e contratos publicados entre janeiro de 2006 e
abril de 2010 (TC 011.643/2010-2, peça 3, p.1-3, itens 25 e 31), foram encontrados indícios de
16.547 casos em que pelo menos duas empresas deram lance para determinado item do pregão e
possuíam, pelo menos, um sócio em comum. Verificou-se também a existência de 31.793 empresas que
tiveram suas propostas recusadas, em até 12.370 vezes, sendo estimado o valor das contratações em
R$ 4.616.783.485,83.
10. Além do aprofundamento da investigação dessas situações, esta fiscalização propôs-se a
monitorar o subconjunto das deliberações do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário que tinham por fulcro
combater as ocorrências de tais situações.
11. Nesta fiscalização, o tratamento das informações registradas no sistema Comprasnet conduziu à
confirmação dos resultados da auditoria anteriormente referida, revelando a continuidade das práticas
irregulares ali relatadas. Neste levantamento, que considerou somente os pregões realizados no período de
30/4/2009 a 21/6/2012, foram identificadas propostas recusadas, desclassificadas, inabilitadas ou não
adjudicadas para 1.609.868 itens de pregão pertencentes a 507.520 pregões, envolvendo 33.481 empresas,
variando o número de propostas recusadas por empresa de 1 a 10.172 (peça 208). No Anexo 1,
encontram-se relacionadas as cem empresas com maior quantidade de propostas recusadas.
12. É oportuno destacar que, além de tais condutas se enquadrarem no rol das condutas ilegais
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, a Lei 8.666/1993 tipifica alguns comportamentos de gestores e
de licitantes como crime:
Seção III
Dos Crimes e das Penas
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o
caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento
licitatório:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou
venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução do
contrato.
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
13. Da leitura desses dispositivos legais, depreende-se que a adoção pelas empresas de conduta
inadequada em procedimentos licitatórios é duramente condenada pela legislação.
14. Ressalte-se que a previsão editalícia de apenação para as condutas irregulares elencadas no art.
7º da Lei 10.520/2002 e nos arts. 90, 93 e 96 da Lei 8.666/1993, embora possa ser considerada uma boa
prática, não é imprescindível nem necessária para a eventual autuação de processos administrativos pelos
responsáveis pela licitação, visando punir licitantes infratores, pois tais dispositivos legais são
autoaplicáveis e bem conhecidos pelos gestores e pelo mercado.

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15. Dessa forma, às unidades gestoras promotoras das licitações cabe a adoção de medidas
preventivas e punitivas para tais comportamentos prejudiciais por parte de empresas participantes dos
certames.
16. Em outra instância de controle, o Tribunal de Contas da União, no exercício de suas atribuições
constitucionais de controle externo da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão
envolvendo recursos públicos federais, deve adotar ações para coibir o comportamento aventureiro das
empresas nas licitações, entre elas a declaração de inidoneidade do licitante fraudador, se verificada a
ocorrência de fraude comprovada à licitação (art. 46 da Lei 8.443/1992).
17. Neste ponto, tornam-se preliminares algumas considerações sobre o conceito de fraude e a sua
aplicabilidade às situações que caracterizam os achados desta fiscalização.
18. De acordo com o dicionário Aurélio (https://contas.tcu.gov.br/dicionario/home.asp, acesso em
14/11/2012), a palavra fraude possui os seguintes significados:
Fraude
1. V. logro (2).
2. Abuso de confiança; ação praticada de má-fé.
3. Contrabando, clandestinidade.
4. Falsificação, adulteração. [Sin. ger.: defraudação, fraudação, fraudulência.]
Logro
1. Ato ou efeito de lograr; logramento.
2. Engano propositado contra alguém; artifício ou manobra ardilosa para iludir. [Sin., nesta
acepç.: batota, burla, burlaria, borla, dolo, fraude, garatusa, logração, manganilha, mofatra,
trapaça, trapaçaria, trapalhada, trapalhice, vigarice e (bras.) caxixe, embrulho, manta,
papironga, trambique.]
3. Gozo, fruição.
4. Ant. Lucro, usura. [Pl.: logros (ô). Cf. logro, do v. lograr.]
19. Verifica-se que, semanticamente, o primeiro significado de fraude é logro, ou seja, ‘engano
propositado contra alguém, artifício ou manobra ardilosa para iludir’.
20. Nesse ínterim, para que seja configurada a fraude, basta a presença de dois elementos: (i) que
alguém seja enganado ou iludido; e (ii) que esse engano seja decorrente da ação proposital de outrem.
21. Nos comportamentos irregulares que são objeto desta fiscalização, há a presença do primeiro
desses elementos caracterizadores da fraude, ou seja, o engano, a ilusão. O comportamento de uma
empresa que oferta o menor lance, e posteriormente não o honra, ilude, de fato, os concorrentes e o órgão
licitante, pois os engana quanto ao verdadeiro preço pelo qual o objeto poderá ser adjudicado,
influenciando toda a dinâmica da fase de lances.
22. Essa indução quanto ao preço pelo qual o objeto poderá ser adjudicado tem o potencial de fazer
com que os demais participantes cessem de dar lances. Em casos extremos, a exacerbação de tal forma de
agir é o que o mercado chama de ‘coelho’, ou seja, uma empresa apresenta propostas excessivamente
baixas para que outras empresas que não estejam participando do esquema desistam de competir, por
acreditarem que outro concorrente teria um preço que não lhes permitiriam prosseguir na disputa. Na
sequência, uma empresa que esteja em conluio com o ‘coelho’ oferece o segundo melhor lance e, assim,
acaba sendo contratada por um valor desvantajoso para a Administração.
23. No que diz respeito ao outro requisito para a caracterização da fraude, qual seja, a intenção ou
vontade de enganar ou iludir, é sabido que nesse campo a comprovação do fato se dá pela conjunção de
indícios, pois é impossível penetrar no pensamento do autor para saber ao certo se a sua intenção era
dolosa ou não, exceto nos casos de escutas telefônicas autorizadas ou nos casos que ele próprio confessa o
dolo.
24. Nesse sentido, vale consignar que o Supremo Tribunal Federal manifestou, no julgamento do
RE 68.006-MG, que ‘indícios são provas, se vários, convergentes e concordantes’. Essa jurisprudência
vem sendo utilizada por este Tribunal há longa data, como o confirmam os Acórdãos 113/1995,
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220/1999, 331/2002, 57/2003, 2.143/2007 e 1.433/2010, todos do Plenário.

25. Acrescente-se que, conforme entendimento firmado nos dois últimos acórdãos citados, ‘é
possível afirmar-se da existência de conluio entre licitantes a partir de prova indiciária’.
26. Dessa maneira, considera-se que constituem indícios de fraude a licitações:
a) licitante desclassificado por não atender às condições do edital ou por não honrar sua proposta,
especialmente quando tenha apresentado o menor lance;
b) repetição da situação descrita na alínea ‘a’ retro, especialmente quando o número de
reincidências for elevado;
c) inexistência de justificativa plausível para o comportamento que levou à desclassificação, como,
por exemplo, ‘apresentou proposta com preço inexequível’, ‘não atendeu ao chamado para apresentar a
documentação’ ou ‘pediu para ser desclassificado’;
d) declaração falsa de que cumpre os requisitos de habilitação;
e) existência de empresas com sócios em comum ou assemelhados participando de um mesmo
item de determinado pregão, especialmente quando a participação societária ocorrer na empresa a qual o
objeto foi adjudicado e na que foi desclassificada.
27. A última situação citada no parágrafo anterior (alínea ‘e’ – empresas com sócio em comum) por
si só já é suficiente para configurar fraude a licitação. Em sucessivos acórdãos, esta Corte tem
considerado que tal situação afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da probidade
administrativa, constituindo fraude ao certame (e.g. Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 775/2011,
1.793/2011, 1.047/2012 e 1.546/2012, todos do Plenário).
28. Para ilustrar o entendimento consolidado nesta Corte sobre o assunto, reproduz-se a seguir
excertos do voto condutor e do Acórdão 775/2011-TCU-Plenário, o qual declarou a inidoneidade de três
empresas para licitar com a Administração Pública Federal, pelo prazo de três anos, com fundamento no
art. 46 da Lei 8.443/1992:
Voto
6. Com vistas a executar a referida avença, a Prefeitura Municipal de São José do
Campestre/RN deflagrou o procedimento licitatório n. 007/2002, na modalidade convite, tendo
acorrido ao certame as empresas Victoire Automóveis Ltda. (vencedora do torneio licitatório),
Via Diesel Distribuidora de Veículos, Motores e Peças Ltda., e Veneza Diesel Comércio Ltda.
7. Ocorre que restou apurado nos autos que as três empresas participantes da disputa possuíam
quadro societário praticamente idêntico, além de contemplarem sócios da mesma família,
conforme bem demonstrou a Secex/RN.
(...)
9. A coincidência de sócios entre as empresas e as relações de parentesco em torneios desse
jaez indicam a existência de estreitos vínculos entre as firmas e revelam impossibilidade fática
de competitividade real entre as interessadas, restando, portanto, caracterizada fraude ao
procedimento licitatório.
Acórdão
9.4. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei n. 8.443/1992 c/c o art. 271 do Regimento
Interno, a inidoneidade das empresas Victoire Automóveis Ltda. (CNPJ 70.154.968/0001-58),
Via Diesel Distribuidora de Veículos Motores e Peças Ltda. (CNPJ 01.937.258/0001-81) e
Veneza Diesel Comércio Ltda. (CNPJ 00.306.218/0001-79), para participar de licitação na
Administração Pública Federal pelo prazo de 3 (três) anos;
9.5. determinar ao Município de São José do Campestre/RN que, em futuras licitações na
modalidade convite, com aporte de recursos federais, abstenha-se de expedir cartas-convite a
firmas que tenham sócios em comum ou que apresentem relação de parentesco entre eles, por
constituir afronta aos princípios insculpidos no art. 3º da Lei n. 8.666/1993, em especial os da
competitividade, da isonomia e da impessoalidade.
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29. Com relação aos demais indícios de fraude a licitação relacionados anteriormente (parágrafo 26,
alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘d’), não se deve tomá-los isoladamente, mesmo que válidos e consistentes, mas a
confluência deles conduz à convicção de prova indiciária de fraude.
30. Com base nesses preceitos, procurar-se-á evidenciar, no tratamento do achado 3.2 (empresa que
recorrentemente prejudica o processo licitatório), que o comportamento das empresas ali mencionadas
enquadra-se nas situações irregulares abordadas nesta seção.
31. Tais comportamentos potencialmente irregulares podem frustrar ou fraudar o caráter
competitivo do procedimento licitatório, na medida em que fazem que os contratos sejam adjudicados por
valor superior àquele que possivelmente seria obtido em condições regulares e, não raras vezes,
favorecem empresas que atuaram em conluio com aquelas que se furtaram à contratação.
32. Esses fatos potencialmente geram prejuízos à União, já que os objetos são adjudicados para as
próximas propostas classificadas, cujos valores são mais altos do que os oferecidos por aquelas empresas
que apresentam o menor lance no certame sem condições ou interesse em honrar suas propostas.
33. Já o retardamento do fim do processo licitatório é fato, visto que se faz necessário repetir com o
próximo licitante colocado todos os procedimentos realizados com a empresa desclassificada (e.g.,
convocá-lo para apresentar documentos – planilha de formação de preços, proposta técnica etc. – e dar
prazo para que os apresente).
34. Por fim, registre-se que o Acórdão 1793/2011–TCU–Plenário já havia determinado que se
emitisse orientação no sentido de que os órgãos e entidades da Administração Pública Federal autuem
processos administrativos contra as empresas que praticarem os atos ilegais previstos no art. 7º da
Lei 10.520/2002 nos seguintes termos:
9.2.1. oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg:
9.2.1.1. a autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais
previstos no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa
dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82
da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com
fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº
8.443/1992;
35. O Ministério do Planejamento, por meio da alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-
Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em
29/8/2011), já havia alertado aos gestores dos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg)
que a não autuação sem justificativa dos referidos processos poderia ensejar a aplicação de sanções,
conforme previsão do art. 82 da Lei 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas
da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei
8.443/1992 (peça 67).
36. Logo, todos os casos identificados após 29/8/2011, data da divulgação da mensagem 068021 do
sistema Comunica, apresentam-se potencialmente como situações irregulares, agravadas pelo fato que os
responsáveis já haviam sido alertados a respeito do assunto.
2.3. Objetivo e questões de auditoria
37. A presente fiscalização teve por objetivo principal aprofundar a investigação, identificar as
causas e propor outras medidas com respeito aos fatos relatados nos achados 3.2 e 3.3 do
TC 011.643/2010-2 (‘3.2. empresas com sócios em comum que apresentam propostas para o mesmo item
de determinada licitação’ e ‘3.3. existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não
atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas’), em especial verificar o cumprimento do disposto
na Lei 10.520/2002, art. 7º. Subsidiariamente, o monitoramento dos itens 9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1,
9.7.1 e 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário também integrou seu escopo.
38. A partir do objetivo principal do trabalho, formularam-se as seguintes questões de auditoria:
a) Estão sendo aplicadas as penalidades previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 às empresas que, nos
pregões eletrônicos, praticam atos tipificados nesse dispositivo?
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b) Há empresas incidindo recorrentemente nos comportamentos tipificados no art. 7º da

Lei 10.520/2002?
2.4. Metodologia utilizada
Considerações gerais
39. Inicialmente, cabe a ressalva de que, objetivando a concisão textual, convencionou-se que os
termos ‘proposta recusada’, ‘proposta desclassificada’, ‘proposta inabilitada’, ‘proposta não adjudicada’
ou similares, embora tenham significados distintos dentro do processo licitatório, serão referenciados
neste relatório como ‘proposta recusada’, exceto quando a diferenciação semântica for relevante.
40. Foi predefinido na proposta de fiscalização (TC 012.824/2012-7, p. 4) que o escopo temporal da
auditoria se restringiria aos pregões realizados nos últimos três anos, ou seja, de 30/4/2009 a 21/6/2012.
41. Devido à elevada quantidade de registros de propostas para itens de pregão no período
considerado (34.120.806 registros) e à restrição de tempo da auditoria, a caracterização dos achados foi
feita com cinco empresas licitantes, selecionadas conforme explicitado nos parágrafos 51 a 58.
42. Foram observadas as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT), aprovadas
pela Portaria-TCU 168/2011, os padrões de auditoria de conformidade, aprovados pela Portaria-Segecex
26/2009, e os padrões de monitoramento, aprovados pela Portaria-Segecex 27/2009.
Constituição da base de dados para análise
43. Por meio do Ofício de Requisição 1-634/2012, a equipe de fiscalização solicitou à SLTI o
fornecimento de tabelas, em meio eletrônico, contendo os dados do sistema Comprasnet referentes aos
pregões eletrônicos cuja data de abertura fosse igual ou superior a 30/4/2009 (peça 12).
44. Tais dados foram recepcionados e importados para o ambiente de utilização da ferramenta
automatizada de apoio à análise de dados Audit Comand Language (ACL), com o auxílio da qual tiveram
sua integridade verificada antes que fossem propriamente analisados. A verificação da integridade dos
dados abrangeu a conferência do período a que se referiam os registros, a verificação da conformidade
entre o leiaute real das tabelas recebidas e aquele constante do modelo de dados, a pesquisa de eventuais
campos em branco ou com dados truncados, a observação sobre a formatação utilizada nos campos de
data, a verificação da consistência entre os dados observados e as regras de negócio pertinentes ao objeto
da fiscalização e o exame da consistência dos relacionamentos entre as tabelas.
Análise dos dados
45. A análise dos dados consistiu-se na execução dos procedimentos previstos na matriz de
planejamento (Fiscalis 634/2012), com o intuito de se obter as respostas para as questões de auditoria
constantes do tópico 2.3 retro.
46. Tais procedimentos foram, em suma, os seguintes:
a) para responder à primeira questão de auditoria (Estão sendo aplicadas as penalidades previstas no
art. 7º da Lei 10.520/2002 às empresas que, nos pregões eletrônicos, praticam atos tipificados nesse
dispositivo?):
a.1) identificar os pregoeiros em cujos pregões mais ocorreram casos em que o objeto licitado não foi
adjudicado para a empresa que apresentou o menor lance, conforme explicitado no parágrafo 48 adiante;
a.2) identificar as unidades gestoras dos pregões identificados conforme o procedimento ‘a.1’ retro;
a.3) consultar as unidades gestoras dos pregões identificados conforme procedimentos ‘a.1’ e ‘b.1’, se
abriram processo administrativo com o intuito de aplicar as penalidades previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002, bem como o resultado do aludido processo.
b) para responder à segunda questão de auditoria (Há empresas incidindo recorrentemente nos
comportamentos tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002?):
b.1) identificar as empresas com maior frequência na apresentação de menor lance em pregões
homologados sem que o objeto lhe tenha sido adjudicado;
b.2) identificar as unidades gestoras dos pregões identificados conforme o procedimento ‘b.1’ retro;

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

b.3) obter os dados cadastrais e societários das empresas selecionadas conforme procedimento ‘b.1’
retro, por intermédio de consulta ao CNPJ do sistema e-TCU;
b.4) investigar a existência de relação societária entre as empresas cujas propostas foram recusadas e as
para as quais o item de pregão considerado foi adjudicado;
b.5) obter o motivo da recusa da proposta para a empresa que apresentou o menor lance;
b.6) confirmar com as unidades gestoras responsáveis pelos pregões as informações selecionadas a
partir da base de dados do sistema Comprasnet.
Seleção dos pregoeiros
47. Além da obtenção das respostas às questões de auditoria, o trabalho se propôs a selecionar os
pregoeiros responsáveis por licitações que mais tiveram empresas com propostas recusadas, com o
objetivo de fiscalizar a conformidade de suas condutas à luz do art. 7º da Lei 10.520/2002 no que se
refere à autuação de processos administrativos contra empresas que não honraram suas propostas.
48. Para isso, foram aplicados os seguintes critérios de seleção:
a) somente pregoeiros que tivessem participado de pelo menos cinco licitações;
b) somente pregoeiros em que houve proposta recusada em pelo menos 40% das licitações das quais
participaram.
49. A aplicação desses filtros selecionou seis pregoeiros, cujos órgãos/entidades a que estão
vinculados foram diligenciados para que pudessem fornecer as seguintes informações e remeter a cópia
dos documentos que evidenciassem as respostas:
a) quais controles internos foram implantados para dar cumprimento à orientação contida na alínea ‘a’
do parágrafo 2° do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (mensagem 068021 do sistema
Comunica, enviada em 29/8/2011; peças 66-67);
b) o(s) motivo(s) por que os objetos não foram adjudicados para as empresas relacionadas, as quais
ofertaram o menor lance;
c) o número dos processos administrativos abertos para punição das empresas relacionadas e seu
resultado, demonstrando atendimento ao artigo 7° da Lei 10.520/2002 e à alínea ‘a’ do parágrafo 2° do
Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011.
50. As respostas dos órgãos/entidades e os documentos enviados foram analisados em conjunto com
as demais informações constantes destes autos, e as conclusões a que se chegou estão expostas adiante, no
relato do achado 3.1 (não aplicação de penalidade a empresa que prejudica o processo licitatório).
Seleção das empresas
51. No total foram selecionadas cinco empresas:
- as quatro empresas que mais vezes apresentaram o menor lance, mas que, por razões diversas,
tiveram suas propostas recusadas;
- uma empresa com um grande número de propostas recusadas, tendo participado de licitações em
que um sócio em comum também participava.
52. A seleção das quatro empresas que mais vezes apresentaram o menor lance com propostas
recusadas foi feita a partir da quantificação dos potenciais prejuízos causados ao erário pelas diferenças
entre o valor das propostas recusadas e o valor pelo qual o item foi adjudicado, elencando as empresas
que mais contribuíram, percentualmente, para a elevação do preço final pago pela Administração, em face
de terem suas propostas recusadas.
53. A essas propostas foram aplicados os seguintes filtros:
a) foram selecionadas apenas as licitações do tipo menor lance;
b) foram selecionados somente os itens de pregão já homologados pela autoridade competente;
c) não foram selecionados itens de pregão cuja verificação do menor lance se dava em grupo;
d) não foram selecionados itens de pregão que levavam em conta a equalização de Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) no julgamento das propostas.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

54. Em seguida, realizou-se a estratificação das propostas recusadas em dez classes, de acordo com
o percentual da diferença entre o valor da proposta recusada e o valor pelo qual o objeto foi adjudicado,
conforme se segue:
a) classe 1: entre 0 e 9,99%;
b) classe 2: entre 10 e 19,99%;
c) classe 3: entre 20 e 29,99%;
d) classe 4: entre 30 e 39,99%;
e) classe 5: entre 40 e 49,99%;
f) classe 6: entre 50 e 59,99%;
g) classe 7: entre 60 e 69,99%;
h) classe 8: entre 70 e 79,99%;
i) classe 9: entre 80 e 89,99%;
j) classe 10: maior que 90%.
55. Com o intuito de atribuir maior importância para as propostas recusadas que mais se
distanciaram do valor pelo qual o objeto foi adjudicado e menor importância para as que menos se
distanciaram, foram atribuídos pesos de um a dez para cada classe: peso um para a classe um, peso dois
para classe dois, e assim por diante.
56. No passo seguinte, as propostas recusadas foram agrupadas por empresa e o somatório do valor
dessas propostas em cada classe foi multiplicado pelo peso atribuído àquela classe, o que resultou em um
valor ponderado, o qual foi ordenado decrescentemente.
57. Dessa forma, obteve-se uma relação de empresas que possuíram lances recusados no período
considerado, classificadas em ordem decrescente de contribuição da proposta recusada para a elevação do
valor pago pela Administração.
58. Além das primeiras quatro empresas constantes da relação obtida, outra empresa foi selecionada
por também possuir um número relevante de propostas recusadas, com o agravante de participar de
licitações em que um sócio em comum também participava.
59. Registre-se, por oportuno, que as outras empresas constantes da base de dados avaliada, que
apresentaram conduta irregular análoga à que está sendo tratada neste relatório, mas que não estão sendo
questionadas nesta oportunidade, poderão ser objeto de futuras fiscalizações do Tribunal de Contas
União.
Monitoramento
60. Em consonância com o disposto no art. 4º, inciso IV, da Portaria-Segecex 27/2009, que aprova
os padrões de monitoramento, a verificação do cumprimento das Deliberações 9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2,
9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário integrou o escopo desta fiscalização, tendo
em vista sua compatibilidade com o objeto fiscalizado e a vantagem de sua incorporação a este trabalho,
conforme exposto na proposta de fiscalização (TC 012.824/2012-7, peça 1, p. 2-3).
61. Considerando que as ações de monitoramento integraram o escopo de um processo de auditoria
de conformidade, prevaleceu a observância dos padrões de auditoria de conformidade, sendo os padrões
de monitoramento adotados em caráter subsidiário, conforme dispõe o art. 6º, § 2º da Portaria-Segecex
27/2009.
62. Por esta razão, e também porque os itens monitorados constituem uma minoria das deliberações
constantes do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário – motivo pelo qual o monitoramento definitivo ocorrerá
a posteriori –, entendeu-se dispensável a realização de reunião de encerramento ao término da fase de
execução.
2.5. Volume de Recursos Fiscalizados
63. O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) foi de R$ 230.573.963,69, conforme demonstrativo
a seguir.

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Achado Valor (R$)

3.1 Não aplicação de penalidade a empresa que prejudica o 96.825.534,64
processo licitatório
3.2 Empresa que recorrentemente prejudica o processo licitatório 133.748.429,05
TOTAL 230.573.963,69
Tabela 1 – Volume de Recursos Fiscalizados
64. O valor acima corresponde à totalização do valor de referência dos itens para os quais foram
enviadas diligências aos órgãos.
2.6. Benefícios estimados
65. Melhoria da qualidade nos processos de pregão eletrônico, advinda das medidas saneadoras que
visam inibir os comportamentos fraudulentos relatados. Tal melhoria consubstancia-se em condições que
propiciam melhor competitividade e isonomia em tais certames, redução dos custos administrativos
associados aos procedimentos licitatórios e efetiva obtenção da menor oferta por parte da Administração.
2.7. Processo conexo
a) TC 011.643/2010-2: verificar a consistência e a confiabilidade dos dados dos sistemas Siasg
e Comprasnet.

3. ACHADOS DE AUDITORIA
3.1. Não aplicação de penalidade a empresa que prejudica o processo licitatório
3.1.1. Situação encontrada
66. A seleção dos pregoeiros a serem fiscalizados quanto ao cumprimento do disposto no art. 7° da
Lei 10.520/2002, no que se refere à obrigatoriedade de autuação de processos administrativos visando à
punição das empresas que praticam os atos ilegais tipificados no referido dispositivo, foi realizada de
acordo com a metodologia descrita no tópico 2.4, parágrafos 47 a 50, deste relatório.
67. Uma vez selecionados os pregoeiros, esta Secretaria promoveu diligência aos órgãos e entidades
no âmbito dos quais se realizaram os pregões eletrônicos conduzidos pelos pregoeiros escolhidos. A
diligência teve por objetivo confirmar os dados obtidos a partir do sistema Comprasnet e saber se foram
ou não abertos os processos administrativos destinados a punir as empresas que se comportaram
irregularmente. Além desse escopo diretamente relacionado à investigação do achado, aproveitou-se a
oportunidade para conhecer também quais controles internos foram implantados no âmbito das unidades
para dar cumprimento à exigência de autuação dos referidos processos punitivos.
68. Nesses moldes, foram expedidos os Ofícios TCU/Sefti 576/2012 (peça 47), 577/2012 (peça 49),
578/2012 (peça 50), 579/2012 (peça 46), 580/2012 (peça 45) e 581/2012 (peça 44) para os seguintes
órgãos/entidades, respectivamente: Ministério das Relações Exteriores (MRE), Fundação Universidade do
Amazonas (Ufam), Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), Quarto
Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (Cindacta-IV), Base Aérea do Galeão
(BAGL) e Nono Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb).
69. A exposição da situação encontrada encontra-se nos tópicos a seguir.
Ministério das Relações Exteriores (MRE)
70. O MRE realizou dezesseis pregões eletrônicos no período considerado, sob a responsabilidade
da pregoeira Sra. Alvina Costa Messias (CPF 691.169.381-00), dos quais em oito foram identificadas dez
propostas recusadas, distribuídas em dez itens, totalizando R$ 57.242.868,99.
71. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da
obrigatoriedade de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica
(peça 67), que deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
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Fundação Universidade do Amazonas (Ufam)

72. A Ufam realizou sete pregões eletrônicos no período considerado, sob a responsabilidade do
pregoeiro Sr. Francisco de Oliveira Quercia (CPF 194.053.162-49), nos quais foram identificadas 155
propostas recusadas, distribuídas em noventa itens, totalizando R$ 1.312.816,40.
73. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da
obrigatoriedade de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica
(peça 67), que deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)
74. O MDIC realizou quinze pregões eletrônicos no período considerado, sob a responsabilidade do
pregoeiro Sr. Abdias da Silva Oliveira (CPF 331.615.501-53), dos quais em seis foram identificadas sete
propostas recusadas, distribuídas em seis itens, totalizando R$ 9.521.712,73.
75. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da
obrigatoriedade de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica
(peça 67), que deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
Quarto Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (Cindacta-IV)
76. O Cindacta-IV realizou nove pregões eletrônicos no período considerado, sob a
responsabilidade do pregoeiro Sr. Leandro Valdevino Silva de Souza (CPF 055.455.564-60), dos quais
em cinco foram identificadas 399 propostas recusadas, distribuídas em duzentos itens, totalizando
R$ 9.864.130,36.
77. Foram abertos os processos administrativos para punição das empresas, conforme determina o
artigo 7° da Lei 10.520/2002 e orienta a mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça
67), que deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
78. Segundo informação do órgão, em setembro/2012 foi emitido ofício em todos os processos
abertos, o qual advertiu a empresa, dando-lhe cinco dias úteis para que apresentasse sua defesa. E que,
expirado o prazo, seria feito registro de advertência no Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores (Sicaf) e, caso ela persistisse nessa conduta, seria agravada a sanção para impedimento de
licitar e contratar com a Administração Pública (peça 207, p. 57-120).
Base Aérea do Galeão (BAGL)
79. A BAGL realizou onze pregões eletrônicos no período considerado, sob a responsabilidade do
pregoeiro Sr. Luiz Gurgel do Amaral Filho (CPF 052.567.017-38), dos quais em cinco foram
identificadas 66 propostas recusadas, distribuídas em 65 itens, totalizando R$ 4.266.120,20.
80. Foram abertos os processos administrativos para punição das empresas, conforme determina o
artigo 7° da Lei 10.520/2002 e o item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, retransmitido ao
órgão fiscalizado por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67), bem
como recomenda o item 9.7.1 do mesmo acórdão, destinado ao Ministério da Defesa. Todavia, os
processos foram concluídos sem que nenhuma empresa fosse punida.
Nono Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb)
81. O 9° BEcmb realizou nove pregões eletrônicos no período considerado, sob a responsabilidade
do pregoeiro Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho (CPF 085.046.476-50), dos quais em oito foram identificadas
251 propostas recusadas, distribuídas em 172 itens, totalizando R$ 1.499.834,16.
82. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da
obrigatoriedade de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica
(peça 67), que deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, além de ter
havido recomendação destinada ao Ministério da Defesa por meio do item 9.7.1 do mesmo acórdão.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

3.1.2. Critérios
a) Lei 10.520/2002, art. 7º e 9º;
b) Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III;
c) Lei 8.666/1993, art. 82;
d) Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, itens 9.2.1.1 e 9.7.1;
e) Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (peça 66);
f) Mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67).
3.1.3. Esclarecimentos dos responsáveis
Ministério das Relações Exteriores (MRE)
83. A pregoeira entende que ‘não há penalidade para o licitante inabilitado durante a realização do
Pregão. O artigo 7° da Lei 10.520 foi plenamente atendido. Todas as empresas vencedoras dos certames,
relacionadas no presente documento, assinaram contrato com a Administração’ (peça 200, p. 20).
84. Quanto à implantação de controles internos para dar cumprimento à orientação contida no
mencionado acórdão, o órgão não prestou informações a respeito.
Fundação Universidade do Amazonas (Ufam)
85. A Fundação informou, por meio do Ofício 703/2012/GR/Ufam (peça 118, p. 2), que os
controles implantados naquela instituição tiveram mudança em sua estrutura através da criação da
Coordenação de Licitação, vinculada diretamente à Reitoria, e que houve ampliação da equipe e
capacitação visando atender as orientações do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011. Além
disso, o órgão não esclareceu o porquê da não abertura do processo administrativo.
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)
86. Em sua resposta, por meio do Ofício 165/SPOA/SE-MDIC (peça 58), o MDIC não esclareceu
sobre os motivos da não abertura dos processos administrativos para apuração da conduta das empresas
que podem ter infringido o artigo 7° da Lei 10.520/2002 nem respondeu à indagação a respeito da
implantação dos controles internos, feita por meio da alínea ‘a’ do segundo parágrafo do Ofício
578/2012-TCU/Sefti (peça 50).
Quarto Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (Cindacta-IV)
87. O Cindacta-IV informou que elaborou rotinas, por meio da Norma Padrão de Ação (NPA
102/AILi/2012), para que os pregoeiros atuassem nos casos relacionados aos achados 3.2 e 3.3 do
TC 011.643/2010-2, bem como foi estabelecido o controle de empresas penalizadas, em que são
verificadas as que eventualmente reincidam no mesmo delito, com vistas a aplicação de sanção de
impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de até cinco anos (peça 207,
p. 1).
88. Ainda, de acordo com o órgão, tais procedimentos tornaram-se cláusulas editalícias, sendo
previstos na NPA 122/AILi/2012 como critério para confecção dos editais (peça 207, p. 1).
Base Aérea do Galeão (BAGL)
89. De acordo com o órgão, nenhuma empresa foi punida por não haver evidências concretas de
recusa de apresentação de documentações que indicasse quaisquer tipos de casos levantados no
TC 011.643/2010-2 que originou o Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário. (peça 62, p. 13).
90. O órgão destacou que vem seguindo as recomendações existentes no acórdão e que busca
praticar o princípio da proporcionalidade na aplicação de sanções eventualmente impostas aos
participantes de processos licitatórios (peça 62, p. 12).
91. A fim de dar cumprimento à recomendação contida no item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário, dirigida ao Ministério da Defesa, foi incluído na Norma Padrão de Ação, NPA 001/SCl/2011,
item 3.1, alínea ‘e’ (peça 62, p. 15), o procedimento a ser adotado quando da existência das situações
elencadas no art. 7° da Lei 10.520/2002.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

92. O mencionado procedimento estabelece que:

quando comunicado, por escrito, pelo Pregoeiro, sobre a incidência de qualquer empresa, nas
situações previstas no Art. 7° da Lei 10.520/2002, resultando sua inabilitação no certame realizado
pela BAGL, o Agente de Controle Interno deverá, através do Ordenador de Despesas, solicitar
devida justificativa da empresa para o fato ocorrido, e, diante da resposta, esta sofrerá, se for o
caso, as sanções previstas na legislação supracitada, conjugada com o Art. 90 da Lei 8.666/1993.
Nono Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb)
93. Segundo o 9° BEcmb, o órgão não havia recebido qualquer orientação para adotar postura
diferente da que estava adotando durante a condução de todos os certames já realizados (peça 65, p. 2).
Além disso, alegou que não possui equipe especializada para a execução de procedimentos investigativos
contra as empresas mal-intencionadas (peça 65, p. 3).
94. No que tange aos controles internos, a informação solicitada na alínea ‘a’ do item 2 do Ofício
581/2012-TCU/Sefti (peça 44, p. 1) foi respondida pelo Ministério da Defesa, por meio do Ofício
297/2012-SCCR/CCIEx (peça 64, p. 1-2). De acordo com o Ministério, foram adotadas as seguintes
medidas para dar cumprimento à recomendação contida no item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário (idem):
a) mandar incluir as mencionadas recomendações, por ocasião da revisão dos papéis de trabalho
utilizados para a condução das atividades de auditoria pelo Centro de Controle Interno e pelas onze
Unidades de Controle Interno do Exército;
b) inclusão na coletânea de orientações entregues anualmente aos Chefes das Inspetorias de
Contabilidade e Finanças do Exército (ICFEx);
c) inclusão nos assuntos ministrados em palestras proferidas pelo Chefe do Controle Interno quando
da realização das Visitas de Orientações Técnicas aos Comandos Militares do Exército;
d) desenvolvimento de estudos de caso e aplicação quando da participação do Centro de Controle
Interno, nos programas de cooperação e instrução militar nas escolas de formação e aperfeiçoamento do
Exército; e
e) comunicação à Secretaria de Economia e Finanças, órgão técnico-normativo responsável por
difusão de assuntos relacionados às licitações e aos contratos para as Unidades Gestoras do Exército. Essa
Secretaria tem feito as comunicações formais por meio de mensagens do Sistema Integrado de
Administração Financeira (Siafi) e publicação nos Boletins Informativos das ICFEx.
3.1.4. Análise
Ministério das Relações Exteriores (MRE)
95. Com relação à resposta do MRE à diligência, cabe esclarecer que foi solicitado ao órgão que
informasse o número dos processos administrativos abertos com o intuito de apurar a conduta das
empresas relacionadas no Anexo I do Ofício 576/2012-TCU/Sefti. No entanto, o que o ministério
informou foi o número do processo administrativo da licitação. Informou, ainda, que não houve punição
às empresas (peça 200, p. 6-9, colunas ‘H’ e ‘I’).
96. Quanto à manifestação da pregoeira (parágrafo 83), tal entendimento não merece prosperar,
tendo em vista que o art. 7° da Lei 10.520/2002 aborda também o tratamento dos atos ilegais que ocorrem
na fase licitatória, como, por exemplo, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar
documentação falsa exigida para o certame e não manter a proposta.
97. Tais elementos evidenciam que não foi dado cumprimento ao que determina o art. 7° da
Lei 10.520/2002, mesmo após a orientação determinada pelo item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário.
98. Com relação à implantação de controles internos para dar cumprimento à orientação contida no
citado acórdão, o MRE não respondeu à indagação a respeito feita por meio da alínea ‘a’ do segundo
parágrafo do Ofício 576/2012-TCU/Sefti, razão pela qual se entende que os referidos controles não foram
implantados no âmbito do Ministério.
Fundação Universidade do Amazonas (Ufam)
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

99. Não houve a abertura de processos administrativos para apuração da conduta das empresas que
podem ter incorrido nas infrações previstas no art. 7° da Lei 10.520/2002, o que evidencia o
descumprimento à referida lei, mesmo após a orientação determinada pelo item 9.2.1.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
100. Quanto aos controles internos, a resposta da universidade não esclarece em que momento as
providências citadas no parágrafo 85 foram adotadas. Supõe-se que somente após a ciência da diligência
da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti), pois, como relatado no parágrafo
anterior, nenhum processo para apuração das condutas questionadas fora autuado até então.
101. À parte desse aspecto, tem-se que as providências adotadas pela Ufam contribuem para reduzir
a probabilidade de descumprimento por parte da Administração do que prescreve o art. 7° da Lei
10.520/2002. Porém, tomando-se como base apenas os elementos disponíveis nos autos, considera-se que
tais medidas, por si só, não são suficientes para caracterizar a existência de controles específicos para o
fim colimado, pois não contêm a indispensável coercibilidade para a obtenção do comportamento
desejado por parte dos pregoeiros nem preveem o monitoramento das ações adotadas por esses agentes na
condução dos pregões.
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)
102. Em relação aos itens de pregão relacionados no Anexo I do Ofício 578/2012-TCU/Sefti (peça
50, p. 3), o MDIC informou em sua resposta, por meio do Ofício 165/SPOA/SE-MDIC (peça 58), que não
foram abertos processos administrativos para apuração das condutas das empresas – as quais poderiam
constituir infrações previstas no art. 7° da Lei 10.520/2002 –, mas não justificou a razão de não fazê-lo.
103. Dessa forma, considera-se evidenciado o descumprimento à referida lei, mesmo após a
orientação determinada pelo item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
104. Com relação à implantação de controles internos para dar cumprimento à orientação contida no
citado acórdão, o MDIC não respondeu à indagação a respeito feita por meio da alínea ‘a’ do segundo
parágrafo do Ofício 578/2012-TCU/Sefti, razão pela qual se entende que os referidos controles não foram
implantados no âmbito do Ministério.
Quarto Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (Cindacta-IV)
105. No que diz respeito aos itens de pregão relacionados no Anexo I do Ofício 579/2012-TCU/Sefti
(peça 46, p. 3-26), foram abertos os processos administrativos para punição das empresas, conforme
determina o art. 7° da Lei 10.520/2002 e orienta a mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema
Comunica (peça 67), que deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
106. Já em relação à implantação dos controles internos, os procedimentos instituídos pelas alíneas
‘d’ e ‘1’ do item 3.3.2 da NPA constituem controles que buscam assegurar a operacionalização da
recomendação constante do item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, dirigida ao Ministério da
Defesa.
107. Por sua pertinência e coesão com o conteúdo da recomendação, entendemos oportuno
reproduzi-los a seguir (peça 207, p. 10-13):
3.3.2 Pregão Eletrônico
(...)
O processamento e julgamento de licitações na modalidade pregão eletrônico são realizados
observando a sequência dos seguintes procedimentos:
(...)
d) Manifestação da licitante, em campo próprio do sistema eletrônico, que cumpre plenamente
os requisitos de habilitação e que sua proposta está em conformidade com as exigências do
instrumento convocatório;
- Conforme o Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, as licitantes que não apresentarem a
documentação no prazo solicitado, não apresentarem a planilha de propostas ajustada a seus

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

lances ou que não disponham de todas as condições de habilitação para participarem do

certame, e em decorrência desses fatores venham a ser inabilitadas ou desclassificadas, estarão
sujeitas a penalidade prevista no Art. 7 da Lei 10.520/2002. Cabe ao pregoeiro verificar as
licitantes que cometeram as infrações supracitadas, e abrir processo administrativo.
Inicialmente, fundamentado nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, conforme
Acórdão 653-TCU-Plenário, as empresas serão punidas com as sanções previstas no Art. 87 da
Lei 8.666/93.
- Caso a licitante reincida na mesma conduta, ficará impedida de licitar e contratar com a
Administração Pública, e será descredenciada no SICAF pelo prazo de até 5 (cinco) anos.
(...)
l) Concluída a análise da proposta classificada em primeiro lugar, o pregoeiro procederá ao
exame da documentação respectiva;
(...)
- Verificar a composição do quadro societário das empresas participantes da licitação, por
meio do SICAF, efetuando o cruzamento dos nomes para a verificação de sócios em comum
entre as licitantes;
- Acompanhar a conduta das empresas no decorrer da licitação com vistas a identificar
empresas atuando como 'coelho', ou seja, reduzindo os preços a fim de desestimular a
participação de outros licitantes na etapa de lances, desistindo posteriormente do certame para
beneficiar a outra empresa que esteja participando do conluio, que, por sua vez, acaba sendo
contratada sem ter apresentado a melhor proposta, provocando, assim, prejuízo para a
Administração.
- Cabe ao pregoeiro verificar as licitantes que cometem as infrações supracitadas, devendo
abrir um processo administrativo para aplicação do Art. 7° da Lei 10.520/2002, legislações
federais e decisões do TCU correlatas.
108. Tendo em vista que os procedimentos acima determinam critérios de punição e criam normas
vinculantes para os pregoeiros, eles estabelecem boa probabilidade de que os processos administrativos
contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002 serão autuados e,
se for o caso, elas serão punidas.
109. Ante o exposto, considera-se que os controles internos para atendimento à recomendação
contida no item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário foram implantados no âmbito do Cindacta-
IV.
Base Aérea do Galeão (BAGL)
110. Em relação aos itens de pregão relacionados no Anexo I do Ofício 580/2012-TCU/Sefti (peça
45, p. 3-7), constatou-se que os processos administrativos para apuração de atos que podem ser tipificados
no art. 7º da Lei 10.520/2002 foram autuados para todos os itens de pregões questionados (peça 62, p. 17-
18). Entretanto, não constam da tabela preenchida pelo órgão (peça 62, p. 17-18) os itens 185, 186, 187 e
198 do Pregão 12/2012. Na mesma tabela, o CNPJ da empresa referente ao item 184 foi preenchido
erroneamente com o CNPJ da empresa referente ao item 198, além de os itens 181 e 182 terem sido
incluídos indevidamente. Apesar disso, verificou-se que o processo administrativo (peça 62, p. 56) foi
autuado e que se tratou apenas de erro no preenchimento da tabela.
111. Tendo em vista que a Base Aérea do Galeão demonstrou com êxito que vem autuando processos
administrativos para apurar atos que podem ser tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, considera-se que
a referida norma e a alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP estão sendo
cumpridos, com a ressalva de que esses processos foram concluídos sem que nenhuma das empresas
relacionadas no Anexo I do Ofício 580/2012-TCU/Sefti (peça 45, p. 3-7) tenha sido punida.
112. No que se refere aos controles internos, a ação da BAGL (parágrafos 91 e 92) assegura uma
razoável margem de garantia de que os processos administrativos para apuração de atos que podem ser
tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002 serão autuados.
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113. Dessa forma, considera-se que os controles internos para atendimento à recomendação contida
no item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário foram implantados.
Nono Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb)
114. No que diz respeito aos itens de pregão relacionados no Anexo I do Ofício 581/2012-TCU/Sefti
(peça 44, p. 3-11), nenhum processo administrativo para apuração de atos que podem ser tipificados no
art. 7º da Lei 10.520/2002 foi autuado já que o órgão não tinha o entendimento no tocante à aplicação de
sanções durante o certame, mas sim, tão somente em situação de pós-contratação (peça 65, p. 2).
115. Entretanto, os pregoeiros do órgão não podem alegar desconhecimento do assunto já que a
mensagem 068021 do sistema Comunica (peça 67), enviada em 29/8/2011 e destinada a todos os usuários
do sistema, divulgou o conteúdo do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (peça 66). Na
mensagem do sistema Comunica, foi divulgada, entre outras, a seguinte orientação aos gestores dos
órgãos integrantes do Sisg:
a autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais previstos
no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos
referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82 da Lei
8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no
art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
116. A respeito dos controles internos, entende-se que as medidas mencionadas pelo 9° BEcmb
(parágrafo 94), apesar de contribuírem para a disseminação da informação e para a redução da
probabilidade de descumprimento por parte da Administração do que prescreve o art. 7° da
Lei 10.520/2002, por si só, não são suficientes para caracterizar a existência de controles específicos para
o fim colimado, pois não contêm a indispensável coercibilidade para a obtenção do comportamento
desejado por parte dos pregoeiros.
117. Dessa forma, não se pode considerar que os controles internos para dar cumprimento à
orientação contida na alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011
(mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) foram implantados.
3.1.5. Evidências
a) Ofício 45-CISET/QITC/MRE (peças 200-201);
b) Ofício 703/2012/GR/Ufam (peça 118);
c) Ofício 165/SPOA/SE-MDIC (peça 58);
d) Ofício 211/SLic/27721 (peça 62);
e) Ofício 160/INT/57098 (peça 207);
f) Ofício 297/2012-SCCR/CCIEx (peça 64);
g) Oficio 296/2012- SCCR/CCIEx (peça 65).
3.1.6. Conclusão
118. O Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário emitiu deliberações no sentido de orientar os gestores
quanto à obrigatoriedade de autuarem processos administrativos para apurar condutas com indício de
prática de atos ilegais previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002 e de alertá-los de que a não autuação sem
justificativa dos referidos processos poderia ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82
da Lei 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art.
71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei 8.443/1992.
119. Ainda assim, verificou-se, por meio deste trabalho, a baixa incidência de instauração de
processos administrativos para apurar as condutas das empresas enquadradas nos casos
supramencionados, abstendo-se os órgãos envolvidos da oportunidade de afastar essas empresas dos
processos licitatórios de toda a Administração Pública.
120. É oportuno ressaltar que, diante da sanção prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002, e
considerando o princípio da indisponibilidade do interesse público, o gestor responsável pela condução da
licitação tem o dever legal de instaurar o procedimento administrativo para apurar a conduta das empresas
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

que não atendam aos editais ou não honrem suas propostas, procedendo a aplicação de sanção em caso de
rejeição das justificativas apresentadas.
121. Dessa forma, e considerando o dever funcional previsto no inciso III do art. 116 da
Lei 8.112/1990, o gestor não pode furtar-se a dar cumprimento ao art. 7º da Lei do Pregão, pois, ao tomar
conhecimento de um possível ato ilegal cometido por parte de uma empresa licitante, tem o dever de
ofício de autuar processo administrativo:
Art. 116. São deveres do servidor:
(...)
III - observar as normas legais e regulamentares;
122. A Lei das Licitações prevê ainda sanções administrativas e penais aos servidores que
descumprirem os preceitos previstos por ela, como, por exemplo, omitir-se diante de ilegalidades da qual
venham a tomar conhecimento:
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta
Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às sanções previstas nesta Lei e
nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal que seu ato
ensejar.
123. Diante do exposto, conclui-se que, considerando a gravidade dos indícios encontrados, a inércia
de agentes públicos envolvidos, a recorrente prática desse tipo de comportamento por algumas empresas e
ainda a orientação expedida por meio da alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-
MP, de 25/8/2011 (mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011), é necessário
promover a audiência dos pregoeiros responsáveis pela execução dos pregões eletrônicos, bem como dos
responsáveis pela homologação dos seus resultados, nos casos em que houve omissão quanto à obrigação
de autuar processo administrativo destinado à apuração de condutas tipificadas no art. 7° da Lei
10.520/2002.
124. Paralelamente, como medida saneadora de caráter preventivo, entende-se oportuno determinar
aos órgãos a criação de controles internos com vistas a minimizar a probabilidade de descumprimento do
art. 7º da Lei 10.520/2002 por parte dos responsáveis pelos pregões.
125. Registre-se que, conforme informação do MDIC, o Pregão 16/2012 está em fase recursal e o
Pregão 38/2011 foi revogado (peça 58, p. 4 e 6). Dessa forma, o comportamento dos responsáveis para os
referidos pregões não deve ser objeto do questionamento proposto nesta peça.
3.1.7. Proposta de Encaminhamento
126. Promover, nos termos do art. 43, inciso II da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, do
Regimento Interno do TCU, a audiência dos responsáveis a seguir, para que, no prazo de quinze dias,
apresentem suas razões de justificativa sobre as seguintes condutas:
126.1. Sra. Alvina Costa Messias, CPF 691.169.381-00, pregoeira do Ministério das Relações
Exteriores – Comitê Nacional de Organização (CNO) Rio+20 – à época dos fatos relatados, por não ter
adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas constantes da tabela 5 do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas
nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.2. Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto, CPF 627.606.027-53, Secretário do Comitê Nacional
de Organização (CNO) Rio+20, à época dos fatos relatados, por ter homologado pregões sem ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas
constantes da tabela 5 do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens
de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.3. Sr. Francisco de Oliveira Quercia, CPF 194.053.162-49, pregoeiro da Fundação Universidade
do Amazonas (Ufam) à época dos fatos relatados, por não ter adotado providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes da tabela 6 do
Anexo 3, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta
o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82,
tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem
068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.4. Sr. Valdelario Farias Cordeiro, CPF 342.953.302-30, Pró-reitor de Administração e Finanças da
Fundação Universidade do Amazonas (Ufam) à época dos fatos relatados, por ter homologado pregões
sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas
das empresas constantes da tabela 6 do Anexo 3, que foram desclassificadas por não honrarem suas
propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações
previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c
Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para
essa obrigação por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’
(ofício encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.5. Sr. Abdias da Silva Oliveira, CPF 331.615.501-53, pregoeiro do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) à época dos fatos relatados, por não ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas
constantes da tabela 7 do Anexo 4, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens
de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.6. Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, CPF 097.834.401-44, Subsecretário de Planejamento,
Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) à
época dos fatos relatados, por ter homologado pregões sem ter adotado providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes da tabela 7 do
Anexo 4, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta
o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82,
tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem
068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.7. Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho, CPF 085.046.476-50, pregoeiro do 9° Batalhão de Engenharia
de Combate (9° BEcmb) à época dos fatos relatados, por não ter adotado providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes da tabela 8 do
Anexo 5, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta
o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82,
tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem
068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
126.8. Sr. Jose Henrique Araujo dos Santos, CPF 905.206.707-44, Comandante do 9° Batalhão de
Engenharia de Combate (9° BEcmb) à época dos fatos relatados, por ter homologado pregões sem ter
adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas constantes da tabela 8 do Anexo 5, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas
nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
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10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
127. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Ministério das Relações Exteriores (MRE), ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), à Fundação Universidade do Amazonas
(Ufam) e ao do 9° Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb) que:
127.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, orientem os órgãos, entidades, unidades e setores que compõem sua
estrutura organizacional, acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas
que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação
sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme
previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82;
127.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
V, do Decreto-Lei 200/1967, criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não
sejam abertos processos administrativos destinados a apurar os comportamentos irregulares tipificados no
art. 7º da Lei 10.520/2002;
127.3. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°,
incisos II e V, do Decreto-Lei 200/1967, determinem aos órgãos e entidades que compõem sua estrutura
organizacional que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no parágrafo precedente.
128. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:
128.1. em atenção ao disposto no Decreto 1.094/1994, art. 2º, inciso I, expeça norma regulamentando o
art. 7º da Lei 10.520/2002, especialmente quanto à necessidade de que os entes públicos:
128.1.1. façam constar dos instrumentos convocatórios a gradação das sanções para os comportamentos
tipificados naquele dispositivo legal, em atenção ao inciso III do art. 40 da Lei 8.666/1993;
128.1.2. criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002.
128.2. reitere para os órgãos integrantes do Sisg o teor da orientação emitida por meio do item 9.2.1.1
do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
129. Recomendação análoga à do parágrafo anterior deve ser dirigida, no que couber, aos seguintes
entes: Dest/MP, CNJ, CNMP, MD, TCU, CD e SF.
3.2. Empresa que recorrentemente prejudica o processo licitatório
3.2.1. Situação encontrada
Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ 01.293.314/0001-92)
130. Indício de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002 em todas as 415 propostas recusadas da
empresa, que se encontram listadas na tabela 9 do Anexo 6 deste relatório, conforme dados extraídos do
sistema Comprasnet.
Center Sponchiado Ltda. – ME (CNPJ 04.418.934/0001-07)
131. Indício de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002 em todas as 405 propostas recusadas da
empresa, que se encontram listadas na tabela 10 do Anexo 7 deste relatório, conforme dados extraídos do
sistema Comprasnet.
Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório (CNPJ 05.054.633/0001-04)
132. Indício de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002 em 164 das 165 propostas recusadas da
empresa que foram questionadas aos órgãos diligenciados (peça 131, p. 3-15).

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133. As 164 propostas recusadas e confirmadas pelos órgãos se encontram listadas na tabela 11 do
Anexo 8 deste relatório, conforme dados extraídos do sistema Comprasnet.
G P Mattara Suprimentos para Informática – ME (CNPJ 05.114.599/0001-08)
134. Indício de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002 em todas as 167 propostas recusadas da
empresa, que se encontram listadas na tabela 12 do Anexo 9 deste relatório, conforme dados extraídos do
sistema Comprasnet.
Vetec Química Fina Ltda. (CNPJ 29.976.032/0001-09)
135. Indício de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002 em todas as 158 propostas recusadas da
empresa, que se encontram listadas na tabela 13 do Anexo 10 deste relatório, conforme dados extraídos
do sistema Comprasnet.
136. Observou-se, ainda, que a empresa Vetec Química Fina Ltda, que possui 100% de seu capital
social pertencente à empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda. – CNPJ 68.337.658/0001-27 – desde 3/6/2011
(peça 215), teve 22 propostas recusadas para itens de pregão em que o objeto foi adjudicado para sua
proprietária, conforme se constata nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52, 61, 64, 81, 84, 85, 86,
95, 103, 106, 115 e 120 do Pregão 22/2011, de 30/11/2011, do Laboratório Nacional Agropecuário no
Rio Grande do Sul (código Uasg: 130103; peça 216).
3.2.2. Critérios
a) Lei 10.520/2002, art. 7º;
b) Lei 8.666/1993, arts. 90, 93 e 96;
c) Lei 8.443/1992, art. 46;
d) Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011, 1047/2012 e 1.546/2012, todos do TCU-Plenário.
3.3.3. Esclarecimentos dos responsáveis
137. Em prol do atendimento aos princípios do contraditório e da ampla defesa, estão sendo
propostas oitivas das seis empresas retromencionadas.
3.3.4. Análise
138. Durante a análise da base de dados do sistema Comprasnet, conforme metodologia informada
no tópico 2.4, foi possível verificar o grande número de propostas recusadas no período verificado.
139. Essa análise conduziu à confirmação dos resultados da auditoria realizada anteriormente e que
resultou no Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, revelando a continuidade das práticas irregulares ali
relatadas. Nesta auditoria, que considerou somente os pregões realizados entre 30/4/2009 e 21/6/2012,
foram identificadas propostas recusadas, desclassificadas, inabilitadas ou não adjudicadas para 1.609.868
itens que constavam de 507.520 pregões, envolvendo 33.481 empresas (peça 208, p. 644), variando o
número de propostas recusadas por empresa de 1 a 10.172 (peça 208, p. 1). Esses números representam os
números brutos, considerando todos os pregões do período analisado, sem a aplicação dos filtros
elencados no parágrafo 53.
140. A tabela a seguir mostra o número de desistências (pregões e itens) para as cinco empresas
selecionadas conforme exposto nos parágrafos 51 a 58 deste relatório. Esses números foram obtidos após
aplicação dos filtros descritos no parágrafo 53 deste relatório.
CNPJ Pregões de Pregões com Itens de Itens com
que proposta que proposta
participou recusada participou recusada
01.293.314/0001-92 1.430 810 62.369 6.939
04.418.934/0001-07 5.500 1.686 192.106 8.061
05.054.633/0001-04 1.601 678 47.160 4.737
05.114.599/0001-08 2.382 1.077 32.426 9.464
29.976.032/0001-09 1.078 369 50.799 2.382
Tabela 2 – Quantidade de propostas recusadas das cinco empresas selecionadas
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

141. A fim de confirmar a correção dos dados que levaram à composição dos números apresentados
na tabela 2 acima, promoveram-se diligências a órgãos/entidades que efetuaram as licitações.
142. Por economia processual e racionalização administrativa, tendo em conta que as cinco empresas
tiveram, em conjunto, 31.583 itens de pregão nos quais suas propostas foram recusadas, bem como o
elevado número de unidades gestoras promotoras dos pregões, obteve-se uma amostra desses itens com
proposta recusada utilizando-se dos seguintes procedimentos.
143. Do universo de itens com proposta recusada constantes da tabela 2, foram selecionadas somente
os que atendiam aos seguintes critérios:
a) propostas recusadas de 1º/6/2010 a 21/6/2012;
b) propostas que representaram o menor lance;
c) propostas feitas para itens já homologados pela autoridade competente.
144. Uma vez filtradas as propostas recusadas, conforme parágrafo anterior, foram identificadas as
cinco unidades gestoras com maior frequência de propostas recusadas para cada uma das cinco empresas.
Esse procedimento resultou num total de 21 órgãos/entidades para serem diligenciados (e não 25), tendo
em vista que alguns deles apresentaram as maiores frequências de propostas recusadas para mais de uma
daquelas cinco empresas.
145. Por fim, das propostas recusadas, filtradas conforme parágrafo 143 retro, obtiveram-se todas
aquelas nas quais a unidade gestora promotora do pregão fosse uma das 21 selecionadas para serem
diligenciadas.
146. Os ofícios da Sefti que promoveram as diligências solicitavam as seguintes informações:
a) ratificação, retificação ou complementação do motivo da recusa da proposta, da desclassificação,
da inabilitação ou da não adjudicação do objeto licitado, para as empresas licitantes relacionadas, as quais
ofertaram o menor lance no referido pregão;
b) o número do processo administrativo autuado pelo órgão para apenar as empresas relacionadas,
bem como o seu resultado.
147. A seguir procede-se à análise individual da situação de cada empresa.
Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ 01.293.314/0001-92)
148. Como se pode observar por meio da tabela 2, dos 1.430 pregões que a empresa Rei-Labor
participou, em 810 houve pelo menos uma proposta da empresa recusada. No total, a empresa teve 6.939
propostas recusadas de um total de 62.369 itens.
149. Foram encaminhadas diligências aos seguintes órgãos, questionando as propostas recusadas da
empresa entre 1º/6/2010 e 21/6/2012, para itens já homologados:
a) Hospital Universitário Getúlio Vargas (peça 74);
b) Universidade Federal de São Paulo (peça 76);
c) Universidade Federal de Lavras (peça 78);
d) Universidade Federal do Triângulo Mineiro (peça 80);
e) Universidade Federal de Goiás (peça 82);
f) Universidade Federal de Santa Catarina (peça 85);
g) Universidade Federal de Santa Maria (peça 87);
h) Fundação Universidade do Amazonas (peça 89);
i) Fundação Universidade Federal de Uberlândia (peça 91);
j) Fundação Universidade Federal de Ouro Preto (peça 93);
k) Fundação Universidade Federal de Viçosa (peça 95);
l) Hospital Universitário Maria Aparecida Pedrossim (peça 97);
m) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de MG (peça 99);
n) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano (peça 103);

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

o) Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (peça 109).

150. No total, foram questionadas 415 propostas recusadas da empresa, que se encontram listadas na
tabela 9 do Anexo 6 deste relatório. Essa lista contém o código da Unidade Administrativa de Serviços
Gerais (Uasg), o número do pregão, o número do item e o motivo da recusa. Todas essas informações
foram obtidas na base de dados do Sistema Comprasnet.
151. As respostas de cada um dos órgãos podem ser encontradas nas seguintes peças do processo:
a) Hospital Universitário Getúlio Vargas (peça 184);
b) Universidade Federal de São Paulo (peça 173);
c) Universidade Federal de Lavras (peça 170);
d) Universidade Federal do Triângulo Mineiro (peça 131);
e) Universidade Federal de Goiás (peça 212);
f) Universidade Federal de Santa Catarina (peça 205);
g) Universidade Federal de Santa Maria (peça 164);
h) Fundação Universidade do Amazonas (peça 204);
i) Fundação Universidade Federal de Uberlândia (peça 181);
j) Fundação Universidade Federal de Ouro Preto (peça 175);
k) Fundação Universidade Federal de Viçosa (peça 163);
l) Hospital Universitário Maria Aparecida Pedrossim (peças 160-161);
m) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de MG (peça 187);
n) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano (peça 221);
o) Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (peça 172).
152. Todos os órgãos diligenciados confirmaram que as propostas das empresas foram recusadas e
alguns complementaram o motivo da recusa.
153. À semelhança das situações abordadas no achado 3.1 (não aplicação de penalidade a empresa
que prejudica o processo licitatório), nenhum dos órgãos/entidades consultados autuou processos
administrativos para apuração da conduta da empresa, conduta esta com indício de afronta ao artigo 7° da
Lei 10.520/2002, conforme a orientação contida na alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-
Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (Comunica no sistema Comprasnet em 29/8/2011).
154. Os motivos de recusa das propostas da empresa Rei-Labor foram em decorrência de (tabela 9 do
Anexo 6 deste relatório):
a) desclassificação a pedido do licitante (170 casos – 41%);
b) proposta em desacordo com as exigências do edital (98 casos – 24%);
c) não enviou documentação conforme solicitado em edital (65 casos – 15%);
d) outros (82 casos – 20%).
155. A desclassificação a pedido do licitante foi responsável pela recusa de 170 das 415 propostas
em análise (41%), o que é um indício de que a empresa, repetidamente, infringiu o artigo 7° da Lei
10.520/2002.
156. Dessa forma, propomos que seja realizada a oitiva da empresa para que esclareça suas condutas
em relação às propostas listadas na tabela 9 do Anexo 6 deste relatório, alertando-a de que o não
acatamento dos esclarecimentos poderá caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que
poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992, na declaração de inidoneidade da empresa para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal.
Center Sponchiado Ltda.-ME (CNPJ 04.418.934/0001-07)
157. A empresa Center Sponchiado teve um total de 8.061 propostas recusadas de 192.106 itens de
pregão em que participou, conforme se depreende da análise da tabela 2. Já ao se analisar o número de
pregões, dos 5.500 em que participou, em 1.686 a empresa teve pelo menos uma proposta recusada.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

158. As diligências questionando as propostas recusadas da empresa entre 1º/6/2010 e 21/6/2012

(para itens já homologados) foram encaminhadas aos órgãos listados abaixo. Entre parênteses encontram-
se os números das peças do ofício encaminhado pela Sefti e da resposta do órgão, respectivamente.
a) Embrapa/CNPT (peças 70; 165);
b) Embrapa/CNPH (peças 72; 191);
c) Universidade Federal de São Paulo (peças 76; 173);
d) Universidade Federal de Lavras (peças 78; 170);
e) Universidade Federal do Triângulo Mineiro (peças 80; 131);
f) Universidade Federal de Goiás (peças 82; 212);
g) Universidade Federal de Santa Catarina (peças 85; 205);
h) Universidade Federal de Santa Maria (peças 87; 164);
i)Fundação Universidade do Amazonas (peças 89; 204);
j)Fundação Universidade Federal de Uberlândia (peças 91; 181);
k) Fundação Universidade Federal de Viçosa (peças 95; 163);
l)Hospital Universitário Maria Aparecida Pedrossim (peças 97; 160-161);
m) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de MG (peças 99; 187);
n) Universidade Federal de Campina Grande (peças 101; 171);
o) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano (peças 103; 221);
p) Prefeitura Militar de Brasília / MD – Comando do Exército (peças 105; 220);
q) Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (peças 107; 162).
159. Ao todo foram questionadas 405 propostas recusadas da empresa, que se encontram listadas na
tabela 10 do Anexo 7 deste relatório.
160. Em suas respostas, todos os órgãos diligenciados confirmaram que as propostas das empresas
foram recusadas. Além disso, alguns órgãos complementaram o motivo da recusa.
161. Nenhum dos órgãos/entidades acima citados autuou processos administrativos para punição das
empresas, conforme determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002 e a alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-
Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (Comunica no sistema Comprasnet em 29/8/2011), o que
reforça o achado do parágrafo 3.1 deste relatório (não aplicação de penalidade a empresa que prejudica o
processo licitatório).
162. Os motivos para recusa das propostas da empresa Center Sponchiado foram os seguintes (tabela
10 do Anexo 7 deste relatório):
a) produto ofertado não atende às especificações do edital (176 casos – 43%);
b) proposta em desacordo com as exigências do edital (109 casos – 27%);
c) não enviou documentação conforme solicitado em edital (40 casos – 10%);
d) desclassificação a pedido do licitante (29 casos – 7%);
e) não enviou proposta (23 casos – 6%)
f) outros (28 casos – 7%).
163. Conforme se pode verificar na relação das propostas recusadas da empresa, em 70% dos casos
analisados (letras ‘a’ e ‘b’supra) a empresa ofertou produtos ou formulou propostas em desacordo com o
edital, com idícios de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002.
164. Como agravante, tem-se que a empresa ofereceu o menor lance nos itens 123, 126 e 130 do
Pregão 184/2011, de 12/1/2012, promovido pela Universidade Federal de Goiás e nos itens 18, 29, 30 e
31 do Pregão 1/2012, de 15/2/2012, promovido pela Fundação Universidade do Amazonas, mas teve as
propostas recusadas, pois estava impedida de licitar em órgãos do Governo Federal (peças 233 e 234).
165. Esse comportamento da empresa de participar de licitações, mesmo estando impedida, é um
indício de sua disposição em burlar as disposições legais vigentes, o que caracterizaria a fraude às

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

licitações citadas no parágrafo precedente.

166. Dessa forma, propomos que seja realizada a oitiva da empresa em relação às propostas listadas
na tabela 10 do Anexo 7 deste relatório, alertando-a de que o não acatamento dos esclarecimentos poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei
8.443/1992, na declaração de inidoneidade da empresa para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.
Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório (CNPJ 05.054.633/0001-04)
167. Na tabela 2, observa-se que de 1.601 pregões em que participou, a empresa Kimicalbino
Comércio Atacadista de Material de Laboratório teve pelo menos uma proposta recusada em 678. No
total, durante o período analisado, a empresa teve 4.737 propostas recusadas.
168. Foram encaminhadas diligências, questionando suas propostas recusadas desde 1º/6/2010 (para
itens já homologados), aos seguintes órgãos (entre parênteses estão os números das peças do ofício
encaminhado pela Sefti e da resposta do órgão, respectivamente):
a) Hospital Universitário Getúlio Vargas (peças 74; 184);
b) Universidade Federal de São Paulo (peças 76; 173);
c) Universidade Federal de Lavras (peças 78; 170);
d) Universidade Federal do Triângulo Mineiro (peças 80; 131);
e) Universidade Federal de Goiás (peças 82; 212);
f) Universidade Federal de Santa Maria (peças 87; 164);
g) Fundação Universidade do Amazonas (peças 89; 204);
h) Fundação Universidade Federal de Uberlândia (peças 91; 181);
i) Fundação Universidade Federal de Ouro Preto (peças 93; 175);
j) Fundação Universidade Federal de Viçosa (peças 95; 163);
k) Universidade Federal de Campina Grande (peças 101; 171).
169. Foram questionadas 165 propostas recusadas da empresa (com itens homologados e data de
abertura posterior a 1º/6/2010).
170. Das 165 propostas recusadas da empresa que foram questionadas aos órgãos acima, apenas uma
não foi confirmada: a proposta feita para o item 1 do Pregão 22/2010 da Universidade Federal do
Triângulo Mineiro.
171. Segundo a universidade, ‘houve um equívoco da Pregoeira ao desclassificar a referida proposta,
a qual foi vencedora do referido item conforme registrado no Resultado por Fornecedor, disponível no
Comprasnet’ (peça 131, p. 3).
172. Entretanto, todas as outras 164 propostas foram confirmadas como sendo recusadas pelos
órgãos diligenciados. Além disso, alguns órgãos complementaram o motivo da recusa. A relação com as
164 propostas que devem ser questionadas à empresa encontra-se na tabela 11 do Anexo 8 deste relatório.
173. Novamente, nenhum dos órgãos/entidades questionados autuou processos administrativos para
apuração da conduta da empresa, conforme determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002 e a alínea ‘a’ do
parágrafo 2° do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (Comunica no sistema Comprasnet em
29/8/2011).
174. Os motivos de recusa das propostas da empresa Kimicalbino Comércio Atacadista de Material
de Laboratório foram em decorrência de (tabela 11 do Anexo 8 deste relatório):
a) desclassificação a pedido do licitante (100 casos – 61%);
b) produto ofertado não atende às especificações do edital (21 casos – 13%);
c) proposta em desacordo com as exigências do edital (20 casos – 12%)
d) apresentação de lance inexequível (14 casos – 9 %);
e) outros (9 casos – 5%).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

175. A desclassificação a pedido do licitante foi responsável pela recusa de cem das 164 propostas
em análise (61%), o que é um indício de que a empresa, repetidamente, infringiu o artigo 7° da Lei
10.520/2002.
176. Dessa forma, propomos que seja realizada a oitiva da empresa em relação às propostas listadas
na tabela 11 do Anexo 8 deste relatório, alertando-a de que o não acatamento dos esclarecimentos poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei
8.443/1992, na declaração de inidoneidade da empresa para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.
G P Mattara Suprimentos para Informática – ME (CNPJ 05.114.599/0001-08)
177. De acordo com os dados da tabela 2, a empresa G P Mattara Suprimentos para Informática teve
pelo menos uma proposta recusada em 1.077 pregões dos 2.382 em que participou no período, tendo ao
todo 9.464 propostas recusadas.
178. Conforme já explicitado, a fim de confirmar esses números, foram encaminhadas diligências a
alguns órgãos questionando as propostas recusadas da empresa.
179. Entretanto, por economia processual e racionalização administrativa foi feita uma amostragem
em relação às propostas recusadas, conforme metodologia explicada no parágrafo 141.
180. As diligências, que solicitavam as informações listadas no parágrafo 146, foram encaminhadas
aos seguintes órgãos:
a) Embrapa/CNPT (peças 70; 165);
b) Universidade Federal de São Paulo (peças 76; 173);
c) Universidade Federal do Triângulo Mineiro (peças 80; 131);
d) Universidade Federal de Santa Catarina (peças 85; 205);
e) Fundação Universidade Federal de Uberlândia (peças 91; 181);
f) Fundação Universidade Federal de Ouro Preto (peças 93; 175);
g) Fundação Universidade Federal de Viçosa (peças 95; 163);
h) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de MG (peças 99; 187);
i)Universidade Federal de Campina Grande (peças 101; 171);
j)Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (peças 107; 162).
181. Os números das peças dos ofícios encaminhados pela Sefti e das respostas dos órgãos,
respectivamente, encontram-se entre parênteses.
182. Foram questionadas 167 propostas recusadas da empresa, que se encontram listadas na tabela 12
do Anexo 9 deste relatório.
183. Todos os órgãos/entidades diligenciados confirmaram que as propostas da empresa foram
recusadas, entretanto nenhum deles autuou processos administrativos para apuração da conduta da
empresa, conforme determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002 e a alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-
Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (Comunica no sistema Comprasnet em 29/8/2011).
184. Além disso, alguns órgãos complementaram o motivo da recusa.
185. Os motivos de recusa das propostas da empresa G P Mattara Suprimentos para Informática
foram em decorrência de (tabela 12 do Anexo 9 deste relatório):
a) proposta em desacordo com as exigências do edital (71 casos – 42%);
b) produto ofertado não atende às especificações do edital (59 casos – 35%);
c) não enviou documentação conforme solicitado em edital (31 casos – 19%);
d) outros (6 casos – 4%).
186. Com relação às desclassificações decorrentes de a empresa ter ofertado produto que desatendia
às especificações do edital, verificou-se que em diversos pregões foram ofertados cartuchos para
impressora não originais, apesar de essa exigência constar explicitamente dos editais, o que é um indício
25
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

de que a empresa, repetidamente, infringiu o artigo 7° da Lei 10.520/2002.

187. Dessa forma, propomos que seja realizada a oitiva da empresa em relação às propostas listadas
na tabela 12 do Anexo 9 deste relatório, alertando-a de que o não acatamento dos esclarecimentos poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei
8.443/1992, na declaração de inidoneidade da empresa para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.
Vetec Química Fina Ltda. (CNPJ 29.976.032/0001-09)
188. A empresa Vetec Química Fina Ltda teve um total de 2.382 propostas recusadas, distribuídas
em 369 pregões dos 1.078 em que participou no período, conforme se depreende da análise da tabela 2.
189. Foram encaminhadas diligências, questionando suas propostas recusadas desde 1º/6/2010 (para
itens já homologados), aos seguintes órgãos (entre parênteses estão os números das peças do ofício
encaminhado pela Sefti e da resposta do órgão, respectivamente):
a) Laboratório Nacional Agropecuário em Porto Alegre (peças 68; 159);
b) Embrapa/CNPH (peças 72; 191);
c) Universidade Federal de Lavras (peças 78; 170);
d) Universidade Federal do Triângulo Mineiro (peças 80; 131);
e) Universidade Federal de Goiás (peças 82; 212);
f) Universidade Federal de Santa Maria (peças 87; 164);
g) Fundação Universidade do Amazonas (peças 89; 204);
h) Fundação Universidade Federal de Uberlândia (peças 91; 181);
i) Fundação Universidade Federal de Ouro Preto (peças 93; 175);
j) Hospital Universitário Maria Aparecida Pedrossim (peças 97; 160-161);
k) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de MG (peças 99; 187).
190. Foram questionadas 158 propostas recusadas da empresa (com itens homologados e data de
abertura entre 1º/6/2010 e 21/6/2012), as quais foram confirmadas pelos órgãos diligenciados em suas
respostas. Além disso, alguns deles complementaram o motivo da recusa.
191. Confirmando mais uma vez o achado do parágrafo 3.1 deste relatório (não aplicação de
penalidade a empresa que prejudica o processo licitatório), nenhum dos órgãos questionados autuou
processos administrativos para punição das empresas, conforme determina o artigo 7° da Lei 10.520/2002
e a alínea ‘a’ do parágrafo 2° do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011 (Comunica no
sistema Comprasnet em 29/8/2011).
192. Analisando-se as propostas da empresa Vetec relacionadas na tabela 13 do Anexo 10 deste
relatório, verifica-se que os motivos de recusa dessas propostas foram em decorrência de:
a) proposta em desacordo com as exigências do edital (95 casos – 60%);
b) produto ofertado não atende às especificações do edital (36 casos – 23%);
c) desclassificação a pedido do licitante (15 casos – 9%)
d) outros (12 casos – 8%).
193. Conforme se pode verificar na relação das propostas recusadas da empresa, em 83% dos casos
analisados a empresa se comportou de forma irregular, ofertando produtos ou formulando propostas em
desacordo com o edital, o que é um indício de que, repetidamente, infringiu o artigo 7° da Lei
10.520/2002.
194. Como agravante, tem-se a situação de participação da empresa juntamente com a sua
controladora, em diversos itens de pregão, conforme relatado na situação encontrada (parágrafo 136).
195. Dessa forma, tendo em vista a relação societária surgida em 3/6/2011 e a efetiva obtenção de
vantagem de uma empresa em decorrência do comportamento da outra, fica evidenciado indício de
conluio entre as duas e, consequentemente, indício de fraude ao Pregão 22/2011, de 30/11/2011, do
Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (código Uasg: 130103; peça 216).
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

196. Diante de todo o exposto, propõe-se que seja realizada a oitiva da empresa Vetec, em relação às
propostas listadas na tabela 13 do Anexo 10 deste relatório, e da empresa Sigma-Aldrich, em relação à
sua participação, juntamente com a sua controlada, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52, 61,
64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120 do Pregão 22/2011, de 30/11/2011, do Laboratório Nacional
Agropecuário no Rio Grande do Sul (código Uasg: 130103; peça 216), alertando-as de que o não
acatamento dos esclarecimentos poderá caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que
poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992, na declaração de suas inidoneidades para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal.
3.3.5. Evidências
Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ 01.293.314/0001-92)
a) relação das propostas recusadas, entre 1º/6/2010 e 21/6/2012, e confirmadas pelos órgãos
(peça 223);
b) Oficio 792/2012/GR/Ufam (peça 184);
c) Oficio Unifesp/PRO-ADM 89/2012 (peça 173);
d) Oficio 299/2012/GAB/UFLA (peça 170);
e) Ofício 213/2012/Reitoria/UFTM (peça 131);
f) Ofício 1235/GAB/UFG (peça 212);
g) Ofício 590/2012/BR/UFSC (peça 205);
h) Oficio 841/2012-GR (peça 164);
i) Ofício 814/2012/GR/Ufam (peça 204);
j) Oficio R/UFU/587/2012 (peça 181);
k) Ofício Conjunto Auditoria/Reitoria/Ufop 15/2012 (peça 175);
l) Ofício 0380/2012/RTR (peça 163);
m) Ofício 149/2012-DRG/NHU/UFMS (peças 160-161);
n) Oficio 452/2012-GAB/Reitoria/IFMG/Setec/MEC (peça 187);
o) Ofício 994/2012/IF Baiano/GAB (peça 221);
p) Ofício 2256/2012-INTO/MS (peça 172).
Center Sponchiado Ltda.-ME (CNPJ 04.418.934/0001-07)
a) relação das propostas recusadas, entre 1º/6/2010 e 21/6/2012, e confirmadas pelos órgãos
(peça 224);
b) Ofício C.CGE.CNPT 360/2012 (peça 165);
c) Oficio C.CGE.CNPH 60/2012 (peça 191);
d) Oficio Unifesp/PRO-ADM 89/2012 (peça 173);
e) Oficio 299/2012/GAB/UFLA (peça 170);
f) Ofício 213/2012/Reitoria/UFTM (peça 131);
g) Ofício 1235/GAB/UFG (peça 212);
h) Ofício 590/2012/BR/UFSC (peça 205);
i) Oficio 841/2012-GR (peça 164);
j) Ofício 814/2012/GR/Ufam (peça 204);
k) Oficio R/UFU/587/2012 (peça 181);
l) Ofício 0380/2012/RTR (peça 163);
m) Ofício 149/2012-DRG/NHU/UFMS (peças 160-161);
n) Oficio 452/2012-GAB/Reitoria/IFMG/Setec/MEC (peça 187);
o) Ofício 112-12/G/PRA/UFCG (peça 171);
p) Ofício 994/2012/IF Baiano/GAB (peça 221);
q) Oficio 362-SCCR/CCIEx (peça 220);
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

r) Ofício 1184/2012-GAB/INPE (peça 162);

s) Ata do Pregão 184/2011, da Universidade Federal de Goiás (peça 233);
t) Ata do Pregão 1/2012, da Fundação Universidade do Amazonas (peça 234).
Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório (CNPJ 05.054.633/0001-04)
a) relação das propostas recusadas, entre 1º/6/2010 e 21/6/2012, e confirmadas pelos órgãos
(peça 225);
b) Oficio 792/2012/GR/Ufam (peça 184);
c) Oficio Unifesp/PRO-ADM 89/2012 (peça 173);
d) Oficio 299/2012/GAB/UFLA (peça 170);
e) Ofício 213/2012/Reitoria/UFTM (peça 131);
f) Ofício 1235/GAB/UFG (peça 212);
g) Oficio 841/2012-GR (peça 164);
h) Ofício 814/2012/GR/Ufam (peça 204);
i) Oficio R/UFU/587/2012 (peça 181);
j) Ofício Conjunto Auditoria/Reitoria/Ufop 15/2012 (peça 175);
k) Ofício 0380/2012/RTR (peça 163);
l) Ofício 112-12/G/PRA/UFCG (peça 171).
G P Mattara Suprimentos para Informática – ME (CNPJ 05.114.599/0001-08)
a) relação das propostas recusadas, a partir de 1º/6/2010, e confirmadas pelos órgãos (peça 226);
b) Ofício C.CGE.CNPT 360/2012 (peça 165);
c) Oficio Unifesp/PRO-ADM 89/2012 (peça 173);
d) Ofício 213/2012/Reitoria/UFTM (peça 131);
e) Ofício 590/2012/BR/UFSC (peça 205);
f) Oficio R/UFU/587/2012 (peça 181);
g) Ofício Conjunto Auditoria/Reitoria/Ufop 15/2012 (peça 175);
h) Ofício 0380/2012/RTR (peça 163);
i) Oficio 452/2012-GAB/Reitoria/IFMG/Setec/MEC (peça 187);
j) Ofício 112-12/G/PRA/UFCG (peça 171);
k) Ofício 1184/2012- GAB/INPE (peça 162).
Vetec Química Fina Ltda. (CNPJ 29.976.032/0001-09)
a) relação das propostas recusadas, a partir de 1º/6/2010, e confirmadas pelos órgãos (peça 227);
b) Oficio 283/2012 - COO/Lanagro/RS (peça 159);
c) Oficio C.CGE.CNPH 60/2012 (peça 191);
d) Oficio 299/2012/GAB/UFLA (peça 170);
e) Ofício 213/2012/Reitoria/UFTM (peça 131);
f) Ofício 1235/GAB/UFG (peça 212);
g) Oficio 841/2012-GR (peça 164);
h) Ofício 814/2012/GR/Ufam (peça 204);
i) Oficio R/UFU/587/2012 (peça 181);
j) Ofício Conjunto Auditoria/Reitoria/Ufop 15/2012 (peça 175);
k) Ofício 149/2012-DRG/NHU/UFMS (peças 160-161);
l) Oficio 452/2012-GAB/Reitoria/IFMG/Setec/MEC (peça 187);
m) Quadro Societário da empresa Vetec Química Fina Ltda. (peça 215).
Sigma-Aldrich Brasil Ltda. (CNPJ 68.337.658/0001-27)
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

a) Quadro Societário da empresa Vetec Química Fina Ltda. (peça 215);

b) Ata do Pregão 22/2011, do Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (código
Uasg: 130103; peça 216).
3.3.6. Conclusão
197. Diante do exposto, conclui-se que as citadas empresas não honraram suas propostas,
apresentando repetidamente os mesmos tipos de justificativas para suas desistências ou simplesmente não
atendendo ao chamado da comissão de licitação.
198. Tal fato é prejudicial para a Administração, pois gera insegurança aos gestores dos
órgãos/entidades contratantes e prejuízos de diversas espécies. Muitas vezes, para adjudicar um único
item, o órgão licitante se vê obrigado a convocar dezenas de empresas, o que evidentemente onera e
atrasa o procedimento licitatório.
199. É de se ressaltar que, a despeito de as empresas declararem, antes do início da fase de lances,
que atendem aos requisitos de habilitação e de proposta exigidos no edital, em muitos casos há indícios de
que, mesmo sabendo previamente que não atendem às condições editalícias, as empresas se arriscam em
participar das licitações. Uma possível causa é a evidenciada falta de ação por parte dos agentes públicos,
que não adotam medidas para coibir tais comportamentos das licitantes.
200. Considerando a gravidade dos indícios encontrados e a prática recorrente desse tipo de
comportamento pelas empresas supracitadas, em um número muito expressivo de vezes, entende-se que,
respeitado os princípios do contraditório e da ampla defesa, essas empresas devam ser impedidas de
continuar prejudicando os processos licitatórios.
201. Dessa forma, propõe-se a realização de oitiva das empresas Rei-Labor, Center Sponchiado,
Kimicalbino, G P Mattara e Vetec, em relação às propostas por elas formuladas e não honradas,
constantes das tabelas 9 (Anexo 6), 10 (Anexo 7), 11 (Anexo 8), 12 (Anexo 9) e 13 (Anexo 10),
respectivamente, alertando-as de que o não acatamento dos esclarecimentos poderá caracterizar a
ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992, na
declaração de suas inidoneidades para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração
Pública Federal.
202. Propõe-se, ainda, a realização de oitiva da empresa Sigma-Aldrich em relação à sua
participação, juntamente com a sua controlada, a empresa Vetec, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49,
51, 52, 61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120 do Pregão 22/2011, de 30/11/2011, do Laboratório
Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (código Uasg: 130103; peça 216), nos quais se beneficiou
da desclassificação da sua sócia, obtendo a adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados
nas propostas recusadas da mesma, alertando-a de que o não acatamento dos esclarecimentos poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar, com fulcro no art. 46 da Lei
8.443/1992, na declaração de sua inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.
203. É oportuno consignar que informações mais detalhadas a respeito das propostas relacionadas
nas peças retrocitadas podem ser obtidas consultando-se as atas dos respectivos pregões, as quais são de
domínio público e podem ser acessadas por meio do sistema Comprasnet (www.comprasnet.gov.br).
204. No que tange à participação na disputa para um determinado item de pregão, de empresas que
possuam relações societárias, conforme abordado nos itens 194 a 196 que trataram desta situação em caso
concreto envolvendo as empresas Vetec e Sigma-Aldrich, entende-se que, a par das providências
propostas para essas empresas, são necessárias outras medidas saneadoras de maior abrangência, com o
fito de, se não eliminar, pelo menos reduzir as ocorrências desse tipo de comportamento irregular.
205. Nesse sentido, propõe-se o encaminhamento de determinação aos órgãos governantes superiores
para que orientem os seus jurisdicionados sobre o entendimento que este Tribunal tem reiteradamente
expressado a respeito da matéria, incluindo recomendação para que o assunto seja normatizado em seus
respectivos âmbitos.
3.3.7. Proposta de Encaminhamento

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

206. Promover a oitiva das empresas a seguir, para que, no prazo de quinze dias, justifiquem suas
condutas irregulares:
206.1. Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda., CNPJ 01.293.314/0001-92, para que
justifique as condutas irregulares nos pregões relacionados na tabelas 9 (Anexo 6), cientificando-a de que
o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar
a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para
participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992.
206.2. Center Sponchiado Ltda. – ME, CNPJ 04.418.934/0001-07 para que justifique as condutas
irregulares nos pregões relacionados na tabela 10 (Anexo 7), cientificando-a de que o não acatamento dos
esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar a ocorrência de
fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para participar de
licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992.
206.3. Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório, CNPJ 05.054.633/0001-04, para
que justifique as condutas irregulares nos pregões relacionados na tabela 11 (Anexo 8), cientificando-a de
que o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua
inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei
8.443/1992.
206.4. G P Mattara Suprimentos para Informática – ME, CNPJ 05.114.599/0001-08 para que justifique
as condutas irregulares nos pregões relacionados na tabela 12 (Anexo 9), cientificando-a de que o não
acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar a
ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para
participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992.
206.5. Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, para que justifique as condutas
irregulares nos pregões relacionados na tabela 13 (Anexo 10), cientificando-a de que o não acatamento
dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar a ocorrência de
fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para participar de
licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992.
206.6. Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, para que justifique a conduta irregular no
pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do
Sul (código Uasg: 130103; peça 216), no qual participou, juntamente com a sua controladora, a empresa
Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52,
61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, a qual se beneficiou das suas desclassificações, com a
adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas suas propostas recusadas, cientificando-
a de que o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua
inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei
8.443/1992.
206.7. Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, para que justifique a conduta irregular
no pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande
do Sul (código Uasg: 130103; peça 216), no qual participou, juntamente com a sua controlada, a empresa
Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52,
61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, se beneficiando da desclassificação da sua sócia, com a
adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas propostas recusadas da mesma,
cientificando-a de que o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste
Tribunal poderá caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração
de sua inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46
da Lei 8.443/1992.
207. Determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP), ao Departamento
de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho
Nacional do Ministério Público, ao Ministério da Defesa, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

ao Tribunal de Contas da União que, em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da
eficiência) e ao art. 6°, inciso II, do Decreto-Lei 200/1967, orientem as áreas responsáveis por conduzir as
licitações, inclusive as de seus jurisdicionados, quando houver, para que:
207.1. desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo item feitas por empresas que
possuam sócio em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta Corte tem considerado que
esse comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa,
constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 775/2011, 1.793/2011, 1047/2012 e
1.546/2012, todos do Plenário).
207.2. autuem processo administrativo contra as empresas que incorrerem na irregularidade aludida no
subparágrafo precedente, tendo em vista se tratar de comportamento inidôneo, o qual está tipificado no
art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos processos
poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116,
inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82.
208. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP), ao
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça
e ao Conselho Nacional do Ministério Público que, em atenção ao art. 6°, incisos II e V, do Decreto-Lei
200/1967, expeçam norma regulamentando as situações que envolvam propostas para o mesmo item de
pregão feitas por empresas que possuam sócio em comum, bem como as providências a serem adotadas
pelas áreas responsáveis pela condução de licitações, caso tais situações sejam identificadas, tendo em
conta o disposto nos subparágrafos 207.1 e 207.2.

4. ANÁLISE DO ATENDIMENTO DAS DELIBERAÇÕES

209. Procede-se nesta seção à análise do atendimento das deliberações constantes dos itens 9.2.1.1,
9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, por órgão a que se destinou
a deliberação.
4.1. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão (SLTI/MP)
Deliberação 1
4.1.1. Situação que levou à proposição da deliberação
210. A auditoria de conformidade no sistema Comprasnet, realizada por esta Secretaria em 2010,
verificou a existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas (TC 011.643/2010-2, peça 3, p. 8-13, achado 3.3). No referido achado,
anotaram-se situações potenciais recorrentes de empresas que apresentaram os lances mínimos e, ao
serem convocadas pelo pregoeiro para o encaminhamento de documentação de habilitação ou de planilhas
ajustadas aos seus lances, desistiram de forma repentina e injustificada. Nessa situação foram encontradas
31.793 empresas, variando o número de ocorrências por empresa de 1 a 12.370 vezes e totalizando
R$ 4.616.783.485,83 de valor estimado das contratações.
211. Naquela oportunidade, a equipe de fiscalização teceu considerações sobre diversos aspectos em
que tal comportamento acarreta prejuízos ao setor público, aduzindo que a ‘recorrente desclassificação de
um mesmo conjunto de empresas sugere expectativa de impunidade perante a Administração, uma vez
que é incomum sofrerem sanções dos gestores’ (TC 011.643/2010-2, peça 3, p. 10).
212. Consignou, ainda, os seguintes entendimentos (TC 011.643/2010-2, peça 3, p. 12-13):
103. A despeito de as empresas declararem, antes do início da fase de lances, que atendem aos
requisitos de habilitação e de proposta exigidos no edital, em alguns casos, mesmo sabendo
previamente não atender às condições mínimas, as empresas se arriscam em participar das
licitações, confiando no fato de que não serão penalizadas.
104. Do contato com alguns gestores e da experiência vivenciada nos trabalhos de rotina da
Sefti, verifica-se, na prática, a baixa incidência de instauração de processos administrativos

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

para penalizar as empresas enquadradas nos casos supramencionados por parte dos órgãos
envolvidos, abstendo-se, esses, da oportunidade de afastar essas empresas dos processos
licitatórios.
105. Considerando a gravidade dos indícios encontrados, a inércia de agentes públicos
envolvidos e a recorrente prática desse tipo de comportamento por algumas empresas, entende-
se que já seria possível promover audiência de gestores omissos que não autuaram processos
administrativos contra as empresas que infringiram o art. 7° da Lei 10.520/2002. Entretanto,
como a maioria dos gestores desconhece a importância e a obrigatoriedade dessa prática e a
cultura predominante na Administração é a de não autuar processos nesses casos, optou-se,
nesse momento, por deliberações orientadoras em detrimento de audiências dos responsáveis,
sem prejuízo da adoção dessa medida em oportunidades futuras.
213. Dessa forma, foi proposta a seguinte determinação à SLTI/MP, conforme item 9.2.1.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.2.1. oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg:
9.2.1.1. a autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais
previstos no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa
dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82
da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com
fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº
8.443/1992;
4.1.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
214. O órgão informou que expediu orientação aos Subsecretários de Planejamento, Orçamento e
Administração (TC 011.643/2010-2, peça 10, p. 15), por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de
25/8/2011 (peça 66), bem como a todas as unidades do Siasg, por intermédio da mensagem 068021,
de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67).
4.1.3. Análise
215. O órgão efetuou as orientações nos termos da determinação do TCU.
4.1.4. Evidências
a) Nota Técnica DLSG/SLTI/MP 223/2011 (TC 011.643/2010-2, peça 10);
b) Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP 23/2011 (peça 66);
c) Mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67).
4.1.5. Conclusão
216. A determinação foi cumprida.
4.1.6. Proposta de Encaminhamento
217. Não há.
Deliberação 2
4.1.7. Situação que levou à proposição da deliberação
218. A auditoria de conformidade no sistema Comprasnet, realizada por esta Secretaria em 2010,
verificou a existência de empresas com sócios em comum que apresentam propostas para o mesmo item
de determinada licitação (TC 011.643/2010-2, peça 3, p. 7-8, achado 3.2). Nessa situação foram
encontrados indícios de 16.547 casos em que pelo menos duas empresas deram lance para determinado
item do pregão e possuíam, pelo menos, um sócio em comum.
219. Naquela oportunidade, a equipe de fiscalização consignou que ‘se houver a existência de sócios
em comum de empresas que disputam o mesmo item de um mesmo certame, há evidente prejuízo à
isonomia e à competitividade da licitação’, favorecendo a incidência de conluio entre os participantes.
Nesse sentido, asseverou que a prática de conluio entre licitantes tem sido amplamente condenada por

32
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

este Tribunal, ‘a exemplo dos julgados consignados nos Acórdãos 2.143/2007-TCU-Plenário e

1.433/2010-TCU-Plenário, que declararam a inidoneidade das empresas envolvidas e aplicaram multas
aos gestores coniventes com a situação’. Aventou que tal tipo de comportamento possibilita a existência
de empresas atuando como ‘coelho’, ou seja, reduzindo os preços a fim de desestimular a participação de
outros licitantes na etapa de lances, desistindo posteriormente do certame para beneficiar a outra empresa
que esteja participando do conluio, que, por sua vez, acaba sendo contratada sem ter apresentado a melhor
proposta, provocando, assim, prejuízo para a Administração (TC 011.643/2010-2, peça 3, p. 7).
220. Consignou, ainda, o entendimento de que para minimizar a possibilidade da ocorrência desses
conluios ‘é recomendável que os pregoeiros e demais servidores responsáveis pela condução dos
procedimentos licitatórios, tomem ciência da composição societária das empresas participantes dos
certames, de forma a ficarem atentos a atitudes potencialmente suspeitas envolvendo essas empresas’ (TC
011.643/2010-2, peça 3, p. 8).
221. Dessa forma, foi proposta a seguinte recomendação à SLTI/MP, conforme item 9.3.2.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.3.2. promova alterações no sistema Comprasnet:
9.3.2.1. para emitir alerta aos pregoeiros sobre a apresentação de lances, para o mesmo item,
por empresas que possuam sócios em comum, com vistas a auxiliá-los na identificação de
atitudes suspeitas no decorrer do certame que possam sugerir a formação de conluio entre
essas empresas, em atenção ao art. 90 da Lei nº 8.666/1993;
4.1.8. Providências adotadas e comentários dos gestores
222. De acordo com o órgão, essa medida foi implantada por meio da demanda 45512 da empresa
mantenedora do sistema. Além disso, o órgão encaminhou evidência dessa implementação (peça 217).
4.1.9. Análise
223. O órgão promoveu a alteração recomendada no sistema Comprasnet.
4.1.10. Evidências
a) Ofício DLSG/SLTI/MP 1.686/2012 (peça 36);
b) Aviso – Departamento de Logística e Serviços Gerais (peça 217).
4.1.11. Conclusão
224. A recomendação foi implementada.
4.1.12. Proposta de Encaminhamento
225. Não há.
Deliberação 3
4.1.13. Situação que levou à proposição da deliberação
226. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Naquela oportunidade, a equipe de fiscalização registrou, a propósito desta
deliberação, que ‘os gestores frequentemente possuem visão apenas parcial do comportamento do
mercado’ e que a conduta inconveniente das empresas se repete em vários órgãos de diversas unidades da
federação, ‘reforçando a necessidade de se promover alterações no sistema [Comprasnet] com vistas a
possibilitar uma visão nacional da situação por parte dos gestores’ (TC 011.643/2010-2, peça 3, p. 12).
227. De acordo com a análise que norteou a proposição da deliberação sob comento, esperava-se que
com a atuação dos gestores a incidência do problema diminuísse no âmbito dos seus respectivos órgãos,
em função da reputação que esses construiriam no mercado, e que as empresas punidas deixariam de criar
problemas não só para o órgão contratante, mas também para outros órgãos da Administração Pública
Federal (TC 011.643/2010-2, idem).
228. Dessa forma, foi proposta a seguinte recomendação à SLTI/MP, conforme item 9.3.2.2 do
33
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.3.2. promova alterações no sistema Comprasnet:
(...)
9.3.2.2. visando possibilitar a consulta da quantidade de vezes em que as empresas
participantes de um certame licitatório foram anteriormente desclassificadas,e permitir acesso
às respectivas atas, com o intuito de subsidiar a instauração de processos administrativos
contra aquelas que vêm recorrentemente infringindo atos tipificados no art. 7º da Lei nº
10.520/2002;
4.1.14. Providências adotadas e comentários dos gestores
229. Inicialmente, a SLTI/MP informou que essa recomendação ainda não havia sido implementada
em razão da complexidade técnica envolvida. Segundo o órgão, seria imprescindível maior discussão e
avaliação técnica, envolvendo as equipes técnicas do Departamento de Logística e Serviços Gerais e da
empresa mantenedora do Siasg, mas que até 30/8/2012 seria apresentada a definição da solução a ser
implementada (peça 36, p. 9-10).
230. Em outubro/2012, atendendo à solicitação de informações constante do Ofício de Requisição
03-634/2012, o órgão informou que abriu demanda ao seu prestador de serviços de TI para o
desenvolvimento de funcionalidade no sistema Comprasnet que permita ao pregoeiro consultar a
quantidade de vezes em que as empresas participantes de um certame licitatório foram desclassificadas
anteriormente e os respectivos certames em que isso ocorreu. A previsão de implantação é para o primeiro
trimestre de 2013 (peça 183).
4.1.15. Análise
231. A definição pela SLTI da solução técnica a ser implementada encontra-se em consonância com
a deliberação deste Tribunal. Conforme informação do órgão, foi aberta demanda para o seu prestador de
serviços de TI para a implementação da solução, a qual está prevista para o primeiro trimestre de 2013.
4.1.16. Evidências
a) Ofício DLSG/SLTI-MP 1.686/2012 (peça 36);
b) Ofício DLSG/SLTI-MP 3.499/2012 (peça 183).
4.1.17. Conclusão
232. A recomendação encontra-se em implementação e no prazo. Dessa forma, o cumprimento desta
deliberação deverá ser verificado quando do monitoramento final das deliberações do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
4.1.18. Proposta de Encaminhamento
233. Não há.
4.2. Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest/MP)
4.2.1. Situação que levou à proposição da deliberação
234. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no item 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação ao Dest/MP, conforme
item 9.5.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.5.1. orientem, conforme o caso, as entidades ou os órgãos sob sua atuação:
9.5.1.1. acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas que
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não
autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a
seus gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por
parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição
Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
34
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

4.2.2. Providências adotadas e comentários dos gestores

235. O Dest/MP expediu ofício às entidades e órgãos sujeitos à sua atuação, no qual reproduziu os
termos do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário e solicitou que se adotassem as medidas necessárias para a
fiel observância das recomendações expedidas pelo TCU.
4.2.3. Análise
236. O Dest adotou a medida recomendada pelo Tribunal.
4.2.4. Evidências
a) Ofício MP/SE/Dest 590/2011 (peça 28).
4.2.5. Conclusão
237. A recomendação foi implementada.
4.2.6. Proposta de Encaminhamento
238. Não há.
4.3. Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
4.3.1. Situação que levou à proposição da deliberação
239. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação ao CNJ, conforme
item 9.5.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.5.1. orientem, conforme o caso, as entidades ou os órgãos sob sua atuação:
9.5.1.1. acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas que
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não
autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a
seus gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por
parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição
Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
4.3.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
240. A Presidência do CNJ divulgou o Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário ao Conselho da Justiça
Federal, ao Superior Tribunal de Justiça, ao Superior Tribunal Militar, ao Tribunal Superior Eleitoral e ao
Tribunal Superior do Trabalho. De acordo com o CNJ, a informação sobre o efetivo cumprimento da
orientação por ele retransmitida dependeria de consulta aos tribunais (peça 14, p. 2).
4.3.3. Análise
241. O CNJ adotou a medida recomendada pelo Tribunal.
4.3.4. Evidências
a) Ofício Circular GP-SCI 657/2011 (peça 14).
4.3.5. Conclusão
242. A recomendação foi implementada.
4.3.6. Proposta de Encaminhamento
243. Não há.
4.4. Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)
4.4.1. Situação que levou à proposição da deliberação
244. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação ao CNMP, conforme
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

item 9.5.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:

9.5.1. orientem, conforme o caso, as entidades ou os órgãos sob sua atuação:
9.5.1.1. acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas que
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não
autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a
seus gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por
parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição
Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
4.4.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
245. O CNMP encaminhou memorando circular copiando cópia integral de processo, contendo o
Aviso 1004-Seses-TCU-Plenário e cópia do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, para que fossem
adotadas as providências pertinentes pelas áreas destinatárias.
246. Seguindo orientação contida no Parecer 258-ALP/2011 da Assessoria Jurídica, o citado
memorando foi encaminhado às seguintes unidades administrativas do próprio CNMP:
a) Gerência de Contratos;
b) Gerência de Registro de Preços;
c) Comissão Permanente de Licitação;
d) Pregoeiros;
d) Coordenadoria de Materiais, Compras e Serviços;
e) Núcleo de Material e Patrimônio;
f) Secretaria de Tecnologia da Informação;
g) Secretaria de Comunicação;
h) Secretaria de Gestão Estratégica.
247. O referido parecer sugeriu, ainda, o encaminhamento dos autos do processo à Auditoria Interna
do CNMP, para manifestação, e à Comissão de Controle Administrativo e Financeiro, para conhecimento,
o que foi feito por meio dos Memorandos SG-CNMP 139/2011 (peça 54) e SE-CNMP 171/2011 (peça
117, p. 81), respectivamente.
4.4.3. Análise
248. Conforme o art. 130-A, § 2° da Constituição Federal, compete ao CNMP o controle da atuação
administrativa e financeira do Ministério Público. Por esse motivo, a deliberação, cujo cumprimento
encontra-se em análise, recomendou ao CNMP que orientasse as entidades e órgãos sob sua atuação
acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos
ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002.
249. De acordo com o art. 128, incisos I e II da Constituição Federal, os órgãos sob a atuação do
CNMP são os seguintes:
a) Ministério Público da União, que compreende:
a.1) Ministério Público Federal;
a.2) Ministério Público do Trabalho;
a.3) Ministério Público Militar;
a.4) Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;
b) Ministérios Públicos dos Estados.
250. Entretanto, a resposta do CNMP evidencia apenas que o Conselho orientou suas unidades
internas, não demonstrando que a orientação foi transmitida para os órgãos elencados no art. 128, incisos
I e II da Constituição Federal.
4.4.4. Evidências
a) Ofício SG/CNMP 149/2012 (peça 33);
36
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

b) Memorando Circular SE-CNMP 117/2011 (peça 55);

c) Processo 0.00.002.000861/2011-39 do CNMP (peça 117);
d) Parecer ALP 258/2011 da Assessoria Jurídica do CNMP (peça 116);
e) Memorando SG-CNMP 139/2011 (peça 54);
f) Memorando SE-CNMP 171/2011 (peça 117).
4.4.5. Conclusão
251. A recomendação não foi implementada.
252. Considerando-se a necessidade de se adotarem medidas que combatam a situação identificada
no relatório de fiscalização do sistema Comprasnet, a existência de um comportamento pernicioso para a
Administração Pública Federal por parte de licitantes que são reiteradamente desclassificados por não
atenderem aos editais ou por não honrarem suas propostas, conforme descrito no parágrafo 4.1.1 deste
relatório, entende-se conveniente e oportuno que a deliberação aqui tratada seja convertida de
recomendação para determinação, em consonância com o que dispõe o item 63.2 dos padrões de
monitoramento aprovados pela Portaria-Segecex 27/2009.
4.4.6. Proposta de Encaminhamento
253. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) que:
253.1. em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da Constituição Federal, oriente os órgãos
sob o seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da
Constituição Federal, acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas
que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação
sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme
previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82
4.5. Ministério da Defesa (MD)
4.5.1. Situação que levou à proposição da deliberação
254. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação ao Ministério da Defesa,
conforme item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.7.1. autue processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no
art. 7º da Lei nº 10.520/2002, alertando que a não autuação sem justificativa dos referidos
processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão do art. 82 da
Lei nº 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro
no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
4.5.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
255. O MD informou que considera que a deliberação já vem sendo cumprida, pois ‘já vem adotando
medidas de controle na fiscalização dos instrumentos firmados desde 2004, por intermédio da Instrução
Normativa nº 003/SEORI, de 22 de junho de 2004’ (peça 18, p. 2). Segundo o Ministério, essa norma
dispõe sobre as atribuições e responsabilidades dos gestores de contratos firmados. Aduz que a referida
instrução traz em seus anexos relatórios de acompanhamento da execução contratual, ocorrência na
execução de contratos, justificativa apresentada pela contratada e relação de pagamentos efetuados.
4.5.3. Análise
256. A instrução normativa citada pelo MD aborda aspectos da gestão contratual, mas não faz
qualquer referência a situações características da fase licitatória (peça 202), como o tratamento para os
atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002 que deram origem à deliberação.
257. Como se observa a seguir, a referida lei aborda atos característicos de todo o espectro da
contratação, desde a fase licitatória até a gestão contratual:
37
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato,
deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o
retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na
execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o
inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas
previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
258. No entanto, a instrução normativa do MD não aborda o tratamento dos atos ilegais que ocorrem
na fase licitatória, como, por exemplo, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar
documentação falsa exigida para o certame, não mantiver a proposta.
4.5.4. Evidências
a) Ofício Seori/Deadi/Diofi-MD 6032/2012 (peça 18);
b) Instrução Normativa Seori 003/2004 do MD (peça 202).
4.5.5. Conclusão
259. A recomendação não foi implementada.
260. Considerando-se a necessidade de se adotarem medidas que combatam a situação identificada
no relatório de fiscalização do sistema Comprasnet (a existência de um comportamento pernicioso para a
Administração Pública Federal por parte de licitantes que são reiteradamente desclassificados por não
atenderem aos editais ou por não honrarem suas propostas), conforme descrito no parágrafo 4.1.1 deste
relatório, entende-se conveniente e oportuno que a deliberação aqui tratada seja convertida de
recomendação para determinação, em consonância com o que dispõe o item 63.2 dos padrões de
monitoramento aprovados pela Portaria-Segecex 27/2009.
4.5.6. Proposta de Encaminhamento
261. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Ministério da Defesa (MD) que:
261.1. oriente os órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura organizacional, bem como
os Comandos das três Forças Armadas, acerca da necessidade de autuarem processos administrativos
contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de
que a não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus
gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei
8.666/1993, art. 82.
4.6. Senado Federal (SF)
4.6.1. Situação que levou à proposição da deliberação
262. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação ao Senado Federal,
conforme item 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.8.1. autuem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais
tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002;
4.6.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
263. Em sua resposta (peça 182, p. 4), o SF informa que:
a) houve orientação aos pregoeiros, em 1º/7/2012, para autuarem processos administrativos para
apuração de penalidades previstas em edital e na lei, nos casos de: (i) empresas que deixam de apresentar
proposta; (ii) não estão aptas a participar do certame, mas o fazem; e (iii) outros casos previstos no art. 7°
da Lei 10.520/2002, na condução de pregões eletrônicos no âmbito do SF;
b) foi publicado, em 13/2/2008, o Ato 2/2008 da Comissão Diretora do Senado Federal, visando à
regulamentação da atividade de gestão de contratos e, especificamente, determinado a obrigatoriedade de
38
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

relatar descumprimentos contratuais;

c) foi elaborado curso para gestores de contratos, com módulo específico de oito horas de duração,
tratando de procedimentos relativos a descumprimentos contratuais. Esse curso foi ministrado no período
de maio a agosto de 2012 e teve a participação de 25 pessoas. A segunda turma, que conta com a
participação de cerca de vinte pessoas, está sendo ministrada e tem previsão de término em dezembro de
2012.
4.6.3. Análise
264. Com relação aos segundo e terceiro itens da resposta do SF (alíneas ‘b’ e ‘c’ do parágrafo 4.6.2
retro), é possível depreender que o foco está apenas na gestão contratual, não abordando o tratamento dos
atos ilegais que ocorrem na fase licitatória, como, por exemplo, não celebrar o contrato, deixar de
entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, os quais constituem a situação que
levou à deliberação do Tribunal.
265. Contudo, o primeiro item da resposta (orientação aos pregoeiros) é suficiente para alcançar as
situações irregulares que ocorrem na fase de licitação, razão pela qual se considera que a recomendação
foi implementada.
266. Ademais, o SF citou exemplos de processos que foram autuados no ano de 2012 para punição
de empresas licitantes que cometeram atos ilegais (peça 182, p. 4).
4.6.4. Evidências
a) Ofício Presid/ADVOSF 505/2012 (Peça 182).
4.6.5. Conclusão
267. A recomendação foi implementada.
4.6.6. Proposta de Encaminhamento
268. Não há.
4.7. Câmara dos Deputados (CD)
4.7.1. Situação que levou à proposição da deliberação
269. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação à Câmara dos Deputados,
conforme item 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.8.1. autuem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais
tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002;
4.7.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
270. A CD informou que, em 30/8/2011, determinou, por meio de seu Diretor-Geral, observância às
recomendações listadas no subitem 9.8 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
4.7.3. Análise
271. O referido despacho do Diretor-Geral da CD consta dos autos do Processo CD 131.966/2011
(peça 23, p. 3). Além disso, consta dos autos despacho do Diretor do Departamento de Material e
Patrimônio, de 28/9/2011, à Coordenação de Compras e à Comissão Permanente de Licitação, para
conhecimento e adoção das medidas concernentes ao atendimento das recomendações contidas na
deliberação do Tribunal (peça 23, p. 4).
4.7.4. Evidências
a) Ofício 82/2012/DG da CD (peça 23).
4.7.5. Conclusão
272. A recomendação foi implementada.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

4.7.6. Proposta de Encaminhamento

273. Não há.
4.8. Tribunal de Contas da União (TCU)
4.8.1. Situação que levou à proposição da deliberação
274. A situação que levou à proposição da deliberação é a mesma descrita no parágrafo 4.1.1 deste
relatório (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não
honrarem suas propostas). Tal deliberação consistiu na seguinte recomendação ao TCU, conforme
item 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:
9.8.1. autuem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais
tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002;
4.8.2. Providências adotadas e comentários dos gestores
275. O TCU informou que, considerando a autoaplicabilidade do art. 7º da Lei 10.520/2002, são
abertos processos administrativos objetivando a aplicação de sanções previstas nos próprios editais, nos
contratos e demais cominações previstas em lei para os crimes tipificados nos arts. 92, parágrafo único,
96 e 97, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, bem como as disposições contidas no Decreto 5.450/2005,
quando se identifica a ocorrência de irregularidades (peça 34, p. 2-3).
276. Segundo o Tribunal, essas irregularidades são identificadas quando da realização de pregões
eletrônicos, nas sessões públicas, nas fases de habilitação, na fase análise da documentação, na fase de
assinatura e durante a execução dos contratos. Ainda, de acordo com o TCU, processos administrativos
são abertos quando caracterizada a má-fé do licitante ou de crimes já tipificados (peça 34, idem).
4.8.3. Análise
277. A relação de processos administrativos abertos entre 2009 e 2012 para a aplicação de sanções
aos licitantes que incorreram nas irregularidades previstas, encaminhada pelo TCU em sua resposta,
evidencia a implementação da recomendação (peça 34, ibidem).
4.8.4. Evidências
a) Memorando GS/Segedam 16/2012 do TCU (peça 34).
4.8.5. Conclusão
278. A recomendação foi implementada.
4.8.6. Proposta de Encaminhamento
279. Não há.
5. CONCLUSÃO
280. Esta fiscalização constatou que o comportamento de ofertar lances que sejam vitoriosos nos
pregões, mas não honrar a proposta, é prática corriqueira de norte a sul do país, à revelia da legislação e
das deliberações já emitidas por este Tribunal por meio do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
281. Entende-se que a inércia da Administração em adotar as necessárias medidas preventivas e
corretivas, aliada à sensação de impunidade por parte das empresas infratoras, contribuem para agravar o
quadro.
282. Devido à elevada quantidade de empresas que se encontram nessa situação (22.505) e da
consequente impossibilidade operacional de esta Corte interpelar todas elas e avaliar todos os casos,
optou-se, nesta oportunidade, por arguir somente cinco empresas, as quais foram selecionadas conforme
critérios explicitados nos parágrafos 51 a 58.
283. Paralelamente, considera-se oportuno determinar à Sefti que encaminhe à Controladoria-Geral
da União (CGU) cópia deste relatório e do acórdão decorrente desta fiscalização, bem como do relatório e
do voto que o fundamentem, acompanhados da relação das cem empresas que mais recorrentemente não
honraram suas propostas (Anexo 1), a fim de que aquele órgão possa adotar as providências que julgar

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pertinentes.
284. Com relação às ações de monitoramento dos itens 9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1
do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, o quadro-resumo a seguir contém a situação de atendimento das
deliberações.

ORGÃO: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (SLTI/MP)
Deliberação (determinação; item 4.1 – deliberação 1): Situação:
9.2.1. oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg: cumprida
9.2.1.1. a autuarem processos administrativos contra as empresas que
praticarem atos ilegais previstos no art. 7º da Lei nº 10.520/2002,
alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos
processos poderá ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do
art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por parte do
Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da
Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
Deliberação (recomendação; item 4.1 – deliberação 2): Situação:
9.3.2. promova alterações no sistema Comprasnet: implementada
9.3.2.1. para emitir alerta aos pregoeiros sobre a apresentação de lances,
para o mesmo item, por empresas que possuam sócios em comum, com
vistas a auxiliá-los na identificação de atitudes suspeitas no decorrer do
certame que possam sugerir a formação de conluio entre essas empresas,
em atenção ao art. 90 da Lei nº 8.666/1993;
Deliberação (recomendação; item 4.1 – deliberação 3): Situação:
9.3.2. promova alterações no sistema Comprasnet: em implementação e
no prazo
(...)
9.3.2.2. visando possibilitar a consulta da quantidade de vezes em que as
empresas participantes de um certame licitatório foram anteriormente
desclassificadas,e permitir acesso às respectivas atas, com o intuito de
subsidiar a instauração de processos administrativos contra aquelas que
vêm recorrentemente infringindo atos tipificados no art. 7º da Lei nº
10.520/2002;
ORGÃO: Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest/MP)
Deliberação (recomendação; item 4.2): Situação:
9.5.1. orientem, conforme o caso, as entidades ou os órgãos sob sua Implementada
atuação:
9.5.1.1. acerca da necessidade de autuarem processos administrativos
contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da
Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa
dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus
gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como
representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no
art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da
Lei nº 8.443/1992;
ORGÃO: Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
Deliberação (recomendação; item 4.3): Situação:

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9.5.1. orientem, conforme o caso, as entidades ou os órgãos sob sua Implementada

atuação:
9.5.1.1. acerca da necessidade de autuarem processos administrativos
contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da
Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa
dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus
gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como
representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no
art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da
Lei nº 8.443/1992;
ORGÃO: Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)
Deliberação (recomendação; item 4.4): Situação:
9.5.1. orientem, conforme o caso, as entidades ou os órgãos sob sua não implementada
atuação:
9.5.1.1. acerca da necessidade de autuarem processos administrativos
contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da
Lei nº 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa
dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus
gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como
representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no
art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da
Lei nº 8.443/1992;
ORGÃO: Ministério da Defesa (MD)
Deliberação (recomendação; item 4.5): Situação:
9.7.1. autue processos administrativos contra as empresas que não implementada
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002,
alertando que a não autuação sem justificativa dos referidos processos
poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme
previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por
parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI,
da Constituição Federal c/c art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992;
ORGÃO: Senado Federal (SF)
Deliberação (recomendação; item 4.6): Situação:
9.8.1. autuem processos administrativos contra as empresas que Implementada
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002;
ORGÃO: Câmara dos Deputados (CD)
Deliberação (recomendação; item 4.7): Situação:
9.8.1. autuem processos administrativos contra as empresas que Implementada
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002;
ORGÃO: Tribunal de Contas da União (TCU)
Deliberação (recomendação; item 4.8): Situação:
9.8.1. autuem processos administrativos contra as empresas que Implementada
praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002;
Tabela 3 – Quadro-resumo da situação de atendimento das deliberações
285. Considerando que a análise do atendimento das deliberações constantes do
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Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, realizada nesta fiscalização, não abrangeu todas as deliberações

daquele decisum e que, por essa razão, o monitoramento definitivo deverá ocorrer posteriormente,
entende-se conveniente e oportuno, a fim de evitar a duplicidade de procedimentos, determinar à
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) que, por ocasião do monitoramento das
deliberações do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, sejam consideradas as análises e conclusões
expendidas nesta seção, sobre o grau de atendimento das deliberações constantes dos itens 9.2.1.1,
9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do mencionado acórdão.
286. Estima-se que as propostas de encaminhamento para o cumprimento das deliberações destinadas
ao CNMP e ao MD auxiliem a atingir os objetivos colimados no acórdão que deu origem às deliberações
(Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário), ou seja, difundir ações orientadoras sobre a obrigatoriedade de os
gestores autuarem processos administrativos contra as empresas que incorrem nos atos ilegais tipificados
no art. 7º da Lei 10.520/2002, visando puni-las, e, em última análise, coibir esse comportamento nocivo
às licitações, com melhoria da qualidade e credibilidade dos pregões eletrônicos, em benefício da
sociedade.
287. É de se ressaltar que, apesar de a maioria dos órgãos a que se destinaram as deliberações aqui
tratadas as terem atendido, difundindo as orientações internamente e para as entidades e órgãos
jurisdicionados, e apesar das evidências constantes destes autos de que em alguns órgãos os processos
administrativos contra empresas infratoras foram autuados, verificou-se que, na prática, os processos
foram concluídos sem que houvesse qualquer punição às empresas.
288. Por essa razão, acredita-se que, a par das orientações aos órgãos gestores, faz-se necessária a
produção de base normativa mais eficiente no trato da questão, a exemplo das propostas de
regulamentação constantes neste relatório, bem como a atuação mais enérgica dos órgãos de controle
interno e externo no sentido de assegurar o cumprimento da legislação pertinente ao assunto e promover a
punição de gestores e empresas infratoras.
289. Nesse sentido, vislumbraram-se algumas oportunidades de aperfeiçoamento do sistema
Comprasnet que, se realizadas, facilitaram bastante as ações de controle. Assim, propõe-se recomendar à
SLTI, por se tratar da unidade gestora do sistema Comprasnet, que efetue as seguintes implementações
nas funcionalidades do sistema:
289.1. tabelamento dos motivos mais frequentes de não adjudicação, recusa, desclassificação e
inabilitação de propostas, com vistas a padronizar a entrada desse tipo de informação;
289.2. criação de flag e de campos destinados a controlar a abertura de processos administrativos
contra empresas que incorrem nos comportamentos tipificados no art. 7º da Lei 10520/2002, como, por
exemplo, o número do processo, o resultado do processo e, eventualmente, a razão da não abertura de
processo.
6. ENCAMINHAMENTO
290. Promover, nos termos do art. 43, inciso II da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso IV, do
Regimento Interno do TCU, em face do art. 82 da Lei 8.666/1993, a audiência dos responsáveis a seguir,
para que, no prazo de quinze dias, apresentem suas razões de justificativa sobre as seguintes condutas:
290.1. Sra. Alvina Costa Messias, CPF 691.169.381-00, pregoeira do Ministério das Relações
Exteriores – Comitê Nacional de Organização (CNO) Rio+20 – à época dos fatos relatados, por não ter
adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas constantes da tabela 5 do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas
nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.1);
290.2. Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto, CPF 627.606.027-53, Secretário do Comitê Nacional
de Organização (CNO) Rio+20, à época dos fatos relatados, por ter homologado pregões sem ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas
constantes da tabela 5 do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.2);
290.3. Sr. Francisco de Oliveira Quercia, CPF 194.053.162-49, pregoeiro da Fundação Universidade
do Amazonas (Ufam) à época dos fatos relatados, por não ter adotado providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes da tabela 6 do
Anexo 3, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta
o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82,
tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem
068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.3);
290.4. Sr. Valdelario Farias Cordeiro, CPF 342.953.302-30, Pró-reitor de Administração e Finanças da
Fundação Universidade do Amazonas (Ufam) à época dos fatos relatados, por ter homologado pregões
sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas
das empresas constantes da tabela 6 do Anexo 3, que foram desclassificadas por não honrarem suas
propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações
previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c
Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para
essa obrigação por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’
(ofício encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011)
(subparágrafo 126.4);
290.5. Sr. Abdias da Silva Oliveira, CPF 331.615.501-53, pregoeiro do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) à época dos fatos relatados, por não ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas
constantes da tabela 7 do Anexo 4, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens
de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.5);
290.6. Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, CPF 097.834.401-44, Subsecretário de Planejamento,
Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) à
época dos fatos relatados, por ter homologado pregões sem ter adotado providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes da tabela 7 do
Anexo 4, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta
o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82,
tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem
068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.6);
290.7. Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho, CPF 085.046.476-50, pregoeiro do 9° Batalhão de Engenharia
de Combate (9° BEcmb) à época dos fatos relatados, por não ter adotado providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes da tabela 8 do
Anexo 5, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta
o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82,
tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem
068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.7);
290.8. Sr. Jose Henrique Araujo dos Santos, CPF 905.206.707-44, Comandante do 9° Batalhão de

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Engenharia de Combate (9° BEcmb) à época dos fatos relatados, por ter homologado pregões sem ter
adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas constantes da tabela 8 do Anexo 5, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas
nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei
10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002,
art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado
por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011) (subparágrafo 126.8).
291. Promover a oitiva das empresas a seguir, para que, no prazo de quinze dias, justifiquem suas
condutas irregulares:
291.1. Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda., CNPJ 01.293.314/0001-92, para que
justifique as condutas irregulares nos pregões relacionados na tabela 9 (Anexo 6), cientificando-a de que
o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar
a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para
participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992
(subparágrafo 206.1).
291.2. Center Sponchiado Ltda. – ME, CNPJ 04.418.934/0001-07 para que justifique as condutas
irregulares nos pregões relacionados na tabela 10 (Anexo 7), cientificando-a de que o não acatamento dos
esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar a ocorrência de
fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para participar de
licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992 (subparágrafo
206.2).
291.3. Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório, CNPJ 05.054.633/0001-04, para
que justifique as condutas irregulares nos pregões relacionados na tabela 11 (Anexo 8), cientificando-a de
que o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua
inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei
8.443/1992 (subparágrafo 206.3).
291.4. G P Mattara Suprimentos para Informática – ME, CNPJ 05.114.599/0001-08 para que justifique
as condutas irregulares nos pregões relacionados na tabela 12 (Anexo 9), cientificando-a de que o não
acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar a
ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para
participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992
(subparágrafo 206.4).
291.5. Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, para que justifique as condutas
irregulares nos pregões relacionados na tabela 13 (Anexo 10), cientificando-a de que o não acatamento
dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá caracterizar a ocorrência de
fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua inidoneidade para participar de
licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei 8.443/1992 (subparágrafo
206.5).
291.6. Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, para que justifique a conduta irregular no
pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do
Sul (código Uasg: 130103; peça 216), no qual participou, juntamente com a sua controladora, a empresa
Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52,
61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, a qual se beneficiou das suas desclassificações, com a
adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas suas propostas recusadas, cientificando-
a de que o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste Tribunal poderá
caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração de sua
inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da Lei
8.443/1992 (subparágrafo 206.6).
291.7. Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, para que justifique a conduta irregular

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

no pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande
do Sul (código Uasg: 130103; peça 216), no qual participou, juntamente com a sua controlada, a empresa
Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52,
61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, se beneficiando da desclassificação da sua sócia, com a
adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas propostas recusadas da mesma,
cientificando-a de que o não acatamento dos esclarecimentos no âmbito do processo em curso neste
Tribunal poderá caracterizar a ocorrência de fraude a licitação, situação que poderá resultar na declaração
de sua inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46
da Lei 8.443/1992 (subparágrafo 206.7)
292. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que:
292.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive as de seus
jurisdicionados, quando houver, para que desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo item
feitas por empresas que possuam sócio em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta Corte
tem considerado que esse comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da
probidade administrativa, constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011,
1047/2012 e 1.546/2012, todos do Plenário; subparágrafo 207.1).
292.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive as de seus
jurisdicionados, quando houver, para que autuem processo administrativo contra as empresas que
incorrerem na irregularidade aludida no subparágrafo precedente, tendo em vista se tratar de
comportamento inidôneo, o qual está tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não
autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores,
conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993,
art. 82 (subparágrafo 207.2).
292.3. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhe plano
de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os responsáveis
(nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
293. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais
(Dest/MP) que:
293.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive as de seus
jurisdicionados, quando houver, para que desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo item
feitas por empresas que possuam sócio em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta Corte
tem considerado que esse comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da
probidade administrativa, constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011,
1047/2012 e 1.546/2012, todos do Plenário; subparágrafo 207.1).
293.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive as de seus
jurisdicionados, quando houver, para que autuem processo administrativo contra as empresas que
incorrerem na irregularidade aludida no subparágrafo precedente, tendo em vista se tratar de
comportamento inidôneo, o qual está tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não
autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores,
conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993,
art. 82 (subparágrafo 207.2).
293.3. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhe plano
de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os responsáveis
(nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
294. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que:

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

294.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967 e em consonância com o disposto no art. 103-B, § 4° da Constituição
Federal, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive os órgãos sob o seu controle de
atuação administrativa e financeira, elencados no art. 92 da Constituição Federal, para que
desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo item feitas por empresas que possuam sócio
em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta Corte tem considerado que esse
comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa,
constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011, 1047/2012 e 1.546/2012,
todos do Plenário; subparágrafo 207.1).
294.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967 e em consonância com o disposto no art. 103-B, § 4° da Constituição
Federal, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive os órgãos sob o seu controle de
atuação administrativa e financeira, elencados no art. 92 da Constituição Federal, para que autuem
processo administrativo contra as empresas que incorrerem na irregularidade aludida no subparágrafo
precedente, tendo em vista se tratar de comportamento inidôneo, o qual está tipificado no art. 7º da
Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá
ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III
c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (subparágrafo 207.2).
294.3. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhe plano
de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os responsáveis
(nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
295. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) que:
295.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967 e em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da Constituição
Federal, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive os órgãos sob o seu controle de
atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da Constituição Federal, para que
desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo item feitas por empresas que possuam sócio
em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta Corte tem considerado que esse
comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa,
constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011, 1047/2012 e 1.546/2012,
todos do Plenário; subparágrafo 207.1).
295.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967 e em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da Constituição
Federal, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, inclusive os órgãos sob o seu controle de
atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da Constituição Federal, para que
autuem processo administrativo contra as empresas que incorrerem na irregularidade aludida no
subparágrafo precedente, tendo em vista se tratar de comportamento inidôneo, o qual está tipificado no
art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos processos
poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116,
inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (subparágrafo 207.2).
295.3. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967 e em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da Constituição
Federal, oriente os órgãos sob o seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128,
incisos I e II da Constituição Federal, acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra
as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a
não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus
gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei
8.666/1993, art. 82 (subparágrafo 253.1);
295.4. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhe plano
de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os responsáveis
(nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
296. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Regimento Interno do TCU, ao Ministério da Defesa (MD) que:

296.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, bem como os
Comandos das três Forças Armadas, para que desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo
item feitas por empresas que possuam sócio em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta
Corte tem considerado que esse comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da
probidade administrativa, constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011,
1047/2012 e 1.546/2012, todos do Plenário; subparágrafo 207.1).
296.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações, bem como os
Comandos das três Forças Armadas, para que autuem processo administrativo contra as empresas que
incorrerem na irregularidade aludida no subparágrafo precedente, tendo em vista se tratar de
comportamento inidôneo, o qual está tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não
autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores,
conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993,
art. 82 (subparágrafo 207.2).
296.3. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente os órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura
organizacional, bem como os Comandos das três Forças Armadas, acerca da necessidade de autuarem
processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá
ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III
c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (subparágrafo 261.1);
296.4. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhe plano
de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os responsáveis
(nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
297. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Senado Federal (SF), à Câmara dos Deputados (CD) e ao Tribunal de
Contas da União (TCU) que:
297.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações para que
desclassifiquem sumariamente as propostas para o mesmo item feitas por empresas que possuam sócio
em comum, tendo em vista que em sucessivos acórdãos esta Corte tem considerado que esse
comportamento afronta os princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa,
constituindo fraude ao certame (Acórdãos 216/2007, 2.900/2009, 1.793/2011, 1.047/2012 e 1.546/2012,
todos do Plenário; subparágrafo 207.1).
297.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, oriente as áreas responsáveis por conduzir as licitações para que autuem
processo administrativo contra as empresas que incorrerem na irregularidade aludida no subparágrafo
precedente, tendo em vista se tratar de comportamento inidôneo, o qual está tipificado no art. 7º da
Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá
ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III
c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (subparágrafo 207.2).
297.3. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhem
plano de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os
responsáveis (nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
298. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Ministério das Relações Exteriores (MRE), ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), à Fundação Universidade do Amazonas
(Ufam) e ao do 9° Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb) que:
298.1. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
II, do Decreto-Lei 200/1967, orientem os órgãos, entidades, unidades e setores que compõem sua

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

estrutura organizacional, acerca da necessidade de autuarem processos administrativos contra as empresas

que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação
sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme
previsão da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82
(subparágrafo 127.1);
298.2. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso
V, do Decreto-Lei 200/1967, criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não
sejam abertos processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no
art. 7º da Lei 10.520/2002 (subparágrafo 127.2);
298.3. em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°,
incisos II e V, do Decreto-Lei 200/1967, determinem aos órgãos e entidades que compõem sua estrutura
organizacional que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no parágrafo precedente (subparágrafo
127.3);
298.4. no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhem
plano de ação para a implementação das medidas contidas no decisum, contendo o prazo e os
responsáveis (nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações.
299. Determinar à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) que, em atenção ao
art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência) e ao art. 6°, inciso V, do Decreto-Lei
200/1967:
299.1. por ocasião do monitoramento das deliberações do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, sejam
consideradas as análises e conclusões expendidas na seção 4.1, sobre o grau de atendimento das
deliberações constantes dos itens 9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do mencionado acórdão
(parágrafo 285);
299.2. encaminhe à Controladoria-Geral da União (CGU), cópia deste relatório e do acórdão
decorrente desta fiscalização, bem como do relatório e do voto que o fundamentem, acompanhados da
relação das cem empresas que mais recorrentemente não honraram suas propostas (Anexo 1), a fim de
que aquele órgão possa adotar as providências que julgar pertinentes (parágrafo 283).
300. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que, em atenção ao art. 6°, incisos II e V, do Decreto-Lei
200/1967:
300.1. expeça norma aos órgãos integrantes do Sisg regulamentando o art. 7º da Lei 10.520/2002,
especialmente quanto à necessidade de que os órgãos licitantes façam constar dos instrumentos
convocatórios a gradação das sanções para os comportamentos tipificados naquele dispositivo legal, em
atenção ao inciso III do art. 40 da Lei 8.666/1993 (subparágrafo 128.1);
300.2. expeça norma aos órgãos integrantes do Sisg regulamentando as situações que envolvam
propostas para o mesmo item de pregão feitas por empresas que possuam sócio em comum, bem como as
providências a serem adotadas pelas áreas responsáveis pela condução de licitações, caso tais situações
sejam identificadas, tendo em conta o disposto nos subparágrafos 207.1 e 207.2 (parágrafo 208);
300.3. crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (subparágrafo 128.1.2);
300.4. determine aos órgãos integrantes do Sisg que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no
parágrafo precedente (subparágrafo 128.1.2);
300.5. reitere para os órgãos integrantes do Sisg o teor da orientação emitida por meio do item 9.2.1.1
do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (subparágrafo 128.2);
300.6. efetue o tabelamento dos motivos mais frequentes de não adjudicação, recusa, desclassificação e
inabilitação de propostas no sistema Comprasnet, com vistas a padronizar a entrada desse tipo de
informação (subparágrafo 289.1);
300.7. crie, no sistema Comprasnet, flag e campos destinados a controlar a abertura de processos
administrativos contra empresas que incorrem nos comportamentos tipificados no art. 7º da Lei
10520/2002, como, por exemplo, o número do processo, o resultado do processo e, eventualmente, a

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razão da não abertura de processo (subparágrafo 289.2).

301. Recomendar ao Ministério da Defesa que, em atenção ao art. 6°, incisos II e V, do Decreto-Lei
200/1967:
301.1. expeça norma aos órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura organizacional, bem
como os Comandos das três Forças Armadas sob sua coordenação, regulamentando o art. 7º da Lei
10.520/2002, especialmente quanto à necessidade de que os órgãos licitantes façam constar dos
instrumentos convocatórios a gradação das sanções para os comportamentos tipificados naquele
dispositivo legal, em atenção ao inciso III do art. 40 da Lei 8.666/1993 (parágrafo 129);
301.2. crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (parágrafo 129);
301.3. determine aos órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura organizacional, bem
como os Comandos das três Forças Armadas sob sua coordenação, que criem, em seus âmbitos, os
controles aludidos no parágrafo precedente (parágrafo 129).
302. Recomendar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP e ao
Conselho Nacional de Justiça que, em atenção ao art. 6°, incisos II e V, do Decreto-Lei 200/1967:
302.1. expeçam norma aos seus jurisdicionados regulamentando o art. 7º da Lei 10.520/2002,
especialmente quanto à necessidade de que os órgãos licitantes façam constar dos instrumentos
convocatórios a gradação das sanções para os comportamentos tipificados naquele dispositivo legal, em
atenção ao inciso III do art. 40 da Lei 8.666/1993 (parágrafo 129)
302.2. expeçam norma regulamentando as situações que envolvam propostas para o mesmo item de
pregão feitas por empresas que possuam sócio em comum, bem como as providências a serem adotadas
pelas áreas responsáveis pela condução de licitações, caso tais situações sejam identificadas, tendo em
conta o disposto nos subparágrafos 207.1 e 207.2 (parágrafo 208);
302.3. criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (parágrafo 129);
302.4. determinem aos seus jurisdicionados que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no
parágrafo precedente (parágrafo 129).
302.5. reiterem para os seus jurisdicionados o teor da orientação emitida por meio do item 9.5.1.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (parágrafo 129).
303. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público que, em atenção ao art. 6°, incisos II e
V, do Decreto-Lei 200/1967:
303.1. em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da Constituição Federal, expeça norma aos
órgãos sob o seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da
Constituição Federal, regulamentando o art. 7º da Lei 10.520/2002, especialmente quanto à necessidade
de que os órgãos licitantes façam constar dos instrumentos convocatórios a gradação das sanções para os
comportamentos tipificados naquele dispositivo legal, em atenção ao inciso III do art. 40 da Lei
8.666/1993 (parágrafo 129);
303.2. em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da Constituição Federal, expeça norma aos
órgãos sob o seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da
Constituição Federal, regulamentando as situações que envolvam propostas para o mesmo item de pregão
feitas por empresas que possuam sócio em comum, bem como as providências a serem adotadas pelas
áreas responsáveis pela condução de licitações, caso tais situações sejam identificadas, tendo em conta o
disposto nos subparágrafos 207.1 e 207.2 (subparágrafo 208)
303.3. crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (parágrafo 129);
303.4. determine aos órgãos sob o seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art.
128, incisos I e II da Constituição Federal, que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no
parágrafo precedente (parágrafo 129).
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

304. Recomendar ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União
que, em atenção ao art. 6°, inciso V, do Decreto-Lei 200/1967:
304.1. regulamentem internamente a implementação do art. 7º da Lei 10.520/2002, especialmente
quanto à necessidade de que conste dos instrumentos convocatórios a gradação das sanções para os
comportamentos tipificados naquele dispositivo legal (parágrafo 129);
304.2. criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (parágrafo 129);
304.3. reiterem para os setores responsáveis pela condução de licitações o teor da orientação emitida
por meio do item 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (parágrafo 129).
305. Apensar cópia deste relatório e do acórdão decorrente desta fiscalização, bem como do relatório
e do voto que o fundamentem, ao Processo TC 11.643/2010-2 que deu origem às deliberações dos itens
9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, monitorados nesta
fiscalização, conforme consta da seção 4 desta peça.
306. Arquivar os presentes autos.”
3. Por meio de despacho (peça 256), por considerar não haver, em relação às determinações
sugeridas, cenário que indicasse necessidade de atuação imediata desta Corte de Contas, determinei à
Sefti que realizasse, preliminarmente, as audiências e oitivas propostas.
4. Após analisar as justificativas apresentadas pelos responsáveis, foi elaborada a instrução
cuja parte principal encontra-se transcrita a seguir (peça 450). A proposta de encaminhamento nela
consignada, consolidada, obteve a anuência dos dirigentes daquela unidade técnica (peças 451/452).
“HISTÓRICO
3. Entre 26/4/2010 e 31/8/2010, no contexto do Tema de Maior Significância – Bases de dados da
Administração Pública, a Sefti realizou auditoria de conformidade nas bases de dados dos sistemas Siasg
e Comprasnet, com o objetivo de verificar a consistência e confiabilidade daqueles dados, o que resultou
em dezoito achados de auditoria expostos no Relatório de Fiscalização de 29/4/2011 (peça 34 do TC
011.643/2010-2), que deu origem ao Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 38 do TC 011.643/2010-
2).
4. Naquela fiscalização, que considerou as licitações e contratos publicados entre janeiro de 2006 e
abril de 2010 (peça 3 – Volume Digitalizado, p.2, itens 29-31, do TC 011.643/2010-2), foram encontrados
indícios de 16.547 casos em que pelo menos duas empresas apresentaram lance para determinado item do
pregão e possuíam, pelo menos, um sócio em comum. Verificou-se, também, a existência de 31.793
empresas que tiveram suas propostas recusadas, em até 12.370 vezes, sendo estimado o valor das
contratações em R$ 4.616.783.485,83. Esses indícios constituíram os achados 3.2 (Empresas com sócios
em comum que apresentam propostas para o mesmo item de determinada licitação) e 3.3 (Existência de
licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas;
peça 2 – Volume Digitalizado, p. 57-66 e peça 3 – Volume Digitalizado, p. 1-82, ambas do
TC 011.643/2010-2).
5. As situações que configuram esses achados afetam a manutenção dos princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos na Lei 8.666/1993,
causando prejuízos à Administração Pública na obtenção das propostas mais vantajosas nas licitações e
constituindo-se em fonte de risco de fraudes e conluios.
6. Em decorrência disso, o Acórdão 1.273/2012-TCU-Plenário (peça 3 do TC 012.824/2012-7)
autorizou esta fiscalização, com o objetivo de verificar o cumprimento do disposto no art. 7º da
Lei 10.520/2002 e de aprofundar a investigação dos fatos relatados nos achados da fiscalização
anteriormente mencionada. Além desses dois objetivos, esta fiscalização propôs-se, ainda, a monitorar o
subconjunto das deliberações do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, que tinham por fulcro combater as
ocorrências relacionadas aos citados achados.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

7. Neste trabalho, que considerou somente os pregões eletrônicos realizados no período de 30/4/2009
a 21/6/2012, o tratamento das informações registradas no sistema Comprasnet conduziu à confirmação
dos resultados da auditoria anteriormente referida (parágrafos 3-4), revelando a continuidade das práticas
irregulares ali relatadas. Foram identificadas propostas recusadas, desclassificadas, inabilitadas ou não
adjudicadas para 1.609.868 itens de pregão, pertencentes a 507.520 pregões, envolvendo 33.481
empresas, variando o número de propostas recusadas por empresa de 1 a 10.172 (peça 208).
8. A partir desse conjunto de propostas recusadas, desclassificadas, inabilitadas ou não adjudicadas,
doravante denominadas genericamente ‘propostas recusadas’ neste relatório, foram identificados os
pregoeiros em cujos certames mais ocorreram casos em que o objeto não foi adjudicado à empresa
detentora do menor lance, com vistas a averiguar se adotaram as medidas necessárias à aplicação das
sanções legais previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002. Foram também identificadas as empresas com
maior frequência na apresentação de menor lance, em pregões homologados, sem que os correspondentes
objetos lhes tenham sido adjudicados, a fim de investigar as razões dessa possível impropriedade.
9. Os resultados dessas investigações confluíram no apontamento de dois achados de auditoria:
achado 3.1 – Não aplicação de penalidade a empresa que prejudica o processo licitatório (peça 252, p. 16-
26) e achado 3.2 – Empresa que recorrentemente prejudica o processo licitatório (peça 252, p. 26-39).
10. As informações extraídas do sistema Comprasnet, referentes aos certames nos quais atuaram os
pregoeiros selecionados e nos quais ocorreram as propostas recusadas das empresas selecionadas, foram
confirmadas por meio de diligências aos órgãos e entidades onde se realizaram tais certames.
11. Como consequência desses achados, a Sefti propôs promover:
a) a audiência dos pregoeiros e das autoridades que homologaram os certames, nos casos em que
houve omissão quanto à obrigação de autuar processo administrativo destinado à apuração de condutas
tipificadas no art. 7° da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 53-54);
b) a oitiva das empresas que mais frequentemente apresentaram o menor lance mas foram
desclassificadas, com possível comprometimento da normalidade dos procedimentos licitatórios (peça
252, p. 54-55).
12. Na oportunidade, foram propostas diversas determinações e recomendações à SLTI e outras
unidades, decorrentes tanto dos dois achados retro mencionados quanto do monitoramento realizado em
conjunto com a auditoria de conformidade, com vistas a buscar o cumprimento das deliberações
monitoradas e mitigar a ocorrência das irregularidades observadas (peça 252, p. 55-61).
13. Em seu despacho (peça 256), a Ministra Relatora, considerando não haver, em relação às
determinações sugeridas, cenário que indicasse a necessidade da atuação imediata desta Corte de Contas,
determinou à Sefti que realizasse, preliminarmente, as audiências e oitivas propostas.
14. Dessa forma, esta instrução contém as seções AUDIÊNCIAS, onde se procede à análise das razões
de justificativa apresentadas por pregoeiros e autoridades que homologaram os pregões questionados, e
OITIVAS, onde são analisadas as manifestações apresentadas pelas empresas, cujo comportamento nos
pregões também foi questionado nesta fiscalização.
15. As propostas de determinações e recomendações mencionadas no parágrafo 12 retro, após revisão,
foram apresentadas na seção PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO, referenciando os parágrafos que
as justificam no Relatório de Fiscalização original (peça 252).
16. Com o intuito de sistematizar a análise das justificativas apresentadas, em temas que serão
abordados repetidamente nesta instrução, discorre-se, na seção FUNDAMENTAÇÃO, sobre as normas
que embasaram os questionamentos formulados e a sua interpretação, em consonância com a legislação
vigente, a doutrina e os entendimentos emanados deste Tribunal.
17. Por fim, são abordadas algumas questões na seção OUTROS FATOS, que defluiram das análises
empreendidas, e que se julga merecedoras de comentários adicionais e propostas de encaminhamento.
FUNDAMENTAÇÃO
18. Com o intuito de sistematizar a análise das justificativas apresentadas em temas que serão
abordados repetidamente nesta instrução, discorre-se, nesta seção, sobre o conteúdo das normas que
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

embasaram os questionamentos formulados e a sua interpretação, em consonância com a legislação

vigente, a doutrina e os entendimentos emanados deste Tribunal.
I. Das condutas irregulares e da proporcionalidade da punição
19. O art. 7º da Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) tipifica várias condutas irregulares dos licitantes e
dispõe sobre as sanções cabíveis:
Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o
contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame,
ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar
na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o
inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas
previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
20. Para uma melhor compreensão desse tema, cuja interpretação foi objeto de questionamento nas
razões de justificativas e manifestações apresentadas nesta fiscalização, faz-se breve referência às
características peculiares da modalidade de licitação denominada pregão.
21. Ao discorrer sobre essas características, Fabrício Motta (in Das sanções. Diogenes Gasparini
(Coord.). Pregão presencial e eletrônico. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 116-117) assevera que ‘a
modalidade incorpora caracteres do ambiente de transformação à sua volta – o procedimento legalmente
delineado valoriza a celeridade, racionalidade, oralidade, competitividade e publicidade como princípios
servientes à seleção da melhor proposta para a contratação’, fazendo, porém, a seguinte ressalva:
Não obstante, a expressa referência ao princípio da probidade (no art. 4º do
Decreto 3.555/2000) relembra-nos a importância do travamento de um relacionamento, entre
Administração e licitante, pautado pela confiança, lealdade e boa-fé recíprocas. Essa a
contrapartida para um procedimento mais célere e racional de escolha: o travamento de um
vínculo de confiança mútua, que deve estar presente em todo o certame e balizar a eventual na
aplicação de sanções.
22. Nesse contexto, segundo o citado jurista, ‘O descumprimento por parte do particular, do dever de
confiança e boa-fé, se materializado em condutas legalmente tipificadas, dará ensejo à aplicação de
sanções, mediante processo administrativo constitucional e legalmente delineado’.
23. O mesmo tema – cominação de sanções por inadimplemento – é abordado por Marçal Justen Filho
(in Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p.
95), que traz os seguintes ensinamentos:
Aplicam-se ao caso as considerações realizadas a propósito das sanções previstas na
Lei nº 8.666. A seriedade dos licitantes e do particular contratado é essencial para o êxito do
modelo de contratação administrativa. Essa questão se põe com maior intensidade ainda nos
casos em que se opta por pregão. É que o procedimento simplificado não comporta maior
indagação acerca da idoneidade do licitante. Por isso mesmo, existe o risco de aventureiros
lançarem-se em busca da contratação. É essencial a estipulação precisa e determinada de
sanções para tornar previsível, inquestionável e irreversível a punição a situações dessa ordem.
Isso significa estabelecer com alguma precisão os pressupostos de sancionamento.
24. Nesse passo, constata-se que a fórmula legislativa encontrada para promover o comportamento
regular dos licitantes na modalidade pregão – necessária, já que a modalidade concede a eles maior
liberdade e confiança, tanto pela facilidade de participação, quanto pela inversão de fases, com a
comprovação a posteriori do atendimento aos requisitos do edital – foi a previsão de sanções mais
severas para os comportamentos irregulares, na forma consubstanciada no art. 7º da Lei 10.520/2002.
25. Sobre as condições mais rigorosas impostas aos licitantes na modalidade pregão, Marçal Justen
Filho faz as seguintes observações (in Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6.
ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 241):

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Deve reputar-se, bem por isso, que o particular que participa de uma licitação na modalidade
de pregão encontra-se em situação jurídica muito mais rigorosa do que ocorre nas
modalidades da Lei 8.666/1993. A contrapartida da redução do autoritarismo do certame é a
ampliação dos encargos que recaem sobre o particular, cujo atendimento é subordinado a um
juízo de avaliação do próprio interessado.
(...) No pregão, [ausência de fiscalização prévia] significa dever objetivo de diligência. O
interessado em participar do certame tem o dever de examinar a lei e o ato convocatório e
avaliar se está em condições de competir. Se não estiver, o sujeito tem o dever de escolher o
não comparecimento.
26. Identicamente, o Voto condutor do Acórdão 1.280/2007-TCU-Plenário trata da aplicabilidade das
sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002:
22. É de ressaltar que o tratamento conferido pela Lei nº 10.520/2002 à recusa do licitante em
honrar sua proposta subsume-se ao princípio geral contido no art. 81 da Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, o qual, conjugado ao art. 64 do mesmo diploma legal, prevê a
possibilidade de aplicação de sanção ao particular pelo inadimplemento injustificado na
concretização da contratação.
23. Nada obstante, no modelo do pregão, o tema apresenta contornos jurídicos distintos, em
face das características dessa modalidade, cujo procedimento, ao tempo em que proporciona a
dinamização da seleção dos concorrentes, exige dos interessados a ampliação do dever de cuidado
objetivo na formulação de suas propostas. Prova disso é a previsão de uma sanção própria e
distinta daquela estabelecida na Lei nº 8.666/1993 para os casos em que o proponente deixar de
honrar sua oferta.
24. Com efeito, estabelece o art. 7º da Lei do Pregão que a prática das infrações ali descritas
acarretará impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios e descredenciamento no Sicaf ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores pelo
prazo de até 5 anos, sem prejuízo das multas previstas no edital e no contrato e das demais
cominações legais.
25. Ainda que não caiba a este Tribunal verificar a justeza das sanções aplicadas, não se
vislumbra, prima facie, qualquer violação ao princípio da proporcionalidade na fixação dessas
penas, mormente se forem levados em consideração os prejuízos sofridos pela Administração, que
se viu obrigada a celebrar contrato emergencial para execução dos serviços licitados durante o
período em que realizava novo certame.
27. Em face dessas considerações, dada a singularidade da modalidade pregão, entende-se que é
inadequado comparar, sob o aspecto da proporcionalidade, a sanção prevista no art. 7º da Lei do Pregão –
impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública – com as demais punições previstas na
Lei Geral das Licitações.
II. Da tipificação das condutas irregulares e da aplicabilidade da sanção
28. No que se refere à aplicabilidade das sanções constantes do art. 7º da Lei 10.520/2002, entende-se
que basta a incidência em qualquer uma das condutas ilegais tipificadas no dispositivo para que o licitante
esteja sujeito às sanções ali previstas.
29. Depreende-se, ainda, da leitura do enunciado do item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário, que compete à unidade gestora responsável pelo pregão a instauração de processo
administrativo destinado a penalizar o licitante infrator.
30. Para a aplicação das sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002, a norma não requer a
comprovação de dolo ou má-fé no cometimento dos ilícitos nela elencados. É suficiente que o licitante
tenha se conduzido culposamente ao cometer uma das irregularidades elencadas no dispositivo. As
condutas de ‘fraudar na execução do contrato’ e de ‘cometer fraude fiscal’, constituem exceções, pois
suas tipologias requerem a presença de elemento subjetivo caracterizado pelo dolo (parágrafo 61).
31. A respeito da avaliação da culpabilidade, Marçal Justen Filho (in Pregão: comentários à legislação
do pregão comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 241-242), traz importantes
considerações que auxiliam nesse entendimento (grifou-se):

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1.3) A questão da culpabilidade objetivada

Aquele que participa do pregão tem o dever jurídico de atentar para todas as exigências. Esse
dever objetivo de diligência propicia uma avaliação peculiar acerca da culpabilidade. O sujeito
tem o dever de comprovar sua diligência e a infração a tal dever caracteriza conduta
reprovável, sujeita a sancionamento.
Quem participa de pregão sem atentar para a ausência de preenchimento dos requisitos
necessários conduz-se culposamente.
(...)
Em suma, não se trata de uma modalidade de responsabilidade objetiva, conceito incompatível
com um Estado Democrático de Direito. A punibilidade da conduta do sujeito dependerá de
elemento subjetivo objetivado na conduta externa. A materialidade externa (infração às
exigências de participação) fará presumir a existência de um elemento subjetivo reprovável,
consistente na ausência de previsão do evento danoso derivado da própria conduta e da
omissão da adoção das cautelas imprescindíveis a sua concretização.
32. Em face do exposto, é oportuno registrar que a presença da conduta dolosa faz-se necessária não
para a caracterização do cometimento de infração prevista no art. 7º da Lei do Pregão, mas sim para a
comprovação de fraude à licitação, ilícito que pode resultar na declaração da inidoneidade da empresa
para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992 (esse
tema é tratado mais detidamente em tópico adiante – Da fraude à licitação).
33. Um outro aspecto diz respeito ao momento em que ocorre a conduta considerada irregular. De
modo geral, o 7º da Lei 10.520/2002 não contém relação de ordem temporal entre a fase da licitação e a
conduta ilegal tipificada. Assim, a apresentação de documentação falsa ou a não entrega de documento
exigido para o certame, por exemplo, constituem ilícitos independentemente da fase do processo
licitatório em que se verificam. Constituem exceções, a recusa em celebrar contrato e a falha ou fraude na
execução do contrato, que, naturalmente, pressupõem a adjudicação e a contratação, respectivamente.
34. Segundo o entendimento desta Corte, ‘o elenco de irregularidades previsto no art. 7º da Lei nº
10.520/2002 refere-se a condutas praticadas na contratação, no curso do certame e durante a execução do
contrato. A necessidade de convocação do adjudicatário restringe-se exclusivamente à conduta de deixar
de celebrar o contrato’. O Voto condutor do Acórdão 1.280/2007-TCU-Plenário assim dispôs:
10. Consoante se verifica, o art. 7º da Lei do Pregão relaciona diferentes condutas que
podem configurar infração por parte dos licitantes nas contratações realizadas nessa
modalidade. Na realidade, o elenco refere-se não apenas a condutas praticadas na
contratação, mas também no curso do certame e, até mesmo, durante a execução do contrato.
11. Entre essas condutas, a lei prevê a possibilidade de aplicação de sanção ao licitante que,
convocado dentro do prazo de validade da proposta, deixar de celebrar o contrato respectivo.
O substrato material dessa infração consiste na recusa do licitante em honrar sua proposta,
que pode se configurar por meio de diferentes condutas do vencedor do certame que criem
obstáculos à contratação. Assim, por exemplo, poderá ser apenado com fulcro nesse dispositivo
legal tanto o adjudicatário que não comparece para formalizar a contratação no prazo devido
quanto aquele que se vale de subterfúgios para impedir a celebração da avença dentro do
prazo de validade de sua proposta.
(...)
17. Por outro lado, não me afigura que a melhor interpretação a ser conferida à norma
contida no art. 7º da Lei do Pregão é aquela que vincula a referência à convocação do
particular a todas as hipóteses ali descritas para a configuração da infração, conforme faz crer
a representante. Consoante exposto anteriormente, o dispositivo em comento tem caráter
abrangente, abarcando condutas relacionadas não apenas à contratação em si, mas também ao
procedimento licitatório e à execução da avença. Além disso, é inquestionável que a prática de
diversos atos ali consignados, a exemplo de ‘apresentar documentação falsa no certame’ ou
‘cometer fraude fiscal’, independem de convocação, dentro do prazo de vigência da proposta
do particular, para a validade de sua reprovação.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

18. Na realidade, a necessidade de convocação do adjudicatário dentro do prazo de validade

da proposta prevista na norma deve ser restrita, a meu ver, exclusivamente, à primeira conduta
ali tipificada, consubstanciada na recusa do licitante vencedor em assinar o contrato
respectivo. Interpretação mais abrangente, como visto, poderia dificultar ou até mesmo
inviabilizar a aplicação do disposto no art. 7º da Lei 10.520/2002 em sua inteireza, o que se
revela contrário aos princípios de hermenêutica.
35. Isto posto, o elenco de condutas irregulares tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002, pode ser
sistematizado da seguinte forma:
a) não celebrar contrato, se convocado dentro do prazo de validade da proposta;
b) deixar de entregar documentação exigida para o certame;
c) apresentar documentação falsa exigida para o certame;
d) ensejar o retardamento da execução de seu objeto;
e) não manter a proposta;
f) falhar ou fraudar na execução do contrato;
g) comportar-se de modo inidôneo;
h) cometer fraude fiscal.
36. Ressalte-se que a previsão editalícia de sanção para as condutas irregulares elencadas no art. 7º da
Lei 10.520/2002, embora possa ser considerada boa prática, não é requerida para o cumprimento da
norma, tendo em vista a superior posição hierárquica da lei frente ao edital e a sua imediata aplicabilidade
a partir do início da vigência.
III. Da desclassificação a pedido
37. O Ministro Relator do processo que deu origem ao Acórdão 1.280/2007-TCU-Plenário, ao tratar da
conduta referente a deixar de celebrar contrato, fez a seguinte consideração (parágrafo 34; grifou-se):
O substrato material dessa infração [deixar de celebrar contrato] consiste na recusa do
licitante em honrar sua proposta, que pode se configurar por meio de diferentes condutas do
vencedor do certame que criem obstáculos à contratação. Assim, por exemplo, poderá ser
apenado com fulcro nesse dispositivo legal tanto o adjudicatário que não comparece para
formalizar a contratação no prazo devido quanto aquele que se vale de subterfúgios para
impedir a celebração da avença dentro do prazo de validade de sua proposta.
38. No mesmo voto, o Ministro Relator alerta para a conduta requerida do licitante, na qual se exige ‘a
ampliação do dever de cuidado na formulação de suas propostas. Prova disso é a previsão de uma sanção
própria e distinta daquela estabelecida na Lei nº 8.666/1993 para os casos em que o proponente deixar de
honrar sua oferta’ (item 26).
39. Igualmente, Marçal Justen Filho assevera que ‘O interessado em participar do certame tem o dever
de examinar a lei e o ato convocatório e avaliar se está em condições de competir. Se não estiver, o
sujeito tem o dever de escolher o não comparecimento’, conforme já consignado no parágrafo 25.
40. Além do dever de diligência quanto à verificação do atendimento dos requisitos do certame, o
licitante que decide se inscrever no certame, participa da fase de lances e oferta o menor preço, sendo, por
isso, declarado vencedor pela Administração, ficando obrigado a honrar sua proposta.
41. A desistência do certame, seja tácita (como quando não apresenta documentação exigida) ou
explícita (como quando formaliza pedido de desclassificação), é conduta que caracteriza a não
manutenção da proposta, e portanto, passível de punição na forma do art. 7º da Lei 10.520/2002.
IV. Da não entrega de documentação exigida para o certame
42. A não entrega de documentação exigida para o certame constitui ilegalidade expressamente
tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002: ‘Quem (...) deixar de entregar ou apresentar documentação falsa
exigida para o certame (...) ficará impedido de licitar (...)’ (grifou-se).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

43. Assim, aquele que não entrega documentação requerida pelo edital, seja por dolo ou culpa, sem a
devida justificativa, fica sujeito às sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002.
44. A esse respeito, Marçal Justen Filho, ao discorrer sobre o elemento subjetivo da ausência de
entrega de documentação exigida (in Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6.
ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 248; grifou-se), assevera que, para a configuração da infração:
Deverá averiguar-se a culpabilidade do sujeito e a dimensão da infração ao dever de
diligência. Deverá reputar como ausente o elemento subjetivo quando o erro for escusável ou
as circunstâncias evidenciarem que o sujeito atuara com a cautela normal a todo empresário.
Não é necessário, no entanto, um elemento similar ao dolo. Não há necessidade de que o sujeito
tenha consciência acerca da ausência do documento e que esse resultado tenha sido antevisto
com precisão e livremente por ele desejado. Basta uma situação equivalente à culpa,
correspondente à negligência.
45. De forma convergente, Jair Eduardo Santana (in Pregão presencial e eletrônico: manual de
implantação, operacionalização e controle. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 342) assevera:
2) Deixar de entregar documentação exigida para o certame
- a conduta omissiva demonstra desídia da parte do licitante, que não atentou para as
exigências editalícias, ou mesmo má-fé de sua parte, que, diante da impossibilidade de entregar
o documento exigido para o certame, prefere ‘correr risco’ de não apresentá-lo e ainda assim
conseguir contratar com a Administração Pública. Seja qual for o motivo que explique a
omissão, ela demonstra descompromisso para com a solenidade do certame e merece ser
punida.
46. Nesse passo, tem-se que o licitante que infringir as exigências de participação no certame, deixando
de apresentar documentação requerida, sem um motivo escusável (elemento subjetivo objetivado na
conduta externa), estará se comportando de forma reprovável e, portanto, ficará sujeito a punição.
47. Finalmente, relembre-se que o art. 7º da Lei 10.520/2002 tipifica condutas irregulares praticadas
durante a execução do contrato, na contratação e em qualquer fase do certame (parágrafos 33-35). A
conduta de ‘deixar de entregar documentação exigida para o certame’ não faz distinção de fase do
certame, sendo, portanto, aplicável a qualquer uma delas.
V. Da declaração falsa quanto às condições de habilitação
48. Conforme dispõe o art. 21, § 2º, do Decreto 5.450/2005, o licitante deve declarar que cumpre
plenamente os requisitos de habilitação, e que sua proposta está em conformidade com as exigências do
instrumento convocatório, para poder participar do pregão eletrônico. O sistema Comprasnet registra a
realização desta declaração, a qual fica disponível no sítio do sistema, juntamente com a ata e outros
documentos do pregão.
49. Dessa forma, se posteriormente verifica-se que o participante não atendia a alguma condição do
edital, tais como ofertou produto em desacordo com o especificado, não possuía algum dos documentos
exigidos ou não atendia alguma condição de habilitação, deve-se, em princípio, ter como falsa a
declaração de que atendia às condições de participação.
50. Nessas condições, há que se considerar a possibilidade de que o licitante tenha se comportado de
modo inidôneo, ficando, por conseguinte, sujeito às penalidades previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002.
51. O subitem 17.2 do modelo de edital de pregão eletrônico recomendado pela Advocacia Geral da
União (AGU), abaixo reproduzido (peça 382, p. 18-19, grifou-se), permite depreender entendimento
similar daquele órgão a respeito de declaração falsa quanto às condições de participação no certame:
AGU (modelo de edital)
17. - DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS.
17.1. Comete infração administrativa, nos termos da Lei nº 10.520, de 2002, o
licitante/adjudicatário que:
17.1.1. não aceitar/retirar a nota de empenho, ou não assinar o termo de contrato, quando
convocado dentro do prazo de validade da proposta;
17.1.2. apresentar documentação falsa;
57
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

17.1.3. deixar de entregar os documentos exigidos no certame;

17.1.4. ensejar o retardamento da execução do objeto;
17.1.5. não mantiver a proposta;
17.1.6. cometer fraude fiscal;
17.1.7. comportar-se de modo inidôneo;
17.2. Considera-se comportamento inidôneo, entre outros, a declaração falsa quanto às
condições de participação, quanto ao enquadramento como ME/EPP ou o conluio entre os
licitantes, em qualquer momento da licitação, mesmo após o encerramento da fase de lances.
(http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=244392&ordenacao=3
&id_site=12542. Acesso em 10/12/2013)
52. Com efeito, o art. 21, § 3º, do Decreto 5.450/2005 dispõe que ‘A declaração falsa relativa ao
cumprimento dos requisitos de habilitação e proposta sujeitará o licitante às sanções previstas neste
Decreto’.
53. É necessário, porém, fazer ressalva a situações excepcionais, nas quais a desconformidade no
atendimento dos requisitos do edital tenha decorrido de motivos escusáveis, tais como causas fortuitas ou
de força maior, ocorridas após a declaração.
VI. Da fraude à licitação
54. O art. 46 da Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União) determina que
‘Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do
licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal’.
55. Neste caso, o Tribunal de Contas da União (TCU), no exercício de suas atribuições constitucionais
de controle externo da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão envolvendo recursos
públicos federais, deve adotar ações para coibir atos lesivos às licitações, entre elas, a declaração de
inidoneidade de participante que comprovadamente fraudar o certame.
56. Ressalte-se que a atuação deste Tribunal, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992, tem natureza
distinta daquela decorrente do art. 7º da Lei 10.520/2002, de competência das unidades promotoras dos
pregões (parágrafo 29).
57. Decorre daí que, enquanto a aplicação da sanção de impedimento de licitar e contratar com a
União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, pela unidade gestora responsável pelo pregão, em face de
irregularidade elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002, requer tão somente a conduta culposa do licitante
(parágrafos 28-36). Por sua vez, a declaração de inidoneidade do licitante para participar de licitação na
Administração Pública Federal pelo TCU, com fulcro na sua Lei Orgânica, depende de comprovação de
fraude à licitação.
58. Neste ponto, requer-se a delimitação do conceito de fraude, com base na doutrina e na
jurisprudência desta Corte, bem como a determinação da condição de subsunção da conduta ao conceito.
59. Semanticamente, tem-se o seguinte significado de fraude (Dicionário Aurélio;
https://contas.tcu.gov.br/dicionario/home.asp; acesso em 14/11/2012):
Fraude
1. V. logro (2)
2. Abuso de confiança; ação praticada de má-fé.
3. Contrabando, clandestinidade.
4. Falsificação, adulteração. [Sin. ger.: defraudação, fraudação, fraudulência.]
Logro
1. Ato ou efeito de lograr; logramento.
2. Engano propositado contra alguém; artifício ou manobra ardilosa para iludir.
3. Gozo, fruição.
4. Ant. Lucro, usura. [Pl.: logros (ô). Cf. logro, do v. lograr.]
60. Na primeira acepção, fraude significa logro, ou seja, ‘engano propositado contra alguém, artifício
ou manobra ardilosa para iludir’. Nesse contexto, a fraude configura-se pela presença de dois elementos:

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(i) que alguém seja enganado ou iludido; e (ii) que esse engano seja decorrente da ação proposital de
outrem.
61. Doutrinariamente, o segundo elemento (a ação proposital de outrem), referente ao aspecto subjetivo
do ilícito, conta com o seguinte ensinamento de Marçal Justen Filho (in Pregão: comentários à legislação
do pregão comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 257):
A fraude apenas se aperfeiçoa quando o agente atua com consciência e vontade de produzir o
resultado ilícito. Não há fraude sem elemento doloso. Nem mesmo a culpa grave é suficiente.
Assim se põe porque a produção do artifício depende da adoção de condutas explicitamente
orientadas a ludibriar um terceiro. Se o sujeito equivoca-se ao preencher uma nota fiscal, não
há fraude. O erro do agente pode ser reprovável e acarretar sanções de diferente natureza, mas
exclui a caracterização de fraude. Não se configura fraude quando o sujeito atua com
negligência.
62. Nesses termos, quando a conduta do agente ludibria terceiros, mas essa conduta não foi
conscientemente orientada para produzir tal resultado, não há que se falar em fraude. Para o caso descrito,
a conduta decorreu de elemento culposo somente, como, por exemplo, a negligência.
63. Ao contrário, quando o engano (o logro ou a ilusão) de um terceiro é produzido por ato deliberado
do agente, que desejava alcançar esse resultado (dolo direto) ou, sabendo da possibilidade de ocorrer o
resultado, assumiu o risco de produzi-lo (dolo eventual), tem-se presente os elementos necessários para a
caracterização da fraude, segundo o que ensina a doutrina.
64. Nos casos concretos tratados nesta fiscalização, o comportamento dos licitantes que tiveram as suas
propostas rejeitadas em um número elevado de vezes, devido a condutas em princípio tipificadas como
irregulares pelo art. 7º da Lei 10.520/2002, tiveram o fulcro de imprimir o primeiro dos elementos
caracterizadores de fraude às licitações em que tais fatos ocorrerem, ou seja, o engano, o logro, a ilusão
de terceiros.
65. Isso ocorre porque a atitude do licitante que comparece ao certame e disputa a fase de lances,
ofertando os menores preços, exerce influência sobre as decisões dos competidores, fazendo com que
muitas vezes abandonem a disputa prematuramente porque foram levados a crer que não teriam condições
de suplantar a menor oferta. Assim, quando tal licitante sagra-se vencedor, mas em seguida é
desclassificado, constata-se que, efetivamente, os concorrentes foram logrados quanto ao verdadeiro
preço pelo qual o objeto poderia ser adjudicado.
66. Quanto ao aspecto subjetivo da conduta, é assente que, quando há a premeditação, com o intuito de
iludir a concorrência e vencer o certame, configura-se a fraude.
67. Uma dessas práticas fraudulentas caracteriza ações de empresas que o mercado comumente
denomina ‘coelho’. A ação dessas empresas consiste em apresentar proposta excessivamente baixa em
um processo licitatório para que outras empresas desistam de competir, por acreditarem que o outro
concorrente teria um preço que não lhes permitiriam prosseguir na disputa. Na sequência, uma empresa
que esteja em conluio com o ‘coelho’ oferece o segundo melhor lance e, com a desclassificação
intencional da primeira, acaba sendo contratada por um valor que possivelmente poderia ser superior
àquele que seria obtido sem a influência do ‘coelho’.
68. Outras vezes, a fraude pode se dar de maneira semelhante à do ‘coelho’, com igual efeito
desestimulante sobre os concorrentes que não participam de possível conluio. Ocorre quando o ‘coelho’
sempre oferece um lance inferior ao menor lance ofertado pelo cúmplice, de forma que um terceiro de
boa-fé vê duas (ou mais) empresas ‘disputando’ e acaba desistindo. Quando os lances são encerrados, o
‘coelho’ desiste ou dá causa à sua desclassificação, sendo o cúmplice contratado a um valor maior entre
os dois.
69. Por vezes, as desclassificações em momento posterior à fase de lances compõem uma estratégia
para simular a existência de competitividade.
70. É importante ressaltar que tais comportamentos fraudulentos constituem crimes previstos na Lei
8.666/1993, conforme se segue:
Dos Crimes e das Penas
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Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o
caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento
licitatório:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou
venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução do
contrato.
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
71. Na esfera administrativa, porém, a comprovação do conluio nas hipóteses mencionadas é tanto
mais difícil quanto mais sofisticados forem os métodos utilizados para cometer o ato ilícito. Para isso, é
imprescindível que a conjunção de indícios válidos e consistentes possa ser aceita como prova de um fato.
72. Nesse sentido, vale consignar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que ‘indícios são
provas, se vários, convergentes e concordantes’ (RE 68.006-MG). Tal entendimento vem sendo adotado
pelo TCU em diversas situações, como o confirmam os Acórdãos 113/1995, 220/1999, 331/2002,
57/2003, 2.143/2007, 574/2010, 1.433/2010 e 1.107/2014, todos do Plenário.
73. Frise-se que nos Acórdãos 2.143/2007 e 1.433/2010, ambos do Plenário, esta Corte consignou que
‘é possível afirmar-se da existência de conluio entre licitantes a partir de prova indiciária’.
74. Assim, no presente feito, entende-se que as seguintes situações, quando devidamente comprovadas
e concomitantes, devam constituir indícios de fraude a licitações:
a) licitante desclassificado por incidência em irregularidade tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002;
b) repetição da situação descrita na alínea ‘a’ retro, especialmente quando o número de reincidências
for elevado;
c) inexistência de justificativa plausível para o comportamento que levou à desclassificação, como,
por exemplo: apresentação de proposta inexequível, não atendimento ao chamado da Administração,
pedido de desclassificação e declaração falsa de que cumpriria os requisitos de habilitação.
75. Dessa forma, esses indícios não devem ser tomados isoladamente, mesmo que válidos e
consistentes, pois é a confluência deles que conduz à convicção de prova indiciária de fraude.
76. No caso de incidência eventual do licitante em alguma conduta ilegal prevista no art. 7º da Lei
10.520/2002, seria plausível justificativa no sentido de que a infração não fora intencional, tendo
decorrido, por exemplo, por motivo de força maior ou de descuido.
77. Porém, quando o licitante incorre nas mesmas infrações, em um número elevado de vezes ao longo
do tempo, o acolhimento de tal tipo de justificativa não deve prosperar, pois o comportamento repetitivo e
as sucessivas desclassificações nos certames evidenciam a ação deliberada do agente, assumindo o risco
de prejudicar terceiros e o procedimento licitatório, com a devida consciência da ilicitude dos atos
praticados e do resultado nocivo que eles provocam.
78. O resultado nocivo configura-se pelo dano ao procedimento licitatório, no qual terceiros – a
Administração e licitantes concorrentes – são ludibriados quanto ao valor da proposta vencedora ou às
verdadeiras condições de participação do infrator nos certames e à sua real intenção de obter a
adjudicação do objeto, além do prejuízo ao erário causado por retrabalho e retardamento na conclusão do
pregão.
79. A consciência do infrator quanto à ilicitude de seus atos deriva do obrigatório conhecimento da Lei
do Pregão e das disposições do edital, bem como da experiência adquirida em pregões anteriores, nos
quais comportamentos idênticos geraram a sua exclusão dos certames.
80. Por essa razão, a incidência reiterada em infração, prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002, nessas
circunstâncias – com consciência da ilicitude do ato praticado e do resultado nocivo que ele provoca,

60
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

assumindo o risco de prejudicar terceiros e o procedimento licitatório –, deve ser reputada como dolosa,
por conter os pressupostos de configuração do dolo eventual.
81. Caso às circunstâncias delimitadas no parágrafo anterior se agregue a evidenciação de que o agente
pretendeu atingir o resultado nocivo (parágrafo 78), caracterizar-se-ia o dolo direto, intencional.
82. Em qualquer das hipóteses (dolo eventual ou dolo direto), tem-se presente elemento indiciário de
fraude, conforme consignado nos parágrafos 74 e 75.
83. Ante o exposto, deve ser considerado fraude à licitação o comportamento de licitante que, sem
motivos escusáveis, incide repetidamente, ao longo do tempo, nos mesmos tipos de irregularidades
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002. No caso, o elemento doloso configura-se pela repetição
deliberada e consciente da conduta prejudicial aos certames e, portanto, ilícita, segundo preconiza a Lei
do Pregão.
84. Assim, por exemplo, uma conduta culposa do licitante que não mantém a sua proposta, punível no
âmbito da instituição promotora do pregão com a sanção de impedimento de licitar e contratar com a
União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, quando se torna frequente – praticada em várias
licitações ao longo de um período –, deve ser considerada dolosa, eis que se trata de comportamento
deliberado e consciente. Tal conduta dolosa frauda a licitação e, portanto, deve ser punida nos moldes do
que prevê o art. 46 da Lei 8.443/1992: com a declaração de inidoneidade do licitante para participar de
licitação na Administração Pública Federal.
85. Por fim, merece lembrança a jurisprudência do TCU, no sentido de que a aplicação da sanção de
inidoneidade pelo Tribunal, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992, não depende da ocorrência de dano
ao erário, da frustração da licitação ou do sucesso na obtenção do resultado pretendido pelo licitante
fraudador, como ensina jurisprudência recente desta Corte:
A aplicação, pelo Tribunal, da sanção de inidoneidade para participar de licitação na
Administração Pública Federal (art. 46 da Lei 8.443/1992) não depende da ocorrência de dano
ao erário ou frustração da licitação. Basta estar caracterizada a conduta legalmente reprovada
de fraude a licitação. Não há que se comprovar ou explicitar o alcance pretendido pelos
licitantes fraudadores. (Acórdão 3.617/2013-TCU-Plenário).
A caracterização de fraude à licitação não está associada ao seu resultado, ou seja, ao sucesso
da empreitada. Configura, em analogia ao direito penal, ilícito de mera conduta, sendo
suficiente a demonstração de o fraudador ter praticado simulação para conferir vantagem para
si ou para outrem. (Acórdão 48/2014-TCU-Plenário).
VII. Da participação simultânea de empresas com sócio em comum
86. A participação simultânea, em licitações, de empresas com sócios em comum é problema que há
longa data é combatido por esta Corte. Em sucessivos acórdãos, o TCU vem considerado que essa
situação afronta os princípios da competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa,
constituindo indício de fraude ao certame.
87. No relatório que deu origem ao Acórdão 216/2007-Plenário, foi consignado:
4.3.27. O objetivo desse item do contrato, além de verificar a adequação do valor do serviço
com aqueles praticados no mercado, é a obtenção de condições mais vantajosas para a
contratante, em decorrência do caráter competitivo da cotação de preços.
4.3.28. Ora, a cotação de preços com empresas com sócios em comum, ou cujos sócios
apresentem grau de parentesco entre si, é um forte indício de que havia conhecimento prévio
das propostas, o que impede totalmente o alcance desses objetivos, constituindo-se em ato que
caracteriza descumprimento da cláusula contratual em comento.
88. Em consequência, o referido acórdão prolatou a seguinte deliberação: ‘9.6 encaminhar, ao
Ministério Público Federal, cópia das peças relativas aos indícios de fraude à licitação, consubstanciados
na apresentação de propostas de empresas de mesmo dono ou com indícios de parentesco entre seus
sócios, para apuração das responsabilidades penais cabíveis’.
89. Por sua vez, o Acórdão 2.900/2009-TCU-Plenário apresentou o seguinte sumário:

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

(...) Ausência de competição materializada pela existência, nas empresas participantes, de

relação de parentesco entre os sócios e de sócios em comum. Caracterização de fraude à
licitação. Violação dos princípios da moralidade, da igualdade, da impessoalidade e da
probidade administrativa. (...)
90. Na auditoria de conformidade nas bases de dados dos sistemas Siasg e Comprasnet, em 2010
(parágrafos 3-4), esta Secretaria encontrou indícios de 16.547 casos em que pelo menos duas empresas
deram lance para determinado item do pregão e possuíam, pelo menos, um sócio em comum. Na
oportunidade, consignou-se que tais situações ‘constituem-se em alto risco de fraudes e conluios, os quais
afetam a manutenção dos princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa nas
licitações, causando prejuízos à Administração Pública na obtenção das propostas mais vantajosas nas
licitações’ (peça 34 do TC 011.643/2010-2). A propósito desse achado, o relatório daquela fiscalização
registrou:
67. A participação de duas ou mais empresas com sócios em comum em um mesmo item do
pregão pode caracterizar indício de conluio com o propósito de fraudar o certame. Cabe
destacar que essa situação é tipificada como crime pelo art. 90 da Lei 8.666/1993, que assim
dispõe: (...)
68. Em tese, não há motivo aparente que justifique esse tipo de ocorrência. Na realidade, o que
há é uma possibilidade de favorecimento mútuo entre as empresas envolvidas. Ora, se houver a
existência de sócios em comum de empresas que disputam o mesmo item de um mesmo certame,
há evidente prejuízo à isonomia e à competitividade da licitação. Nesse sentido, a prática de
conluio entre licitantes tem sido amplamente condenada por este Tribunal, a exemplo dos
julgados consignados nos Acórdãos 2.143/2007-TCU-Plenário e 1.433/2010-TCU-Plenário,
que declararam a inidoneidade das empresas envolvidas e aplicaram multas aos gestores
coniventes com a situação.
91. Para tentar reduzir tais ocorrências, o item 9.3.2.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário
recomendou à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que promovesse alterações no sistema Comprasnet para emitir alerta aos
pregoeiros sobre a apresentação de lances, para o mesmo item, por empresas que possuíssem sócios em
comum, com vistas a auxiliá-los na identificação de atitudes suspeitas no decorrer do certame que
pudessem sugerir a formação de conluio entre essas empresas, em atenção ao art. 90 da Lei 8.666/1993
(crime de frustrar ou fraudar o caráter competitivo do procedimento licitatório).
92. Essa recomentação, implementada pelo Ministério do Planejamento, conforme evidência acostada a
estes autos (peça 217), reafirma a relevância do problema e a necessidade da adoção de medidas
destinadas a erradicar a sua reincidência.
93. Registre-se que, poucos meses antes da emissão do paradigmático Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário, o Ministro-Relator já havia consignado, no Voto condutor do Acórdão 775/2011-TCU-Plenário:
9. A coincidência de sócios entre as empresas e as relações de parentesco em torneios desse
jaez indicam a existência de estreitos vínculos entre as firmas e revelam impossibilidade fática
de competitividade real entre as interessadas, restando, portanto, caracterizada fraude ao
procedimento licitatório.
94. Em decorrência, fora determinado à unidade gestora que, em futuras licitações na modalidade
convite, com aporte de recursos federais, se abstivesse de expedir cartas-convite a ‘firmas que tenham
sócios em comum ou que apresentem relação de parentesco entre eles, por constituir afronta aos
princípios insculpidos no art. 3º da Lei 8.666/1993, em especial os da competitividade, da isonomia e da
impessoalidade’.
95. Posteriormente, os Acórdãos 1.047/2012 e 1.546/2012, ambos do TCU-Plenário, firmaram
entendimento no mesmo sentido:
Fraudes em procedimentos licitatórios para aquisição de veículos. Empresas licitantes
pertencentes ao mesmo grupo societário. Ausência de competição. Violação dos princípios da
moralidade, da igualdade, da impessoalidade e da probidade administrativa. (Súmula do
Acórdão 1.047/2012-TCU-Plenário)

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

9.6 determinar ao Município de Lagoa D’Anta/RN que, em futuras licitações, na modalidade

convite, que envolvam recursos federais, não deve ser permitida a participação,
exclusivamente, de firmas que tenham sócios em comum ou em que haja relação de parentesco
entre eles, por constituir afronta aos princípios insculpidos no art. 3º da Lei 8.666/1993, em
especial os da competitividade, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade e da probidade
administrativa (Acórdão 1.546/2012-TCU-Plenário).
96. O objetivo dessa extensa enumeração de acórdãos é demonstrar a existência de firme
jurisprudência desta Corte considerando ilegal a participação simultânea, nos mesmos itens de uma
licitação, de empresas com sócios em comum, uma vez que tal situação resulta em prejuízo à competição
e à violação aos princípios da moralidade, da igualdade e da probidade administrativa, insculpidos no art.
3º da Lei 8.666/1993.
97. A preocupação com a possibilidade de afronta aos citados princípios se evidencia na própria Lei
das Licitações, quando trata da participação de consórcios de empresas. O inciso IV do art. 33 da lei
proíbe que uma mesma empresa participe de mais de um consórcio numa mesma licitação. Na acepção de
Marçal Justen Filho (in Comentários à lei das licitações e contratos administrativos. 13. ed. São Paulo:
Dialética, 2009. p. 484), ‘a vedação deriva de ser incompatível com os princípios da competitividade e da
moralidade que uma mesma sociedade compita contra si mesma’.
98. Nesse passo, questiona-se se não seria maior a afronta a esses princípios quando se trata de
empresas coligadas participando de um mesmo item de pregão – como se caracteriza um dos casos
analisados nesta intrução, na qual uma empresa é detentora de 100% do capital social de outra.
99. O mencionado doutrinador (in Comentários à lei das licitações e contratos administrativos. 13. ed.
São Paulo: Dialética, 2009. p. 486), ao versar sobre essa questão, cita jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal (MS 25.591 MC/DF, rel Min. Gilmar Mendes), da qual se extraiu o seguinte excerto a respeito do
tema, no qual o efeito danoso dessa situação é abordado:
Por outro lado, Egon Bockmann Moreira, em artigo recente, analisando especificamente a
questão, afirma: ‘Nesse caso, em vista da previsão do inciso IV do art. 33 parece-nos
impossível que empresas que desfrutem de uma integração vertical subordinante participem
numa mesma licitação através da formulação de propostas diversas. O titular do poder de
controle (a holding) não concorre com a empresa controlada. Ao contrário: esta se subordina
aos desígnios daquele. Acentua-se a falha de mercado conhecida como ‘assimetria de
informações’: a dificuldade de a Administração (e demais licitantes) terem acesso fidedigno
não só aos dados das concorrentes, mas em especial às informações internas ao
relacionamento entre holding e controladas. O que envolve a definição das propostas e o
porquê da competição entre duas empresas de um mesmo grupo econômico (o que multiplica os
custos internos à participação numa mesma licitação). Ora, uma empresa controladora tem um
conhecimento profundo das atividades da controlada, etapas de produção e estrutura dos
custos – ao mesmo tempo em que a Administração e demais licitantes não dispõem dessas
informações: subordinam-se aos limites da proposta. Portanto, desde logo se desenha o vício
de compartilhamento de informações entre licitantes. Assim, e quando menos, é próximo do
impossível que não ocorra troca de informações entre holding e controlada. O que importa
violação do art. 94 da Lei das Licitações: onde está a garantia do sigilo da proposta feita por
uma empresa controlada em face da controladora?’ (Revista dos Tribunais, ano 94, vol. 833,
mar. 2005, p. 21).
100. Em outro âmbito, os modelos de documentos para licitações, disponíveis do sítio da Advocacia
Geral da União (AGU), parecem se alinhar com os entendimentos consignados nos parágrafos
precedentes.
101. No subitem Modelos de Licitações e Contratos, do item Pareceres, Súmulas e Orientações,
disponível na página da AGU na internet
(http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=244392&ordenacao=3&id_site=1
2542. Acesso em 10/12/2013), a lista de verificação de procedimentos da fase interna do pregão
eletrônico contém quesitos tais como a verificação quanto à utilização do modelo de edital de pregão

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eletrônico (peça 382) disponibilizado pelo órgão, e se eventuais alterações foram destacadas no texto, e,
se necessário, explicadas (peça 383, p. 2).
102. No referido sítio, a AGU esclarece sobre o caráter obrigatório da utilização dessa lista de
verificação, e sobre a necessidade de justificação para pontos que ocasionalmente não estejam em
conformidade com a mesma (grifou-se):
A presente lista de verificação constitui-se em diretriz única e organizada, para viabilizar de
forma racional e eficiente a contratação que se pretende realizar, quer para a assessoria
jurídica, quer para a Administração, na generalidade dos casos. Circunstâncias eventualmente
aqui não previstas, ou mesmo, a própria ausência da lista de verificação nos autos, não conduz
a não aprovação da minuta, ex vi da obrigação contida no parágrafo único, do artigo 38, da
Lei nº 8.666/93.
Outrossim, pontos ocasionalmente em não conformidade com a lista de verificação deverão vir
acompanhados da devida motivação (art. 50, da Lei nº 9.784/99).
103. Assim, versando a respeito da participação simultânea de sócios em licitações, o item 4.2.6 do
modelo de edital para pregão eletrônico, recomendado pela AGU, veda a participação no certame de
‘entidades empresariais controladoras, coligadas ou subsidiárias entre si’ (peça 382, p. 3).
104. Dessa forma, a análise sistemática do conteúdo desses dois documentos de utilização recomendada
pela AGU – o modelo de lista de verificação e o modelo de edital para pregão eletrônico – leva à
conclusão de que a regra neles consubstanciada pelo órgão responsável pelas atividades de consultoria e
assessoramento jurídico do Poder Executivo é a vedação da participação de empresas controladoras,
coligadas ou subsidiárias entre si. Caso o gestor entenda que deva ser de forma diversa, retirando do edital
o referido dispositivo impeditivo, deve explicar a alteração, conforme sugere o quesito a respeito,
constante da lista de verificação (peça 383).
105. Registre-se, para ilustrar a efetividade dos citados formulários da AGU, que foi identificada
situação na qual eles integraram a orientação 2/2012/PF-FUA/PGF/AGU, de 4/6/2012, dirigida pela
Procuradoria Federal junto à Fundação Universidade do Amazonas a esta entidade (peça 341, p. 3-5).
VIII. Das responsabilidades do pregoeiro
106. O Anexo I do Decreto 3.555/2000, que aprova o regulamento do pregão, enumera em seu art. 9º
algumas atribuições do pregoeiro (grifou-se):
Art. 9º As atribuições do pregoeiro incluem:
I - o credenciamento dos interessados;
II - o recebimento dos envelopes das propostas de preços e da documentação de habilitação;
III - a abertura dos envelopes das propostas de preços, o seu exame e a classificação dos
proponentes;
IV - a condução dos procedimentos relativos aos lances e à escolha da proposta ou do lance de
menor preço;
V - a adjudicação da proposta de menor preço;
VI - a elaboração de ata;
VII - a condução dos trabalhos da equipe de apoio;
VIII - o recebimento, o exame e a decisão sobre recursos; e
IX - o encaminhamento do processo devidamente instruído, após a adjudicação, à autoridade
superior, visando a homologação e a contratação.
107. O art. 3º, inciso IV, da Lei 10.520/2002, que instituiu o pregão, dispõe que (grifou-se):
IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora
da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o
recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem
como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor.
108. O Decreto 5.450/2005, que regulamenta o pregão, na forma eletrônica, traz as seguintes
disposições a respeito das atribuições do pregoeiro (grifou-se):
Art. 11. Caberá ao pregoeiro, em especial:

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I - coordenar o processo licitatório;

II - receber, examinar e decidir as impugnações e consultas ao edital, apoiado pelo setor
responsável pela sua elaboração;
III - conduzir a sessão pública na internet;
IV - verificar a conformidade da proposta com os requisitos estabelecidos no instrumento
convocatório;
V - dirigir a etapa de lances;
VI - verificar e julgar as condições de habilitação;
VII - receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando à autoridade competente quando
mantiver sua decisão;
VIII - indicar o vencedor do certame;
IX - adjudicar o objeto, quando não houver recurso;
X - conduzir os trabalhos da equipe de apoio; e
XI - encaminhar o processo devidamente instruído à autoridade superior e propor a
homologação.
109. Verifica-se, pelo uso da palavra ‘incluem’, no caput do art. 9º do Anexo I do Decreto 3.555/2000,
da expressão ‘dentre outras’, no inciso IV do art. 3º da Lei 10.520/2002, e da expressão ‘em especial’, no
caput do art. 11 do Decreto 5.450/2005, que as atribuições do pregoeiro não se restringem àquelas
enumeradas nesses dispositivos.
110. Assim, embora a adoção de providências destinadas a punir licitantes infratores não conste
expressamente das atribuições de pregoeiro, deduz-se que isto também é de sua competência, pelo fato de
que ele é o responsável pela condução e coordenação do certame, conforme deixa claro, por exemplo, o
inciso I do art. 11 do Decreto 5.450/2005.
111. Nesse sentido, assevera Marçal Justem Filho (in Pregão: comentários à legislação do pregão
comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo: Dialética. p. 95) que ‘No pregão, as atividades administrativas de
condução do certame são exercitadas por um único indivíduo [o pregoeiro], diversamente do que se passa
nas modalidades da Lei 8.666/1993’.
112. Ainda, de acordo com Jair Eduardo Santana (in Pregão presencial e eletrônico: manual de
implantação, operacionalização e controle. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 135), ‘ele [o pregoeiro]
é responsável pelo cumprimento da legislação e das regras estabelecidas no edital na etapa externa, pela
condução e pela boa orientação dos trabalhos da equipe de apoio’.
113. Dessa forma, o pregoeiro, no exercício de suas atribuições, atua como guardião da Lei do Pregão e
correlatas, devendo agir de forma a sanear eventuais irregularidades que se verifiquem. Do contrário,
corre-se o risco de que a legislação se torne ‘letra morta’.
114. Considerando, portanto, que o pregoeiro é responsável pela condução do pregão na sua etapa
externa, devendo zelar pelo cumprimento da legislação e do edital do certame, conclui-se que cabe a ele
tratar eventuais irregularidades que se verifiquem, dentre elas as transgressões previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002, dando o encaminhamento necessário para sanear o problema, qual seja, a instauração do
processo administrativo para apurar as responsabilidades dos licitantes
IX. Das responsabilidades da autoridade que homologa o pregão
115. O art. 27 do Decreto 5.450/2005 dispõe que ‘decididos os recursos e constatada a regularidade dos
atos praticados, a autoridade competente adjudicará o objeto e homologará o procedimento licitatório’
(grifou-se).
116. Dessa forma, entende-se que cabe a essa autoridade, como última instância de controle interno
administrativo do processo licitatório, assegurar que todos os atos destinados a dar cumprimento à
legislação e aos editais dos pregões houvessem se realizado antes que homologasse os certames.
117. A esse respeito, Marçal Justen Filho (in Comentários à lei das licitações e contratos
administrativos. 13. ed. São Paulo: Dialética, 2009. p. 505) afirma que ‘A adjudicação e a homologação
são atos terminais do procedimento licitatório, através dos quais é verificado o cumprimento das regras
devidas e confirmada a conveniência da contratação’.

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118. No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro. 34. ed. São Paulo:
Malheiros. p. 312) assevera que ‘Feita a homologação e determinada a adjudicação, a respectiva
autoridade passa a responder por todos os efeitos e consequências da licitação’, aduzindo que ‘com a
homologação, ocorre a superação da decisão inferior pela superior e, consequentemente, a elevação da
instância administrativa’.
119. Dessa forma, a autoridade que homologa o pregão pode ser responsabilizada juntamente com o
pregoeiro nos casos em que ele pratique algum ato irregular, como, no caso, a omissão em dar
cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002.
120. Esses entendimentos coadunam-se com recente julgado desta Corte, no qual o Ministro Relator
acolheu a seguinte análise realizada pela unidade técnica (Acórdão 3.785/2013-TCU-Segunda Câmara):
‘25. A homologação de procedimento licitatório é ato administrativo que conserva o condão de
ratificar todos os atos pretéritos praticados, assumindo a responsabilidade integral a
autoridade signatária. É o entendimento reiterado e remansoso da jurisprudência do Tribunal
de Contas da União (Acórdãos 113/1999, 681/2005, 1.851/2005, 509/2005 e 137/2010, todos
do Plenário; 1685/2007 e 3.787/2012, ambos da Segunda Câmara). Tampouco pode socorrer à
defesa argumentos de excesso de atribuições e de trabalho que inviabilizem o exame acurado
de cada processo que lhe seja submetido para esse mister. Tendo liberdade relativa para
montar suas equipes de trabalho, supõe-se serem de sua confiança os subordinados
colaboradores, cujas falhas são absorvidas sob sua responsabilidade, por culpa in eligendo. Na
matéria em comento, sendo processo cuja remessa à Procuradoria Jurídica havia sido
comunicada a um nível abaixo da linha hierárquica (a Diretoria Administrativa do hospital),
muito mais atenção deveria ser-lhe devotada, especialmente porque as irregularidades seriam
facilmente detectadas a partir da análise da ata do pregão, isoladamente, o que abre ensanchas
para a caracterização da culpa in vigilando’
121. Em face do exposto, as autoridades que homologaram os pregões selecionados nesta fiscalização
estão sendo ouvidas em audiência, juntamente com os respectivos pregoeiros, por não terem adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas de empresas
desclassificadas nesses pregões, condutas essas, em princípio, tipificadas como infrações na
Lei 10.520/2002, art. 7º.
122. Cabe esclarecer que o motivo do questionamento não é a homologação do certame, mas sim a não
adoção de providências saneadoras – punição de possíveis licitantes infratores – durante o curso do
procedimento licitatório e previamente à homologação.
X. Da orientação decorrente do item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário
123. O Departamento de Logística e Serviços Gerais da Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação (DLSG/SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), informou que
‘expediu orientação por meio de ofício aos Subsecretários de Planejamento, Orçamento e Administração
(Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011) e ‘Comunica’, em 29/8/2011, a todas as unidades do
Siasg’ (peça 10 – Volume Digitalizado, p. 15-23, do TC 011.643/2010-2; grifou-se), dando conta do teor
do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, mais especificamente dos subitens 9.2.1, 9.2.2, 9.2.8 e 9.3.5.
124. A orientação proveniente do subitem 9.2.1.1 do citado acórdão, sobre a obrigatoriedade de
autuação de processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais previstos no art. 7º
da Lei 10.520/2002, constou de forma bastante clara do item 2, alínea ‘a’, da referida mensagem (peça
67):
Emissora: 200999 – DLSG/SIASG/DF
Assunto: Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário
Texto: Informamos que o Tribunal de Contas da União – TCU, por meio do acórdão acima
mencionado, encaminhou relatório a esta Secretaria no qual determinou e recomendou várias
iniciativas relacionadas a orientações de usuários e melhoria nos sistemas Siasg e Comprasnet,
resultantes de auditoria realizada nesses sistemas.

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2. No tocante a orientações a usuários dos sistemas, consta do Acórdão (subitens 9.2.1, 9.2.2,
9.2.8 e 9.3.5), determinação à SLTI/MP para orientar os gestores dos órgãos integrantes do
Sisg:
a) a autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais
previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa
dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82
da Lei 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com
fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei
8.443/1992;
125. Cabe lembrar que o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg), instituído pelo
art. 7º do Decreto 1.094/1994, destina-se à informatização e operacionalização do Sistema de Serviços
Gerais (Sisg), integrando os órgãos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.
Nele, são realizadas as operações das compras governamentais dos órgãos integrantes do Sisg, o que
inclui a divulgação e realização das licitações, por meio do sistema Comprasnet, o portal de compras do
Governo Federal.
126. O sistema Comunica, por meio do qual foi enviada a citada mensagem, trata-se de subsistema do
Siasg, e, conforme dispõe o art. 11 da Instrução Normativa SLTI/MP 2/2011, ‘deve ser utilizado para a
comunicação entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão com as Uasg e para a emissão de
orientações, informações, solicitações e atualizações de assuntos referentes à operacionalização do
Sistema Siasg e legislação pertinente’ (grifou-se).
127. Verifica-se, portanto, a importante função que formalmente foi atribuída ao sistema Comunica,
institucionalizando-o na Administração Pública como canal para a transmissão de orientações e
atualizações sobre assuntos do sistema Siasg e legislação pertinente. Assim, os servidores que lidam com
serviços abrangidos pelo sistema Siasg não podem se furtar à obrigação de acompanhar sistematicamente
as mensagens por ele veiculadas.
128. Por essa razão, entende-se que, em tese, à semelhança de não se poder alegar desconhecimento da
lei para eximir-se de seu cumprimento, não deve merecer acolhida a alegação de que não se teve ciência
de mensagem veiculada por intermédio do sistema Comunica para justificar o seu não cumprimento.
129. A propósito, depreende-se da análise do Manual do Usuário do sistema Comunica, constante do
sítio http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/manuais/Comunica.PDF (acesso em 5/1/2014), que é de
cinco dias úteis o prazo máximo que uma mensagem desse sistema fica disponível (peça 384, p. 13-14):
O usuário sempre que entrar no Sistema SIASG, após a digitação de seu CPF e sua senha
pessoal, independente em qual base estiver acessando (Produção ou Treinamento), o Sistema
automaticamente demonstrará as mensagens que foram enviadas para a sua Unidade.
Para se consultar Mensagens Recebidas de outras UASG, há necessidade de se assinalar quais
que se deseja consultar. Podendo ainda, simultaneamente, consultar todas as mensagens de
uma tela, informando ‘X’ em todos os assuntos.
Escolhidas as mensagens, as mesmas serão apresentadas e após a exibição de cada uma, o
sistema solicitará a confirmação do recebimento, podendo ser confirmado ou não, de acordo
com a necessidade.
Caso seja confirmado o recebimento, o sistema não mais apresentará esta mensagem, visto que
o mesmo o apagará do banco de dados.
Não sendo confirmado, esta será apresentada na lista de mensagem durante 05 dias úteis, a
contar da data de sua emissão, sendo apagada automaticamente após este prazo. (grifou-se)
130. Considerando, porém, a volatilidade da mensagem, que é apagada automaticamente após cinco dias
úteis de sua publicação, independentemente de o servidor tê-la lido, entende-se que deve ser relativizado
o pressuposto de ciência obrigatória.
131. Em face do exposto, propõe-se a utilização dos seguintes fundamentos para balizar as análises das
razões de justificativa que envolverem a questão da divulgação da orientação decorrente do item 9.2.1.1
do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário:

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131.1 Considerando que, em 25/8/2011, por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, a aludida

orientação emanada do TCU foi transmitida aos Subsecretários de Planejamento, Orçamento e
Administração.
131.2 Considerando que, em 29/8/2011, a citada orientação também foi transmitida por intermédio do
sistema Comunica a todas as unidades do Siasg.
131.3 Considerando que a transmissão de orientações e atualizações sobre assuntos do sistema Siasg e
legislação pertinente trata-se de função formalmente atribuída ao sistema Comunica (parágrafos 126-
127), de forma que são obrigatórios o acompanhamento sistemático e a ciência das mensagens divulgadas
por seu intermédio por servidores que lidam com serviços providos por esse sistema.
131.4 Considerando que a mensagem transmitida por meio do sistema Comunica fica disponível por
cinco dias úteis após a sua publicação (parágrafo 129), pressupõe-se que os servidores que lidam com
serviços abrangidos pelo sistema Siasg tiveram ciência dela (parágrafos 127-128), exceto quando
comprovarem, in casu, que estiveram impossibilitados de acessar a mensagem no período em que ela
ficou disponível no sistema (parágrafo 130).
132. Em face das condições retromencionadas (subparágrafos 131.1-131.4), é forçoso considerar que os
pregoeiros e autoridades que homologaram os pregões, ouvidos em audiência nesta fiscalização, ficaram
cientes da orientação decorrente do item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, veiculada por
meio de Ofício-Circular e do sistema Comunica, exceto quando lograrem comprovar o contrário nestes
autos.
XI. Da prevalência das decisões do TCU relativas à aplicação de normas gerais de licitação
133. O enunciado 222 da Súmula de Jurisprudência do TCU dispõe, in verbis, que ‘As Decisões do
Tribunal de Contas da União, relativas à aplicação de normas gerais de licitação, sobre as quais cabe
privativamente à União legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios’.
134. Nesse sentido, ao deliberar sobre representação acerca de possíveis irregularidades na condução de
pregão eletrônico, esta Corte de Contas decidiu que ‘Constitui irregularidade a inobservância, pelos
administradores de órgãos e entidades jurisdicionados, dos entendimentos firmados pelo Tribunal de
Contas da União, em especial na área de licitações’ (Acórdão 3.104/2013-TCU-Plenário).
135. É forçoso concluir, portanto, que, uma vez que o TCU firmou entendimento a respeito da aplicação
do art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme consignado no item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário, tal decisão deve ser acatada pelos administradores de órgãos e entidades jurisdicionados, sob
pena de incidência em irregularidade passível de punição, conforme previsto na própria decisão sob
comento.
136. Da mesma forma, outras decisões deste Tribunal a respeito de normas gerais de licitação, tais como
a que interpreta o conjunto de irregularidades previsto no art. 7º da Lei 10.520/2002, constante do
Acórdão 1.280/2007-TCU-Plenário (parágrafo 34), são de aplicação compulsória pelos mencionados
gestores.
137. Registre-se, ainda, o Acórdão 442/2014-TCU-Plenário, que dispôs sobre a prevalência dos
acórdãos da Corte de Contas sobre as orientações normativas de outros órgãos da Administração Pública
Federal:
Considerando as competências constitucionais conferidas ao Congresso Nacional, em sede de
controle externo, exercidas com o auxílio do Tribunal de Contas da União, os acórdãos da
Corte de Contas têm prevalência sobre as orientações normativas de outros órgãos da
Administração Pública Federal, inclusive sobre as do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).
XII. Do prejuízo à Administração
138. A omissão dos pregoeiros em dar cumprimento à previsão de punição contida no art. 7º da Lei
10.520/2002 pode estar contribuindo de maneira marcante para a consolidação do sentimento de
impunidade por parte das empresas que se comportam de forma irregular nos pregões.

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139. Essa redução na expectativa de controle, derivada da impunidade dos participantes dos pregões que
incorrem em comportamento irregular, favorece o estabelecimento de um cenário no qual a indolência e a
negligência fornecem terreno propício à desonestidade, ao conluio e à fraude, os quais embutem riscos e,
quiçá, grandes prejuízos à Administração.
140. Além disso, os acréscimos de despesas administrativas, gerados por retrabalho e retardamento na
conclusão do processo licitatório, em função dos comportamentos condenados pela citada norma, geram
ineficiência na execução dos processos e, em última instância, causam prejuízo ao erário.
141. Outro fator que possivelmente pode resultar em dano ao erário é a diferença entre o preço da(s)
proposta(s) desclassificada(s) e o da que obteve a adjudicação, especialmente quando o valor ofertado
pelo primeiro classificado foi muito baixo ou inexequível. Em tese, os demais competidores, ao se
depararem com uma proposta que não têm condições de superar, se sentem desestimulados a continuar na
disputa, o que faz com que a redução dos preços proporcionados naturalmente pela competição cesse
prematuramente durante o procedimento de lances.
AUDIÊNCIAS
142. Nesta seção, procede-se à análise das razões de justificativa apresentadas pelos pregoeiros e
autoridades responsáveis pela homologação dos pregões.
I. Alvina Costa Messias
(CPF 691.169.381-00, pregoeira do Ministério das Relações Exteriores – Comitê Nacional de
Organização (CNO) Rio+20 – à época dos fatos relatados)
143. O Ministério das Relações Exteriores (MRE) realizou dezesseis pregões eletrônicos sob a
responsabilidade da pregoeira, Sra. Alvina Costa Messias, entre 1º/1/2012 e 21/6/2012, dos quais, em
oito, foram identificadas dez propostas recusadas, distribuídas em dez itens, totalizando R$ 57.242.868,99
(peça 252, p. 16, item 70).
144. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o art. 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da obrigatoriedade
de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67), que
deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 16, item 71).
145. Em face disso, por meio do Ofício 211/2013-TCU/Sefti (peça 257), foi promovida a audiência da
Sra. Alvina para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de pregoeira do Ministério das Relações Exteriores – Comitê
Nacional de Organização (CNO) Rio+20, não adotou providências com vistas à instauração de
processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes no Anexo I, que
foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o
que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e
Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertada para essa obrigação
por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício
encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
146. A Sra. Alvina apresentou sua defesa por meio de correspondência de 31/7/2013 (peças 335 e 336),
cujos argumentos são expostos e analisados a seguir.
I.1. Análise das razões de justificativa
Argumento 1 – Não teria tomado conhecimento das orientações emanadas do TCU
147. A responsável informa que, quando foi chamada para atuar no Brasil nas funções de pregoeira para
a Conferência Internacional Rio+20, estava exercendo função diversa no exterior, no Consulado-Geral do
Brasil em Córdoba, Argentina. Esclarece que, uma vez que não são realizadas licitações por meio de
pregões eletrônicos no exterior, não havia acesso às informações contidas no sistema Comunica, o que a
possibilitaria ter tomado conhecimento da orientação proveniente do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário
(peça 335, p. 3, § 2º).

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148. Anexou cópia do Diário Oficial da União que publica a Portaria 142, de 24/2/2012, da Secretaria-
Geral das Relações Exteriores, do MRE, por meio da qual foi designada pregoeira do Ministério das
Relações Exteriores – Comitê Nacional de Organização (CNO) Rio+20 (peça 335, p. 7).
Análise do argumento 1
149. Conforme documento apresentado, a defendente foi designada pregoeira da unidade em questão no
dia 24/2/2012, e a mensagem 068021 do sistema Comunica foi veiculada em 29/8/2011.
150. Considerando que as orientações desta Corte foram divulgadas por intermédio de mensagem do
sistema Comunica seis meses antes da nomeação da servidora para as funções de pregoeira, e o breve
lapso de tempo que essas mensagens ficam disponíveis (conforme exposto nos parágrafos 129-130 desta
instrução), bem como o fato que a servidora exercia, à época, atribuições diferentes das de pregoeiro em
unidade consular em outro país, entende-se que não é possível exigir seu conhecimento de tal mensagem.
151. Por isso, tendo em vista que a justificante comprovou a existência de situação que a impossibilitaria
de ter ciência da mensagem 068021 do sistema Comunica, o Argumento 1 merece ser acolhido.
Argumento 2 – Teriam sido instaurados os processos administrativos
152. A defendente informa que foram abertos processos administrativos destinados à análise de
penalização de licitantes desclassificados. Com relação ao item 3 do Pregão 1/2012, destinado à
contratação de serviços de locação de veículo, teria sido instaurado o processo 09013.000221/2013-11
(peça 335, p. 3, § 3º). Quanto ao item 1 do Pregão 4/2012, para a contratação de serviços de locação de
sistemas de conferência, teria sido instaurado o processo 09013.000218/2013-12 (peça 335, p. 4, § 5º).
Análise do argumento 2
153. De antemão, cabe esclarecer o possível equívoco sobre a numeração dos processos administrativos
citados pela defendente. Conforme cópia de páginas desses processos, deduz-se que as análises de
penalização decorrentes dos dois pregões mencionados – item 3, do Pregão 1/2012 e itens 1, 2 e 3, do
Pregão 4/2012 – deram-se no âmbito do mesmo processo administrativo: o de número
09013.000218/2013-12 (peça 335, p. 8-42; p. 128-230; peça 336, p. 1-28).
154. Além disso, embora a responsável informe a abertura de processo administrativo para tratar da
desclassificação ocorrida somente no item 1 do Pregão 4/2012, não fazendo referência à instauração de
processo em face das desclassificações ocorridas nos itens 2 e 3 do mesmo pregão, a Notificação
MRE/CNO 2/2013, dirigida à empresa Premier Eventos Ltda., questiona a sua desclassificação nos três
itens (peça 335, p. 129).
155. Quanto ao mérito verifica-se que, dos dez itens de pregão questionados, a defendente informa que
foram instaurados processos administrativos em somente quatro deles (um item do Pregão 1/2012 e três
itens do Pregão 4/2012). E nesses quatro, embora não conste dos autos a data em que foram instaurados,
pode-se deduzir, com base na data das notificações às empresas infratoras – 19/7/2013 (peça 335, p. 10) e
22/7/2013 (peça 335, p. 131) –, que isto se deu somente após a audiência da pregoeira, ocorrida em
27/6/2013 (peça 257), ou seja, mais de um ano após a homologação dos certames.
156. Sendo assim, tendo em vista que os dois processos administrativos apresentados só foram
instaurados após a audiência da pregoeira e nos outros seis itens questionados não houve a autuação de
processo para punição das licitantes inadimplentes, o Argumento 2 deve ser rejeitado.
Argumento 3 – Os licitantes não desistiram, mas sim foram inabilitados, o que não constituiria ilícito
157. Com relação ao item 1 do Pregão 3/2012, a responsável alega que ‘os licitantes não desistiram de
suas propostas, mas foram inabilitados no julgamento da documentação’ (peça 335, p. 4, § 4º).
158. Quanto aos itens 2 e 3 do Pregão 4/2012, a responsável informa que a empresa que apresentou o
menor lance foi inabilitada após o julgamento da documentação e recursos (peça 335, p. 5, § 5º).
159. De igual forma, a defendente informa que as empresas que ofertaram o menor lance no item 1 dos
Pregões 7/2012, 9/2012 e 16/2012 foram inabilitadas no julgamento da documentação (peça 335, p. 5, §
6º; p. 5, § 7º; p. 6, § 10, respectivamente), sem, contudo, fazer referência a abertura de processo
administrativo destinado a punir essas empresas.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Análise do argumento 3
160. Os itens 2 e 3 do Pregão 4/2012, conforme já esclarecido (parágrafo 154), foram incluídos na
Notificação MRE/CNO 002/2013, pela qual o MRE interpelou o licitante, em que pese a justificativa ora
apresentada pela requerente.
161. No tocante aos demais itens, os quais, em essência, não diferem dos anteriores no tocante ao
motivo da desclassificação – não atendimento de alguma condição editalícia, registre-se que o disposto no
art. 7º da Lei 10.520/2002 não requer a ‘desistência’ do licitante para que ele esteja sujeito às sanções ali
previstas, mas tão somente que ele tenha incidido em algum dos comportamentos tipificados. Dentre eles,
está ‘comportar-se de modo inidôneo’, o que poderia se aplicar às empresas inabilitadas por não
atenderem aos requisitos do edital, tendo em vista que ao ingressarem no certame firmaram declaração de
que atendiam a tais requisitos.
162. Dessa forma, caberia à pregoeira adotar providências para a instauração de processo administrativo
com vistas à eventual punição dos licitantes infratores.
163. A título de ilustração, é importante ressaltar que a dinâmica com que transcorreu o Pregão 16/2012
mostra claramente uma situação típica de infração, na qual seria de fundamental importância a pronta
atuação do pregoeiro, com vistas a apenar a empresa que ofertou o melhor lance, mas foi desclassificada
por não ter cumprido as condições do edital.
164. Conforme ata do Pregão 16/2012 promovido pelo MRE (Uasg. 240072; peça 385), o certame tinha
por objetivo a contratação de seguro de responsabilidade civil para a cobertura da Conferência das Nações
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +20). O valor do objeto foi estimado em R$
5.449.198,00 e três empresas apresentaram propostas: a Caixa Seguradora S.A. (CNPJ 34.020.354/0001-
10), pelo valor de R$ 5.300.300,00; a Mapfre Vera Cruz Seguradora S.A. (CNPJ 61.074.175/0001-38),
pelo valor de R$ 5.449.100,00; a Soluction Logística e Eventos Ltda. (CNPJ 12.941.636/0001-17), pelo
valor de R$ 10.000.000,00.
165. A empresa Soluction Logística e Eventos, cuja proposta de R$ 10.000.000,00 foi manifestamente
superior ao valor máximo aceitável naquele pregão – R$ 5.449.198,00 –, conforme estipulado no item
9.2.2.1 do edital (peça 336, p. 188), absteve-se de participar da fase de lances.
166. A empresa Caixa Seguradora S.A., que ganhou a disputa com o lance de R$ 3.400.000,00, foi
inabilitada pelo pregoeiro por ter apresentado Certidão Trabalhista com débito (peça 336, p. 174),
portanto em desacordo com o item 10.3 do edital (peça 336, p. 190).
167. Assim ocorrendo, o objeto foi adjudicado para o próximo classificado – a empresa Mapfre Vera
Cruz Seguradora – pelo preço de R$ 3.715.000,00, em um certame que se caracterizou pela inexistência
efetiva de disputa, pois, além da vencedora, havia somente mais dois participantes, sendo que um, além
de ter proposto preço inaceitável, não participou dos lances, e o outro estava inabilitado.
168. Ora, desconsiderando-se a possibilidade de que tal cenário fosse fruto de conluio para simular
concorrência, seria de se esperar ação do pregoeiro, inclusive com o fito de assegurar a lisura do
procedimento licitatório, em consonância com o art. 7º da Lei 10.520/2002, e com vistas à aplicação das
sanções ali previstas, no sentido de dar início a processo administrativo para interpelar a empresa que
apresentou o menor lance, mas foi inabilitada por descumprir o edital, em face de sua conduta de ter
declarado que atendia às condições estabelecidas para o certame (peça 386), quando na verdade não
atendia.
169. Contudo, a responsável assim não procedeu, omitindo-se do seu dever de dar cumprimento à Lei
10.520/2002, mais especificamente ao seu art. 7º, o que permitiu ao licitante, que potencialmente se
comportara de forma inidônea – por ter firmado declaração possivelmente falsa quanto ao preenchimento
das condições para participação do certame –, prosseguir incólume, se abstendo de responder
formalmente pelo seu comportamento o que, em última instância, poderia vedar sua participação em
outras licitações.
170. Em face do exposto, tendo em vista que as inabilitações dos licitantes decorreram de
comportamentos condenados pelo art. 7º da Lei 10.520/2002, o Argumento 3 deve ser rejeitado.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Argumento 4 – Não caberia responsabilização do pregoeiro em virtude de o Pregão ter sido declarado
fracassado
171. Com relação ao item 1 do Pregão 11/2012, a defendente informa que ‘aberta a sessão de lances,
verificou-se a participação de apenas uma única empresa, que, contudo, não ofertou lances’. E que, por
isso, e por considerar que a oferta não seria vantajosa (acima do valor máximo estipulado), ‘a pregoeira
decidiu por não adjudicar o objeto licitado, declarando o Pregão fracassado’ (peça 335, p. 5, § 8º).
Análise do argumento 4
172. A explicação da responsável não condiz com os dados registrados no sistema Comprasnet,
conforme se demonstra a seguir.
173. De acordo com a ata do Pregão 11/2012, realizado em 2/5/2012 (peça 336, p. 122-123), o valor
estimado do objeto era R$ 1.279.000,00, tendo comparecido uma única empresa – Premier Eventos Ltda
(CNPJ 03.118.191/0001-89), com a proposta inicial de R$ 1.500.000,00. A fase de lances foi encerrada às
10:17h, sem que a citada empresa tivesse feito algum lance. Até aí, as alegações da defendente conferem
com as informações registradas na ata do pregão.
174. No entanto, após o término da fase de lances, a pregoeira emitiu mensagem pelo sistema para a
empresa Premier, às 10:23h, informando-lhe de que não seria aceita proposta acima do valor estimado e
solicitando que refizesse os cálculos para informar o valor final no momento da aceitação da proposta.
Ato contínuo, o sistema solicitou que o fornecedor enviasse o anexo para o item licitado e, às 10:47h, o
sistema informou à pregoeira que o licitante enviara o referido anexo (peça 336, p. 123).
175. De fato, consta do sistema Comprasnet o referido anexo, entregue às 10:47h (peça 387), que nada
mais é do que a proposta ajustada do licitante, no valor de R$ 1.275.000,00 (peça 388).
176. Dessa forma, às 12:18h, foi registrado o aceite da proposta (peça 336, p. 122) e, em 4/5/2012,
realizada a adjudicação (peça 389), contudo, equivocadamente, pelo valor de R$ 1.500.000,00.
177. Porém, conforme documentos acostados aos autos pela responsável, a empresa não se apresentou
para fazer os testes conforme exigido no edital (peça 336, p. 124) e enviou carta, datada de 17/5/2012,
realizando a desistência de sua proposta (peça 336, p. 125-128). Em consequência, em 28/5/2012, o item
foi cancelado e o pregão foi declarado abandonado (peça 389).
178. Constata-se, portanto, que o motivo do fracasso do pregão foi a renúncia formal do licitante
vencedor e não a falta de vantajosidade da proposta, conforme alegado pela defendente, mesmo porque o
valor ofertado (R$ 1.275.000,00) era compatível com o estimado (R$ 1.279.000,00).
179. Isto posto, constata-se que o licitante incidiu em uma das condutas tipificadas no art. 7º da Lei
10.520/2002, a de não manter a proposta, ficando, por conseguinte, sujeito às sanções previstas na lei.
Ademais, o próprio edital, no subitem 20.1.5, previa essa possibilidade (peça 336, p. 163-164).
180. Dessa forma, a responsável falhou no seu dever de instaurar o devido processo legal para a
penalização do licitante infrator, afrontando a legislação em vigor e as disposições editalícias.
181. Merece ressalva, ainda, a inconsistência entre o valor da adjudicação constante do sistema
Comprasnet (R$ 1.500.000,00) e o valor o oferecido pelo licitante (R$ 1.275.000,00), uma vez que, caso a
contratação tivesse se efetivado, poderia causar um prejuízo de R$ 225.000,00 ao erário, além de afrontar
as disposições do item 9.2.1.2 do edital, que vedavam a aceitação de proposta com valor superior ao
estimado pela Administração (peça 336, p. 153-154).
182. Em face do exposto, tendo em vista que foi o comportamento do licitante que deu causa ao fracasso
do pregão, o Argumento 4 deve ser rejeitado.
Argumento 5 - Não caberia responsabilização do pregoeiro em virtude de o item do pregão ter sido
cancelado
183. Segundo a responsável, nove empresas participaram do item 111 do Pregão 15/2012. Foram
convocadas para envio de proposta seis empresas, cujos preços foram julgados incompatíveis com os
estimados pela Administração. Aduz que ‘o item foi cancelado antes da adjudicação, por decisão do
pregoeiro’ (peça 335, p. 6, § 9º).
72
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Análise do argumento 5
184. Em essência, as informações prestadas pela responsável são compatíveis com aquelas constantes do
sistema Comprasnet. De acordo com o consignado na ata do sistema (peça 336, p. 169-172), dez
empresas participaram do item 111 do Pregão 15/2012. A Administração convocou as quatro empresas
que formularam propostas com valores inferiores ao estimado, mas nenhuma atendeu ao chamado. Em
decorrência, o item foi cancelado.
185. No caso, o não atendimento ao chamado da Administração pelos licitantes vencedores caracteriza
forma tácita de desistência, o que faz com que se enquadrem em conduta tipificada no art. 7º da Lei
10.520/2002, a de não manter a proposta, ficando, por conseguinte, sujeitos às sanções previstas na lei.
Ademais, o próprio edital, no subitem 19.1.5, previa essa possibilidade (peça 390, p. 22-23).
186. Dessa forma, a responsável falhou no seu dever legal de instaurar o devido processo legal para a
penalização dos licitantes infratores, afrontando a legislação em vigor e as disposições editalícias.
187. Em face do exposto, tendo em vista que foi o comportamento irregular dos licitantes que deram
causa ao cancelamento do item, o Argumento 5 deve ser rejeitado.
Argumento 6 – O justificante teria informado à instância superior sobre os processos administrativos
abertos
188. A justificante informa que, não obstante a Unidade Gestora da Conferência Internacional Rio +20
tenha sido de caráter temporário e sua gestão já tenha sido aprovada pelo TCU, encaminhou, ao
Coordenador Geral do evento e Ordenador de Despesas, as informações sobre os processos
administrativos abertos contra as empresas citadas no Anexo I do Ofício 211/2013-TCU/Sefti (peça 257),
para as providências cabíveis, nos termos da legislação vigente (peça 335, p. 6, § 11).
Análise do argumento 6
189. A justificante não fez prova de que teria encaminhado à instância superior, para as providências
cabíveis, informações sobre os processos administrativos abertos contra as empresas citadas no ofício que
promoveu a audiência.
190. Por essa razão, como a servidora não comprovou sua alegação nos autos, e, ainda que o tivesse
feito, a providência teria se dado somente após a promoção da audiência, não é possível acolher o
Argumento 6.
I.2. Conclusão
191. Os poucos processos administrativos instaurados o foram somente após a audiência (parágrafos
153-156).
192. As desclassificações das empresas licitantes no item 1, do Pregão 3/2012, itens 1, 2 e 3, do
Pregão 4/2012, e item 1, dos Pregões 7/2012, 9/2012 e 16/2012, ocorreram visto que elas não atendiam às
condições do edital, o que contraria, portanto, a declaração que firmaram ao ingressar no certame, de que
as atendiam, o que pode configurar uma possível conduta inidônea das mesmas (parágrafos 160-170).
193. O Pregão 11/2012 foi declarado fracassado, e o item 111 do Pregão 15/2012 foi cancelado em
decorrência da conduta irregular das licitantes, que apresentaram o menor lance, mas não mantiveram
suas propostas (parágrafos 172-182; 184-187).
194. A defendente não comprovou que levou ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades
apontadas, mas, mesmo que o houvesse feito, a alegação não mereceria acolhida dado que o teria feito
somente após a audiência (parágrafo 189-190).
195. A defendente não pode eximir-se da obrigação de conhecer as normas que regem as licitações –
notadamente a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e o Decreto 5.450/2005, a partir do momento em que é
designada para atuar como pregoeira. Nesse sentido, não poderia esquivar-se do dever legal de dar
cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002 quando um licitante incorresse em alguma das situações
irregulares nele tipificadas, como o foram as situações abordadas nesta análise.

73
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

196. Não bastasse isso, a existência, nos editais, da previsão de sanção para as condutas irregulares
relacionadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme situações ilustradas na análise dos Argumentos 4 e
5, já seria suficiente para se pudesse exigir da pregoeira conduta diversa da que adotou.
197. No entanto, a justificante logrou comprovar a existência de situação que a impossibilitaria ter
ciência da mensagem 068021 do sistema Comunica, que transmitiu orientação do TCU sobre as ações
esperadas dos pregoeiros nos casos de infrações previstas no citado dispositivo legal (parágrafos 149-
151).
198. Em face do exposto, conclui-se que a justificante conduziu-se irregularmente por não ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as possíveis condutas
irregulares das empresas constantes do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas
propostas nos itens de pregão ali indicados, sendo afastado o agravante de que teria sido previamente
alertada para essa obrigação.
I.3. Proposta de encaminhamento
199. Acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Alvina Costa Messias quanto
à não adoção de providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas
das empresas constantes do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos
itens de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio, tipificadas como infrações na Lei
10.520/2002, art. 7º (parágrafo 198).
200. Aplicar multa à Sra. Alvina Costa Messias, CPF 691.169.381-00, com fulcro no art. 58, inciso II,
da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da condução da licitação dos itens de
pregão relacionados no Anexo 2.
II. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto
(CPF 627.606.027-53, Secretário do Comitê Nacional de Organização (CNO) Rio+20 à época dos fatos
relatados)
201. Os fatos que deram origem à responsabilização do Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto foram
decorrentes dos mesmos pregões objeto do questionamento constante do título I anterior (parágrafos 143-
144), os quais foram por ele homologados.
202. Em face disso, por meio do Ofício 212/2013-TCU/Sefti (peça 258), foi promovida a audiência do
Sr. Laudemar, para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de Secretário do Comitê Nacional de Organização (CNO)
Rio+20, à época dos fatos relatados, homologou pregões sem ter adotado providências com
vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas
constantes no Anexo I, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens
de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na
Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c
Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido
alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011,
parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema
Comunica, enviada em 29/8/2011).
203. O Sr. Laudemar apresentou sua defesa por meio de correspondência de 6/8/2013 (peça 331), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
II.1. Análise das razões de justificativa
Argumento 1 – Não teria tomado conhecimento das orientações do TCU
204. Segundo o justificante, as mensagens do sistema Comunica ficam disponíveis apenas por
determinado período, o que, aliado ao lapso temporal entre a citada mensagem (29/8/2011) e a realização
do primeiro pregão (29/3/2012), o impediu, e à pregoeira, de tomarem ciência do conteúdo do Ofício-

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Circular 23/DLSG/SLTI-MP. Informa as condições peculiares que envolveram a nomeação da pregoeira,

ocorrida posteriormente à divulgação da mensagem no sistema Comunica (peça 331, p. 4, § 8º-9º).
205. Reafirma que nem ele, nem a pregoeira, receberam qualquer tipo de informação ou orientação a
respeito das instruções contidas no Oficio Circular 23/DLSG/SLTI-MP, sobre o qual teria sido dada
publicidade apenas pelo sistema Comunica (peça 331, p. 4, § 10).
206. Para corroborar suas alegações, traz à baila trechos do Relatório de Fiscalização (peça 331, p. 5, §
11, grifo do justificante), que tratam da verificação de quais controles internos foram implantados, no
âmbito do MRE, para dar cumprimento à exigência de autuação dos processos punitivos para empresas
que incidem nos comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002:
84. Quanto à implantação de controles internos para dar cumprimento à orientação contida no
mencionado acórdão, o órgão não prestou informações a respeito.
(...)
98. Com relação à implantação de controles internos para dar cumprimento à orientação
contida no citado acórdão, o MRE não respondeu à indagação a respeito feita por meio da
alínea ‘a’ do segundo parágrafo do Ofício 576/2012-TCU/Sefti, razão pela qual se entende que
os referidos controles não foram implantados no âmbito do Ministério.
207. Conclui esse argumento ponderando que, em face do exposto, ‘não há que se falar em inércia dos
agentes públicos frente às orientações emanadas do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, tendo em vista a
fragilidade do mecanismo utilizado para dar publicidade ao conteúdo do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-
MP’ (peça 331, p. 5, § 12).
Análise do argumento 1
208. Inicialmente, cabe detalhar qual era a situação do justificante frente ao Comitê Nacional de
Organização da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável – CNO Rio+20.
209. O Comitê, órgão executivo vinculado ao Ministério das Relações Exteriores, foi criado pelo
Decreto 7.495/2011, com o objetivo de planejar e executar as medidas necessárias à realização da
Conferência Rio+20. De acordo com o art. 5º desse decreto, integravam as competências do comitê:
a gestão dos recursos e contratos afetos aos eventos oficiais realizados sob a égide da
Organização das Nações Unidas e a execução das atividades referentes à administração de
material, obras, transportes, patrimônio, recursos humanos, orçamentários e financeiros, à
comunicação, ao protocolo, à segurança e à conservação dos imóveis e do mobiliário
utilizados.
210. Em 1º/7/2011, o Sr. Laudemar foi nomeado Secretário Nacional do CNO Rio+20 (peça 391), cargo
de maior hierarquia naquela entidade.
211. A par das competências precípuas do cargo de Secretário Nacional do CNO Rio+20, estabelecidas
no art. 8º do referido decreto, o art. 9º trazia ainda as seguintes:
Art. 9o Compete ao Secretário Nacional do Comitê Nacional de Organização executar os atos
administrativos e de gestão orçamentária, financeira e patrimonial relacionados à realização
da Conferência Rio+20, podendo exercer as funções de ordenador de despesas, firmar
contratos, convênios, acordos de cooperação técnica e ajustes similares.
212. Dessa forma, evidencia-se que, à época em que foi veiculado o alerta deste Tribunal a respeito da
atuação exigida dos pregoeiros, em consonância com o disposto no art. 7º da Lei 10.520/2002
(29/8/2011), o justificante já se encontrava na entidade em que iriam ocorrer os pregões ora questionados,
investido em função que exigia o seu conhecimento da legislação sobre licitações e das orientações
correlatas, emanadas dos órgãos de controle.
213. Ademais, como exposto na fundamentação sobre essa questão (parágrafos 123-132), pressupõe-se
que os pregoeiros e autoridades que homologaram os pregões, ouvidos em audiência nesta fiscalização,
ficaram cientes da orientação deste Tribunal veiculada pelo sistema Comunica, exceto quando lograrem
comprovar o contrário nestes autos.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

214. No caso específico, o defendente não comprovou a sua impossibilidade de ter tomado ciência do
teor da mensagem em questão, no período em que ela esteve disponível no sistema Comunica.
215. Considera-se, ainda, ad argumentandum tantum, que, mesmo que o defendente não tivesse tomado
ciência da mensagem divulgada por meio do sistema Comunica, não poderia eximir-se da obrigação de
conhecer as normas que regem as licitações – notadamente a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e o Decreto
5.450/2005, a partir do momento em que passou a exercer funções que incluíam, entre outras, a de
ordenador de despesas.
216. Quanto à pregoeira que atuou nos referidos certames, a qual estava trabalhando fora do país e fora
nomeada seis meses após a veiculação da mensagem no sistema Comunica, a sua situação particular já foi
tratada na análise das razões de justificativas por ela apresentadas (parágrafos 147-151).
217. Independente disso, entende-se que a análise da responsabilidade do justificante – no que toca à
não instauração dos processos administrativos destinados à aplicação de sanção às empresas
desclassificadas em face de possível conduta irregular nas licitações – não deve levar em conta a questão
se a pregoeira teve ou não acesso à mensagem que veiculou o alerta emitido pelo TCU a respeito do
assunto. O fato que se apresenta é que o justificante, na condição de dirigente máximo da unidade gestora,
não adotou as providências necessárias para que seus subordinados – no caso, a pregoeira e demais
membros da área de aquisições – estivessem a par da legislação sobre licitações, e das orientações
correlatas emanadas dos órgãos de controle.
218. Quanto ao argumento apresentado pelo responsável para corroborar suas alegações de que o
próprio Relatório de Fiscalização consignou que o MRE não teria implantado controles internos para dar
cumprimento à orientação contida na mensagem 068021 do sistema Comunica (parágrafos 206-207
retro), isso refoge à presente questão. Uma coisa é o órgão não ter implantado os controles necessários
para cumprir o teor da mensagem veiculada, outra, bem distinta, é o questionamento sobre os
responsáveis terem ou não tido ciência do teor da mensagem.
219. Mais uma vez, no caso, recai responsabilidade sobre o justificante, que, na qualidade de dirigente
de órgão executivo vinculado ao MRE, para o qual foi remetida a referida mensagem, não adotou as
medidas necessárias para implantar os controles internos visando dar cumprimento à orientação
transmitida. Tanto é que, caso existissem os controles, a pregoeira do órgão, a Sra. Alvina Costa Messias,
teria tido maiores chances de ser devidamente alertada para o assunto, mesmo com o interregno do prazo
entre a comunicação original e o início de suas atribuições como pregoeira.
220. Em face do exposto, tendo em vista que aos usuários do sistema Siasg não cabe alegar
desconhecimento de mensagens transmitidas por meio do subsistema Comunica, o Argumento 1 deve ser
rejeitado.
Argumento 2 – Não teriam sido caracterizados os supostos indícios apontados como fraude
221. O defendente inicia esta argumentação reproduzindo o art. 7° da Lei 10.520/2002 (já consignado
no parágrafo 19 desta instrução), grifando uma das condutas ali tipificadas – falhar ou fraudar na
execução do contrato (peça 331, p. 5, § 13).
222. Transcreve entendimento firmado pela Unidade Técnica, no item 26 do Relatório de Fiscalização,
sobre o que constituiria indícios de fraude a licitações, no que tange ao objeto da fiscalização (peça 331,
p. 6, § 14):
a) licitante desclassificado por não atender às condições do edital ou por não honrar sua proposta,
especialmente quando tenha apresentado o menor lance;
b) repetição da situação descrita na alínea ‘a’ retro, especialmente quando o número de
reincidências for elevado;
c) inexistência de justificativa plausível para o comportamento que levou à desclassificação, como,
por exemplo, ‘apresentou proposta com preço inexequível’, ‘não atendeu ao chamado para
apresentar a documentação’ ou ‘pediu para ser desclassificado’;
d) declaração falsa de que cumpre os requisitos de habilitação;
e) existência de empresas com sócios em comum ou assemelhados participando de um mesmo item
de determinado pregão, especialmente quando a participação societária ocorrer na empresa a qual o
objeto foi adjudicado e na que foi desclassificada.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

223. Cita a jurisprudência firmada por esta Corte de Contas – citadas nos parágrafos 27 e 28 do
Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 9-10) –, segundo a qual, a situação descrita na alínea ‘e’ do
parágrafo 26 do mesmo relatório – empresas com sócio em comum, participando de um mesmo item da
licitação – por si só configuraria fraude à licitação (peça 331, p. 6, § 15).
224. Em seguida (peça 331, p. 7, § 16), resgata a ressalva consignada no parágrafo 29 do Relatório de
Fiscalização, de que, para os demais indícios elencados nas alíneas ‘a’ a ‘d’ do parágrafo 26 do citado
relatório, haveria a necessidade de sua confluência para a evidenciação de fraude:
29. Com relação aos demais indícios de fraude a licitação relacionados anteriormente (parágrafo 26,
alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘d’), não se deve tomá-los isoladamente, mesmo que válidos e consistentes,
mas a confluência deles conduz à convicção de prova indiciária de fraude.
225. Com base nos pressupostos apresentados, alega que as situações ocorridas nos pregões em apreço
não se enquadrariam nas condições abordadas pela Unidade Técnica, porque não teria acontecido a
confluência de qualquer dos indícios mencionados (peça 331, p. 7, § 17).
226. Em outra vertente, o responsável aborda a questão da reprovabilidade da conduta do licitante.
Considera que o licitante de um pregão encontra-se em situação muito mais rigorosa que em outras
modalidades de licitação, pois, em face da inversão das fases de habilitação e de lances, o licitante teria o
dever objetivo de ser diligente quanto aos requisitos de participação, tendo em conta a ausência de
fiscalização prévia desses requisitos por parte da Administração Pública. Entende que, sendo assim, a
simples não observância pelo licitante dos requisitos para participação no pregão caracterizaria, em tese,
conduta reprovável, sujeita a sanção (peça 331, p. 7, § 18-19).
227. Faz ressalva, no entanto, sobre a seguinte lição de Marçal Justen Filho (in Pregão: comentários à
legislação do pregão comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 242): ‘A reprovabilidade
da ação ou omissão individual depende de um aspecto subjetivo, relacionado à consciência e à vontade’
(peça 331, p. 7, § 20).
228. Sob esse aspecto, salienta que julgou os episódios ocorridos nos pregões em apreço como fatos
isolados, tendo em vista que não teriam denotado qualquer indício de fraude ou má fé por parte das
empresas licitantes (peça 331, p. 8, § 21).
Análise do argumento 2
229. Nesse argumento, o defendente confunde a competência exclusiva do órgão licitante para aplicar as
sanções decorrentes de comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002, em pregões
por ele promovidos, com a competência exclusiva do TCU, instituída pelo art. 46 da Lei 8.443/1992, de
declarar a inidoneidade de licitante que comprovadamente fraudar licitação.
230. No primeiro caso, que deu origem à audiência do responsável, basta que o licitante incida em uma
das condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 para que esteja sujeito às sanções
previstas no citado dispositivo. Tal normativo é claro ao requerer tão somente a existência da conduta
gravosa para a consequente punição, não dispondo sobre eventual necessidade de comprovação de que o
licitante agiu com a intenção de fraudar o certame para que possa vir a ser punido. Em outras palavras,
basta que o licitante tenha agido com culpa, independentemente da existência de dolo.
231. No segundo caso, sobre os qual versam os trechos do Relatório de Fiscalização trazidos à luz pelo
justificante, a introdução do tema no aludido relatório deixa claro a diferenciação sobre tais competências
sancionadoras (peça 252, p. 8):
14. Ressalte-se que a previsão editalícia de apenação para as condutas irregulares elencadas no
art. 7º da Lei 10.520/2002 e nos arts. 90, 93 e 96 da Lei 8.666/1993, embora possa ser considerada
uma boa prática, não é imprescindível nem necessária para a eventual autuação de processos
administrativos pelos responsáveis pela licitação, visando punir licitantes infratores, pois tais
dispositivos legais são autoaplicáveis e bem conhecidos pelos gestores e pelo mercado.
15. Dessa forma, às unidades gestoras promotoras das licitações cabe a adoção de medidas
preventivas e punitivas para tais comportamentos prejudiciais por parte de empresas participantes
dos certames.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

16. Em outra instância de controle, o Tribunal de Contas da União, no exercício de suas

atribuições constitucionais de controle externo da legalidade, legitimidade e economicidade dos
atos de gestão envolvendo recursos públicos federais, deve adotar ações para coibir o
comportamento aventureiro das empresas nas licitações, entre elas a declaração de inidoneidade
do licitante fraudador, se verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação (art. 46 da Lei
8.443/1992).
232. No que se refere à questão levantada pelo justificante sobre a reprovabilidade da conduta do
licitante, considera-se que a análise desse aspecto deveria ter sido realizada pelo órgão no âmbito do
processo administrativo destinado a apurar a responsabilidade do licitante, o qual sequer foi instaurado,
com exceção dos casos apresentados pela pregoeira.
233. Em face do exposto, tendo em vista que não é necessária a caracterização de fraude e nem a
confluência das condutas para a aplicação das sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 pela
unidade promotora do pregão, o Argumento 2 deve ser rejeitado.
Argumento 3 – Não havendo se caracterizado indício de fraude ou má-fé, o responsável não questionou a
não abertura de processos administrativos, em face do princípio da proporcionalidade
234. O defendente alega que, não tendo sido caracterizado qualquer indício de fraude ou má fé por parte
das empresas licitantes (conforme justificativas apresentadas no argumento anterior), em razão do
princípio da proporcionalidade, não questionou a não abertura de processos administrativos na ocasião da
homologação dos pregões (peça 331, p. 8, § 21).
235. Afirma que ‘esse é o entendimento dessa Eg. Corte de Contas, a exemplo do julgado a seguir
colacionado’ (peça 331, p. 8, § 22):
(...) Quer-se dizer que os agentes administrativos, conquanto devem obediência ao prescrito no
art. 7º da Lei 10.520/02, deve também interpretá-lo de modo consoante aos demais princípios
jurídicos informadores da matéria, entre os quais merece destaque o da proporcionalidade.
(Acórdão 653/2008-TCU-Plenário)
Análise do argumento 3
236. De plano, reitera-se a conclusão da análise do Argumento 2 (parágrafo 230), segundo a qual não é
necessária a caracterização de fraude para a aplicação das sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002
pela unidade promotora do pregão.
237. Com relação ao excerto do Acórdão 653/2008-TCU-Plenário, trazido aos autos pelo responsável
para justificar a não instauração de processos administrativos em decorrência da aplicação do princípio da
proporcionalidade, convém analisar o citado acórdão de forma mais detida, tendo em vista que um trecho
isolado, conforme apresentado, pode não representar adequadamente o entendimento a que se chegou
naquele julgado.
238. O Acórdão 653/2008-TCU-Plenário trata de embargos de declaração opostos por empresa, cuja
representação foi julgada improcedente pelo Acórdão 1.280/2007-TCU-Plenário. Na representação, a
empresa questionava multa e penalidade de impedimento de licitar e contratar com a Administração
Pública Federal pelo período de dois anos, que lhe foram aplicadas pela Procuradoria da República em
Minas Gerais, com fulcro no art. 7º da Lei 10.520/2002, em função de sua desistência após ser declarada
vencedora do certame promovido pelo órgão. O Plenário considerou a representação improcedente por
não ter vislumbrado irregularidades no bojo do referido procedimento administrativo.
239. Um dos itens alegados nos embargos de declaração foi que o Acórdão 1.280/2007-TCU-Plenário
não teria apreciado a questão referente à restrição da penalidade ao órgão aplicador, conforme defendido
na representação. O excerto citado pelo ora justificante consta do Voto do Ministro Relator Benjamin
Zymler, ao enfrentar essa questão no âmbito da análise dos embargos de declaração, de forma a suprir a
omissão apontada.
240. Na oportunidade, o Ministro discorreu sobre o âmbito da abrangência do impedimento de licitar,
comparando as disposições a respeito do assunto, na Lei 8.666/1993 e na Lei 10.520/2002, conforme se
segue, in verbis:

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

A respeito, observo que a Lei 8.666/93 trata de diversas modalidades de licitações, sendo que
algumas podem ser consideradas mais complexas que as do pregão e outras não. Em relação a
todas essas modalidades, o legislador previu diversas espécies de sanções, sendo a do inciso IV
do art. 87 da Lei 8.666/93 (declaração de inidoneidade) de gravame compatível com aquela da
lei do pregão.
Não há contudo um prévio estabelecimento de nexo entre sanções de menor gravidade com
modalidades de licitações menos complexas. É possível, por exemplo, dependendo do caso
concreto, que um contratado mediante licitação na modalidade convite seja declarado inidôneo
para contratar com a Administração Publica. Ou seja, da comparação entre as duas leis em
questão não é permitido o entendimento de que, pelo fato de ser o pregão um procedimento
mais simplificado, o art. 7o da Lei 10.520/02 abrangeria somente o órgão aplicador da sanção.
É certo, poderá haver situações que, à luz da Lei 8.666/93, mereceriam, por exemplo, somente
uma advertência, enquanto pela lei do pregão a penalidade prevista seria o impedimento de
licitar ou contratar com a Administração.
241. Neste ponto, o Ministro Relator cita a doutrina – na qual se insere o excerto apresentado pelo ora
justificante (grifou-se) – como uma possível solução para a questão suscitada:
A solução para tal questão nos é dada por Joel de Menezes Niebuhr (in Pregão Presencial e
Eletrônico, Curitiba : Zenite, 2004, p. 200):
‘... para harmonizar o princípio da legalidade e o da proporcionalidade os agentes
administrativos devem interpretar o art. 7o da Lei 10.520/02 de maneira ponderada, evitando
que ele seja utilizado com excessos, para situações que não merecem tamanha reprimenda.
Quer-se dizer que os agentes administrativos, conquanto devem obediência ao prescrito no art.
7o da Lei 10.520/02, devem também interpretá-lo de modo consoante aos demais princípios
jurídicos informadores da matéria, entre os quais merece destaque o da proporcionalidade.
(...)’
242. No entanto, diferentemente do entendimento que a leitura isolada do excerto transcrito no parágrafo
anterior pode levar a crer, o Ministro Relator continua sua linha argumentativa, acrescentando outro ponto
de vista, o qual, a nosso ver, melhor expressaria o entendimento por ele abraçado para a interpretação do
art. 7º da Lei 10.520/2002 a respeito do âmbito da abrangência do impedimento de licitar, o que supriria a
omissão que foi objeto do embargo:
Por outro lado, a lei do pregão utilizou expressamente o termo ‘União’ não havendo
justificativas exegéticas para se considerar esse termo como ‘órgão ou entidade atuante no
caso concreto’, sob pena de se subverter o claro comando da lei. Veja-se a respeito as lições de
Carlos Maximiliano:
‘A prescrição obrigatória acha-se contida na fórmula concreta. Se a letra da lei não é
contraditada por nenhum elemento exterior, não há motivo para hesitação: deve ser observada.
A linguagem tem por objetivo despertar em terceiros pensamento semelhante ao daquele que
fala; presume-se que o legislador se esmerou em escolher expressões claras e precisas, com a
preocupação meditada e firme de ser bem compreendido e fielmente obedecido. Por isso, em
não havendo elementos de convicção em sentido diverso, atém-se o intérprete à letra do texto.
(Hermenêutica e Aplicação do Direito, 15ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 1995. p. 110-111)’
243. O voto foi acolhido pelo Plenário, resultando no Acórdão 653/2008 (grifou-se):
9.1. com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/92, conhecer dos embargos de declaração opostos,
para, no mérito, mantendo-se inalterada a parte dispositiva da decisão embargada, acolhê-los
parcialmente de forma a suprir a omissão apontada; e
244. Evidencia-se, portanto, que a posição defendida no Voto condutor do Acórdão 653/2008-TCU-
Plenário é a de que, naquele caso, não haveria razão para se interpretar o art. 7º da Lei 10.520/2002 de
maneira distinta daquela expressa em seu texto.
245. De forma análoga, deve-se considerar que o texto do art. 7º da Lei 10.520/2002 não deixa margem
à discricionariedade quanto à aplicação das sanções nele previstas, precedidas do devido processo
administrativo.

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246. Desse modo, a tese de aplicação do princípio da proporcionalidade à situação que levou à audiência
em análise, ou seja, o descumprimento da exigência de aplicação de sanção a licitantes que incorrem nas
condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, defendida no Argumento 3, não merece
prosperar.
Argumento 4 – Estaria a se exigir ações que extrapolariam os limites da responsabilidade do agente
247. O defendente argumenta que, mesmo que não prosperem as razões já apresentadas, não seria
razoável se exigir de um gestor – que age a modos de agente político –, o conhecimento pormenorizado
de detalhes técnicos e vicissitudes que devem sobrevir de um pregão sobre o qual não participou
diretamente dos atos operacionais (peça 331, p. 8, § 23).
248. Alega, ainda, que ‘não havia razão para assumir posição contrária aos pareceres da pregoeira, não
se podendo exigir que o Requerente, com total falta de experiência em procedimentos licitatórios, se
negasse a homologar os pregões em questão, contrariando as recomendações técnicas’ (peça 331, p. 8, §
24).
249. Pondera, também, que em face da grande abrangência de suas atribuições como Secretário
Nacional, ‘tornava-se totalmente impossível a participação do Requerente em todos os atos praticados por
funcionários no âmbito daquele Comitê Nacional de Organização da Rio+20’ (peça 331, p. 9, § 25-26).
Aduz que, além disso, era incumbência do Secretário Nacional do CNO Rio+20 executar atos
administrativos e de gestão orçamentária, financeira e patrimonial relacionados à realização da
Conferência Rio+20, exercendo, ainda, as funções de ordenador de despesas e negociador de contratos,
convênios, acordos de cooperação técnica e ajustes similares (peça 331, p. 10, § 27). A esse respeito,
afirma que a jurisprudência deste Tribunal seria sedimentada no seguinte sentido (peça 331, p. 10, § 28):
Os argumentos constantes dos recursos interpostos pelos responsáveis (...) lograram, em meu
entendimento, demonstrar a ausência de responsabilidade desses gestores pelos atos maculados
pela antieconomicidade, tendo em vista que, se exigido dos dirigentes máximos da entidade que
sua atividade de supervisão alcançasse tal profundidade, perderia a razão de ser o instituto da
delegação de competência.
(Acórdão 66/1998-TCU-Plenário)
Análise do argumento 4
250. Cabe esclarecer que o justificante não está sendo responsabilizado por ter homologado os pregões,
mas sim por tê-lo feito sem instaurar os processos administrativos destinados a punir os licitantes
infratores.
251. Conforme demonstrado na análise das razões de justificativa apresentadas pela pregoeira, Sra.
Alvina Costa Messias, no tópico I desta seção, as desclassificações nos pregões em questão ocorreram
porque os licitantes não atendiam às condições do edital, embora tenham declarado que as atendiam
(parágrafo 192), ou não mantiveram suas propostas (parágrafo 193).
252. No primeiro caso, tem-se a situação emblemática do Pregão 16/2012, de alta materialidade (valor
estimado: R$ 5.449.198,00), mas marcado pela ausência efetiva de disputa, tendo em vista que, dos três
concorrentes, um não atendia as exigências do certame e outro ofertou preço quase o dobro do máximo
aceitável (parágrafos 163-167). No segundo caso, tem-se que um item do Pregão 15/2012 foi cancelado
porque os quatro licitantes melhores classificados simplesmente não atenderam à convocação da
Administração (parágrafos 184-185) e o Pregão 11/2012 foi declarado abandonado porque o adjudicatário
renunciou ao certame (parágrafos 173-179).
253. Entende-se que tais situações não podem ser aceitas como simples ‘detalhes técnicos’ que não
exigiriam o conhecimento do responsável pelas homologações, como argumenta o justificante. Ademais,
no caso do pregão abandonado, não há como alegar que não tenha tomado conhecimento da conduta
irregular do licitante, eis que o assunto lhe foi formalmente submetido pela pregoeira, como se depreende
da leitura do memorando endereçado diretamente ao Secretário Nacional (peça 336, p. 124).
254. O defendente também não pode se escudar na alegação de falta de experiência, transferindo sua
responsabilidade para a pregoeira. Esta Corte de Contas já se posicionou nesse sentido em situação
semelhante, que resultou no Acórdão 1.618/2011-TCU-Plenário.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

255. Naquele caso, a autoridade que homologou as licitações alegou que não participara da condução
dos certames, tendo depositado confiança de que o processo seria conduzido adequadamente pela
comissão de licitação. No voto, o Relator destacou que ‘se a responsável decidiu confiar em outras
pessoas, in casu, nos integrantes da Comissão de Licitação, o fez por sua própria conta e risco’. Aduziu
que ‘na qualidade de ordenadora de despesa, era sua responsabilidade checar se todos os procedimentos
adotados pela Comissão de Licitação encontravam-se de acordo com a legislação aplicável para, só então,
chancelar os certames’. Em consequência, propôs a aplicação de multa à responsável pela homologação
dos certames e aos demais responsáveis pelas irregularidades neles verificadas, no que foi acompanhado
pelo Plenário.
256. Quanto à alegação atinente à grande abrangência de suas atribuições como Secretário Nacional, é
necessário ressaltar que, de acordo com o art. 8º do Decreto 7.495/2011, o justificante gozava de amplos
poderes naquela entidade, dentre eles os de editar atos dispondo sobre sua organização e funcionamento
(inciso IX), instituir áreas de trabalho de acordo com as necessidades logísticas de organização (inciso V),
e nomear os ocupantes de cargos em comissão (inciso VI).
257. Ademais, o parágrafo único do art. 9º do citado decreto autorizava ao Secretário Nacional delegar
as competências para a execução de atos administrativos e de gestão orçamentária, financeira e
patrimonial, relacionados à realização da Conferência Rio+20, inclusive as de ordenador de despesas.
258. Ou seja, o decreto que regia as competências do justificante à frente do CNO Rio+20 dotava-o de
ampla gama de recursos administrativos que lhe possibilitariam evitar o alegado acúmulo de funções por
ele assumidas.
259. Desse modo, considerando que o justificante dispunha de poderes suficientes para gerir os
processos licitatórios sob sua responsabilidade, diretamente ou mediante delegação, não é pertinente a
aplicação do entendimento do Acórdão 66/1998-TCU-Plenário à sua situação.
260. Em face do exposto, tendo em vista que o justificante não pode se eximir de suas obrigações como
responsável final pelos procedimentos licitatórios, o Argumento 4 deve ser rejeitado.
II.2. Conclusão
261. Não é necessária a caracterização de fraude para a aplicação das sanções previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002 pela unidade promotora do pregão (parágrafos 229-233).
262. Não cabe a aplicação do princípio da proporcionalidade à expressa exigência de aplicação de
sanção a licitantes que incorrem nas condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002
(parágrafos 236-246).
263. As desclassificações nos pregões em questão ocorreram porque os licitantes não atendiam às
condições do edital, embora tenham declarado que as atendiam (parágrafo 192), ou não mantiveram suas
propostas (parágrafo 193)
264. O defendente não pode eximir-se da obrigação de conhecer as normas que regem as licitações –
notadamente, a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e o Decreto 5.450/2005. Neste sentido, não poderia
esquivar-se do dever legal de dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando um licitante
incorresse em alguma das situações irregulares nele tipificadas, como foram as situações abordadas nesta
análise, nem se eximir de suas obrigações como responsável final pelos procedimentos licitatórios
(parágrafos 250-260).
265. Não bastasse isso, a existência, nos editais, da previsão de sanção para as condutas irregulares
relacionadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme situações ilustradas anteriormente (parágrafos 179 e
185), já seria suficiente para se pudesse exigir do responsável conduta diversa à que adotou.
266. Em face do exposto, conclui-se que o justificante conduziu-se irregularmente por ter homologado
os pregões constantes do Anexo 2 sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as possíveis condutas irregulares das empresas desclassificadas nos itens de
pregão indicados no citado anexo, com o agravante de que foi previamente alertado sobre as ações
esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades cometidas por empresas nos processos licitatórios
por eles conduzidos (parágrafos 208-220).

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II.3. Proposta de encaminhamento

267. Rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto
quanto à homologação de pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as condutas das empresas constantes do Anexo 2, que foram desclassificadas
por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio,
tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art. 7º (parágrafo 266).
268. Aplicar multa ao Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto, CPF 627.606.027-53, com fulcro no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na
Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 2.
III. Francisco de Oliveira Quércia
(CPF 194.053.162-49, pregoeiro da Fundação Universidade do Amazonas (Ufam) à época dos fatos
relatados)
269. A Fundação Universidade do Amazonas (Ufam) realizou sete pregões eletrônicos sob a
responsabilidade do pregoeiro, Sr. Francisco de Oliveira Quércia, entre 1º/1/2012 e 21/6/2012, nos quais
foram identificadas 155 propostas recusadas, distribuídas em noventa itens, totalizando R$ 1.312.816,40
(peça 252, p. 16).
270. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o art. 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da obrigatoriedade
de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67), que
deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 16).
271. Em face disso, por meio do Ofício 213/2013-TCU/Sefti (peça 259), foi promovida a audiência do
Sr. Francisco, para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de pregoeiro da Fundação Universidade do Amazonas (Ufam),
não adotou providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as
condutas das empresas constantes no Anexo I, que foram desclassificadas por não honrarem
suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como
infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990,
art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante
o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-
MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem 068021
do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011);
272. O Sr. Francisco apresentou sua defesa por meio de correspondência, de 2/9/2013 (peça 352), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
273. Impende ressaltar que o justificante não se manifestou sobre o agravante de conduta, em face de
que teria sido previamente alertado sobre as ações esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades
cometidas por empresas nos processos licitatórios por eles conduzidos.
III.1. Análise das razões de justificativa
Argumento 1 - Caberia ao pregoeiro apenas a condução do certame de acordo com o disposto no edital
274. O justificante destaca que a prática de aplicar sanção às empresas que não enviavam documentação
não era observada, pois havia o entendimento de que caberia ao pregoeiro apenas a condução do certame,
na forma estabelecida pelo instrumento convocatório. Apresenta excerto de edital da entidade onde estava
lotado, no qual são expressas diversas atribuições do pregoeiro, ressaltando que não consta, entre elas, a
de aplicação de penalidade (peça 352, p. 2-3).
275. Aduz que os editais da Universidade Federal do Amazonas disporiam que a não apresentação da
documentação no prazo exigido implicaria na desclassificação do licitante, autorizando ao pregoeiro o
exame da proposta subsequente (peça 352, p. 3).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Análise do argumento 1
276. A não apresentação de documentação é conduta irregular tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002 e,
portanto, sujeita o licitante às sanções previstas nesse dispositivo (parágrafos 42-47).
277. Além disso, trata-se de equívoco do justificante entender que suas atribuições estariam restritas
àquelas estabelecidas no edital do pregão.
278. O art. 40 da Lei 8.666/1993 estabelece o conteúdo mínimo do edital de licitação, não mencionando
a necessidade de estabelecimento das atribuições do pregoeiro no instrumento. Dessa forma, não há base
normativa para inferir que a descrição das obrigações do pregoeiro é elemento obrigatório do edital.
279. Porém, na hipótese de a Administração optar por incluir tais atribuições no edital, não deve fazê-lo
de forma que restrinja as definições da lei, as quais, como visto (parágrafos 106-114), não elencam tais
obrigações de forma exaustiva.
280. O próprio caput do item 29 do excerto de edital, trazido aos autos pelo defendente, como não
poderia deixar de ser, não esgota o rol de competências do pregoeiro, como se infere da expressão ‘como
parte das atribuições que lhe competem’ (peça 352, p. 2).
281. Sendo assim, caso o pregoeiro tivesse adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar a conduta das empresas infratoras, não só não estaria afrontando as cláusulas
do edital, como também – e principalmente – estaria exercendo regularmente o seu papel (parágrafo 114).
282. Por fim, a convocação do próximo classificado, no caso de desclassificação do anterior, como
alegado no parágrafo 275, é procedimento normal dos pregões e independente da aplicação de sanção
àquele que foi desclassificado em decorrência de conduta ilegal.
283. Ante o exposto, considera-se que cabe ao pregoeiro a adoção de providências com vistas à
instauração de processo administrativo para apurar as condutas dos licitantes infratores, o Argumento 1
deve ser rejeitado.
Argumento 2 – Havia o entendimento de que as penalizações eram aplicáveis somente nos casos de
inadimplementos posteriores à homologação
284. O justificante alega que, observado o devido processo, as penas eram impostas apenas às empresas
que se mostravam inadimplentes após a homologação do certame, a exemplo de quando se recusavam a
assinar ou descumpriam o contrato, ou não retiravam a Nota de Empenho (peça 352, p. 3).
Análise do argumento 2
285. Conforme fundamentado nesta instrução (parágrafos 28-36), o argumento do justificante trata-se de
interpretação equivocada do art. 7º da Lei 10.520/2002, pois o elenco de irregularidades previsto nessa
norma refere-se a condutas praticadas na contratação, no curso do certame e durante a execução do
contrato, o que inclui, naturalmente, momentos anteriores à homologação, como pode ocorrer, por
exemplo, quando o licitante não apresenta documentação exigida na habilitação, firma declaração falsa de
que atende às exigências do edital ou frauda o certame.
286. Assim, tendo em vista que as sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 se referem a condutas
irregulares praticadas na contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato, o Argumento
2 deve ser rejeitado.
Argumento 3 – A entidade passará a apenar as empresas que não enviarem a documentação
287. O defendente informa que a Administração Superior da Fundação está se adequando para que as
empresas que não enviarem sua documentação durante a realização dos certames licitatórios sejam
apenadas. Esclarece que, assim que verificado o cometimento de falhas pelo licitante, a comissão de
licitação, o pregoeiro ou a equipe de apoio deverão providenciar os registros necessários que
fundamentarão a instauração e a instrução do processo administrativo, por sua vez encaminhado ao setor
competente, sugerindo a aplicação da penalidade devida (peça 352, p. 3).
Análise do argumento 3

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

288. Tendo em vista que as providências anunciadas pelo justificante, de que a entidade doravante
passará a apenar os licitantes infratores, não tem o condão de elidir sua responsabilidade por atos
anteriores, o Argumento 3 deve ser rejeitado.
Argumento 4 – Não teria havido prejuízo ao erário
289. O responsável argumenta que, nos casos em que o licitante foi inabilitado por não enviar
documentos, ‘não houve, efetivamente, prejuízos ao processo licitatório, uma vez que o Pregoeiro tem o
dever de negociar o valor ofertado com o participante seguinte, com vistas a conseguir a proposta mais
vantajosa’ (peça 352, p. 3).
Análise do argumento 4
290. Como já relatado, não se questiona a busca da próxima proposta, em decorrência da
desclassificação da anterior. Isso é procedimento normal do pregão. A questão de que se trata é a omissão
dos pregoeiros em dar cumprimento à previsão de punição contida no art. 7º da Lei 10.520/2002.
291. A aplicação das referidas sanções, quando o comportamento irregular for caracterizado por meio do
devido processo legal, é ato vinculado à citada norma, independentemente da questão de eventual
prejuízo ao erário, uma vez que o normativo não traz qualquer condicionante nesse sentido.
292. Isso não quer dizer que a questão do prejuízo deva ser minimizada, ou mesmo que ele não tenha
ocorrido. Ao contrário, como exposto anteriormente (parágrafos 138-141), essa omissão dos pregoeiros,
na medida em que reduz a expectativa de controle, favorece o estabelecimento de um cenário no qual a
indolência e a desonestidade encontram terreno propício à negligência, ao conluio e à fraude, os quais
embutem riscos e, quiçá, grandes prejuízos à Administração.
293. Assim, tendo em vista que não é necessária a caracterização de dano ao erário para a aplicação das
sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002, o Argumento 4 não merece acolhida.
Argumento 5 – Não caberia a responsabilização do pregoeiro em virtude de que a maioria dos itens
citados teriam sido anulados e a diferença do valor das propostas não era significativa
294. O defendente registra que a maioria dos itens dos pregões analisados pela auditoria foram anulados,
e, nos casos em que foram adjudicados, os valores contratados não representam diferença significativa
daquelas propostas inicialmente vencedoras (peça 352, p. 3).
Análise do argumento 5
295. Consultadas as atas dos pregões considerados (constantes do Anexo 3), verificou-se que 49% dos
itens de pregão questionados foram cancelados pela Administração (44/90). Dezenove destes fazem parte
do Pregão 152/2011, anulado por iniciativa da entidade. Constatou-se, também, que quem deu causa a
52% desses 44 itens cancelados foram os licitantes, por não terem enviado a proposta no prazo estipulado,
descumprindo a cláusula 51 do edital (peça 118, p. 3-37; peça 392, p. 12).
296. Quanto à alegada pequena diferença entre as propostas, não caberia ao pregoeiro adentrar nesse
mérito para justificar sua conduta, tendo em vista que o art. 7º da Lei 10.520/2002 não traz qualquer
condição a esse respeito para a eventual punição do licitante infrator.
297. Ante o exposto, tendo em vista que os cancelamentos dos itens de pregão se deram
majoritariamente pelo comportamento irregular dos licitantes, e que a diferença de valor entre as
propostas é irrelevante para a aplicação das sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002, o Argumento
5 deve ser rejeitado.
Argumento 6 – Haveria dificuldades operacionais para instaurar os processos
298. O servidor alega que eventuais equívocos em alguns procedimentos foram frutos não de desídia
nem de má-fé, mas resultado de dificuldades próprias da instituição, ‘em que tudo, absolutamente tudo,
tem caráter de emergência’, e que ele tem pouco ou quase nenhum tempo para satisfazer às demandas,
com a regularidade que os normativos da matéria impõem. Aduz que, mesmo assim, eventuais equívocos
não foram suficientes para causar prejuízo à Administração Pública (peça 352, p. 4).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

299. Alega, ainda, que a falta de pessoal qualificado para dar suporte aos pregoeiros, aliada às
dificuldades de estrutura, ‘oferece, notoriamente, dificuldades para o Setor de Licitação da Ufam cumprir
e fazer cumprir todas as determinações atinentes à legislação, em especial o cumprimento do Acórdão
1.793/2011-TCU-Plenário’ (peça 352, p. 4).
Análise do argumento 6
300. Na apresentação das suas razões, o justificante não apresentou elementos que comprovassem a
alegada dificuldade operacional para instaurar os processos administrativos em questão.
301. Porém, mesmo que o tivesse comprovado, a alegação não poderia ser acatada como justificativa
para que, em todos os casos aventados, não tenham sido instaurados os processos. Na dificuldade para
instaurar todos os processos, o agente público poderia ter adotado algum critério de seleção, a exemplo de
materialidade da licitação ou quantidade de reincidências do licitante, bem como ter justificado nos autos
os casos em que não fosse possível instaurar os processos administrativos.
302. Dessa forma, considerando que o justificante não apresentou elementos que comprovassem a
alegada dificuldade operacional para instaurar os processos administrativos em questão, o Argumento 6
não pode ser acatado.
III.2. Conclusão
303. Cabe ao pregoeiro a adoção de providências com vistas à instauração de processo administrativo
para apurar as condutas dos licitantes infratores (parágrafos 276-283).
304. As sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 referem-se a condutas irregulares praticadas na
contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafos 285-286).
305. As providências anunciadas pelo justificante, de que a entidade doravante passará a apenar os
licitantes infratores, não tem o condão de elidir sua responsabilidade por atos anteriores (parágrafo 288).
306. Não é necessária a caracterização de dano ao erário para a aplicação das sanções previstas no art. 7º
da Lei 10.520/2002 (parágrafos 290-293).
307. Os cancelamentos dos itens de pregão se deram majoritariamente pelo comportamento irregular dos
licitantes (parágrafos 295-297).
308. A diferença de valor entre as propostas é irrelevante para a aplicação das sanções previstas no art.
7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos 296-297).
309. O justificante não comprovou a alegada dificuldade operacional para instaurar os processos
administrativos em questão (parágrafos 300-302).
310. Os dezenove itens do Pregão 152/2011 e o item 2 do Pregão 3/2012 deixaram de constituir objeto
de questionamento, tendo em vista que o certame ou item foi anulado por iniciativa da entidade, em face
de deficiências no edital, sendo, portanto, excluídos da relação constante do Anexo 3.
311. Em face do exposto, conclui-se que o justificante conduziu-se irregularmente por não ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as possíveis condutas
irregulares das empresas constantes do Anexo 3, que foram desclassificadas por não honrarem suas
propostas nos itens de pregão ali indicados, com o agravante de que foi previamente alertado sobre as
ações esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades cometidas por empresas nos processos
licitatórios por eles conduzidos (parágrafo 273).
III.3. Proposta de encaminhamento
312. Rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Francisco de Oliveira Quércia quanto à não
adoção de providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas constantes do Anexo 2, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens
de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio, tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art.
7º (parágrafo 311).
313. Aplicar multa ao Sr. Francisco de Oliveira Quércia, CPF 194.053.162-49, com fulcro no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da condução da licitação dos itens de
pregão relacionados no Anexo 3.
IV. Valdelário Farias Cordeiro
(CPF 342.953.302-30, Pró-reitor de Administração e Finanças da Fundação Universidade do Amazonas
(Ufam) à época dos fatos relatados)
314. Os fatos que deram origem à responsabilização do Sr. Valdelário Farias Cordeiro foram
decorrentes dos mesmos pregões objeto do questionamento constante do título III anterior
(parágrafos 269-270), os quais foram por ele homologados.
315. Em face disso, por meio do Ofício 214/2013-TCU/Sefti (peça 260), foi promovida a audiência do
Sr. Valdelário para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de Pró-reitor de Administração e Finanças da Fundação
Universidade do Amazonas (Ufam), homologou pregões sem ter adotado providências com
vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das empresas
constantes no Anexo I, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens
de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na
Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c
Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido
alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011,
parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema
Comunica, enviada em 29/8/2011).
316. O Sr. Valdelário apresentou sua defesa por meio do Ofício 084/PROADM/UFAM, de 15/8/2013
(peça 341), cujos argumentos são expostos e analisados a seguir.
317. É de se notar que o justificante não se manifestou sobre o agravante de conduta, em face de que
teria sido previamente alertado sobre as ações esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades
cometidas por empresas nos processos licitatórios por eles conduzidos.
IV.1. Análise das razões de justificativa
Argumento 1 – Havia o entendimento de que as penalizações eram aplicáveis somente nos casos de
inadimplementos posteriores à homologação
318. O justificante informa que não havia, à época, a prática de instaurar processos administrativos para
apurar as condutas das empresas que eram desclassificadas por não encaminharem suas propostas durante
a realização do certame. O entendimento, até então, era que a instauração de processos administrativos
seria apenas para empresas que não honrassem os compromissos após a adjudicação e homologação.
Argumenta que tal pensamento veio do que foi apontado no Relatório de Fiscalização, in verbis (peça
341, p. 1-2, grifo do justificante):
3.3. Existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou
não honrarem suas propostas
Situação encontrada
77. Com base em recentes reuniões realizadas na Sefti visando orientar e tirar dúvidas de
gestores públicos, percebe-se que uma de suas maiores preocupações e reclamações em
relação à utilização da modalidade pregão em suas licitações é o alto índice de empresas que,
quando convocadas a assinar os contratos, não apresentam a documentação exigida ou não
levam a termo o compromisso assumido, sendo, então, desclassificadas. Tal fato causa
insegurança nos gestores e prejuízo à Administração, que se vê obrigada a convocar os demais
classificados até encontrar algum que preencha os requisitos, podendo até mesmo ser
necessário proceder à convocação de dezenas de licitantes.
319. Aduz que, dessa forma, os editais da Universidade Federal do Amazonas dispõem que o não
envio/apresentação da documentação no prazo exigido não gera aplicação de penalidade, mas sim a
desclassificação do interessado na licitação. Traz excerto de jurisprudência do Superior Tribunal de
Justiça (STJ), o qual corroboraria tal entendimento (peça 341, p. 2, grifo do justificante):
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Jurisprudência 930/163/set/2007- Superior Tribunal de Justiça – Recurso de Mandato de

Segurança, Assunto: Pregão – Habilitação – não envio de documentação por licitante – Sanção
de suspensão temporária do direito de licitar e contratar - Impossibilidade de aplicação a não
contratado – Previsão em Edital
Análise do argumento 1
320. O Relatório de Fiscalização a que se refere o defendente foi produzido em 29/4/2011, no âmbito da
auditoria de conformidade nas bases de dados dos sistemas Siasg e Comprasnet (peça 34 do TC
011.643/2010-2), e deu origem ao Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 38 do TC 011.643/2010-2).
321. A leitura isolada do primeiro parágrafo do relato da situação encontrada naquela fiscalização – item
77, conforme apresentado pelo justificante, pode dar a entender que a situação irregular ali tratada refere-
se tão somente às desistências das empresas que são convocadas a assinar os contratos. Porém, conforme
se evidenciará a seguir, uma leitura mais detida do relato daquele achado de auditoria é suficiente para
sanar quaisquer dúvidas e evitar o equívoco.
322. De início, o título do achado – 3.3. Existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não
atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas – já deixa claro que a sua abrangência não se
restringe apenas à situação exposta no primeiro parágrafo.
323. Além disso, a leitura do parágrafo seguinte – item 78, reproduzido a seguir (grifou-se) – evidencia
que os comportamentos ilegais de que trata o achado foram considerados em várias fases do processo
licitatório, e não somente na assinatura do contrato, como alega ter entendido o justificante.
78. Dessa forma, foi executado o procedimento P3_3 visando analisar o comportamento
inadequado de empresas participantes das licitações que vêm sendo constantemente
desclassificadas dos certames licitatórios, considerando para isso as fases de aceitação da
proposta, habilitação do licitante e adjudicação do objeto ou não honrarem suas propostas.
324. De todo modo, a orientação proveniente do subitem 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário,
transmitida aos gestores do Sisg, por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica
(parágrafos 123-124), foi para ‘autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem
atos ilegais previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002’. Tais atos, como já visto, são tipificações de condutas
irregulares praticadas na contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafos
28-36).
325. No que se refere à alegação de que os editais da entidade dispõem que a não apresentação da
documentação não gera penalidade (parágrafo 319), compulsou-se o edital do Pregão 25/2012 – o mais
recente dentre os questionados – à procura de cláusula que sustentasse a alegação. Contudo, não foi
encontrada tal cláusula. Ao contrário, identificou-se a cláusula 104, que dispõe sobre as possíveis sanções
para os inadimplementos previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002, entre eles, a não entrega de
documentação exigida para o certame (peça 392, p. 25).
326. Quanto à citada jurisprudência do STJ (parágrafo 319), as informações a respeito, trazidas pelo
justificante, não foram suficientes para que se pudesse acessar o inteiro teor da matéria, a fim de se
analisar a sua adequabilidade à situação concreta em exame.
327. Em face do exposto, tendo em vista que as sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 se
referem a condutas irregulares praticadas na contratação, no curso do certame e durante a execução do
contrato, o Argumento 1 deve ser rejeitado.
Argumento 2 – Haveria dificuldades operacionais para instaurar os processos
328. Segundo o responsável, outro fato que levou à não autuação das empresas foi o reduzido quadro de
pessoal da Ufam (peça 341, p. 2).
329. Acrescenta que, independentemente disso, a Administração Superior da universidade decidiu
fortalecer a equipe de licitações, a fim de dar cumprimento às determinações exaradas no Ofício-Circular
23/DLSG/SLTI-MP (peça 341, p. 2). Encaminha cópia das determinações da Procuradoria Federal junto à
Ufam – Orientação 02/2012/PF-FUA/PGF/AGU (peça 341, p. 3-5), sobre procedimentos administrativos

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licitatórios, informando que os mesmos estão sendo implementados nos editais de licitação da instituição
(peça 341, p. 2).
330. Por fim, ressalta a importância do sistema Comprasnet como instrumento gerenciador das compras
realizadas pela Administração Pública, consignando, no entanto, a seguinte sugestão de melhoria (peça
341, p. 2):
O ideal seria que fosse possível aos Gestores acessar os dados consignados das empresas que
foram desclassificadas por não honrarem suas propostas e, assim, já gerar de imediato uma
notificação para apresentarem as justificativas apropriadas, dando-lhes oportunidade de ampla
defesa, como exarado na legislação.
331. Justifica tal proposição, argumentando que, no dia a dia, em razão do volume de processos, ‘é
humanamente impossível que o Gestor tenha condições de investigar/analisar item por item de cada
licitação no Sistema para realizar a identificação desses licitantes e instaurar o devido processo
administrativo’ (peça 341, p. 2).
Análise do argumento 2
332. Considerando que o justificante não apresentou elementos que comprovassem a alegada
dificuldade operacional para instaurar os processos administrativos em questão, a análise segue o mesmo
rumo da realizada nas razões de justificativa apresentadas pelo pregoeiro da entidade (parágrafos 300-
302), devendo o Argumento 2 ser rejeitado.
333. Quanto à sugestão de criação de funcionalidade no sistema Comprasnet (parágrafos 330-331),
registre-se que o tema foi objeto de recomendação dirigida à SLTI/MP, por meio do item 9.3.2.2 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, a seguir reproduzido:
9.3.2. promova alterações no sistema Comprasnet:
(...)
9.3.2.2. visando possibilitar a consulta da quantidade de vezes em que as empresas
participantes de um certame licitatório foram anteriormente desclassificadas,e permitir acesso
às respectivas atas, com o intuito de subsidiar a instauração de processos administrativos
contra aquelas que vêm recorrentemente infringindo atos tipificados no art. 7º da
Lei nº 10.520/2002;
334. Conforme notícia, de 27/5/2013, constante do sítio do Comprasnet
(http://www.comprasnet.gov.br/; acesso em 2/4/2014), a recomendação estaria implantada:
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP informa que foi implantada no dia
21 de maio uma nova funcionalidade no módulo de Pregão Eletrônico do Comprasnet, a qual
visa possibilitar ao pregoeiro a consulta das ocorrências de desclassificação dos licitantes.
A referida funcionalidade está acessível nas fases de Aceitação, Habilitação e Adjudicação e
apresenta as ocorrências de cada licitante, agrupadas por pregão de cada órgão em que o
fornecedor sofreu alguma das ocorrências abaixo:
-Desclassificação de proposta
-Recusa de proposta
-Inabilitação de fornecedor
-Cancelamento da adjudicação
Para consultar as ocorrências existentes para um fornecedor, basta clicar na ‘seção’ ao lado
da razão social.
IV.2. Conclusão
335. As sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 referem-se a condutas irregulares praticadas na
contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafos 320-327).
336. O justificante não apresentou elementos que comprovassem a alegada dificuldade operacional para
instaurar os processos administrativos em questão (parágrafo 332).
337. Os dezenove itens do Pregão 152/2011 e o item 2 do Pregão 3/2012 deixaram de constituir objeto
de questionamento, tendo em vista que o certame/item foi anulado por iniciativa da entidade, em face de
deficiências no edital, sendo, portanto, excluídos da relação constante do Anexo 3.
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338. Em face do exposto, conclui-se que o justificante conduziu-se irregularmente por ter homologado
os pregões constantes do Anexo 3 sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as possíveis condutas irregulares das empresas desclassificadas nos itens de
pregão indicados no citado anexo, com o agravante de que foi previamente alertado sobre as ações
esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades cometidas por empresas nos processos licitatórios
por eles conduzidos (parágrafo 317).
IV.3. Proposta de encaminhamento
339. Rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Valdelário Farias Cordeiro quanto à
homologação de pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as condutas das empresas constantes do Anexo 3, que foram desclassificadas
por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio,
tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art. 7º (parágrafo 338).
340. Aplicar multa ao Sr. Valdelário Farias Cordeiro, CPF 342.953.302-30, com fulcro no art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III, c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 3.
V. Abdias da Silva Oliveira
(CPF 331.615.501-53, pregoeiro do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
(MDIC) à época dos fatos relatados)
341. O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) realizou quinze pregões
eletrônicos sob a responsabilidade do pregoeiro, Sr. Abdias da Silva Oliveira, entre 1º/1/2012 e
21/6/2012, dos quais, em seis, foram identificadas sete propostas recusadas, distribuídas em seis itens,
totalizando R$ 9.521.712,73 (peça 252, p. 16).
342. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o art. 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da obrigatoriedade
de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67), que
deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 16-17).
343. Em face disso, por meio do Ofício 215/2013-TCU/Sefti (peça 261), foi promovida a audiência do
Sr. Abdias para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de pregoeiro do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior (MDIC), não adotou providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as condutas das empresas constantes no Anexo I, que foram
desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas
essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que
afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei
8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por
meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício
encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
344. O Sr. Abdias apresentou sua defesa em conjunto com o Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, CPF
097.834.401-44, responsável pela homologação dos pregões, por meio de correspondência de 19/7/2013
(peça 320), cujos argumentos são expostos e analisados a seguir. Em 6/9/2013, por meio de representante,
requereram que fossem acostados aos autos documentos que informam a tramitação de processo
administrativo instaurado para apurar conduta de empresa desclassificada em um dos pregões
questionados, o de número 17/2012 (peça 355).
345. Impende ressaltar que os justificantes não se manifestaram sobre o agravante de conduta, em face
de que teriam sido previamente alertados sobre as ações esperadas dos pregoeiros nos casos de
irregularidades cometidas por empresas nos processos licitatórios por eles conduzidos.
V.1. Análise das razões de justificativa

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Argumento 1 – O comportamento dos licitantes não teria se enquadrado em nenhuma das situações
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002
346. O justificante alega ser defeso aos agentes públicos a aplicação extensiva das letras da lei, restando
a eles agir de forma estrita, conforme expresso no texto legal. Aduz que, assim sendo, a aplicação da
penalidade prevista no art. 7º da lei 10.520/2002 ‘decorre de comportamento em que restar caracterizado
alguma das seguintes ações, quando da convocação do licitante’ e enumera os comportamentos
irregulares tipificados no citado dispositivo (peça 320, p. 5-6, § 9º; grifou-se).
347. Argumenta que, de acordo com o que dispõe o Decreto 5.450/2005, três podem ser as decisões
tomadas pelo pregoeiro, no que se refere às avaliações e julgamentos (peça 320, p. 6-7, § 10-12): (i)
desclassificação, por inconformidade da proposta, o que se dá antes mesmo da fase de lances; (ii)
declaração de incompatibilidade, quando da verificação da compatibilidade entre o preço vencedor e o
valor estimado pela Administração; (iii) declaração de inabilitação, quando da análise do atendimento dos
requisitos de qualificação.
348. Alega que a esmagadora maioria das inabilitações nos pregões eletrônicos teria como motivo a
avaliação dos atestados de capacidade técnica pelas áreas demandante ou técnica, que estabelecem os
requisitos técnicos, sendo este o caso no qual se encontram os itens de pregão questionados (peça 320, p.
7, § 13-14).
349. Aduz que não se têm nos órgãos públicos pregoeiros com especialização nos objetos dos certames,
razão pela qual os pregoeiros se socorrem dos técnicos da área demandante para procederem à avaliação
dos atestados de capacidade técnica à luz dos requisitos por eles estabelecidos no termo de referência
(peça 320, p. 7, § 15-16).
350. Em seguida, o defendente passa a expor a situação de cada um dos pregões questionados, todos
referentes ao item 1 do respectivo pregão, alegando, em suma, que as licitantes não incidiram nos
comportamentos irregulares constantes do art. 7º da Lei 10.520/2002, à exceção da empresa Andaluz
Indústria e Comércio de Artigos de Decorações Ltda., no Pregão 17/2012 (peça 320, p. 7-14, § 17).
Pregão 38/2011 (peça 320, p. 7-8)
351. O justificante informa que a Coordenação-Geral de Modernização e Informática (CGMI)
evidenciou que o termo de referência carecia de reformulação, posto que seus termos prejudicavam o
entendimento dos concorrentes, o que teria contribuído para a desclassificação de licitantes.
352. Alega que não se evidenciou a ocorrência de nenhuma das condutas irregulares tipificadas no art.
7º da Lei 10.520/2002, razão pela qual não se mostrava necessária a instauração de processo
administrativo.
353. Informa que o pregão foi revogado, em face das razões trazidas pela CGMI.
Pregão 40/2011 (peça 320, p. 9-10)
354. O justificante declara que as empresas B2BR Business to Business Informática do Brasil Ltda. e
Cast Informática S.A. foram declaradas inabilitadas, na forma do parecer da equipe de apoio da CGMI.
355. Informa que as empresas encaminharam regularmente e a tempo suas propostas de preço,
adequadas aos lances por elas formulados, e, em face de suas inabilitações técnicas, manifestaram
intenção de recurso. A empresa Cast, após fazer vistas do processo, declinou do recurso, aquiescendo ao
parecer técnico da CGMI. A empresa B2BR recorreu, mas seus argumentos não foram acatados pela
CGMI.
356. O defendente argumenta que, com base na disputa promovida pelas empresas, com idas e vindas
recursais, não se evidenciou a ocorrência de nenhuma das condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei
10.520/2002, razão pela qual não se mostrava necessária a instauração de processo administrativo.
Pregão 42/2011 (peça 320, p. 14)
357. O justificante informa que a empresa encaminhou regularmente e a tempo sua proposta de preço,
adequada ao lance por ela formulado, juntamente com toda documentação de habilitação, tendo sido
considerada tecnicamente inabilitada pelo Departamento de Micro, Pequenas e Médias Empresas.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

358. O defendente argumenta que não se evidenciou a ocorrência de nenhuma das condutas irregulares
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, razão pela qual não se mostrava necessária a instauração de
processo administrativo.
Pregão 8/2012 (peça 320, p. 10-11)
359. O justificante informa que a empresa encaminhou regularmente e a tempo sua proposta de preço,
adequada ao lance por ela formulado, juntamente com os demais documentos de habilitação. Porém, ao
serem consultados os seus dados no Sicaf, verificou-se que sua qualificação econômico-financeira
encontrava-se vencida.
360. Alega que, por se tratar de uma empresa de pequeno porte, ‘que na maioria das vezes não dispõe de
equipe técnica para acompanhar e revalidar cadastro’, não julgou tal conduta como desidiosa ou revestida
de má-fé.
361. Argumenta, ainda, que a desclassificação e a convocação da próxima colocada – que firmou
contrato com órgão – não representou dano elevado ao erário, posto que a diferença entre as propostas foi
de R$ 50,00.
362. Aduz que, também neste caso, não vislumbrou razões para a instauração de processo
administrativo, visto que não se encontravam presentes os elementos tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002.
Pregão 16/2012 (peça 320, p. 11-12)
363. O justificante informa que o licitante encaminhou regularmente e a tempo sua proposta de preço,
adequada ao lance por ele formulado. Após ser declarada aceita, encaminhou toda documentação de
habilitação, porém foi considerado tecnicamente inabilitado pela CGMI.
364. A empresa interpôs recurso contra sua desclassificação, tendo outros dois licitantes contra
recorrido, entre eles, aquele cuja proposta fora aceita. Recursos e contra-recursos foram encaminhados à
CGMI, que se manifestou pela manutenção dos entendimentos anteriores.
365. O defendente consigna que o processo licitatório em questão reúne 59 volumes, com um total de
10.866 folhas.
366. A exemplo do Pregão 40/2011, o defendente argumenta que, com base na disputa promovida pelas
empresas, com idas e vindas recursais, não se evidenciou a ocorrência de nenhuma das condutas
irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, razão pela qual não se mostrava necessária a
instauração de processo administrativo.
Pregão 17/2012 (peça 320, p. 13-14)
367. O justificante informa que a empresa encaminhou regularmente e a tempo sua proposta de preço,
adequada ao lance por ela formulado, tendo sido declarada aceita e convocada a apresentar a
documentação de habilitação.
368. Aduz que, diante da provocação desta Corte, observou, a partir da leitura da ata, que o pregoeiro
objetivou oportunizar à licitante o encaminhamento de sua documentação, aguardando até o dia seguinte
ao do aceite da proposta, para então declarar a inabilitação diante da ausência dos documentos.
369. Reconhece que, neste caso, deveria ter diligenciado no sentido de que o processo administrativo
destinado à punição da empresa fosse instaurado, em face do enquadramento em situação tipificada no
art. 7º da Lei 10.520/2002: deixar de entregar documentação exigida para o certame. Informa que, nesse
sentido, adotou providências junto ao MDIC para que o referido processo fosse aberto.
Análise do argumento 1
370. De plano, merece rejeição o entendimento inicial exposto pelo justificante, de que as situações
enumeradas no art. 7º da Lei 10.520/2002 somente seriam aplicáveis se ocorressem ‘quando da
convocação do licitante’ (parágrafo 346). Conforme fundamentado nesta instrução, as sanções previstas
na citada norma se referem a condutas irregulares praticadas na contratação, no curso do certame e
durante a execução do contrato (parágrafos 28-36).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

371. A invocação sobre as possíveis condutas do pregoeiro (parágrafo 347) também merece reparo,
tendo em vista que o rol de suas atribuições não se restringe àquelas enumeradas no Decreto 5.450/2005,
conforme já demonstrado na fundamentação desta instrução, ao tratar das responsabilidades do pregoeiro
(parágrafos 106-114).
372. Quanto ao argumento de que a análise da documentação de habilitação é realizada com o apoio das
áreas técnicas, merece ressalva que isso não isenta o pregoeiro de sua responsabilidade formalmente
expressa no art. VI do Decreto 5.450/2005 (verificar e julgar as condições de habilitação), pois que a
decisão final quanto à habilitação compete ao pregoeiro.
373. Há que se considerar, ainda, que, a par da questão da habilitação propriamente dita, deve o
pregoeiro avaliar a conduta do licitante, com vistas à possível punição daquele que tenha se comportado
de modo ilegal.
374. É fato que, para poder ingressar no certame, o licitante tem que declarar que atende às condições
exigidas para a participação. Caso se constate que ele não atende, tem-se, em princípio, a apresentação de
declaração falsa. Desse modo, deve-se perquirir sobre os aspectos subjetivos da conduta do licitante, com
vistas a identificar possíveis indícios de dolo ou culpa, conforme considerações expostas na
fundamentação desta instrução (IV – Da não entrega de documentação exigida para o certame, parágrafos
42-47; V – Da declaração falsa quanto às condições de habilitação, parágrafos 48-53).
375. Feitas essas considerações iniciais, procede-se à análise das situações peculiares de cada um dos
pregões questionados.
Pregão 38/2011
376. O pregão foi revogado em razão de deficiências no edital (peça 393), as quais, conforme informado
pelo defendente, contribuíram para a desclassificação do licitante. Por esse motivo, não há que se falar em
eventual punição da empresa por conduta que teria levado a essa desclassificação.
Pregão 40/2011
377. Trata-se de licitação para a contratação de serviços de execução continuada de apoio à
infraestrutura de rede de dados, sistemas operacionais, aplicações, armazenamento, backup, sustentação
da rede de dados e administração de dados do MDIC.
378. As informações constantes da ata desse pregão (peça 394) trazem a convicção de que ele foi
bastante disputado. Doze empresas concorreram, sendo que sete delas ofereceram lances até o último
minuto. Uma das empresas desclassificadas recorreu, tendo a vencedora apresentado contra razões.
Finalmente, o objeto licitado, estimado pela Administração em R$ 4.091.078,28, foi adjudicado por R$
1.599.997,76.
379. O objeto do pregão, embora comum, pode ser considerado de natureza complexa. As extensas e
rigorosas exigências de qualificação técnica do certame consomem 31 páginas do edital para descrever os
requisitos a que se refere a alínea na qual as empresas em questão foram desclassificadas – alínea ‘p’ e
subalíneas ‘p.1’, ‘p.2’ e ‘p.3’ do item 5.2 (peça 395, p. 6-7), complementada pela relação de atividades e
competências requeridas pela subalínea ‘p.2’, constantes dos anexos IA, IB, IC e ID do termo de
referência (peça 395, p. 75-103).
380. O justificante alegou que avaliou o comportamento dos licitantes inabilitados, considerando a
disputa promovida pelas empresas, com idas e vindas recursais, embora não tenha demonstrado que tal
avaliação tenha se dado no decurso do pregão.
381. A respeito do grau de aderência entre a documentação fornecida e a exigida pelo edital, registre-se
as seguintes opiniões emitidas pela CGTI em sua análise de conformidade técnica da documentação de
habilitação da empresa Cast Informática S.A., CNPJ 03.143.181/0001-01 (peça 396, p. 7, 9 e 13; grifou-
se):
Conforme será realçado a seguir, há uma grande discrepância entre os bancos de dados,
número de servidores e demais requisitos descritos no Edital e nos atestados apresentados, (...)
(...)

92
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Além disso, o atestado datado de 28 de dezembro de 2011 também deve ser invalidado, uma vez
que se trata de cópia exata do texto apresentado no Edital, item p.3 e não é taxativo com
relação à execução dos serviços propriamente ditos.
(...)
No caso concreto, sequer o somatório dos atestados seria suficiente para demonstrar o
atendimento do disposto no subitem 14.3.2 do Termo de Referência, (...)
382. Em que pese tais ressalvas da área técnica do órgão, os demais elementos circunstanciais desse
certame – disputa acirrada, impetração de recursos, extensão e complexidade dos requisitos de habilitação
técnica – levam a crer que as empresas inabilitadas tinham, de fato, a intenção de obter a adjudicação do
objeto e por isso procederam com razoável diligência.
383. Registre-se, ainda, que o justificante gozou férias no período de 1º/2/2012 a 16/3/2012, durante o
transcurso do Pregão 40/2011 (25/1/2012 a 8/5/2012), no qual ocorreu um dos fatos que foram
questionados – a inabilitação do licitante Cast, em 15/2/2012. Considera-se, porém, que esse fator não
tem o condão de afastar sua responsabilidade pela não adoção de providências com vistas à possível
punição da empresa, tendo em vista que o retorno das férias ocorreu dois meses antes da homologação do
certame, tempo este sufiente para a adoção das providências requeridas.
384. Ante todo o exposto, no que tange ao Pregão 40/2011, considera-se que o questionamento sobre a
conduta do justificante quanto ao cumprimento do art. 7º da Lei 10.520/2002 não deve prosperar.
Pregão 42/2011
385. Cabe esclarecer que o justificante fez referência ao Pregão 42/2012, quando o pregão questionado
na audiência foi o de número 42/2011 (peça 320, p. 14; peça 252, p. 72). Considerando, contudo, que os
dados citados na justificativa do defendente são relativos ao Pregão 42/2011, o equívoco não prejudicou a
análise.
386. O edital do Pregão 42/2011 (peça 397, p. 1) assim definiu o seu objeto:
1.1. A presente licitação tem por objeto a contratação de serviços de pesquisa e elaboração de
estudo para o desenvolvimento de metodologia de planejamento e implementação do Plano
Nacional de Capacitação e Aperfeiçoamento de Micro e Pequenas Empresas e do
Empreendedorismo – PNCA – MPE, de que trata a Portaria MDIC 181, de 15/7/2011,
conforme especificações constantes do Termo de Referência, Anexo I deste Edital.
387. Da mesma forma que no Pregão 40/2011, a ata do Pregão 42/2011 leva a crer que ele foi bem
disputado (peça 398). Quinze empresas concorreram, sendo que quatro delas formularam propostas nos
últimos dez minutos da fase de lances. Houve somente uma desclassificação, a da empresa Staff
Consultoria e Serviços Ltda. (CNPJ 05.501.476/0001-20), a qual não recorreu. O objeto licitado,
estimado pela Administração em R$ 260.733,33, foi adjudicado por R$ 86.000,00.
388. Segundo o parecer da área técnica, a inabilitação da empresa Staff se deu pelo seguinte motivo
(peça 399, p. 1):
a. Os atestados de capacidade técnica apresentados pela licitante estabelecem que a mesma
realizou apenas trabalhos de ministragem de cursos e de pesquisa do tipo coleta e análise de dados brutos,
não demonstrando comprovação de experiência em trabalhos de desenvolvimento de metodologia de
planejamento e implementação de planos estratégicos de ação;
b. A licitante não apresentou declaração de que dispõe de profissionais qualificados para a
execução do objeto licitado.
389. Quanto aos atestados de capacidade técnica, verificou-se que o edital apresenta algumas
deficiências que poderiam ter contribuído para uma má intelecção, por parte do licitante, dos requisitos
técnicos exigidos.
390. Em primeiro lugar, tem-se a descrição do objeto um pouco longa e confusa – ‘serviços de pesquisa
e elaboração de estudo para o desenvolvimento de metodologia de planejamento e implementação do (...)’
(parágrafo 386).

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391. Depois, a alínea ‘o’ do item 5.2 do edital, que versa sobre o Atestado de Capacidade Técnica,
aparenta estar truncada, pois nada informa após a expressão ‘(...) devendo comprovar:’ (peça 397, p. 5), a
qual termina com dois pontos, mas não contém o esperado conjunto de subalíneas. Também não se
identificou qualquer apontamento para o item 3 do termo de referência (peça 397, p. 16-18), que traz a
descrição detalhada dos serviços a executar e poderia complementar o enunciado da alínea ‘o’ do aludido
item 5.2.
392. Dessa forma, embora a leitura atenta do edital e do termo de referência pudesse evitar a falta de
entendimento das exigências técnicas, as deficiências formais apontadas nesses instrumentos poderiam
escusar o licitante pela não comprovação do atendimento integral dessas exigências.
393. Quanto à não apresentação de declaração de que dispõe de profissionais qualificados para a
execução do objeto licitado, registre-se que se trata de documento claramente exigido no item 5.2, alínea
‘p’, do edital (peça 397, p. 5). Assim, ao não remeter o documento, o licitante incorreu em conduta
irregular tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002, ficando, portanto, sujeito às sanções previstas na citada
norma.
394. Dessa forma, não assiste razão ao defendente quando afirma que não se evidenciou a ocorrência de
nenhuma das condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, em virtude do caso
retrocitado.
Pregão 8/2012
395. Neste pregão, promovido em 9/4/2012, a empresa Aduana Campinas Ltda.
(CNPJ 64.034.994/0001-40) foi inabilitada porque a sua situação de qualificação econômico-financeira
no Sicaf encontrava-se vencida desde 30/6/2011 (peças 400 e 401).
396. Deve ser refutada de plano, por inexistência de amparo legal, a justificativa que o defendente
apresentou para não ter julgado o comportamento do licitante como desidioso ou revestido de má-fé.
Segundo o justificante, o pequeno porte da empresa implicaria que, na maioria das vezes, esse tipo de
empresa não disporia de equipe técnica para acompanhar e revalidar cadastro (parágrafo 360).
397. A declaração de regularidade do licitante junto ao Sicaf – que inclui o atestado de qualificação
econômico-financeira – é documentação básica, requerida em qualquer licitação. Se a empresa não tem a
capacidade de manter tais informações atualizadas, é de se imaginar a existência de riscos consideráveis
quanto à boa execução dos futuros contratos. Ademais, o lapso temporal de nove meses entre a data de
expiração do atestado no Sicaf e a data da licitação torna improvável que a empresa não soubesse que o
atestado estava vencido quando se inscreveu no certame.
398. Quanto à alegação de que o dano ao erário foi pequeno, isso não afasta a responsabilidade do
agente público de punir o comportamento ilegal da licitante, não devendo o prejuízo à Administração ser
mensurado somente pela diferença entre o valor dos lances (parágrafos 138-141).
399. Portanto, não assiste razão ao defendente quando afirma que não se encontravam presentes os
elementos tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002 neste pregão.
Pregão 16/2012
400. As circunstâncias deste pregão foram semelhantes às do Pregão 40/2001 anteriormente analisado.
Compareceram muitos concorrentes, a disputa foi acirrada, tanto na fase de lances quanto na recursal, e o
objeto licitado é de natureza complexa, com extensa e rigorosa especificação de requisitos técnicos (peça
402).
401. Tais fatos levam a crer que a empresa inabilitada tinha, de fato, a intenção de obter a adjudicação
do objeto, e por isso procedeu com razoável diligência.
402. Assim, no que toca à sanção da empresa inabilitada, por eventual irregularidade cometida no
certame, esta análise segue a mesma linha da expendida no Pregão 40/2011 (parágrafos 377-384),
considerando que o questionamento sobre a conduta do justificante quanto ao cumprimento do art. 7º da
Lei 10.520/2002 não deve prosperar.
Pregão 17/2012

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403. O fato de o justificante informar que adotou providência para a abertura de processo administrativo
destinado a punir a empresa infratora, após a provocação desta Corte, não o isenta da responsabilização
de não tê-lo feito espontaneamente no decurso do certame.
404. Em face de todo o exposto, considerando que o justificante logrou demonstrar que, em alguns dos
itens de pregão questionados, o comportamento dos licitantes não se enquadrou em nenhuma das
situações tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, deve-se considerar o Argumento 1 parcialmente
procedente.
V.2. Conclusão
405. As sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 referem-se a condutas irregulares praticadas na
contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafo 370).
406. O rol de atribuições do pregoeiro não se restringe àquelas enumeradas no Decreto 5.450/2005
(parágrafo 371).
407. O apoio da área técnica na análise da documentação de habilitação não isenta o pregoeiro de sua
responsabilidade, formalmente expressa no art. VI do Decreto 5.450/2005, no sentido de verificar e julgar
as condições de habilitação, considerando-se, ainda, que, a par da questão da habilitação propriamente
dita, deve o pregoeiro avaliar a conduta do licitante, com vistas à possível punição daquele que tenha se
comportado de modo ilegal (parágrafos 372-373).
408. O item 1 do Pregão 38/2011 deixou de constituir objeto de questionamento, tendo em vista que o
certame foi revogado, em face de deficiências no edital (parágrafo 376), sendo, portanto, excluído da
relação constante do Anexo 4.
409. Foram acatadas as razões de justificativa apresentadas pelo defendente para a não instauração de
processo administrativo destinado à aplicação da sanção prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002, nas
situações ocorridas nos Pregões 40/2011 (parágrafo 384) e 16/2012 (parágrafo 402), sendo, portanto, os
respectivos itens excluídos da relação constante do Anexo 4.
410. A diferença de valor entre as propostas é irrelevante para a aplicação das sanções previstas no art.
7º da Lei 10.520/2002 (parágrafo 398).
411. Foram rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelo defendente para a não instauração de
processo administrativo destinado à aplicação da sanção prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002, nos
Pregões 42/2011 (parágrafo 394) e 8/2012 (parágrafo 399).
412. As providências anunciadas pelo justificante, de que foi instaurado processo administrativo
destinado a punir a empresa infratora, após a provocação desta Corte, não o isenta da responsabilização
de não tê-lo feito espontaneamente no decurso do Pregão 17/2012 (parágrafo 403).
413. Em face do exposto, conclui-se que o justificante conduziu-se irregularmente por não ter adotado
providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as possíveis condutas
irregulares das empresas desclassificadas nos itens indicados no Anexo 4, relativo ao Pregões 42/2011,
8/2012 e 17/2012 que conduziu, com o agravante de que foi previamente alertado sobre essa obrigação
(parágrafo 345). No tocante aos Pregões 38/2011, 40/2011 e 16/2012, foi elidida sua responsabilização.
V.3. Proposta de encaminhamento
414. Acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Abdias da Silva Oliveira,
quanto à não adoção de providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as
condutas das empresas constantes do Anexo 4, que foram desclassificadas por não honrarem suas
propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio, tipificadas como infrações na
Lei 10.520/2002, art. 7º (parágrafo 413).
415. Aplicar multa ao Sr. Abdias da Silva Oliveira, CPF 331.615.501-53, com fulcro no art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da condução da licitação dos itens de
pregão relacionados no Anexo 4.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

VI. Luiz Antonio de Souza Cordeiro

(CPF 097.834.401-44, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) à época dos fatos relatados)
416. Os fatos que deram origem à responsabilização do Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro foram
decorrentes dos mesmos pregões objeto do questionamento constante do título V anterior
(parágrafos 341-342), os quais foram por ele homologados.
417. Em face disso, por meio do Ofício 216/2013-TCU/Sefti (peça 262), foi promovida a audiência do
Sr. Luiz Antonio para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração
do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), homologou pregões
sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar
as condutas das empresas constantes no Anexo I, que foram desclassificadas por não honrarem
suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio tipificadas como
infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art.
116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o
fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP,
de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por meio da mensagem 068021 do
sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
VI.1. Análise das razões de justificativa
Argumentos
418. O Sr. Luiz Antonio apresentou sua defesa em conjunto com o Sr. Abdias da Silva Oliveira,
conforme faculta o art. 161 do RI/TCU, a qual consta do título V anterior (parágrafos 344-369).
Análise dos argumentos
419. A análise dos argumentos consta do título V anterior (parágrafos 370-404).
VI.2. Conclusão
420. As conclusões quanto à análise das razões de justificativas apresentadas constam do título V
anterior (parágrafos 405-413).
421. No que se refere à qualificação do Sr. Luiz Antônio como agente homologador dos certames, deve-
se ressaltar a responsabilidade das autoridades investidas nessa função, conforme consignado na
fundamentação desta instrução (parágrafos 115-122).
422. Em face do exposto, conclui-se que o justificante conduziu-se irregularmente por ter homologado
os Pregões 42/2011, 8/2012 e 17/2012 sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as possíveis condutas irregulares das empresas desclassificadas nos itens
desses pregões indicados no Anexo 4, com o agravante de que foi previamente alertado sobre as ações
esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades cometidas por empresas nos processos licitatórios
por eles conduzidos. No tocante aos Pregões 38/2011, 40/2011 e 16/2012, foi elidida sua
responsabilização.
VI.3. Proposta de encaminhamento
423. Acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Luiz Antonio de Souza
Cordeiro quanto à homologação de pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de
processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes do Anexo 4, que foram
desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas, em
princípio, tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art. 7º (parágrafo 422).
424. Aplicar multa ao Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, CPF 097.834.401-44, com fulcro no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III, c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 4.
VII. Natanael Luiz Zotelli Filho
(CPF 085.046.476-50, pregoeiro do 9° Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb) à época dos fatos
relatados)
425. O Nono Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb) realizou nove pregões eletrônicos sob a
responsabilidade do pregoeiro, Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho, entre 1º/1/2012 e 21/06/2012, dos quais,
em oito foram identificadas 251 propostas recusadas, distribuídas em 172 itens, totalizando
R$ 1.499.834,16 (peça 252, p. 17).
426. Em nenhum dos casos foi aberto processo administrativo para punição das empresas, conforme
determina o art. 7° da Lei 10.520/2002, com agravante de que houve orientação acerca da obrigatoriedade
de tal procedimento por meio da mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica (peça 67), que
deu cumprimento ao item 9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 17).
427. Em face disso, por meio do Ofício 217/2013-TCU/Sefti (peça 263), foi promovida a audiência do
Sr. Natanael para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de pregoeiro do 9° Batalhão de Engenharia de Combate
(9° BEcmb), não adotou providências com vistas à instauração de processo administrativo para
apurar as condutas das empresas constantes no Anexo I, que foram desclassificadas por não
honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas em princípio
tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o que afronta o previsto na
Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, tendo
como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação por meio do Ofício-
Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício encaminhado por
meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
428. Por meio de representante, o Sr. Natanael apresentou sua defesa em correspondência de 6/8/2013
(peça 330).
429. Em 10/10/2013, foi remetido o Ofício 722/2013-TCU/Sefti (peça 358), com vistas à correção de
erro material do Ofício 217/2013-TCU/Sefti, referente ao critério legal utilizado (Lei 6.880/1980, art. 28,
inciso IV, ao invés da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III). Embora não tenha havido qualquer alteração
na responsabilidade atribuída anteriormente, concedeu-se novo prazo para a defesa, a critério do
responsável.
430. Por meio de correspondência de 18/11/2013 (peça 368), o Sr. Natanael apresentou justificativas
complementares, e, em 10/12/2013, apresentou novos elementos (peças 372 e 373).
431. Procede-se, a seguir, à exposição e análise dos argumentos apresentados em 6/8/2013 (peça 330), e
em 18/11/2013 (peça 368), bem como dos novos elementos (peças 372 e 373).
VII.1. Análise das razões de justificativa
Argumento 1 – O disposto no art. 7º da Lei 10.520/2002 aplicar-se-ia somente ao adjudicatário
432. No entendimento do defendente, o Relatório de Fiscalização, ao consignar que ele não teria
adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas, teria se embasado em premissas
falsas, pois as empresas listadas no Anexo I ‘não foram desclassificadas pelo pregoeiro por não honrarem
suas propostas’, mas ‘o que efetivamente aconteceu, foi a inabilitação das licitantes por falta de
documentos’. Considera que ‘aparentemente está ocorrendo uma confusão na interpretação de dois
institutos, quais sejam, o ‘convocado’ e o ‘inabilitado’ (peça 330, p. 4; grifos do justificante).
433. Argumenta que ‘convocado’ se refere ao licitante ao qual foi adjudicado o objeto do certame e ‘este
sim, que teve seu objeto adjudicado, está sujeito às penalidades do art. 7º da Lei 10.520/2002’. Aduz que
tal interpretação decorre da própria norma, ‘que não deixa dúvida quando expressamente define os
licitantes sujeitos à sanção’, reiterando seu entendimento de que o termo convocado constante do citado

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

dispositivo legal – Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o
contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, (...) – ‘refere-se ao
licitante devidamente habilitado, cuja proposta tenha sido adjudicada’. Afirma que ‘tal interpretação
decorre do fato de que não se pode convocar alguém inabilitado para assinar o contrato’. Arremata,
afirmando o seguinte: ‘Logo, estar previamente habilitado é requisito essencial para ser convocado para
contratar, e somente o convocado é que poderá sofrer a sanção insculpida no art. 7º da Lei 10.520/2002’
(peça 330, p. 4-5; grifos do justificante).
434. De outra parte, considera que ‘inabilitado’ é o licitante que não preencheu os requisitos de
habilitação, e, portanto, não será convocado. E que, nesse caso, não havendo expectativa de relação
contratual, não caberia se falar em sanções a serem aplicadas ao particular, sendo sua inabilitação o ato
final a ser praticado pelo pregoeiro (peça 330, p. 5).
435. Elabora a seguinte síntese do argumento (peça 330, p. 5-6; grifo do justificante):
Logo, in casu aparenta estar ocorrendo equívoco na interpretação dos institutos em questão,
tendo em vista que a penalidade disposta no art. 7° da Lei 10.520/02 deve ser aplicada é àquele
que habilitado, não cumpra com a proposta ou pratique uma das situações descrita no dito
dispositivo, o que não é o caso das inabilitações declaradas pelo ora peticionante.
436. O justificante incluiu nos autos cópia do Parecer 1210/2013/CJU-MS/CGU/AGU, de 5/12/2013, da
Consultoria Jurídica da União no Estado de Mato Grosso do Sul (peça 372, p. 8-18), no qual aquele
órgão, provocado pelo Ofício SALC/9º BE Cmb 33/2013, do Comandante do 9º Batalhão de Engenharia
de Combate (peça 372, p. 4-5), se posiciona a respeito das condições de aplicação do art. 7º da
Lei 10.520/2002.
437. O defendente ressalta a seguinte conclusão constante do item 24 do mencionado parecer (peça 372,
p. 2-3):
Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio de seu membro (Constituição
Federal, art. 131 e Lei Complementar 73/1993, art. 11, VI), opina no sentido de que a norma do
art. 7º da Lei 10.520/2002 tem como sujeito passivo ‘o adjudicatário, o licitante vencedor do
certame’ (Mestre em Direito Administrativo Fabrício Motta, na obra Pregão Presencial e
Eletrônico – Ed. Fórum, 1ª edição, 2007, p. 157, coordenada pelo festejado Mestre e Doutor
Diogenes Gasparini) e no sentido de que não há previsão legal para instauração de processo
objetivando a apuração de infrações, contra todos os licitantes inabilitados/desclassificados,
em todos os pregões.
438. Argumenta que a própria AGU não concorda com o entendimento do TCU, o que demonstraria as
divergências sobre o tema, e que o peticionante não agiu de má-fé na gestão do pregão, ‘pois a
identificação e sanção das ‘empresas coelho’ é tema ainda muito polêmico na doutrina’ (peça 372, p. 3).
Análise do argumento 1
439. A interpretação do art. 7º da Lei 10.520/2002 trazida pelo defendente está equivocada. Conforme
exposto nesta instrução, o TCU já se posicionou a respeito do assunto, no sentido de que a necessidade de
convocação do adjudicatário restringe-se exclusivamente à conduta de deixar de celebrar o contrato, e que
o elenco de irregularidades previsto no art. 7º da Lei 10.520/2002 refere-se a condutas praticadas na
contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafos 28-36).
Quanto ao entendimento da AGU
440. De outra parte, a equipe de fiscalização realizou pesquisa no sítio da AGU na internet, com o
intuito de verificar a existência de possível orientação geral daquele órgão a respeito da aplicação do art.
7º da Lei 10.520/2002. Apesar de não se ter encontrado Orientação Normativa, propriamente dita, notou-
se que já existem algumas orientações a respeito do assunto nas recomendações sobre os modelos para
licitações e contratos.
441. De acordo com o consignado no parágrafo 51 desta instrução, o modelo de edital de pregão
constante do sítio da AGU traz, no item 17, as sanções administrativas previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002 (peça 382, p. 18-19, grifou-se). Pode-se observar, naquele modelo, que os comportamentos

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

irregulares tipificados na aludida norma foram didaticamente desdobrados pela AGU em subitens (17.1.1
a 17.1.7) e que o caput do item 17.1 usa o termo ‘licitante/adjudicatário’, o que demonstra entendimento
no sentido de que as condutas relacionadas podem ser atribuíveis tanto ao licitante, quanto ao
adjudicatário, ou a ambos. Além disso, o subitem 17.2 daquele modelo trata da declaração falsa quanto às
condições de participação e do conluio entre licitantes, em qualquer momento da licitação, associando-a a
uma das condutas tipificadas na Lei do Pregão – a de comportar-se de modo inidôneo.
442. Pelo exposto, constata-se que, efetivamente, já existe algum normativo geral da AGU a respeito da
aplicação do art. 7º da Lei 10.520/2002, embora não propriamente por meio de Orientação Normativa, e
que essa orientação encontra-se em consonância com a jurisprudência do TCU. Por tal razão, merece
reparo a afirmação do defendente de que a própria AGU não concordaria com o entendimento do TCU.
Quanto ao Parecer 1210/2013/CJU-MS/CGU/AGU
443. O referido parecer foi emitido com fulcro no inciso II do art. 19 do Ato Regimental AGU 5/2007,
que estabelece competência, para os Núcleos de Assessoramento Jurídico, fixar a interpretação da
Constituição, das leis e dos demais atos normativos, quando não houver orientação normativa da
Advocacia-Geral da União.
444. O conteúdo desse parecer merece comentários, pois não se coaduna com a jurisprudência emanada
do TCU e, ao que parece, com o entendimento da própria AGU, conforme exposto nos parágrafos 440 a
442 retro.
445. Foi afirmado, no parecer, que as condutas previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 referem-se ‘ao
contratado, o adjudicatário do objeto posto em disputa na licitação’ (peça 372, p. 12, § 9º). Como suporte
a essa assertiva, foi utilizado o seguinte excerto da doutrina (peça 372, p. 10, § 7º):
(...) Claramente, o sujeito ativo de tal infração é o adjudicatário, o licitante vencedor do
certame que ainda não celebrou o contrato. (in Fabrício Motta. Das sanções. Diogenes
Gasparini (Coord.). Pregão presencial e eletrônico. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2007.
p. 157; grifou-se)
446. Contudo, a ‘infração’, citada na doutrina reproduzida no parágrafo anterior, diz respeito apenas à
primeira infração elencada na norma, ou seja, à não celebração de contrato, conforme se constata da
leitura completa do texto doutrinário:
5. As infrações previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002
5.1 Recusa em celebrar contrato
A primeira infração é assim tipificada pelo art. 7º da Lei do Pregão: ‘Quem, convocado dentro
do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato’. Claramente, o sujeito ativo de
tal infração é o adjudicatário, o licitante vencedor do certame que ainda não celebrou o
contrato. (in Fabrício Motta. Das sanções. Diogenes Gasparini (Coord.). Pregão presencial e
eletrônico. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 132; grifou-se)
447. Considera-se que o parecer estendeu indevidamente o alcance da afirmação do doutrinador a
respeito do sujeito ativo da infração, a qual se referia apenas à primeira conduta tipificada na lei.
448. Para sustentar o entendimento nele consignado, o parecer traz excertos de comentários do
doutrinador também sobre as duas próximas condutas irregulares tipificadas na Lei do Pregão (peça 372,
p. 10, § 8º):
8.1) deixar de entregar (...) documentação (...) exigida para o certame. (...) Trata-se, enfim de
verificar se o licitante vencedor apresentou, no envelope apropriado, todos os documentos
exigidos para a habilitação. (...) É imprescindível, mas dificultoso na prática, comprovar que a
conduta tenha sido praticada com culpa para que possa ser iniciado o processo de
sancionamento. (...) (in Fabrício Motta. Das sanções. Diogenes Gasparini (Coord.). Pregão
presencial e eletrônico. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 159; grifos da Consultoria
Jurídica);
8.2) apresentar documentação falsa exigida para o certame. (...) Claramente não se encontra
abrangido pelo alcance da sanção o licitante que não tiver seu envelope aberto, por não ter

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

vencido o certame, pela óbvia impossibilidade de se verificar a ausência ou a falsidade de

documento (Idem. p. 161; grifo da Consultoria Jurídica).
449. É possível deduzir da linha de argumentação utilizada no parecer, que se pretendeu atribuir aos
termos ‘licitante vencedor’ e ‘por não ter vencido o certame’, grifados nos excertos constantes do
parágrafo anterior, o sentido de ‘adjudicatário’ e ‘por não ter obtido a adjudicação’, respectivamente.
Considera-se, porém, que essa interpretação não condiz com entendimento exposto na doutrina utilizada
como referência.
450. O seguinte trecho da citada obra, que antecede o excerto trazido pela consultoria jurídica da AGU,
deixa claro que o termo ‘licitante vencedor’ foi empregado pelo autor no sentido de ‘licitante que
apresentou a melhor proposta’, e que a infração pode ocorrer já na fase de habilitação:
A primeira infração comentada neste inciso, correspondente à conduta de ‘deixar de entregar
documentação exigida para o certame’, refere-se à documentação exigida para habilitação do
licitante que apresentou a melhor proposta, entregue em envelope distinto do que contém a
oferta de preço e aberto após o encerramento da etapa competitiva e da ordenação das ofertas.
Trata-se, enfim, de verificar se o licitante vencedor apresentou, no envelope apropriado, todos
os documentos exigidos para a habilitação. (in Fabrício Motta. Das sanções. Diogenes
Gasparini (Coord.). Pregão presencial e eletrônico. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
p. 135; grifou-se)
451. Ademais, no que se refere à apresentação de documentação falsa, assevera a doutrina:
A outra infração que passamos a analisar remete à apresentação de documentação falsa para
participar do certame. Neste caso, o vínculo de confiança é quebrado com maior força porque
se trata de expediente utilizado pelo particular para ludibriar a Administração com o intuito de
viabilizar sua participação no certame. A falsidade pode ser verificada não somente nos
documentos exigidos para habilitação, mas também no credenciamento do interessado ou seu
representante. (in Fabrício Motta. Das sanções. Diogenes Gasparini (Coord.). Pregão
presencial e eletrônico. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 135-136; grifou-se)
452. Assim, constata-se que o entendimento do doutrinador, consignado nos comentários sobre as três
primeiras infrações tipificadas no art. 7º da Lei do Pregão, é de que essas três infrações referem-se a
condutas que podem ser praticadas tanto no credenciamento do licitante (parágrafo 451), quanto na
contratação (parágrafo 446) ou na fase de habilitação (parágrafos 449-451).
453. Entende-se, portanto, que a conclusão a que se chega no citado parecer não merece prosperar, eis
que se baseia em premissas equivocadas. Além disso, tal conclusão parece desconsiderar a existência de
condutas elencadas na Lei do Pregão, sobre as quais não se vislumbra razões para crer que não possam
ocorrer antes da adjudicação, como são os casos de não manter a proposta, de comportar-se de modo
inidôneo e de fraudar o certame.
454. Merece ressalva, ainda, a interpretação dada por aquela Consultoria Jurídica ao item 9.2.1.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (parágrafo 124), de que ‘Embora a conclusão do Acórdão não deixe
explícita a ideia, o que o Tribunal de Contas efetivamente está recomendando é que se abra processo
objetivando punir todos licitantes desclassificados, em todas as licitações’ (peça 372, p. 12, § 10). Essa
interpretação também não merece prosperar, pois a deliberação deste Tribunal delineia explicitamente o
escopo das autuações determinadas – ‘contra as empresas que praticarem atos ilegais previstos no art. 7º
da Lei 10.520/2002’ –, sendo defeso ao parecerista dar interpretação diversa daquela explicitada no texto
do acórdão.
455. Ante o exposto, as opiniões emitidas no Parecer 1210/2013/CJU-MS/CGU/AGU não merecem
acolhida, tendo em vista que ora se basearam em premissas equivocadas (parágrafos 445-453), ora são
interpretações equivocadas de julgados do TCU (parágrafo 454).
456. Dessa forma, considerando que o elenco de irregularidades previsto no art. 7º da Lei 10.520/2002
refere-se a condutas na contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafo
439), o Argumento 1 deve ser rejeitado.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

457. Considera-se que procede a alegação do justificante de que as opiniões externadas pela CJU-MS
demonstrariam que ele não agiu de má-fé, pois há indícios nos autos de que, realmente, o entendimento
vigente no 9º Batalhão de Engenharia de Combate, à época dos pregões questionados, era o alegado pelo
defendente, e que ele, de fato, buscou confirmá-lo. Assim, deduz-se do seguinte trecho da consulta,
de 28/11/2013, endereçada pelo Comandante do 9º Batalhão à CJU-MS, no qual é feita referência a tais
orientações anteriores (peça 372, p. 5; § 4º; grifou-se):
De acordo com citação anterior, o setor de licitações realiza os trabalhos atinentes aos
processos, de acordo com o entendimento comum, qual seja, o de aplicar a Lei por ocorrências
após a realização da licitação e não por ocasião da inabilitação durante o certame;
procedimento este, alinhado ao entendimento corroborado, novamente, em 11/9/2012, pelo
próprio ex-Coordenador-Geral da CJU-MS, Dr. Clóvis Ferreira Lopes, diretamente ao
pregoeiro Natanael Luiz Zotelli Filho, militar desta Unidade.
458. E, em seu parecer, a Consultoria Jurídica confirmou essa assertiva, nos seguintes termos (peça 372,
p. 18, § 23):
23. Finalizando as respostas à consulta que nos foi dirigida, resta-nos informar que o
entendimento da CJU-MS não se alterou após a publicação do Acórdão 1.793/2011-TCU-
Plenário, permanecendo o mesmo que o próprio ex-Coordenador-Geral da CJU-MS, Dr. Clóvis
Ferreira Lopes, informou diretamente ao pregoeiro Natanael Luiz Zotelli Filho.
Argumento 2 – O pregoeiro não teria competência para aplicar a sanção prevista no art. 7º da
Lei 10.520/2002
459. O defendente alega que o pregoeiro, ora peticionante, não tem competência para aplicar a sanção
prevista no art. 7º da Lei 10.520/02. Segundo ele, não há, no texto da aludida norma, manifestação
expressa de quem tem a competência para aplicar tal sanção (peça 330, p. 6).
460. O justificante realiza análise comparativa com a Lei 8.666/1993, para argumentar que a
interpretação mais adequada a ser dada ao dispositivo em questão seria no sentido de que a competência
para aplicar a sanção prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002 seria do Secretário Municipal, Secretário de
Estado ou Ministro de Estado, já que a sanção se assemelharia àquela disposta no art. 87, inciso IV da Lei
8.666/1993, cuja competência é dessas autoridades, nos termos do § 3º desse dispositivo (peça 330, p. 6).
461. A justificativa de sua alegação quanto à semelhança da sanção prevista nas duas normas dá-se com
base no alcance dessas sanções, o qual, no seu entender, seria semelhante em ambos os dispositivos.
Considera que a punição prevista no art. 87, inciso IV da Lei 8.666/1993 faz com que o licitante fique
impedido de participar de licitações e contratos com todos os órgãos públicos, de todas as esferas da
federação, por força do conceito dado pelo art. 6º, inciso XI, da mesma lei, ao termo Administração
Pública, constante do mencionado art. 87. E que, no mesmo sentido, seria a sanção do art. 7º da Lei
10.520/2002, segundo a qual ‘ficará impedido de licitar e contratar com a União, estados, Distrito Federal
ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores (...)’.
Aduz que o descredenciamento no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores, tornaria
totalmente inviável a participação em licitações e contratos em outros órgãos e outras esferas federativas,
além daquela que aplicou a sanção (peça 330, p. 6-7).
462. Dessa forma, assevera que ‘não resta dúvida que o alcance das sanções elencadas no art. 87, inciso
IV, da Lei 8.666/1993 e art. 7º da Lei 10.502/2002 são semelhantes, e por isso devem ser aplicadas pelas
mesmas autoridades, quais sejam, aquelas elencadas no art. 87, § 3º da Lei 8.666/1993’ (peça 330, p. 7).
463. Aduz que, em nenhuma passagem da Lei 10.5020/2002, constata-se a competência do pregoeiro
para aplicar sanções, conforme se observa dos comandos que, expressamente, elencam as competências e
obrigações dos pregoeiros, em especial dos arts. 3º, inciso IV, e 4º, incisos XI, XII e XVI. E que, da
mesma forma, o art. 11 do Decreto 5.450/2005 não faz referência a esse tipo de competência do pregoeiro
(peça 330, p. 7).
464. Conclui, em face disso, que, não tendo o pregoeiro competência para aplicar a sanção prevista no
art. 7º da Lei 10.520/2002, não caberia a ele praticar tal ato, mas sim às autoridades superiores. Invoca a
teoria dos atos administrativos, para considerar que ‘todo ato administrativo deve ser praticado por agente

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que tenha competência para tanto; competência esta decorrente de lei; eventual sanção praticada pelo
pregoeiro, que não tem a devida competência, poderá ser declarada nula futuramente’ (peça 330, p. 7-8).
Análise do argumento 2
465. O pregoeiro é responsável pela condução do pregão na sua etapa externa, devendo zelar pelo
cumprimento da legislação e do edital do certame. Assim, é atribuição do pregoeiro tratar eventuais
irregularidades que se verifiquem no curso do pregão, dentre elas, as transgressões previstas no art. 7º da
Lei 10.520/2002, dando o encaminhamento necessário para sanear o problema (parágrafos 106-114), qual
seja, a instauração do processo administrativo para apurar as responsabilidades dos licitantes.
466. Dessa forma, tendo em vista que compete ao pregoeiro adotar providências com vistas à
instauração de processo administrativo destinado a punir as condutas ilegais previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002, o Argumento 2 não deve prosperar.
Argumento 3 – Os fatos questionados teriam sido informados às autoridades superiores
467. O defendente alega de informou às autoridades superiores sobre os acontecimentos ocorridos nos
certames ora auditados (peça 330, p. 3), conforme expediente DIEx 043 – Pel Eqp Cnst, de 24/4/2013
(peça 330, p. 19-21), o que demonstraria ter sido diligente, ao adotar a medida que entendeu conveniente,
a dar cumprimento ao entendimento emanado do TCU (peça 330, p. 8).
468. Segundo o peticionado, o mencionado expediente levou ao conhecimento de seus superiores os
seguintes assuntos (peça 330, p. 3):
a) que ele ‘tinha uma interpretação do art. 7º da Lei 10.520/2002, diversa dos posicionamentos do
TCU’;
b) que, em razão de sua pouca experiência como pregoeiro, buscou se informar junto a outros colegas
e até mesmo junto ao Chefe da Consultoria Jurídica da União, no Estado do Mato Grosso do Sul, ‘sendo
que todos tinham o mesmo entendimento que o seu, a respeito do art. 7º da Lei do Pregão’;
c) ‘que não possui condições técnicas para identificar as empresas a serem punidas, assim como para
realizar processo administrativo para punição das mesmas’.
469. Aduziu que, no mencionado expediente, solicitou que fossem adotadas medidas para implementar o
entendimento do TCU, objetivando manter a lisura nos processos licitatórios gerenciados pela instituição
(peça 330, p. 3).
Análise do argumento 3
470. As informações que o justificante alega ter transmitido para as autoridades superiores somente
ocorreram oito meses após a diligência promovida por meio do Ofício 581/2012-TCU/Sefti, de 21/8/2012
(peça 44), sobre os pregões conduzidos, sob sua responsabilidade, no primeiro semestre daquele ano.
471. Para que esse expediente do justificante tivesse o condão de afastar a responsabilidade que lhe está
sendo atribuída, teria que ter sido remetido durante o transcurso dos certames questionados, e não após
decorrido um ano, em face desta fiscalização.
472. Ante o exposto, tendo em vista que as autoridades superiores só foram informadas das
irregularidades cometidas pelos licitantes após as ações promovidadas por esta fiscalização, o Argumento
3 não merece ser acolhido.
Argumento 4 – As condições precárias de trabalho isentariam o justificante da responsabilização
473. O defendente solicita que sejam consideradas as suas condições de trabalho, que não dispõem de
meios, estrutura, pessoal, e treinamento suficiente para realizar suas atividades (peça 330, p. 8).
474. Alega sua pouca experiência – menos de dois anos nas funções de pregoeiro (foi nomeado em
6/1/2012; peça 330, p. 18) – e impossibilidade de negar a função a ele atribuída, devido à hierarquia e
disciplina que imperam em uma unidade do Exército Brasileiro. E que, por essa razão, aceitou o encargo,
mas, ‘a despeito da pouca experiência, vem atuando dentro da legalidade e do bom senso, tendo em vista
a limitada formação e conhecimento na área’ (peça 330, p. 9).

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475. Informa que não exerce a função de pregoeiro com exclusividade, sendo responsável por outras
atividades dentro do Batalhão. Isso faz com que não disponha de tempo suficiente para realizar cursos de
aperfeiçoamento ligados à atividade de pregoeiro (peça 330, p. 9).
476. Acrescenta que só realizou um treinamento, em 2010, com carga de 24 horas-aula (peça 330, p. 3;
9). Juntou cópia do certificado (peça 372, p. 20-21) e de conjunto de apostilas do referido treinamento
(peça 372, p. 90-142; peça 373), com o intuito de demonstrar que aquele curso ‘em momento algum
tratou das sanções a serem aplicadas em razão da inabilitação das empresas ‘coelho’’ (peça 372, p. 1).
Aduz que o tratamento do tema penalidades, na apostila, restringe-se a três slides, os quais não tratam ‘da
identificação e sanção de eventuais empresas fraudulentas no certame’. Ressalta que a carga horária para
tratar de sanções administrativas foi de apenas uma hora-aula. (peça 372, p. 2).
477. O responsável juntou, também, apostila de curso similar de formação de pregoeiros, ministrado em
2013 (peça 372, p. 22-89), para demonstrar que ele ‘também não se debruçou satisfatoriamente no tema
em questão’ (peça 372, p. 2).
478. Em face dessas razões, o justificante assevera que ‘não foi devidamente capacitado para realizar a
identificação do achado do relatado pelo Tribunal de Contas da União nos autos da Auditoria em
questão’, o que demonstraria sua boa-fé na condução dos procedimentos licitatórios (peça 372, p. 2).
479. Alega, ainda, que, em seara complexa do direito administrativo que causa controvérsias entre os
estudiosos do direito, falta-lhe formação jurídica, o que faz com que seja ‘humanamente impossível ter
conhecimento e capacidade para implementar de imediato as orientações e interpretações dos órgãos de
controle’ (peça 330, p. 9).
480. O justificante argumenta que as considerações expostas ‘revelam a realidade de grande parte dos
órgãos da administração pública em toda nação, sendo desarrazoado sancionar os pregoeiros por suposta
omissão em não abrir o processo administrativo em face de empresas que não comparecem para assinar o
contrato’ (peça 330, p. 10; sic).
481. Em face do exposto, o defendente pede que seja afastada sua responsabilidade, em razão da falta de
condições para realizar a atividade de pregoeiro na plenitude. Alega que o TCU, em situação semelhante,
se posicionou no sentido de que ausência de condições para o servidor exercer suas atividades na
plenitude é razão para isentá-lo de responsabilidade (peça 330, p. 10), trazendo à consideração desta
Corte a seguinte ementa do Acórdão 839/2011-TCU-Plenário:
RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
IRREGULARIDADES. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL DE UM RECURSO.
NÃO PROVIMENTO DOS DEMAIS. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS. 1. Demonstrado nos
autos que a responsável pela fiscalização do contrato tinha condições precárias para realizar
seu trabalho, elide-se sua responsabilidade.
482. O responsável argumenta que, ‘restando demonstrado as condições de trabalho do ora peticionante,
e considerando que não há qualquer indício de má-fé na gestão de suas atividades, necessária é a isenção
da responsabilidade do peticionante’ (peça 330, p. 11).
Análise do argumento 4
483. O justificante não logrou comprovar a alegada falta de meios, de estrutura e de pessoal, bem como
a sua falta de experiência. A respeito dela, os elementos disponíveis nos autos indicam que ele foi
nomeado pregoeiro em 6/1/2012 (peça 330, p. 18) e, em 7/2/2012, conduziu o Pregão 7/2011. Porém, não
constam informações sobre em que áreas atuou e quais atividades exerceu antes desse período.
484. Quanto à alegação de que não foi devidamente capacitado para o exercício das funções de
pregoeiro, verificou-se inicialmente que o treinamento foi realizado em junho de 2010 (peça 372, p. 20) e
que a sua primeira atuação foi em 7/2/2012. Como a interpretação desta Corte de Contas sobre a correta
aplicação do art. 7º da Lei do Pregão foi divulgada aos gestores e unidades do Siasg em agosto de 2011
(parágrafo 123), é possível que naquele treinamento o justificante não tenha sido adequadamente
orientado a respeito do assunto.

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485. De fato, constatou-se a inexistência no material didático do curso (peça 372, p. 90-142; peça 373),
de orientação sistematizada sobre a conduta esperada dos pregoeiros na identificação das possíveis
ilicitudes praticadas por licitantes e nas ações destinadas à punição delas decorrentes. Além disso, os
dizeres do slide sobre ‘Penalidades – Quando o licitante pode ser penalizado?’ (folha 41 da apostila sobre
pregão eletrônico; peça 372, p. 135; grifou-se) – ‘Deixar de entregar documentação exigida no edital;
(adjudicação)’ – podem transmitir para o treinando a ideia incorreta de que a conduta só seria punível
quando se desse na fase da adjudicação.
486. Há indícios, portanto, de que o justificante não se encontrava adequadamente capacitado no que se
refere à correta interpretação e aplicação dos dispositivos de penalidade previstos na Lei do Pregão, razão
pela qual o Argumento 4 merece ser parcialmente acolhido.
487. Quanto à alegação do defendente a respeito da inexistência de indício de má-fé na gestão de suas
atividades, a avaliação desse aspecto será realizada nas considerações sobre culpabilidade, mais adiante
(parágrafos 506).
Argumento 5 – Não teria recebido a mensagem 068021, de 29/8/2011, do sistema Comunica
488. O peticionante afirma que, ao contrário do consignado no Relatório de Fiscalização, não recebeu o
Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, encaminhada por meio da mensagem 068021, de
29/8/2011, do sistema Comunica (peça 330, p. 9).
489. Alega que, a despeito da impossibilidade de provar que não recebeu a mensagem, ‘há nítida
presunção de que a alegação é verdadeira, tendo em vista que o peticionante só foi lotado na função de
pregoeiro em janeiro de 2012, ou seja, após o envio da mensagem’ (peça 330, p. 9-10; 18).
Análise do argumento 5
490. Considerando que as orientações desta Corte foram divulgadas por intermédio de mensagem do
sistema Comunica quatro meses antes da nomeação do defendente para as funções de pregoeiro, bem
como o breve lapso de tempo que essas mensagens ficam disponíveis (parágrafos 129-130), entende-se
que não é possível exigir-se que tivesse tomado conhecimento de tal mensagem.
491. Por isso, tendo em vista a presente situação, que justifica o fato de o defendente não ter tomado
ciência da mensagem 068021 do sistema Comunica, o Argumento 5 merece ser acolhido.
Argumento 6 – A auditoria in loco teria entendido que não havia irregularidades no pregão questionado
492. O justificante alega que, no período de 21 a 24/10/2013, o batalhão onde lotado ‘sofreu Auditoria
in loco deste Tribunal de Contas’ (sic), em cumprimento ao Plano Anual de Atividades de Auditoria
(PAAA) de 2013 (peça 368, p. 2-3).
493. Encaminhou cópia do relatório da citada auditoria (peça 368, p. 5-20), do qual ressalta excerto que
trata de matéria abrangida pelo escopo desta fiscalização (providências a serem adotadas em face de
empresas inabilitadas nos pregões eletrônicos). O referido excerto registra que os Pregões 12/2012 e
14/2012 – este último questionado nesta fiscalização – foram incluídos na amostra porque o Observatório
da Despesa Pública da Controladoria-Geral da União os incluiu nas Trilhas de Auditoria, com a
observação de que, para vários itens, a melhor proposta não ganhou. Registra, ainda, ter sido verificado
que o motivo pelo qual as propostas de menor preço não ganharam referia-se ao fato de as empresas
proponentes não terem atendido aos requisitos de habilitação ou do termo de referência (peça 368, p. 3).
494. O defendente alega que a citada equipe de auditoria não apontou a existência de qualquer
irregularidade referente a esse assunto, ‘conforme se pode observar no item 2.2.2.3 do mesmo relatório de
Auditoria’ (peça 368, p. 3; 15).
495. Argumenta que, assim, procura demonstrar que a suposta irregularidade apontada nesse feito
‘sequer é pacificada entre os Auditores do próprio TCU, eis que a Auditoria in loco entendeu que não
haveria irregularidades praticadas pelo peticionante, quando da direção de procedimento de pregão
eletrônico’. Aduz que, naquela auditoria, não houve qualquer orientação ao peticionante sobre
procedimento a ser adotado em face das empresas desclassificadas (peça 368, p. 3).
Análise do argumento 6

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496. Cabe esclarecer que a auditoria in loco a que se refere o defendente não foi realizada pelo TCU,
mas sim por Unidade de Controle Interno do próprio Exército, conforme se verifica pelo timbre, pela
introdução do antepenúltimo parágrafo e pelos signatários constantes do relatório de auditoria (peça 368,
p. 5; 20).
497. Dessa forma, resta não fundamentada a afirmação do justificante de que o tema não está pacificado
entre os auditores do próprio TCU, razão pela qual deve ser repudiada.
498. Quanto ao mérito do parecer externado no item 2.2.2.3 do relatório de fiscalização daquela unidade
de controle interno (peça 368, p. 14-15), de que não se observou irregularidade nas desclassificações
ocorridas nos pregões por ela auditados, considera-se não ser possível sua comparação com os
entendimentos desta equipe, de plano, como tentou fazer o justificante, tendo em vista que os elementos
constantes daquele relatório não explicitam o escopo e a abordagem daquela auditoria. Por exemplo, na
hipótese de que a citada auditoria interna tenha se atido à verificação da legalidade dos atos
administrativos que desclassificaram os licitantes, a abordagem seria distinta da aqui realizada, que é
quanto à verificação da aplicação de punições àqueles licitantes que, havendo se comportado ilegalmente,
deram causa a suas desclassificações.
499. Ante o exposto, tendo em vista que a auditoria in loco a que se refere o justificante não foi
realizada pelo TCU, considera-se prejudicado o Argumento 6.
VII.2. Conclusão
500. As sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 referem-se a condutas irregulares praticadas na
contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafos 439-456).
501. Compete ao pregoeiro adotar providências com vistas à instauração de processo administrativo
destinado a punir as condutas ilegais previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos 465-466).
502. O argumento de que as autoridades superiores foram informadas das irregularidades cometidas
pelos licitantes não tem o condão de afastar a responsabilidade do justificante, tendo em vista que esse
comunicado foi feito após as ações promovidas por esta fiscalização (parágrafos 470-472).
503. Considera-se prejudicado o argumento referente aos resultados de auditoria interna, tendo em vista
que, diferentemente do que afirma o justificante, a referida auditoria não foi realizada pelo TCU
(parágrafos 496-499).
504. Nada obstante a existência de indícios de que o justificante não se encontrava adequadamente
capacitado no que se refere à correta interpretação e aplicação dos dispositivos de penalidade previstos na
Lei do Pregão (parágrafo 486) e a possibilidade de que não tenha tomado ciência das orientações
emanadas do TCU (parágrafos 490-491), essas condições não o eximem da obrigação de conhecer as
normas que regem as licitações – notadamente a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e o Decreto
5.450/2005, a partir do momento em que é designado para atuar como pregoeiro.
505. Neste sentido, não poderia esquivar-se do dever legal de dar cumprimento ao art. 7º da Lei
10.520/2002, quando um licitante incorresse em alguma das situações irregulares nele tipificadas, como
foram as situações questionadas nesta fiscalização.
506. Entretanto, o justificante logrou comprovar que havia orientação diversa na entidade em que
atuava, inclusive com respaldo da Consultoria Jurídica da União no Mato Grosso do Sul (parágrafos 457-
458). Em razão disso, não seria razoável exigir do responsável a adoção de conduta diferente da que
adotou na execução dos pregões questionados.
507. Em face do exposto, conclui-se que a conduta do responsável não é culpável, ou seja, reprovável,
uma vez que ele agiu amparado em excludentes de culpabilidade, razão porque não merece ser apenado
pelo Tribunal.
VII.3. Proposta de encaminhamento
508. Acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho quanto à não
adoção de providências com vistas à instauração de processo administrativo para apurar as condutas das
empresas constantes do Anexo 5, que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens

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de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio, tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art.
7º (parágrafo 507).
VIII. José Henrique Araujo dos Santos
(CPF 905.206.707-44, Comandante do 9° Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb) à época dos
fatos relatados)
509. Os fatos que deram origem à responsabilização do Sr. José Henrique Araujo dos Santos foram
decorrentes dos mesmos pregões objeto do questionamento constante do título VII anterior
(parágrafos 425-426), os quais foram por ele homologados.
510. Em face disso, por meio do Ofício 218/2013-TCU/Sefti (peça 264), foi promovida a audiência do
Sr. José Henrique para que apresentasse razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de Comandante do 9° Batalhão de Engenharia de Combate
(9° BEcmb), homologou pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de
processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes no Anexo I, que
foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o
que afronta o previsto na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e
Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação
por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício
encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
511. O Sr. José Henrique apresentou sua defesa por meio de correspondência de 25/7/2013, na qual se
fez representar pelo advogado Bruno Souza da Silva (OAB 8447/AM). Na oportunidade, o causídico
requereu permissão para ‘colacionar no prazo de 10 (dez) dias o instrumento de mandato (procuração)’
(peça 314). Por esta razão, não foi proposta a fixação de prazo para que o responsável promovesse a
regularização, conforme previsto no art. 145, § 1º, do RI/TCU.
512. Em seguida, o justificante deu entrada ao Ofício DIEx 223-COE/Ch EM/2º Gpt E, de 23/8/2013,
subscrito por ele próprio (peça 350).
513. Em 10/10/2013, esta Secretaria remeteu o Ofício 723/2013-TCU/Sefti (peça 359), com vistas à
correção de erro material do Ofício 218/2013-TCU/Sefti, referente ao critério legal utilizado
(Lei 6.880/1980, art. 28, inciso IV, ao invés da Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III, referenciada no ofício
anterior). Embora não tenha havido qualquer alteração na responsabilidade atribuída anteriormente,
concedeu-se novo prazo para a defesa, a critério do responsável.
514. O titular complementou suas justificativas por meio do Ofício 11 - COE/Ch EM/2º Gpt E, de
18/11/2013, também subscrito por ele próprio (peça 369).
515. A correspondência de 25/7/2013 (peça 314) será desconsiderada, conforme previsto no art. 145, §
1º do RI/TCU, tendo em vista a presença de vício na representação, pois não foi protocolada a devida
procuração, em que pese esta Secretaria ter estabelecido contato telefônico com o signatário da
correspondência para alertá-lo da imprescindibilidade de tal instrumento de mandato.
516. Registre-se, contudo, que a desconsideração da peça 314 não traz prejuízo à defesa do responsável
e à busca da verdade material, pois os argumentos nela contidos foram repetidos pelo justificante nas
peças peças 350 e 369, sobre os quais se procede à exposição e análise a seguir.
VIII.1. Análise das razões de justificativa
Argumento 1 – O justificante não seria regido pela Lei 8.112/1990
517. O defendente alega que não é regido pela Lei 8.112/1990, pois a mesma dispõe sobre o regime
jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais (peça
350; p. 3; peça 369, p. 1).
Análise do argumento 1

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518. De fato, o responsável não é regido pela Lei 8.112/1990, mas o é pela Lei 6.880/1980 (Estatuto dos
Militares), cujo art. 28, inciso IV, versa de maneira similar ao da Lei 8.112/1990, sobre o dever de
observância das normas legais e regulamentares pelo responsável.
519. Dessa forma, tendo em vista que se trata de aspecto meramente processual, decorrente de erro
material no ofício original que promoveu a audiência, mas que foi tempestivamente saneado, nos moldes
relatados no parágrafo 513 retro, considera-se prejudicado o Argumento 1.
Argumento 2 – O art. 7º da Lei 10.520/2002 não tipificaria infração cometida pelo agente público
520. O justificante argumenta que ‘No art. 7º da Lei 10.520/2002 não é possível tipificar qualquer
infração cometida pelo militar, já que a mesma se restringe a tratar das infrações dos licitantes e da
respectiva punição’ (peça 350, p. 3; peça 369, p. 1).
Análise do argumento 2
521. O art. 7º da Lei 10.520/2002 tipifica comportamentos irregulares de licitantes, prevendo as
possíveis punições para esses comportamentos. Esse aspecto, em si mesmo, não diz respeito à
responsabilidade atribuída ao defendente. Contudo, a potencial responsabilização se discute não pelo
gestor ter incorrido em alguma das irregularidades elencadas na citada norma, mas sim por ter se omitido
de seu dever legal de zelar pelo cumprimento da legislação, garantindo a sua efetividade.
522. Os termos do Ofício 723/2013-TCU/Sefti (peça 359), que promoveu a audiência, são claros nesse
sentido, explicitando de forma indubitável a conduta do responsável que está sendo questionada, qual
seja, ter homologado pregões sem ter adotado providências para apurar possíveis condutas irregulares de
licitantes, tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002:
(...) apresente razões de justificativa sobre a seguinte conduta:
quando no exercício do papel de Comandante do 9° Batalhão de Engenharia de Combate
(9° BEcmb), homologou pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de
processo administrativo para apurar as condutas das empresas constantes no Anexo I, que
foram desclassificadas por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados,
condutas essas em princípio tipificadas como infrações previstas na Lei 10.520/2002, art. 7º, o
que afronta o previsto na Lei 6.880/1980, art. 28, inciso IV c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e
Lei 8.666/1993, art. 82, tendo como agravante o fato de ter sido alertado para essa obrigação
por meio do Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de 25/8/2011, parágrafo 2°, alínea ‘a’ (ofício
encaminhado por meio da mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011).
523. O texto do referido ofício da Sefti deixa claro, também, qual é o dispositivo legal afrontado pela
conduta irregular imputada ao justificante, qual seja, a Lei 6.880/1980, art. 28, inciso IV, combinado à
Lei 10.520/2002, art. 9º e à Lei 8.666/1993, art. 82, reproduzidos a seguir, para melhor compreensão:
Lei 6.880/1980
Art. 28. O sentimento do dever, o pundonor militar e o decoro da classe impõem, a cada um dos
integrantes das Forças Armadas, conduta moral e profissional irrepreensíveis, com a
observância dos seguintes preceitos da ética militar:
(...)
IV – cumprir e fazer cumprir as leis, os regulamentos, as instruções e as ordens das
autoridades competentes;
Lei 10.520/2002
Art. 9º Aplicam-se subsidiariamente, para a modalidade pregão, as normas da Lei nº 8.666, de
21 de junho de 1993.
Lei 8.666/1993
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta
Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às sanções previstas nesta Lei e
nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal que seu ato
ensejar.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

524. No mérito, no que toca às responsabilidades atribuídas às autoridades que homologam pregões, o
tema foi abordado na fundamentação desta instrução, consignando, inclusive, a jurisprudência desta Casa
a respeito (parágrafos 115-122).
525. Ante o exposto, tendo em vista que as razões apresentadas não procedem, por versarem sobre
objeto distinto do que foi questionado, considera-se prejudicado o Argumento 2.
Argumento 3 – A responsabilidade de punir seria discricionária
526. O justificante alega que ‘A responsabilidade de punir é implícita ao poder discricionário do
comandante’ (peça 350, p. 3; peça 369, p. 1).
Análise do argumento 3
527. Considera-se que, existindo previsão legal para a punição de licitante que incorrer em determinada
conduta irregular, e não tendo o referido dispositivo estabelecido espaço para discricionariedade do
agente público na aplicação da sanção, esse agente tem o dever de agir com vistas à aplicação da
penalidade prevista, instaurando o devido processo legal caso a conduta irregular tipificada se concretize.
528. Esse é o caso do art. 7º da Lei 10.520/2002, que não deixa margem a qualquer discricionariedade
quanto ao dever sancionador, conforme argumentação já realizada nestes autos (parágrafos 244-245).
529. Ao tratar das sanções administrativas, Fabrício Motta (in Das sanções. Diogenes Gasparini
(Coord.). Pregão presencial e eletrônico. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 126) assevera que:
Não cabe falar em discricionariedade para iniciar ou não o processo para aplicação da
sanção, se verificada a infração; tampouco em aplicá-la ou não, se verificado ao fim do regular
processo o preenchimento dos pressupostos necessários. O agente público está
indiscutivelmente atrelado à consecução de finalidades públicas e não pode, nesse mister,
considerar que o interesse público seja disponível.
530. No mesmo sentido, afirma Marçal Justen Filho (in Pregão: comentários à legislação do pregão
comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 245):
(...) a disposição normativa explícita da ilicitude destina-se a identificar os casos em que o
Estado tem o dever de punir e não propiciar hipóteses em que o Estado pode punir. Não se
trata de um jogo de palavras, mas da exposição de princípio fundamental.
Quando determinada conduta é qualificada como ilícito administrativo, sua ocorrência gera o
dever de punição. A omissão de punição ao ilícito é tão antijurídica quanto a prática do
próprio ilícito. Nunca pode ser uma questão de escolha da Administração punir ou não punir,
segundo um juízo de conveniência política. (...) Portanto, a prévia definição normativa dos atos
ilícitos puníveis vincula o administrador e retira a margem de liberdade sobre a conduta futura
a adotar.
531. Dessa forma, considerando que na situação sob análise inexiste discricionariedade quanto ao dever
sancionador do agente público, o Argumento 3 deve ser rejeitado.
Argumento 4 – Não teria havido recorrência das irregularidades previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002
532. O responsável afirma que, ‘Em relação ao art. 82 da Lei 8.666, será demonstrado que, ao contrário
do que conclui o relatório [de fiscalização], não houve prática recorrente das faltas previstas no art. 7º da
Lei 10.520, descaracterizando assim qualquer prejuízo que possa ter sido causado pela não abertura dos
processos administrativos’ (peça 350, p. 3; peça 369, p. 2).
533. Informa que ‘foram analisados os dados apresentados pela auditoria, e verificou-se que, salvo
melhor juízo, as infrações foram cometidas por 57 empresas em 6 pregões distintos’. Aduz que ‘as
práticas recorrentes citadas na auditoria ocorreram na esmagadora parte das vezes no mesmo pregão,
ocorrendo a recorrência apenas uma única vez, ou seja, das 57 empresas que cometeram a infração uma
vez, 56 não reincidiram no erro’ (peça 350, p. 3; peça 369, p. 2; grifo do justificante).
Análise do argumento 4

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

534. A questão suscitada pelo justificante foi utilizada no Relatório de Fiscalização para tratar das
empresas que recorrentemente prejudicam o processo licitatório, em função das suas incidências nas
condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, com o intuito de caracterizar o
comportamento fraudulento e a consequente declaração de suas inidoneidades para participar de licitação
na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992 (peça 252, p. 36-37; § 200-201).
535. Trata-se, portanto, de abordagem distinta da que motivou a audiência do justificante. No caso em
tela, o que está sendo questionado é a omissão da unidade promotora do pregão na instauração de
processo administrativo com vistas à possível aplicação da sanção de impedimento de licitar e contratar
com a Administração Pública, com base no art. 7º da Lei 10.520/2002.
536. Para a aplicação dessa sanção, a Lei do Pregão não exige a presença de fraude, bastando que seja
comprovada uma única incidência em qualquer das condutas ilícitas tipificadas em seu art. 7º, conforme
já fundamentado no início desta instrução (parágrafos 28-36).
537. Em face do exposto, tendo em vista que não é necessário o comportamento recorrente no
cometimento das infrações previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 para a aplicação das sanções, nele
previstas, pelo órgão promotor do pregão, o Argumento 4 deve ser rejeitado.
Argumento 5 – Não teria havido prejuízo ao erário
538. O justificante alega que os fatos demonstrariam não terem se manifestado prejuízos potenciais
decorrentes do risco de expectativa de impunidade, identificado pela auditoria. Isso porque, segundo o
Acórdão 3.243/2012-TCU-Plenário, a sanção prevista no art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993 tem
aplicação restrita ao órgão ou entidade que a cominou, não cabendo, assim, a verificação do suposto
prejuízo em outros órgãos (peça 350, p. 3; peça 369, p. 2).
539. Considera, ainda, que ‘não houve dano ao erário porque as firmas foram desclassificadas do
certame’ (peça 369, p. 3).
Análise do argumento 5
540. A deliberação invocada pelo responsável a respeito do Acórdão 3.243/2012-TCU-Plenário, que
trata dos limites de abrangência da sanção de impedimento para licitar e contratar com a Administração,
conforme previsto no art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993, não se aplica ao assunto ora questionado, pois
que ele é regido por lei específica, a Lei 10.520/2002.
541. No caso do art. 7º da Lei do Pregão, o alcance dessa sanção abrange a União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios. Ademais, conforme discutido na fundamentação desta instrução, é inadequado
comparar, sob o aspecto da proporcionalidade, a sanção prevista nesse dispositivo com as punições
previstas na Lei Geral das Licitações (parágrafos 19-27).
542. Dessa forma, o argumento do defendente a respeito da eventual inexistência dos prejuízos
apontados no Relatório de Fiscalização deve ser rejeitado, de plano, tendo em vista a inadequação das
premissas utilizadas ao caso de que se trata.
543. Também não merece prosperar a alegação de que ‘não houve dano ao erário porque as firmas
foram desclassificadas do certame’, tendo em vista que as condutas irregulares previstas na Lei do Pregão
podem acarretar diversos tipos de prejuízo ao erário, tais como o acréscimo de despesas administrativas e
a adjudicação por valor superior ao que poderia ser obtido se não ocorresse o ilícito (parágrafos 138-141).
544. Ante o exposto, considerando, inclusive, que a aplicação das punições previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002 não requer a comprovação de prejuízo ao erário, o Argumento 5 não merece prosperar.
Argumento 6 –O responsável entendeu que seria inviável a instauração dos processos administrativos em
face do princípio da razoabilidade
545. O justificante argumenta que a chefia de uma organização militar difere muito da chefia de uma
instituição civil. As diferenças decorreriam dos riscos inerentes à profissão, da complexidade envolvida
na incorporação anual de duas turmas de soldados, e na sua formação dentro de um calendário de
obrigações rígido de instrução. O principal problema, porém, seria a falta de continuidade administrativa,

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

pois, devido à política de valorização da vivência nacional, ocorre renovação completa dos quadros a cada
4 anos (peça 350, p. 3; peça 369, p. 2).
546. Aduz que, ‘para se evitar uma quebra de gestão pela falta de continuidade administrativa, faz parte
das ações de comando a otimização do emprego dos recursos humanos’, e que, sendo assim, busca
atender às ordens emanadas do Escalão Superior, os preceitos legais, bem como as orientações emanadas
dos órgãos de controle, ‘baseado no princípio da razoabilidade da administração pública’ (peça 350, p. 4;
peça 369, p. 2). Para sustentar esse argumento, traz aos autos o seguinte excerto doutrinário (peça 350, p.
4; peça 369, p. 2-3):
Segundo Antônio Calhau José de Resende, ‘A razoabilidade é um conceito jurídico
indeterminado, elástico e variável no tempo e no espaço. Consiste em agir com bom senso,
prudência, moderação, tomar atitudes adequadas e coerentes, levando-se em conta a relação
de proporcionalidade entre os meios empregados e a finalidade a ser alcançada, bem como as
circunstâncias que envolvem a prática do ato’.
Neste prisma, constata-se que a administração pública, ao exercer suas funções, deve primar
pela razoabilidade de seus atos, a fim de legitimar as suas condutas, fazendo com que o
princípio seja utilizado como vetor para justificar a emanação e o grau de intervenção
administrativa imposta pela esfera administrativa ao destinatário, como assevera José Roberto
Oliveira Pimenta.
547. Pondera que o atendimento à orientação do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário significaria a
abertura de pelo menos 57 processos administrativos, com diligências enviadas para empresas espalhadas
pelo Brasil, e que isso paralisaria a Seção de Aquisições, Licitações e Contratos do batalhão (peça 350, p.
4; peça 369, p. 3).
548. Acrescenta que ‘a aplicação de uma sanção, sem a instauração ou condução inequívoca de um
processo administrativo, esta sim, pode provocar prejuízo ao gestor ou à administração’ (peça 350, p. 4;
peça 369, p. 3).
Análise do argumento 6
549. Cabe esclarecer que não foi suscitada a hipótese da aplicação de sanções aos licitantes sem a
instauração do devido processo legal. Ao contrário, os próprios termos constantes do ofício que promoveu
a audiência do responsável demonstram a preocupação em assegurar o contraditório e a ampla defesa dos
licitantes. A orientação proveniente deste Tribunal foi para que fossem autuados processos
administrativos contra as empresas que praticassem atos ilegais previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002. A
punição ou a não punição seriam as possíveis consequências lógicas da abertura do processo.
550. Quanto ao mérito da alegação, não se pode aceitar que o princípio da razoabilidade se sobreponha
incondicionalmente ao princípio da legalidade, nem que seja utilizado para justificar a inércia do gestor.
Nos moldes tratados na análise do Argumento 3 – sobre a vinculação do poder sancionador – a omissão
de punição ao ilícito é tão antijurídica quanto a prática do próprio ilícito (parágrafos 527-531).
551. É compreensível que, em determinadas condições, a unidade gestora não disponha de recursos para
instaurar todos os processos administrativos cabíveis. Porém, o que não merece acolhida no caso ora
analisado é a omissão, caracterizada pelo fato de que não foi instaurado nenhum processo nas licitações
questionadas.
552. Em face do exposto, considerando que não é aceitável que o princípio da razoabilidade se
sobreponha incondicionalmente ao princípio da legalidade, o Argumento 6 merece ser refutado.
Argumento 7 – As penalidades não seriam aplicáveis aos casos de inabilitação do licitante
553. O defendente argumenta que, mesmo não abrindo os 57 processos administrativos, o comandante
da Organização Militar ‘conduziu todos os processos seguindo orientação da AGU/NAJ de MS, que
também tinha o entendimento de que as punições previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 só deveriam ser
aplicadas após a realização da licitação e não por ocasião da inabilitação durante o certame’ (peça 350, p.
4; peça 369, p. 3).
Análise do argumento 7

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

554. Esse argumento já foi refutado quando da análise das razões de justificativa apresentadas pelo
pregoeiro da unidade militar (parágrafos 439-456).
555. Conforme conclusão expendida naquela análise, o elenco de irregularidades previsto no art. 7º da
Lei 10.520/2002 refere-se a condutas praticadas na contratação, no curso do certame e durante a execução
do contrato, razão pela qual o Argumento 7 deve ser rejeitado.
556. Registre-se que o Parecer 1210/2013/CJU-MS/CGU/AGU, que formaliza a alegada orientação da
AGU/NAJ, trata-se de peça de natureza opinativa, razão pela qual não há vinculação da autoridade às
suas conclusões. Sendo assim, o agente público, ao optar por acolher os entendimentos do parecer
jurídico, mesmo que contrários à jurisprudência do TCU, age por sua conta e risco, ficando sujeito às
penalidades cabíveis, conforme consignado nesta instrução (parágrafos 133-136).
557. Neste ponto, é oportuno relembrar a prevalência dos acórdãos do TCU sobre as orientações
normativas de outros órgãos da Administração Pública Federal (parágrafo 137).
Argumento 8 – Não teria tomado conhecimento da recomendação contida no item 9.7.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário
558. Com relação ao agravante de que teria sido alertado para a obrigação de instaurar os aludidos
processos administrativos, o justificante alega que não recebeu o Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de
25/8/2011, nem a mensagem 068021 do sistema Comunica, enviada em 29/8/2011. Aduz que o referido
ofício teria sido endereçado ao Diretor de Administração e Logística da Abin, não tendo chegado ao
Batalhão, e a mensagem do sistema Comunica não foi encontrada nos arquivos da unidade (peça 369, p.
1).
559. Informa que, independentemente dos fatos acima, o 9º BE Cmb, por meio do seu Subcomandante,
que estava respondendo pelo comando da unidade na ocasião, encaminhou o Ofício 15 – SALC/9º BE
Cmb (peça 65), em resposta ao Ofício 581/2012-TCU/Sefti (peça 44), que trata do assunto em questão
(peça 369, p. 1).
560. O defendente informa que reconhece a existência de recomendação ao Ministério da Defesa para
que sejam autuados processos administrativos contra empresas que praticarem atos ilegais tipificados no
art. 7º da Lei 10.520/2002 (item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário), mas alega que as medidas
adotadas pelo ministério para implementar a aludida recomendação, conforme informado no item 94 do
Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 19), ‘não comprovam que as mesmas chegaram ao seu
conhecimento’. Em face disso, entende que deve ser desconsiderado o agravante de conduta constante da
audiência, de que teria sido previamente alertado quanto à obrigação de instaurar tais processos (peça
350, p. 3).
Análise do argumento 8
561. No que se refere às medidas que o Ministério da Defesa declarou ter adotado para dar cumprimento
à recomendação contida no item 9.7.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, conforme constou do item
94 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 19), merece acolhida a alegação do justificante de que elas
não comprovam terem chegado ao seu conhecimento.
562. Também é possível que o interessado não tenha recebido o Ofício-Circular 23/DLSG/SLTI-MP, de
25/8/2011, tendo em vista que, embora a SLTI/MP tenha informado que ele foi expedido para os
Subsecretários de Planejamento, Orçamento e Administração (parágrafo 123), não há, nestes autos,
garantia que o Ministério da Defesa tenha propagado a informação para os Comandos das três Forças
Armadas sob sua coordenação, e que estas o fizeram para todas as unidades de sua estrutura
organizacional.
563. Porém, não merece acolhida a alegação de que não tomou conhecimento da mensagem 068021 do
sistema Comunica, veiculada em 29/8/2011, tendo em vista que, segundo também informou a SLTI/MP
(parágrafo 123), essa mensagem foi expedida para todas as unidades do Siasg, o que abrange o 9º
Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb), unidade que era comandada pelo defendente à época
dos fatos questionados.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

564. Assim, por ocasião da transmissão da mensagem do sistema Comunica, o justificante estava
investido em função que exigia o seu conhecimento da legislação sobre licitações e das orientações
correlatas emanadas dos órgãos de controle, pois que atuava como ordenador de despesas e autoridade
responsável pela homologação das licitações.
565. Ademais, como exposto na fundamentação sobre essa questão (parágrafos 123-132), pressupõe-se
que os pregoeiros e autoridades que homologaram os pregões, ouvidos em audiência nesta fiscalização,
ficaram cientes da orientação deste Tribunal veiculada pelo sistema Comunica, exceto quando lograram
comprovar o contrário nestes autos.
566. No caso específico, o defendente não comprovou eventual impossibilidade de ter tomado ciência
do teor da mensagem em questão no período em que ela esteve disponível no sistema Comunica.
567. Considera-se, ainda, ad argumentandum tantum, que, mesmo que o defendente não tivesse tomado
ciência da mensagem divulgada por meio do sistema Comunica, não poderia eximir-se da obrigação de
conhecer as normas que regem as licitações – notadamente a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e o Decreto
5.450/2005, a partir do momento em que passou a exercer funções que incluíam as de ordenador de
despesas.
568. Em face do exposto, tendo em vista que aos usuários do sistema Siasg não cabe alegar
desconhecimento de mensagens transmitidas por meio do subsistema Comunica, o Argumento 8 deve ser
rejeitado.
Argumento 9 – Os problemas operacionais e as deficiências de capacitação dificultariam a instauração
dos processos administrativos
569. O defendente argumenta que os seguintes fatos teriam contribuído para a não instauração dos
processos administrativos (peça 369, p. 3):
a) o pregoeiro da unidade trabalhava em diversas outras atividades, e é formado para dar instrução
(ordem unida, pontes etc);
b) falta de pessoal para formular o processo, bem como a inexperiência para o assunto, haja vista que
no Comando anterior não foram realizados muitos pregões;
c) a Seção de Aquisições, Licitações e Contratos da unidade não possuía estrutura física e humana
para abrir 57 processos administrativos;
d) a 9ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército – 9ª ICFEx não constatou nenhuma
irregularidade, em inspeção realizada em 2012, e em 2011 não houve inspeção;
e) o curso de formação de pregoeiros não abordou o tema;
f) em instrução naquele ano, na ICFEx, não foi tocado no assunto.
570. O justificante argumenta que, na condição de Comandante, julgou que os pregões eletrônicos
caracterizam a melhor gestão possível dos recursos financeiros, fato que não ocorreu no Comando
anterior, onde se realizou diversas adesões às Atas de Registro de Preços. Entende que essas adesões não
possibilitam a realização de processos administrativos e, em face disso, questiona o que seria melhor:
livrar-se dos processos administrativos e realizar uma gestão não coerente dos recursos financeiros ou
priorizar a melhor gestão, sem ter estrutura física de pessoal para abrir processos administrativos, ficando
à mercê de possíveis multas (peça 369, p. 3).
Análise do argumento 9
571. No que tange às deficiências atribuídas ao pregoeiro, não deve prosperar esse tipo de alegação,
tendo em vista que não cabe ao justificante escudar-se em fatos sobre os quais teria condições de influir.
O justificante, na condição de Comandante da unidade militar, é o responsável final pela designação e
capacitação dos pregoeiros, bem como pelo gerenciamento das atividades a eles atribuídas, de forma que
eventuais problemas na qualidade da atuação desses agentes são passíveis de atribuição de culpa in
eligendo e in vigilando ao Comandante.
572. No que se refere ao mérito do parecer decorrente da auditoria realizada pela 9ª ICFEx, o assunto
também já foi abordado quando se examinou as razões de justificativa apresentadas pelo pregoeiro
(parágrafo 498).
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

573. Sobre a alegação de possíveis deficiências nos cursos de formação, isso não isenta o responsável da
obrigação de estar a par das normas que regem as licitações – notadamente a Lei 10.520/2002 (Lei do
Pregão) e o Decreto 5.450/2005, conforme exposto no parágrafo 567 retro.
574. Por fim, conforme análise do Argumento 6 do defendente (parágrafos 549-552), não deve prosperar
defesa baseada em possível dificuldade organizacional ou no predomínio da eficiência da gestão sobre o
princípio da legalidade.
575. Ante o exposto, considerando que os motivos apresentados não justificam a não instauração dos
processos administrativos requeridos, o Argumento 9 deve ser rejeitado.
VIII.2. Conclusão
576. Na situação sob análise, inexiste discricionariedade quanto ao dever sancionador do agente público
(parágrafos 527-531).
577. Não é necessário o comportamento recorrente no cometimento de infrações previstas no art. 7º da
Lei 10.520/2002, para a aplicação das sanções nele previstas, pelo órgão promotor do pregão (parágrafos
534-537).
578. A aplicação das punições previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 não requer a comprovação de
prejuízo ao erário (parágrafos 540-544).
579. Não é aceitável que o princípio da razoabilidade se sobreponha incondicionalmente ao princípio da
legalidade (parágrafo 549-552).
580. O elenco de irregularidades previsto no art. 7º da Lei 10.520/2002 refere-se a condutas praticadas
na contratação, no curso do certame e durante a execução do contrato (parágrafos 554-557).
581. Os motivos apresentados não justificam a não instauração de nenhum dos processos
administrativos requeridos (parágrafos 571-575).
582. O defendente não pode eximir-se da obrigação de conhecer as normas que regem as licitações –
notadamente a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e o Decreto 5.450/2005. Neste sentido, não poderia
esquivar-se do dever legal de dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando um licitante
incorresse em alguma das situações irregulares nele tipificadas, como foram as situações objeto de
questionamento.
583. Em face do exposto, conclui-se que o justificante conduziu-se irregularmente por ter homologado
os pregões constantes do Anexo 5 sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as possíveis condutas irregulares das empresas desclassificadas nos itens de
pregão indicados no citado anexo, com o agravante de que foi previamente alertado sobre as ações
esperadas dos pregoeiros nos casos de irregularidades cometidas por empresas nos processos licitatórios
por eles conduzidos (parágrafos 561-568).
VIII.3. Proposta de encaminhamento
584. Rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Henrique Araujo dos Santos quanto à
homologação de pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de processo
administrativo para apurar as condutas das empresas constantes do Anexo 5, que foram desclassificadas
por não honrarem suas propostas nos itens de pregão ali indicados, condutas essas, em princípio,
tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art. 7º (parágrafo 583).
585. Aplicar multa ao Sr. José Henrique Araujo dos Santos, CPF 905.206.707-44, com fulcro no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
6.880/1980, art. 28, inciso IV c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 5.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

OITIVAS
I. Rei-Labor Comércio de Produtos para
Laboratórios Ltda.
(CNPJ 01.293.314/0001-92)
586. Nos 1.430 pregões em que a empresa Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratório Ltda.
(Rei-Labor) participou, no período compreendido entre 30/4/2009 e 21/6/2012, identificou-se que, em
810 deles, pelo menos uma proposta da empresa foi recusada. No total, a empresa teve 6.939 propostas
recusadas, em 62.369 itens de pregão dos quais participou (peça 252, p. 27).
587. Por questões de economia processual e racionalização administrativa, dessas 6.939 propostas
recusadas, a análise restringiu-se àquelas que se enquadravam nos critérios de seleção citados no item 143
do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 27-28), entre eles um período menor (de 1º/6/2010 a
21/6/2012), de forma que foram questionadas 415 propostas recusadas da empresa (peça 252, p. 28),
listadas na Tabela 9 do Anexo 6 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 80-95), nas quais foram
encontrados indícios de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002.
588. Os motivos de recusa das propostas foram em decorrência de (peça 252, p. 29):
a) desclassificação a pedido do licitante (170 casos – 41%);
b) proposta em desacordo com as exigências do edital (98 casos – 24%);
c) não enviou documentação conforme solicitado em edital (65 casos – 15%);
d) outros (82 casos – 20%).
589. A desclassificação a pedido do licitante foi responsável pela recusa de 170 das 415 propostas em
análise (41%), o que, segundo o Relatório de Fiscalização, constituiria um indício de que a empresa
repetidamente infringiu o art. 7° da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 29).
590. Em face do exposto, foi promovida a oitiva da empresa Rei-Labor, por meio do Ofício 219/2013-
TCU/Sefti (peça 265), para que justificasse suas condutas no curso dos pregões relacionados no Anexo I
do citado ofício, nas quais não teria honrado as propostas apresentadas. Na oportunidade, a empresa foi
cientificada de que, caso não fossem acatadas as suas justificativas, o TCU poderia concluir pela
ocorrência de fraude a licitação, situação que poderia resultar na declaração da inidoneidade da empresa
para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992.
591. Por meio de representante, a empresa apresentou sua defesa em 15/7/2013 (peça 302), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
I.1. Análise das justificativas
Argumento 1 –As condutas imputadas aos licitantes não teriam se configurado
592. Segundo o defendente, inexistem razões que justifiquem a configuração de condutas a ele impostas,
capazes de gerar a aplicação das penalidades sugeridas no Relatório de Fiscalização (peça 302, p. 3, § 9º).
593. Alega que as condutas a ele atribuídas no Relatório de Fiscalização não o habilitaram a dar
sequência na participação do certame, tendo sido desclassificado antes mesmo de sua conclusão, de forma
que não se aplicaria a ele a primeira conduta tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002 – não celebrar
contrato –, pois a mesma pressupõe a finalização do certame licitatório e a convocação do vencedor, após
a fase da homologação da proposta (peça 302, p. 3, § 11-12).
594. Exemplifica tal alegação, invocando a situação do Pregão 189/2010, no qual teria sido
desclassificado a pedido, mediante justificativa. Argumenta que os itens nos quais solicitou
desclassificação foram homologados a outro licitante, ‘não havendo que se falar em retardamento ao
processo licitatório ou prejuízo ao erário’ e que ‘a desclassificação da contestante não frustrou a
celebração do contrato por parte da Administração, eis que, no caso, outro licitante se tornou vencedor’
(peça 302, p. 3-4, § 13-15).

114
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

595. Quanto à conduta de ‘não enviar documentação conforme solicitado no edital’, alega que nem
todas as hipóteses de ausência documental ensejam a aplicação de penalidade. A esse respeito, traz a
seguinte doutrina (peça 302, p. 4, § 16-17):
A pura e simples ausência de entrega de documentos é irrelevante e juridicamente neutra.
Assim, se o sujeito comparece à licitação, credencia-se e pretende apresentar apenas o
envelope com sua proposta, esquecendo-se daquele contendo os documentos, não estará
configurado o ilícito ora examinado. A Administração excluirá desde logo o sujeito do certame.
Bem por isso, a documentação a que se refere o dispositivo é somente aquela pertinente à
habilitação. Se o sujeito omitir documento referente à proposta e tal for evidenciado já na
primeira etapa, a única consequência será a desclassificação. É que a ausência do documento
não acarretará maior perturbação à ordem do certame.
(Marçal Justen Filho. In Pregão, 6. ed., Dialética, p. 247-248, grifo do justificante)
596. No mesmo sentido, invoca a seguinte ementa de julgado do STJ (peça 302, p. 4-5, § 19):
MANDADO DE SEGURANÇA. PREGÃO. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA. PENALIDADE. NÃO
APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTOS PARA A HABILITAÇÃO. DESCLASSIFICAÇÃO.
I – Conforme expressa disposição editalícia, o não envio da documentação no prazo exigido de
24 horas não gera como penalidade a suspensão temporária do direito de licitar e contratar
com a Administração Pública, mas apenas a desclassificação do interessado da referida
modalidade de licitação.
II – Não houve recusa por parte da Recorrente em fornecer as informações suficientes, tão
pouco foram essas inadequadamente fornecidas, pelo que resta injustificável a aplicação da
penalidade de suspensão temporária.
III – A declaração falsa relativa ao cumprimento dos requisitos de habilitação, sujeitará o
licitante a sanções previstas na legislação pertinente e, ‘in caso’, na exclusão do certame.
IV – Recurso ordinário provido.
(STJ, RMS 23.088-PR, Rel Min. Francisco Falcão, j. 19/4/2007)
597. Dessa forma, o contestante considera descaracterizada a imputada infração referente à não entrega
de proposta, já que ‘a simples não entrega enseja tão somente a eliminação do participante do certame’
(peça 302, p. 5, § 20).
598. No que se refere à conduta de ‘desclassificação a pedido do licitante’, a empresa faz duas
observações. Na primeira, alega que ‘não há previsão legal para a aplicação de penalidade quanto a essa
conduta’, uma vez que não se encontra tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002. Na segunda, argumenta
que a sua desclassificação não acarretou prejuízos ao certame, que teria prosseguido normalmente, com a
adjudicação a outro licitante. Alega que a desclassificação, ainda que a pedido do próprio licitante, só lhe
traz prejuízo, tendo em vista a frustração de sua expectativa de contratação, a qual lhe traria novas
receitas operacionais (peça 302, p. 5, § 21-24). Aduz que ‘a simples desclassificação da contestante em
relação aos editais que pretendia participar, por si só, já tem um caráter punitivo, na medida em que a
impede de competir no certame’ (peça 302, p. 10, § 45).
599. Conclui com a afirmação de que ‘não praticou nenhuma das condutas previstas expressamente na
lei, tidas como fraudulentas ao pregão, daí porque, não pode sujeitar-se a sanção de qualquer espécie’
(peça 302, p. 6, § 26).
Análise do argumento 1
600. Ao contrário de que defende a empresa, entende-se que a desclassificação a pedido do licitante
equivale à conduta ilegal de não manter a proposta, a qual se encontra tipificada no art. 7º da Lei
10.520/2002 (parágrafos 37-41).
601. Quanto à conduta de deixar de entregar documentação exigida para o certame, trata-se de
comportamento ilegal, eis que tipificado na aludida norma (parágrafos 42-47).
602. O excerto da doutrina trazida pelo manifestante (parágrafo 595) versa somente sobre o elemento
material da conduta. Para o correto entendimento da configuração da infração, faz-se necessário
considerar-se tanto a descrição da conduta quanto os aspectos subjetivos que permearam a sua prática. A

115
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

esse respeito, o entendimento do doutrinador sobre o elemento subjetivo da conduta encontra-se

consignado na fundamentação desta instrução (parágrafos 42-47).
603. Segundo o autor, para a configuração da infração não é necessário um elemento similar ao dolo.
Basta uma situação equivalente à culpa, correspondente à negligência (parágrafo 44). Ora, não há como
contestar – e o manifestante não comprovou o contrário – que a recusa de 65 propostas, no período de
dois anos, decorrente do não envio de documentação exigida em edital, caracteriza, no mínimo,
comportamento negligente ou desidioso.
604. Registre-se, ainda, que se considera improcedente a afirmação de que a documentação a que se
refere o dispositivo legal em discussão seria somente aquela pertinente à habilitação (parágrafo 595). Não
há na Lei do Pregão qualquer condição neste sentido, de maneira que a conduta de ‘deixar de entregar
documentação exigida para o certame’ deve ser entendida como aplicável a qualquer momento do
certame (parágrafo 47).
605. No que toca ao julgado do STJ, trazido à luz pelo requerente (parágrafo 596), o inciso I da ementa
informa que, naquela situação, haveria disposição no edital no sentido de que o não envio da
documentação não geraria penalidade. Embora seja questionável a legalidade de tal cláusula editalícia,
vez que contra legem, ela teria o fulcro de isentar terceiros de punição, conforme o próprio julgado
demonstrou.
606. Porém, nos certames de que trata o atual trabalho, o licitante não apresentou evidências de que a
situação seria a mesma, ou seja, que os editais conteriam o mesmo tipo de disposição. Dessa maneira, a
empresa não demonstrou que as circunstâncias tratadas no julgado do STJ aplicar-se-iam aos casos em
questão.
607. Essas duas condutas – não manutenção da proposta, mediante pedido de desistência, e não entrega
de documentação exigida – respondem por 56% das desclassificações do licitante. Somente isso já seria
suficiente para caracterizar a conduta imputada, tornando improcedente o argumento apresentado.
608. Quanto à alegação de que as desclassificações a que o manifestante deu causa não teriam
acarretado prejuízo ao desenrolar do certame ou ao erário, já se demonstrou que não é necessária a
existência de fraude (parágrafo 261), nem de dano ao erário (parágrafos 306 e 410) para a configuração
das infrações elencadas no art. 7º da Lei 10.520/2002. Basta, para tal, que o licitante tenha incidido em
uma das condutas tipificadas para que fique sujeito às sanções previstas.
609. No que toca à alegação de que a simples desclassificação já teria um caráter punitivo, na medida
em que impede o licitante de competir no certame, merece repúdio, pois é inadmissível o manifestante
escudar-se em fatos a que ele próprio deu causa. Essa questão é abordada com muita propriedade por
Marçal Justen Filho (in Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. ed. São Paulo:
Dialética, 2013. p. 248-249):
Nas licitações da Lei nº 8.666, o licitante sabe que a ausência de documentos acarretará
prejuízos apenas para si próprio: haverá sua inabilitação. Mas, no pregão, a revelação da
ausência de documentos ocorre depois de desenvolvidas todas as atividades competitivas e
acarreta inutilização dos esforços da Administração Pública e dos demais licitantes. Portanto,
não é possível argumentar que a inabilitação do licitante já será punição suficiente, eis que os
efeitos da conduta defeituosa produzirão malefícios que ultrapassam a esfera de interesses do
infrator.
610. Ante o exposto, tendo em vista que se encontra demonstrado que o manifestante incorreu nas
condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, o Argumento 1 deve ser rejeitado.
Argumento 2 – Não teria havido dolo ou má-fé na conduta dos licitantes, o que descaracterizaria o seu
enquadramento nas situações previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002
611. O recorrente alega que ‘todas as condutas tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 exigem para a
sua configuração o elemento subjetivo que é o dolo, ou seja, a vontade manifesta de prejudicar ou mesmo
tumultuar o certame ou ainda lesar os interesses da Administração’. A esse respeito, invoca a seguinte
doutrina:

116
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

A fraude apenas se aperfeiçoa quando o agente atua com consciência e vontade de produzir o
resultado ilícito. Não há fraude sem elemento doloso. Nem mesmo a culpa grave é suficiente.
Assim se põe porque a produção do artifício depende da adoção de condutas explicitamente
orientadas a ludibriar um terceiro. Se o sujeito equivoca-se ao preencher uma nota fiscal, não
há fraude. O erro do agente pode ser reprovável e acarretar sanções de diferente natureza,
mas exclui a caracterização de fraude. Não se configura fraude quando o sujeito atua com
negligência. (Marçal Justen Filho. In Pregão, 6. ed. Dialética. p. 257)
612. Argumenta que os números contidos na tabela mencionada no item 140 do Relatório de
Fiscalização poderiam impressionar à primeira vista, levando à precipitada conclusão de que o
contestante reitera comportamentos consistentes em ‘propostas recusadas’. No entanto, se transformados
os números em percentuais, o entendimento se tornaria diferente, principalmente ao se analisar que, de
acordo com a referida tabela, o contestante teve apenas 11% de suas propostas recusadas, ou seja, o
contestante teve 89% de itens não recusados nos pregões de que participou (peça 302, p. 6-7, § 29-31).
613. Alega, também, que o tipo de produto em sua área de atuação, dadas às suas características
singulares de pequeno porte (escova de limpeza, máscara cirúrgica, pinça anatômica, pinça de dissecação
etc), pode sofrer divergências de interpretação no que se refere às suas especificações nos editais (peça
302, p. 7, § 32).
614. Entende, assim, que, em determinados casos, o pedido de desclassificação, ao invés da
continuidade no certame, mostra-se uma conduta que mais se aproximaria da boa-fé, e que jamais tal
comportamento poderia configurar-se como ato de vontade capaz de produzir resultado ilícito. A
aplicação de sanção de inidoneidade, neste caso, seria medida de extremo rigor, especialmente diante da
inexistência de dano ao erário. Traz à luz a seguinte ementa de decisão do TCU (peça 302, p. 7, § 33-35):
2. Descabe a declaração de inidoneidade para licitar com a administração pública de firmas
contra as quais pesa tão-somente a ilação lógica de terem participado, entre outras, de
procedimento licitatório viciado por irregularidades praticadas por agentes da administração,
mormente se não houve dano ao erário e se a sanção discrepa, em gravidade, das apenações
impostas aos próprios agentes. (Acórdão 3.386/2010-Plenário)
615. Aduz que, a propósito a situação em tela, não se teria nem cogitado de irregularidades praticadas
pelos agentes da administração, reafirmando, novamente, a inexistência de danos ao erário (peça 302, p.
8, § 36).
616. Frisa que ‘eventuais indicativos de fraude devem ser suficientemente consistentes e não apenas
meras ilações de ordem lógica’, concluindo que ‘não há que se falar em dolo ou má-fé no que se refere à
conduta da contestante, exigência expressa do dispositivo legal invocado’ e que, ‘diante da inexistência
de danos, mais uma razão para a inconsistência e improcedência da imputação de condutas ilícitas à
contestante’ (peça 302, p. 8, § 37-38).
Análise do argumento 2
617. Conforme consignado na fundamentação desta instrução, não há necessidade da comprovação de
dolo ou má fé para a configuração de conduta ilícita elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos
28-32).
618. Nesses termos, evidenciou-se, na análise do argumento anterior, que, em 56% dos casos
questionados, a empresa não manteve sua proposta ou não entregou documentação exigida para o certame
(parágrafos 600-610), o que constitui irregularidade tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002.
619. De outra parte, a presença da conduta dolosa faz-se necessária não para a caracterização do
cometimento de infração prevista no art. 7º da Lei do Pregão, mas sim para a comprovação de fraude à
licitação, ilícito que pode resultar na declaração da inidoneidade da empresa para participar de licitação
na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992.
Análise do argumento 2 quanto à alegação de que não teria havido recorrência no cometimento das
infrações

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

620. A empresa teve 6.939 propostas recusadas em 62.369 itens de pregão dos quais participou, entre
30/4/2009 e 21/6/2012 (peça 252, p. 27). Isso equivale à média de 182 itens de pregão por mês, nos quais
a empresa sagrou-se vencedora mas foi desclassificada porque não manteve a proposta (41%), não
atendeu as exigências do edital (24%), não enviou documentação exigida para o certame (15%) ou outros
motivos (20%).
621. Mesmo em termos percentuais, não é possível concordar com a empresa, pois 11% de propostas
recusadas deve ser considerado um percentual considerável, tendo em conta que os motivos da
desclassificação, em pelo menos 70% dos casos, foram decorrentes de condutas irregulares sujeitas à
sanção.
622. Também não merece prosperar o argumento de que as 415 propostas recusadas da empresa (peça
252, p. 26), listadas na Tabela 9 do Anexo 6 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 80-95), não
evidenciariam a recorrência dos motivos que levaram às desclassificações, porque tais motivos, extraídos
da base de dados do sistema Comprasnet, constam das atas dos respectivos pregões e foram confirmados
pelas unidades gestoras, conforme relatado nos itens 148 a 152 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p.
28-29). Para contestar essa imputação, a empresa teria que comprovar que os motivos das recusas das
propostas são diferentes dos consignados no sistema Comprasnet, o que não ocorreu.
623. Examine-se, a título de ilustração, dois tipos de infração cometidos pelo justificante, constantes da
relação de propostas recusadas do Anexo 6 desta instrução. A infração cometida com maior frequência,
consistente em não manter a proposta por meio de pedidos de desistência, ocorreu 170 vezes, entre
1º/6/2010 e 21/6/2012, com aproximadamente a seguinte distribuição: 104 vezes em sete pregões do
segundo semestre de 2010; 24 vezes em oito pregões de 2011; e 42 vezes em oito pregões do primeiro
semestre de 2012. Ao todo, esses 23 pregões envolveram dez unidades gestoras (Uasgs). Outra infração,
consistente em deixar de entregar documentação exigida para o certame, foi cometida 64 vezes no mesmo
período, com aproximadamente a seguinte distribuição: sete vezes em três pregões do segundo semestre
de 2010; 47 vezes em nove pregões de 2011; e dez vezes em dois pregões do primeiro semestre de 2012.
Ao todo, esses catorze pregões envolveram sete Uasgs.
624. Dessa forma, é improcedente a alegação de que não houve recorrência no cometimento de
infrações tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002.
Análise do argumento 2 quanto à alegação de que as características peculiares do produto licitado
poderiam dificultar a interpretação do edital
625. De acordo com o caput do art. 1º e o § 1º do art. 2º do Decreto 5.450/2005, a modalidade de
licitação pregão, na forma eletrônica, destina-se à aquisição de bens e serviços comuns, entendido como
tais ‘aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital,
por meio de especificações usuais do mercado’.
626. Por essa razão, os produtos que foram objeto dos pregões questionados possuem, por definição,
especificações usuais do mercado, o que invalida a tese oferecida pelo justificante de que poderiam
possuir alguma característica peculiar que propiciaria a interpretação errônea do edital.
627. Nos casos elencados a seguir, por exemplo, os motivos de recusa das propostas consignados nas
atas dos pregões, e reproduzidos na relação constante do Anexo 6, evidenciam que os tipos de
especificação do requisito – tamanho do produto, grau de pureza e concentração – são usuais do mercado,
expressos objetivamente em termos numéricos, de forma que não se vislumbra dificuldade em
compreendê-los.
a) no item 216, do Pregão 31/2010 da Universidade Federal do Triângulo Mineiro (Uasg 153035), a
empresa ofereceu produto com 16 cm quando a exigência era de 20 cm;
b) nos itens 73 a 76, do Pregão 42/2010 da Universidade Federal de Lavras (Uasg 153032), a empresa
ofereceu produto com tamanho diferente do exigido;
c) nos itens 53 e 58, do Pregão 44/2010, também da Universidade Federal de Lavras, o grau de
pureza do produto ofertado não atendia à exigência;
d) nos itens 11 e 13, do Pregão 271/2011, da Universidade Federal de Santa Catarina (Uasg 153163),
os produtos oferecidos não atendiam às exigências de pureza mínima e de concentração, respectivamente.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

628. Dessa forma, não há como acolher justificativa genérica de que o licitante poderia ter se
equivocado na interpretação do edital, mormente quando isso ocorre repetidamente.
629. Em face disso, não merece prosperar a alegação de que as características peculiares dos produtos da
área de atuação da empresa propiciariam interpretações divergentes no que se refere às suas
especificações nos editais.
Análise do argumento 2 quanto à alegação de que o órgão fiscalizador não teria considerado possíveis
irregularidades cometidas por agentes públicos
630. Essa alegação deve ser prontamente rejeitada, uma vez que, nesta mesma instrução, estão sendo
ouvidos em audiência quatro pregoeiros e quatro autoridades responsáveis pela homologação de pregões,
exatamente por não terem autuado processos administrativos destinados a apurar infrações ao art. 7º da
Lei 10.520/2002. Tal conduta ocorreu em pregões conduzidos pela Fundação Universidade do Amazonas
(Ufam), nos quais a própria empresa participou.
631. Além disso, mesmo que assim não fosse, é possível fazer a analogia do presente caso com a
situação tratada nos autos do TC 004.526/2001-0, referente à Tomada de Contas Especial, cujo Acórdão
946/2013-TCU-Plenário estabeleceu que a responsabilização de agente privado que tenha causado dano
ao erário independe da coparticipação de agentes públicos.
632. Ante o exposto, descabe a alegação de que não se considerou possíveis irregularidades cometidas
por agentes públicos.
Análise do argumento 2 quanto à alegação de que não teria ocorrido dano ao erário
633. No que se refere à alegação de inexistência de dano ao erário, registre-se a sua desnecessidade para
que se possa declarar a inidoneidade de licitante que tenha cometido fraude à licitação, conforme
consignado na fundamentação desta instrução (parágrafo 85).
634. Por outro lado, ao contrário do que afirma o justificante, as condutas ilegais elencadas no art. 7º da
lei do Pregão acarretam vários tipos de prejuízo à Administração, inclusive financeiros (parágrafos 138-
141).
635. Dessa forma, não merece acolhida a alegação, tanto em relação à ausência de dano ao erário quanto
à necessidade de sua presença para a imputação de fraude, com a consequente declaração de
inidoneidade.
Análise do argumento 2 quanto à alegação de que não houve dolo na conduta do licitante
636. Reafirma-se que não há necessidade da comprovação de dolo ou má fé para a configuração das
condutas ilícitas elencadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafo 617).
637. A empresa incorreu nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafo 610),
em pelo menos 70% dos casos questionados, repetidamente ao longo do período considerado (parágrafos
620-624).
638. Os produtos da área de atuação do justificante são considerados comuns, razão pela qual não há
que se falar em características peculiares que pudessem ter interferido na intelecção das especificações do
edital (parágrafos 625-629).
639. O dolo eventual configura-se pelo comportamento repetitivo do licitante e as suas sucessivas
desclassificações nos certames relacionados no Anexo 6 desta instrução, os quais evidenciam a ação
deliberada do agente, assumindo o risco de prejudicar terceiros e o procedimento licitatório, com a devida
consciência da ilicitude dos atos praticados e do resultado que eles provocam (parágrafos 76-80).
640. Na Tabela 1, a seguir, constam quinze casos extraídos do rol de 415 desclassificações da empresa
(Anexo 6), nos quais a repetição de um mesmo tipo de comportamento evidencia o dolo direto na conduta
do justificante. Em todos eles, o licitante foi desclassificado sob a alegação de que teria errado na
digitação do lance.

Caso Código Nº Item Valor Valor Proposta Propostas da empresa

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Uasg Pregão
Pregão estimado adjudicado inicial na sessão de lances
(R$) (R$) (R$) (R$)
1 158122 165/2010 65 18,39 6,25 100,00 8,50; 7,50; 6,00
2 153052 21/2012 3 279,20 111,44 2.000,00 159,90; 159,88; 159,75;
158,00; 157,00; 154,00;
153,95; 152,90; 140,60;
129,95; 99,00; 89,00;
87,00
3 153052 21/2012 4 154,10 96,95 1.000,00 146,25; 113,30; 111,00;
99,00; 98,40; 97,00;
96,00
4 153052 21/2012 10 466,80 260,00 2.000,00 390,00; 279,00; 239,00;
229,00; 219,00
5 153052 21/2012 16 4.249,30 364,00 2.000,00 890,90; 885,90; 870,00;
855,00; 852,00; 840,00;
385,00; 382,00; 380,00;
378,90; 376,90; 376,85;
370,00; 369,80; 369,60;
369,50; 369,40; 365,00;
360,00
6 153052 21/2012 17 560,50 385,50 5.000,00 370,00
7 153052 21/2012 18 209,30 88,20 1.000,00 88,00
8 153052 21/2012 25 64,02 20,16 200,00 20,00
9 153052 21/2012 36 43,80 17,00 1.000,00 25,00; 16,90
10 153052 21/2012 38 42,20 12,70 1.000,00 19,60; 12,00
11 153052 21/2012 39 42,20 26,60 1.000,00 26,00
12 153052 21/2012 42 55,50 38,60 1.000,00 20,90
13 153052 21/2012 43 50,70 34,60 1.000,00 34,00
14 153052 21/2012 46 131,60 66,00 1.000,00 75,90; 65,90
15 154046 63/2012 4 198,40 113,00 10.000,00 118,99; 117,99; 117,80;
115,99; 114,99; 113,99.
No desempate, enviou
lance de 112,99
Tabela 1 – Empresa Rei-Labor – Alegação de erro no lance
641. Os valores constantes da coluna ‘Propostas da empresa na sessão de lances’ são todos os lances da
empresa Rei-Labor, na sequência em que constam na ata dos pregões (peças 404-406), sendo que o
último deles, em cada caso analisado, refere-se àquele que proporcionou a vitória da qual a empresa
declinou alegando engano no lance.
642. Observe-se o seguinte comportamento:
a) em todos os casos, à exceção do caso 5, o valor da proposta inicial da empresa Rei-Labor foi no
mínimo três vezes superior ao estimado pela Administração. Em algumas situações (casos 11, 12 e 13), a
proposta inicial foi pelo menos 1.700% maior do que o valor estimado;
b) na primeira proposta formulada na sessão de lances, houve uma redução abrupta em relação ao
valor da proposta inicial, situando-o abaixo do valor estimado pela Administração. Frequentemente, foi o
único lance oferecido pela empresa (casos 6, 7, 8, 11, 12 e 13);
c) nos casos em que a empresa formulou mais de um lance (casos 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 14 e 15), os
valores por ela ofertados foram se reduzindo de forma gradativa e compatível com os ofertados pelos
concorrentes. Nesta situação, o último lance por ela ofertado não apresentou discrepância em relação à
dinâmica dos valores apresentados anteriormente;

120
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

d) frequentemente, o último lance da empresa, que a colocou na condição de vencedora daquela

sessão, foi menor do que o do concorrente que estava vencendo o item, por questão de centavos (casos 1,
3, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14 e 15).
643. Em face da similaridade da dinâmica de formulação dos lances, evidenciada no parágrafo anterior,
fica difícil tomar como verdadeira a justificativa, apresentada pela empresa, de que teria se enganado no
valor do lance.
644. No caso 15, a empresa, além de ter seguido o comportamento relatado, formulou lance de
desempate um centavo abaixo do concorrente. Neste caso, a credibilidade da justificativa apresentada
para o pedido de desclassificação – digitação errada do lance – é ainda mais reduzida.
645. O pedido de desclassificação, por si só, trata-se de conduta ilícita prevista no art. 7º da Lei
10.520/2002, porque equivale a não manter a proposta apresentada. Além disso, a dinâmica dos casos
apresentados sobre os itens de pregão constantes da Tabela 1 sugerem que, a par da justificativa
apresentada para os pedidos de desclassificação ter sido inverídica, o agente pretendeu atingir o resultado
ilícito, quer seja por ludibriar terceiros quanto ao valor real da proposta vencedora, quer seja por simular
suas verdadeiras condições de participação nos certames ou sua própria intenção de obter a adjudicação, o
que configura o dolo direto (parágrafo 81).
646. Ante o exposto, tendo em vista que se encontra caracterizado o dolo direto na conduta do licitante
referente aos itens de pregão constantes da Tabela 1 (parágrafos 640-645) e o dolo eventual nos demais
itens de pregão questionados no Anexo 6 desta instrução (parágrafo 639), o Argumento 2 deve ser
rejeitado.
Argumento 3 – A aplicação da pena de inidoneidade se mostraria incompatível com os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade
647. O contestante argumenta que eventual aplicação de sanção ao licitante deveria ser pautada pelos
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, conforme se constataria do seguinte excerto do
Acórdão 653/2008-TCU-Plenário (peça 302, p. 8-9, § 40-41; grifo do justificante):
A respeito, observo que a Lei 8.666/1993 trata de diversas modalidades de licitações, sendo que
algumas podem ser consideradas mais complexas que as do pregão e outras não. Em relação a
todas essas modalidades, o legislador previu diversas espécies de sanções, sendo a do inciso IV
do artigo 87 da Lei 8.666/1993 (declaração de inidoneidade) de gravame compatível com
aquela da lei do pregão.
Não há contudo um prévio estabelecimento de nexo entre sanções de menor gravidade com
modalidades de licitações menos complexas. É possível, por exemplo, dependendo do caso
concreto, que um contratado mediante licitação na modalidade convite seja declarado inidôneo
para contratar com a Administração Pública. Ou seja, da comparação entre as duas leis em
questão, não é permitido o entendimento de que, pelo fato de ser o pregão um procedimento
mais simplificado, o artigo 7º da lei 10.520/2002 abrangeria somente o órgão aplicador da
sanção.
É certo, poderá haver situações que, à luz da Lei 8.666/1993, mereceriam, por exemplo,
somente uma advertência, enquanto pela lei do pregão a penalidade prevista seria o
impedimento de licitar ou contratar com a Administração.
A solução para tal questão nos é dada por Joel Menezes Niebuhr (in Pregão Presencial e
Eletrônico, Curitiba: Zenite, 2004, pág. 200):
‘... para harmonizar o princípio da legalidade e o da proporcionalidade os agentes
administrativos devem interpretar o artigo 7º da Lei 10.520/02 de maneira ponderada, evitando
que ele seja utilizado com excessos, para situações que não merecem tamanha reprimenda’.
648. A empresa alega que a pretensão de aplicação da pena de inidoneidade se mostraria incompatível
com os citados princípios (peça 302, p. 9, § 43).
Análise do argumento 3

121
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

649. Já houve análise de argumento idêntico a este, nas razões de justificativa de outro responsável
ouvido nesta oportunidade (parágrafos 237-246).
650. Na oportunidade, concluiu-se que a tese do princípio da proporcionalidade não se aplica à situação
que levou às razões de justificativa em análise. Ou seja, é exigível a aplicação de sanção a licitantes que
incorrem nas condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, de forma que o Argumento 3
não merece prosperar.
I.2. Conclusão
651. A empresa incidiu nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos 600-
610), de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado de vezes (parágrafos
620-624) sem justificativa plausível (parágrafos 625-629).
652. Esse comportamento configura dolo eventual, conforme fundamentação exposta anteriormente
(parágrafos 76-80). Além disso, foi caracterizado o dolo direto na conduta do licitante nos itens de pregão
constantes da Tabela 1 (parágrafos 640-645).
653. Dessa forma, tendo em vista a conduta dolosa da empresa (parágrafos 652), consideram-se
presentes os elementos requeridos para a caracterização de fraude às licitações, conforme fundamentação
exposta anteriormente (parágrafos 82-84).
654. Em face do exposto, conclui-se:
654.1 pela rejeição das justificativas apresentadas pela empresa Rei-Labor no que se refere à sua
incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do
período considerado, em um número elevado de vezes (parágrafo 651); e
654.2 pela declaração de sua inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 6 desta instrução (parágrafo 653).
I.3. Proposta de encaminhamento
655. Rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Rei-Labor Comércio de Produtos para
Laboratórios Ltda., CNPJ 01.293.314/0001-92, quanto à sua incidência nas condutas ilegais tipificadas no
art. 7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado
de vezes (subparágrafo 654.1).
656. Declarar a inidoneidade da empresa Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda.,
CNPJ 01.293.314/0001-92, para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública
Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 6 desta instrução (subparágrafo 654.2).
II. Center Sponchiado Ltda.
(CNPJ 04.418.934/0001-07)
657. Nos 5.500 pregões em que a empresa Center Sponchiado Ltda. (Center Sponchiado) participou, no
período compreendido entre 30/4/2009 e 21/6/2012, identificou-se que, em 1.686 deles, pelo menos uma
proposta da empresa foi recusada. No total, a empresa teve 8.061 propostas recusadas em 192.106 itens
de pregão dos quais participou (peça 252, p. 27).
658. Por questões de economia processual e racionalização administrativa, dessas 8.061 propostas
recusadas, a análise restringiu-se àquelas que se enquadravam nos critérios de seleção citados no item 143
do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 27-28), entre eles, um período menor (de 1º/6/2010 a
21/6/2012), de forma que foram questionadas 405 propostas recusadas da empresa (peça 252, p. 29-30),
listadas na Tabela 10 do Anexo 7 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 96-111), nas quais foram
encontrados indícios de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002.
659. Os motivos de recusa das propostas foram em decorrência de (peça 252, p. 30):
a) produto ofertado não atende às especificações do edital (176 casos – 43%);
b) proposta em desacordo com as exigências do edital (109 casos – 27%);

122
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

c) não enviou documentação conforme solicitado em edital (40 casos – 10%);

d) desclassificação a pedido do licitante (29 casos – 7%);
e) não enviou proposta (23 casos – 6%);
f) outros (28 casos – 7%).
660. Conforme se pode verificar na relação das propostas recusadas da empresa, em 70% dos casos
analisados (alíneas ‘a’ e ‘b’supra), a empresa ofertou produtos ou formulou propostas em desacordo com
o edital, o que, segundo consignado no Relatório de Fiscalização, constituiria indícios de infração ao art.
7° da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 30).
661. O Relatório de Fiscalização citou como agravante o fato de que a empresa teria oferecido o menor
lance nos itens 123, 126 e 130 do Pregão 184/2011, de 12/1/2012, promovido pela Universidade Federal
de Goiás e nos itens 18, 29, 30 e 31 do Pregão 1/2012, de 15/2/2012, promovido pela Fundação
Universidade do Amazonas, mas teve as propostas recusadas, pois estaria impedida de licitar em órgãos
do Governo Federal (peça 252, p. 30-31; peças 233-234).
662. Conforme consignado no Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 31), esse comportamento da
empresa, de participar de licitações mesmo estando impedida, seria um indício de sua intenção em burlar
as disposições legais vigentes, o que caracterizaria a fraude às licitações citadas no parágrafo precedente.
663. Em face do exposto, foi promovida a oitiva da empresa Center Sponchiado, por meio do Ofício
225/2013-TCU/Sefti (peça 270), para que justificasse suas condutas nos pregões relacionados no Anexo I
do citado ofício, nas quais não teria honrado as propostas apresentadas. Na oportunidade, a empresa foi
cientificada de que, caso não fossem acatadas as suas justificativas, o TCU poderia concluir pela
ocorrência de fraude a licitação, situação que poderia resultar na declaração da inidoneidade da empresa
para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992.
664. Por meio de representante, a empresa apresentou sua defesa em 12/8/2013 (peça 346), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
II.1. Análise das justificativas
Argumento 1 – O justificante não teria agido de má-fé
665. O justificante frisa que em momento algum usou de má-fé ou qualquer ato intencional que versasse
prejudicar os processos licitatórios dos quais participou, justificando, em todos eles, seus atos que
pudessem desacordar do edital (peça 346, p. 2).
666. Aduz que, angariado no princípio da boa-fé objetiva nos contratos, em nenhum momento negou-se
ou fez qualquer manifestação de não cumprir o contrato, visto que, quando tomou conhecimento do
equívoco, esmerou-se para solucionar o problema (peça 346, p. 13).
667. O contestante, no item IX de sua manifestação, elenca os itens de pregão questionados, agrupando-
os pelas razões que teriam levado à desclassificação das propostas (peça 346, p. 3-10).
668. Tais motivações são apresentadas a seguir, nos termos empregados pelo defendente, agrupando-as
por similaridade de motivo, com a totalização da quantidade de itens de pregão abrangidos, e os números
das páginas onde se encontram na peça de defesa (peça 346).
Caso Motivo Decisão Comentário Qtde. Pág.
itens
1 Não atende as Desclassificada Conforme análise das propostas, o 54 3-4
especificações do por decisão do pregoeiro julgou que o produto
edital pregoeiro ofertado pela empresa Center
Sponchiado Ltda. não atendia as
especificações do edital
2 Não atende as Desclassificação Conforme análise das propostas pela 5 4-5
especificações do solicitada pela empresa Center Sponchiado Ltda.,
edital empresa e aceita constatou-se que o produto ofertado

123
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

pelo pregoeiro não atendia as descrições do edital,

sendo assim foi solicitada a
desclassificação do item e houve
aceite do pregoeiro
3 Fora do valor de Desclassificada A empresa Center Sponchiado Ltda. 8 5
referência por decisão do não conseguiu reduzir o valor do
pregoeiro produto ao valor de referência
4 Princípio da Desclassificação A empresa Center Sponchiado Ltda. 8 5
Razoabilidade solicitada pela entendeu que não seria viável
empresa e aceita entregar somente os produtos ganhos
pelo pregoeiro nas referidas licitações, sendo assim
solicitou desclassificação, desde que
não houvesse prejuízo ou transtornos
ao órgão, com aceite do pregoeiro
5 Não atendeu a Desclassificada A Center Sponchiado Ltda., por 6 5-6
convocação por decisão do algum motivo excepcional, deixou
pregoeiro de responder a solicitação via chat
6 Não apresentar Desclassificada A empresa Center Sponchiado Ltda., 69 6-7
documentação no por decisão do por algum motivo excepcional,
prazo estipulado pregoeiro enviou proposta, ou documentação,
ou amostra fora do prazo estipulado
pelo edital ou pregoeiro
7 Licitante com Desclassificada Por exigência do edital. De acordo 5 7
duas ocorrências por decisão do com algumas cláusulas do edital fica
no Sicaf pregoeiro especificado ‘...Será desclassificada
a empresa que possuir 2 (duas)
ocorrências de natureza grave
registrada no Sicaf...’
8 Lance Desclassificação A Center Sponchiado Ltda. solicitou 20 7-9
Inexequível solicitada pela desclassificação devido a erro na
empresa e aceita digitação do lance, tornando-o
pelo pregoeiro inexequível, porém destacou em sua
solicitação que desde que esta
desclassificação não causasse
prejuízos ou transtornos para o
órgão, sendo aceito pelo pregoeiro
9 De acordo com o Desclassificada Desclassificada por determinar 167 9-10
requisitante, a por decisão do marca ou modelo do item, no edital
marca cotada era pregoeiro
inferior à marca
de referência
10 Impedimento de Impedimento de -x- 7 10
licitar licitar
11 Capacidade Desclassificada -x- 1 10
inferior a por decisão do
solicitada pregoeiro
Tabela 2 – Empresa Center Sponchiado – Justificativas para os itens de pregão questionados
Análise do argumento 1

124
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

669. Com relação às justificativas específicas para itens de pregão questionados, faz-se as seguintes
ressalvas:
a) o item 6 do Pregão 33/2011 da Uasg 158442, informado pela empresa (peça 346, p. 7), não foi
questionado;
b) os itens 23 e 25 do Pregão 19/2010 da Uasg 153035, informados pela empresa (peça 346, p. 9), não
foram questionados;
c) a empresa não se pronunciou sobre os seguintes itens de pregão questionados:

Uasg Pregão Item Motivo da desclassificação

153032 19/2011 23 Produto em desconformidade (subcláusula 4.2 e anexo II)
153035 19/2010 11 A marca não atende ao Parecer do Anexo I
153035 19/2010 194 A marca não atende ao Parecer do Anexo I
158122 8/2012 166 Justificativa via chat
158195 10/2011 154 Fornecedor enviou fax pedindo desclassificação
158442 16/2011 6 De acordo com os itens 7.3 e 9.3 do edital
Tabela 3 – Empresa Center Sponchiado – Itens sobre os quais não se manifestou
670. Não constam nos autos elementos que comprovem eventual conduta ilícita do justificante no caso
das desclassificações nos seguintes itens de pregão, nos quais consta das respectivas atas que o licitante
não manifestou interesse em negociar dentro do valor estimado pela Administração (Tabela 2, caso 3):
item 169 do Pregão 52/2011 da Uasg 153035; itens 44, 141, 142, 182, 187 e 188 do Pregão 106/2011 da
Uasg 158122; item 8 do Pregão 287/2011 da Uasg 153052. Por essa razão, tais itens foram excluídos da
Tabela 17, do Anexo 7, na qual consta os itens de pregão questionados nesta oportunidade.
671. Quanto ao argumento de inexistência de má-fé, não há necessidade da comprovação de dolo ou má
fé para a configuração de conduta ilícita elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme consignado na
fundamentação desta instrução (parágrafos 28-32).
672. A justificativa apresentada para a desistência dos oito itens constantes do caso 4 da Tabela 2, de
que a derrota em outros itens inviabilizaria o negócio, não merece ser acatada por falta de amparo legal, e
equivale à conduta ilícita de não manter a proposta, a qual se encontra tipificada no art. 7º da Lei
10.520/2002 (parágrafos 37-41).
673. De igual forma, o pedido de desclassificação, em 25 itens (Tabela 2, casos 2 e 8), e o não
atendimento ao chamado da Administração, em seis itens (Tabela 2, caso 5), equivalem à conduta de não
manter a proposta. Dessas desistências, vinte foram com alegação de que a empresa teria errado o valor
digitado (Tabela 2, caso 8).
674. Em 69 itens, o defendente não enviou documentação exigida para o certame (Tabela 2, caso 6), o
que também constitui conduta ilícita elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos 42-47). Apenas
essa situação representa 17% dos motivos das desclassificações questionadas (69/405). O defendente
alega que os fatos ocorreram ‘por algum motivo excepcional’, o que é insuficiente para justificar o
inadimplemento.
675. Em outros 222 itens, a empresa foi desclassificada porque o pregoeiro julgou que o produto
ofertado não atendia às condições exigidas pelo edital (Tabela 2, casos 1, 9 e 11), o que representa 55%
dos itens questionados (222/405). Observe-se que essas ocorrências estão distribuídas em onze unidades
gestoras, o que reforça a percepção da consciência do licitante em ofertar produtos em desacordo com o
requerido pelo edital. Tal conduta constitui indício de comportamento inidôneo, conforme considerações
na fundamentação desta instrução, tendo em vista a formalização de declaração possivelmente falsa
quanto ao atendimento das condições de participação no certame (parágrafos 48-53).
676. Como se observa do exposto nos parágrafos precedentes, a empresa incorreu repetidamente nas
condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, ao longo do período considerado.

125
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

677. O dolo eventual configura-se pelo comportamento repetitivo do licitante e as suas sucessivas
desclassificações nos certames relacionados no Anexo 7 desta instrução, os quais evidenciam a ação
deliberada do agente, assumindo o risco de prejudicar terceiros e o procedimento licitatório, com a devida
consciência da ilicitude dos atos praticados e do resultado que eles provocam (parágrafos 76-80).
678. Além do dolo eventual, configurado pelos comportamentos do justificante analisados nos
parágrafos anteriores, os dados da Tabela 4 a seguir apresentam novos elementos, com o intuito de
demonstrar a falta de verossimilhança do motivo alegado – erro de digitação – para o pedido de
desclassificação em alguns itens de pregão.
Caso Código Nº Item Valor Valor Proposta Propostas da
Uasg Pregão Pregão estimado adjudicado inicial empresa na sessão
(R$) (R$) (R$) de lances (R$)
1 158195 60/2010 78 3.050,00 1.948,00 15.000,00 2.885,90; 2.015,90;
0,0010
2 153032 66/2010 18 282,50 13,00 200,00 24,00; 12,98; 0,0010
3 158195 83/2010 96 90,00 58,50 100,00 64,48; 64,41; 64,31;
64,21; 64,01; 63,98;
63,55; 63,021; 62,55;
60,01; 55,98
4 154043 126/2010 3 120,00 39,80, com 20.000,00 59,98; 53,31; 53,21;
valor 53,14; 53,10; 53,01;
negociado 52,87; 52,82; 52,77;
a 20,00 52,71; 52,67; 52,61;
52,57; 52,51; 52,47;
52,41; 52,37; 52,31;
52,27; 52,21; 52,11;
52,07; 51,95; 51,87;
51,79; 51,71; 51,67;
51,61; 51,57; 51,50;
51,01; 49,94; 49,51;
47,99; 46,77; 46,01;
45,121; 44,99; 44,21;
44,01; 42,99; 40,99;
40,01; 38,99; 37,99
5 240106 568/2010 21 2,65 0,80 10,00 1,85; 1,38; 1,25; 1,18;
0,97; 0,79
6 158442 15/2011 18 231,60 198,95 360,00 225,98; 223,98;
215,99; 205,98;
198,98; 185,90
7 153032 19/2011 25 14.452,50 8.525,00 15.000,00 4.360,99; 4,355,00;
4.339,99; 4.327,90;
4.319,90; 4.315,00;
4.310,99; 4.289,90
8 158122 41/2012 7 9,41 3,00 10,00 3,98; 3,80; 3,25; 2,98
Tabela 4 – Empresa Center Sponchiado – Alegação de erro no lance
679. Os valores constantes da coluna ‘Propostas da empresa na sessão de lances’ são todos os lances da
empresa Center Sponchiado, na sequência em que constam ata dos pregões (peças 407-414), sendo que o
último deles, em cada caso analisado, refere-se àquele que proporcionou a vitória da qual a empresa
declinou alegando engano no lance.
680. Observe-se o seguinte comportamento:

126
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

a) um terço das propostas iniciais contiveram valores bastante altos, cuja magnitude não possui
relação com a estimativa da Administração. São os casos 1, 4 e 5, nos quais a empresa formulou proposta
inicial de R$ 15.000,00, R$ 20.000,00 e R$ 10,00, para objetos orçados em R$ 3.050,00, R$ 120,00 e R$
2,65, respectivamente;
b) em todos os casos, à exceção do caso 7, a primeira proposta formulada na sessão de lances
mostrou-se compatível com o mercado, situando-se entre o valor estimado e o valor pelo qual o objeto foi
adjudicado;
c) do segundo lance em diante, os valores foram se reduzindo de forma gradativa e compatível com os
lances anteriores, apresentando pequenas reduções em relação ao preço do concorrente que estava
momentaneamente vencendo o certame. Normalmente, o último lance foi bem próximo do penúltimo, o
que demonstra sua coerência com aqueles que o antecederam e com os ofertados pelos concorrentes;
d) em 63% dos casos (casos 3, 4, 5, 6 e 8), a diferença percentual entre o último lance do justificante e
o valor pelo qual o objeto foi adjudicado foi pequena (5%, 5%, 1%, 7% e 1%, respectivamente), o que
demonstra a compatibilidade do valor digitado com os valores da disputa;
e) os casos 1 e 2 constituem indícios de premeditação na oferta de lance inexequível, pois nessas duas
situações o justificante formulou lance irrisório de R$ 0,0010, com a nítida intenção de ser
desclassificado.
681. Pelo exposto, tendo em conta a similaridade da dinâmica de formulação dos lances, evidenciada no
parágrafo precedente, fica improvável a veracidade da justificativa apresentada pelo defendente de que
teria se enganado no valor dos lances.
682. No caso 15, a empresa, além de ter seguido o comportamento relatado, formulou lance de
desempate um centavo abaixo do concorrente. Neste caso, a credibilidade da justificativa apresentada
para o pedido de desclassificação – digitação errada do lance – é ainda mais reduzida.
683. O pedido de desclassificação, por si só, trata-se de conduta ilícita prevista no art. 7º da Lei
10.520/2002, porque equivale a não manter a proposta. Além disso, a dinâmica dos casos apresentados
sobre os itens de pregão constantes da Tabela 4 demonstram que, a par da justificativa apresentada para
os pedidos de desclassificação ter sido inverídica, há indícios suficientes para concluir que o o agente
pretendeu atingir o resultado ilícito, quer seja por ludibriar terceiros quanto ao valor real da proposta
vencedora, quer seja por simular suas verdadeiras condições de participação nos certames ou sua própria
intenção de obter a adjudicação, o que configura o dolo direto (parágrafo 81).
684. Acrescente-se que a participação do defendente em cinco pregões promovidos pelo Instituto
Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano – Campus Guanambi (Uasg 158442), à revelia de
disposições editalícias vedando a participação de empresas com duas ocorrências graves registradas no
Sicaf (Tabela 2, caso 7), evidenciam a má-fé da empresa nesses casos, tendo em vista tratar-se de
cláusulas de que tinha conhecimento, conforme o demonstram as declarações firmadas ao participar dos
certames (peça 415).
685. Ante o exposto, tendo em vista a caracterização do dolo direto na conduta do licitante referente aos
itens de pregão constantes da Tabela 4 (parágrafos 678-683) e do parágrafo 684 retro, bem como o dolo
eventual nos demais itens de pregão questionados no Anexo 7 desta instrução (parágrafo 677, o
Argumento 1 deve ser rejeitado.
Argumento 2 – As justificativas da empresa teriam sido aceitas pela Administração
686. O defendente alega que as atitudes dos pregoeiros sempre foram de concordância e aceitação das
justificativas apresentadas para seus desacordos editalícios, pois a empresa sempre primou pela
transparência e o procedimento formal (peça 346, p. 2).
687. Informa que, nos casos de inexequibilidade, razoabilidade ou erro de cotação, a empresa possui em
seu sistema uma ‘Solicitação de Cancelamento’, que é padrão e versa sobre a seguinte condição: ‘(...)
Desde que este ato de desclassificação não venha acarretar nenhum transtorno para este Órgão, ou multa,
ou sanção a nossa empresa (...)’. Alega que, nesse caso, o deferimento da desclassificação indicaria não
haver nenhum transtorno ao órgão licitante, pois o pregoeiro aceitou e homologou o pedido (peça 346, p.
2).

127
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

688. Cita o Acórdão 3.785/2013-TCU-2ª Câmara, ressaltando o seguinte excerto: ‘a homologação de

procedimento licitatório é ato administrativo que conserva o condão de ratificar todos os atos pretéritos
praticados, assumindo a responsabilidade integral a autoridade signatária’ (peça 346, p. 12). A esse
respeito, alega que, tendo em vista que todos os atos praticados pela empresa nos processos licitatórios
citados foram aceitos pelos respectivos pregoeiros e homologados pela autoridade superior, resta claro
que a imputação de fraude ou má fé à defendente não pode prosperar, pois agiu sempre dentro da
legalidade e com a concordância dos responsáveis legais (peça 346, p. 13).
689. Invoca, ainda, a Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal, para argumentar que a possibilidade de aplicação de sanções pela Administração Pública
está condicionada à observância dos princípios administrativos constantes do art. 2º da citada lei, quais
sejam, os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Ressalta o inciso VI do
parágrafo único desse dispositivo, segundo o qual nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e
sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (peça
346, p. 13-14).
690. Clama pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, afirmando que não pode a
Administração Pública, no uso de seu poder discricionário, praticar atos administrativos com excesso,
prejudicando o particular (peça 346, p. 14)
691. Acrescenta a seguinte doutrina de Marçal Justen Filho (peça 346, p. 14):
Deve-se reputar que o prazo máximo será aquele necessário à realização dos exames e das
providências adequadas. Verificado que a Administração manteve-se inerte após decorridos os
prazos necessários a tanto, presume-se sua aceitação. (Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. 13. ed. São Paulo, SP: Dialética, 2009. p. 796)
692. Conclui reafirmando que, por tratar-se de processos já homologados, onde a Administração
manteve-se inerte a possíveis irregularidades, com aceitação pelo pregoeiro das manifestações
encaminhadas pela empresa, não há de se falar em má fé por parte do defendente (peça 346, p. 14).
Análise do argumento 2
693. O justificante não juntou aos autos qualquer documento que possibilitasse a comprovação de suas
alegações. Assim, carece de fundamento a afirmação de que os pregoeiros sempre teriam concordado com
as justificativas apresentadas para os descumprimentos das condições dos editais.
694. Também não fez prova da utilização do alegado formulário, padronizado para solicitação de
cancelamento. Contudo, mesmo que o houvesse feito, não se vislumbra de que forma isso seria capaz de
descaracterizar a conduta irregular do licitante. Em primeiro lugar, porque os pedidos de cancelamento
respondem por apenas 7% das desclassificações (parágrafo 659); em segundo, porque é inócua a alegada
cláusula que condiciona a desclassificação a que tal fato não acarrete nenhum transtorno ao órgão, pois
não há amparo regulamentar para o aludido pedido de cancelamento condicional.
695. A manutenção da proposta pelo licitante vencedor é exigência da Lei do Pregão, cuja
desobediência é punível com o impedimento de licitação com a Administração Pública. Trata-se, pois, de
dever imposto ao licitante e não de um direito sobre o qual ele ou o pregoeiro possam dispor livremente.
696. Quanto à alegação de que atos pretéritos praticados estariam ratificados em virtude de os pregões
terem sido homologados, não há fundamento legal para aceitá-la em prejuízo à apreciação do assunto pelo
Tribunal de Contas da União.
697. Com relação aos princípios elencados no caput do art. 2º da Lei 9.784/1999, observe-se que a
atuação deste Tribunal encontra-se em perfeita sintonia com tais princípios, pois oferece oportunidade de
defesa e de contraditório aos interessados, como se verifica nestes autos, em processo de fiscalização cuja
finalidade é coibir a prática de atos irregulares que provocam danos à credibilidade e à eficiência das
contratações realizadas na modalidade de pregão eletrônico.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

698. Ante o exposto, tendo em vista que o manifestante não comprovou sua alegação de que a
Administração teria concordado com as justificativas apresentadas para suas condutas irregulares, o
Argumento 2 não merece prosperar.
Argumento 3 – O justificante encontrava-se em fase de ampla defesa e contraditório quanto aos processos
de impedimento de licitar, tendo sido inocentado em todos eles
699. Quanto à afirmativa de que o defendente teria participado de processo licitatório, mesmo estando
impedido de licitar, a empresa informa que estava em fase de ampla defesa e contraditório de seus
processos administrativos, carecendo de prova do fato impeditivo e logrando-se inocentada em todos eles,
pois foram esclarecidos e justificados seus atos (peça 346, p. 2).
Análise do argumento 3
700. Conforme registrado nas atas dos Pregões 184/2011 (peça 233) e 1/2012 (peça 234), da
Universidade Federal de Goiás e da Fundação Universidade do Amazonas, respectivamente, a empresa
foi desclassificada porque estava impedida de licitar em órgãos do Governo Federal.
701. O justificante não comprovou sua alegação de que, na ocasião, estaria em fase recursal contra o
citado impedimento, muito menos que o suposto recurso teria o fulcro de suspender os efeitos da decisão
recorrida. Além disso, não há evidências de que os seus atos tenham sido esclarecidos e que tenha sido
inocentado nos processos de impedimento aos quais se refere.
702. Dessa forma, o Argumento 3 não merece prosperar, mantendo-se a imputação de que a empresa
participou do Pregão 184/2011, de 12/1/2012, promovido pela Universidade Federal de Goiás, e do
Pregão 1/2012, de 15/2/2012, promovido pela Fundação Universidade do Amazonas, mesmo estando
impedida de licitar em órgãos do Governo Federal, o que caracteriza comportamento inidôneo e fraude às
referidas licitações (parágrafos 661-662).
Argumento 4 – A participação em grande número de licitações diariamente às vezes impossibilitaria
acompanhar todos os atos ao mesmo tempo
703. Para o fato de ter enviado documentação ou amostra fora do prazo estipulado, o defendente alega
que ‘devido ao grande número de licitações às quais participa diariamente, nem sempre é possível
acompanhar todos os atos ao mesmo tempo, deixando de responder algum ato de convocação do
pregoeiro’ (peça 346, p. 2).
Análise do argumento 4
704. O argumento quanto a participar de grande número de licitações diariamente não justifica as
condutas reprováveis, referentes a deixar de entregar documentação exigida para o certame ou não manter
a proposta, previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002. Ao contrário, ele reflete a conduta culposa da
empresa, caracterizada pela negligência na participação de licitações públicas.
705. Portanto, tendo em vista que a participação em grande número de licitações diariamente não elide a
responsabilidade pela manutenção dos compromissos assumidos ao se inscrever nos certames, o
Argumento 4 deve ser rejeitado.
Argumento 5 – A morosidade da internet dificultaria a apresentação tempestiva de documentos ou
amostras
706. O defendente alega que outra situação dificultante da agilidade da empresa nos pregões eletrônicos,
principalmente no período de 2009 a 2011, ‘foi a morosidade da internet disponível na época, pois a
empresa encontra-se situada no interior do Rio Grande do Sul’. Segundo o justificante, esta situação
interfere na logística e acaba por acarretar também dificuldades na entrega de documentos ou amostras
nos prazos estipulados nos editais ou pelos pregoeiros (peça 346, p.2).
Análise do argumento 5
707. Esse argumento relaciona-se com o anterior no que se refere à participação simultânea em
quantidade de pregões superior à capacidade de atendimento da empresa. Conforme já consignado, exige-
se do licitante na modalidade pregão maior diligência sobre as suas condições de participação do que em
outras modalidades (parágrafos 25-26).
129
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

708. Se o licitante tinha consciência de que a alegada morosidade da internet interferia na logística,
acarretando dificuldades na entrega de documentos ou de amostras nos prazos estipulados nos editais,
esperava-se a devida diligência em manter-se operando dentro de um limite de participações que fossem
suportadas pela capacidade de transmissão de dados disponível, de forma a não incorrer nos
inadimplementos questionados.
709. Ressalte-se que, de acordo com o art. 13, inciso IV, do Decreto 5.450/2005, cabe ao licitante
interessado em participar do pregão, na forma eletrônica, ‘acompanhar as operações no sistema eletrônico
durante o processo licitatório, responsabilizando-se pelo ônus decorrente da perda de negócios diante da
inobservância de quaisquer mensagens emitidas pelo sistema ou de sua desconexão’.
710. Para justificar o inadimplemento na fase licitatória, o participante teria que comprovar, nos casos
concretos, que agiu diligentemente para cumprir suas obrigações no certame, em que pese as eventuais
dificuldades técnicas alegadas, o que não consta destes autos.
711. Desta forma, tendo em vista que a conexão com a internet é de responsabilidade do licitante, o
Argumento 5 não merece prosperar.
II.2. Conclusão
712. A participação em grande número de licitações diariamente não elide a responsabilidade pela
manutenção dos compromissos assumidos ao se inscrever nos certames (parágrafo 705).
713. Eventuais deficiências na operação da internet não justificam os inadimplementos do licitante,
tendo em vista que a conexão com a rede é de sua responsabilidade (parágrafo 711).
714. O defendente não logrou comprovar que a Administração teria concordado com as justificativas
apresentadas para suas condutas irregulares (parágrafo 698). Ademais, 55% das inabilitações decorreram
de oferta de produto em desacordo com o edital (parágrafo 675), o que se trata de ato vinculado do
pregoeiro, não havendo o que se falar em aceitação ou não de justificativas das condutas para esses casos.
715. A empresa incidiu nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, de forma
recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado de vezes (parágrafos 671-676) sem
justificativa plausível (parágrafos 712-714).
716. Esse comportamento configura dolo eventual (parágrafo 677), conforme fundamentação expendida
(parágrafos 76-80).
717. Além disso, foi caracterizado o dolo direto na conduta do licitante nos itens de pregão constantes
da Tabela 4 (parágrafos 678-683), bem como na participação em seis pregões promovidos pelo Instituto
Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano – Campus Guanambi (Uasg 158442), à revelia de
disposições editalícias que vedavam a participação de empresas com duas ocorrências graves registradas
no Sicaf (parágrafo 684).
718. A empresa também participou de dois pregões, apesar de estar impedida de licitar em órgãos do
Governo Federal, o que caracteriza comportamento inidôneo e fraude às referidas licitações (parágrafo
702).
719. Dessa forma, tendo em vista que a conduta dolosa da empresa (parágrafos 716-718) resultou no
logro de terceiros – a Administração e licitantes concorrentes – quanto ao valor da proposta vencedora, às
suas verdadeiras condições de participação nos certames e à sua real intenção de obter a adjudicação,
consideram-se presentes os elementos requeridos para a caracterização de fraude às licitações, conforme
fundamentação exposta nos parágrafos 82 a 84 desta instrução.
720. Em face do exposto, conclui-se:
720.1 pela rejeição das justificativas apresentadas pela empresa Center Sponchiado no que se refere à sua
incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do
período considerado, em um número elevado de vezes (parágrafo 715); e
720.2 pela declaração de sua inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 7 desta instrução (parágrafo 719).

130
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

II.3. Proposta de encaminhamento

721. Rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Center Sponchiado Ltda.,
CNPJ 04.418.934/0001-07, quanto à sua incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da
Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado de vezes
(subparágrafo 720.1).
722. Declarar a inidoneidade da empresa Center Sponchiado Ltda., CNPJ 04.418.934/0001-07, para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei
8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter comprovadamente fraudado as licitações
relacionadas no Anexo 7 desta instrução (subparágrafo 720.2).
III. Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório
(CNPJ 05.054.633/0001-04)
723. Nos 1.601 pregões em que a empresa Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório
(Kimicalbino) participou, no período compreendido entre 30/4/2009 e 21/6/2012, identificou-se que, em
678 deles, pelo menos uma proposta da empresa foi recusada. No total, a empresa teve 4.737 propostas
recusadas em 47.160 itens de pregão dos quais participou (peça 252, p. 27).
724. Por questões de economia processual e racionalização administrativa, dessas 4.737 propostas
recusadas, a análise restringiu-se àquelas que se enquadravam nos critérios de seleção citados no item 143
do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 27-28), entre eles, um período menor (de 1º/6/2010 a
21/6/2012), de forma que foram questionadas 164 propostas recusadas da empresa (peça 252, p. 31),
listadas na Tabela 11 do Anexo 8 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 112-117), nas quais foram
encontrados indícios de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002.
725. Os motivos de recusa das propostas foram em decorrência de (peça 252, p. 32):
a) desclassificação a pedido do licitante (100 casos – 61%);
b) produto ofertado não atende às especificações do edital (21 casos – 13%);
c) proposta em desacordo com as exigências do edital (20 casos – 12%);
d) apresentação de lance inexequível (14 casos – 9%);
e) outros (9 casos – 5%).
726. A desclassificação a pedido do licitante foi responsável pela recusa de cem das 164 propostas em
análise (61%), o que, segundo consignado no Relatório de Fiscalização, constituiria um indício de que a
empresa repetidamente infringiu o art. 7° da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 32).
727. Em face do exposto, foi promovida a oitiva da empresa Kimicalbino, por meio do Ofício 220/2013-
TCU/Sefti (peça 266), para que justificasse suas condutas nos pregões relacionados no Anexo I do citado
ofício, nas quais não teria honrado as propostas apresentadas. Na oportunidade, a empresa foi cientificada
de que, caso não fossem acatadas as suas justificativas, o TCU poderia concluir pela ocorrência de fraude
a licitação, situação que poderia resultar na declaração da inidoneidade da empresa para participar de
licitação na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992.
728. Por meio de representante, a empresa apresentou sua defesa em 31/7/2013 (peça 332), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
III.1. Análise das justificativas
Argumento 1 – O inadimplemto das obrigações do licitante decorreria da complexidade de administrar
dezenas de itens de pregão de uma só vez
729. O contestante informa que, o que ocorreu nos casos descritos no ofício da oitiva decorre da
complexidade que é participar de um pregão eletrônico, devido à dinâmica em que se dá a oferta de
lances. Acrescenta que, muitas vezes, são abertos até cinquenta itens por vez (peça 332, p. 1).
Análise do argumento 1
730. O argumento quanto a administrar dezenas de itens de pregão de uma só vez não justifica as
condutas reprováveis referentes a deixar de entregar documentação exigida para o certame ou não manter
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a proposta, previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002. Ao contrário, ele reflete a conduta culposa da
empresa, caracterizada pela negligência na participação de licitações públicas, sendo indicativo de falta de
responsabilidade e diligência do licitante.
731. Portanto, tendo em vista que a administração de dezenas de itens de pregão de uma só vez não elide
a responsabilidade pela manutenção dos compromissos assumidos ao se inscrever nos certames, o
Argumento 1 deve ser rejeitado.
Argumento 2 – O sistema Comprasnet não disporia de funcionalidade para o pedido de cancelamento de
oferta equivocada durante a realização do pleito
732. O defendente alega que não existe um mecanismo, no próprio sistema, que permita, ainda durante a
realização do pleito, o pedido de cancelamento de oferta equivocada, de maneira que se torna necessário
que a desistência seja formulada por meio de carta, a qual, na maioria das vezes, é enviada ao próprio
pregoeiro (peça 332, p. 1).
Análise do argumento 2
733. O que a legislação faculta ao licitante é a retirada ou substituição da proposta inicial, mas somente
até a abertura da sessão pública na internet (Decreto 5.450/2005, art. 21, § 4º).
734. Ante o exposto, tendo em vista que não cabe ao licitante invocar funcionalidades no sistema, não
previstas na legislação, para se isentar da sua responsabilidade em manter o lance formulado, o
Argumento 2 deve ser rejeitado.
Argumento 3 – Haveria justificativa encaminhada junto aos pedidos de cancelamento
735. A empresa esclarece que todas as cartas de solicitação de cancelamento ‘são anexadas, justificadas
e comprovadas, [com] pelo menos duas cotações com valores reais de mercado’. Aduz que os valores
ofertados equivocadamente estariam abaixo dos valores sugeridos no próprio sítio do sistema Comprasnet
(peça 332, p. 1).
Análise do argumento 3
736. Tendo em vista que o defendente não trouxe aos autos os devidos elementos que comprovassem a
sua alegação, considera-se prejudicada a análise do Argumento 3.
Argumento 4 – A aceitação do pedido de cancelamento seria de responsabilidade da Administração
737. O contestante argumenta que a solicitação de cancelamento seria tão somente uma consulta ao
órgão, cabendo ao mesmo a sua aceitação ou não. Informa que a empresa jamais negou o fornecimento de
quaisquer itens adjudicados (peça 332, p. 1).
Análise do argumento 4
738. Este argumento é improcedente e vai de encontro à melhor interpretação dos diplomas legais. A
Administração não dispõe de meios para obrigar o particular a firmar contrato com ela. Ela dispõe
somente de recursos para punir aqueles que, tendo se comprometido a fazê-lo, não honram sua proposta
por razões ilícitas diversas, tais como as elencadas no art. 7º da Lei 10.520/2002.
739. Conforme já abordado nesta instrução em situação análoga (parágrafos 694-695), não há amparo
legal para o aludido pedido de cancelamento condicional. A manutenção da proposta pelo licitante
vencedor é exigência da Lei do Pregão, cuja desobediência é punível com o impedimento à participação
em licitação da Administração Pública. Trata-se de dever imposto ao licitante, e não de um direito sobre o
qual ele ou o pregoeiro possam dispor.
740. Ante o exposto, tendo em vista que o pedido de cancelamento formulado pelo licitante não é
assunto sobre o qual compete juízo de aceitação ou não pelo pregoeiro, o Argumento 4 deve ser rejeitado.
III.2. Conclusão
741. A desclassificação a pedido do licitante, ocorrida em cem itens dos 164 questionados (61%),
equivale à conduta ilícita de não manter a proposta (parágrafos 37-41).

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742. A apresentação de propostas ou produtos em desacordo com as exigências do edital ocorreram em

41 casos dos 164 questionados (25%). Essa discrepância em relação às declarações firmadas previamente
pelo defendente, de que cumpria os requisitos estabelecidos para participar dos certames, na ausência de
apresentação de justificativa aceitável, denota comportamento inidôneo (parágrafos 48-53).
743. Juntos, esses dois tipos de comportamento irregular, tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002,
respondem por 86% das condutas reprováveis que lhe são imputadas. As outras 23 desclassificações
(14%) decorreram do não encaminhamento de proposta ou produto, ou de formulação de preço
inexequível, condutas igualmente condenáveis.
744. A administração de dezenas de itens de pregão de uma só vez não elide a responsabilidade do
licitante pela manutenção dos compromissos assumidos ao se inscrever nos certames (parágrafo 731), não
cabendo a ele invocar funcionalidades no sistema, não previstas na legislação, para se isentar dessa
responsabilidade (parágrafo 734).
745. O defendente não comprovou que seus pedidos de desistência foram justificados (parágrafo 736) e
não procede a alegação de que a aceitação do pedido de cancelamento seria de responsabilidade da
Administração (parágrafo 740). Ademais, as outras 23 inabilitações citadas no parágrafo 743 retro,
decorrentes de apresentação de proposta ou produto em desacordo com o edital ou de preço inexequível,
tratam-se igualmente de condutas reprováveis. Em todos esses casos, a inabilitação do licitante trata-se de
ato vinculado do pregoeiro, não havendo o que se falar em aceitação ou não de justificativas.
746. Dessa forma, encontra-se devidamente evidenciado que a empresa incidiu nas condutas ilegais
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um
número elevado de vezes (parágrafos 741-743) sem justificativa plausível (parágrafos 744-745).
747. Esse comportamento configura dolo eventual, conforme fundamentação expendida no início desta
instrução (parágrafos 76-80).
748. Dessa forma, tendo em vista que a conduta dolosa da empresa (parágrafo 746) resultou no logro de
terceiros – a Administração e licitantes concorrentes – quanto ao valor da proposta vencedora, às suas
verdadeiras condições de participação nos certames e à sua real intenção de obter a adjudicação,
consideram-se presentes os elementos requeridos para a caracterização de fraude às licitações, conforme
fundamentação (parágrafos 82-84).
749. Em face do exposto, conclui-se:
749.1 pela rejeição das justificativas apresentadas pela empresa Kimicalbino no que se refere à sua
incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do
período considerado, em um número elevado de vezes (parágrafo 746); e
749.2 pela declaração de sua inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 8 desta instrução (parágrafo 748).
III.3. Proposta de encaminhamento
750. Rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Kimicalbino Comércio Atacadista de Material
de Laboratório, CNPJ 05.054.633/0001-04, quanto à sua incidência nas condutas ilegais tipificadas no art.
7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado de
vezes (subparágrafo 749.1).
751. Declarar a inidoneidade da empresa Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório,
CNPJ 05.054.633/0001-04, para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública
Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 8 desta instrução (subparágrafo 749.2).
IV. G P Mattara Suprimentos para Informática – ME
(CNPJ 05.114.599/0001-08)
752. Nos 2.382 pregões em que a empresa G P Mattara Suprimentos para Informática – ME (G P
Mattara) participou, no período compreendido entre 30/4/2009 e 21/6/2012, identificou-se que, em 1.077

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

deles, pelo menos uma proposta da empresa foi recusada. No total, a empresa teve 9.464 propostas
recusadas em 32.426 itens de pregão dos quais participou (peça 252, p. 27).
753. Por questões de economia processual e racionalização administrativa, dessas 9.464 propostas
recusadas, a análise restringiu-se àquelas que se enquadravam nos critérios de seleção citados no item 143
do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 27-28), entre eles, um período menor (de 1º/6/2010 a
21/6/2012), de forma que foram questionadas 167 propostas recusadas da empresa (peça 252, p. 32),
listadas na Tabela 12 do Anexo 9 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 118-125), nas quais foram
encontrados indícios de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002.
754. Os motivos de recusa das propostas foram em decorrência de (peça 252, p. 33):
a) proposta em desacordo com as exigências do edital (71 casos – 42%);
b) produto ofertado não atende às especificações do edital (59 casos – 35%);
c) não enviou documentação conforme solicitado em edital (31 casos – 19%);
d) outros (6 casos – 4%).
755. Segundo mencionado no Relatório de Fiscalização, com relação às desclassificações decorrentes de
a empresa ter ofertado produto que desatendia às especificações do edital, verificou-se que em diversos
pregões foram ofertados cartuchos para impressora não originais apesar de essa exigência constar
explicitamente dos editais, o que constituiria um indício de que a empresa repetidamente infringiu o art.
7° da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 33).
756. Em face do exposto, foi promovida a oitiva da empresa G P Mattara, por meio do Ofício 221/2013-
TCU/Sefti (peça 267), para que justificasse suas condutas nos pregões relacionados no Anexo I do citado
ofício, nas quais não teria honrado as propostas apresentadas. Na oportunidade, a empresa foi cientificada
de que, caso não fossem acatadas as suas justificativas, o TCU poderia concluir pela ocorrência de fraude
a licitação, situação que poderia resultar na declaração da inidoneidade da empresa para participar de
licitação na Administração Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992.
757. Por meio de representante, a empresa apresentou sua defesa em 15/7/2013 (peça 308), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
IV.1. Análise das justificativas
Argumento 1 – Os produtos ofertados não desatenderiam às exigências do edital
758. Segundo o contestante, grande parte das recusas teria se dado por falta de qualificação técnica do
pregoeiro. Alega que, como os pregões são de diversos itens dos mais variados materiais, muitas vezes o
pregoeiro não compreenderia sequer a diferença entre cartucho original e cartucho produzido pelo
fabricante da impressora (peça 308, p. 3).
759. Aduz que não participa de licitações com cartuchos reciclados, remanufaturados ou recarregados.
Ressalta que ‘somente oferta produtos novos, originais’. Alega que, dessa forma, o item 186 do Relatório
de Fiscalização também teria incorrido em equívoco ao entender que cartucho original é o fabricado pela
mesma empresa que forneceu a impressora (peça 308, p. 8).
760. Argumenta que ‘como é notório e sabido, as marcas que constantemente são confundidas com
originalidade do produto são de valores bastante superiores que a média praticada por outras empresas
que ofertam produtos originais, mas similares e compatíveis, como é o caso da ora requerente’ (peça 308,
p. 8).
761. O defendente traz à luz o Acórdão 1.419/2012-TCU-Plenário, o qual, segundo ele, conteria
‘decisão favorável prolatada pelo TCU em processo onde se adquiriu cartuchos diversos do fabricante da
impressora’, e que corroboraria o seu entendimento (peça 308, p. 9; 11).
762. Consigna que a quase totalidade dos motivos de recusa, constantes nas alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘c’ do item
185 do Relatório de Fiscalização (parágrafo 754), que representam 96% das situações, ‘se deram, ora por
desconhecimento do pregoeiro, erro grosseiro de confundir e exigir marca, inclusive no qual também
incorre o órgão fiscalizador; ora por entender que os laudos estão fora do prazo exigido’ (peça 308, p. 9).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

763. Aduz que ‘ambos os entendimentos equivocados representam verdadeira infração à

Lei 8.666/1993, especialmente seu art. 25, inciso I, pois sem justificação prévia não se pode exigir marca,
sob risco de prejuízo ao erário e favorecimento de alguns’ (peça 308, p. 9-10).
764. As justificativas para os itens de pregão questionados são apresentadas na Tabela 5, a seguir, nos
termos empregados pelo defendente, agrupando-as por similaridade de motivo, com a totalização da
quantidade de itens de pregão abrangidos (peça 308, p. 3-8).

Caso Motivo da recusa Explicação técnica Qtde

itens
1 Ente público exigiu Art. 25, inciso I da Lei 8.666/1993 dispõe que 122
cartucho do fabricante da não se pode exigir marca na licitação – a
impressora requerente ofertou cartucho original de marca
diversa, atendendo aos ditames legais.
OU
Ente público exigiu A requerente oferta cartuchos novos, originais
de fábrica, entendendo-se como tal, aqueles
marca HP
feitos pela primeira vez, não recarregados,
remanufaturados, reciclados, assim, a
exigência de marca é vedada em lei, mas
constantemente confundida pelos pregoeiros.
2 Ente público afirma que Exigência vedada pela Lei 8.666/1993, art. 31
não houve apresentação 25, inciso I – condição que compromete,
de laudo técnico com restringe e frustra a participação; laudos do
data de expedição de até Inmetro normalmente são emitidos com
180 dias da data de validade de um a dois anos, e, ainda, exigiu-se
realização do pregão a marca HP.
3 Solicitado T133220 e não Falha ao digitar a numeração 1
T133230
4 Não mencionou garantia Lapso na digitação 1
5 Afirma que não foi Caiu a conexão com a internet e quando 2
respondido conseguiu novo contato já estava desativado
questionamento do
pregoeiro
6 Ente público afirma A requerente venceu outros itens do mesmo 2
desacordo com o edital edital
Tabela 5 – Empresa G P Mattara – Justificativas para os itens de pregão questionados
765. O requerente informa, ainda, que não venceu o certame com relação aos itens 9, 23, 54, 56, 57, 58,
59 e 60 do Pregão 70/2011 promovido pela Uasg 158122 (peça 308, p. 7).
Análise do argumento 1
766. Cabe registrar que existe jurisprudência nesta Corte considerando regular a indicação de marca,
desde que atendidas determinadas condições:
Em licitações referentes a compras, inclusive de softwares, é possível a indicação de marca,
desde que seja estritamente necessária para atender exigências de padronização e que haja
prévia justificação. (Súmula 270)
Admite-se como legal cláusula editalícia que exija que suprimentos e/ou peças de reposição de
equipamentos de informática sejam da mesma marca dos equipamentos originais, quando esses
se encontrarem no prazo de garantia e os termos da garantia expressamente consignarem que
135
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

ela não cobrirá defeitos ocasionados pela utilização de suprimentos e/ou peças de outras
marcas. (Acórdão 860/2011-Plenário)
A aquisição de insumos e materiais médicos especializados pode ser promovida com indicação
de marca, mas desde que a necessidade da aquisição fique técnica e devidamente justificada
nos autos do processo de licitação. (Acórdão 122/2014-Plenário)
767. Porém, esta instrução não se ocupa de avaliar, in concretu, a legalidade dos editais que
estabeleciam a exigência de determinada marca para o objeto licitado, uma vez que tal questão não
integra o escopo desta fiscalização. Esse tema já vem sendo sistematicamente abordado neste Tribunal em
outras oportunidades, como o demonstram o Acórdão 1.419/2012-TCU-Plenário, invocado pelo
requerente, e as jurisprudências retro mencionadas.
768. Ressalte-se que o cerne da questão de que se ocupa, neste momento, refere-se à análise da
legalidade da conduta do licitante nos pregões em que participou, à luz do art. 7º da Lei 10.520/2002.
769. Os casos 1, 2 e 6 da Tabela 5 (parágrafo 764), e aqueles em que o justificante afirma não ter
vencido o certame (parágrafo 765), totalizam 163 itens de pregão, o que representa, praticamente, a
totalidade dos 167 casos anteriormente questionados (98%). Os itens que o defendente alega não ter
vencido continuam a ser computados, tendo em vista que, conforme consta da ata do Pregão 70/2011
promovido pela Uasg 158122 (peça 417), o licitante ofertou o menor preço nos itens 9, 23, 54, 56, 57, 58,
59 e 60 desse pregão, mas foi desclassificado porque não atendia ao item 10.8 do edital, de forma que
deve ser considerada improcedente a sua afirmação quanto a não ter vencido os certames.
770. Em 132 desses 163 itens totalizados no parágrafo anterior, a desclassificação decorreu do
oferecimento de produto ou proposta em desacordo com as especificações do edital. Nos outros 31 itens
(caso 2 da Tabela 5; parágrafo 764), o motivo da recusa foi o não atendimento de requisito de habilitação.
771. Conforme se constata das informações constantes da Tabela 5, criada a partir de dados da
manifestação do justificante, o mesmo reconhece os números constantes dos parágrafos precedentes, bem
como as razões de recusa que foram consignadas pelos pregoeiros. Contudo, alega em sua defesa a
suposta ilicitude da exigência de marca e do prazo de validade estipulado para o laudo técnico. O
requerente alega que, ao ofertar cartuchos novos e originais de fábrica, mesmo que de marca diversa da
requerida, estaria fornecendo produto em conformidade com a exigência dos editais.
772. Porém, o fato de o licitante considerar ilegal determinada cláusula editalícia não o autoriza a
formular proposta ou ofertar produto em desacordo com as exigências estabelecidas no instrumento
convocatório. Enquanto vigente no ordenamento jurídico, o edital de licitação goza da presunção de
legalidade, razão pela qual deve ser respeitado.
773. Por outro lado, a lei confere aos licitantes várias oportunidades para contestar eventual disposição
do edital que considerem ilegal, tais como os pedidos de esclarecimento, a impugnação do ato
convocatório do pregão, o recurso e a representação junto a esta Corte. O requerente não demonstrou,
contudo, ter utilizado algum desses recursos colocados à sua disposição nos casos reclamados.
774. Além disso, na maior parte dos casos citados, o edital exigiu não somente que os cartuchos fossem
novos e originais de fábrica, mas também estabeleceu a marca desses cartuchos. O edital do Pregão
6/2012 promovido pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa (Uasg 135032) ilustra
esta situação (peça 418, p. 25):
Nos itens 05, 17, 32, 33, 34 e 35, os suprimentos cotados deverão ser da mesma marca do
equipamento, devido a utilização em equipamentos de aquisição recente, ainda vinculados a
garantias de fábrica. A utilização destes produtos é necessária para a manutenção da garantia
dos equipamentos.
775. As descrições dos itens de pregão mencionados no parágrafo anterior, constantes do termo de
referência, especificavam claramente as marcas exigidas (peça 418, p. 24-25). Nada obstante, a empresa
concorreu aos referidos itens, ofertando produtos de marca diferente daquelas especificadas no edital
(peça 419).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

776. Conforme exigência legal, o licitante, para poder participar dos pregões, declarou que cumpria
plenamente os requisitos de habilitação e que suas propostas estavam em conformidade com as exigências
dos instrumentos convocatórios. No caso em tela, contudo, o licitante sabia, de antemão, que não as
cumpria, como a própria linha de defesa ora empregada evidencia. A declaração falsa, nesse sentido, é
considerada comportamento inidôneo, nos moldes preliminarmente consignados (parágrafos 48-53).
777. A justificativa apresentada no caso 6 da Tabela 5 (parágrafo 764), de que o requerente ‘venceu
outros itens do mesmo edital’, não tem o condão de afastar a ilicitude de ter ofertado proposta em
desacordo com as disposições do edital para os dois itens de pregão a que o caso 6 se refere.
778. Por fim, considerando as justificativas apresentadas pelo requerente, o item 17, do Pregão 294/2011
(Uasg 154051), o item 10, do Pregão 429/2010 (Uasg 154051), e os itens 85 e 94, do Pregão 352/2010
(Uasg 153163), referenciados nos casos 3, 4 e 5, respectivamente, da Tabela 5 (parágrafo 764), foram
excluídos da relação constante do Anexo 9, em face da inexistência de recorrência daquelas causas de
desclassificação (erro de digitação na proposta e falha na conexão com a internet) no conjunto
questionado.
779. Ante o exposto, tendo em vista que nos 163 itens de pregão relacionados no Anexo 9 os produtos
ofertados ou as propostas formuladas estavam em desacordo com as exigências do edital, o Argumento 1
deve ser refutado.
Argumento 2 – Não teria havido fraude ao certame
780. Segundo o contestante, não haveria qualquer indício de fraude ou possibilidade de lhe ser imputada
conduta fraudulenta, pois nunca teria prejudicado o processo licitatório. Entende que, ‘ao contrário, deve
a fiscalização aprofundar seus conhecimentos sobre a indevida exigência de marcas que constantemente
vem ocorrendo junto aos órgãos públicos, esta medida sim, temerária e prejudicial aos cofres públicos’
(peça 308, p. 9).
781. Alega que nunca teria agido com dolo ou culpa, uma vez que a grande maioria das recusas teria se
dado por desconhecimento técnico dos pregoeiros ou por exigência de marcas – conforme Argumento 1
tratado anteriormente –, ficando ‘inequivocamente demonstrado que os órgãos licitantes (...) agiram com
acerto ao não autuarem a requerente’ (peça 308, p. 10).
782. Requer, em face do exposto, que seus esclarecimentos sejam acatados, e julgado que não houve
fraude, ‘uma vez que produto original não é exclusivamente o fabricado por determinada empresa, mas
produto novo, certificado e com garantia, tais como os apresentados por esta requerente’ (peça 308, p.
10).
Análise do argumento 2
783. A alegação quanto à indicação de marca nos editais já foi tratada na análise do argumento anterior.
784. No que se refere ao aspecto subjetivo da conduta do licitante, não há necessidade da comprovação
de dolo ou má fé para a configuração de conduta ilícita elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme
já consignado nesta instrução (parágrafos 28-32).
785. Na análise do argumento anterior, evidenciou-se que 98% das propostas recusadas da empresa
decorreram da oferta de produto em desacordo com as exigências do edital (79%) ou do descumprimento
de condição de habilitação (19%).
786. No caso das propostas recusadas em virtude da oferta de produto em desacordo com as exigências
do edital, a justificativa apresentada pelo requerente questiona a indicação de marca nos editais, e defende
que a marca ofertada atenderia às condições de originalidade. Nos casos de descumprimento de condição
de habilitação, o justificante alega que a exigência de apresentação de laudo técnico, com data de
expedição de até 180 dias da data de realização do pregão, afrontaria o inciso I do art. 25 da Lei
8.666/1993, defendendo que os laudos do Inmetro normalmente são emitidos com validade de um a dois
anos. Esses argumentos evidenciam que o requerente tinha consciência de que estava ofertando marca
diversa das exigidas e de que não dispunha de laudo emitido no prazo de 180 dias, conforme requerido no
edital.

137
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

787. Tal atitude, de conscientemente ofertar produtos ou formular propostas em desacordo com as
especificações do edital, caracteriza conduta inidônea, passível de punição nos moldes do art. 7º da Lei
10.520/2002 (parágrafos 48-53). Além disso, a empresa incorreu repetidamente nessa conduta, ao longo
do período considerado, como se pode observar na relação constante do Anexo 9.
788. Ressalta-se novamente o dolo eventual, que se configura pelo comportamento repetitivo do
licitante que acarretou as suas sucessivas desclassificações nos certames relacionados no Anexo 9 desta
instrução, e que evidencia a ação deliberada do agente, assumindo o risco de prejudicar terceiros e o
procedimento licitatório, com a devida consciência da ilicitude dos atos praticados e do resultado que eles
provocam (parágrafos 76-80).
789. Dessa forma, estando configurada a conduta dolosa da empresa, a qual resultou no logro de
terceiros – a Administração e licitantes concorrentes – quanto ao valor da proposta vencedora e às suas
verdadeiras condições de participação nos certames, consideram-se presentes os elementos requeridos
para a caracterização de fraude às licitações, conforme fundamentação anteriormente apresentada
(parágrafos 82-84).
790. Ante o exposto, tendo em vista a evidenciação de que o defendente incorreu em comportamento
caracterizado como fraude às 32 licitações a que se referem os 163 itens de pregão relacionados no Anexo
9, o Argumento 2 deve ser rejeitado.
IV.2. Conclusão
791. O requerente incorreu em conduta inidônea ao participar das licitações dos itens de pregão
relacionados no Anexo 9 sem que atendesse às condições estabelecidas nos editais, pois os produtos
ofertados ou as propostas formuladas estavam em desacordo com as exigências (parágrafos 776 e 779).
792. O requerente cometeu fraude às 32 licitações a que se referem os 163 itens de pregão relacionados
no Anexo 9, tendo em vista que conscientemente ofertou produtos ou formulou propostas em desacordo
com as especificações do edital, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número
elevado de vezes (parágrafos 788-790).
793. Em face do exposto, conclui-se:
793.1 pela rejeição das justificativas apresentadas pela empresa G P Mattara no que se refere à sua
incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do
período considerado, em um número elevado de vezes (parágrafos 779 e 787); e
793.2 pela declaração de sua inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 9 desta instrução (parágrafo 790).
IV.3. Proposta de encaminhamento
794. Rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa G P Mattara Suprimentos para Informática –
ME, CNPJ 05.114.599/0001-08, quanto à sua incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei
10.520/2002, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado de vezes
(subparágrafo 793.1).
795. Declarar a inidoneidade da empresa G P Mattara Suprimentos para Informática – ME, CNPJ
05.114.599/0001-08, para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal,
com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 9 desta instrução (subparágrafo 793.2).
V. Vetec Química Fina Ltda.
(CNPJ 29.976.032/0001-09)
796. Nos 1.078 pregões em que a empresa Vetec Química Fina Ltda. (Vetec) participou, no período
compreendido entre 30/4/2009 e 21/6/2012, identificou-se que, em 369 deles, pelo menos uma proposta
da empresa foi recusada. No total, a empresa teve 2.382 propostas recusadas em 50.799 itens de pregão
dos quais participou (peça 252, p. 27).

138
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

797. Por questões de economia processual e racionalização administrativa, dessas 2.382 propostas
recusadas, a análise restringiu-se àquelas que se enquadravam nos critérios de seleção citados no item 143
do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 27-28), entre eles, um período menor (de 1º/6/2010 a
21/6/2012), de forma que foram questionadas 158 propostas recusadas da empresa (peça 252, p. 33),
listadas na Tabela 13 do Anexo 10 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 126-135), nas quais foram
encontrados indícios de infração ao art. 7° da Lei 10.520/2002.
798. Os motivos de recusa das propostas foram em decorrência de (peça 252, p. 33-34):
a) proposta em desacordo com as exigências do edital (95 casos – 60%);
b) produto ofertado não atende às especificações do edital (36 casos – 23%);
c) desclassificação a pedido do licitante (15 casos – 9%);
d) outros (12 casos – 8%).
799. Segundo consignado no Relatório de Fiscalização, depreende-se das razões pelas quais as propostas
foram recusadas, listadas no parágrafo anterior, que, em 83% dos casos analisados, a empresa teria se
comportado de forma irregular, ofertando produtos ou formulando propostas em desacordo com o edital,
o que constituiria um indício de que repetidamente infringiu o art. 7° da Lei 10.520/2002 (peça 252, p.
34).
800. Além disso, o Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 26) registrou que a empresa Vetec, cujo
capital social pertence integralmente à empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda. (Sigma),
CNPJ 68.337.658/0001-27, desde 3/6/2011 (peça 215), teve 22 propostas recusadas para itens de pregão
em que o objeto foi adjudicado para sua proprietária, conforme se constata nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26,
28, 44, 49, 51, 52, 61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120 do Pregão 22/2011, de 30/11/2011, do
Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (Uasg 130103; peça 216).
801. Segundo entendimento consignado do mencionado relatório (peça 252, p. 34), a existência de
relação societária entre as empresas por ocasião da participação simultânea no pregão retro mencionado, e
a efetiva obtenção de vantagem de uma delas em decorrência do comportamento da outra, configurariam
indício de conluio entre as duas e, consequentemente, de fraude ao Pregão 22/2011, do Laboratório
Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (Lanagro-RS).
802. Em face do exposto, foi promovida a oitiva da empresa Vetec, por meio do Ofício 222/2013-
TCU/Sefti (peça 268), para que justificasse as seguintes condutas:
a) nos pregões relacionados no Anexo I do citado ofício, nos quais não teria honrado as propostas
apresentadas;
b) no Pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio
Grande do Sul (Uasg 130103; peça 216), no qual participou juntamente com a empresa Sigma-Aldrich
Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, sua controladora, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51,
52, 61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, a qual teria se beneficiado das suas desclassificações,
com a adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas suas propostas desclassificadas.
803. Na oportunidade, a empresa foi cientificada de que, caso não fossem acatadas as suas justificativas,
o TCU poderia concluir pela ocorrência de fraude a licitação, situação que poderia resultar na declaração
da inidoneidade da empresa para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do
art. 46 da Lei 8.443/1992.
804. Por meio de representante, a empresa apresentou sua defesa em 8/8/2013 (peça 334), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir, separadamente, por questionamento.
V.1. Do questionamento sobre não ter honrado as propostas apresentadas
V.1.1. Análise das justificativas
Argumento 1 – A quantidade de ocorrências deveria ser relativizada
805. O defendente argumenta que atua há mais de trinta anos com excelência no ramo da indústria,
comércio, importação, exportação e fabricação de produtos químicos e materiais para laboratório,
participando constantemente de licitações, de modo que o número de 131 itens em que teve proposta

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

recusada deve ser relativizado, tendo em vista o seu longo histórico de contratações bem sucedidas com o
Poder Público. A empresa frisa que o próprio Relatório de Fiscalização teria indicado que a Vetec
participou, nesse mesmo período de amostragem, de um total de 1.078 certames na modalidade de pregão,
tendo somente 131 propostas recusadas (peça 334, p. 4, § 10).
Análise do argumento 1
806. Cabe esclarecer que a empresa está sendo questionada quanto a 158 propostas recusadas, conforme
constou do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 33), e não 131, como apresentado em sua justificativa.
Aparentemente, a empresa não está considerando no seu cálculo os 27 itens mencionados nas alíneas ‘c’ e
‘d’ do parágrafo 798, nos quais foi desclassificada a pedido (15 itens), por ter apresentado proposta
inexequível (2 itens), porque não enviou proposta dentro do prazo (3 itens) e porque não enviou os
documentos de habilitação (7 itens). Os casos 18 a 21 da Tabela 7, que consolida a Tabela Demonstrativa
dos Motivos de Recusa das Propostas, encaminhada pelo próprio justificante (peça 334, p. 20-39),
confirmam esses números.
807. Outra afirmação do justificante que merece reparo é a de que o Relatório de Fiscalização teria
indicado que a Vetec participou de 1.078 pregões, tendo somente 131 propostas recusadas. Conforme
consta da Tabela 2 do item 140 do Relatório de Fiscalização (peça 252, p. 27), a empresa Vetec Química
Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, participou de 1.078 pregões, nos quais teve 2.382 itens com
proposta recusada, e não 131, como afirmou.

CNPJ Pregões de Pregões com Itens de Itens com

que proposta que proposta
participou recusada participou recusada
29.976.032/0001-09 1.078 369 50.799 2.382
Tabela 6 – Empresa Vetec – Total de propostas recusadas (30/4/2009 a 21/6/2012)
808. No item 188 do Relatório de Fiscalização, os números constantes na referida Tabela 2 do item 140
são confirmados, nos seguintes termos: ‘A empresa Vetec Química Fina Ltda. teve um total de 2.382
propostas recusadas, distribuídas em 369 pregões dos 1.078 em que participou no período, conforme se
depreende da análise da tabela 2’ (peça 252, p. 33).
809. No item 139 do Relatório de Fiscalização, consta que o período fiscalizado, no qual foram
identificadas tais ocorrências, foi de 30/4/2009 e 21/6/2012 (peça 252, p. 27). No entanto, visando a
economia processual e a racionalização administrativa, esse período foi reduzido para 1º/6/2010 a
21/6/2012, bem como outros filtros foram aplicados, com o intuito de reduzir o número de propostas
recusadas que seriam objeto de questionamento nas oitivas (itens 141 a 147 do Relatório de Fiscalização;
peça 252, p. 27-28).
810. Dessa forma, resultou que a empresa Vetec foi instada a se manifestar somente sobre 158 das suas
2.382 propostas recusadas (itens 190, 291.5 e 291.6 do Relatório de Fiscalização; peça 252, p. 33, 55,
126-135).
811. A respeito do argumento de que o número de propostas recusadas deveria ser relativizado, verifica-
se pelo conteúdo da Tabela 6 que a empresa foi desclassificada em pelo menos um item de pregão, em
34% dos pregões de que participou (369/1.078). No total, a empresa concorreu a 50.799 itens de pregão,
sendo desclassificada em 2.382 deles, o que equivale a 5% de itens de proposta recusados (2.382/50.799).
812. Embora a quantidade de itens de proposta recusados frente à quantidade de itens de proposta
formulados não se mostre elevada, entende-se que, mesmo percentuais inferiores ao verificado nesse caso
deveriam constituir objeto de questionamento, tendo em vista que, em tese, as desclassificações de
licitantes em pregões eletrônicos decorrem tipicamente das condutas irregulares elencadas no art. 7º da
Lei 10.520/2002.
813. Dessa forma, ainda que o percentual de 5% de desclassificações do justificante possa ser
considerado reduzido, as condutas que deram causa a 2.382 desclassificações em três anos merecem ser
questionadas.

140
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

814. Ante o exposto, e tendo em vista que a relativização da quantidade de desclassificações do

justificante em face do número de participações não tem o condão de afastar a análise da sua
responsabilidade pela recusa das propostas constantes do Anexo 10 do Relatório de Fiscalização
(peça 252, p. 126-135), considera-se prejudicado o Argumento 1.
Argumento 2 – Não teria havido ilícito
815. A empresa contesta o Relatório de Fiscalização, alegando que a imputação a ela de ‘conduta
irregular, ofertando produtos ou formulando proposta em desacordo com o edital’ não se coadunaria com
a realidade (peça 334, p. 4, § 11).
816. Ressalta seu entendimento de que ‘a mera recusa de proposta de um licitante, com a sua
consequente desclassificação de algum item do certame, não representa, por si só, qualquer ilícito’. Alega
que a recusa da proposta decorre de simples subsunção da proposta formulada às regras constantes do
instrumento convocatório, e que não se está a falar de licitude ou de ilicitude na conduta do licitante (peça
334, p. 4, § 12)
817. Nesse sentido, invoca a seguinte doutrina de Marçal Justen Filho (peça 334, p. 4-5, § 13; grifo do
justificante):
A pura e simples ausência de entrega de documentos é irrelevante e juridicamente neutra.
Assim, se o sujeito comparece à licitação, credencia-se e pretende apresentar apenas o
envelope com sua proposta, esquecendo-se daquele contendo os documentos, não estará
configurado o ilícito ora examinado. A Administracão excluirá desde logo o sujeito do certame
(Comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. ed.. São Paulo: Dialética, 2013.
p. 247)
818. O defendente conclui, com base no exposto, que o fato de ‘a Vetec ter eventualmente apresentado
documentos em desacordo com alguns editais de licitação não caracteriza ilícito’, o que já afastaria a
possibilidade de que lhe fosse aplicada qualquer sanção (peça 334, p. 5, § 14).
Análise do argumento 2
819. De acordo com o exposto no parágrafo 806, a desclassificação pela não apresentação de
documentação exigida para o certame respondeu somente por dez dos 158 casos questionados
(considerando-se, também, como tal, o não envio da proposta dentro do prazo), de maneira que a
argumentação do defendente não se aplica à maioria das condutas sob análise. Porém, ad argumentandum
tantum, registre-se que a não entrega de documentação exigida para o certame constitui ilegalidade
expressamente tipificada no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme fundamentação constante desta
instrução (parágrafos 42-47).
820. A principal razão das desclassificações ora questionadas, correspondente a 83% dos casos
(131/158), foi a oferta de produtos ou formulação de propostas em desacordo com o edital
(parágrafo 799). Nesses 131 itens de pregão, para ser considerada apta a concorrer, a empresa teve que
declarar que cumpria plenamente os requisitos de habilitação, e que sua proposta estaria em conformidade
com as exigências do instrumento convocatório. No entanto, após a sessão de lances nos quais a empresa
sagrou-se vencedora, não se confirmou a veracidade dessas declarações, tendo em vista que os produtos
ou propostas não atendiam às exigências do edital.
821. Conforme consignado na fundamentação desta instrução (parágrafos 48-53), a declaração falsa,
relativa ao cumprimento dos requisitos de habilitação e proposta, sujeita o licitante a sanções e configura
o comportamento inidôneo elencado no rol de condutas ilícitas constantes do art. 7º da Lei 10.520/2002
(parágrafo 35).
822. De igual modo, a desclassificação a pedido do licitante, que responde por quinze dos 158 casos
questionados, também se caracteriza como uma conduta ilícita prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002, pois
equivale a não manter a proposta, conforme fundamentação exposta inicialmente (parágrafos 37-41).
823. Ante o exposto, tendo em vista que as razões que levaram à recusa das propostas do justificante
constituem ilícitos previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002, o Argumento 2 deve ser rejeitado.

141
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

824. É possível, contudo, que em alguns casos a responsabilidade pela desclassificação não seja
atribuível ao justificante, o que será objeto de análise a seguir.
Argumento 3 – A desclassificação não teria se dado por culpa da empresa
825. O defendente alega que muitas de suas desclassificações ocorreram em razão ‘de normas dúbias
dos editais e de motivos obscuros levantados pelos pregoeiros, motivos estes que não encontravam
fundamento nos editais’ (peça 334, p. 5, § 15).
826. Como exemplo, cita o caso do Pregão 9/2010 promovido pela Embrapa, cujo edital exigia, para o
item 4, que os licitantes cotassem ‘acetato de cálcio p.a 500g compatível com marcas Merck ou similar’.
Informa que ofertou marca similar, ao menor preço, mas que o pregoeiro teria recusado sua proposta sob
o fundamento de que ‘o produto ofertado não atende ao exigido nos estudos desenvolvidos pela
pesquisadora Dra. Flávia Alcântara’. Em face disso, alega que a desclassificação da Vetec não se deu por
alguma desconformidade com o edital, ‘mas por mera preferência por outra marca’. Chama a atenção para
o fato de que, na disputa desse item, outras seis empresas teriam sido desclassificadas sob a mesma
justificativa, até que se alcançou a única empresa que havia ofertado produto da marca Merck (peça 334,
p. 5-6, § 16-17).
827. Aduz que a mesma situação teria se repetido em todos os itens em que participou nos
Pregões 9/2010, 16/2010 e 5/2011, da Embrapa, nos Pregões 116/2010 e 87/2011, da Universidade
Federal de Lavras, além de diversos itens do Pregão 28/2010 do Lanagro-RS. Esclarece que as aludidas
pesquisas científicas que embasaram as justificativas de desclassificação feitas pela Administração não
vinham descritas em edital. Novamente, afirma que o licitante que cotava a marca pré-determinada era
sempre o favorecido (peça 334, p. 6, § 18).
828. Alega que, de forma similar, teria sido desclassificado nos pregões 227/2010 da Universidade
Federal de Uberlândia, e no Pregão 231/2010 da Universidade Federal de Ouro Preto, as quais, embora
não houvessem determinado marca, fundamentaram as recusas de modo vago (peça 334, p. 6, § 19).
829. Informa, também, que em um item do Pregão 28/2010 do Lanagro, e em dois itens do Pregão
242/2010 da Universidade Federal de Santa Maria, teria sido novamente desclassificado ‘não por
descumprir os respectivos editais’, mas porque ofertou valor maior do que o máximo previsto pelo órgão
e não aceitou negociar. Registra que ‘afinal, obviamente, não estava obrigada a reduzir o seu preço’ (peça
334, p. 6, § 20).
830. O defendente consigna que essas situações anteriormente relatadas totalizam 39 itens de pregão.
Acrescenta que, em outros 68 casos, a recusa da proposta deveu-se à não inclusão, no campo ‘Descrição
detalhada do objeto’, do código do material. Alega que a absoluta maioria dos órgãos que se utiliza do
sistema Comprasnet não exige tais especificações, ou pelo menos não o fazem sob pena de
desclassificação (peça 334, p. 6-7, § 21-22).
831. O contestante, no Anexo I de sua manifestação, encaminhou Tabela Demonstrativa dos Motivos de
Recusa das Propostas, onde elenca os itens de pregão questionados, esclarecendo o motivo da recusa e
consignando seu entendimento sobre se o motivo da recusa constaria ou não em edital (peça 334, p. 20-
39).
832. Tais razões são apresentadas de forma consolidada, na Tabela 7, a seguir, nos termos empregados
pelo defendente, mas com pequenas adaptações que buscam agrupar argumentações similares.

Caso O motivo Esclarecimento da Vetec Qtde

da recusa itens
está em
edital?
1 sim Por erro, a Vetec ofertou produto, frasco, embalagem ou 11
forma de entrega em desacordo com o edital.
2 sim A Vetec ofertou produto com pureza diferente da solicitada 1
em edital
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3 não A Vetec ofertou produto não localizado em catálogo para 2

conferência de especificações, enquanto que o edital sequer
solicitava catálogo.
4 não A Vetec ofertou produto cujo tamanho do frasco não consta 1
no catálogo do site, enquanto que o edital sequer solicitava
catálogo.
5 sim A Vetec não inseriu no campo ‘descrição detalhada do objeto’ 5
a pureza do produto ofertado.

6 sim A Vetec não inseriu no campo ‘descrição detalhada do objeto’ 68

o código do material ofertado. Normalmente, o Comprasnet
não exige esse detalhamento.
7 sim A Vetec não inseriu no campo ‘descrição detalhada do objeto’ 1
o nº do CAS do produto ofertado.

8 sim A Vetec não aceitou negociar o valor do item pelo valor 1

máximo de referência estipulado no Anexo I do edital, razão
pela qual foi desclassificada nos termos do item 7.2 do edital.
Como a Vetec não estava obrigada a negociar, não há
irregularidade em sua conduta.
9 não A Vetec não aceitou negociar o valor do item pelo valor 2
máximo de referência estipulado no edital, razão pela qual foi
desclassificada. Como a Vetec não estava obrigada a
negociar, não há irregularidade em sua conduta.
10 não O termo de referência exigia determinada(s) marca(s) ou 9
similar. Assim, acertadamente, a Vetec cotou marca similar,
ofertando o menor preço. No entanto, o pregoeiro recusou a
proposta da Vetec argumentando que o produto não atendia ao
exigido em estudos desenvolvidos. Quem cotou a marca
indicada (ou uma das marcas indicadas), ganhou.
11 não O termo de referência exigia determinada(s) marca(s) ou 2
similar. Assim, acertadamente, a Vetec cotou marca similar,
ofertando o menor preço. No entanto, o pregoeiro recusou a
proposta da Vetec argumentando que o produto não atendia ao
exigido em estudos desenvolvidos. Ganhou quem ofertou
marca diferente da indicada.
12 não O termo de referência exigia determinada(s) marca(s) ou 18
similar. Assim, acertadamente, a Vetec cotou marca similar,
ofertando o menor preço. No entanto, o pregoeiro recusou a
proposta da Vetec argumentando que o produto não atendia ao
exigido em estudos desenvolvidos.
13 não Segundo a planilha de especificação do edital, as marcas 1
Vetec, Sigma, Merck, Himedia, Isofar, Apllied Biosystem,
Promega e Invitrogen eram consideradas de primeira
qualidade, de modo que os materiais de qualidade inferior
seriam desclassificados. Conforme consta do próprio

143
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

Relatório de Fiscalização, a proposta da Vetec foi recusada,

pois o produto cotado estava sendo usado em pesquisas de
pós-graduação, sendo necessária a continuidade no uso de
uma determinada marca – a qual, porém, não vinha exigida no
edital.
14 sim O termo de referência exigia a marca Bio-Rad. A Vetec errou 1
ao participar deste item.

15 não O termo de referência não exigia nenhuma marca específica. 4

No entanto, a despeito de ofertar o menor valor, o pregoeiro
recusou a sua proposta argumentando que o produto não
atendia ao exigido em estudos desenvolvidos. Não sabemos o
que foi levado em consideração neste caso.
16 não O edital não exigia nenhuma marca específica. No entanto, a 2
despeito de ofertar o menor valor, o pregoeiro recusou a sua
proposta argumentando que o produto não atendia ao exigido
em estudos desenvolvidos. Conforme consta do próprio
Relatório de Fiscalização, a proposta da Vetec foi recusada,
pois havia a necessidade do órgão licitante de continuar com o
uso de uma determinada marca – a qual, porém, não vinha
exigida no edital.
17 não A amostra da Vetec não foi aprovada, a despeito de não 2
constar em edital a exigência de aprovação da amostra.

18 A Vetec solicitou o cancelamento de sua proposta 15

19 sim Proposta não foi entregue dentro do prazo. 3
20 sim Os documentos exigidos para habilitação não foram 7
encaminhados por e-mail no prazo estipulado em edital. A
Vetec esclarece que, no mesmo dia, participou de oito
pregões, não conseguindo atender ao exíguo prazo de sessenta
minutos para envio da documentação.
21 O pregoeiro alegou que o valor ofertado pela Vetec era 2
inexequível
Tabela 7 – Empresa Vetec – Consolidação dos esclarecimentos para as propostas recusadas
Análise do argumento 3
833. Consultou-se o edital e a ata do Pregão 9/2010 promovido pela Embrapa Hortaliças (Uasg 135040),
com o intuito de verificar a pertinência das alegações do justificante no que toca ao tratamento que a
Unidade Gestora teria dado ao item 4 desse pregão (parágrafo 826).
834. No termo de referência constante do Anexo I do edital, o item 4 possui a seguinte descrição:
‘ACETATO DE CÁLCIO P.A 500g COMPATÍVEL COM MARCAS MERCK OU SIMILAR’ (peça
420, p. 28). Os mesmos termos aparecem na descrição complementar do item, na ata do pregão (peça 421,
p. 1). Na mesma ata, consta que o defendente ofertou produto da marca Vetec, com a seguinte descrição:
‘ACETATO DE CALCIO PA - FR 500 GR’ (peça 421, p. 4).
835. Não foi localizada no edital qualquer outra exigência referente ao objeto licitado, além da descrição
constante do parágrafo anterior. Assim, não se identificou menção à necessidade de atendimento a
estudos desenvolvidos por pesquisadores, nos termos da seguinte justificativa apresentada pelo pregoeiro
para a desclassificação do defendente: ‘Conforme justificativa presente no processo. O produto ofertado

144
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

não atende ao exigido nos estudos desenvolvidos pela pesquisadora Dra. Flávia Alcântara’ (peça 421, p.
6). O edital também não especifica o que caracterizaria a compatibilidade e a similaridade com a marca
Merck. Situação idêntica se verificou nos itens 27 e 129 do referido pregão (peças 420 e 421), nos quais a
empresa também foi convocada a justificar sua desclassificação nestes autos.
836. Com relação à informação do requerente de que a mesma situação teria se repetido em outros
pregões promovidos pela Embrapa e por outras entidades (parágrafo 827), realizou-se a análise dos
Pregões 16/2010 e 5/2011 da Embrapa Hortaliças (Uasg 135040), dos Pregões 116/2010 e 87/2011 da
Universidade Federal de Lavras (Uasg 153032), e do Pregão 28/2010 do Laboratório Nacional
Agropecuário no Rio Grande do Sul – Lanagro-RS (Uasg 130103).
837. No Pregão 16/2010 promovido pela Embrapa Hortaliças, os motivos registrados para a recusa das
propostas do justificante nos itens 5, 6, 7, 8, 9, 17, 19, 20, 21, 27, 29, 34, 37, 53, 83, 84, 85, 86, 87, 94 e
100 são parecidos com os expostos nos parágrafos precedentes: ‘o produto não atende as necessidades
devido as suas características qualitativas que porventura influenciariam no resultado da pesquisa
idealizada pela Dra. (...), conforme justificativa anexa ao processo’ (peça 422). Contudo, o edital também
não versa sobre quais são as mencionadas características (peça 423).
838. No Pregão 5/2011 promovido pela mesma entidade, o requerente está sendo arguido por suas
desclassificações nos itens 65, 67 e 142. Nesses itens, o edital especifica determinada(s) marca(s) ou
similar(es), mas não dispõe sob os aspectos constantes das justificativas apresentadas pelo pregoeiro para
a recusa das propostas, como, por exemplo, o grau de pureza que teria sido exigido pela pesquisadora
solicitante (peça 424-425).
839. No Pregão 116/2010 promovido pela Universidade Federal de Lavras (Uasg 153032), o motivo
registrado para a recusa das propostas referentes aos itens 90 e 91 foi que ‘a proposta não atende à
demanda do setor solicitante’ (peça 426, p. 6-7). As especificações constantes do Anexo II do edital (peça
427, p. 19), foram as seguintes:
a) para o item 90: ‘Celulose microcristalina frasco 250 gramas. Marca: Aldrich ou equivalente’;
b) para o item 91: ‘Cério (IV) sulfato de amônio dihidratado, (Ce(NH4)4(SO4)4 2H2O). CAS: 10378-
47-9. Grau: > 99%, frasco c/ 100g. Marca: (Sigma-Aldrich) ou equivalente’.
840. O justificante ofertou os seguintes produtos:
a) para o item 90: ‘Marca: Vetec. Fabricante: Vetec. Descrição: Celulose microcristalina – fr. 250 gr’
(peça 426, p. 5);
b) para o item 91: ‘Marca: Vetec. Fabricante: Vetec. Descrição: Cério (IV) sulfato de amônio
dihidratado, (Ce(NH4)4(SO4)4 2H2O). CAS: 10378-47-9. Grau: >99%, frasco c/ 100g’ (peça 426, p. 6).
841. De maneira idêntica aos casos citados anteriormente, não foi explicitada a razão pela qual os
produtos ofertados não atenderiam à demanda do setor solicitante.
842. No Pregão 87/2011, também promovido pela Universidade de Lavras, o item 43 é descrito da
seguinte forma: ‘Ácido Bórico p.a. ACS. 6 Kg’ (peça 428, p. 16). A planilha de especificação dos
materiais, constante do Anexo II do edital, trazia, também, importantes observações sobre marcas e
requisitos de diversos itens licitados (peça 428, p. 14), mas não fazia qualquer referência ao item 43. O
justificante ofertou produto da marca e fabricante Vetec, com a seguinte descrição: ‘Ácido Bórico p.a.
ACS. – fr 500gr. – 6 unidades’ (peça 429, p. 4).
843. A proposta foi desclassificada com a seguinte justificativa: ‘Proposta recusada, pois o reagente está
sendo utilizado nas pesquisas da pós-graduação e se torna necessário a continuidade desta marca para que
não ocorra alterações nos experimentos em andamento e análises com resultados inconfiáveis’ (peça 429,
p. 5). Embora a justificativa apresentada pelo pregoeiro não encontre respaldo no edital, uma vez que não
foi especificada a referida marca, não assiste razão ao interessado, nesse caso, tendo em vista que ele
ofertou somente metade da quantidade solicitada, e, por este motivo, caberia sua desclassificação.
844. Quanto ao Pregão 28/2010 promovido pelo Lanagro-RS (Uasg 130103), o justificante contesta sua
desclassificação nos itens 15, 17, 21, 44, 48, 100 e 114. As justificativas apresentadas pelo pregoeiro para
a recusa das propostas do justificante referentes a esses itens foram as seguintes:

145
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

a) item 15: ‘fornecedor apresentou sua proposta com produto não localizado para conferência de
especificação, não atendendo as exigências do presente edital, conforme item 5.3 e termo de referência,
anexo I’ (peça 430, p. 23);
b) item 17: ‘fornecedor apresentou sua proposta com produto com referência não encontrada no
catálogo do site, não atendendo as exigências do presente edital, conforme item 5.3 e termo de referência,
anexo I’ (peça 430, p. 27);
c) item 21: ‘fornecedor não aceitou a negociação do preço de sua proposta ao valor de referência,
portanto o item está desclassificado, conforme item 7.2. do edital’ (peça 430, p. 32);
d) item 44: ‘fornecedor apresentou sua proposta com produto com referência diferente do catálogo
para a especificação requerida, não atendendo as exigências do presente edital, conforme item 5.3 e termo
de referência, anexo I’ (peça 430, p. 37);
e) item 48: ‘fornecedor apresentou sua proposta com produto onde não consta referência no catálogo
no site do frasco cotado, não atendendo as exigências do presente edital, conforme item 5.3 e termo de
referência, anexo I’ (peça 430, p. 40);
f) item 100: ‘fornecedor apresentou sua proposta com produto onde a referência ofertada não
corresponde com a especificação requerida, não atendendo as exigências do presente edital, conforme
item 5.3 e termo de referência, anexo I’ (peça 430, p. 55);
g) item 114: ‘fornecedor apresentou sua proposta com produto que a referência ofertada não
corresponde a especificação requerida, não atendendo as exigências do presente edital, conforme item 5.3
e termo de referência, anexo I’ (peça 430, p. 61).
845. O item 5.3 do edital dispõe que: ‘Será desclassificada a proposta que não atenda às exigências do
presente edital e seus anexos, for omissa ou apresente irregularidades insanáveis’ (peça 431, p. 4).
846. No Anexo I (Termo de Referência), além da especificação dos itens licitados, consta a seguintes
observação (peça 431, p. 14):
No campo ‘DESCRIÇÃO DETALHADA DO OBJETO’, no COMPRASNET, além do
detalhamento do produto ofertado, deverá constar CÓDIGO ou REFERÊNCIA dos mesmos. A
PROPOSTA QUE NÃO ATENDER A ESSA SOLICITAÇÃO SERÁ DESCLASSIFICADA. Essas
exigências fazem-se necessárias para que possa ser realizada uma avaliação dos produtos
cotados.
847. A descrição dos itens no termo de referência e a descrição dos itens ofertados pelo justificante são
apresentadas na Tabela 8, a seguir:

Item Qtde Termo de Referência (peça 431, p. Proposta do justificante (peça 430,
15-22) p. 21-59)
15 4 Ácido cítrico P.A., puriss., ACS (CAS Ácido cítrico P.A., puriss., ACS
77-92-9), anidro, pureza ≥99,5%, com (CAS 77-92-9), anidro, pureza
certificado de pureza. Frasco com ≥99.5% [sic], com certificado
250g. Ref. 27488, marca Fluka ou de pureza. Frasco com 250g. Marca
similar Vetec - Ref. 238.EG
17 1 Ácido giberélico para síntese (CAS Ácido giberélico para síntese (CAS
77-06-5). Frasco com 5g. Ref. 77-06-5). Frasco com 5g. Marca
8.14464, marca Merck ou similar. Vetec - Ref. 828.02
21 28 Ácido nítrico ultrapuro para análise de
Ácido nítrico ultrapuro para análise
traços (CAS 7697-37-2), título de traços (CAS 7697-37-2), título
acidimétrico 67-70%. Deve vir acidimétrico 67-70%. Deve vir
acompanhado de boletim de garantia.acompanhado de boletim de garantia.
Frasco com 500mL. Ref. 408051, Frasco com 500mL. Marca Vetec -
marca Carlo Erba ou similar. Ref 3475.05
44 12 Carvão ativo em pó P.A. (CAS 7440- Carvão ativo em pó P.A. (CAS 7440-
44-0). Frasco com 1kg. Marca Vetec
146
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

44-0). Frasco com 1kg. Ref. 1.02186, - Ref. 159.09

marca Merck ou similar.
48 1 Cloreto de trifeniltetrazólio (CAS 298- Cloreto de trifeniltetrazólio (CAS
96-4), pureza ≥99,0%. Frasco com 298-96-4), pureza ≥99,0%
50g. Ref. 93140, marca Fluka ou [sic]. Frasco com 50g. Marca Vetec -
Ref. 875.EG
similar.
Permanganato de potássio P.A.,
100 2 Permanganato de potássio P.A., ACS,
ACS, reag. Ph Eur (CAS 7722-64-7).
reag. Ph Eur (CAS 7722-64-7). Frasco
Frasco com 250g. Marca Vetec -
com 250g. Ref. 1.05082, marca Merck
Ref. 275.07
ou similar.
Sulfato de potássio P.A., ACS, ISO ,
114 2 Sulfato de potássio P.A., ACS, ISO,
reag. Ph Eur. (CAS 7778-80-5),
reag. Ph Eur. (CAS 7778-80-5),
pureza mínima 99,0%. Frasco com
pureza mínima 99,0%. Frasco com
500g. Marca Vetec - Ref. 1563.08
500g. Ref. 1.05153, marca Merck ou
similar.
Tabela 8 – Empresa Vetec – Propostas recusadas no Pregão 28/2010 (Uasg 130103)
848. Registre-se que a quantidade solicitada para o item 100 era de oito unidades no Termo de
Referência (peça 431, p. 21), mas mudou para duas unidades na ata do pregão (peça 430, p. 15).
849. Como se pode observar, em todos os itens da tabela acima, era exigida uma determinada marca ou
similar, e o justificante ofertou a marca Vetec. Aparentemente, todas as especificações estavam em
consonância com o requerido no termo de referência e as quantidades ofertadas também estavam de
acordo. A divergência parece estar centrada no código de referência do produto ofertado, o qual, pela
justificativa do pregoeiro, não estaria de acordo com a especificação em determinado catálogo (parágrafo
844) que, segundo o justificante, sequer é citado no edital.
850. De fato, a inexistência de menção no edital ao referido catálogo de referências tem o fulcro de
fragilizar as justificativas apresentadas pelo pregoeiro para a desclassificação, o que isentaria o
defendente da responsabilidade pela recusa de suas propostas.
851. No que se refere ao item 21 do pregão (parágrafo 844), o item 7.2 do edital dispunha sobre a
desclassificação das propostas com valores superiores aos máximos fixados no termo de referência (peça
431, p. 4). Nesse sentido, foi justa a desclassificação do licitante, que ofertou o produto a R$ 790,00 (peça
430, p. 32), quando o valor máximo aceitável era R$ 366,51 (peça 431, p. 15). Considera-se que nesta
situação o licitante comportou-se de forma inidônea por ter declarado que atendia às condições do
certame – no caso, o preço máximo que a Administração declarou que aceitaria –, e, ainda assim, ofertou
o seu produto por preço acima do máximo estipulado.
852. No item 417 do Pregão 227/2010 promovido pela Universidade Federal de Uberlândia (Uasg
154043), o justificante foi desclassificado pelo seguinte motivo: ‘Desclassificado não atende as
necessidades do laboratório’ (peça 432, p. 5). Embora o licitante tenha ofertado produto cuja descrição
estivesse de acordo com a do edital (peça 432, p. 3), o edital contém outros requisitos além da descrição
do objeto constante do item 8 (peça 433, p. 42) como, por exemplo, as normas estabelecidas no item 4
(peça 433, p. 23-24). Nessas condições, a justificativa vaga registrada na ata para a recusa da proposta não
permite avaliar, com base nas informações ora disponíveis, qual seria o grau de responsabilidade do
justificante por sua desclassificação.
853. Nos itens 45 e 52 do Pregão 231/2010 promovido pela Universidade Federal de Ouro Preto (Uasg
154046), o motivo registrado para a recusa das propostas foi ‘Pesquisa já iniciada e não podendo alterar o
produto’ (peça 434, p. 4 e 11). O Anexo I do edital especifica apenas ‘METAPERIODATO DE SODIO,
25 G’, para o item 45, e ‘AGAROSE FRASCO DE 25 G’, para o item 52, bem como as respectivas
PAMCS, as quais se tratam de número atribuído à Proposta de Aquisição de Material ou Contratação de
Serviços, número este utilizado pelo sistema informatizado das atividades de compras da Universidade
(peça 435, p. 16). Afora isso, não há qualquer referência à marca ou produto para os quais haveria a

147
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

necessidade de continuidade da pesquisa, nos termos das justificativas registradas nas atas para as
desclassificações das propostas.
854. Nos itens 236 e 575 do Pregão 242/2010 promovido pela Universidade Federal de Santa Maria
(Uasg 153164), o justificante foi desclassificado por ter oferecido lance cujo valor estava acima do
permitido (peça 436), o que, como visto no parágrafo 851 retro, constitui comportamento inidôneo em
face de ter firmado declaração, em princípio falsa, de que atendia aos requisitos de participação no
certame.
855. No item 33 do Pregão 272/2011, também promovido pela Universidade Federal de Santa Maria, o
defendente foi desclassificado sob a justificativa de ‘produto não aprovado no LAC [Laboratório de
Análises Clínicas da Universidade]’ (peça 437, p. 3). O justificante argumenta que ‘a amostra enviada
pela Vetec não foi aprovada, a despeito de não constar em edital a exigência de aprovação da amostra’
(peça 334, p. 35).
856. O edital desse certame dispunha o seguinte sobre o julgamento e aceitação das propostas (peça 438,
p. 5):
7.3.1. Nos itens em que consta ‘Marcas Aprovadas’ poderão ser feitas ofertas de outras marcas
mediante apresentação de amostras ou envio de catálogos, conforme a exigência do termo de
referência. Neste caso a licitante deverá proceder de acordo com o subitem 7.3.2, quando for
exigido o envio de catálogo, e subitem 7.3.3, quando for exigido o envio de amostra.
(...)
7.3.3. Nos itens em que consta ‘apresentar amostra’ a licitante detentora do melhor lance
deverá enviar as amostras até o prazo de 05 (cinco) dias úteis, após a fase final de lances do
pregão, para o seguinte endereço:
(...)
7.3.3.2. As amostras enviadas serão avaliadas pela Unidade solicitante da UFSM, e, se forem
aprovadas, poderão ser adquiridas.
857. O termo de referência do aludido certame assim descrevia o item 33 (peça 439, p. 2): ‘CORANTE
GIENSA PÓ, FRASCO COM 25 G PARA COLORAÇÃO HEMATOLÓGICA. MARCAS
APROVADAS: MERCK E SIGMA OUTRAS MARCAS ENVIAR AMOSTRA’.
858. O defendente ofereceu produto da marca Vetec (peça 437, p. 3), ficando, neste caso, sujeito ao
envio e aprovação de amostra, conforme disposto no termo de referência e nos itens 7.3.1 e 7.3.3 do
edital, acima reproduzidos. Dessa forma, neste caso e em princípio, não assistiria razão ao justificante,
uma vez que a aprovação da amostra foi exigida no edital.
859. No item 69 do Pregão 276/2011, também promovido pela Universidade Federal de Santa Maria, o
defendente foi desclassificado sob a justificativa de que ‘de acordo com o parecer técnico, o produto
ofertado não atende ao edital quanto às colorações especificadas e a pureza dos componentes químicos’
(peça 440, p. 4). O argumento do justificante é igual ao oferecido para o item 33 do Pregão 272/2011,
tratado nos parágrafos precedentes, ou seja, a amostra enviada não foi aprovada, a despeito do edital não
exigir a aprovação de amostra (peça 334, p. 35).
860. Neste caso, em princípio, também não assistiria razão ao interessado, tendo em vista que o edital
(peça 441, p. 5) e o termo de referência exigiram, para o item 69, a apresentação e aprovação de amostra
quando se tratasse de produto de marca diferente de Merck, Biosolve e Acros (peça 442, p. 4). O
defendente ofertou a marca Vetec (peça 440, p. 3).
861. Apesar de tudo, nos dois casos em que a desclassificação se deu em face da não aprovação das
amostras enviadas, entende-se que o licitante concorreu de forma regular, ofertando produtos cuja
descrição era compatível com a constante do termo de referência, de forma que a recusa de suas propostas
na fase de teste das amostras não constitui conduta ilícita prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002.
862. Por fim, identificou-se dois itens nos quais a recusa da proposta se deu porque o valor ofertado foi
considerado inexequível. Tratam-se dos itens 53, do Pregão 164/2010, e 42, do Pregão 167/2010 (peça
443, p. 3; 9), ambos promovidos pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas
Gerais (Uasg 158122).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

863. Analisadas as propostas apresentadas pela empresa Vetec para esses dois itens, conclui-se que é
provável que o licitante tenha se equivocado na formulação de sua proposta inicial, confundindo-se
quanto à cotação do valor unitário. Ademais, a baixíssima incidência desse tipo de causa nas
desclassificações questionadas (1%) denota que essa hipótese é plausível e não recorrente.
864. No que diz respeito à situação dos itens de pregão tratados na análise deste Argumento 3, cabe
consignar que não constam do sítio do sistema Comprasnet pedidos de esclarecimentos ou recursos
formulados pelos licitantes a respeito de tais itens, cujas possíveis respostas poderiam eventualmente
contribuir para a perfeita elucidação das questões ora enfrentadas.
865. Porém, os fortes indícios assinalados na análise deste argumento, tais como a falta de clareza nos
editais e a fragilidade das justificativas apresentadas para as desclassificações do defendente, suscitaram
dúvida sobre a sua responsabidade na recusa das propostas ora examinadas. Além disso, não se vislumbra
irregulalidade na sua conduta em outros casos ora abordados, como os que o licitante ofertou preço acima
do máximo estipulado ou que possivelmente se equivocou na formulação da proposta, ofertando valores
inexequíveis.
866. Em face disso, retirou-se do elenco de itens de pregões constantes do Anexo 10, sobre os quais a
conduta do justificante está sendo questionada, os seguintes 42 itens, nos quais a sua responsabilidade
pela desclassificação foi afastada:

Código Uasg Nº do Pregão Itens do pregão

135040 9/2010 4, 27 e 129
135040 16/2010 5, 6, 7, 8, 9, 17, 19, 20, 21, 27, 29, 34, 37, 53, 83, 84,
85, 86, 87, 94 e 100
135040 5/2011 65, 67 e 142
153032 116/2010 90 e 91
130103 28/2010 15, 17, 44, 48, 100 e 114
154043 227/2010 417
154046 231/2010 45 e 52
153164 272/2011 33
153164 276/2011 69
158122 164/2010 53
158122 167/2010 42
Tabela 9 – Empresa Vetec – Itens de pregão nos quais a responsabilização foi afastada
867. Assim, permanecem sem justificativa aceitável as condutas do defendente que deram causa às 116
propostas recusadas a que se referem os casos 1 (onze itens), 2 (um item), 5 (cinco itens), 6 (68 itens), 7
(um item), 8 (um item), 9 (dois itens), 13 (um item), 14 (um item), 18 (quinze itens), 19 (três itens) e 20
(sete itens) da Tabela 7, cujos itens de pregão estão relacionados no Anexo 10. Convém lembrar que as
informações constantes da aludida Tabela 7 consolidam as justificativas apresentadas pelo defendente
para as suas desclassificações nos itens de pregão relacionados no Anexo 10, conforme esclarecido nos
parágrafos 831 e 832.
868. As causas que deram origem à recusa dessas 116 propostas, relacionadas no Anexo 10, podem ser
agrupadas em três tipo de condutas ilícitas elencadas no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme distribuição
constante da Tabela 10, a seguir:

Pregões (quantidade) Itens (quantidade)

Conduta Razão 2010 2011 2012 Total 2010 2011 2012 Total

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

ilícita
Comportar-se Oferta de 5 5 10 20 71 91
de modo produtos ou
inidôneo propostas em
desacordo com as
exigências do
edital, o que, em
princípio, torna
falsa a declaração
firmada
previamente de
que atendia as
condições
estabelecidas.
(Fundamentação:
parágrafos 48-53)
Não manter a Solicitação de 4 4 8 9 6 15
proposta cancelamento das
propostas
(Fundamentação:
parágrafos 37-41)
Deixar de Não entrega das 1 1 2 7 3 10
entregar propostas dentro
documentação do prazo ou de
exigida para o documentos
certame exigidos para
habilitação
(Fundamentação:
parágrafos 42-47)
Total 9 6 5 20 29 78 9 116
Tabela 10 – Empresa Vetec – Distribuição das propostas recusadas em face de condutas ilícitas
869. Ante o exposto, tendo em vista que foi afastada a responsabilidade do justificante em 27% dos itens
de pregão questionados na oitiva (42/158), o Argumento 3 deve ser parcialmente acolhido.
Argumento 4 – Não teria havido dolo
870. Segundo o contestante, da análise do Anexo I acostado à sua manifestação – justificativa, um a um,
dos itens questionados (peça 334, p. 20-39), ‘pode-se concluir sem dúvida que não houve dolo em sua
conduta ao apresentar suas propostas’ (peça 334, p. 7, § 23).
871. A empresa argumenta que, ‘ausente o elemento subjetivo essencial, é de rigor afastar a intenção de
puni-la com a sanção de inidoneidade’. Isso porque, ‘conforme é cediço, a aplicação desta grave sanção
administrativa impõe a comprovação do dolo da empresa para o fim específico de frustrar a licitação’.
Acrescenta que seria necessário, para a aplicação da penalidade, que a empresa tivesse agido com o
chamado ‘Dolo Específico’, assim entendida a atitude do sujeito com a intenção premeditada e específica
de praticar o ato ilícito (peça 334, p. 7, § 23-24; grifo do justificante).
872. Nesse sentido, traz à luz a seguinte doutrina de Marçal Justen Filho (peça 334, p. 7-8, § 25):
Isso significa, como regra, a necessidade de dolo para aplicação da declaração de
inidoneidade. Ou seja, é necessário evidenciar que o sujeito atuou com a vontade preordenada
a infringir deveres fundamentais que recaem sobre o licitante ou o contratado, para obter
vantagem reprovável, ainda que tal pudesse acarretar séria infração aos interesses
fundamentais. A Inidoneidade tem de ser aplicada como decorrência de condutas que revelam
incompatibilidade entre a conduta do sujeito e as relações jurídicas com a Administração
Pública. (Comentários à lei das licitações e contratos administrativos. 14 ed. São Paulo:
Dialética, 2010, p. 898)
150
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

A fraude apenas se aperfeiçoa quando o agente atua com consciência e vontade de produzir o
resultado ilícito. Não há fraude sem elemento doloso. (...) Não se configura fraude quando o
sujeito atua com negligência. (Comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. ed.
São Paulo: Dialética, 2013)
873. O defendente invoca, também, o Acórdão 2.179/2010-TCU-Plenário, do qual apresenta o seguinte
excerto (peça 334, p. 8, § 26):
Como elemento subjetivo, requer-se o Dolo Específico, dado por suas condições em associação,
ou seja, a intenção deliberada de fraudar, com o fim de auferir vantagem. Inexiste forma
culposa, de maneira que a frustração involuntária do caráter competitivo da licitação afasta a
reprovabilidade da conduta.
874. Apresenta, ainda, julgado do STJ a respeito do assunto (peça 334, p. 8-9, § 27):
Os crimes tipificados pela lei 8.666 não admitem a modalidade culposa; portanto, de acordo
com o dispositivo geral, são sempre dolosos. Vale dizer, o tipo subjetivo desses crimes porta
sempre o dolo, a livre consciente e incondicionada vontade de praticar a conduta descrita no
tipo subjetivo (Ação Penal 226-SP - 2002/0165317-8; STJ)
PENAL. CRIMES DE LICITAÇÕES. LEI 8.666/1993. DOLO. ELEMENTO SUBJETIVO
INDISPENSÁVEL. NÃO-COMPROVAÇÃO. VANTAGEM INDEVIDA E DANO AO ERÁRIO.
INEXISTÊNCIA. ABSOLVIÇÃO MANTIDA.
1. Os crimes tipificados pela lei 8.666/1993 não admitem a modalidade culposa, sendo
indispensável a comprovação do dolo e do resultado danoso ao Erário
2. A não-comprovação do dolo, elemento essencial nos crimes previstos na lei de licitações, e
do dano ao Erário, na medida em que não houve prejuízo ao ente público, apesar das
irregularidades formais constatadas nas licitações – ou na ausência desse procedimento –,
impõe a manutenção da sentença absolutória (ACR 29546 RS 2004.71.00.029546-0; TRF 4ª)
875. Segundo o defendente, para que se possa falar em punição do particular com a declaração de
inidoneidade para contratar com a Administração Pública, há que se ter prova cabal de que o administrado
agiu com o dolo de cometer o ato ilícito, ou, em outras palavras, com a vontade preordenada de frustrar a
licitação. Alega que, no presente caso, contudo, não se pode falar que ele tenha agido com a intenção
deliberada de frustrar o caráter competitivo da licitação, e que o Relatório de Fiscalização não teria feito
prova a esse respeito, o que desautorizaria a possibilidade de lhe aplicar a pena de inidoneidade (peça
334, p. 9, § 28-29).
Análise do argumento 4
876. A respeito do aspecto subjetivo da conduta do licitante, não há necessidade da comprovação de
dolo ou má fé para a configuração de conduta ilícita elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002, conforme já
consignado nesta instrução (parágrafos 28-32).
877. A presença da conduta dolosa faz-se necessária não para a caracterização do cometimento de
infração prevista no art. 7º da Lei do Pregão, mas sim para a comprovação de fraude à licitação, o que
pode resultar na declaração da inidoneidade da empresa para participar de licitação na Administração
Pública Federal, na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992.
878. As situações que deram origem às oitivas sob análise, caracterizadas pelo comportamento
repetitivo dos licitantes e as suas sucessivas desclassificações nos certames relacionados nos anexos desta
instrução, contêm os pressupostos para a configuração do dolo eventual. Nos moldes da fundamentação a
respeito do tema (parágrafos 76-80), a incidência reiterada no elenco de condutas irregulares constantes
do art. 7º da Lei 10.520/2002 evidencia a ação deliberada do licitante, que assume o risco de prejudicar
terceiros e o procedimento licitatório, com a devida consciência da ilicitude dos atos praticados e do
resultado que eles provocam.
879. Ante o exposto, deve ser considerado fraude à licitação o comportamento de licitante que, sem
motivos escusáveis, incide repetidamente, ao longo do tempo, nos mesmos tipos de irregularidades
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002. No caso, o elemento doloso configura-se pela repetição
151
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

deliberada e consciente da conduta prejudicial aos certames e, portanto, ilícita, segundo preconiza a Lei
do Pregão (parágrafo 83).
880. Na análise do argumento anterior do justificante (parágrafo 868), evidenciou-se que 116 propostas
recusadas da empresa decorreram de condutas irregulares tipificadas no citado dispositivo da Lei do
Pregão.
881. Dentre elas, merecem ressalva as 61 desclassificações no Pregão 22/2011 (Uasg 130103), das quais
22 propiciaram a adjudicação à empresa Sigma, sócia controladora do justificante. Tendo em vista que
estas desclassificações foram consideradas indício de conluio, conforme já informado nos parágrafos 800
e 801, essa situação particular é examinada pormenorizadamente na análise do Argumento 8 do
requerente.
882. Ante o exposto, tendo em vista que se encontra caracterizado o dolo eventual no comportamento
reiterado que levou à recusa de 116 propostas do justificante relacionadas no Anexo 10 (parágrafos 878-
880), o Argumento 4 deve ser rejeitado.
Argumento 5 – Não teria havido prejuízo à Administração
883. De acordo com o contestante, a recusa de suas propostas não interferiu no regular andamento do
processo licitatório, na medida em que a contratação se deu com o proponente que, dentre aqueles que
atendiam as condições do edital, ofereceu o melhor preço, razão pela qual não se pode cogitar em dano ao
erário. Argumenta que, assim, deve ser descartado qualquer argumento de que a Vetec teria tumultuado o
certame ou inviabilizado a contratação (peça 334, p. 9, § 30-31).
Análise do argumento 5
884. As condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 trazem diversos tipos de prejuízos
à Administração, segundo consignado no início desta instrução (parágrafos 138-141).
885. Ademais, conforme jurisprudência deste Tribunal (parágrafo 85), a aplicação da sanção de
inidoneidade pelo TCU com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992 ‘não depende da ocorrência de dano ao
erário ou frustração da licitação. Basta estar caracterizada a conduta legalmente reprovada de fraude a
licitação. Não há que se comprovar ou explicitar o alcance pretendido pelos licitantes fraudadores’
(Acórdão 3.617/2013-TCU-Plenário).
886. Em face do exposto, o Argumento 5 deve ser rejeitado.
Argumento 6 – A punição da empresa iria de encontro ao princípio da proporcionalidade
887. O defendente sustenta que a participação de empresa em licitação inevitavelmente acarreta custos,
e que ‘desta forma, é certo concluir que a Vetec jamais participaria de licitação caso não almejasse a
adjudicação do objeto’. E que, por isso, não faria sentido a aplicação de qualquer sanção à empresa, ‘vez
que ingressou em certame licitatório, despendeu recursos com a formulação de proposta séria e foi
desclassificada por motivos obviamente alheios a sua vontade’ (peça 334, p. 10, § 32).
888. Cita o Acórdão 653/2008-TCU-Plenário, destacando o seguinte excerto (peça 334, p. 10, § 33):
(...) para harmonizar o princípio da legalidade e o da proporcionalidade, os agentes
administrativos devem interpretar o artigo 7º da lei 10.520/2002 de maneira ponderada,
evitando que ele seja utilizado com excessos, para situações que não merecem tamanha
reprimenda.
889. Conclui, alegando que o prosseguimento da investigação e da pretensão punitiva relativamente à
Vetec iria de encontro à firme jurisprudência do próprio TCU, em face do entendimento citado no
parágrafo anterior (peça 334, p. 10, § 34).
Análise do argumento 6
890. O mesmo tipo de argumento foi analisado anteriormente, na audiência de outro responsável
(parágrafos 237-246).
891. Na oportunidade, o excerto destacado pela Vetec do aludido Acórdão 653/2008-TCU-Plenário foi
verificado mais detidamente, considerando o texto completo do voto de onde foi extraído, demonstrando-
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

se que o entendimento resultante desta Corte é diverso daquele a que a leitura isolada do trecho
apresentado leva a crer.
892. Na análise empreendida por esta Secretaria, levando em conta a fundamentação lançada no início
desta instrução (parágrafos 19-27) e o entendimento firmado pelo referido acórdão, concluiu-se que a tese
do princípio da proporcionalidade não se aplica à situação que levou a essa oitiva, ou seja, a exigência de
aplicação de sanção a licitantes que incorrem de maneira recorrente nas condutas irregulares tipificadas
no art. 7º da Lei 10.520/2002.
893. Ante o exposto, o Argumento 6 não merece prosperar.
V.2. Do questionamento sobre a participação simultânea de empresa coligada
V.2.1. Análise das justificativas
Argumento 7 – Não haveria sociedade à época
894. O defendente alega que, à época do Pregão 22/2011, realizado em 30/11/2011, pelo Lanagro-RS, a
Sigma ainda não era formalmente a controladora da Vetec (peça 334, p. 11, § 37).
895. Informa que as duas empresas celebraram Contrato de Compra e Venda de Quotas Sociais, em
23/5/2011, por meio do qual a Sigma adquiriu a totalidade das quotas da Vetec. Em observância ao art. 54
e seguintes da Lei 8.884/1994 (antiga lei do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade, em
vigor à época), as partes submeteram o ato à apreciação do Cade (Ato de Concentração
08012.006460/2011-85), tendo sida a operação aprovada somente em 31/5/2012 (peça 334, p. 11, § 38-
39; p. 40).
896. O contestante entende, com base no disposto no § 7º do art. 54 da Lei 8.884/1994, reproduzido a
seguir, que a operação de compra e venda de cotas somente tornou-se eficaz a partir da data de sua
aprovação pelo Cade, em 31/5/2012 (peça 334, p. 12, § 39):
Art. 54. Os atos, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de qualquer forma
prejudicar a livre concorrência, ou resultar na dominação de mercados relevantes de bens ou
serviços, deverão ser submetidos à apreciação do CADE.
(...)
§ 4º Os atos de que trata o caput deverão ser apresentados para exame, previamente ou no
prazo máximo de quinze dias úteis de sua realização, (...)
(...)
§ 7º A eficácia dos atos de que trata este artigo condiciona-se à sua aprovação, caso em que
retroagirá à data de sua realização; não tendo sido apreciados pelo CADE no prazo
estabelecido no parágrafo anterior [60 dias], serão automaticamente considerados aprovados.
897. Dessa forma, sustenta que ‘quando da realização do Pregão 22/2011, em 30/11/2011, ainda não
existia, de acordo com a lei, controle da Sigma sobre a Vetec’ e que, por essa razão – que invalida a
premissa de acusação –, seria de afastar o entendimento de existência de irregularidade na participação
concomitante de ambas (peça 334, p. 12, § 40-41).
Análise do argumento 7
898. O § 7º do art. 54 da Lei 8.884/1994, reproduzido no parágrafo 896 retro, dispõe que, em caso de
aprovação dos atos submetidos à apreciação do Cade, sua eficácia retroagirá à data de sua realização.
899. Portanto, em consonância com o citado dispositivo legal, o Contrato de Compra e Venda de Quotas
Sociais, por meio do qual a Sigma adquiriu a totalidade das quotas da Vetec, é considerado eficaz desde a
data de sua celebração, em 23/5/2011, tendo em vista que a operação foi aprovada pelo Cade (parágrafo
895).
900. Em face do exposto, tendo em vista que, à época da realização do Pregão 22/2011 promovido pelo
Lanagro-RS (Uasg 130103) as empresas Sigma e Vetec possuíam relação societária, o Argumento 7 deve
ser rejeitado.
Argumento 8 – A participação simultânea de sócios não evidenciaria concluio

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

901. O contestante considera descabida a imputação de conluio e indício de fraude consignada no

Relatório de Fiscalização, em decorrência da participação concomitante das empresas Vetec e Sigma –
controlada e controladora, respectivamente – em mesmos itens de pregão (peça 334, p. 11, § 36).
902. Alega inexistência de vedação legal para a conduta tida como fraudulenta, ‘de modo que, como
decorrência do princípio da legalidade previsto no art. 5º, inciso II, da Constituição Federal, ausente lei
que proíba tal situação, não há que se falar em fraude ou comportamento ilícito’. Aduz que, enquanto não
há lei que proíba a participação de empresas coligadas em um mesmo certame, também o edital do Pregão
22/2011 não vedava, como não poderia deixar de ser (peça 334, p. 12-13, § 43-44).
903. Aduz que, justamente porque nem a lei e nem o edital proibiam a participação de empresas que
tivessem relação de controle – exceto no caso em que se apresentassem na forma de consórcio, situação
expressamente vedada pelo item 2.2.2 do edital –, o pregoeiro e a respectiva equipe de apoio do Pregão
22/2011 aceitaram a participação simultânea das empresas Sigma e Vetec, ‘conduzindo regularmente o
certame de acordo com o procedimento previsto no edital’ (peça 334, p. 13, § 44-46).
904. Continua, afirmando que ‘caso a Administração contratante desejasse vedar a participação isolada
de empresa que tivessem relação de controle entre si – o que, diga-se, seria altamente questionável –,
deveria tê-lo especificado no instrumento convocatório’. Argumenta, ainda, que a Administração, ao
deixar de dispor nesse sentido, teve esgotada a discricionariedade de que dispunha à época da elaboração
do edital, não assistindo ao pregoeiro outra alternativa senão a condução do certame nos moldes previstos
na peça editalícia (peça 334, p. 13-14, § 47).
905. Em face do exposto, conclui que a participação concomitante das empresas Sigma e Vetec em
alguns itens do Pregão 22/2011, conduzido pelo Lanagro-RS, em nada infringiu o ordenamento jurídico
pátrio, tampouco as normas do edital do certame (peça 334, p. 14, § 48).
Análise do argumento 8
906. A empresa Vetec foi convidada a prestar esclarecimentos sobre as razões que levaram às suas 22
propostas recusadas no Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS, em 30/11/2011, cujos objetos, em
decorrência de suas desclassificações, foram adjudicados para a empresa Sigma, a qual, desde 3/6/2011, é
detentora de 100% do capital social da Vetec (peça 215). Os itens de pregão nos quais ocorreram esse fato
foram os de número 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52, 61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120
(peça 216).
907. No Relatório de Fiscalização, esta Unidade Técnica considerou que essa situação – a existência de
relação societária, e a efetiva obtenção de vantagem de uma empresa em decorrência do comportamento
da outra – configuraria indício de conluio entre a duas e, consequentemente fraude ao citado pregão (peça
252, p. 34, itens 193-195):
193. Conforme se pode verificar na relação das propostas recusadas da empresa, em 83%
dos casos analisados a empresa se comportou de forma irregular, ofertando produtos ou
formulando propostas em desacordo com o edital, o que é um indício de que, repetidamente,
infringiu o artigo 7° da Lei 10.520/2002.
194. Como agravante, tem-se a situação de participação da empresa juntamente com a sua
controladora, em diversos itens de pregão, conforme relatado na situação encontrada (parágrafo
136).
195. Dessa forma, tendo em vista a relação societária surgida em 3/6/2011 e a efetiva
obtenção de vantagem de uma empresa em decorrência do comportamento da outra, fica
evidenciado indício de conluio entre as duas e, consequentemente, indício de fraude ao Pregão
22/2011, de 30/11/2011, do Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (código
Uasg: 130103; peça 216).
908. Esse entendimento encontra-se em consonância com farta jurisprudência deste Tribunal, exposta na
fundamentação sobre a questão da participação simultânea em licitações, de empresas com sócios em
comum (parágrafos 86-105).

154
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

909. Ademais, de acordo com o consignado nos parágrafos 72 e 73, ‘indícios são provas, se vários,
convergentes e concordantes’, e o TCU admite que ‘é possível afirmar-se da existência de conluio entre
licitantes a partir de prova indiciária’.
910. No caso, os seguintes fatos constituem indícios de conluio entre o defendente e a empresa Sigma,
pois convergem para um só resultado, a obtenção da vitória da Sigma em diversos itens do Pregão
22/2011 do Lanagro-RS:
a) controladora e filial concorrendo aos mesmos itens de um pregão;
b) dinâmica dos lances, culminando com a filial classificada em primeiro, e a controladora em
segundo;
c) desclassificação da filial pelo descumprimento de cláusula evidente no edital;
d) adjudicação à controladora, em face das desclassificações da filial.
1º indício – Controladora e filial concorrendo aos mesmos itens de um pregão
911. A empresa Vetec trata-se de filial da empresa Sigma, a qual detem 100% do seu capital social (peça
215; peça 291, p. 7). O Sr. Xavier Rodriguez Carrington, CPF 231.919.788-52, consta no sistema da
Receita Federal (peças 215 e 444) como Administrador de ambas as empresas e, no Contrato Social da
Sigma (peça 291, p. 10), como Diretor desta. As duas empresas participaram do Pregão 22/2011 do
Lanagro-RS, concorrendo, simultaneamente, a 41 itens (peça 216).
912. Sempre se deve questionar o motivo que leva a holding a competir com a sua filial em diversos
itens de um mesmo pregão. Em sua manifestação, o defendente não esclareceu esse ponto, limitando-se a
defender a tese de que não haveria vedação legal para a participação de empresas coligadas em um
mesmo certame, e de que tal fato não evidenciaria conluio.
913. A acepção de que o que não é vedado é permitido deve ser considerada dentro do arcabouço
jurídico vigente, assim, as leis e a jurisprudência.
914. O fato de o edital não vedar determinada situação não implica, necessariamente, que tal situação
seja permitida. Para que tal inferência seja possível, é necessário que a situação considerada não afronte
qualquer dispositivo legal, o que não é o caso.
915. No caso em tela, considera-se que a situação afronta os princípios básicos constantes do art. 3º da
Lei 8.666/1993, aos quais se sujeitam o processamento e julgamento das licitações. Há farta
jurisprudência deste Tribunal nesse sentido, conforme já exposto (parágrafos 86-96) e, na mesma direção,
encontram-se os entendimentos dos doutrinadores Marçal Justen Filho, de que a competição de uma
sociedade contra si mesma é incompatível com os princípios da competitividade e da moralidade
(parágrafos 97-98), e Egon Bockmann Moreira, de que a situação viola o art. 94 da Lei das Licitações,
por propiciar a violação do sigilo da proposta feita pela empresa controlada em face da controladora
(parágrafo 99).
916. Resta, pois, a suspeição de que essa participação simultânea tenha se dado com o intuito de
aumentar as chances de vitória da holding, por meio da estratégia de lances dos sócios, conforme exposto
no segundo indício, a seguir.
2º indício – Dinâmica dos lances, culminando com a filial classificada em primeiro e a controladora em
segundo
917. Observando-se a representação gráfica da dinâmica das propostas e formulação de lances em 22
dos 41 itens em que controladora e controlada participaram juntas (peça 445), de acordo com os dados da
ata do pregão sob comento (peça 216), nota-se a presença de um comportamento similar das sócias:
enquanto a filial oferece um preço bem abaixo dos demais competidores, buscando sempre a primeira
classificação, em um comportamento típico do ‘coelho’ nos moldes explicados anteriormente (parágrafos
67-69), os lances da holding, na maior parte das vezes, levam a crer que está satisfeita com a manutenção
do segundo lugar.
918. Em onze itens (itens 3, 4, 25, 28, 44, 51, 52, 61, 86, 95 e 115), tal comportamento evidencia-se de
forma cristalina. A controladora – Sigma – não manifestou intenção de ofertar lance mais baixo que o da

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

sua filial – Vetec –, de modo que, ao encerramento da sessão de lances, a controladora terminou na
segunda colocação e o defendente na primeira.
919. No item 3 (peça 445, p. 1), desde a proposta inicial já se apresenta essa configuração – Vetec em
primeiro e Sigma em segundo. Iniciada a sessão de lances, a Sigma formulou apenas um lance, o qual não
teve o fulcro de modificar a classificação provisória, mantendo-na em segundo. O terceiro classificado, a
empresa Biobrand Comércio de Produtos Científicos Ltda. – EPP (Biobrand), CNPJ 10.951.865/0001-97,
também formulou um único lance, mas manteve-se em terceiro. Situação idêntica aconteceu com esses
mesmos três participantes nos itens 28, 51 e 52 (peça 445, p. 7, 10 e 11, respectivamente).
920. Da mesma forma ocorreu nos itens 44, 61, 95 e 115, nos quais, além da Biobrand, outra empresa
concorreu ao item, mas os preços por ela ofertados, também, em nenhum momento ameaçaram a segunda
classificação detida pela Sigma, desde a proposta inicial até o encerramento da sessão de lances:
a) item 44 (peça 445, p. 8): Nicoli Marton – EPP (Nicoli), CNPJ 10.846.381/0001-88;
b) item 61 (peça 445, p. 12): Tedia Brazil Produtos para Laboratórios Ltda. (Tedia), CNPJ
02.952.343/0001-81, e Ludwig Biotecnologia Ltda. (Ludwig), CNPJ 01.151.850/0001-53;
c) itens 95 e 115 (peça 445, p. 18 e 21, respectivamente): Tedia.
921. Identicamente, ocorreu no item 86 (peça 445, p. 17), com a diferença de que nesse não havia outros
participantes além das empresas sócias.
922. No item 4 (peça 445, p. 2), a proposta inicial da Biobrand foi menor do que a da Sigma, mas, já no
seu primeiro lance, a Sigma assumiu a segunda posição e não houve reação da concorrente, que não
formulou lances. A Tedia, na quarta colocação, formulou lances, mas nenhum teve a capacidade de alterar
essa classificação. Situação semelhante ocorreu no item 25 (peça 445, p. 5).
923. Já nos outros onze itens (itens 19, 20, 26, 49, 64, 81, 84, 85, 103 e 120; peça 445, p. 3, 4, 6, 9, 13,
14, 15, 16, 19 e 22, respectivamente), houve uma aparente disputa entre a controladora e sua filial, com
formulação de lances que as alternavam entre a primeira e a segunda posição. Contudo, em todos os
casos, a finalização foi idêntica às demais, ou seja, Vetec em primeiro e Sigma em segundo. Nos itens 26
e 103, a Tedia se interpôs entre as sócias, mas, do mesmo modo que o defendente, também teve suas
propostas recusadas nesses itens, de forma que a Sigma logrou obter as adjudicações.
924. Chama a atenção, ainda, que nos 41 itens em que as coligadas participaram juntas, a controladora
não ofereceu o menor preço em nenhum deles.
925. A suposta estratégia de lances só traria benefício à controladora se, ao final da disputa, a sua filial
fosse desclassificada e ela (a controladora) fosse alçada à primeira posição, sagrando-se, assim, vencedora
do certame. De fato, foi o que aconteceu, conforme se observa no terceiro indício, exposto a seguir.
3º indício – Desclassificação da filial pelo descumprimento de cláusula evidente no edital
926. De acordo com a ata do referido pregão (peça 216), o defendente foi desclassificado em todos os
itens a que concorreu porque ‘não informou o código ou referência do produto cotado, portanto o item
está desclassificado, conforme o item 4.11.1.1 e 5.3 do edital e anexos’.
927. O item 4.11.1.1 do edital do certame (peça 446, p. 3), estabelece, de forma contundente, a
exigência de que seja informado o código ou referência do item licitado, fazendo para isso uso de
caracteres em negrito e caixa alta:
4.11.1 Após a divulgação do edital no endereço eletrônico e até a data e horário marcados
para abertura da sessão, os licitantes deverão encaminhar propostas de preços, com a
indicação dos seguintes requisitos, exclusivamente por meio eletrônico:
4.11.1.1 No campo ‘DESCRIÇÃO DETALHADA DO OBJETO’, no COMPRASNET,
detalhamento do produto ofertado, assim como CÓDIGO ou REFERÊNCIA para cada item. A
PROPOSTA QUE NÃO ATENDER A ESSA SOLICITAÇÃO TERÁ O ITEM
DESCLASSIFICADO;
928. A mesma exigência é repetida com igual ênfase no Anexo I – Termo de Referência do edital (peça
446, p. 14).
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

929. O item 5.3 do edital (peça 446, p. 4) informa que ‘será desclassificada a proposta que não atenda às
exigências do presente edital e seus anexos, for omissa ou apresente irregularidades insanáveis’.
930. A forma chamativa como o edital determinou que a proposta deveria informar o código ou
referência de cada item, e a clareza como explicitou que o descumprimento da exigência implicaria na
desclassificação da proposta, não permitem a crença de que o licitante não tenha percebido a exigência e a
imprescindibilidade de cumprimento dessa regra para poder permanecer no certame.
931. Ademais, trata-se de empresa experiente que, segundo a própria, atua no mercado há mais de trinta
anos participando constantemente de licitações (parágrafo 805), o que reforça a improbabilidade da
hipótese aventada no parágrafo anterior.
932. As justificativas evasivas apresentadas pelo requerente para essas desclassificações foram de que ‘a
absoluta maioria dos órgãos que se utilizam do sistema Comprasnet não exigem tais especificações’ ou
‘ao menos não o fazem ‘sob pena de desclassificação’’ (peça 334, p. 7, § 22) e que ‘normalmente, o
Comprasnet não exige esse detalhamento’ (peça 334, p. 21-28).
933. Essas justificativas não explicam porque a empresa descumpriu a exigência editalícia explícita e,
ainda assim, ofereceu os menores preços em diversos itens do pregão, mesmo estando claro que tal
descumprimento acarretaria a sua desclassificação.
934. A ausência de justificativa plausível para o não cumprimento de requisito tão evidente no edital,
aliada aos demais indícios de concluio enumerados nesta análise, levam à firme suspeição de que a
empresa deliberadamente ignorou o edital, deixando de informar o código ou referência do produto
cotado, consciente de que isso fatalmente levaria à desclassificação de suas propostas, com a consequente
adjudicação do objeto à sua controladora, conforme o quarto indício apresentado a seguir.
4º indício – Adjudicação à controladora, em face das desclassificações da filial
935. Em 22 dos trinta itens nos quais a controladora obteve a adjudicação, a sua vitória só foi possível
graças à desclassificação do defendente. Em outras palavras, 73% das adjudicações da Sigma no certame
sob comento decorreram das desclassificações de sua filial, a empresa Vetec.
936. Considera-se que a convergência desses indícios de conluio entre o defendente e a sua controladora
é forte e consistente o bastante para constituir prova indiciária de fraude ao Pregão 22/2011 do Lanagro-
RS.
937. Além disso, observou-se que o comportamento do defendente, provocando a sua própria
desclassificação, possibilitou a inexistência de efetiva competição em metade dos itens questionados, o
que reforça a convicção de que restou maculada a lisura do certame nos seguintes itens:
a) itens 20 e 86 (peça 445, p. 4 e 17, respectivamente): não havia outros participantes além das
empresas sócias;
b) itens 26 (peça 445, p. 6): além das empresas sócias, só havia mais um competidor, que teve a sua
proposta recusada;
c) itens 28, 44, 51, 52, 61, 115 e 120 (peça 445, p. 7, 8, 10, 11, 12, 21 e 22, respectivamente): além
das empresas sócias, os lances dos demais competidores foram acima do valor máximo aceitável. O item
7.2 do edital (peça 446, p. 5) dispõe sobre a desclassificação da proposta vencedora que apresentar valor
superior ao preço máximo fixado no termo de referência.
d) item 106 (peça 445, p. 20): além das empresas sócias, havia mais dois competidores: um deles teve
a proposta recusada porque informou o item fora da especificação (peça 216, p. 135) e o outro,
beneficiado com o critério de desempate ME/EPP, não enviou lance dentro do prazo (peça 216, p. 136).
938. Verifica-se, portanto, que a empresa Sigma foi a única licitante que se apresentou em condição
regular e formulou proposta passível de aceitação nos itens de pregão relacionados no parágrafo anterior.
939. Ante o exposto, e tendo em vista que a participação simultânea das empresas coligadas em uma
mesma licitação contribuiu para a formação de prova indiciária de fraude ao certame, o Argumento 8
deve ser rejeitado.
Argumento 9 – Não teria havido prejuízo à competitividade e à busca da proposta mais vantajosa

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940. O defendente alega que, ao contrário do exposto no Relatório de Fiscalização, a participação

concomitante das empresas Sigma e Vetec em nada prejudicou a competitividade e a busca da proposta
mais vantajosa pela Administração (peça 334, p. 14, § 49-50).
941. Segundo o contestante, embora o Relatório de Fiscalização fale em conluio do defendente com a
Sigma, a verdade é que, ‘se fosse verdade, sugeriria que uma das duas empresas sempre se sagraria
vencedora’, e, em muitos dos itens em que participaram juntas, nenhuma das duas sagrou-se vencedora.
Aduz que ‘é sintomático que o Relatório de Fiscalização tenha se preocupado em verificar apenas os itens
que contaram com a participação de ambas as empresas e com a posterior classificação de uma delas a
partir da desclassificação da outra’ (peça 334, p. 14, § 51-52).
942. Sugere que a fiscalização, ‘ignorando a presunção constitucional da boa-fé e demonstrando certa
tendência a aplicar penalidades descabidas’, não verificou os itens em que ambas as empresas
participaram juntas e que nenhuma se sagrou vencedora, ‘o que já afasta em absoluto o suposto ‘indício
de conluio’’ (peça 334, p. 15, § 52).
943. Cita, como exemplo de sua argumentação, os itens 2, 7, 10, 12, 18, 35, 36, 37, 40, 41 e 42, nos
quais a Vetec e Sigma ‘participaram concomitantemente do mesmo item e, após ampla competitividade,
uma terceira empresa sagrou-se vencedora, garantindo que a Administração Pública encontrasse a
proposta mais vantajosa’ (peça 334, p. 15, § 53-54).
944. Alega, ainda, que, mesmo nos itens questionados no Relatório de Fiscalização – nos quais houve a
vitória da Sigma após a desclassificação da Vetec – ‘não há qualquer sinal de que a competitividade tenha
sido afetada’, o que afastaria o suposto indício de conluio. Elege o item 49 para exemplificar. Alega que,
nesse item, teria participado uma terceira empresa concorrente, e que, na fase de lances, a disputa teria
sido acirrada, inclusive entre a própria Vetec e Sigma, cujos lances finais foram, respectivamente, R$
152,00 e R$ 152,80, sagrando vencedora a segunda, após a desclassificação da primeira (peça 334, p. 15,
§ 56).
945. Questiona, em face do exposto, onde estaria o prejuízo ao interesse público, o desrespeito à
competitividade e, portanto, o aludido indício de conluio (peça 334, p. 15, § 57).
Análise do argumento 9
946. Conforme demonstrado no parágrafo 937 retro, a desclassificação da Vetec criou condições para
que a Sigma fosse o único licitante em situação de adjudicação em onze itens do Pregão 22/2011 do
Lanagro-RS. Além disso, nos parágrafos 917 a 922 da análise do argumento anterior, evidenciou-se a
inexistência de competitividade na fase de lances em sete desses onze itens, e ainda nos itens 3, 4, 25 e
95.
947. Ademais, a diferença entre os preços das propostas da Vetec, que foram desclassificadas, e os
preços das propostas pelos quais os objetos foram adjudicados à Sigma, deixa claro que, se, para as
sócias, a proposta vencedora foi a de maior preço dentre as duas, para a Administração, o preço dessa
proposta vencedora não foi o mais vantajoso. Em alguns casos, essa diferença ultrapassa 300%, como, por
exemplo, nos itens 51 (781%; peça 445, p. 10) e 52 (753%; peça 445, p. 11).
948. Dessa forma, considera-se descabida a alegação do defendente de que a participação concomitante
das empresas Sigma e Vetec em nada prejudicou a competitividade e a busca da proposta mais vantajosa
pela Administração.
949. Registre-se que, mesmo que não tivesse ocorrido prejuízo à obtenção da proposta mais vantajosa
para a Administração, conforme jurisprudência deste Tribunal (parágrafo 85), a aplicação da sanção de
inidoneidade pelo TCU com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992 ‘não depende da ocorrência de dano ao
erário ou frustração da licitação. Basta estar caracterizada a conduta legalmente reprovada de fraude a
licitação. Não há que se comprovar ou explicitar o alcance pretendido pelos licitantes fraudadores’
(Acórdão 3.617/2013-TCU-Plenário).
950. Com relação ao item 49 do pregão, a respeito do qual o defendente alega que a competitividade não
teria sido afetada (parágrafo 944), a dinâmica dos lances demonstra o contrário: o terceiro competidor não
ofereceu lances, possivelmente desestimulado pela aparente disputa entre os sócios (peça 445, p. 9).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

951. Também não merece acolhida o argumento do defendente de que a hipótese de conluio entre ele e a
sua controladora implicaria em que ‘uma das duas empresas sempre se sagraria vencedora’ (parágrafo
941; grifou-se), tendo em vista que, em tese, o conluio entre duas empresas não garante a vitória de uma
delas pois, na presença de outros competidores, a hipotética estratégia fraudulenta pode não alcançar o
resultado desejado. Assim, a alegação de que nenhuma das empresas coligadas sagrou-se vencedora em
muitos dos itens em que participaram juntas apenas evidencia que, nesses casos, havia outros
competidores.
952. Ainda assim, a Sigma sagrou-se vencedora em 22 dos 41 itens nos quais participou
simultaneamente com a Vetec, e essas 22 vitórias equivalem a 73% das adjudicações da Sigma no citado
pregão (parágrafo 935), o que demonstra a representatividade das vitórias obtidas pela holding às custas
da desclassificação da empresa controlada que participava simultaneamente da disputa pelo mesmo item.
953. Em face do exposto, tendo em vista a demonstração inequívoca de que a participação simultânea
dos sócios prejudicou a competitividade e a consequente busca da proposta mais vantajosa para a
Administração, o Argumento 9 não merece prosperar.
Argumento 10 – A afirmação sobre a presença de indícios de conluio e de fraude consignada no Relatório
de Fiscalização teria violado o princípio da presunção de boa-fé
954. Em sua manifestação (peça 334, p. 16-17, § 61-66), o defendente se insurge contra a afirmação
sobre as presenças de indício de conluio e de indício de fraude consignada no Relatório de Fiscalização, e
contra a menção sobre a possibilidade de declaração de inidoneidade constante do ofício que promoveu a
oitiva, reproduzidos, in verbis, a seguir:
195. Dessa forma, tendo em vista a relação societária surgida em 3/6/2011 e a efetiva obtenção
de vantagem de uma empresa em decorrência do comportamento da outra, fica evidenciado
indício de conluio entre as duas e, consequentemente, indício de fraude ao Pregão 22/2011, de
30/11/2011, do Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (código Uasg:
130103; peça 216).
(Relatório de Fiscalização, peça 252, p. 34)
4. Cientificamos de que, caso não sejam acatadas as justificativas apresentadas por Vossa
Senhoria no âmbito deste processo, o Tribunal poderá concluir pela ocorrência de fraude a
licitação, situação que poderá resultar na declaração da inidoneidade da empresa para
participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da
Lei 8.443/1992.
(Ofício 222/2013-TCU/Sefti, peça 268, p. 2)
955. O defendente considera ‘precipitadas’ tais afirmações constantes do Relatório de Fiscalização, o
que afrontaria a presunção de inocência e de boa-fé vigentes em nosso ordenamento jurídico. Questiona
como poderia o Relatório de Fiscalização ‘fazer referência a ‘conluio’ e a ‘fraude’ antes mesmos da oitiva
das partes interessadas’ e ‘concluir que algo ‘fica evidenciado’ sem nem antes ouvir o que as empresas
envolvidas têm a dizer’ (peça 334, p. 17, § 64).
956. Argumenta que ‘jamais se poderia fazer tais afirmações antes de proporcionada a ampla defesa aos
interessados’, tal como dispõe o § 3º do art. 234 do Regimento Interno deste Tribunal. Do contrário, ‘a
sensação que se tem é que a oportunidade dada à Defendente de prestar os devidos esclarecimentos é
medida meramente formal, fria e sem conteúdo – quando o que se deveria fazer é buscar a verdade
material’ (peça 334, p. 17, § 65-66).
957. Segundo a empresa, o Relatório de Fiscalização teria dito que houve obtenção de vantagem de uma
empresa – no caso, a Sigma – em decorrência do comportamento da outra – Vetec –, ‘o que alegadamente
caracterizaria conluio entre elas e, assim, fraude ao Pregão 22/2011’ (peça 334, p. 17, § 67).
958. Relembra a sua argumentação anterior (Argumento 8, parágrafos 901-905) no sentido de que, ao
participar do Pregão 22/2011 concomitantemente com a empresa Sigma, de modo algum teria praticado
ato ilícito, ‘porquanto não existe, no ordenamento pátrio, qualquer vedação a tal conduta’. Por isso, a
‘vantagem’ a que se refere o Relatório decorreria do mero resultado da aplicação do procedimento
descrito na Lei do Pregão e no edital, ‘o qual levou à contratação da Sigma, uma vez que se tratava do

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

menor preço dentre os proponentes que atendiam às exigências do edital. Ou seja, uma ‘vantagem’ que
ocorre com todo vencedor de uma licitação: a adjudicação do objeto!’ (peça 334, p. 17-18, § 68).
959. O defendente argumenta que não se poderia, portanto, ventilar a ocorrência de conluio – ‘assim
entendida a prévia combinação de preços entre licitantes, com consequente prejuízo à Administração’ –,
por inexistir qualquer indício de comunicação ou combinação entre as empresas no âmbito do Pregão.
Segundo ele, o único fato que resta comprovado é que as empresas de fato participaram,
concomitantemente, de um mesmo certame, ‘mas entre a mera participação simultânea e a existência de
conluio há uma clara diferença’ (peça 334, p. 18, p. 69).
960. Entende, em resumo, que ‘a fiscalização do TCU, ao levantar tais aspectos, está a presumir a
existência de má-fé da Vetec e da Sigma, subvertendo o mandamento constitucional segundo o qual o
estado de inocência é regra’. Alega que, in casu, pela mera participação de duas empresas num certame,
estar-se-ia indevidamente depreendendo a ocorrência de combinação de preços, em total dissonância ao
disposto em nossa Carta Magna (peça 334, p. 18, § 70).
961. Por todo exposto, entende que ‘merece ser retificado o Processo TC 015.239/2012-8, notadamente
o Relatório de Fiscalização, a fim de que não constem dele afirmações que carecem de prova – como é
caso da presunção de existência de combinação de preços entre as empresas em tela’ (peça 334, p. 18, §
71).
Análise do argumento 10
962. Conforme consignado exaustivamente nesta instrução (parágrafos 800-801; 881; 907), o Relatório
de Fiscalização apontou a existência de indício de conluio entre o defendente e a sua controladora, não
somente em face da participação simultânea de ambas em diversos itens do pregão, mas também pelo fato
de que, em 22 desses itens, a desclassificação da controlada beneficiou a controladora, que obteve a
adjudicação.
963. A sustentação da presença desses componentes do indício de conluio consignados no Relatório de
Fiscalização, com base em dados já existentes à época da imputação, conforme realizado em detalhes na
análise do Argumento 8 do defendente (parágrafos 906-939), comprova que não houve violação ao
princípio da presunção de boa-fé, mas sim a identificação, à época, de condutas irregulares e
convergentes, possivelmente orientadas para a obtenção de resultado ilícito.
964. Ao defendente, foi dada a oportunidade de manifestar-se, em observância aos princípios do
contraditório e da ampla defesa, sendo que as justificativas apresentadas foram minuciosamente
analisadas nesta instrução, não logrando, contudo, afastar a existência dos fatos apontados no Relatório de
Fiscalização.
965. Tais fatos, enumerados de forma sintética no parágrafo 910, foram comprovados na análise do
Argumento 8, e constituem prova indiciária de fraude ao Pregão 22/2011 do Lanagro-RS, conforme
conclusão expendida no parágrafo 936 da citada análise.
966. Ante o exposto, tendo em vista que o Relatório de Fiscalização não violou o princípio da presunção
de boa-fé ao apontar a existência de indícios de conluio, que se basearam em fatos existentes à época e
que as justificativas apresentadas pelo defendente não lograram afastar, o Argumento 10 não merece
prosperar.
V.2. Conclusão
967. A relativização da quantidade de desclassificações do justificante em face do número de
participações não tem o condão de afastar a análise da sua responsabilidade pela recusa das propostas
constantes do Anexo 10 (parágrafos 806-814).
968. Embora o defendente tenha sido isentado de responsabilidade em 27% dos itens de pregão
questionados na oitiva (parágrafos 833-866), não foram apresentadas justificativas plausíveis para as
razões que levaram à recusa das demais 116 propostas constantes do Anexo 10 (parágrafos 867-868), as
quais constituem ilícitos previstos no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos 819-823).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

969. Nessas 116 propostas desclassificadas, houve recorrência da conduta irregular ao longo do período
considerado (parágrafo 868). Tal recorrência, em um número elevado de vezes sem justificativa plausível,
conforme se observou no caso, caracteriza o dolo eventual na conduta do licitante (parágrafos 876-882).
970. Tendo essa conduta dolosa resultado no logro de terceiros – a Administração e licitantes
concorrentes – quanto ao valor da proposta vencedora, às suas verdadeiras condições de participação nos
certames e à sua real intenção de obter a adjudicação, consideram-se presentes os elementos requeridos
para a caracterização de fraude às licitações, conforme fundamentação anteriormente apresentada
(parágrafos 82-84).
971. Além disso, as 61 desclassificações no Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS
(Uasg 130103), das quais 22 propiciaram a adjudicação à empresa Sigma, constituíram indício de conluio
no referido certame (parágrafos 881; 906-910), tendo em vista que, à época, as empresas Sigma e Vetec
possuíam relação societária (parágrafos 898-900).
972. A participação simultânea do defendente e de sua controladora, a empresa Sigma, na licitação
referida no parágrafo anterior, contribuiu para a formação de prova indiciária de fraude ao certame
(parágrafos 906-939), ficando demonstrado que tal fato trouxe prejuízo à competitividade e à busca da
proposta mais vantajosa para Administração (parágrafos 946-953).
973. Em resumo, demonstrou-se que, dos 158 itens de pregão questionados na oitiva, os 116 itens
relacionados no Anexo 10 referem-se a desclassificações do defendente que decorreram de conduta ilícita
elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002. A recorrência do comportamento irregular nas circunstâncias
consignadas caracteriza o dolo eventual na conduta do licitante, resultando no logro de terceiros e
consequente fraude às licitações. Além disso, dentre esses 116 casos, 61 contribuíram para a formação de
prova indiciária de fraude ao Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS.
974. Nos termos expostos nos parágrafos 884 a 886, conforme jurisprudência deste Tribunal
(parágrafo 85), uma vez comprovada a fraude à licitação, a aplicação da sanção de inidoneidade pelo
TCU com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992 ‘não depende da ocorrência de dano ao erário ou frustração
da licitação. Basta estar caracterizada a conduta legalmente reprovada de fraude a licitação. Não há que se
comprovar ou explicitar o alcance pretendido pelos licitantes fraudadores’ (Acórdão 3.617/2013-TCU-
Plenário).
975. Entende-se, por fim, que a tese do princípio da proporcionalidade aventada pelo defendente não se
aplica à situação que levou à oitiva em análise, ou seja, a exigência de aplicação de sanção a licitantes que
incorrem nas condutas irregulares tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 (parágrafos 890-893).
976. Em face do exposto, conclui-se:
976.1 pela rejeição das justificativas apresentadas pela empresa Vetec no que se refere à sua incidência
nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma recorrente ao longo do período
considerado, em um número elevado de vezes (parágrafo 969); e
976.2 pela declaração de sua inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 10 desta instrução (parágrafo 973).
V.3. Proposta de encaminhamento
977. Rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Vetec Química Fina Ltda.,
CNPJ 29.976.032/0001-09, quanto à sua incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da
Lei 10.520/2002, de forma recorrente ao longo do período considerado, em um número elevado de vezes
(subparágrafo 976.1).
978. Declarar a inidoneidade da empresa Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei
8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter comprovadamente fraudado as licitações
relacionadas no Anexo 10 desta instrução (subparágrafo 976.2).
VI. Sigma-Aldrich Brasil Ltda.
(CNPJ 68.337.658/0001-27)
161
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

979. Conforme relatado no título V precedente (parágrafos 800-801), a empresa Sigma-Aldrich Brasil
Ltda. (Sigma) participou, juntamente com a sua controlada, a empresa Vetec Química Fina Ltda. (Vetec),
do Pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande
do Sul (Uasg: 130103; peça 216), tendo se beneficiado da desclassificação de sua controlada em 22 itens
desse pregão. Tal fato caracterizaria indício de conluio e, consequentemente, de fraude ao referido
pregão.
980. Em face disso, foi promovida a oitiva da empresa Sigma, por meio do Ofício 223/2013-TCU/Sefti
(peça 269), para que justificasse a seguinte conduta:
a) no pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio
Grande do Sul (código Uasg: 130103), participou, juntamente com a empresa Vetec Química Fina Ltda.,
CNPJ 29.976.032/0001-09, sua controlada, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52, 61, 64, 81,
84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, tendo se beneficiado da desclassificação da empresa controlada, com
a adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas propostas recusadas do licitante
desclassificado.
b) na oportunidade, a empresa foi cientificada de que, caso não fossem acatadas as suas justificativas,
o TCU poderia concluir pela ocorrência de fraude à licitação, situação que poderia resultar na declaração
da inidoneidade da empresa para participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do
art. 46 da Lei 8.443/1992.
981. Por meio de representante, a empresa apresentou sua defesa em 8/8/2013 (peça 333), cujos
argumentos são expostos e analisados a seguir.
VI.1. Análise das justificativas
Argumento 1 – A conduta do justificante teria sido regular
982. O defendente alega inexistir vedação, tanto na Lei 10.520/2002, quanto na Lei 8.666/1993, para a
participação simultânea de empresa controlada e controladora entre si, em uma mesma licitação,
independentemente da modalidade (peça 333, p. 3).
983. Argumenta que a pretensão exarada por esta Corte de Contas no Relatório de Fiscalização e no
ofício que promoveu a oitiva, no sentido de penalizar a Sigma por ter participado, juntamente com a sua
controlada, de um mesmo pregão, contrariaria frontalmente entendimento do próprio Tribunal, mais
precisamente aquele constante da ementa do Acórdão 266/2006-TCU-Plenário (peça 333, p. 3-4):
REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. DESCLASSIFICAÇÃO DE EMPRESAS SEM AMPARO
LEGAL. EVIDÊNCIAS DE PARTICIPAÇÃO DE EMPRESAS NA ELABORAÇÃO DO
PROJETO BÁSICO E DO EDITAL. DETERMINAÇÃO.
1. Visto que a participação simultânea de empresas controladas e/ou coligadas em licitação
não é vedada pelo ordenamento jurídico vigente e também não o foi pelo edital, a
desclassificação das licitantes nessa condição é ilegal e, portanto, deve ser anulada a
concorrência pública realizada.
984. Segundo o defendente, a passagem supra denota ‘a absoluta convicção desta Corte acerca da
licitude da participação concomitante, em licitação, de empresas controladas e controladoras’. Aduz que,
se não fosse sólido tal entendimento, jamais se teria exigido a anulação da concorrência face à
inabilitação de empresas nessa condição (peça 333, p. 4).
985. Acrescenta que ‘não poderia ser outro o posicionamento’ deste órgão, vez que, à luz do princípio
da legalidade, o processo licitatório deve discorrer de modo estritamente vinculado aos ditames da
legislação que rege a matéria, e que, não havendo proibição expressa na norma, ‘jamais se poderá impor
aos licitantes qualquer sanção em decorrência de conduta não tipificada em lei’ (peça 333, p. 4).
986. O contestante traz à luz doutrina de Marcio Pestana versando sobre a finalidade da legislação de
regência das licitações (peça 333, p. 5, grifos do justificante):
Utiliza-se, para atingir tal finalidade [a de definir direitos e obrigações dos atores em um
processo licitatório], dos três modais deônticos que, invariavelmente, são encontrados nas leis:
obrigatório, permitido ou proibido. Se determinada conduta é obrigatória, como, v. g.,
publicar-se o instrumento convocatório; permitida, como franquear-se a possibilidade de
162
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

indistinta participação de interessados que atendam aos requisitos previamente estabelecidos

no certame; ou, proibida, como ao vedar-se a apresentação de propostas inexequíveis, traduz o
conjunto de enunciados e normas jurídicas que configuram o sistema licitatório, conferindo-lhe
homogeneidade e harmonia. (Licitações públicas no Brasil: exame integrado das Leis
8.666/1993 e 10.520/2002. São Paulo: Atlas, 2013)
987. Em seguida, tece a seguinte argumentação a respeito da situação sob análise (peça 333, p. 5):
Na situação sob análise, a legislação de regência – Lei 10.520/2002 e Lei 8.666/1993 – em
momento algum proíbe a participação de empresas controladas e controladoras
simultaneamente no certame, ao passo que permite a participação de quaisquer interessados e,
ainda, obriga a Administração contratante a abster-se de estipular cláusulas e condições que
restrinjam a universalidade de potenciais licitantes no processo de seleção. Desta forma,
conjugando-se tais mandamentos inseridos pelo legislador pátrio, depreende-se que a conduta
que ora se questiona, adotada pela Sigma no âmbito do Pregão 22/2011, jamais poderia ser
objeto de sanção, porquanto a Administração encontra-se invariavelmente vinculada à Lei.
988. Alega, ainda, que também teria sido esse o entendimento do pregoeiro e da respectiva equipe de
apoio do Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS, uma vez que, nos itens em que houve participação
simultânea das empresas Sigma e Vetec ‘seguiu-se normalmente o procedimento contido no edital (e na
Lei do Pregão)’ (peça 333, p. 5-6).
989. Em outra vertente, o defendente ressalta que também o edital do Pregão 22/2011 não vedava a
participação de empresas que tivessem relação de controle – exceto no caso em que se apresentassem na
forma de consórcio, situação expressamente vedada pelo item 2.2.2 do edital (peça 333, p. 6).
990. Alega que, se a Administração contratante desejasse, de fato, vedar a participação isolada de
empresas que tivessem relação de controle entre si – o que, diga-se, seria altamente questionável, ante a
omissão dos diplomas legislativos –, deveria tê-lo especificado no instrumento convocatório. Ao não
dispor nesse sentido, esgotou-se a discricionariedade da qual gozava à época da elaboração do edital, não
assistindo alternativa ao pregoeiro senão a análise das propostas e posterior classificação das empresas.
991. Para corroborar tal entendimento, o contestante traz à tona julgado do STJ (peça 333, p. 8): ‘(...) o
Poder Discricionário da Administração esgota-se com a elaboração do Edital de Licitação. A partir daí,
nos termos do vocábulo constante da própria Lei, a Administração Pública vincula-se ‘estritamente' a ele’
(REsp 421.946/DF, 1. T, rel. Min. Franscisco Falcão, j. em 7/2/2006).
992. Por fim, o defendente sintetiza sua argumentação quanto à legalidade da conduta da empresa Sigma
(peça 333, p. 8, referência ao número do acórdão corrigida, tendo em vista que, ao que tudo indica, o
número 266/2011 foi grafado, equivocadamente, no original):
Destarte, a única conclusão possível é de que a participação concomitante das empresas Sigma
e Vetec em alguns dos itens do Pregão 22/2011, promovido pelo Laboratório Nacional
Agropecuário no Rio Grande do Sul, em nada infringe o ordenamento jurídico pátrio,
tampouco as normas do edital do certame. Por isso, agiu o Pregoeiro em estrita observância à
Lei, ao edital e à orientação deste Egrégio Tribunal de Contas da União (Acórdão 266/2006-
TCU-Plenário).
Análise do argumento 1
993. A argumentação sobre a possível inexistência de vedação legal para a participação simultânea de
empresa controlada e controladora entre si, em uma mesma licitação, foi analisada quando se examinou as
justificativas apresentadas pela filial do defendente, a empresa Vetec (parágrafos 911-916).
994. Em resumo, consignou-se ali que a situação afronta os princípios básicos constantes do art. 3º da
Lei 8.666/1993, aos quais se sujeitam o processamento e julgamento das licitações, havendo farta
jurisprudência deste Tribunal nesse sentido, além de respaldo doutrinário (parágrafo 915).
995. Em face do exposto, o Argumento 1 deve ser rejeitado.
Argumento 2 – A afirmação sobre a presença de indícios de conluio e de fraude consignada no Relatório
de Fiscalização teria violado o princípio da presunção de boa-fé, e não teria ocorrido conluio
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

996. Em sua manifestação (peça 333, p. 9-12), o defendente se insurge contra a afirmação sobre as
presenças de indício de conluio e de indício de fraude consignada no Relatório de Fiscalização, e contra a
menção sobre a possibilidade de declaração de inidoneidade constante do ofício que promoveu a oitiva,
reproduzidos, in verbis, a seguir:
194. Como agravante, tem-se a situação de participação da empresa juntamente com a sua
controladora, em diversos itens de pregão, conforme relatado na situação encontrada
(parágrafo 136).
195. Dessa forma, tendo em vista a relação societária surgida em 3/6/2011 e a efetiva obtenção
de vantagem de uma empresa em decorrência do comportamento da outra, fica evidenciado
indício de conluio entre as duas e, consequentemente, indício de fraude ao Pregão 22/2011, de
30/11/2011, do Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (código Uasg:
130103; peça 216).
(Relatório de Fiscalização, peça 252, p. 34)
3. Cientificamos de que, caso não sejam acatadas as justificativas apresentadas por Vossa
Senhoria no âmbito deste processo, o Tribunal poderá concluir pela ocorrência de fraude a
licitação, situação que poderá resultar na declaração da inidoneidade da empresa para
participar de licitação na Administração Pública Federal, na forma do artigo 46 da
Lei 8.443/1992.
(Ofício 223/2013-TCU/Sefti, peça 269, p. 1)
997. O defendente questiona como poderia o Relatório de Fiscalização ‘fazer referência a ‘conluio’ e
‘fraude’ antes mesmos da oitiva das partes interessadas’ e empregar a expressão ‘fica evidenciado’,
previamente a qualquer pronunciamento das empresas envolvidas. Argumenta que ‘jamais se poderia
fazer tais afirmações antes de proporcionada ampla defesa aos interessados’, tal como dispõe o § 3º do
art. 234 do Regimento Interno deste Tribunal (peça 333, p. 9).
998. Segundo a empresa, o Relatório de Fiscalização teria dito que houve obtenção de vantagem de uma
empresa – no caso, a Sigma – em decorrência do comportamento da outra – Vetec –, ‘o que, de acordo
com o Relatório, caracterizaria conluio entre as sociedades e, assim, fraude à licitação’ (peça 333, p. 10).
999. Resgata sua argumentação anterior (Argumento 1, parágrafos 982-992) no sentido de que, ao
participar do Pregão 22/2011 concomitantemente com a empresa Vetec, de modo algum incidiu em ato
ilícito, porquanto não existe, no ordenamento pátrio, qualquer vedação a tal conduta – ‘entendimento
desta própria Corte de Contas, conforme já exaustivamente demonstrado’. Desta forma, a ‘vantagem’ a
que se refere o Relatório foi, na verdade, mero resultado da aplicação do procedimento descrito na Lei do
Pregão e no edital, ‘o qual levou à contratação da Sigma, uma vez que se tratava do menor preço dentre
os proponentes que atendiam às exigências do edital. Ou seja, uma ‘vantagem’ que ocorre com todo
vencedor de uma licitação: a adjudicação do objeto!’ (peça 333, p. 10).
1000. O defendente argumenta que não se poderia, de modo algum, ventilar a ocorrência de conluio –
‘assim entendida a prévia combinação de preços entre licitantes, com consequente prejuízo à
Administração’–, por inexistir qualquer indício de comunicação ou combinação entre as empresas no
âmbito do Pregão. Segundo ele, o único fato que resta comprovado é que as empresas de fato
participaram, concomitantemente, de mesmo certame, mas ‘entre a mera participação simultânea e a
existência de conluio há uma evidente diferença’ (peça 334, p. 10).
1001. Invoca entendimento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em caso supostamente
semelhante (peça 333, p. 10-11):
PENAL – FRAUDE, MEDIANTE CONLUIO DOLOSO, AO CARÁTER COMPETITIVO DO
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO, COM O INTUITO DE OBTER, PARA A COOPERATIVA
QUE AMBOS OS RÉUS INTEGRAM, VANTAGEM DECORRENTE DA ADJUDICAÇÃO DO
OBJETO DA LICITAÇÃO – ART. 90 DA LEI 8.666/93 – AUTORIA E MATERIALIDADE
COMPROVADAS – DESCLASSIFICAÇÃO DO CRIME PARA A MODALIDADE TENTADA,
EM VIRTUDE DA REVOGAÇÃO DA LICITAÇÃO – APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO DA
3ª TURMA DO TRF/1ª REGIÃO – ITER CRIMINIS NÃO CONCLUÍDO – ART. 14, II, DO
CÓDIGO PENAL.
(...)

164
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

II – Autoria e materialidade comprovadas, não se limitando a comprovação do conluio doloso

ao simples fato de que ambos os réus pertenciam à mesma Cooperativa, mas à demonstração
inequívoca do propósito de fraudar o caráter competitivo do procedimento licitatório, com o
intuito de obter, para a Cooperativa que integram, a vantagem decorrente da adjudicação do
objeto da licitação.
1002. Nessas bases, conclui que ‘é sólido o entendimento’ de que a comprovação de conluio não se dá
meramente com a presença, em mesma licitação, de pessoas com interesses convergentes, mas, sim, ‘pela
efetiva comprovação do propósito de fraudar o certame – o que, sabe-se, não há no caso em tela’ (peça
333, p. 11).
1003. Traz, no mesmo sentido, decisão exarada pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (peça 333,
p, 11):
PENAL. CRIMES DE LICITAÇÕES. LEI Nº 8666/93. DOLO. ELEMENTO SUBJETIVO
INDISPENSÁVEL. NÃO COMPROVAÇÃO. VANTAGEM INDEVIDA E DANO AO ERÁRIO.
INEXISTÊNCIA. ABSOLVIÇÃO MANTIDA.
Os crimes tipificados pela Lei n° 8666/93 não admitem a modalidade culposa, sendo
indispensável a comprovação do dolo e do resultado danoso ao Erário. (...)
(TRF 4ª Região – ACR 29546 RS 2004.71.00.029546-0. Rel. Des. NÉFI CORDEIRO, 7ª Turma,
DOE 30/7/2008)
1004. Entende, em resumo, que ‘esta Secretaria Geral de Controle Externo, ao levantar tais aspectos, está
a presumir a existência de má-fé, subvertendo o mandamento constitucional, segundo o qual o estado de
inocência é regra’, e que ‘somente após procedimento que resguarde o contraditório e a ampla defesa –
seja em âmbito administrativo, seja na seara judicial – se pode concluir pela culpa’. Alega que, in casu,
pela mera participação de duas empresas num certame, estar-se-ia depreendendo a ocorrência de
combinação de preços, em total dissonância ao disposto em nossa Carta Magna (peça 333, p. 12).
1005. Por todo exposto, entende que ‘merece ser retificado o Processo TC 015.239/2012-8, notadamente
o Relatório de Fiscalização, a fim de que (...) não constem dele afirmações que carecem de prova – como
é caso da presunção de existência de combinação de preços entre as empresas em tela’ (peça 333, p. 12).
Análise do argumento 2
1006. No que se refere à alegação de que o Relatório de Fiscalização teria violado o princípio da
presunção de boa-fé, o assunto também foi tratado quando se examinou as justificativas apresentadas pela
empresa Vetec (parágrafos 962-966).
1007. Na oportunidade, consignou-se que o Relatório de Fiscalização apontou a existência de indícios de
conluio entre controladora e controlada, não somente em face da participação simultânea de ambas em
diversos itens do pregão, mas também pelo fato de que em 22 desses itens a desclassificação da
controlada beneficiou a controladora, que obteve a adjudicação.
1008. Os indícios apontados basearam-se em fatos pré-existentes ao citado relatório, e a sua sustentação,
conforme realizado em detalhes na análise do Argumento 8 da empresa Vetec, filial do defendente
(parágrafos 906-939), comprova que não houve violação ao princípio da presunção de boa-fé, mas sim a
identificação, à época, de condutas irregulares e convergentes, possivelmente orientadas para a obtenção
de resultado ilícito.
1009. Registre-se, por fim, que a referida análise concluiu que a participação simultânea das empresas
coligadas em uma mesma licitação, juntamente com outros fatos – a dinâmica dos lances efetuados pelas
mesmas, as desclassificações da filial por descumprimento de cláusula evidente no edital e as
adjudicações do objeto à controladora, em face das desclassificações da filial (parágrafo 910) –,
contribuiu para a formação de prova indiciária de fraude ao Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS
(parágrafo 936).
1010. Ante o exposto, o Argumento 2 não merece prosperar.
Argumento 3 – Não haveria sociedade à época

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1011. O defendente alega que, à época da licitação, ainda não restava plenamente concluída a operação
da qual resulta a atual relação de controle entre Sigma e Vetec (peça 333, p. 12-13). Esclarece que, em
23/5/2011, Sigma e Vetec celebraram Contrato de Compra e Venda de Quotas Sociais, por meio do qual a
primeira adquiriu a totalidade das quotas da segunda, e, ato contínuo, em observância ao previsto na Lei
8.884/1994 (antiga Lei do Cade, em vigor àquela época), notadamente nos artigos 54 e seguintes,
submeteu-se o ato à apreciação do Cade (Ato de Concentração 08012.006460/2011-85).
1012. Ocorre que somente em 31/5/2012 foi proferida decisão aprovando a operação (publicação no
Diário Oficial da União; peça 333, p. 16), de modo que ‘somente a partir desta data o negócio tornou-se
eficaz’, tal como dispunha a Lei Federal 8.884/1994, in verbis (peça 333, p. 13):
§ 7º A eficácia dos atos de que trata este artigo condiciona-se à sua aprovação, caso em que
retroagirá à data de sua realização; não tendo sido apreciados pelo CADE no prazo
estabelecido no parágrafo anterior, serão automaticamente considerados aprovados
1013. Segundo o defendente, o Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS foi realizado em 30/11/2011
e, portanto, ‘mais de seis meses antes da efetiva aprovação da operação por meio da qual surgiu a relação
de controle entre as empresas Sigma e Vetec’. Entende que, dessa forma, ‘quando da participação
concomitante no certame, o ato ainda não era dotado de eficácia’ (peça 333, p. 13).
1014. Conclui argumentando que, ainda que esta Corte prossiga na ‘contraditória interpretação’ de que é
ilícita a participação concomitante de empresas controladas e controladoras em mesmo certame licitatório
(indo de encontro ao seu próprio entendimento, exarado no Acórdão 266/2006-Plenário), ‘tal
interpretação não se aplica para o caso em tela, vez que a relação de controle somente surgiu, de fato, em
31/5/2012, com a publicação da aprovação, pelo Cade, da aquisição das quotas da Vetec pela Sigma’
(peça 333, p. 14).
Análise do argumento 3
1015. Conforme análise realizada sobre idêntico argumento apresentado pela empresa Vetec (parágrafos
898-900), o § 7º do art. 54 da Lei 8.8884/1994 dispõe que, em caso de aprovação dos atos submetidos à
apreciação do Cade, sua eficácia retroagirá à data de sua realização.
1016. Em face do exposto, tendo em vista que a operação de compra das Quotas Sociais da empresa
Vetec, pelo defendente, é considerada eficaz desde a data de sua celebração, em 23/5/2011, o Argumento
3 deve ser rejeitado.
VI.2. Conclusão
1017. À data de realização do Pregão 22/2011 pelo Lanagro-RS as empresas Sigma e Vetec já eram
controladora e controlada, respectivamente, tendo em vista que a operação de compra das Quotas Sociais
da empresa Vetec, pelo defendente, é considerada eficaz desde a data de sua celebração, em 23/5/2011
(parágrafo 1016 retro).
1018. A participação simultânea do defendente e sua filial em uma mesma licitação afronta os princípios
básicos constantes do art. 3º da Lei 8.666/1993, aos quais se sujeitam o processamento e julgamento das
licitações (parágrafo 994).
1019. Essa participação simultânea de empresas sócias em uma mesma licitação, aliada ao fato de que a
desclassificação da controlada beneficiou a sua controladora na adjudicação de alguns itens, constituíram
indícios de conluio entre as duas (parágrafo 1007).
1020. As justificativas apresentadas pela empresa controlada (parágrafo 1008) não lograram afastar os
fatos que sustentam tais indícios, cuja convergência forma prova indiciária de fraude ao Pregão 22/2011
promovido pelo Lanagro-RS (parágrafo 936).
1021. Ficou demonstrado que a fraude trouxe prejuízo à competitividade e à busca da proposta mais
vantajosa para Administração (parágrafos 946-953), nada obstante que, conforme jurisprudência deste
Tribunal (parágrafo 85), a aplicação da sanção de inidoneidade pelo TCU, com fulcro no art. 46 da
Lei 8.443/1992, ‘não depende da ocorrência de dano ao erário ou frustração da licitação. Basta estar
caracterizada a conduta legalmente reprovada de fraude a licitação. Não há que se comprovar ou
explicitar o alcance pretendido pelos licitantes fraudadores’ (Acórdão 3.617/2013-TCU-Plenário).
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1022. Em face do exposto, conclui-se:

1022.1 pela rejeição das justificativas apresentadas pela empresa Sigma no que se refere à sua
participação no Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS, juntamente com a empresa Vetec Química
Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, sua controlada (parágrafos 1017-1018); e
1022.2 pela declaração de inidoneidade da empresa Sigma para participar, por até cinco anos, de licitação
na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, em consequência de ter
comprovadamente fraudado Pregão 22/2011 promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio
Grande do Sul, código Uasg 130103 (parágrafo 1020).
VI.3. Proposta de encaminhamento
1023. Rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda.,
CNPJ 68.337.658/0001-27, quanto à sua participação no Pregão 22/2011 promovido pelo Laboratório
Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul, código Uasg: 130103, juntamente com a empresa Vetec
Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, sua controlada (subparágrafo 1022.1).
1024. Declarar a inidoneidade da empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei
8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter comprovadamente fraudado o Pregão
22/2011 promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul, código Uasg 130103
(subparágrafo 1022.2).
OUTROS FATOS
1025. Como consequência da análise das audiências e oitivas, foram identificados problemas que podem
influenciar no comportamento dos atores que participam dos pregões eletrônicos, afetando
potencialmente a qualidade dos certames licitatórios. Por isso, mereceram as ressalvas consignadas a
seguir e as sugestões de melhorias propostas.
Implementação no sistema Comprasnet dos procedimentos previstos na legislação
1026. O Decreto 5.450/2005, que regulamenta o pregão na forma eletrônica, prevê três procedimentos
relativos à avaliação das propostas, a partir da abertura da sessão pública na internet:
a) antes do início da fase de lances: desclassificação das propostas que não estejam em conformidade
com os requisitos no edital (art. 22, § 2º);
b) após o encerramento da fase de lances: verificação da compatibilidade do preço da proposta
classificada em primeiro lugar em relação ao estimado pela Administração e da habilitação do licitante
conforme disposições do edital (art. 25, caput);
c) após a avaliação do preço e da habilitação: aceitação da proposta ou chamamento do próximo
classificado (art. 25, § 5º).
1027. Ocorre ter se verificado que o modus operandi do sistema Comprasnet permite que o procedimento
de desclassificação das propostas previsto no art. 22, § 2º seja realizado posteriormente ao encerramento
da fase de lances, o que dá margem à participação de licitantes com propostas irregulares na disputa,
influenciando indevidamente a dinâmica da oferta de lances e conduzindo a resultados que se mostrarão
irreais após as suas desclassificações.
1028. Para ilustrar essa situação, incorporou-se aos autos a ata do Pregão 16/2012 promovido pelo MDIC
(Uasg 280101). Constam da referida ata, os eventos de ‘Recusa da proposta’ das empresas Vidal e King
Printer Tecnologia Ltda. – ME, CNPJ 10.629.857/0001-29, e Cimcorp Comércio Internacional e
Informática S.A, CNPJ 59.773.416/0001-95, registrados posteriormente ao encerramento da fase de
lances. O motivo consignado para as desclassificações foi o envio de proposta incompleta: ‘Proposta de
preços recusada tendo em vista que deixou de atender às alíneas ‘b’ e ‘c’ do subitem 4.1 do Edital’ (peça
447, p. 4; 14). Estas cláusulas dispõem sobre as informações requeridas na proposta de preços (peça 448,
p. 3), o que deixa claro que tais desclassificações decorreram de desconformidade das propostas com o
edital e que, portanto, essas desclassificações deveriam ter sido realizadas antes no início da fase de
lances, conforme prevê o art. 22, § 2º, do Decreto 5.450/2005.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1029. Entende-se que, para dar cumprimento à sequência de procedimentos preconizada no citado
Decreto, as ações do tipo ‘Recusa da proposta’, conforme registrado no sistema Comprasnet, devem
ocorrer previamente à abertura da sessão de lances.
1030. Em face do exposto, propõe-se recomendar à SLTI que avalie a pertinência de modificar a
funcionalidade do sistema Comprasnet de forma que ele não permita, após o encerramento da fase de
lances, a inclusão de registro do tipo ‘Recusa da proposta’ referente à desclassificação da proposta
realizada com fulcro no art. 22, § 2º, do Decreto 5.450/2005.
Prazo de permanência das mensagens veiculadas no sistema Comunica
1031. As orientações, informações, solicitações e atualizações de assuntos referentes à operacionalização
do Sistema Siasg e legislação pertinente, enviadas por meio do sistema Comunica para as Unidades
Administrativas de Serviços Gerais (Uasg), permanecem disponíveis para consulta pelo usuário por no
máximo cinco dias úteis, independentemente dele tê-las lido ou não (parágrafo 129).
1032. Essa definição implica que, até em circunstâncias que envolvam pequenas ausências previstas em
lei, serviços externos, treinamentos ou alguma sobrecarga eventual de serviços, os servidores poderão ser
privados da oportunidade de ter acesso às mensagens divulgadas.
1033. O sistema Comunica é um bom instrumento de que dispõe o Governo para a propagação de
mensagens institucionais, em face da sua capilaridade, de forma que seria de todo desejável que
dispusesse de uma maior perenidade e controle sobre as mensagens cujo teor seja considerado de
conhecimento obrigatório. Foi o caso, por exemplo, da mensagem veiculada em 29/8/2011, que transmitiu
orientação desta Corte sobre a aplicação de norma de licitação (parágrafos 120-123).
1034. Ante o exposto, considera-se oportuno recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação (SLTI/MP), que avalie a conveniência e oportunidade de dotar o sistema Comunica de maior
perenidade e controle sobre as mensagens cujo teor seja considerado de conhecimento obrigatório,
individualizando o início da contagem de tempo para a sua exclusão, o qual somente se daria a partir do
registro formal de ciência por parte do destinatário.
Vedação da participação simultânea, em licitação, de empresas sócias ou com sócio em comum
1035. Registrou-se, neste trabalho, a firme jurisprudência do TCU que considera a participação
simultânea, em uma mesma licitação, de empresas com sócio em comum, viola os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da Lei
8.666/1993 (parágrafos 86-96).
1036. Citou-se excertos doutrinários que defendem que a situação de empresas que possuem relação de
controle acionário disputando a mesma licitação é incompatível com o ordenamento jurídico vigente
(parágrafos 97-99).
1037. Informou-se a sugestão da existência de funcionalidade no sistema Comprasnet visando emitir
alerta aos pregoeiros sobre a apresentação de lances, para o mesmo item, por empresas que possuíssem
sócios em comum. Essa funcionalidade, caso implantada, poderia auxiliar os gestores na identificação de
atitudes suspeitas no decorrer do certame que pudessem sugerir a formação de conluio entre essas
empresas (parágrafos 91-92).
1038. Consignou-se, ainda, que o modelo de edital para pregão eletrônico recomendado pela AGU veda a
participação no certame de entidades empresariais controladoras, coligadas ou subsidiárias entre si, e que
aquele órgão vem efetivamente aplicando tal orientação (parágrafos 100-105).
1039. Não há, contudo, nas Leis 8.666/1993 e 10.520/2002, nem no Decreto 5.450/2005, vedação
expressa à participação simultânea, em uma mesma licitação, de empresas sócias ou com sócio em
comum, exceto aquela disposta no inciso IV do art. 33 da Lei 8.666/1993, que proíbe que uma mesma
empresa participe de mais de um consórcio numa mesma licitação.
1040. Compreende-se, dessa forma, que os entendimentos citados baseiam-se em princípios legais, como
os enumerados no parágrafo 1035 retro, os quais não possuem menos relevância que as demais normas.
Ao contrário, como princípios que são, orientam e delimitam a interpretação dos demais dispositivos,
suprindo as lacunas das inúmeras situações que a lei não detalhou.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1041. Dessa forma, considerando que as decisões deste Tribunal relativas à aplicação de normas gerais de
licitação devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, de acordo com o que dispõe o enunciado 222 da Súmula de Jurisprudência do
TCU (parágrafos 133-134), entende-se que a jurisprudência sobre a ilicitude da participação simultânea,
em uma mesma licitação, de empresas com sócio em comum, deve ser comunicada aos gestores e ao
mercado de forma que, ao iniciar-se uma licitação, seja de amplo conhecimento dos participantes a
vedação de tal comportamento.
1042. Em face do exposto, propõe-se recomendar aos órgãos governantes superiores (OGS) que
regulamentem a vedação quanto à participação simultânea de empresas sócias ou com sócios em comum,
em um mesmo item do certame, tendo em vista que essa situação afronta os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da
Lei 8.666/1993.
CONCLUSÃO
1043. O art. 7º da Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) exerce importante papel na promoção do equilíbrio
entre o maior grau de confiança, expectativa de lealdade e boa-fé depositados nos licitantes dessa
modalidade de licitação. Esse dispositivo legal deixa explícita a expectativa de seriedade, dever de
diligência e comportamento regular deles esperados.
1044. As facilidades de participação e a redução do autorizarismo introduzidas pela Lei do Pregão, tais
como a comprovação a posteriori do atendimento aos requisitos do edital, buscam a celeridade,
racionalidade, economicidade e competitividade do certame, além de encontrarem contrapartida no citado
dispositivo, que prevê sanções mais severas para os comportamentos irregulares, a exemplo de não
manter a proposta, deixar de apresentar documentação exigida para o certame e comportar-se de modo
inidôneo.
1045. Por essa razão, o descumprimento do que estabelece o art. 7º da Lei do Pregão coloca em risco a
eficiência e a credibilidade dessa modalidade de licitação, criando ensanchas para fraudes e prejuízos à
Administração.
1046. É firme o posicionamento do TCU sobre a obrigação dos gestores e pregoeiros autuarem processos
administrativos para investigar a conduta das empresas que tenham praticado atos ilegais previstos no art.
7º da Lei 10.520/2002. Assim o evidencia o recente Acórdão 6.681/2013-TCU-2ª Câmara, que emitiu
determinação ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação nesse sentido, nos mesmos termos do
Acórdão 1.793/2011, citado nesta fiscalização:
1.8.1.3. oriente formalmente seus gestores e pregoeiros sobre a obrigação de autuarem
processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais previstos no art. 7º
da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a omissão do dever, sem justificativa, poderá ensejar a
aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82 da Lei 8.666/1993, bem como
representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da
Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei 8.443/1992;
1047. Em face do exposto nesta fiscalização, foram analisadas as razões de justificativa de quatro
pregoeiros e quatro autoridades que homologaram pregões nos quais se identificou grande número de
desclassificações causadas por condutas irregulares elencadas no referido dispositivo, sem que esses
agentes houvessem adotado providências com vistas à instauração de processo administrativo para
apuração do fato e possível punição dos licitantes infratores.
1048. Acolheu-se as razões de justificativa apresentadas pelo pregoeiro, Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho,
CPF 085.046.476-50.
1049. Acolheu-se parcialmente as razões de justificativa apresentadas pela pregoeira, Sra. Alvina Costa
Messias, CPF 691.169.381-00, pelo pregoeiro, Sr. Abdias da Silva Oliveira, CPF 331.615.501-53, e pela
autoridade que homologou os pregões conduzidos pelo Sr. Abdias, Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro,
CPF 097.834.401-44.
1050. Rejeitou-se as razões de justificativa apresentadas pelo pregoeiro, Sr. Francisco de Oliveira
Quércia, CPF 194.053.162-49, e pelas autoridades que homologaram os pregões, Srs. Laudemar

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Gonçalves de Aguiar Neto, CPF 627.606.027-53, Valdelário Farias Cordeiro, CPF 342.953.302-30, e José
Henrique Araujo dos Santos, CPF 905.206.707-44.
1051. Além disso, propôs-se a aplicação de multa aos responsáveis cujas razões de justificativa foram
acolhidas parcialmente ou rejeitadas, com fulcro no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268,
inciso II, do RI/TCU.
1052. De outro lado, promoveu-se oitivas das empresas Rei-Labor Comércio de Produtos para
Laboratórios Ltda., CNPJ 01.293.314/0001-92; Center Sponchiado Ltda., CNPJ 04.418.934/0001-07;
Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de Laboratório, CNPJ 05.054.633/0001-04; G P Mattara
Suprimentos para Informática – ME, CNPJ 05.114.599/0001-08; e Vetec Química Fina Ltda.,
CNPJ 29.976.032/0001-09, sobre as quais se identificou um número elevado de desclassificações, cujos
indícios apontam como causas algumas das condutas irregulares tipificadas nos art. 7º da Lei do Pregão,
de forma recorrente no período de três anos. Por razões de racionalização administrativa, o universo de
questionamento sobre tais desclassificações se restringiu aos dois últimos anos considerados.
1053. Após a análise dos argumentos, rejeitou-se as manifestações apresentadas pelas empresas, tendo em
vista que não lograram demonstrar nos autos que não houve incidência recorrente nos comportamentos
ilegais elencados na norma em questão, ao longo do período considerado, em um número elevado de
vezes. A empresa Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09 logrou o acolhimento de suas
justificativas em 27% dos itens de pregão questionados.
1054. Demonstrou-se que, em determinadas situações, houve ainda o dolo direto na conduta das empresas
Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda., CNPJ 01.293.314/0001-92, Center Sponchiado
Ltda., CNPJ 04.418.934/0001-07, e Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09.
1055. Os elementos que caracterizaram tais condutas dolosas, tanto a eventual quanto a direta, foram
apresentados nas análises empreendidas, de forma que se encontram presentes os pressupostos para a
caracterização de fraude às licitações questionadas. Em face disso, propôs-se a declaração de
inidoneidade das cinco empresas relacionadas no parágrafo 1052 retro, para participar, por até cinco anos,
de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do
RI/TCU.
1056. Identificou-se, também, que a empresa Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09,
ouvida em face da situação mencionada nos parágrafos precedentes, participou, simultaneamente, com a
empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, detentora de 100% do seu capital social,
em diversos itens do Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS, o que afronta os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da Lei
8.666/1993. Naquele pregão, as desclassificações da empresa controlada procipiciaram que o objeto fosse
adjudicado à controladora em 22 dos 41 itens nos quais participaram juntas.
1057. Promoveu-se a oitiva da empresa Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09, também
por essa razão, e da sua controladora, a empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27.
As justificativas apresentadas por ambas não foram acatadas e, em face também da ocorrência de fraude
ao Pregão 22/2011 promovido pelo Lanagro-RS, propôs-se, também, a declaração de inidoneidade da
empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, para participar, por até cinco anos, de
licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do
RI/TCU.
1058. Paralelamente, procedeu-se ao monitoramento das deliberações constantes dos itens 9.2.1.1,
9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, que decorreram dos achados
que deram origem a esta fiscalização (3.2 - empresas com sócios em comum que apresentam propostas
para o mesmo item de determinada licitação; 3.3 - existência de licitantes reiteradamente desclassificados
por não atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas). As propostas de medidas saneadoras para
as inconformidades verificadas no monitoramento foram consignadas originalmente no Relatório de
Fiscalização (peça 252, p. 40-49) e agora, após revisão, trazidas para as propostas de encaminhamento
desta instrução.

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1059. Foram expendidas considerações adicionais sobre outras questões identificadas no curso das
análises, na seção OUTROS FATOS, merecedoras das seguintes propostas de encaminhamento, em
resumo:
a) aperfeiçoamento do sistema Comunica, no sentido de conferir maior perenidade e controle sobre
as mensagens divulgadas;
b) regulamentação da vedação quanto à participação simultânea de empresas sócias ou com sócios
em comum, em um mesmo item licitado.
Benefícios estimados
1060. Estima-se que as medidas propostas, destinadas a coibir as condutas irregulares previstas no art. 7º
da Lei do Pegão e a estimular os agentes públicos a zelar pelo cumprimento dessa norma, propiciem a
melhoria da qualidade nos processos de pregão eletrônico, garantindo a sua eficiência na busca da
racionalidade, economicidade, competitividade e obtenção da proposta mais vantajosa para a
Administração.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
1061. Diante do exposto, propõe-se o envio dos autos ao gabinete da Ministra Relatora Ana Arraes, com
as propostas a seguir.
1062. Em relação à não adoção de providências com vistas à instauração de processo administrativo para
apurar as condutas das empresas que foram desclassificadas por não honrarem suas propostas, condutas
essas, em princípio, tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002, art. 7º:
1062.1 acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Natanael Luiz Zotelli Filho,
CPF 085.046.476-50 (parágrafo 508);
1062.2 acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Alvina Costa Messias,
CPF 691.169.381-00 (parágrafo 199);
1062.3 aplicar multa à Sra. Alvina Costa Messias, CPF 691.169.381-00, com fulcro no art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da condução da licitação dos itens de
pregão relacionados no Anexo 2 (parágrafo 200);
1062.4 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Francisco de Oliveira Quércia, CPF
194.053.162-49 (parágrafo 312);
1062.5 aplicar multa ao Sr. Francisco de Oliveira Quércia, CPF 194.053.162-49, com fulcro no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na
Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da condução da licitação dos itens de
pregão relacionados no Anexo 3 (parágrafo 313);
1062.6 acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Abdias da Silva Oliveira,
CPF 331.615.501-53 (parágrafo 414);
1062.7 aplicar multa ao Sr. Abdias da Silva Oliveira, CPF 331.615.501-53, com fulcro no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da condução da licitação dos itens de
pregão relacionados no Anexo 4 (parágrafo 415).
1063. Em relação à homologação de pregões sem ter adotado providências com vistas à instauração de
processo administrativo para apurar as condutas das empresas que foram desclassificadas por não
honrarem suas propostas, condutas essas, em princípio, tipificadas como infrações na Lei 10.520/2002,
art. 7º:
1063.1 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto,
CPF 627.606.027-53 (parágrafo 267);
1063.2 aplicar multa ao Sr. Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto, CPF 627.606.027-53, com fulcro no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto
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na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de
sua omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 2 (parágrafo 268);
1063.3 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Valdelário Farias Cordeiro,
CPF 342.953.302-30 (parágrafo 339);
1063.4 aplicar multa ao Sr. Valdelário Farias Cordeiro, CPF 342.953.302-30, com fulcro no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto na Lei
8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 3 (parágrafo 340);
1063.5 acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Luiz Antonio de Souza
Cordeiro, CPF 097.834.401-44 (parágrafo 423);
1063.6 aplicar multa ao Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, CPF 097.834.401-44, com fulcro no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto
na Lei 8.112/1990, art. 116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de
sua omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 4 (parágrafo 424);
1063.7 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Henrique Araujo dos Santos, CPF
905.206.707-44 (parágrafo 584);
1063.8 aplicar multa ao Sr. José Henrique Araujo dos Santos, CPF 905.206.707-44, com fulcro no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, em virtude de afronta ao previsto
na Lei 6.880/1980, art. 28, inciso IV c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82, em face de sua
omissão em dar cumprimento ao art. 7º da Lei 10.520/2002, quando da homologação da licitação dos
itens de pregão relacionados no Anexo 5 (parágrafo 585).
1064. Em relação à incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma
recorrente no período de 1º/6/2010 a 21/6/2012, em um número elevado de vezes:
1064.1 rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Rei-Labor Comércio de Produtos para
Laboratórios Ltda., CNPJ 01.293.314/0001-92 (parágrafo 655);
1064.2 declarar a inidoneidade da empresa Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda.,
CNPJ 01.293.314/0001-92, para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública
Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 6 desta instrução (parágrafo 656);
1064.3 rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Center Sponchiado Ltda.,
CNPJ 04.418.934/0001-07 (parágrafo 721);
1064.4 declarar a inidoneidade da empresa Center Sponchiado Ltda., CNPJ 04.418.934/0001-07, para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei
8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter comprovadamente fraudado as licitações
relacionadas no Anexo 7 desta instrução (parágrafo 722);
1064.5 rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Kimicalbino Comércio Atacadista de
Material de Laboratório, CNPJ 05.054.633/0001-04 (parágrafo 750);
1064.6 declarar a inidoneidade da empresa Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de
Laboratório, CNPJ 05.054.633/0001-04, para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração
Pública Federal, com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de
ter comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 8 desta instrução (parágrafo 751);
1064.7 rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa G P Mattara Suprimentos para Informática
– ME, CNPJ 05.114.599/0001-08 (parágrafo 794);
1064.8 declarar a inidoneidade da empresa G P Mattara Suprimentos para Informática – ME, CNPJ
05.114.599/0001-08, para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal,
com fulcro no art. 46, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter
comprovadamente fraudado as licitações relacionadas no Anexo 9 desta instrução (parágrafo 795).

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1065. Em relação à incidência nas condutas ilegais tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/200, de forma
recorrente no período de 1º/6/2010 a 21/6/2012, em um número elevado de vezes, e à participação
simultânea com a sua empresa controladora em diversos itens do Pregão 22/2011 promovido pelo
Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (Uasg 130103), sendo que, em 22 itens desse
pregão, a desclassificação da empresa propiciou a adjudicação do objeto à sua controladora:
1065.1 rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Vetec Química Fina Ltda.,
CNPJ 29.976.032/0001-09 (parágrafo 977);
1065.2 declarar a inidoneidade da empresa Vetec Química Fina Ltda., CNPJ 29.976.032/0001-09,
para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46,
da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter comprovadamente fraudado as
licitações relacionadas no Anexo 10 desta instrução (parágrafo 978).
1066. Em relação à participação simultânea com a sua empresa controlada em diversos itens do Pregão
22/2011 promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul (Uasg 130103), sendo
que, em 22 itens desse pregão, a desclassificação da empresa controlada propiciou-lhe a adjudicação do
objeto:
1066.1 rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda.,
CNPJ 68.337.658/0001-27 (parágrafo 1023);
1066.2 declarar a inidoneidade da empresa Sigma-Aldrich Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27,
para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, com fulcro no art. 46,
da Lei 8.443/1992, c/c o art. 271 do RI/TCU, em consequência de ter comprovadamente fraudado o
Pregão 22/2011 promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul, Uasg 130103
(parágrafo 1024).
1067. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) que, em atenção ao
art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência), e ao art. 6°, inciso II, do Decreto-
Lei 200/1967 (princípio da coordenação), e em consonância com o disposto no art. 130-A, § 2° da
Constituição Federal:
1067.1 oriente os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações, inclusive os dos órgãos sob
seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da Constituição
Federal, para que autuem processo administrativo visando aferir a responsabilização das empresas que
praticarem ato ilegal tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 57, § 295.3), considerando,
também, como tal, o pedido de desistência, que equivale à não manutenção da proposta, e a declaração
falsa relativa ao cumprimento dos requisitos de habilitação e proposta, a qual considera-se
comportamento inidôneo;
1067.2 alerte os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações, inclusive os dos órgãos sob
seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no art. 128, incisos I e II da Constituição
Federal, que a não autuação sem justificativa do processo administrativo referido no subparágrafo 1067.1
poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art. 116,
inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (peça 252, p. 57, § 295.2 e 295.3);
1067.3 no prazo de trinta dias a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, informe a este
Tribunal as providências adotadas para cumprimento das determinações contidas nos subparágrafos
1067.1 e 1067.2, contendo o prazo e os responsáveis (nome, cargo e CPF) pela execução das atividades
(peça 252, p. 57, § 295.4).
1068. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Ministério da Defesa (MD) que, em atenção ao art. 37, caput, da
Constituição Federal (princípio da eficiência), e ao art. 6°, inciso II, do Decreto-Lei 200/1967 (princípio
da coordenação):
1068.1 oriente os gestores dos órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura
organizacional, bem como os Comandos das três Forças Armadas, para que autuem processo
administrativo visando aferir a responsabilização das empresas que praticarem ato ilegal tipificado no art.
7º da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 58, § 296.3), considerando, também, como tal, o pedido de

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desistência, que equivale à não manutenção da proposta, e a declaração falsa relativa ao cumprimento dos
requisitos de habilitação e proposta, a qual considera-se comportamento inidôneo;
1068.2 alerte os gestores dos órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura organizacional,
bem como os Comandos das três Forças Armadas, que a não autuação sem justificativa do processo
administrativo referido no subparágrafo 1068.1 poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores,
conforme previsão da Lei 6.880/1980, art. 28, inciso IV c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art.
82 (peça 252, p. 58, § 296.2 e 296.3);
1068.3 no prazo de trinta dias, a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, informe a este
Tribunal as providências adotadas para cumprimento das determinações contidas nos subparágrafos
1068.1 e 1068.2, contendo o prazo e os responsáveis (nome, cargo e CPF) pela execução das atividades
(peça 252, p. 58, § 296.4).
1069. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao Ministério das Relações Exteriores (MRE), ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e à Fundação Universidade do Amazonas
(Ufam) que, em atenção ao art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência), e ao art. 6°,
inciso II, do Decreto-Lei 200/1967 (princípio da coordenação):
1069.1 orientem os gestores dos órgãos, entidades, unidades e setores que compõem sua estrutura
organizacional para que autuem processo administrativo visando aferir a responsabilização das empresas
que praticarem ato ilegal tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 59, § 298.1), considerando,
também, como tal, o pedido de desistência, que equivale à não manutenção da proposta, e a declaração
falsa relativa ao cumprimento dos requisitos de habilitação e proposta, a qual considera-se
comportamento inidôneo;
1069.2 alertem os gestores dos órgãos, entidades, unidades e setores que compõem sua estrutura
organizacional que a não autuação sem justificativa do processo administrativo referido no subparágrafo
1069.1 poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 8.112/1990, art.
116, inciso III c/c Lei 10.520/2002, art. 9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (peça 252, p. 59, § 298.1);
1069.3 criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002, em observância ao art. 6°, inciso V, do Decreto-Lei 200/1967 (princípio do controle;
peça 252, p. 59, § 298.2);
1069.4 determinem aos órgãos e entidades que compõem sua estrutura organizacional que criem, em
seus âmbitos, os controles aludidos no subparágrafo 1069.3 (peça 252, p. 59, § 298.3);
1069.5 no prazo de trinta dias, a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, informem a este
Tribunal as providências adotadas para cumprimento das determinações contidas nos subparágrafos
1069.1, 1069.2 e 1069.4, contendo o prazo e os responsáveis (nome, cargo e CPF) pela execução das
atividades (peça 252, p. 59, § 298.4);
1069.6 no prazo de sessenta dias, a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhem a
este Tribunal plano de ação para cumprimento da determinação contida no subparágrafo 1069.3, contendo
o prazo e os responsáveis (nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações (peça 252, p. 59, §
298.4).
1070. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, ao 9° Batalhão de Engenharia de Combate (9° BEcmb) que, em atenção ao
art. 37, caput, da Constituição Federal (princípio da eficiência):
1070.1 oriente os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações para que autuem processo
administrativo visando aferir a responsabilização das empresas que praticarem ato ilegal tipificado no art.
7º da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 59, § 298.1), considerando, também, como tal, o pedido de
desistência, que equivale à não manutenção da proposta, e a declaração falsa relativa ao cumprimento dos
requisitos de habilitação e proposta, a qual considera-se comportamento inidôneo;
1070.2 alerte os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações que a não autuação sem
justificativa dos processos administrativos referidos no subparágrafo 1070.1 poderá ensejar a aplicação de
sanções a seus gestores, conforme previsão da Lei 6.880/1980, art. 28, inciso IV c/c Lei 10.520/2002, art.
9º e Lei 8.666/1993, art. 82 (peça 252, p. 59, § 298.1);
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1070.3 crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002, em observância ao art. 6°, inciso V, do Decreto-Lei 200/1967 (princípio do controle;
peça 252, p. 59, § 298.2);
1070.4 no prazo de trinta dias, a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, informe a este
Tribunal as providências adotadas para cumprimento das determinações contidas nos subparágrafos
1070.1 e 1070.2, contendo o prazo e os responsáveis (nome, cargo e CPF) pela execução das atividades
(peça 252, p. 59, § 298.4);
1070.5 no prazo de sessenta dias, a contar da ciência do acórdão que vier a ser proferido, encaminhe a
este Tribunal plano de ação para cumprimento da determinação contida no subparágrafo 1070.3, contendo
o prazo e os responsáveis (nome, cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações (peça 252, p. 59, §
298.4).
1071. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:
1071.1 em atenção ao art. 34, inciso II, alínea ‘a’, do Decreto 8.189/2014:
1071.1.1 crie controles internos e no sistema Comprasnet destinados a minimizar a probabilidade de
que não sejam abertos processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares
tipificados no art. 7º da Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 59, § 300.3);
1071.1.2 efetue o tabelamento dos motivos mais frequentes de não adjudicação, recusa, desclassificação
e inabilitação de propostas no sistema Comprasnet, com vistas a padronizar a entrada desse tipo de
informação (peça 252, p. 60, § 300.6);
1071.1.3 crie, no sistema Comprasnet, flag e campos destinados a controlar a abertura de processos
administrativos contra empresas que incorrem nos comportamentos tipificados no art. 7º da
Lei 0520/2002, como, por exemplo, o número do processo, o resultado do processo e, eventualmente, a
razão da não abertura de processo (peça 252, p. 60, § 300.7);
1071.1.4 avalie a pertinência de intervir na funcionalidade do sistema Comprasnet, de forma que ele
não permita, após o encerramento da fase de lances, a inclusão de registro do tipo ‘Recusa da proposta’
referente a desclassificação da proposta realizada com fulcro no art. 22, § 2º, do Decreto 5.450/2005
(parágrafo 1030);
1071.1.5 avalie a conveniência e oportunidade de dotar o sistema Comunica de maior perenidade e
controle sobre as mensagens cujo teor seja considerado de conhecimento obrigatório, individualizando o
início da contagem de tempo para a sua exclusão, o qual somente se daria a partir do registro formal de
ciência por parte do destinatário (parágrafo 1034);
1071.2 em atenção ao art. 34, inciso I, alínea ‘a’, do Decreto 8.189/2014:
1071.2.1 recomende aos órgãos integrantes do Sisg que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos
no subparágrafo 1071.1.1 (peça 252, p. 59, § 300.4);
1071.2.2 reitere, para os órgãos integrantes do Sisg, o teor da orientação emitida por meio do item
9.2.1.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 60, § 300.5);
1071.2.3 regulamente a vedação quanto à participação simultânea de empresas sócias ou com sócios em
comum, em um mesmo item do certame, tendo em vista que essa situação afronta os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da
Lei 8.666/1993 (parágrafo 1042).
1072. Recomendar ao Ministério da Defesa (MD) que, em atenção ao art. 6°, incisos II (princípio da
coordenação) e V (princípio do controle), do Decreto-Lei 200/1967:
1072.1 crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 60, § 301.2);

175
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1072.2 recomende aos órgãos, entidades e unidades que compõem sua estrutura organizacional, bem
como os Comandos das três Forças Armadas sob sua coordenação, que criem, em seus âmbitos, os
controles aludidos no subparágrafo 1072.1 (peça 252, p. 60, § 301.3).
1073. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que, em atenção ao art. 6°, incisos II
(princípio da coordenação) e V (princípio do controle), do Decreto-Lei 200/1967:
1073.1 crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 60, § 302.3);
1073.2 recomende aos seus jurisdicionados que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no
subparágrafo 1073.1 (peça 252, p. 60, § 302.4);
1073.3 reitere, para os seus jurisdicionados, o teor da orientação emitida por meio do item 9.5.1.1 do
Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 60, § 302.5);
1073.4 regulamente a vedação quanto à participação simultânea de empresas sócias ou com sócios em
comum, em um mesmo item do certame, tendo em vista que essa situação afronta os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da
Lei 8.666/1993 (parágrafo 1042).
1074. Recomendar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest/MP)
que, em atenção ao art. 6°, incisos II (princípio da coordenação) e V (princípio do controle), do Decreto-
Lei 200/1967:
1074.1 criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 60, § 302.3);
1074.2 recomendem aos seus jurisdicionados que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no
subparágrafo 1074.1 (peça 252, p. 60, § 302.4);
1074.3 reiterem, para os seus jurisdicionados, o teor da orientação emitida por meio do item 9.5.1.1
do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 60, § 302.5);
1074.4 regulamente a vedação quanto à participação simultânea de empresas sócias ou com sócios em
comum, em um mesmo item do certame, tendo em vista que essa situação afronta os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da
Lei 8.666/1993 (parágrafo 1042).
1075. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) que, em atenção ao art. 6°,
incisos II (princípio da coordenação) e V (princípio do controle), do Decreto-Lei 200/1967:
1075.1 crie controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 61, § 303.3);
1075.2 recomende aos órgãos sob o seu controle de atuação administrativa e financeira, elencados no
art. 128, incisos I e II da Constituição Federal, que criem, em seus âmbitos, os controles aludidos no
subparágrafo 1075.1 (peça 252, p. 61, § 303.4);
1075.3 regulamente a vedação quanto à participação simultânea de empresas sócias ou com sócios em
comum, em um mesmo item do certame, tendo em vista que essa situação afronta os princípios da
competitividade, moralidade, igualdade e probidade administrativa insculpidos no art. 3º da
Lei 8.666/1993 (parágrafo 1042).
1076. Recomendar ao Senado Federal (SF), à Câmara dos Deputados (CD) e ao Tribunal de Contas da
União (TCU) que, em atenção ao art. 6°, inciso V, do Decreto-Lei 200/1967 (princípio do controle):
1076.1 criem controles internos destinados a minimizar a probabilidade de que não sejam abertos
processos administrativos destinados a apenar os comportamentos irregulares tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002 (peça 252, p. 61, § 304.2);
1076.2 reiterem, para os setores responsáveis pela condução de licitações, o teor da orientação emitida
por meio do item 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (peça 252, p. 61, § 304.3).

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

1077. Dar ciência da decisão que vier a ser proferida, acompanhada de cópia do acórdão e do relatório e
voto que o fundamentaram:
1077.1 à Sra. Alvina Costa Messias (CPF 691.169.381-00) e aos Srs. Laudemar Gonçalves de Aguiar
Neto (CPF 627.606.027-53), Francisco de Oliveira Quércia (CPF 194.053.162-49), Valdelário Farias
Cordeiro (CPF 342.953.302-30), Abdias da Silva Oliveira (CPF 331.615.501-53), Luiz Antonio de Souza
Cordeiro (CPF 097.834.401-44), Natanael Luiz Zotelli Filho (CPF 085.046.476-50) e José Henrique
Araujo dos Santos (CPF 905.206.707-44);
1077.2 às empresas Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda.
(CNPJ 01.293.314/0001-92), Center Sponchiado Ltda. (CNPJ 04.418.934/0001-07), Kimicalbino
Comércio Atacadista de Material de Laboratório (CNPJ 05.054.633/0001-04), G P Mattara Suprimentos
para Informática – ME (CNPJ 05.114.599/0001-08), Vetec Química Fina Ltda. (CNPJ 29.976.032/0001-
09) e Sigma-Aldrich Brasil Ltda. (CNPJ 68.337.658/0001-27).
1078. Encaminhe à Controladoria-Geral da União (CGU), cópia acórdão e do relatório e voto que o
fundamentaram, acompanhados da relação das cem empresas que mais tiveram propostas recusadas nos
pregões (Anexo 1), a fim de que aquele órgão possa adotar as providências que julgar pertinentes (peça
252, p. 59, § 299.2).
1079. Encaminhar cópia do acórdão e do relatório e voto que o fundamentaram aos seguintes
órgãos/entidades: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP), Departamento de
Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest/MP), Conselho Nacional de Justiça (CNJ),
Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), Ministério da Defesa (MD), Senado Federal (SF),
Câmara dos Deputados (CD), Tribunal de Contas da União (TCU), Advocacia-Geral da União (AGU),
Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior (MDIC), Fundação Universidade do Amazonas (Ufam) e 9° Batalhão de Engenharia de Combate
(9° BEcmb).
1080. Após o trânsito em julgado do acórdão que vier a ser proferido, encaminhar cópia do acórdão e do
relatório e voto que o fundamentaram ao Ministério Público Federal (MPF) e à Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB), a título de representação, com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição
Federal, para as ações que julgar cabíveis dentro de suas esferas de competência.
1081. Apensar cópia deste relatório e do acórdão decorrente desta fiscalização, bem como do relatório e
do voto que o fundamentem, ao Processo TC 11.643/2010-2, em face do monitoramento realizado nesta
fiscalização, do cumprimento das deliberações constantes dos itens 9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1
e 9.8.1 do Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário, conforme consta da seção 4 do Relatório de Fiscalização
(peça 252, p. 40-49).
1082. Arquivar os presentes autos.”

É o relatório.

VOTO

Trata-se de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia

da Informação – Sefti na Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP com o objetivo de aprofundar a investigação dos fatos
relatados nos achados 3.2 e 3.3 do TC 011.643/2010-2, que originou o acórdão 1.793/2011 – Plenário.
A auditoria foi autorizada pelo acórdão 1.273/2012 – Plenário.
2. O achado 3.2 apontou a ocorrência de “empresas com sócios em comum que apresentam
propostas para o mesmo item de determinada licitação”, enquanto o 3.3 constatou a “existência de

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não honrarem suas
propostas”. Ambos os achados sinalizavam o descumprimento do art. 7º da Lei 10.520/2002:
“Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de
entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de
seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo
inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores
a que se refere o inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas
previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.”
3. O trabalho da unidade técnica envolveu o levantamento de propostas recusadas,
desclassificadas, inabilitadas ou não adjudicadas, por meio do sistema Comprasnet, nos registros de
mais de 500 mil pregões eletrônicos realizados entre 2009 e 2012.
4. A partir desse conjunto de dados, foram identificados os certames nos quais mais
ocorreram casos em que o objeto não foi adjudicado à empresa detentora do menor lance, com vistas a
averiguar se foram adotadas as medidas necessárias à aplicação das sanções legais previstas. Foram
também identificadas as empresas com maior frequência na apresentação do menor lance, em pregões
homologados, sem que os correspondentes objetos lhes tenham sido adjudicados, a fim de investigar os
motivos dessa provável impropriedade.
5. Como resultado, foram apontados dois achados de auditoria: “não aplicação de penalidade
a empresa que prejudica o processo licitatório” e “empresa que recorrentemente prejudica o processo
licitatório”.
6. Após a realização de diligências aos órgãos e entidades onde se realizaram os certames
selecionados, a unidade técnica propôs promover a audiência dos responsáveis por esses certames e a
oitiva das empresas que poderiam estar comprometendo a normalidade dos procedimentos licitatórios,
além de diversas determinações e recomendações à SLTI/MP e outras unidades com vistas a mitigar a
ocorrência das irregularidades observadas.
7. Considerando que não havia, em relação às determinações sugeridas, cenário que indicasse
necessidade de atuação imediata desta Corte de Contas, determinei à Sefti, por meio de despacho, que
realizasse, preliminarmente, as audiências e oitivas propostas.
8. Foram ouvidos em audiência oito agentes públicos (pregoeiros e responsáveis pela
homologação dos certames) envolvidos em pregões em que se observou elevado número de
ocorrências tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002 sem que tivesse havido a autuação de
procedimento administrativo com vistas à aplicação das sanções previstas no aludido dispositivo legal.
9. Dentre os diversos argumentos trazidos aos autos para a omissão apontada, destaca-se a
afirmação de que, na grande maioria das ocorrências verificadas, o que ocorreu foi desistência do
licitante, não apresentação de documentos ou inabilitação, e aquelas sanções só seriam aplicáveis ao
adjudicatário após homologação do certame.
10. A Sefti, em sua análise, contestou esse entendimento, por entender que cabe punição a todo
licitante, em qualquer fase do certame, que incidir numa das condutas enumeradas no mencionado art.
7º. Ademais, não seria necessária a comprovação de dolo ou má-fé do concorrente, à exceção das
hipóteses de fraude fiscal ou à execução do contrato. Bastaria ter havido conduta culposa.
11. Amparou sua conclusão na doutrina e no voto condutor do acórdão 1.280/2007 – Plenário,
que assim dispôs:
“10. Consoante se verifica, o art. 7º da Lei do Pregão relaciona diferentes condutas que podem
configurar infração por parte dos licitantes nas contratações realizadas nessa modalidade. Na realidade, o
elenco refere-se não apenas a condutas praticadas na contratação, mas também no curso do certame e, até
mesmo, durante a execução do contrato.
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

11. Entre essas condutas, a lei prevê a possibilidade de aplicação de sanção ao licitante que, convocado
dentro do prazo de validade da proposta, deixar de celebrar o contrato respectivo. O substrato material
dessa infração consiste na recusa do licitante em honrar sua proposta, que pode se configurar por meio de
diferentes condutas do vencedor do certame que criem obstáculos à contratação. Assim, por exemplo,
poderá ser apenado com fulcro nesse dispositivo legal tanto o adjudicatário que não comparece para
formalizar a contratação no prazo devido quanto aquele que se vale de subterfúgios para impedir a
celebração da avença dentro do prazo de validade de sua proposta.
(...)
17. Por outro lado, não me afigura que a melhor interpretação a ser conferida à norma contida no art. 7º
da Lei do Pregão é aquela que vincula a referência à convocação do particular a todas as hipóteses ali
descritas para a configuração da infração, conforme faz crer a representante. Consoante exposto
anteriormente, o dispositivo em comento tem caráter abrangente, abarcando condutas relacionadas não
apenas à contratação em si, mas também ao procedimento licitatório e à execução da avença. Além disso,
é inquestionável que a prática de diversos atos ali consignados, a exemplo de ‘apresentar documentação
falsa no certame’ ou ‘cometer fraude fiscal’, independem de convocação, dentro do prazo de vigência da
proposta do particular, para a validade de sua reprovação.
18. Na realidade, a necessidade de convocação do adjudicatário dentro do prazo de validade da
proposta prevista na norma deve ser restrita, a meu ver, exclusivamente, à primeira conduta ali tipificada,
consubstanciada na recusa do licitante vencedor em assinar o contrato respectivo. Interpretação mais
abrangente, como visto, poderia dificultar ou até mesmo inviabilizar a aplicação do disposto no art. 7º da
Lei 10.520/2002 em sua inteireza, o que se revela contrário aos princípios de hermenêutica.” (grifos
acrescidos)
12. A unidade técnica aduziu, ainda, estar seu entendimento já disseminado na Administração
Pública e ilustrou essa conclusão por meio da transcrição de trecho do modelo de edital disponível no
sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União – AGU, que assim dispõe:
“17. - DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS.
17.1. Comete infração administrativa, nos termos da Lei nº 10.520, de 2002, o licitante/adjudicatário que:
17.1.1. não aceitar/retirar a nota de empenho, ou não assinar o termo de contrato, quando convocado
dentro do prazo de validade da proposta;
17.1.2. apresentar documentação falsa;
17.1.3. deixar de entregar os documentos exigidos no certame;
17.1.4. ensejar o retardamento da execução do objeto;
17.1.5. não mantiver a proposta;
17.1.6. cometer fraude fiscal;
17.1.7. comportar-se de modo inidôneo;”
13. Conforme se pode aferir, a orientação da AGU está em consonância com a interpretação
desta Corte de Contas.
14. Apontou ainda a Sefti o agravante de que a obrigação da instauração de processos
administrativos com vistas à punição estabelecida no art. 7º foi amplamente divulgada por meio de
ofício aos subsecretários de Planejamento, Orçamento e Administração e por "Comunica", de
29/8/2011, a todas as unidades do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – Siasg,
composto por órgãos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. O conteúdo
da mensagem foi:
“Emissora: 200999 – DLSG/SIASG/DF
Assunto: Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário
Texto: Informamos que o Tribunal de Contas da União – TCU, por meio do acórdão acima mencionado,
encaminhou relatório a esta Secretaria no qual determinou e recomendou várias iniciativas relacionadas a
orientações de usuários e melhoria nos sistemas Siasg e Comprasnet, resultantes de auditoria realizada nesses
sistemas.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

2. No tocante a orientações a usuários dos sistemas, consta do Acórdão (subitens 9.2.1, 9.2.2, 9.2.8 e
9.3.5), determinação à SLTI/MP para orientar os gestores dos órgãos integrantes do Sisg:
a) a autuarem processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais previstos no art. 7º
da Lei 10.520/2002, alertando-os de que a não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá
ensejar a aplicação de sanções, conforme previsão do art. 82 da Lei 8.666/1993, bem como representação
por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal c/c o
art. 1º, inciso VIII, da Lei 8.443/1992;” (grifos acrescidos)
15. Não há dúvida de que assiste razão à unidade técnica. A interpretação de que as sanções
previstas no art. 7º aplicam-se em qualquer fase do certame é a que melhor se coaduna com a
jurisprudência deste Tribunal. Ademais, a leitura mais restritiva desse dispositivo não coibiria práticas
perniciosas frequentemente observadas nos pregões eletrônicos, tais como a denominada “coelho”,
assim descrita no relatório precedente:
“A ação dessas empresas consiste em apresentar proposta excessivamente baixa em um processo
licitatório para que outras empresas desistam de competir, por acreditarem que o outro concorrente teria
um preço que não lhes permitiriam prosseguir na disputa. Na sequência, uma empresa que esteja em
conluio com o ‘coelho’ oferece o segundo melhor lance e, com a desclassificação intencional da primeira,
acaba sendo contratada por um valor que possivelmente poderia ser superior àquele que seria obtido sem
a influência do ‘coelho’”.
16. Mesmo a mera negligência da licitante, ao desistir da proposta oferecida ou não apresentar
documentação a tempo, por exemplo, gera transtornos e atrasos à Administração Pública. Não há dano
direto ao erário nesse comportamento, mas há prejuízo indireto do contratante por dispor de tempo e
recursos humanos para novas convocações de licitantes.
17. Creio, no entanto, que existem atenuantes que recomendam a não aplicação de multa aos
responsáveis, contrariamente ao que propôs a Sefti.
18. O primeiro ponto que deve ser considerado é a razoabilidade da interpretação da norma na
forma defendida pelos pregoeiros: aplicação do dispositivo em comento apenas aos adjudicatários,
após homologada a licitação.
19. Um dos agentes ouvidos em audiência, pregoeiro do 9º Batalhão de Engenharia de
Combate, trouxe aos autos resposta a consulta sobre o tema feita pelo comandante daquela unidade
militar à Consultoria Jurídica da União no Estado do Mato Grosso do Sul:
“Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio de seu membro (Constituição Federal, art.
131 e Lei Complementar 73/1993, art. 11, VI), opina no sentido de que a norma do art. 7º da Lei
10.520/2002 tem como sujeito passivo ‘o adjudicatário, o licitante vencedor do certame’ (Mestre em
Direito Administrativo Fabrício Motta, na obra Pregão Presencial e Eletrônico – Ed. Fórum, 1ª edição,
2007, p. 157, coordenada pelo festejado Mestre e Doutor Diogenes Gasparini) e no sentido de que não há
previsão legal para instauração de processo objetivando a apuração de infrações, contra todos os licitantes
inabilitados/desclassificados, em todos os pregões.”
20. Ficou evidenciada, portanto, a existência de interpretações destoantes quanto ao
enquadramento das condutas de licitantes no art. 7º da Lei 10.520/2002. Ora, se persistem dúvidas até
mesmo no âmbito de uma unidade de consultoria jurídica da União, não se mostra razoável punir
agentes públicos que se nortearem por leitura equivocada da lei.
21. Não por outro motivo, o volumoso levantamento de informações realizado neste processo
mostrou que a omissão ora contestada não é postura rara na Administração Pública.
22. Ademais, observo que a orientação divulgada em decorrência do acórdão 1.793/2011 –
Plenário é firme quanto à necessidade da instauração de processos administrativos quando detectada
infringência ao dispositivo em comento, mas não esclarece que estão ali abarcadas condutas em todas
as fases da licitação.

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

23. Em razão disso, considero que o cenário recomenda atuação desta Corte em sua vertente
pedagógica, e não na punitiva, conforme propôs a unidade técnica. Deve o Tribunal, portanto,
determinar à SLTI/MP e às unidades congêneres das demais esferas de governo que expeçam
orientação às suas unidades vinculadas quanto à abrangência do art. 7º da Lei 10.520/2002.
24. Quanto à atuação das empresas, quatro delas foram ouvidas por terem reincidido em
condutas tipificadas no aludido dispositivo legal, principalmente por:
a) desistência do certame após apresentar a melhor proposta;
b) não envio da documentação exigida;
c) descumprimento das exigências de habilitação;
d) não atendimento às especificações do edital; e
e) proposta em desacordo com exigências do edital.
25. Em linhas gerais, argumentaram em sua defesa que não agiram com dolo ou má-fé; que o
art. 7º da Lei 10.520/2002 só seria aplicável ao vencedor do certame; que não houve dano ao erário;
que dificuldades operacionais às vezes impedem o envio tempestivo de documentos; e que o não
atendimento a especificações se deve a interpretações equivocadas dos órgãos que licitam.
26. A Sefti enfrentou todos os argumentos aduzidos e concluiu ser adequada a declaração de
inidoneidade de que trata o art. 46 da Lei 8.443/1992, em decorrência da repetitiva situação em que
essas empresas apresentaram menores lances mas não firmaram o contrato.
27. A distinção entre a fundamentação legal para declaração de inidoneidade do art. 7º da Lei
10.520/2002 e a prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992 foi tratada pela unidade técnica de forma assaz
esclarecedora, conforme se observa nos seguintes trechos de sua instrução:
“56. Ressalte-se que a atuação deste Tribunal, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992, tem natureza
distinta daquela decorrente do art. 7º da Lei 10.520/2002, de competência das unidades promotoras dos
pregões (parágrafo 29).
57. Decorre daí que, enquanto a aplicação da sanção de impedimento de licitar e contratar com a
União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, pela unidade gestora responsável pelo pregão, em face de
irregularidade elencada no art. 7º da Lei 10.520/2002, requer tão somente a conduta culposa do licitante
(parágrafos 28-36). Por sua vez, a declaração de inidoneidade do licitante para participar de licitação na
Administração Pública Federal pelo TCU, com fulcro na sua Lei Orgânica, depende de comprovação de
fraude à licitação.
...
64. Nos casos concretos tratados nesta fiscalização, o comportamento dos licitantes que tiveram as suas
propostas rejeitadas em um número elevado de vezes, devido a condutas em princípio tipificadas como
irregulares pelo art. 7º da Lei 10.520/2002, tiveram o fulcro de imprimir o primeiro dos elementos
caracterizadores de fraude às licitações em que tais fatos ocorrerem, ou seja, o engano, o logro, a ilusão
de terceiros.
...
83. Ante o exposto, deve ser considerado fraude à licitação o comportamento de licitante que, sem
motivos escusáveis, incide repetidamente, ao longo do tempo, nos mesmos tipos de irregularidades
tipificadas no art. 7º da Lei 10.520/2002. No caso, o elemento doloso configura-se pela repetição
deliberada e consciente da conduta prejudicial aos certames e, portanto, ilícita, segundo preconiza a Lei
do Pregão.”
28. A abordagem feita pela Sefti com relação a esse tópico não merece reparos. Não há
dúvidas de que a aplicação da sanção de inidoneidade de que trata o art. 7º da Lei 10.520/2002

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

independe da comprovação de dolo ou má-fé por parte do licitante. Basta que se incorra, sem
justificativa, numa das condutas ali consignadas para que seja aplicada a pena.
29. O mesmo não se dá quando da aplicação do art. 46 da Lei 8.443/1992:
“Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do
licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal”.
30. Neste, a comprovação da fraude é essencial, para o que se faz necessária a constatação de
dolo ou má-fé.
31. No caso em exame, em razão da reincidência das empresas em não fazer valer suas
propostas após apresentarem o menor preço, a unidade técnica entendeu estar caracterizada a fraude e
propôs, por conseguinte, a declaração de inidoneidade de todas elas.
32. Observo que as justificativas trazidas contêm, sistematicamente, a alegação de que não
houve dolo ou má-fé na atuação das empresas (itens 611, 665 e 780 da instrução transcrita no relatório
que antecedeu este voto). Em todos os casos, argumentou a Sefti que essa não é uma condição
necessária para o enquadramento da conduta nas hipóteses do art. 7º da Lei 10.520/2002. Em
conclusão, rejeitou as justificativas e propôs a declaração de inidoneidade em função da reincidência
das empresas nas irregularidades previstas naquele dispositivo.
33. Nesse ponto, creio que a unidade técnica está equivocada. Se há indícios de irregularidade
em um conjunto de ocorrências e se não resta demonstrada a presença de dolo ou má-fé em nenhuma
dessas ocorrências, não se pode concluir pela existência do dolo pela simples repetição do fato, ao
menos num caso como o aqui tratado.
34. Diversas das ocorrências mencionadas no relatório precedente são, em uma análise
preliminar, justificáveis. Cito o exemplo da G P Mattara Suprimentos de Informática – ME, que foi
desclassificada por seu produto não atender exigência do edital. Alegou a empresa que o edital exigiu
cartucho original para determinada marca de impressora, e o pregoeiro não aceitou cartucho que não
fosse daquela marca. No seu entender, cartucho original é o que será usado pela primeira vez, não foi
recarregado, remanufaturado ou reciclado, e seu produto atendia tal condição. Independentemente de
ter ou não razão o interessado, é impossível negar que seu argumento é razoável e que não há
evidência de má-fé em sua atitude.
35. Considero, portanto, que para a declaração de inidoneidade por parte deste Tribunal, com
arrimo no art. 46 da Lei 8.443/1992, seria necessária a comprovação de fraude em pelo menos alguma
das ocorrências de cada empresa.
36. Ressalto, ademais, que o levantamento da Sefti mostrou que a desistência da proposta feita
por licitante é muitas vezes tolerada pelos pregoeiros, que não sinalizam com nenhuma apenação às
empresas. Isso reforça o sentimento dos licitantes de que se trata de comportamento não condenável.
37. Há ainda outro aspecto que merece ser mencionado. A existência de fraude pressupõe a
intenção de obter vantagens ilícitas para si ou para outrem. Na quase totalidade dos casos transcritos
pela unidade técnica em sua instrução (itens 640 e 678 do relatório precedente), percebe-se que a
menor proposta, desclassificada, era inferior à que se sagrou vencedora por diferenças irrisórias. Assim
foi descrito esse comportamento:
“c) nos casos em que a empresa formulou mais de um lance (casos 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 14 e 15), os
valores por ela ofertados foram se reduzindo de forma gradativa e compatível com os ofertados pelos
concorrentes. Nesta situação, o último lance por ela ofertado não apresentou discrepância em relação à
dinâmica dos valores apresentados anteriormente;
d) frequentemente, o último lance da empresa, que a colocou na condição de vencedora daquela
sessão, foi menor do que o do concorrente que estava vencendo o item, por questão de centavos (casos 1,
3, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14 e 15).”

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

38. Ora, não se vislumbra, nesse procedimento, que o licitante tenha almejado algum ganho
ilícito. Não resta configurada, portanto, a fraude.
39. Veja-se que não se está a afirmar aqui que a atuação dos licitantes questionada pela Sefti
seja escusável. A simples incidência injustificada numa das condutas previstas no art. 7º da Lei
10.520/2002 permitiria ao órgão licitante, após o trâmite do devido processo administrativo, declarar a
inidoneidade da empresa infratora, independentemente da comprovação da fraude. O mesmo não se dá,
porém, para que a declaração por iniciativa do TCU.
40. Diferente é a situação das empresas Vetec Química Fina Ltda. e Sigma-Aldrich Brasil
Ltda. A Sigma é proprietária de 100% do capital da Vetec, e a participação de ambas em algumas
licitações mostra evidências inequívocas de que obtiveram vantagens ilícitas.
41. Além de um rol de pregões em que a menor proposta de ambas não foi mantida por
diversos motivos – situação semelhante à das demais empresas ouvidas –, a Vetec foi instada a se
manifestar sobre a seguinte constatação:
“b) no Pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio
Grande do Sul (Uasg 130103; peça 216), no qual participou juntamente com a empresa Sigma-Aldrich
Brasil Ltda., CNPJ 68.337.658/0001-27, sua controladora, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51,
52, 61, 64, 81, 84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, a qual teria se beneficiado das suas desclassificações,
com a adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas suas propostas desclassificadas.”
42. De modo análogo, a oitiva da Sigma foi realizada nos seguintes termos:
“a) no pregão 22/2011, de 30/11/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio
Grande do Sul (código Uasg: 130103), participou, juntamente com a empresa Vetec Química Fina Ltda.,
CNPJ 29.976.032/0001-09, sua controlada, nos itens 3, 4, 19, 20, 25, 26, 28, 44, 49, 51, 52, 61, 64, 81,
84, 85, 86, 95, 103, 106, 115 e 120, tendo se beneficiado da desclassificação da empresa controlada, com
a adjudicação dos objetos a preços maiores do que os ofertados nas propostas recusadas do licitante
desclassificado.”
43. A Vetec argumentou em sua defesa, em essência, que não havia sociedade à época da
licitação, pois a operação em que a Sigma adquiriu 100% de suas cotas societárias só foi aprovada pelo
Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade após o certame questionado. Acrescentou que a
participação simultânea de sócios em licitações não evidenciaria conluio, pois nem a lei nem o edital o
proibiam, e que não teria havido prejuízo à competitividade.
44. A Sigma também apresentou seus esclarecimentos, mas sem nenhum argumento relevante
além dos já consignados pela Vetec.
45. Todas as alegações foram adequadamente refutadas na análise realizada pela Sefti e
transcrita no relatório precedente e, nesse ponto, associo-me integralmente às ponderações e
conclusões da unidade especializada, as quais incorporo às minhas razões de decidir.
46. A Sefti demonstrou que o Contrato de Compra e Venda de Quotas Sociais, por meio do
qual a Sigma adquiriu a totalidade das quotas da Vetec, é considerado eficaz, nos termos do § 7º do art.
54 da Lei 8.884/1994, desde a data de sua celebração, o que se deu antes da licitação do Laboratório
Nacional Agropecuário no Rio Grande do Sul – Lanagro/RS.
47. Restou demonstrado, ainda, que em diversos itens do pregão as empresas vinculadas
obtiveram vantagem com a sistemática de lances adotada, assim descrita pela unidade técnica:
“917. Observando-se a representação gráfica da dinâmica das propostas e formulação de lances em 22
dos 41 itens em que controladora e controlada participaram juntas (peça 445), de acordo com os dados da
ata do pregão sob comento (peça 216), nota-se a presença de um comportamento similar das sócias:
enquanto a filial oferece um preço bem abaixo dos demais competidores, buscando sempre a primeira
classificação, em um comportamento típico do ‘coelho’ nos moldes explicados anteriormente (parágrafos

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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

67-69), os lances da holding, na maior parte das vezes, levam a crer que está satisfeita com a manutenção
do segundo lugar.
918. Em onze itens (itens 3, 4, 25, 28, 44, 51, 52, 61, 86, 95 e 115), tal comportamento evidencia-se de
forma cristalina. A controladora – Sigma – não manifestou intenção de ofertar lance mais baixo que o da
sua filial – Vetec –, de modo que, ao encerramento da sessão de lances, a controladora terminou na
segunda colocação e o defendente na primeira.
...
925. A suposta estratégia de lances só traria benefício à controladora se, ao final da disputa, a sua
filial fosse desclassificada e ela (a controladora) fosse alçada à primeira posição, sagrando-se, assim,
vencedora do certame. De fato, foi o que aconteceu, conforme se observa no terceiro indício, exposto a
seguir.”
48. A fraude torna-se mais evidente quando se constata que as empresas sócias obtiveram
vantagem com o artifício, em detrimento dos interesses da Administração Pública, eis que as
diferenças de preços eram significativas, conforme exposto no relatório precedente:
“947. Ademais, a diferença entre os preços das propostas da Vetec, que foram desclassificadas, e os
preços das propostas pelos quais os objetos foram adjudicados à Sigma, deixa claro que, se, para as
sócias, a proposta vencedora foi a de maior preço dentre as duas, para a Administração, o preço dessa
proposta vencedora não foi o mais vantajoso. Em alguns casos, essa diferença ultrapassa 300%, como, por
exemplo, nos itens 51 (781%; peça 445, p. 10) e 52 (753%; peça 445, p. 11).”
49. Aquiesço, portanto, à proposta da Sefti de declarar a inidoneidade das empresas Vetec
Química Fina Ltda. e Sigma-Aldrich Brasil Ltda.
50. Por fim, no que concerne às diversas medidas preventivas sugeridas pela unidade técnica
para que sejam objeto de determinações e recomendações, com o fito de coibir as ocorrências aqui
tratadas ou promover aprimoramentos no Comprasnet, acolho-as no essencial.
51. Destaco apenas que a instauração de procedimento administrativo para aplicação das
sanções previstas no art. 7º da Lei 10.520/2002 não se deve dar automaticamente, ou seja, todas as
vezes em que ocorrer uma das condutas ali previstas. Tal prática poderia comprometer seriamente a
atuação administrativa das unidades jurisdicionadas, em razão do provável grande volume de
processos a gerir.
52. Considero apropriado, portanto, orientar as unidades para que instaurem tais
procedimentos sempre que as licitantes incorrerem injustificadamente nas práticas previstas na aludida
norma. Será evitada, assim, a autuação de processos nos casos em que, desde o início, já é conhecida
pela Administração justificativa plausível para o suposto comportamento condenável.
53. Além disso, deixo de acolher, por falta de fundamento legal, a proposta de recomendação
aos órgãos governantes superiores – OGS para que regulamentem a vedação quanto à participação
simultânea de empresas sócias, ou com sócios em comum, em um mesmo item do certame. As
eventuais constatações nesse sentido devem ser analisadas à luz dos princípios da moralidade, da
competitividade e da isonomia.
Ante o exposto, acolho em parte a proposta formulada pela unidade técnica e VOTO por
que o Tribunal adote o acórdão que submeto à deliberação do colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 8 de abril de 2015.

ANA ARRAES
Relatora
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ACÓRDÃO Nº 754/2015 – TCU – Plenário

1. Processo TC 015.239/2012-8.
2. Grupo II – Classe V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
3.1. Responsáveis: Abdias da Silva Oliveira (CPF 331.615.501-53), Alvina Costa Messias (CPF
691.169.381-00), Center Sponchiado Ltda. (CNPJ 04.418.934/0001-07), Francisco de Oliveira Quércia
(CPF 194.053.162-49), G P Mattara Suprimentos Para Informática - ME (CNPJ 05.114.599/0001-08),
José Henrique Araujo dos Santos (CPF 905.206.707-44), Kimicalbino Comércio Atacadista de
Material de Laboratório Ltda. (CNPJ 05.054.633/0001-04), Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto (CPF
627.606.027-53), Luiz Antonio de Souza Cordeiro (CPF 097.834.401-44), Natanael Luiz Zotelli Filho
(CPF 085.046.476-50), Rei-Labor Comércio de Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ
01.293.314/0001-92), Sigma-Aldrich Brasil Ltda. (CNPJ 68.337.658/0001-27), Valdelário Farias
Cordeiro (CPF 342.953.302-30) e Vetec Química Fina Ltda. (CNPJ 29.976.032/0001-09).
4. Unidade: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti.
8. Advogados: Tiago Adão Ticoulat Parassú Borges (OAB/SP 305.391), Glauco Lubacheski de Aguiar
(OAB/MS 9.129), Diogo Dias (OAB/SP 167.335), Cloris De Fatima Campestrini (OAB/PR 28.734),
Carlos Alberto de Assis Santos (OAB/SP 85.811) e outros.

9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta auditoria realizada na Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP com o
objetivo de aprofundar a investigação dos fatos relatados nos achados 3.2 e 3.3 do TC 011.643/2010-2,
que originou o acórdão 1.793/2011 – Plenário.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 43 e 46 da Lei 8.443/1992, c/c os arts.
250, inciso II, e 271 do Regimento Interno, em:
9.1. acolher as justificativas de Natanael Luiz Zotelli Filho, Alvina Costa Messias,
Francisco de Oliveira Quércia, Abdias da Silva Oliveira, Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto,
Valdelário Farias Cordeiro, Luiz Antonio de Souza Cordeiro e José Henrique Araujo dos Santos;
9.2. acatar as justificativas apresentadas pelas empresas Rei-Labor Comércio de Produtos
para Laboratórios Ltda., Center Sponchiado Ltda., Kimicalbino Comércio Atacadista de Material de
Laboratório e G P Mattara Suprimentos para Informática – ME;
9.3. acatar parcialmente as justificativas apresentadas pelas empresas Vetec Química Fina
Ltda. e Sigma-Aldrich Brasil Ltda.;
9.4. rejeitar as justificativas apresentadas pelas empresas Vetec Química Fina Ltda.
(CNPJ 29.976.032/0001-09) e Sigma-Aldrich Brasil Ltda. (CNPJ 68.337.658/0001-27) quanto à fraude
cometida no pregão 22/2011, promovido pelo Laboratório Nacional Agropecuário no Rio Grande do
Sul, e declarar a inidoneidade de ambas para participar, por dois anos, de licitação da Administração
Pública Federal;
9.5. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Departamento de
Coordenação e Governança das Empresas Estatais, ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho
Nacional do Ministério Público, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 015.239/2012-8

da União que:
9.5.1. orientem os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações, inclusive os dos
órgãos sob seu controle de atuação administrativa e financeira, para que autuem processo
administrativo com vistas à apenação das empresas que praticarem, injustificadamente, ato ilegal
tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002 e alertem-nos de que tal dispositivo tem caráter abrangente e
abarca condutas relacionadas não apenas à contratação em si, mas também ao procedimento licitatório
e à execução da avença;
9.5.2. divulguem que estão sujeitos a sanções os responsáveis por licitações que não
observarem a orientação do item 9.5.1 deste acórdão;
9.5.3. informem a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência deste
acórdão, as providências adotadas para cumprimento das determinações contidas nos itens 9.5.1 e
9.5.2;
9.6. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:
9.6.1. crie, no sistema Comprasnet, flag e campos destinados a controlar a abertura de
processos administrativos contra empresas que incorrem nos comportamentos tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002, como, por exemplo, o número do processo, seu resultado e, eventualmente, a razão
da não abertura de processo;
9.6.2. efetue o tabelamento, no sistema Comprasnet, dos motivos mais frequentes de não
adjudicação, como recusa, desistência, desclassificação e inabilitação, com vistas a padronizar a
entrada desse tipo de informação;
9.6.3. avalie a pertinência de intervir na funcionalidade do sistema Comprasnet, de forma a
não permitir, após o encerramento da fase de lances, inclusão de registro do tipo “recusa da proposta”,
referente a desclassificação de proposta realizada com fulcro no art. 22, § 2º, do Decreto 5.450/2005;
9.6.4. avalie a viabilidade de dotar o sistema Comunica de maior perenidade para as
mensagens cujo teor seja considerado de conhecimento obrigatório e vincular sua exclusão ao registro
formal de ciência por parte do destinatário;
9.7. dar ciência deste acórdão, acompanhado de cópia do relatório e do voto que o
fundamentaram, a Alvina Costa Messias, Laudemar Gonçalves de Aguiar Neto, Francisco de Oliveira
Quércia, Valdelário Farias Cordeiro, Abdias da Silva Oliveira, Luiz Antonio de Souza Cordeiro,
Natanael Luiz Zotelli Filho, José Henrique Araujo dos Santos e às empresas Rei-Labor Comércio de
Produtos para Laboratórios Ltda., Center Sponchiado Ltda., Kimicalbino Comércio Atacadista de
Material de Laboratório, G P Mattara Suprimentos para Informática – ME, Vetec Química Fina Ltda. e
Sigma-Aldrich Brasil Ltda.;
9.8. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado de cópia do relatório e do voto que o
fundamentaram, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, ao
Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público, ao Senado Federal, à
Câmara dos Deputados, ao Tribunal de Contas da União, à Advocacia-Geral da União, ao Ministério
das Relações Exteriores, ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, à
Fundação Universidade do Amazonas e ao 9° Batalhão de Engenharia de Combate do Exército;
9.9. apensar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram,
ao TC 011.643/2010-2, em face do monitoramento realizado nestes autos do cumprimento das
deliberações constantes dos itens 9.2.1.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2, 9.5.1.1, 9.7.1 e 9.8.1 do acórdão 1.793/2011
– Plenário;
9.10. arquivar os autos.

10. Ata n° 12/2015 – Plenário.

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11. Data da Sessão: 8/4/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0754-12/15-P.

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13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Bruno Dantas.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e
Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO ANA ARRAES
Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

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