Parte prima

La sovranità dello Stato nella coesistenza

tra entità superiorem non recognoscentes
ed in relazione all’emergere dell’interesse
alla tutela dei diritti umani
2 La sovranità dello Stato
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 3

Capitolo 1
La sovranità statale: definizione, caratteri
ed ambito in rapporto agli individui

SOMMARIO: 1. La sovranità statale: definizione, requisiti e conseguenze. – 2. (Segue): di-

vieto di ingerenza negli affari interni e dominio riservato. – 3. Sovranità e legame di
cittadinanza. – 4. (Segue): l’assenza o l’impossibilità di utilizzare il legame di cittadi-
nanza: l’apolide e il rifugiato. – 5. Sovranità statale e suoi limiti classici: il trattamen-
to dello straniero. – 6. (Segue): il trattamento dei beni stranieri. – 7. (Segue): la viola-
zione delle norme sul trattamento dello straniero: la protezione diplomatica.

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6 La sovranità dello Stato

1. La sovranità statale: definizione, requisiti e conseguenze

Il diritto internazionale è quell’insieme di regole giuridiche che disci-

plinano la coesistenza tra Stati; esso è, in altri termini, il diritto della Co-
munità degli Stati, quali enti sovrani, in quanto superiorem non recogno-
scentes. La sovranità pertanto costituisce il principale attributo dei sogget-
ti dell’ordinamento internazionale, unitamente a quello dell’eguaglianza,
ed è l’oggetto della gran parte delle norme internazionali, in particolare di
quelle consuetudinarie. Occorre però sottolineare che la disciplina della
sovranità stessa ha subito, nella Comunità internazionale moderna, un gran-
de cambiamento che, sia pure più lentamente, è ancora oggi in corso. Es-
sa infatti è stata sottoposta ad una progressiva limitazione, attraverso la
fissazione di nuovi obblighi convenzionali, a seguito dell’emergere di valo-
ri di cui sono portatori gli individui, singolarmente presi o collettivamente
considerati, in un quadro oramai transnazionale e tendenzialmente uni-
versale che travalica i confini interstatali e, pertanto, gli strumenti classici
e tipici della coesistenza tra enti indipendenti e sovrani in modo paritario.
Per sovranità si intende la potestà di governo di uno Stato, che si può
manifestare secondo modalità diverse. In particolare, si possono avere ma-
nifestazioni interne della sovranità che riguardano la libertà dello Stato nel-
l’esercizio della sua potestà di governo (il c.d. jus vitae ac necis dello Stato
nei confronti della collettività umana sottoposta al suo governo); si posso-
no avere manifestazioni all’esterno dell’attività di governo, consistenti nel
divieto agli altri Stati di esercitare attività coercitive nell’ambito della sfera
di potere attribuita ad uno Stato determinato (il c.d. jus excludendi alios).
Pertanto, la sovranità implica, da un lato, la libertà o discrezionalità dello
Stato nell’esercizio della potestà di governo e, dall’altro, il divieto di inter-
ferenza nei confronti degli altri. Entrambe queste attività sono caratteriz-
zate dall’elemento dell’esercizio della forza, anche se la coercizione da par-
te dello Stato può non manifestarsi in termini di violenza armata.
Oggetto e scopo esclusivi del diritto internazionale classico erano pro-
prio quelli di disciplinare la sovranità statale al fine di garantire la coesi-
stenza di distinte sfere di sovranità, permettendo a ciascuno Stato di eser-
citare in modo esclusivo il potere di governo sul proprio territorio e nei
confronti dei propri cittadini. In questo contesto, costituisce un caposaldo
del diritto internazionale classico la norma consuetudinaria sulla sovranità
territoriale, ai sensi della quale lo Stato gode di una giurisdizione esclusiva,
ossia di un insieme di competenze sovrane, nell’ambito del suo territorio.
Tali competenze, che possono essere esercitate proprio grazie all’esclusività
della giurisdizione dello Stato nel suo territorio, sono le più vaste e rilevanti
tra tutte quelle che il diritto internazionale riconosce allo Stato.
La norma sulla sovranità territoriale si è venuta affermando all’epoca
del consolidarsi delle monarchie assolute e del processo di lenta erosione
del potere esercitato dall’imperatore e dal papa, ossia dalle supreme istan-
ze che, durante il Medioevo, si erano contese il primato della guida della
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 7

Respublica christiana. In effetti, sin dalle origini della Comunità internazio-

nale moderna, gli Stati si sono rifiutati di riconoscere una qualsiasi auto-
rità politica o religiosa ad essi sovraordinata ed hanno anzi rivendicato il
carattere originario della loro summa potestas, in nessun modo derivante
da concessioni o deleghe conferite da un’autorità superiore.
Se la norma sulla sovranità era in quell’epoca intesa come una sorta di
diritto di proprietà del sovrano avente ad oggetto il territorio, tra il ’600 e
gli inizi del ’900, i rapporti internazionali erano già divenuti sostanzialmen-
te rapporti tra “entità di governo”, ciascuna delle quali dominava sovrana
su un territorio e sulla popolazione ivi stanziata. Ed ancora oggi, nella so-
cietà internazionale contemporanea, il principio di sovranità appartiene al
diritto positivo ed è alla base delle relazioni internazionali tra gli Stati, co-
me emerge anche dalla lettura dell’articolo 2, paragrafo 1 della Carta del-
l’ONU, ai sensi del quale l’Organizzazione è fondata sul principio dell’egua-
glianza sovrana di tutti i suoi membri.
Dalla condizione di sovranità e dall’eguaglianza degli Stati discendono di-
versi principi: in primo luogo, quello dell’esclusività della sovranità in un de-
terminato ambito territoriale e su di una determinata popolazione; in secon-
do luogo, il dovere di non ingerenza nell’area di dominio riservato dello Sta-
to; e, infine, quello della sottoposizione alle regole del diritto internazionale.
Quanto all’esclusività della sovranità, gli Stati godono di una libertà
d’azione pressoché assoluta ed illimitata nell’ambito della propria sfera ter-
ritoriale. Il potere di governo è esclusivo nei confronti degli altri Stati; cia-
scuno Stato esercita, per il tramite dei suoi organi, i poteri, normativi, giu-
risdizionali, esecutivi e coercitivi nel proprio territorio, ossia le proprie fun-
zioni sovrane (o jurisdiction secondo l’espressione inglese).
L’esclusività della sovranità territoriale è stata più volte ribadita dalla giurispru-
denza internazionale fin dalla sentenza del 4 aprile 1928, resa dall’arbitro Max
Huber nella controversia tra Stati Uniti e Paesi Bassi sull’Isola di Palmas nel Pacifi-
co. Tale esclusività discende anche dall’eguaglianza sovrana tra gli Stati, come la giu-
risprudenza internazionale non ha mancato di sottolineare (Corte permanente di giu-
stizia internazionale, caso del Vapore “Lotus” (Francia c. Turchia), sentenza del 7
settembre 1927 e Corte internazionale di giustizia, caso dello Stretto di Corfù (Gran
Bretagna c. Albania), sentenza del 9 aprile 1949, caso del Diritto di asilo (Perù c.
Colombia), sentenza del 20 novembre 1950 e caso del Diritto di passaggio in territo-
rio indiano (Portogallo c. India), sentenza del 26 novembre 1957).

Ma per il diritto internazionale il potere di governo è anche libero nelle

forme e nei modi del suo esercizio e nei suoi contenuti; ciascuno Stato se-
gue i criteri che ritiene più opportuni nell’organizzazione interna e nell’e-
sercizio del potere di governo sulla propria comunità territoriale, ossia su-
gli individui e sui loro beni che si trovano nell’ambito del territorio.
Si utilizza solitamente l’espressione di autonomia costituzionale per indicare la
libertà nell’organizzazione del potere di governo. Questa libertà discende dall’indif-
ferenza per il diritto internazionale circa le forme politiche interne, come chiara-
mente affermato dalla Corte internazionale di giustizia nel parere del 21 giugno 1971
8 La sovranità dello Stato

relativo alle Conseguenze giuridiche per gli Stati derivanti dalla presenza continua del
Sud Africa in Namibia (Africa del sud-ovest) nonostante la Risoluzione n. 276 (1970)
del Consiglio di sicurezza. In questo senso l’autodeterminazione c.d. interna è un con-
cetto politico, non giuridicamente rilevante nell’ordinamento internazionale. Per ap-
profondimenti, si rinvia, infra, al Capitolo 4.

Inoltre, il potere di governo è potenzialmente illimitato, in quanto ha

ad oggetto tutte le possibili attività umane che possono essere condotte nel-
l’ambito del territorio statale od in ambiti a questo funzionalmente colle-
gati. Allo stesso tempo, esso comprende tutte le funzioni e competenze ne-
cessarie per la gestione delle attività umane condotte o funzionalmente col-
legate all’ambito territoriale della sovranità statale ed alla collettività ivi stan-
ziata. Si può così trattare delle competenze legislative, regolamentari, giuri-
sdizionali, civili, penali ed amministrative.

Si parla nella dottrina anglosassone di jurisdiction nel senso dell’ambito delle

competenze giuridiche di uno Stato o di un’organizzazione internazionale dotata di
competenze proprie come l’Unione europea. La jurisdiction viene poi distinta in ju-
risdiction to prescribe, jurisdiction to adjudicate e jurisdiction to enforce.

Poiché il territorio è l’ambito spaziale nel quale lo Stato manifesta natu-

ralmente la sua sovranità, appare evidente l’indispensabilità di questo am-
bito, grande o piccolo che sia, per l’affermazione e la sussistenza della so-
vranità stessa. Ciò comporta che nel diritto internazionale contemporaneo
il principio dell’integrità territoriale è un principio fondamentale.

Secondo H. Lauterpacht, l’integrità territoriale, soprattutto quando è accoppia-

ta al concetto di indipendenza politica, è sinonimo di inviolabilità territoriale.

A tutela della sovranità statale e dunque della pace e della sicurezza in-
ternazionale, la Carta delle Nazioni Unite, all’articolo 2, paragrafo 4, im-
pone agli Stati membri di astenersi dalla minaccia o dall’uso della forza
armata contro l’integrità territoriale di qualsiasi Stato. Così che le modifi-
che territoriali sono ammesse solo se effettuate pacificamente e mediante
accordo.

In questo senso si esprime la Dichiarazione sulle relazioni reciproche tra gli Stati
allegata all’Atto finale adottato ad Helsinki dalla conferenza sulla sicurezza e la coo-
perazione in Europa nel 1975.

Le caratteristiche appena descritte della sovranità statale escludono che,

in un determinato ambito spaziale di sovranità, possano essere esercitati
poteri di governo da parte di un altro Stato, senza il consenso dello Stato
territoriale. È pertanto solo attraverso strumenti giuridici od operativi di
cooperazione internazionale che lo Stato può garantire in taluni casi l’ef-
fettività del suo potere di governo a fronte del limite costituito dalla so-
vranità di un altro Stato. Si pensi, ad esempio, alla funzione svolta dagli
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 9

accordi di estradizione al fine di assicurare alla giustizia penale l’imputato

od il condannato che si trovino all’estero.
È dunque illecito per il diritto internazionale qualsiasi esercizio non
autorizzato di potere di governo in territorio altrui.

Non infrequenti sono per la verità gli sconfinamenti, soprattutto nel caso di in-
seguimenti da parte di forze di polizia che proseguano nel territorio straniero
l’inseguimento od anche nel caso di attività di intelligence o di indagini condotte da
agenti stranieri. Tra questi è da ricordare il prelevamento in Argentina, nel 1960, del
gerarca nazista Eichmann ed il suo trasferimento in Israele – dove venne processa-
to e giustiziato – ad opera di agenti del Mossad, il servizio segreto israeliano, avve-
nuti all’insaputa delle autorità argentine.
La prassi statale ha anche conosciuto casi di incursioni di forze straniere in terri-
torio altrui a tutela dei propri cittadini, come nel caso del raid condotto dagli israe-
liani nella notte tra il 3 e il 4 luglio 1976 nell’aeroporto di Entebbe in Uganda, per
liberare gli ostaggi in un dirottamento aereo.
In passato, infine, situazioni di limitazione della potestà di governo del sovrano
territoriale erano più frequenti, ad esempio, nel caso del regime delle capitolazio-
ni. In tali casi gli Stati occidentali, tramite appositi accordi, ottenevano di sottrarre
quasi del tutto i propri cittadini all’applicazione del diritto locale, considerato in-
compatibile con lo stile di vita di questi ultimi.

Da quanto sopra, appare evidente l’importanza che assume il momento

costitutivo della sovranità in un determinato ambito territoriale al fine di
un’ordinata coesistenza tra più sfere di sovranità. Al riguardo, ai sensi del
diritto internazionale generale, l’acquisto della sovranità è il risultato di
una situazione di fatto, in virtù della quale dall’effettivo e consolidato eser-
cizio dell’imperio sul territorio, discende il diritto di esercitarvi il potere di
governo in modo esclusivo ed indisturbato (ex facto oritur jus). Il princi-
pio di effettività stabilisce che solo le pretese e situazioni che sono effetti-
ve, ossia solidamente costituite nella realtà, acquistano rilevanza giuridi-
ca. Si tratta di un principio informatore del diritto internazionale, sia con
riferimento alla nascita di un soggetto internazionale sia con riferimento
all’affermazione della sovranità statale, situazioni non necessariamente
coincidenti.

Secondo Santi Romano il principio di effettività è un principio cogente che in-

dica l’instaurazione di fatto di un ordinamento costituzionale, poiché l’esercizio ef-
fettivo del potere di governo fa sorgere il diritto all’esercizio esclusivo del potere di
governo medesimo.

In altre parole, esso richiede che l’apparato che detiene l’autorità in un

determinato territorio e su una data popolazione, costituisca un’entità di-
stinta e separata dagli altri Stati ed eserciti una potestà d’imperio reale nei
limiti della sua sfera di autorità.
In passato, dunque, il principio d’effettività permeava l’intero diritto in-
ternazionale, deputato a regolamentare i rapporti di potere esistenti all’in-
terno della sua comunità e a tradurli in norme giuridiche. Le rivolte, la
10 La sovranità dello Stato

dissoluzione di Stati preesistenti, l’emergere di nuovi enti, l’annessione di

un territorio, nessuna di queste situazioni acquisiva una legittimazione giu-
ridica se i nuovi enti non dimostravano di aver soppiantato stabilmente l’au-
torità precedente.
Il diritto internazionale, pertanto, non disconosceva l’espansione terri-
toriale realizzata mediante l’uso della forza od in violazione di norme giu-
ridiche fondamentali: l’esercizio del potere d’imperio su di un territorio
comportava in ogni caso l’acquisto della sovranità territoriale, non rilevan-
do i modi con cui esso fosse stato annesso. La forza era davvero la princi-
pale fonte di legittimazione nella Comunità internazionale.
A partire dalla prima guerra mondiale, tuttavia, gli Stati hanno esperito
diversi tentativi al fine di far prevalere la “legalità” sulla forza o sull’autorità
di fatto, negando legittimazione alle situazioni che, per quanto effettive,
violavano valori considerati fondamentali dalla Comunità internazionale.

Si pensi ai tentativi posti in essere, fin dal periodo successivo alla prima guerra
mondiale, per limitare il principio di effettività e consistenti nel non riconoscere al-
cuna acquisizione territoriale che fosse frutto di violenza o di violazioni gravi di
norme internazionali (così ad esempio, la dottrina Stimson del non riconoscimento
del 1932).
Attualmente, la prassi internazionale sembrerebbe confermare la formazione di
una norma consuetudinaria che impone agli Stati di negare effetti extraterritoriali
agli atti di governo emanati in un territorio illegittimamente conquistato, o detenuto
in dispregio del principio d’autodeterminazione dei popoli o del divieto dell’uso della
forza, sempre che una tale annessione sia contestata dalla maggioranza dei membri
della Comunità internazionale.

La sovranità comporta però anche subordinazione degli Stati alle rego-

le del diritto internazionale. Anzi, proprio dalla sussistenza della sovranità
discende che lo Stato è direttamente ed immediatamente sottoposto al dirit-
to internazionale, come è annotato dalla dottrina (tra gli altri, Pellet). Ciò
significa che gli Stati sono titolari diretti dei diritti e degli obblighi sanciti
dalle norme consuetudinarie e convenzionali internazionali. Nello stesso
tempo, l’accettazione di obblighi attraverso la conclusione di accordi inter-
nazionali non significa rinuncia alla sovranità, ma anzi esercizio di una del-
le componenti della sovranità stessa. Questo vale anche nel caso di adesione
ad un trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale, pure nell’ipote-
si in cui questa organizzazione sia dotata di competenze in grado di incide-
re sulla sfera del dominio riservato degli Stati, come è il caso dell’Unione
europea. L’adesione infatti è manifestazione del consenso degli Stati ad ac-
cettare o meno vincoli giuridici e di quale entità e portata.

Così la Corte permanente di giustizia internazionale, nella sentenza del 17 ago-

sto 1923 nel caso del Vapore “Wimbledon” (Gran Bretagna, Francia, Italia e Giap-
pone c. Polonia).
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 11

2. (Segue): divieto di ingerenza negli affari interni e dominio ri-

servato

Discende dalla natura della sovranità che lo Stato, sovrano nel suo am-
bito territoriale, non deve intervenire negli affari interni di un altro Stato.
Conseguentemente, il concetto di dominio riservato (domestic jurisdiction
in inglese e domaine réservé in francese) ha rilievo non solo politico ma
anche giuridico ed indica quell’ambito di attività statali in cui la compe-
tenza dello Stato non è vincolata dal diritto internazionale.

È l’Institut de droit international – insigne consesso di studiosi del diritto inter-

nazionale che elabora studi per lo sviluppo del diritto internazionale – che ha forni-
to questa definizione del dominio riservato nel 1954 con la Risoluzione sulla “De-
terminazione del dominio riservato e dei suoi effetti” (IDI Annuaire, 1954, vol. 45-
II, p. 292). In materia l’Institut aggiunge che la conclusione di un accordo interna-
zionale in un settore rientrante nel dominio riservato dello Stato esclude che una
delle parti contraenti possa sollevare proprio l’eccezione del dominio riservato su
qualsiasi questione collegata all’interpretazione od all’applicazione dell’accordo.

L’ambito del dominio riservato è flessibile e relativo nel senso che la

sua ampiezza dipende dall’evoluzione del diritto internazionale. In parti-
colare, la giurisprudenza internazionale ha ancorato l’accertamento sulla
circostanza che una determinata materia rientri o meno nel dominio ri-
servato statale all’evoluzione dei rapporti internazionali (Corte permanen-
te di giustizia internazionale, parere del 7 febbraio 1923 sui Decreti in ma-
teria di cittadinanza promulgati in Tunisia e Marocco).

Anche la Corte internazionale di giustizia ha fatto ricorso allo stesso criterio, ad

esempio, in materia di acquisto di cittadinanza, competenza tipicamente interna, pur
tuttavia di rilevanza per il diritto internazionale in presenza di determinate circo-
stanze (sentenza del 6 aprile 1955, nel caso Nottebohm, Liechtenstein c. Nicaragua).

Che da questo dato non sia possibile discostarsi emerge anche dall’ina-
deguatezza dei tentativi dottrinali fatti per dare maggiore concretezza alla
nozione in esame, che hanno cercato, fra l’altro, di individuare le materie
generalmente riconosciute come appartenenti alla sfera del dominio riser-
vato, o di individuare l’elemento discriminante nella distinzione tra com-
petenze interne e responsabilità internazionale per l’esercizio ultra vires di
competenze assegnate dalla legislazione interna.

Non mancano poi coloro che ritengono il concetto meramente tautologico, per
cui prima facie una determinata questione può apparire rientrante nel dominio ri-
servato per sua natura e per i contenuti che presenta, così che è possibile presume-
re che non sussistano limiti al dominio riservato.

Dunque, la sfera della sovranità esclusiva tende a variare a seconda

degli obblighi – soprattutto convenzionali, visto il limitato numero e la ti-
12 La sovranità dello Stato

picità delle consuetudini internazionali – che gli Stati via via assumono.
Influiscono poi sull’ambito del dominio riservato anche il consenso e la par-
tecipazione dello Stato all’attribuzione di particolari poteri e competenze
regolamentari e/o operative ad organizzazioni internazionali.
Ne discende che il concetto di sovranità esclusiva ha una valenza sto-
rica. Per il diritto internazionale classico, almeno da un punto di vista teo-
rico, lo Stato era libero nel suo territorio di fare ciò che voleva, di disporre
come credeva delle proprie risorse naturali, di seguire i criteri che riteneva
più opportuni nel governo della comunità territoriale. Almeno teoricamen-
te, s’intende, perché la politica di potenza, considerazioni economiche e so-
ciali, l’esigenza continua di un equilibrio politico-militare, la situazione geo-
grafica degli Stati, come pure altri fattori, contribuivano di fatto a ridurre
quella libertà.
D’altronde, l’ordinamento internazionale classico adottava un atteggia-
mento di laissez faire che attribuiva un’enorme libertà di azione agli Stati.
Dal momento che nessuno Stato o gruppo di Stati si era rivelato capace di
esercitare in forma permanente un potere sulla Comunità internazionale
così da riuscire ad imporre in positivo un insieme di modelli di compor-
tamento, il diritto internazionale ricorreva ad una disciplina “in negativo”
che lasciava a ciascuno Stato un’indiscutibile libertà, purché non violasse
gli interessi e la sfera di libertà di altri soggetti internazionali. Il tutto ov-
viamente a favore degli interessi e delle esigenze delle grandi potenze, in-
teressi ed esigenze che il diritto internazionale classico finiva così per co-
dificare, legittimare e proteggere.
Questa situazione è oggi profondamente mutata, in quanto il diritto in-
ternazionale moderno ha inciso ed incide, soprattutto attraverso la conclu-
sione di accordi internazionali nei più disparati settori della vita interna
dello Stato, sulla sfera riservata della discrezionalità statale, che sembra og-
gi sussistere, in modo non diverso dal passato, solo con riferimento all’orga-
nizzazione di governo. Ciò non vale per altri ambiti una volta considerati
rientranti nel dominio riservato, come il rapporto con i propri cittadini e
l’esercizio della sovranità economica. Lo sviluppo di un sistema internazio-
nale di tutela dei diritti umani e la stipulazione di numerosi ed importanti
accordi in materia di cooperazione o di integrazione economica sembrano
avere significativamente inciso sulla sfera del dominio riservato degli Stati.

Con particolare riferimento alla tutela dei diritti umani, occorre osservare che,
ad eccezione delle norme giuridiche sul trattamento degli stranieri, il diritto inter-
nazionale classico non imponeva agli Stati nessun obbligo di tutela nei confronti
degli individui. La sovranità, si è detto, era concepita come una sorta di diritto di
proprietà dello Stato avente ad oggetto il territorio; gli individui erano considerati,
per dirla come Quadri, null’altro che “mere pertinenze del territorio”.
Per lungo tempo, dunque, le modalità di trattamento dei propri cittadini e degli in-
dividui che si trovavano nell’ambito della sovranità statale, sono state materie rien-
tranti nella sfera del dominio riservato di ogni singolo Stato e come tali insuscetti-
bili d’ingerenza da parte di altri Stati. Oggi, invece, sono state concluse numerose
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 13

convenzioni internazionali, a livello universale e a livello regionale, così come si so-

no sviluppate norme consuetudinarie che limitano, a tutela dei diritti umani e delle
libertà fondamentali, il dominio riservato degli Stati (infra, Capitolo 3).

La determinazione della sfera del dominio riservato, ossia dell’ambito

della sovranità discrezionale dello Stato, non spetta al diritto interno, ma
al diritto internazionale, non esistendo un ambito di sovranità riservata,
in un certo qual modo, per natura. Essa si manifesta e varia nel tempo a se-
conda degli obblighi internazionali assunti dagli Stati e della loro portata,
così come dipende dall’azione delle organizzazioni internazionali. In parti-
colare, assumono rilievo gli impegni assunti dallo Stato per via di accordi
internazionali e attraverso il sostegno alle attività ed alle iniziative delle
organizzazioni internazionali cui partecipa. È però evidente quanto deli-
cata sia la valutazione della portata degli obblighi convenzionali e del so-
stegno all’attività degli enti internazionali e come tutto ciò possa dare luo-
go a contrasti e contestazioni, che potranno essere affrontati, data la loro
portata giuridica, da una giurisdizione internazionale.
Lo Stato d’altronde non può per il diritto internazionale invocare le disposizioni
del proprio diritto interno per giustificare la mancata esecuzione di un trattato (art.
27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969).

In tale contesto, il divieto di ingerenza negli affari interni è a garanzia

dell’esclusività delle competenze sovrane dello Stato, come è stato soste-
nuto in dottrina (Pellet). Questo divieto assume poi la sua manifestazione
più evidente nel non-intervento nella sfera delle competenze esclusive
dello Stato, per difendere un diritto o per proteggere taluni soggetti.
Più volte la giurisprudenza internazionale è intervenuta sulla questione del non-
intervento. Così, nella sentenza del 9 aprile 1949 (caso dello Stretto di Corfù, Gran
Bretagna c. Albania), la Corte internazionale di giustizia ha chiarito che il preteso
diritto di intervento non è che una manifestazione di una politica di forza. Ancora
la Corte, nella sentenza del 27 giugno 1986 (Attività militari e paramilitari in Nicara-
gua e contro il Nicaragua, Nicaragua c. Stati Uniti), ha ribadito che il principio del
non-intervento impedisce ad uno Stato o ad un gruppo di Stati di intervenire diret-
tamente od indirettamente nelle questioni interne od esterne di un altro Stato. La
Corte ha anche qualificato come illecito l’intervento che operi su quei settori nei
quali, grazie al principio della sovranità, gli Stati devono decidere liberamente e
che condizioni tali scelte discrezionali attraverso la costrizione.

Occorre tuttavia sottolineare come, con riferimento alla protezione dei

diritti umani da violazioni massicce e generalizzate, il divieto di interven-
to umanitario non pare essere oggi unanimemente condiviso dagli Stati.
Questo divieto sembra essere venuto meno nel caso di intervento a favore
del popolo in lotta per la sua autodeterminazione.
Il principio del dominio riservato così come il divieto di non ingeren-
za rilevano anche nei confronti dell’azione delle organizzazioni interna-
zionali e, in particolare, nei confronti delle Nazioni Unite. Già il Patto del-
14 La sovranità dello Stato

la Società delle Nazioni, all’articolo 15, paragrafo 8, prevedeva che il Con-

siglio non potesse raccomandare alcuna soluzione alla controversia sotto-
postagli, qualora una delle parti avesse sollevato ed il Consiglio accertato,
che la controversia rientrava in una questione lasciata dal diritto interna-
zionale alla competenza esclusiva statale.
Invece, l’articolo 2, paragrafo 7 della Carta ONU stabilisce che nessuna
disposizione autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che ap-
partengano essenzialmente alla competenza interna di uno Stato, né ob-
bliga i membri a sottoporre tali questioni ad una procedura di regolamen-
to, anche se questo principio non pregiudica le misure coercitive di cui al
capitolo VII (azioni rispetto alle minacce alla pace, alle violazioni della pa-
ce ed agli atti di aggressione).
Questa disposizione è stata oggetto di un’analisi approfondita da parte
della dottrina internazionalistica, che è spesso giunta a conclusioni diver-
genti, a fronte di una prassi delle Nazioni Unite che si caratterizza, invece,
per un’interpretazione restrittiva del limite del dominio riservato. Non è
questa la sede per intraprendere un’interpretazione dettagliata della norma
e della sua prassi applicativa, basti qui ricordare che essa si presenta suffi-
cientemente elastica da dar luogo ad interpretazioni diverse, a favore o me-
no della sussistenza del dominio riservato dello Stato, soprattutto grazie
all’utilizzo dell’avverbio “essenzialmente”. L’unico limite interpretativo sem-
bra quello discendente dalla necessità di conciliare il rispetto del principio
del dominio riservato con il perseguimento effettivo degli obiettivi vasti e
spesso fortemente incidenti sulla sovranità statale attribuiti all’Organizza-
zione. Appare anche opportuno segnalare come la disposizione in esame ri-
badisca espressamente il binomio dominio riservato-divieto di ingerenza nel-
le questioni interne, sancendo però nel contempo ed in modo chiaro e senza
eccezioni di sorta la subordinazione della giurisdizione riservata dello Stato
al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

3. Sovranità e legame di cittadinanza

Come si è visto, lo Stato esercita una potestà di governo esclusiva sulla

comunità umana stanziata nell’ambito spaziale sottoposto alla sua sovra-
nità, ossia su tutte quelle attività che vengono poste in essere in quel de-
terminato ambito. In talune ipotesi, che saranno esaminate in seguito, lo
Stato esercita poteri sovrani o funzionali rispetto ad attività che, per quan-
to condotte fuori del territorio statale, presentino collegamenti o possano
produrre effetti sulla comunità umana stanziata in questo territorio. L’eser-
cizio della potestà di governo in un determinato ambito territoriale com-
porta che allo Stato sia riconosciuto il potere, secondo le parole di Quadri,
“di disporre della comunità territoriale”, ossia dell’insieme degli individui
che abbiano un vincolo stabile con quel determinato ambito spaziale in
cui il potere di governo statale è esercitato in via esclusiva.
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 15

In passato questa regola presentava delle eccezioni: si pensi al regime delle ca-
pitolazioni, ossia alla rinuncia da parte del sovrano territoriale, come nel caso del-
l’impero ottomano, ad esercitare la potestà di governo sui cittadini europei, che svol-
gevano attività nel proprio territorio, con la conseguente sottoposizione di questi ul-
timi alla giurisdizione dello Stato di origine.

Ma allo stesso tempo, la potestà dello Stato su di una determinata co-

munità può essere vantata non a titolo territoriale ma a titolo personale,
ossia grazie a quel vincolo stabile dato dal legame di cittadinanza, il quale
permette allo Stato di disporre in modo completo dei propri cittadini. Si
tratta di un legame che rileva anche se l’individuo è al di fuori dei confini
dello Stato ed anzi, qualora lo stesso si trovi nell’ambito di sovranità di un
altro Stato, quest’ultimo è tenuto per il diritto internazionale a tenere conto
dell’estraneità dell’individuo e del legame di cittadinanza che lo vincola ad
uno Stato. In passato si osservava che il cittadino è soggetto ad un potere
assoluto da parte dello Stato e che il trattamento dei propri cittadini da par-
te dello Stato rientra nel dominio riservato. Oggi appare difficile continuare
a sostenere tale conclusione, considerato il sistema internazionale di tutela
dei diritti umani sviluppatosi a partire dalla fine della seconda guerra mon-
diale, che impone agli Stati obblighi di riconoscimento di diritti e libertà
fondamentali a tutti gli individui, compresi i propri cittadini.

Si consideri, ad esempio, il divieto di espulsione del cittadino e il divieto di non

ammettere nel territorio statale il cittadino, sanciti dall’articolo 3 del Protocollo n.
4 alla Convenzione europea dei diritti umani.

Lo Stato è dotato di una competenza esclusiva e discrezionale nell’attri-

buzione della cittadinanza, potendo fissare i criteri in base ai quali conce-
derla sulla base di valutazioni socio-politiche e della propria situazione
demografica.

Così la Corte permanente di giustizia internazionale nel parere consultivo del 7

febbraio 1923 sui Decreti di cittadinanza promulgati in Tunisia e Marocco e l’artico-
lo 3, paragrafo 1, della Convenzione europea sulla cittadinanza del 1997 ai sensi del
quale: “Each State shall determine under its own law who are its nationals”.

Tuttavia, anche in questo settore la sfera del dominio riservato dello Sta-
to è sempre più circoscritta dal diritto internazionale soprattutto conven-
zionale, in materia di diritti umani. Basti pensare, ad esempio, alla Conven-
zione delle Nazioni Unite sull’eliminazione di tutte le forme di discrimina-
zione contro le donne, il cui articolo 9, paragrafo 1, impone agli Stati di as-
sicurare che né il matrimonio con uno straniero né il cambiamento di cit-
tadinanza del marito durante il matrimonio cambino automaticamente la
cittadinanza della moglie, la privino di ogni cittadinanza o le impongano
la cittadinanza del coniuge.

La Corte europea, ad esempio, ha ritenuto che la privazione della cittadinanza

16 La sovranità dello Stato

secondo la legislazione slovena fosse tale, per le sua modalità attuative, da ledere il
diritto al rispetto della vita privata e familiare e violare il divieto di discriminazione
(Corte europea dei diritti umani, decisione del 26 giugno 2012, caso Kurić c. Slovenia).

Rimane comunque ancora dubbio se esista un diritto alla cittadinanza

a livello internazionale. Se la Convenzione europea dei diritti umani non
ne parla, alcuni atti di soft law e alcuni accordi internazionali fanno invece
riferimento ad un generale diritto alla cittadinanza (ad esempio, la Dichia-
razione universale sui diritti umani del 1948, all’art. 15, par. 1, la Conven-
zione interamericana sui diritti umani, all’art. 20, e la Convenzione euro-
pea sulla cittadinanza, all’art. 4) mentre alcuni accordi internazionali stabi-
liscono un diritto alla cittadinanza con riferimento a talune categorie par-
ticolarmente deboli di individui, come i fanciulli (Patto sui diritti civili e
politici del 1966, all’art. 24, par. 3).
Un’analisi comparativa delle legislazioni interne in materia mostra un’am-
pia coincidenza di soluzioni in tema di criteri di concessione della citta-
dinanza. I criteri più frequentemente utilizzati sono quelli dello jus sangui-
nis e dello jus soli, spesso combinati insieme. Il primo collega la concessio-
ne della cittadinanza alla nazionalità dei genitori, mentre il secondo al luo-
go di nascita.
Molti ordinamenti giuridici contemplano anche l’istituto della naturalizza-
zione, grazie al quale viene riconosciuta la cittadinanza in caso di matrimo-
nio oppure dopo un certo periodo di residenza nello Stato. La naturalizza-
zione costituisce una facoltà offerta al cittadino straniero che, dunque, deve
espressamente manifestare la sua volontà ad assumere un’altra nazionalità.
In Italia, ad esempio, in base alla legge n. 91 del 1992 e successive modifiche, la
cittadinanza si acquisisce automaticamente al momento della nascita se almeno
uno dei genitori è cittadino italiano. La naturalizzazione, invece, può essere concessa
per residenza (dopo dieci anni di residenza in Italia), per matrimonio (se il cittadi-
no straniero convive e risiede in Italia da almeno due anni dopo il matrimonio) e
per nascita (se il cittadino straniero è nato in Italia ed ivi abbia risieduto ininterrot-
tamente fino al compimento del diciottesimo anno di età).
In seno al Consiglio d’Europa gli Stati membri hanno anche cercato di adottare
norme uniformi in materia di attribuzione della cittadinanza e di naturalizzazione,
anche al fine di evitare, come si vedrà tra breve, casi di apolidia. Il tentativo si è con-
cretizzato nella citata Convenzione europea sulla cittadinanza del 1997, entrata in vi-
gore nel 2000, che, però, è stata ratificata da un numero esiguo di Stati, nella stra-
grande maggioranza piccoli Stati europei (prevalentemente quelli sorti dalla disgre-
gazione della Repubblica federativa socialista di Jugoslavia e dell’Unione sovietica).

Proprio poiché ogni Stato fissa in modo ancora largamente discrezio-

nale i criteri in base ai quali concedere la cittadinanza, non infrequenti pos-
sono essere i casi di cittadinanza doppia (o plurima) così come i casi di
apolidia, ossia di assenza di qualunque cittadinanza. La prima ipotesi, per
quanto prima facie vantaggiosa, può determinare talune difficoltà all’indi-
viduo, soprattutto quando gli impone doppi obblighi perché riconducibili
ad entrambe le cittadinanze (ad esempio l’imposizione fiscale) o determi-
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 17

nare un contrasto tra i due Stati di cittadinanza nell’esercizio di talune lo-

ro facoltà in rapporto al cittadino, come la protezione diplomatica, di cui
si tratterà tra breve.
Occorre però tenere conto che la competenza dello Stato in materia di
cittadinanza non arriva fino al conferimento a quest’ultima di valenza e
portata assolute nei confronti degli altri membri della Comunità interna-
zionale. Infatti, a tale scopo, il diritto internazionale richiede che la citta-
dinanza sia espressione sempre di un legame reale ed effettivo (c.d. ge-
nuine link) tra un individuo ed uno Stato determinato, ossia che la stessa
non sia manifestazione di un legame meramente giuridico ma esprima una
solidarietà di vita, di interessi e di sentimenti tendente ad una reciprocità
di diritti ed obblighi. In altri termini, vi deve essere coincidenza tra vinco-
lo formale e collegamento effettivo del cittadino con lo Stato. Così si è
espressa la Corte internazionale di giustizia nella celebre sentenza del 6
aprile 1955 nel caso Nottebohm (Liechtenstein c. Nicaragua) al fine di ri-
solvere la questione a quale tra i due Stati di cittadinanza spettasse eserci-
tare la protezione diplomatica. Si parla al riguardo in dottrina di princi-
pio della cittadinanza effettiva.

Alcuni accordi internazionali bilaterali o multilaterali, come la Convenzione di

Strasburgo del 1963 sulla riduzione dei casi di pluralità di nazionalità e sugli obblighi
militari in caso di nazionalità plurima, entrata in vigore nel 1968 e di cui è parte an-
che l’Italia, cercano di risolvere situazioni di cittadinanza plurima attraverso la perdi-
ta della cittadinanza originaria per chi ne acquisisce una nuova per naturalizzazione
e attraverso la rinuncia alla cittadinanza nel caso di due o più cittadinanze.

Costituisce una cittadinanza sui generis quella dell’Unione europea.

Si tratta infatti di una cittadinanza formale, che è esclusivamente connes-
sa al possesso della cittadinanza di uno degli Stati membri dell’Unione. Es-
sa dunque non si sostituisce a quella nazionale ma ad essa soltanto si ag-
giunge. Dalla cittadinanza europea discendono peraltro solo diritti e nes-
sun dovere per il cittadino europeo: si tratta della libertà di circolazione e
di soggiorno sul territorio degli Stati membri; del diritto di voto e ad esse-
re eletti alle elezioni locali ed al Parlamento europeo nello Stato di residen-
za; della protezione diplomatica e consolare da parte di ogni Stato dell’U-
nione quando nel Paese terzo lo Stato di nazionalità non ha alcuna rap-
presentanza diplomatica o consolare; e del diritto di petizione al Parla-
mento europeo e di rivolgersi al mediatore europeo (artt. 20-25 del Tratta-
to sul funzionamento dell’Unione europea).
In termini non molto diversi da quelli delle persone fisiche si pone la
questione della nazionalità delle persone giuridiche. Infatti, anche in tale
materia lo Stato gode di una competenza esclusiva e discrezionale, che, a
seconda di scelte di natura socio-politica od economica, lo porta a preferire
il criterio della sede legale od invece quello del luogo dell’incorporazione od
ancora quello del controllo, talora fondato sulla cittadinanza degli azionisti
di maggioranza e talaltra sulla cittadinanza di coloro che dirigono l’ente.
18 La sovranità dello Stato

Rispetto alle persone giuridiche non è però possibile rinvenire alcuna

prassi statale circa la necessità di un legame effettivo tra la persona giuri-
dica e lo Stato di nazionalità. Ciò è stato rilevato dalla Corte internaziona-
le di giustizia in un’altra celebre sentenza, quella del 5 febbraio 1970, Bar-
celona Traction Light and Power ltd. (Belgio c. Spagna), in cui viene esclu-
sa l’applicazione del principio del genuine link in quanto non ampiamente
condiviso e si conclude che la regola generale attribuisce allo Stato di eser-
citare la protezione diplomatica se l’ente si è costituito sotto la sua legge e
se ha la sede sul suo territorio, (v. infra, il par. 6).

Per la verità la Commissione di diritto internazionale nel progetto di articoli

sulla protezione diplomatica del 2006 definisce lo Stato di nazionalità della perso-
na giuridica quello di incorporazione (art 9) anche se in presenza di determinate
circostanze può venire in rilievo lo Stato di sede degli organi di gestione o del con-
trollo finanziario.

4. (Segue): l’assenza o l’impossibilità di utilizzare il legame di cit-

tadinanza: l’apolide e il rifugiato

Conflitti armati e mutamenti di sovranità territoriale, spesso successivi

a conflitti armati, possono influire sul legame di cittadinanza, recidendolo
e determinando situazioni di apolidia. Dal punto di vista giuridico, queste
situazioni discendono o da vuoti tra una legislazione statale e l’altra o dal-
l’assenza di norme in materia di cittadinanza quando nasce un nuovo Sta-
to. Poiché l’apolide, essendo privo del legame di cittadinanza, non gode della
protezione di alcuno Stato, non sono mancati i tentativi, a livello di ordi-
namento internazionale, per prevenire o eliminare le situazioni di apolidia.
Sono stati perciò adottati diversi accordi aventi per oggetto i casi di man-
canza di cittadinanza, tra cui la Convenzione di New York del 1954 sullo
status degli apolidi e la Convenzione di New York del 1961 sulla riduzione
delle situazioni di apolidia.

La Convenzione del 1954, ratificata da novantuno Stati, impone agli Stati contra-
enti di garantire all’apolide il trattamento riservato allo straniero, mentre la Conven-
zione del 1961, ratificata da settantatré Stati (tra cui l’Italia), pur rispettosa della pie-
na sovranità statale nella concessione della cittadinanza, fissa alcune regole al fine
di evitare situazioni di apolidia. Essa fa comunque discendere la cittadinanza dal luo-
go di nascita, nel caso in cui diversamente l’individuo dovesse restare apolide. Nel
contempo la Convenzione vieta la privazione di cittadinanza per motivi razziali,
etnici, religiosi o politici.
Più recentemente, la Commissione di diritto internazionale ha trattato nei suoi
lavori la questione degli effetti della successione tra Stati sulla cittadinanza delle
persone fisiche. Essa, nel 1999, ha adottato un progetto di articoli in materia nel
quale spiccano il riconoscimento del diritto alla cittadinanza dello Stato successore
per chi era cittadino dello Stato estinto; l’obbligo per gli Stati coinvolti in una si-
tuazione di successione di evitare situazioni di apolidia; la presunzione del posses-
 Definizione, caratteri ed ambito in rapporto agli individui 19

so della cittadinanza dello Stato successore per coloro che hanno la loro residenza
abituale nel territorio coinvolto dalla successione. Il progetto, che rimane nel solco
della Convenzione del 1961, è piuttosto garantista della sovranità statale anche se
cerca di conciliare questa scelta con la tutela dei diritti umani, ad esempio, attra-
verso disposizioni specifiche in materia di minori, di unità della famiglia e di ri-
spetto della volontà delle persone coinvolte circa l’acquisizione di una piuttosto che
di un’altra cittadinanza.

Il legame di cittadinanza è invece inutilizzabile nel caso del rifugiato.

Quest’ultimo deve essere nettamente distinto dall’apolide, dal punto di vi-
sta giuridico, anche se spesso in concreto le due figure possono coincidere
od essere consequenziali. Il rifugiato è uno straniero che gode di un regi-
me particolare di protezione nello Stato di accoglienza in considerazione
delle persecuzioni, per ragioni di razza, di religione o di credo politico, di
cui è stato vittima nel proprio Stato.

Il fenomeno della fuga dal proprio Stato per sfuggire a persecuzioni religiose,
etniche o razziali è antico, ma ha assunto dimensioni macroscopiche nel novecen-
to, così che il primo Alto Commissariato per i rifugiati nacque in seno alla Società
delle Nazioni per affrontare la questione dei profughi russi prima e quella dei pro-
fughi del vicino oriente successivamente. Subito dopo la seconda guerra mondiale,
l’assistenza ai profughi, soprattutto in vista del loro rimpatrio, venne svolta da un’i-
stituzione specializzata delle Nazioni Unite: l’Organizzazione internazionale dei ri-
fugiati che, nel 1950, venne sostituita dall’Alto Commissariato per i rifugiati, tuttora
operativo. A quest’ultimo si affiancano il Comitato internazionale per la Croce Rossa e
l’Organizzazione mondiale per le migrazioni, nata nel 1951 dall’universalizzazione di
una preesistente organizzazione per le migrazioni operante solo in ambito europeo.

Allo status del rifugiato è dedicata la Convenzione di Ginevra del 1951,

accompagnata da un Protocollo del 1967, che è stata ratificata da un gran
numero di Stati (146), tra cui l’Italia; mentre circa quarantacinque Stati
africani sono vincolati dalla Convenzione di Addis Abeba del 1969, con la
quale si cerca di fronteggiare la piaga dei profughi nel continente africa-
no, dovuta allo svilupparsi quasi costante di conflitti interetnici. Molte
delle norme contenute in questi accordi sono considerate di natura con-
suetudinaria. Di protezione dei rifugiati e di coloro che fuggono da guerre
e disastri naturali si occupa anche la Convenzione araba sullo status di ri-
fugiato nei Paesi arabi del 1994.
La Convenzione di Ginevra adotta una definizione piuttosto ristretta di
rifugiato; infatti è tale solo colui che si trova fuori del Paese di cui è citta-
dino, temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religio-
ne, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue
opinioni politiche, e che non può o non vuole, a causa di questo timore,
avvalersi della protezione di quel Paese (art. 1, lett. A), par. 2).
Il perno della condizione di rifugiato è costituito dal diritto di asilo,
ossia dal diritto – riconosciuto dal diritto internazionale consuetudinario
a quegli individui che sono perseguitati per le ragioni esposte – a cercare
rifugio in un altro Stato. Si tratta, in una comunità, quale quella interna-
20 La sovranità dello Stato

zionale, di un diritto dello Stato nei confronti degli altri Stati, prima di es-
sere un diritto soggettivo dell’individuo. A fronte di tale diritto viene for-
temente limitato il potere discrezionale dello Stato quanto all’accesso del-
lo straniero, non essendo possibile il respingimento alla frontiera (c.d. re-
foulement) del richiedente asilo in quello Stato ove la sua vita o la sua li-
bertà sarebbero minacciate per motivi di razza, religione, nazionalità, ap-
partenenza ad un certo gruppo sociale, od opinioni politiche (art. 33). Que-
sto obbligo non comporta in capo agli Stati di garantire il diritto di asilo a
coloro che lo richiedono bensì proibisce misure tali da spingere il rifugiato
verso un Paese nel quale possa essere perseguitato per motivi di razza, reli-
gione, cittadinanza, appartenenza ad un determinato gruppo sociale, o per
opinioni politiche. Ne consegue che, alla luce di un’interpretazione lettera-
le del testo, è possibile rinviare un richiedente asilo, che non è arrivato di-
rettamente dal suo Paese, in uno degli Stati che ha attraversato, se si trat-
ta di un “Paese terzo sicuro”. Sebbene testualmente il refoulement sia vie-
tato alla frontiera, la disposizione è stata interpretata come applicabile an-
che in quei luoghi (come una nave) sui quali gli Stati esercitino effettiva-
mente giurisdizione e che siano sottoposti al loro controllo.

Si veda al riguardo la Corte europea dei diritti umani nella sentenza del 23 feb-
braio 2012 nel caso Hirsi Jamaa et al. c. Italia.

Il divieto di refoulement non trova applicazione nel caso di pericolo per

la sicurezza dello Stato nel quale si trova il rifugiato o di pericolo alla co-
munità di tale Stato.
Egualmente limitata è l’espulsione, che è ammessa solo per motivi di
sicurezza nazionale o di ordine pubblico (art. 32).
Quanto allo status del rifugiato, le norme si incentrano su due princi-
pi: da un canto, garantire al rifugiato un trattamento non meno favorevole
di quello che lo Stato accorda ai propri cittadini e, dall’altro, riservargli un
trattamento comparabile a quello generalmente accordato agli stranieri.

In particolare, il rifugiato gode di un trattamento analogo a quello del cittadino,

ad esempio, in materia religiosa, di accesso ai tribunali, di insegnamento primario,
e di un trattamento non meno favorevole a quello accordato agli stranieri più favo-
riti relativamente, ad esempio, al diritto di associazione e di esercizio di un’attività
professionale. Ai rifugiati sono rilasciati dei titoli di viaggio riconosciuti dalle altre
parti contraenti, mentre il controllo del rispetto delle norme appena indicate spetta
all’Alto Commissariato per i rifugiati.

Appare evidente che lo status di rifugiato ha una valenza limitata, di-

scendendo dal diritto di asilo concesso dallo Stato territoriale. Solo nell’am-
bito dell’Unione europea, il riconoscimento dell’asilo assume rilievo giuri-
dico per tutti gli Stati membri. Infatti, a partire dal Consiglio europeo di
Tampere, l’Unione europea ha proceduto alla creazione di un sistema eu-
ropeo comune di asilo, che, in una prima fase, è stato incentrato ad ar-