DIRITTO AMMINISTRATIVO

Diritto Amministrativo
Università degli Studi di Padova
61 pag.

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DIRITTO AMMINISTRATIVO

01 ottobre

1942 Lord Beveridge economista elabora i rapporti sulla sicurezza sociale, alla base della riforma sociale
britannica:

“Le amministrazioni pubbliche si interessano del cittadino dalla culla alla tomba” da quando nascono a
quando muoiono. Il cittadino è in continuo contatto con le pubbliche amministrazioni.

DIRITTO PRIVATO: insieme di norme giuridiche che regolano e disciplinano i rapporti tra soggetti che si
trovano su un piano di parità

DIRITTO PUBBLICO: insieme di norme giuridiche che regolano in rapporti tra soggetti, almeno uno dei quali
si trova in posizione di supremazia (in posizione diseguale rispetto al privato).

DIRITTO AMMINISTRATIVO è una branca del diritto pubblico.

A partire dal 1990 è cambiato il rapporto tra diritto privato e pubblico/amministrativo (reciproche
contaminazioni).

 Il diritto amministrativo disciplina le pubbliche amministrazioni, dal 1990 viene applicato anche a
soggetti che non sono pubbliche amministrazioni. Ha acquistato nel tempo una forza espansiva
(TENDENZA ESPANSIVA).
 Il diritto amministrativo ha iniziato ad attingere a strumenti privatistici (iniezioni di diritto privato)

Il diritto amministrativo è il diritto costituzionale reso concreto quei principi previsti dalla costituzione
rimarrebbero sulla carta se non ci fosse una legislazione amministrativa che dà attuazione a quelle norme.
Dota gli apparati amministrativi delle funzioni per dare attuazione (es. diritto alla salute: se non ci fosse una
legislazione che ha dato attuazione alla norma regolando il sistema nazionale sanitario).

Insieme di regole speciali che disciplinano la pubblica amministrazione sotto diversi profili:
ORGANIZZAZIONE e ATTIVITA’ delle PA.

Studieremo le PA sotto due profili:

- SOGGETTIVO/ORGANIZZATIVO: quali sono gli apparati, strutture e organizzazione che compongono

la PA. Quali sono le PA in senso stretto? (Non c’è una legge generale che elenchi in maniera
esaustiva e completa le PA). Esistono leggi di settore che contengono elenchi di PA, ma non sono
completi, solo quelle a cui va applicata la legge specifica.
- OGGETTIVO/FUNZIONALE (ATTIVITA’): amministrare curare interessi. La PA cura gli interessi
pubblici.

COSA SONO GLI INTERESSI PUBBLICI?

- Non può essere interesse dell’intera comunità. Vige il principio della libertà individuale, il privato
dovrebbe amministrare e curare i suoi interessi senza affidare la cura ad un altro soggetto. Non
sempre è possibile assicurare a me e agli altri degli interessi, quindi deve affidare la cura di questi
interessi alla PA.
- Non c’è OMOGENEITA’ negli interessi privati.

Ci sono casi in cui l’interesse pubblico coincide con l’interesse generale. L’interesse COLLETTIVO non è
coincidente con l’interesse pubblico in quanto, il primo rappresenta l’interesse di una certa categoria, ma
non obbligatoriamente un’associazione.

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Gli interessi pubblici sono la somma di interessi privati ritenuti meritevoli di tutela dalla politica, dalla legge,
dalla norma. È la legge che individua gli interessi pubblici che la PA deve curare.

Duplice faccia dell’amministrazione:

- SFERA POLITICA fissa l’interesse

- SFERA AMMINISTRATIVA/GESTIONALE persegue l’interesse in concreto

PECULIARITA’ DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO 1972 in Francia a Bordeaux: ARRET BLANCO: bambina
Agnes Blanco, mentre camminava con suo papà è stata investita e ferita da un vagone condotto dai
dipendenti di un’azienda statale di tabacchi che trasportavano il vagone da uno stabilimento all’altro. Il
padre ricorre al tribunale civile di Bordeaux e inizia una causa per responsabilità contro sia gli operai che lo
Stato che era responsabile della negligenza degli operai. Il prefetto della Gironda dubita che il tribunale
civile fosse il giudice competente a decidere questa controversia e quindi coinvolge il tribunale dei conflitti
(si occupava di sciogliere i dubbi sulla competenza delle sentenze)  SENTENZA: la responsabilità in cui
incorre lo Stato per i danni causati a privati dalle persone di cui esso si vale non è letta dai principi stabiliti
dal codice civile per i rapporti tra privati, ma tale responsabilità ha se regole speciale e spetta al giudice
amministrativo valutare tale responsabilità il diritto amministrativo è un insieme di regole speciali che
derogano al codice civile e che vanno a disciplinare le attività delle PA. Le controversie tra PA e privati
vengono decise in alcuni casi dal giudice speciale.

PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO: il provvedimento ha dei caratteri che lo distingue dagli atti

amministrativi normali. Caratteri uniti fra loro:

- UNILATERALITA’: il provvedimento proviene unilateralmente dalla PA, quindi lo differenzia dal

contratto che è il frutto della fusione di volontà.
- AUTORATIVITA’/IMPERATIVITA’: con il provvedimento la PA incide nella sfera giuridica del privato
senza il suo consenso (non importa se favorevolmente o meno)
 Alcuni poteri che la legge ha assegnato all’amministrazione di autotutela, come farsi giustizia da
sola: es. autotutela esecutoria: l’amministrazione ordine la demolizione di un edificio, il
provvedimento è anche esecutivo (la PA ritiene di aver perseguito l’interesse pubblico solo quando
il privato ha demolito, deve essere portato a compimento). Il privato non demolisce, la PA può dare
esecuzione forzata al provvedimento. POSIZIONE DI SUPREMAZIA DELL’AMMINSITRAZIONE
PERCHE’ LO PROVVEDE LA LEGGE. Non c’è bisogno di ricorrere al giudice.

2 ottobre

Provvedimento: atto amministrativo che ha valenza esterna, va ad incidere nella sfera giuridica del
destinatario senza il suo consenso.

Perché questi poteri speciali alla pubblica amministrazione? Problema dell’esercizio dell’autorità se
l’amministrazione ha la capacità di attuare atti di diritto privato (contratti), cosa impedirebbe
all’amministrazione di perseguire gli interessi pubblici con contratti? Perché si deve dotare di questi poteri
speciali (atti con caratteri forti)?  NIENTE, però sarebbe possibile se vivessimo in un mondo ideale nel
quale il privato dà sempre il suo consenso. Il contratto ha bisogno di entrambi i consensi.

NASCITA DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO grazie ad alcune condizioni:

- nell’800 creazione di un Parlamento, prima eletto a suffragio ristretto poi universale

- tripartizione del potere: esecutivo, legislativo e giudiziario

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 - inserimento nelle costituzioni delle RISERVE DI LEGGE (assoluta: la costituzione decide che alcune
materie vengano disciplinate esclusivamente dalla legge) (relativa: materie che vengono per quanto
riguarda i principi fondamentali disciplinati dalla legge, poi nei dettagli vengono lasciate).
Sottoporre i poteri dell’amministrazione alla legge.
- Affermazione di 2 principi legati: LEGALITA’ e UGUAGLIANZA. La legge organizza e disciplina gli
apparati amministrativi, dota questi apparati di poteri speciali, ma nel momento in cui lo fa li limita
in considerazione della posizione del privato.

Non è che l’esistenza di apparati amministrativi vada a braccetto con il diritto amministrativo. Distinzione
tra 2 modelli di sistemi amministrativi:

- stati a diritto amministrativo è previso un diritto amministrativo come diritto speciale, disciplina
la pubblica amministrazione diversamente dai rapporti tra privati. Fanno capo al modello francese,
tedesco e italiano. Posizione di supremazia della PA rispetto ai cittadini, col potere di decidere
unilateralmente senza il loro consenso provvedimenti amministrativi
- stati a diritto comune si attua alla PA il diritto comune. Quando gli apparati amministrativi
decidono lo fanno col consenso dei privati. Ordinamento anglosassone.

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NELLA COSTITUZIONE

Art. 5 “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che
dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua
legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”  DECENTRAMENTO burocratico:
spostamento di funzioni da un organo centrale dell’amministrazione ad un organo periferico. AUTONOMIA:
riguarda i rapporti tra stato ed enti territoriali caratterizzati da un’autonomia politica.

Art. 118 principi di sussidiarietà (richiede che la funziona amministrativa venga svolta dal livello di
governo più vicino e IDONEO all’interesse che deve essere raggiunto), differenziazione, adeguatezza (livello
di esercizio delle funzioni deve essere ottimale).  bisogna pensare alla dimensione dell’interesse e
all’adeguatezza del livello di governo. Principi che ispirano la distribuzione del potere amministrativo tra
livelli di governo.

7 ottobre

RAPPORTO TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE

Obiettivi del nostro costituente:

1. evitare che l’apparato amministrativo fosse troppo estraneo dalla politica, quindi ignorasse gli
interessi dei cittadini
2. evitare il contrario, che l’amministrazione fosse troppo subordinato alla politica, ignorando i
cittadini per favorire amici e familiari al governo

Nella parte seconda della costituzione, sotto il titolo Governo, sezione seconda Pubblica Amministrazione:

Art. 95: … primo obiettivo risolto con il secondo comma: il ministro controlla l’operato degli apparati
amministrativi e ne risponde al parlamento. Gli AA vengono indirettamente sottoposti al controllo
dell’elettorato.

Art. 97: …  secondo obiettivo raggiunto con il secondo e terzo comma: PRINCIPIO DI LEGALITA’
NELL’ORGANIZZAZIONE.

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C’è un rapporto di comunicazione e collaborazione tra politica e amministrazione.

Legge n. 142 del 1990 (anno che ha inaugurato l’età delle riforme), prima legge di riforma dell’ordinamento
locale. Ha introdotto il principio DI SEPARAZIONE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE/PRINCIPIO DI
DISTINZIONE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE applicata inizialmente solo agli enti locali, nel 1993
viene estesa a tutte le PA. 1993 testo legislativo che lo ha esteso è il decreto legislativo 29 che ha
privatizzato il pubblico impiego.

Decr.lgs. 2001 Art.4 :

PRINCIPIO DI LEGALITA’ applicato all’ORGANIZZAZIONE: Art.97 (del 1948) comma 2, pone una riserva di
LEGGE RELATIVA, sottrae al governo la disciplina dell’organizzazione amministrativa.

- Uffici unità elementari dell’amministrazione costituiti da una serie di risorse, umane (dipendenti),
materiali, economici, che svolge compiti. Pongono in essere atti che hanno rilevanza interna
all’ufficio.
- Organo dal punto di vista organizzativo è un ufficio, ma da quello funzionale è l’organo che pone
in essere atti che hanno rilevanza esterna, hanno capacità di emanare provvedimenti.

Difficile pensare che la legge si occupi di principi fondamentali in termini di micro-organizzazioni come gli
uffici, questa espressione PUBBLICI UFFICI non sono meri uffici ma di organi/apparati della pubblica
amministrazione. Questo è confermato dal 3 comma: gli organi hanno competenze, gli uffici hanno compiti.
Le competenze si esprimono in provvedimenti, i compiti in atti senza rilevanza esterna.

Attribuzione da parte della legge del potere ad un’amministrazione e distribuzione del potere tra i vari
organi dell’amministrazione si parla di distribuzione di potere.

8 ottobre

PRINCIPIO DI LEGALITA’ APPLICATO ALL’ATTIVITA’ più difficile riconoscerlo in qualche articolo preciso
della costituzione.

Art. 23. Cost riduttivo perché fa riferimento a prestazioni, quindi sarebbe alla base solo di quell’attività
che si esprime con provvedimenti sfavorevoli mentre tutta l’attività della PA è basata su questo principio.

Art. 101 Cost. e Art. 113 Cost.  esiste un principio di giustiziabilità.

Art. 97 Cost. 

Secondo una prima accezione che ha una valenza storica il principio di legalità consiste nel fatto che l’ATTO
NON DEVE CONTRASTARE CON LA LEGGE coinciderebbe con il principio della PREFERENZA DELLA LEGGE
che risale ad un primo periodo dello stato di diritto quando c’era un dualismo tra parlamento e sovrano che
teneva anche il potere esecutivo che non era assegnato dalla legge ma operava come limite negativo
(possono essere compiuti tutti gli atti che non sono vietati).

Ora la legge opera come limite positivo la PA attua solo gli atti che sono previsti dalla legge

2 dimensioni del principio di legalità:

- Legalità FORMALE: detta le condizioni di esistenza del potere. La norma lascia un margine di scelta
alla PA in ordine al provvedimento specifico da adottare, lascia all’amministrazione la valutazione
dei fatti costitutivi di potere che la norma ha determinato. La PA valuta tutti gli interessi coinvolti

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 che siano privati o pubblici, quindi compie ATTIVITA’ DISCREZIONALE (discrezionalità
amministrativa quando la legge lascia all’amministrazione di valutare tutti gli interessi al fine di
scegliere il provvedimento più idoneo per il perseguimento dell’interesse pubblico)
- Legalità SOSTANZIALE: la legge non si limita a dettare le condizioni di esistenza, ma anche le
modalità di esercizio del potere senza lasciare margine di scelta. L’amministrazione si limita a
verificare se sono presenti elementi indicati dalla legge e poi emana un certo provvedimento.
Compie ATTIVITA’ VINCOLATA.

9 ottobre

Altri principi che regolano attività e organizzazione, spiegati nell’Art.97.

PRINCIPIO DI IMPARZIALITA’ LEGATO ALL’ATTVITA’ deve essere rispettato dalla PA quando svolge attività
discrezionale, quando valuta gli interessi sottostanti. L’amministrazione in questa valutazione degli interessi
coinvolti dovrà anche sacrificare qualche interesse, perché l’obiettivo è di individuare il provvedimento più
idoneo al perseguimento dell’interesse pubblico e potrebbe sacrificare l’interesse di qualcuno. Non significa
che deve tutelare TUTTI GLI INTERESSI l’imparzialità però richiede che quel sacrificio non sia
arbitrario/inutile. Non è un’attività neutra/disinteressata, è interessata AL MIGLIORE PERSEGUIMENTO
DELL’INTERESSE PUBBLICO.

La MOTIVAZIONE del provvedimento è molto importante e collegata al principio di trasparenza.

PRINCIPIO DI IMPARZIALITA’ APPLICATO ALL’ORGANIZZAZIONE anche strutturalmente l’amministrazione

non deve essere influenzata da interessi personali, influenze e pressioni esterne. Nella costituzione: istituti
dell’astensione e ricusazione (il giudice si deve astenere dal decidere controversie nelle quali sono coinvolti
parenti o affini, e il soggetto dall’altra parte deve ricusare/rifiutare di essere giudicato da quel giudice).
Istituti che vengono poi applicati all’amministrazione.

NEL LIBRO: pericolo di conflitto tra imparzialità e principio della responsabilità politica.

PRINCIPIO DEL BUON ANDAMENTO x ATTIVITA’: è stato riscoperto negli anni ’90, in relazione ad una
radicale riforma dei sistemi dei controlli amministrativi, da un sistema volto a verificare se il singolo atto
amministrativo è conforme alla legge (controlli preventivi di legittimità sui singoli atti) a un sistema di
controlli successivi volti a verificare che l’intera azione amministrativa raggiunge ai risultati voluti. Nuovi
parametri: efficacia (rapporto tra obiettivi e risultati), efficienza (rapporto tra risorse impiegate e i risultati
raggiunti) sono diventati sinonimi del Buon Andamento: azione amministrativa efficace ed efficiente.

PRINCIPIO DEL BUON ANDAMENTO x ORGANIZZAZIONE: ci sono norme in materia di personale che
vogliono assicurare il buon andamento. Distribuzione del personale, reclutamento ecc.

FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO (cap. 2)

2 tipi:
1. SULL’AMMINISTRAZIONE: fonti del diritto, norme giuridiche generali ed astratte che
disciplinano la PA.
2. DELL’AMMINISTRAZIONE: regole che vengono prodotte dalla PA anche per regolare i rapporti
con i privati nei limiti lasciati dalla legge in tema di funzionamento e organizzazione della PA,
REGOLE PRODOTTE DALLE PA.

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FONTI SULL’AMMINISTRAZIONE: (Costituzione, Legge ordinaria del Parlamento)

>LEGGI PROVVEDIMENTO non contiene NORME GIURIDICHE generali ed astratte: sono leggi che
REGOLANO IL CASO CONCRETO, hanno ad oggetto materie che potrebbero essere regolate da un
provvedimento. Monito al legislatore: se intende adottare una legge provvedimento deve rispettare il
principio di ragionevolezza e di non arbitrarietà.

>FONTI SECONDARIE (regolamenti) che interessano la sfera amministrativa:

REGOLAMENTI GOVERNATIVI, sia quelli adottati dal Consiglio dei ministri sia quelli
ministeriali/interministeriali sono disciplinati dalla legge 400 del 1988.

Adottati dal Consiglio dei ministri:

- regolamenti esecutivi di leggi e decreti legislativi, danno esecuzione alla legge dettando modalità
operative, senza innovare il contenuto della legge. Non è necessario che di volta in volta il
legislatore autorizzi che il governo può adottare regolamenti di esecuzione, trovano legittimazione
nell’ art.17 della legge 400.
- Regolamenti di attuazione e integrazione della legge, riguardano il contenuto normativo della
legge. Devono essere di volta in volta richiamati dalla legge.
- Regolamenti indipendenti (art.17 non li etichetta così): sono regolamenti che il governo può
adottare per disciplinare materie che non siano già regolate da una disciplina legislativa, dove
manchi la legge. Materie che non sono regolate dalla legge. Trovano un limite in entrambe le
riserve di legge, sia assoluta che relativa. Difficile trovare materie non disciplinate da riserve di
legge, non ci sono quasi esempi.
- Regolamenti di organizzazione: costituiscono una sottospecie dei regolamenti di esecuzione e
anche di integrazione, però in materia di organizzazione amministrativa.
- Regolamenti delegati, sono i più diffusi ora: il parlamento delega il governo a disciplinare con
regolamento un’intera materia dettano inizialmente solo i principi assonanza con il decreto
legislativo (fonte primaria). Delega: trasferisce l’esercizio del potere, il parlamento non si spoglia
della funzione legislativa, potrebbe riprendersela.

Interessano l’amministrazione perché i regolamenti dal punto di vista sostanziale sono norme giuridiche ma
dal punto di vista formale sono atti amministrativi.

Regolamenti regionali, l’organo che ha il potere regolamentare fino al 1999 era il Consiglio regionale, poi
ora sono i singoli statuti regionali che stabiliscono qual è l’organo che ha questo potere.

Regolamenti locali, l’organo è il Consiglio comunale anche se c’è il regolamento di organizzazione degli uffici
assegnato alla giunta.

>TESTI UNICI, 2 TIPOLOGIE:

- COMPILATIVI: emanati su iniziativa autonoma del governo e hanno solo la funzione pratica di raccogliere
in un unico testo varie disposizioni vigenti in un’unica materia. Non sono fonti di produzione del diritto, è
solo una raccolta.

- INNOVATIVI/DI COORDIANMENTO: fonti di produzione del diritto, innovano il diritto e sono emanati in
base ad un’autorizzazione legislativa che stabilisce i criteri di riordino vigenti di una certa materia, in modo
che nel momento in cui vengono confluite nel testo unico vengono abrogate e il testo unico sarà la fonte di
diritto di quella materia.

>CODICI: sempre testi unici con lo stesso scopo di coordinare testi normativi ma vanno anche ad innovare il
contenuto.

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14 ottobre

FONTI DELL’UNIONE EUROPEA:

condizionamento del diritto europeo nei diritti nazionali, quali sono stati i fattori che hanno determinato
questa forza espansiva del diritto europeo?

La comunità economica europea istituita nel 1957 per obiettivi limitati economici: favorire il libero mercato,
la libera circolazione delle persone, delle cose e dei capitali ed eliminare dazi, dogane ecc. che impedivano il
libero mercato. Ha cominciato a regolare settori ulteriori, che non erano quelli originari.

All’UE sono stati riconosciuti i POTERI IMPLICITI:

Principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (art.118 Cost.) art. 5 costituzione europea:

principio di attribuzione (criterio di distribuzione delle competenze tra l’unione e gli stati membri la
competenza residuale è degli stati membri) e sussidiarietà (nei settori non di sua competenza l’unione può
intervenire se gli stati membri non sono in grado di svolgere quelle competenze).

ART. 352 del Trattato di funzionamento dell’UE prevede i poteri impliciti: la possibilità dell’UE di
esercitare poteri e competenze che non sono tra quelle numerate, ma lo possono fare perché l’obiettivo è
uno degli obiettivi che persegue l’unione.

Es. con Stati Uniti: tra le competenze legislative dello stato centrale c’è il commercio/rapporto tra stati, nel
1964 è intervenuto con un atto contro la materia razziale (materia non di competenza del congresso, ma
degli stati membri) è potuto intervenire perché la materia del commercio tra stati è stata considerata
come un interesse da perseguire, quindi il congresso ha potuto regolare una materia di non sua
competenza perché considerato come uno dei suoi obiettivi, perché distinzione bianchi e neri impediva il
rapporto tra i vari stati.

IMPORTANZA DELLE SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA, che a volte sono come delle norme applicative.

FONTI DELL’UNIONE EUROPEA:

- Carta diritto europeo

- Trattati istitutivi delle comunità
- Regolamenti europei: hanno portata generale, sono obbligatori, immediatamente applicabili nello
stato membro, vincolano sia gli stati che direttamente i cittadini, sono cogenti cioè trovano
immediatamente ingresso nel diritto nazionale non possono/devono essere recepiti con legge.
Prevalgono sulla legislazione nazionale.
- Direttive europee: normalmente sono vincolanti per lo stato, ma non immediatamente cogenti
perché pongono degli obiettivi da perseguire quindi lasciano gli stati membri di decidere quali sono
i mezzi con i quali perseguire quegli obiettivi devono essere percepite e attuate con legge
- Decisioni: sono vincolanti per gli stati membri, hanno contenuto puntuale ma si rivolgono a
determinati soggetti (es. imprese).

15 ottobre

FONTI DELL’AMMINISTRAZIONE (regole prodotte dall’amministrazione, non hanno natura normativa):

GRANDE CATEGORIA: Atti amministrativi generali atti che si rivolgono a categorie più o meno ampie di
soggetti, possono presentare anche il carattere dell’astrattezza perché applicati in una serie ripetuta di casi
(affinità con gli atti normativi sono sottratti ad applicazione di alcune disposizioni della legge 241 del

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1990: non devono essere motivati, pubblicazione delle norme interne sul sito). Sono espressione di
indirizzo politico degli organi di governo.

- BANDI DI GARA E DI CONCORSO

- ATTI DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE: piano riguarda aspetti operativi (piano sanitario,
ambientale), il programma obiettivi da perseguire. Atti che hanno una qualche astrattezza nel
tempo e generalità sul numero dei destinatari. Atti espressione della funzione di indirizzo politico
degli organi di governo. (libro fa es. piano regolatore comunale)
- DIRETTIVE E ATTI DI INDIRIZZO: espressione della funzione di indirizzo per gli organi di governo. Le
direttive possono inserirsi in relazione inter-organiche (tra organi e uffici) e intersoggettive (tra
soggetti). Relazione di gerarchia (forze militari, polizia e fasce di dirigenti) e relazione di direzione
(diffusa nell’amministrazione).
- NORME INTERNE: circolari, strumento di comunicazione di norme interne, dà indicazioni di
comportamento indirizzato agli organi e uffici interpretative (scopo di dare una interpretazione
uniforme a normative che sono state approvate e che devono essere applicate), informative
(informano che è stata emessa una nuova normativa ecc.), normative (orientano l’esercizio del
poter discrezionale di organi titolari di poteri amministrativi).
- ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI: (contingibile: atti che fanno fronte a situazioni impreviste e
imprevedibili) con la costituzione il potere di ordinanza è stato assorbito dal potere che l’art 77
della Cost. ha attribuito al governo di adottare i Decreti-legge. Limiti:
Non possono violare con i principi della costituzione
Possono derogare alla legge (disporre in maniera eccezionale rispetto alla legge, tranne nelle
materie con riserva di legge assoluta)
Hanno un’efficacia temporanea, finché dura l’emergenza
Principio di proporzionalità, misura adottata proporzionata all’emergenza
Contingibilità, porre rimedio a situazione impreviste e imprevedibili, sarebbe illegittima se per
rimediare alla situazione ci sia già un provvedimento tipico da poter attuare. (da non confondere
con Provvedimento necessitati)
Ampia motivazione obbligatoria.

STRUMENTARIO NORMATIVO DEL PERIODO D’EMERGENZA, EVENTUALI ANOMALIE DELLE ORDIANNZE

CONTINGIBILI E URGENTI ADOTTATE: ordinanze un po’ anomale

16 ottobre

INTRODUZIONE ALL’ORGANIZZAZIONE DELLA PA. NOZIONI DI ORGANO E UFFICIO

SOGGETTO GIURIDICO: soggetto che ha capacità giuridiche, che è destinatario di norme giuridiche, di effetti
giuridici e che quindi è idoneo ad essere titolare di situazioni giuridiche soggettive (diritti, doveri e obblighi
ecc.). la capacità giuridica è propria delle persone fisiche, però è anche una caratteristica di quei soggetti
giuridici che non sono persone fisiche e che vengono chiamate PERSONE GIURIDICHE, private o pubbliche.
Le amministrazioni sono soggetti giuridici, ma non tutte sono persone giuridiche perché il questo concetto è
legato alla personalità giuridica cioè la capacità di rispondere delle sue obbligazioni nei limiti del suo
patrimonio (responsabilità patrimoniale). Nel settore pubblico è meno rilevante la nozione di persona
giuridica, ciò che conta è che ci sia un’organizzazione per la cura degli interessi pubblici.

Soggetti giuridici che non sono persone fisiche parliamo di entità astratte create dal diritto

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RAPPRESENTANZA: istituto civilistico (art.1388 del Codice civile). 2 soggetti: rappresentate e rappresentato,
l’atto posto in essere dal rappresentante si trasferiscono sul rappresentato solo gli effetti, non ne diventa
responsabile.

IMMEDESIMAZIONE ORGANICA/TEORIA DELL’ORGANO AMMINISTRATIVO: si basa sul fatto che c’è un

organo che è la persona fisica che pone in essere un atto/provvedimento che va imputato anche
all’amministrazione a cui appartiene l’organo l’organo esprime una volontà che è anche la volontà della
figura soggettiva pubblica. RAPPORTO INTERNO E DI TIPO ORGANIZZATORIO.

La persona fisica è legata alla figura soggettiva pubblica anche da un rapporto ESTERNO/RAPPORTO DI
SERVIZIO O IMPIEGO: rapporto giuridico bilaterale che ha come contenuto una serie di diritti della persona
fisica e anche degli obblighi che il dipendente ha nei confronti del datore di lavoro.

Dal punto di vista funzionale è la persona fisica, da quello organizzativo è un ufficio che è un’unità
elementare.

UFFICIO: unità elementare costituita da varie risorse (umane, economiche, materiali e dipendenti) che non
compie atti con rilevanza esterna

ORGANO: ufficio che compie atti con rilevanza esterna.

Tutti gli organi sono uffici, ma non tutti gli uffici sono organi.

CLASSIFICAZIONE DEGLI ORGANI AMMINISTRATIVI:

- ESTERNI: emanano atti con rilevanza esterna (es. provvedimenti)

- INTERNI: emanano i meri atti (atti non provvedimentali) che non incidono nella sfera giuridica del
privato

- ATTIVI: coincidono con gli organi esterni, sono quelli che emanano atti con rilevanza esterna
(provvedimenti)
- CONSULTIVI: emanano pareri (atti che si pongono in posizione secondaria/accessoria ad un’attività
di carattere principale come quello degli organi attivi)
- DI CONTROLLO: emanano atti di controllo (atti che si pongono in posizione secondaria/accessoria
ad un’attività di carattere principale come quello degli organi attivi)

- CENTRALI
- PERIFERICI: es. prefettura, questura

- NECESSARI: organi la cui istituzione è prevista come obbligatoria dalle norme che disciplinano
l’organizzazione di un certo ente (es. consiglio, giunta e sindaco sono organi necessari del comune).
COINCIDONO CON GLI ORGANI ORDINARI.
- NON NECESSARI: organi che non sono previsti obbligatoriamente dalla norma che disciplina
l’organizzazione di una certa amministrazione (es. ministeri senza portafoglio)

- ORDINARI: COINCIDONO CON GLI ORGANI NECESSARI

- STRAORDINARI: sono organi che vengono istituiti per svolgere dei compiti specifici che sono
temporanei, non sono sempre previsti dal disegno normativo dell’organizzazione di un ente. (es.
commissari istituiti per un evento grave ed eccezionale come catastrofi/incidenti, oppure quando il
sindaco si dimette c’è un commissariamento)

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 - RAPPRESENTATIVI: organo che rappresenta degli interessi, ma quali dipende da quanto viene
espanso il concetto di rappresentatività e dal rapporto che un organo ha con un altro organo
rappresentativo in senso stretto. (es. il ministro fa parte del governo, il quale rappresenta la
maggioranza parlamentare il ministro è indirettamente rappresentativo della collettività)
- NON RAPPRESENTATIVI: organo che neanche indirettamente rappresenta gli interessi di una certa
categoria/parte della collettività (es. prefetto)

- MONOCRATICI: organo composto da una sola persona

- COLLEGIALI: organo composto da più membri (strumento che garantisce l’imparzialità sotto il
profilo dell’organizzazione)

TIPI DI ORGANI COLLEGIALI:

- PONDERAZIONE: composti da membri che hanno determinate conoscenze tecniche, sono esperti
(es. collegio di valutazione commissione d’esame, di concorso ecc.)
- COMPOSIZIONE: formati da componenti portatori di interessi che possono essere anche
confliggenti fra loro (es. comitati interministeriali, conferenza stato-regioni)

- PERFETTI/REALI: collegi che richiedono perché la seduta sia valida che siano presenti TUTTI i
componenti previsti dalla legge (quorum strutturale)
- IMPERFETTI/VIRTUALI: collegi che richiedono la maggioranza dei componenti (quorum strutturale)

L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA SOTTO IL PROFILO DINAMICO DELLE RELAZIONI:

- RELAZIONI INTERORGANICHE (interne): entrambe relazioni di sovra e sotto ordinazione

o GERARCHIA (presente in casi rari): caratterizzato dal potere di ORDINE (contenuto puntuale
e che riguarda situazioni concrete). L’organo che viene impartito dall’organo superiore
gerarchico all’inferiore deve essere eseguito da quest’ultimo, se l’inferiore gerarchico
dubita della legittimità dell’ordine ne fa rimostranza al superiore che lo deve rinnovare per
iscritto e a quel punto ‘inferiore deve eseguirlo (ovviamente se non è un reato). È
caratterizzato anche dal potere di DECIDERE sugli atti che sono stati emanati dall’inferiore
gerarchico, quindi il superiore decide di questi ricorsi contro gli atti dell’inferiore. Ricorso
gerarchico che va presentato all’organico gerarchicamente superiore a quello che ha
emanato il provvedimento. Ricorso gerarchico improprio: la legge individua l’organo
superiore al quale il privato può presentare ricorso anche se formalmente non è l’organo
gerarchicamente superiore.
 POTERE DI AVVOCAZIONE l’organo superiore può avvocare a sé (prendere le
funzioni) dell’inferiore gerarchico, a prescindere da un’eventuale inerzia
dell’inferiore. Quando c’è una relazione di gerarchia non abbiamo una distinzione
di sfere di competenza, c’è una confusione di competenze e ciò giustifica il fatto
che il superiore si riappropri degli atti dell’inferiore
 POTERE DI SOTITUZIONE il superiore sostituisce l’inferiore ma previa diffida,
quando c’è una situazione di inerzia.
 POTERE DI ANNULLARE D’UFFICIO/REVOCARE ATTI posti in essere dall’organo
inferiore (il superiore non ha una sfera di competenza precisa)
 POTERE DI DELEGA trasferimento dell’esercizio (non della titolarità) del potere. Il
superiore può delegare atti all’inferiore.
 POTERE DI EMANARE DIRETTIVE

C’è un rapporto di gerarchia generale (in senso lato) tra i dirigenti.

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 o DIREZIONE: (es. rapporto tra ministro e dirigenti) caratterizzata dalla DIRETTIVA, atto che
contiene e pone obiettivi/criteri/scopi da perseguire, ma che lascia margine di decisione
all’organo in sede applicativa.

- RELAZIONI INTERSOGGETIVE (esterne tra PA):

o Non ci sono rapporti gerarchici, molto pochi di direzione (le consideriamo solo
interorganiche)

- EQUIPARAZIONE TRA ORGANI E TRA SOGGETTI: rapporto di coordinamento che può essere politico-
amministrativo (livello costituzionale) e amministrativo in senso stretto (garantito da strutture di
raccordo tra PA, es. conferenza stato-regioni)

21 ottobre

CONTROLLO amministrativo: la verifica della regolarità di una funzione propria o altrui giudizio di
conformità a determinate regole e parametri (variano). Può essere applicata a qualsiasi controllo giuridico.
Lo scopo dei controlli amministrativi è di verificare e assicurare che l’azione amministrativa persegua gli
obiettivi che gli sono propri (interessi pubblici, raggiunga i risultati previsti dal disegno normativo).

Tipologie/distinzioni:

- Controlli PREVENTIVI condizionano la produzione degli effetti giuridici dell’atto. Se l’atto non è
conforme a uno dei parametri che riguardano il tipo di controllo, l’atto non produce effetti giuridici.
- Controlli SUCCESSIVI esercitati su atti che hanno già iniziato a produrre effetti, ma se risulta non
conforme allora l’atto non continuerà a produrre effetti giuridici.

- Controllo di LEGITTIMITA’ verifica di conformità dell’atto alla legge

- Controllo di MERITO (merito: sfera di libertà della PA che non è soggetta a vincoli giuridici, né a
regole né a principi) nel processo amministrativo il giudice non può sindacare il merito/la scelta
libera dell’amministrazione. Controllo sull’opportunità dell’atto.

- Controlli INTERNI esercitato da organi interni all’amministrazione i cui atti vengono controllati
- Controlli ESTERNI esercitati da organi esterni all’amministrazione i cui atti vengono controllati

Fino alla riforma del sistema dei controlli negli anni 90, la maggior parte (tradizionali) erano sui singoli atti,
preventivi, di legittimità ed esterni.

Scopo: verificare e assicurare che l’AZIONE dell’amministrazione raggiunga lo scopo se il controllo è su un

singolo atto e preventivo è difficile capire se l’azione raggiunge il risultato, visto che parliamo di singoli atti
che non hanno ancora attuato i propri effetti. I controlli tradizionali non sono idonei per lo scopo già dagli
anni 70.

RAPPORTO GIANNINI: segnala i problemi dell’amministrazione italiana in quel periodo: tra questi c’è quello
dei controlli amministrativi, e suggerisce di introdurre altri parametri in particolare rispetto alla conformità
normale degli atti alla legge: efficacia, efficienza ed economicità (somma dell’efficacia ed efficienza nel
lungo periodo).

RIFORMA ha colpito tutti i livelli della PA:

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 - Enti locali (comuni, province): controlli tradizionali sono sopravvissuti anche quando sono introdotti
i nuovi tipi, cambio progressivo. Art. 130 della legge n.3 del 2001: controllo preventivo di legittimità
sugli atti di comuni e province controllo che condizionava la produzione degli effetti dell’atto. Il
legislatore poteva introdurre per specifici atti un controllo di merito.
- Enti di governo (regioni): tutti gli atti regionali sottoposti ad un controllo preventivo e di legittimità,
per alcuni un controllo di merito, poi nel 1993 il numero di atti regionali da sottoporre al controllo è
stato ridotto, poi nel 97 ancora di più come per gli enti locali.
 Sono controlli che vengono soppressi col tempo

- Livello statale (art. 100 Cost.), controlli della Corte dei conti:
o Controllo preventivo di legittimità sugli atti di Governo (ancora oggi)
o Controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato (non tradizionale) prima di
presentare il bilancio al parlamento il governo lo presenta alla Corte dei conti
o Controllo successivo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria (controllo sul bilancio degli enti pubblici)

o Controllo successivo sulla gestione del bilancio di tutte le PA (l. 20/1994, primo nuovo tipo
di controllo) ogni anno con delibera individua le amministrazioni che andrà a controllare,
non tutte ogni anno (troppe). La Corte dei conti accerta la rispondenza dei risultati
dell’attività amministrativa agli obiettivi previsti dalla legge (efficacia) e valuta
contemporaneamente costi, modi (efficienza). Fotografa la gestione dell’anno di
riferimento.
o Ci sono altri 3 tipi di controllo, ma la prof non ne parla

22 ottobre

Nuovo tipo di controllo nuovo sistema di controlli sulla gestione (controllo esterno fatto dalla Corte dei
conti) con esito di referto.

Dagli anni 90 si è passati da amministrazione PER ATTI (contava la conformità del singolo atto alla legge) a
un’amministrazione DI RISULTATO.

CONTROLLI INTERNI controlli DI gestione, introdotti per la prima volta dalla legge 142 del 1990, previsti
originariamente solo per gli enti locali, ma nel 1993 sono stati estesi a tutte le PA. Intendono applicare un
processo di AUTOCORREZIONE mentre l’azione si sta svolgendo (vedi slide):

- Decreto 286 del 1999:

o CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE
o CONTROLLO DI GESTIONE
o VALUTAZIONE DELLA DIRIGENZA
o VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA SOTTO IL PROFILO STATICO: INDIVIDUARE LE PUBBLICHE

AMMINISTRAZIONI IN SENSO STRETTO (nozione soggettiva di PA, individuare le strutture /apparati delle PA)

Non c’è una legge che elenca le PA. L’elenco che fornisce più completamente le PA è quello fornito
dall’ISTAT che pubblica ogni anno, però elenca le PA seguendo criteri statistici e economici.

Possiamo dare in linea generale una definizione in:

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 - NEGATIVO (ciò che non è): le PA si collocano al di fuori del mercato, cioè non producono bene e
servizi che vengono venduti nel mercato sulla base di prezzi, al fine di realizzare dei ricavi
- POSITIVO: le PA producono beni pubblici materiali o immateriali che il mercato non è in grado di
garantire alla collettività in maniera adeguata (settori dell’ordine pubblico,
sicurezza/difesa/giustizia/pubblica istruzione/salute).

1. ENTE PUBBLICO: sono espressione del DECENTRAMENTO ISTITUZIONALE (spostamento di funzioni

amministrative, dall’amministrazione centrale a soggetti creati per lo svolgimento di quelle
funzioni enti pubblici). Fanno parte del Parastato/amministrazione parallela a quella dello stato.
INDICI RIVELATORI della pubblicità di un ente, che vanno presi insieme non isolatamente:
- FINE PUBBLICO: perseguire l’interesse pubblico (preso da solo non conta molto perché ci sono
anche enti privati che hanno finalità pubblicistiche)
- FINANZIAMENTO PUBBLICO: è finanziato dallo stato o da un altro ente pubblico (anche un soggetto
privato potrebbe avere finanziamenti pubblici)
- CONTROLLI: spendere risorse pubbliche comporta una serie di controlli
- CRITERIO DELL’IMPERIO: l’ente pubblico adotta PROVVEDIMENTI
- VIENE PREVISTO DALLA LEGGE COME ENTE PUBBLICO: la legge prevede un ente pubblico e
assegna un certo regime. Viene istituito, modificato e estinto per legge. NON PUO’ DISPORRE DELLA
SUA ESISTENZA E FINALITA’.
- Ci sono soggetti privati che viene ritenuto pubblico dalla giurisprudenza (es. ENEL diventa s.p.a.,
privatizzato ma con patrimonio che rimane pubblico). Un soggetto anche se ha natura pubblica non
automaticamente viene sottoposto alla disciplina generale prevista per la PA uno stesso soggetto
può avere natura pubblica per certi fini e certi istituti e non averla per altri ed essere sottoposta a
disciplina privatista.

TIPI DI ENTI PUBBLICI:

- DISCIPLINATI DA LEGGI GENERALI: enti istituiti con legge la quale va a regolare in maniera
OMOGENEA la struttura di questi enti, anche se sorgono su tutto il territorio nazionale. (es. camere
di commercio, aziende sanitarie locali, università)
- A STATUTO SINGOLARE: istituiti con leggi a doc che vanno a disciplinarne il regolamento (es. coni,
lampa, istat)

- NAZIONALI
- REGIONALI

- ASSOCIATIVI: come le associazioni associazioni sono caratterizzati da elemento personale gli

associati prendono le decisioni (es. camere di commercio, ordini professionali: avvocati, medici)
- NON ASSOCIATIVI (più numerosi): come le fondazioni di diritto privati sono caratterizzati
dall’elemento patrimoniale sono gestiti da un consiglio di amministrazione e componenti
nominati da esterni (es. inps, enai)

- NON ECONOMICI: istituiti da legge per realizzare uno scopo specifico, sono sottoposti a legge di
vigilanza, sono subordinati/strumentali, esercitano l’attività tramite atti e provvedimenti. NON
OPERANO NEL MERCATO
- ECONOMICI: ha un’organizzazione pubblicistica (segue regole per l’organizzazione pubblicistiche)
ma SVOLGONO ATTIVITA’ ECONOMICA/DI IMPRESA, attraverso atti negoziali. Concetto di
IMPRENDITORE (art.2082 del Codice civile). La loro economicità indica che devono procurare le

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 entrate con le quali coprire i costi di produzione ed erogazione dei costi di beni e servizi, non per
realizzare un ricavo!!!

23 ottobre

DISCIPLINA GENERALE DEGLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI

- Disciplina privatistica:
o Devono iscriversi nel registro delle imprese
o Sono escludi dal fallimento
o Rapporto di lavoro
o Reclutamento del personale disciplinato da regole diverse da quelle delle PA
o Atti negoziali (atti di diritto privato)
- Disciplina di diritto amministrativo:
o Minimum di potestà pubblica (in casi particolari previsti dalla legge, adozione di
provvedimenti e atti di autoorganizzazione)
o Rapporto di natura pubblica con lo stato, che con legge li costituisce per il perseguimento di
finalità pubblicistiche e li estingue e che esercita dei poteri di vigilanza e di controllo

Negli anni 90 inizia un processo di privatizzazione anche di enti pubblici non economici (es. banche, croce
rosse, biennale di Venezia)

Nel caso in cui il legislatore voglia trasformare un soggetto privato in ente pubblico ha dei limiti

Es. IPAB (istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza) trasformate nel 1980 da opere pie (associazioni
private) in ente pubblico per attrarle sotto il controllo pubblico. Un secolo dopo viene affrontata la
situazione davanti alla Corte costituzionale che ha annullato la legge del 1980 che aveva pubblicizzato le
opere pie

Es. Fondazioni bancarie, con una legge del 90 le banche pubbliche vengono qualificate come enti pubblici.
La corte dichiara incostituzionale questa legge del 90.

2. AZIENDE AUTONOME create nei primi decenni del 900, si caratterizzano come amministrazioni
incardinate nel ministero di riferimento ma con una propria organizzazione/separatezza rispetto al
ministero. Svolgono attività prevalentemente tecnica, amministrano le proprie entrate anche senza
avere un patrimonio proprio, sono rette dal ministro di riferimento. Vengono soppresse e subentra
l’ente pubblico economico, o vengono trasformate.
ESEMPI DI AZIENDE AUTONOME STORICHE:
- POSTE E TELECOMUNICAZIONI
- FERROVIE DELLO STATO
- SERVIZI TELEFONICI
- MONOPOLI DI STATO
- STRADE
- ASSISTENZA AL VOLO PER IL TRAFFICO AEREO

Modello di azienda autonoma ripreso all’interno degli attuali ministeri AGENZIE che sono presenti in
alcuni ministeri

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 3. AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI (non può essere sostituito da sinonimi): sono
indipendenti dall’indirizzo politico-amministrativo del governo, non sono soggette al potere
regolamentare e direttivo dell’autorità del governo. Derogano al disegno costituzionale/legislativo
del rapporto tra politica e amministrazione. Non viene applicato il principio della Responsabilità
ministeriale (art. 95 Cost., il ministro controlla l’amministrazione e ne risponde davanti al
parlamento). Sono soggette alla legge che le istituisce, quindi a indirizzi politici generali.
È emersa a seguito di alcuni fenomeni la necessità di far sentire più forti la protezione di interessi in
settori sensibili nei quali il rapporto tra interessi pubblici e privati è potenzialmente molto
conflittuale ha richiesto interventi volti a prevenire e neutralizzare questi conflitti. La sede
giurisdizionale e amministrativa tradizionale si sono rivelati insufficienti, per carenze tecniche e
perché l’amministrazione è influenzata dalla politica (non negativamente).
Indipendenza che si allaccia alla teoria del 700 dei POTERI NEUTRI (cita da Clarich) esempio delle
banche centrali
o BANCA D’ITALIA
o CONSOB (commissione nazionale per le società e la borsa)
o GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI
o AGCM (autorità garante della concorrenza e del mercato)  antitrust
o AGCOM (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni)
o AUTORITA’ DI REGOLAZIONE DEI TRASPORTI (ferroviario, portuale aeroportuale,
autostradale)
Quando parliamo di autorità amministrative indipendenti non facciamo riferimento a un modello,
perché bisognerebbe esaminare le singole autorità per capirne il funzionamento e le
caratteristiche.
CARATTERTISTICHE:
- Peculiarità oggettive (attività):
o NEUTRALITA’ dell’attività che svolgono queste autorità sono disinteressate rispetto agli
interessi sottostanti, si pongono in posizione neutra. Non raggiungono un determinato
obiettivo di pubblico interesse, non curano l’interesse pubblico primario fissato dalla legge
nel caso concreto. Intendono garantire l’equilibrio del sistema e il rispetto dei valori
costituzionalmente protetti del settore di riferimento.
o TIPOLOGIE DI POTERI
- Peculiarità soggettive (organizzazione):
o TERZIETA’ E AUTONOMIA
o CRITERI DI NOMINA, REGIME DELLE INCOMPATIBILITA’, DURATA, REVOCA, RINNVOABILITA’
DELLA CARICA. REQUISITI.

29 ottobre

POTERI DELLE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI:

- AUTORITATIVI e in particolare SANZIONATORI

- POTERI DI ADVOCACY (indagini conoscitive, segnalazioni a Parlamento e Governo, proposte, pareri
ecc.)
- POTERI DI RISOLUZZIONE IN VIA STRAGIUDIZIALE DI CONTOVERSIE
- NORMATIVI E REGOLAMENTARI

Giurisdizione esclusiva: in certe materie stabilite dalla legge l’unico giudice competente è quello
amministrativo, non si applica il dualismo di giurisdizione.

CARATTERISTICHE DELLE A.A.I.

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 - Peculiarità soggettive:
o Terzietà e autonomia corrispondente alla neutralità
o Criteri di nomina, regime delle incompatibilità, durata, revoca, rinnovabilità della carica.
Requisiti 

Es. Antitrust (autorità garante della concorrenza e del mercato)

30 ottobre

LE TRASFORMAZIONE CHE HA SUBITO NEL TEMPO L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA – PASSAGGIO

TRA STATO IMPRENDITORE E REGOLATORE

Capire come la nostra costituzione ha delineato l’attività

Costituzione economica (titolo 3 della prima parte)  art. 41 e art. 43

Art. 41 Cost:

1. L’iniziativa economica privata è libera

2. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare un danno alla sicurezza, alla
libertà, alla dignità umana 
3. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e
privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali 

Art. 43 Cost: A fini di utilità generale la legge può riservare…  il servizio pubblico non è tale perché gestito
da un soggetto pubblico (può essere gestito anche da soggetti privati), il monopolio pubblico è consentito
solo per i servizi pubblici che non possono essere offerti al mercato se non a prezzi molto alti  si è
consentito di mantenere una coerenza dell’art. 43 come il diritto europeo, con i principi della libera
concorrenza.

Nozione di impresa pubblica  2 termini in contrasto: impresa + pubblica (deroga al Codice civile)  quel
soggetto pubblico o privato che svolge attività economica/imprenditoriale. Fattore determinante non è la
natura del soggetto ma la natura economica dell’attività.

FORME DI IMPRESA PUBBLIA CHE SI SONO SUCCEDUTE NEL TEMPO:

- IMPRESA PUBBLICA ORGANO: aziende autonome strutture incardinate nel ministero di

riferimento istituite nel primo Trentennio del 900 per gestire i servizi pubblici essenziali
- IMPRESA PUBBLICA ENTE: ente pubblico economico:
o E.p.e. Imprenditoriali subentrati alle aziende autonome
o E.p.e. Partecipazioni statali enti che non svolgevano direttamente attività economiche
ma gestivano i pacchetti azionari delle imprese che producevano dei servizi. Nascita che
risale alla crisi del 1929 che aveva portato alla crisi delle imprese, le quali non venivano più
finanziate dalle banche. Nel 1933 viene istituito l’IRI (istituto di ricostruzione industriale)
che ha acquistato i pacchetti azionari delle imprese e si configurava come una società
finanziaria.
- IMPRESA PUBBLICA SOCIETA’ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA: anni 90, avviati i processi di
liberalizzazione (sottrarre l’incontro della domanda e dell’offerta alle decisioni del potere
pubblico lasciarla al mercato) e privatizzazione soggetti di natura privata ai quali si applica il
diritto amministrativo.

PRIVATIZZAZIONE

LEGGE MADIA delega il governo ad emanare decreti legislativi in moltissimi settori…

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La nostra Costituzione economica da … VEDI SLIDES RIASSUNTIVE

5 NOVEMBRE

CONCLUSIONI SU PASSAGGIO A STATO REGOLATORE

Quando i servizi pubblici erano gestiti in regime di monopolio (gestione da parte delle aziende autonome e
poi degli enti pubblici economici) la regolazione era molto limitata, per i servizi pubblici nazionali per es. il
ministro indirizzava direttive all’ente gestore in modo da orientarne l’attività a fini economici e sociali
predeterminati. Però non c’era il problema di regolare i rapporti tra gestori perché non c’erano più gestori.
Con i processi di liberalizzazione dei mercati si è posta la necessità di regolare tutta una serie di rapporti, i
rapporti tra gestori dei servizi e le autorità di regolazione. Si pensi poi ai rapporti reciproci tra gestori, es.
nella telefonia mobile ci sono obblighi imposti dalle autorità di regolazione circa la portabilità del numero
nel caso il cliente voglia cambiare gestore. Ancora, i rapporti tra gestore e utente: c’è un complesso di
regole poste dall’autorità di settore e anche dalle carte dei servizi che devono essere rispettati, in caso di
violazione l’utente può proporre reclamo, l’autorità del settore risolve la controversia in via stragiudiziale.
L’attività dei pubblici poteri, in questo settore, è un’attività di regolazione e di controllo: la regolazione
deve promuovere la concorrenza, deve garantire adeguati livelli di qualità dei servizi, la loro diffusione e
fruizione in modo omogeneo sull’intero territorio, la definizione di un sistema tariffario certo e trasparente,
la promozione della tutela degli utenti. L’attività di controllo consiste nel controllo del corretto svolgimento
del servizio, nel controllo dei risultati del servizio in termini di utilità per i cittadini. In questo modo si
capisce meglio il ruolo dello Stato che non interviene più nell’economia ma svolge queste attività
amministrative in senso stretto di regolazione e di controllo.

Tipologie di società a partecipazione pubblica e vincoli pubblicistici (vedi slide):

- S.P.P. QUOTATE IN BORSA

- SOCIETA’ MERAMENTE PARTECIPATE
- SOCIETA’ A CONTROLLO PUBBLICO
- SOCIETA’ IN HOUSE
- S.P.P. DI DIRITTO SINGOLARE PER FINALITA’ PUBBLICISTICHE (es. RAI, ENAV- ente nazionale di
assistenza al volo): hanno disciplina speciale

Atipicità dell’ente pubblico (difficilmente definibile e incasellabile) + ente pubblico cangiante (enti di natura
pubblica con disciplina privatistica e viceversa).

Poteri speciali riservati al governo (vedi slide molto EASY)/ GOLDEN POWER: poteri speciali nei settori della
difesa e della sicurezza nazionale, applicati alle società partecipate ma anche alle società completamente
private a rilevanza strategica. Sono esercitati dal governo tramite d.p.c.m. in caso di minaccia per gli
interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale. Consistono in:

- Apposizione di condizioni all’acquisto di partecipazioni in imprese strategiche (circa ad es. i

trasferimenti tecnologici; controllo delle esportazioni);
- Veto all’adozione di delibere relative a operazioni straordinarie di particolare rilevanza (es.
trasferimento all’estero della sede sociale; fusione, scissione o scioglimento della società);

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 - Opposizione all’acquisto di partecipazioni di soggetti terzi quando vengano ad acquisire un livello di
partecipazione in grado di compromettere gli interessi alla difesa e alla sicurezza nazionale

VEDI IL RESTO DELLA SLIDE CON ESEMPI.

RIORDINO DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE DELLO STATO E DEGLI ENTI PUBBLICI

L’ampliamento dell’amministrazione centrale diventa un problema a parte dagli anni 70, con l’avvio della
riforma regionale e il trasferimento del potere in alcune materie da stato a regione.

Primo tentativo di riordino nell’88 con la legge 400. Poi nel ’99 con il decreto legislativo 300 obiettivo di
snellire l’organizzazione centrale, sopprimendo o accorpando ministeri e rivedendo l’organizzazione
ministeriale. Aveva previsto 2 modelli per l’organizzazione:

- DIPARTIMENTALE, totalmente nuovo previsto per quei ministeri che svolgono la loro azione in
settori differenziati ma omogenei al loro interno (es. economia e finanze, interno). Dipartimenti che
sono grandi strutture organizzative, articolate in uffici dirigenziali, che mirano ad assicurare
l’esercizio integrato delle funzioni di questi ministeri, i quali compiti riguardano grandi aree di
materie omogenee.
- DELLE DIREZIONI GENERALI, già noto ministeri in cui l’azione consiste in una politica di settore,
l’azione è coesa attorno ad una sola politica di settore che poi può essere articolata in più
specializzazioni (es. affari esteri, ambiente)

Obiettivo che è stato raggiunto parzialmente, perché c’è stato un affiancamento di questi due modelli e non
si è proceduto concretamente ad accorpamenti e soppressioni. Paradossalmente invece di ridurre il
sovradimensionamento delle strutture organizzative lo si è accentuato.

Ultimo tentativo è la legge Madia del 2015 che aveva delegato il governo a adottare decreti legislativi per
modificare la disciplina della presidenza del Consiglio dei ministri, dei ministeri e delle agenzie. I decreti non
sono stati adottati ulteriore mancato tentativo di riforma dell’amministrazione centrale.

Problema del sovradimensionamento interessa gli Enti Pubblici (vedi slide RIORDINO ENTI PUBBLICI) la
creazione di enti pubblici si è sviluppata agli inizi del 900 e trova la sua massima espansione durante il
periodo fascista (350 enti pubblici).

SERVIZI PUBBLICI

Min. 52

Servizi pubblici di rilevanza economica e servizi pubblici privi di rilevanza economica.

I primi sono quelli gestiti in forma imprenditoriale da soggetti privati, quindi in regime di concorrenza e
consistono in prestazioni economicamente valutabili.

I secondi in genere sono servizi di cui si fa carico la pubblica amministrazione ricorrendo alle tasse
pubbliche.

Le direttive europee nei servizi di rilevanza economica hanno previsto delle autorità di controllo.

L'assunzione → responsabilità in capo all'istituzione pubblica

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6 novembre

RIORDINO AMMINISTRAZIONE CENTRALE DELLO STATO: avvio della riforma regionale = non servono più le
grandi strutture dell’amministrazione centrale = la duplicazione porta a spreco risorse. Nel 1988 con la
legge 400 si riforma la presidenza dei ministri, senza intervenire nei ministeri, e per questo si aspetta il 1999
per avere un modello dipartimentale nuovo.
Gli anni 90 sono la stagione delle privatizzazioni , di cui ancora si sente una forte frequenza negli anni 2000
= problema ancora da risolvere.
Il Servizio pubblico è definito come tale perché caratterizzato da un attività materiale per la collettività, una
teoria oggettiva che emerge anche dal codice penale, e che definisce il servizio pubblico ai fini del penale:
nell’art 357 e 358. I Servizi pubblici di rilevanza economica sono gestiti in forma imprenditoriale da privati
con regime di concorrenza, a cui vengono applicate le leggi europee. I servizi invece pubblici privi di
rilevanza economica sono in genere servizi come scuola, sanità, previdenza sociale etc. Anche il diritto
europeo fa questa distinzione e le direttive europee nei servizi di rilevanza economica prevedono una
regolazione. Diversamente vi sono inoltre servizi a funzione collettiva (basi di atti che creano un rapporto
tra PA e gestore del servizio) e a funzione individuale in cui l’erogazione si basa su atti che regolano il
rapporto tra gestore e utenti. L’atto di assunzione è una responsabilità, è il primo ruolo del soggetto
pubblico (ad esso sono collegati storicità del servizio pubblico e relatività), altro momento è la regolazione
(legata al principio della doverosità, collegato anche all’assunzione, che impone obblighi di servizio, ma è
legata anche alla continuità: il servizio pubblico non può essere interrotto arbitrariamente). Altro principio è
la parità di trattamento, ovvero ottenere le stesse prestazioni che caratterizzano il servizio pubblico a
differenza del privato (prestazioni minime sotto le quali non si può andare anche se vi sono delle perdite.
Prendendo ad esempio il servizio postale è bene assicurare a ciascun operatore una zona, così da rendere
attivo e diffuso il servizio in ogni momento). Altro principio è ancora la gestione: che va a suddividersi in
una forma di gestione diretta prodotta dalla stessa amministrazione (forma recessiva che potrebbe essere
prevista per servizi di ridotta dimensione), forma diretta attraverso aziende autonome (le aziende
autonome storiche erano come articolazioni del ministero), o ancora gestione tramite le società in house
(quando una società pubblica si avvicina di più alla PA e va considerata quasi interna ad essa: forma di
gestione quasi indiretta), e infine una gestione tramite società mista.
L’articolo 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali , prima delle modifiche della lege
finanziaria del 2002, vedeva le forme di gestione: diretta (in economia), concessione a terzi (senza iniziativa
libera economica ma sottoposti a stringenti vincoli imposti dall’amministrazione), a mezzo di istituzione, a
mezzo di azienda speciale, a mezzo di società miste.
Dopo le modifiche del 2002 viene apportata una distinzione tra servizi di rilevanza industriale (società di
capitali scelte con procedura ad evidenza pubblica e società di capitali a partecipazione maggioritaria
degli enti locali. Quest’ultima tipologia fu criticata dalla Commissione europea sulla base della sentenza
Teckal in quanto “non c’è gara ad evidenza pubblica”. La sentenza Teckal dice che è possibile un
affidamento diretto a una società senza gara, ma solo a due condizioni: che l’ente pubblico eserciti sulla
società controllo analogo a quello preposto per i propri organi e, che la società svolga la parte più
importante dell’attività per l’ente che la controlla = che svolga dunque per l’ente un’attività prevalente) e i
servizi privi di rilevanza industriale.
Si mantiene nella revisione del 2004 la distinzione tra rilevanza e non rilevanza industriale ma la parola
“industriale” è modificata in “economica”; i modelli societari con disciplina sulla libera concorrenza sono
mantenuti ma c’è un terzo punto in cui si parla delle società in house (una società con un capitale
interamente pubblico a condizione che l’ente eserciti sulla società controllo analogo a quello emanato dalla
società al suo interno e che la società realizzi la parte più importante della sua attività per l’ente = riprende
dunque interamente la sentenza Teckal ma aggiungendo il tassello del capitale “interamente pubblico”).
Oggi in sintesi, le forme di gestione di servizi di rilevanza economica sono: mediante procedura ad
evidenza pubblica, a capitale misto pubblico-privato, gestione diretto tramite affidamento in house.

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11 novembre

INIZIA LA SECONDA PARTE DEL CORSO

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE SOTTO IL PROFILO OGGETTIVO (obiettivo della PA è il perseguimento

dell’interesse pubblico).

Legge 241 del 1990 legge sul procedimento perché detta principi e criteri importantissimi cui si deve
ispirare l’azione amministrativa. Non vuole ingessare il procedimento amministrativo in schemi rigidi, non
detta una disciplina analitica di tutti gli istituti previsti dalla legge e disciplinare le fasi del procedimento
amministrativo.

Ha compiuto 30 anni e ha avuto delle modifiche, la riforma più importante nel 2005 che l’ha modificata in
maniera organica. Le modifiche più estese di recente sono apportate dalla riforma Madia (legge delega 124
del 2015, tra i settori interessati c’era la delega per la semplificazione dei processi amministrativi e la
trasparenza). Durante l’emergenza sanitaria ci sono state delle modifiche.

È stata la prima legge generale sul procedimento amministrativo. In Italia il primo progetto di legge fu
elaborato tra il 1944 e il 1947 da una commissione nota come Commissione Forti (presieduta da Ugo Forti),
ma mai stato approvato fino agli inizi degli anni 80 quando un’altra commissione elaborò un testo che
portò alla disciplina contenuta nella legge 241. Prima esistevano delle leggi di settore che disciplinavano in
forma procedimentale alcune materie, nelle quali vi era una pluralità di interessi privati e pubblici.

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: bisogna combinare 3 nozioni:

- NOZIONE FORMALE elaborata dal Sandulli negli anni 40, aveva definito il procedimento
amministrativo come una sequenza di atti/fatti/operazioni volta alla formazione di un atto di
carattere conclusivo. È un iter di formazione del provvedimento amministrativo. Da qui nascono le
fasi del procedimento: INIZIATIVA, ISTRUTTORIA, DECISORIA (+ eventuale DI INTEGRAZIONE
DELL’EFFICACIA)
- NOZIONE FUNZIONALE elaborata dal Benvenuti negli anni 50, che ha elaborato anche il concetto
di Funzione Amministrativa (la trasformazione del potere che la legge ha attribuito in astratto alla
PA in provvedimentoesercizio concreto del potere che si traduce in emanazione del
provvedimento). Il procedimento diventa la veste della funzione amministrativa, la forma esterna
del potere nel momento in cui viene esercitato concretamente. È la manifestazione tangibile della
funzione amministrativa.
- NOZIONE DEL PROCEDIMENTO visto come GARANZIA elaborata dal Giannini più recentemente.
Sede in cui si garantisce il corretto esercizio del potere, in cui si valuta gli interessi coinvolti (ricorda
la discrezionalità amministrativa), ed è essenziale la partecipazione del privato (Tutta l’attività
amministrativa è procedimentalizzata, anche quando la PA svolge la sua attività vincolata ed emana
un provvedimento vincolante non è esclusa la partecipazione del privato, può avere meno
importanza ma la partecipazione del privato può essere utile). Mette in luce soprattutto il
collegamento del procedimento con la discrezionalità amministrativa.

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO (NOZIONE FORMALE) come sequenza di atti, fatti, operazioni, volta alla
formazione di un provvedimento (quale atto di carattere conclusivo), (NOZIONE FUNZIONALE) come
momento di concretizzazione del potere in un atto, (FUNZIONE DI PROC COME GARANZIA) ma anche come
garanzia della corretta esplicazione del potere, sede per garantire il rispetto dei principi che sono alla base
della P.A., per valutare gli interessi coinvolti e consentire dunque anche la partecipazione del privato alla
formazione dell’attività amministrativa.

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Uno degli obiettivi della legge 241: RENDERE IL PROCEDIMENTO AMMINISTRTIVO DEMOCRATICO, superare
il modello autoritario nei rapporti tra PA e privati.

12 novembre

Art. 1 della legge 241 del 1990 PRINCIPI GENERALI DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA (in grassetto le
disposizioni del 2020):

1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge  vediamo il principio di legalità. La
legge è parametro di scopo, determina i fini dell’attività amministrativa, cioè l’interesse pubblico.
Consapevolezza del legislatore già nel 1990 della cosiddetta Crisi della Legge (di fronte all’emergere
di nuovi interessi pubblici ha impedito alla legge di selezionare a priori questi interessi, la legge non
è più idonea a selezionare a priori gli interessi pubblici, ha lasciato all’amministrazione la scelta di
questi nelle varie circostanze ciò ricorda l’estensione dell’attività discrezionale a scapito
dell’attività vincolata)
Ed è retta da criteri di economicità, di efficacia economicità come principio/criterio
dell’efficienza, mettere in relazione le risorse impiegate e gli obiettivi raggiunti + efficacia cioè
relazione tra obiettivi da perseguire e risultati raggiunti. (Clarich considera economicità come
somma di efficacia e efficienza nel lungo periodo)  vediamo il principio del Buon Andamento.
Economicità anche come non spreco di mezzi procedurali (atti), come si vede nel comma 2.
di imparzialità non necessario specificarlo. Strettamente legato alla discrezionalità
amministrativa, perché quando la PA valuta la misura migliore per provvedere all’interesse
pubblico dovrà sacrificare qualcosa e non deve farlo in maniera arbitraria
di pubblicità e di trasparenza… entrambi sono volti ad assicurare la visibilità dell’azione
amministrativa. Pubblicità riguarda il rapporto generale tra PA e privati cittadini, scopo è diffondere
le informazioni ai cittadini. Trasparenza riguarda il rapporto tra PA e il privato che è destinatario
della decisione della PA (la legge 241 ha previsto vari istituti, per es. l’obbligo di motivazione del
provvedimento o l’istituto della partecipazione da parte degli interessati)
… nonché dai principi dell’ordinamento comunitarioquesta norma è aperta, effettua un rinvio
mobile (la legge 241 non può elencare i principi dell’ordinamento comunitario, perché se la corte di
giustizia ne emanasse uno nuovo rimarrebbe fuori dalla lista e sarebbe da modificare anche la 241).
In generale i principi europei che vincolano le amministrazioni degli stati membri sono già acquisiti
nel nostro ordinamento, per es. la Buona amministrazione/Buon andamento. Questi principi a cui si
fa riferimento sono elaborati dalla corte di giustizia sulla base delle tradizioni comuni degli stati
membri (non c’è nulla di nuovo) e sono:
- PROPORZIONALITA’ trae origine dalla tradizione tedesca. Richiede che quando l’amministrazione
adotta un provvedimento limitativo della sfera giuridica del privato, deve valutare che questa
misura sia proporzionata rispetto all’obiettivo ai fini di questa verifica di proporzionalità la PA
opera una valutazione piuttosto complessa che si basa su 3 criteri:
o IDONEITA’ del mezzo impiegato rispetto all’obiettivo perseguito
o NECESSARIETA’  assenza di altro mezzo idoneo che comporti il minor sacrificio del
privato visto che quel provvedimento limita la sfera giuridica del privato (è sfavorevole),
DEVE ESSERE NECESSARIO non ci deve essere altro provvedimento previsto dalla legge
che possa essere utilizzato e che incida meno limitatamente/negativamente.
o ADEGUATEZZA dell’esercizio del potere rispetto agli interessi in gioco il sacrificio che
sopporta il privato deve essere tollerabile

Questo principio può essere considerato una specificazione del principio di ragionevolezza
principio assoluto che richiede che venga rispettato durante tutto l’iter procedurale. Impronta

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 l’intero procedimento amministrativo e non riguarda la singola misura specifica che viene
adottata dalla PA. Opera un bilanciamento degli interessi ispirato ad un criterio di oggettività.

Es. applicazione principio di proporzionalità: limitazione a due ore di lavoro di una piadineria
perché non a norma, limitazione non proporzionale all’obiettivo

- DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO originariamente tedesco. Richiede che quando la PA ha

riconosciuto un vantaggio al privato, emanando un provvedimento favorevole, se in un secondo
momento vuole sottrarre questo vantaggio al privato, deve considerare e tutelare le aspettative
che il primo provvedimento ha generato nel privato.
Es. provvedimento di annullamento d’ufficio (espressione della autotutela decisoria della PA, un
farsi giustizia da sé) se la PA intende annullare un suo precedente provvedimento lo può fare
grazie a questo potere di autotutela, ma a certe condizioni:
o il provvedimento deve essere illegittimo
o la PA deve verificare e dimostrare che c’è un interesse pubblico che prevale sull’interesse
del privato a conservare il provvedimento
o il tempo che trascorre dal primo provvedimento all’annullamento più p lungo più il primo
provvedimento avrà generato nel privato delle aspettative se il tempo è troppo lungo e
l’aspettativa è troppo grande non si può annullare. Es. se viene concesso un permesso a
costruire e il privato costruisce una casa, poi dopo anni non posso annullarlo perché
l’aspettativa è stata troppo grande

si collega al principio europeo della Certezza del diritto che mira a garantire un quadro giuridico
stabile e chiaro.

- PRECAUZIONE enunciato in materia ambientale e poi esteso ad altri settori come salute e tutela
dei consumatori. Richiede che quando c’è un sospetto di rischio in questi settori, la PA può adottare
misure protettive e restrittive fino al momento in cui questa situazione di rischio non si sarà
chiarita. Lo ritroviamo nei provvedimenti Cautelari.

1-bis. La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le
norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente riferimento a quando si parlava dei
poteri speciali della PA. Quali sono gli atti autoritativi? Sono tutti i provvedimenti, sia favorevoli che
sfavorevoli. Al di fuori di questi atti (provvedimenti) la PA adotta atti di diritto privato. Invito a utilizzare
atti non autoritativi, come atto civilistico/contratto, con meno imbarazzo ma sempre sulla base di una
valutazione piuttosto che usare un atto. La PA deve valutare quale strumento usare in base all’interesse
pubblico da perseguire.

1-ter. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e
dei principi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le PA in
forza delle disposizioni di cui alla presente legge riferimento a quando si parlava la nozione
soggettiva della PA. Applica i principi a soggetti privati che svolgono funzioni amministrative. Deve
essere letto con l’art. 29 comma 1, che dice che le disposizioni della presente legge di applicano alle
amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Le disposizioni si applicano anche alle società con
totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni
amministrativesocietà in house e a controllo pubblico. Tutte le altre società rientrano nelle
previsioni del comma 1-ter.

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 2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e
motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria rendere il procedimento snello e
rapido. Non può aggravare il procedimento sennò violerebbe proprio il criterio dell’economicità

2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della
collaborazione e della buona fede collaborazione per un superamento rapporto autoritario.

13 novembre

LA FASE DELL’INIZIATIVA può essere:

- DI PARTE che può essere di un privato o di una PA che però è diversa dall’amministrazione che
poi emanerà il provvedimento amministrativo (atto che conclude il procedimento amministrativo).
Quando è del privato, l’atto che il privato presenta si chiama ISTANZA o DOMANDA. Quando è della
PA si chiama RICHIESTA o PROPOSTA.
Ogni domanda che il privato decide di presentare alla PA costringe quest’ultima ad aprire un
procedimento?  Art. 2 “Conclusione del procedimento”, della legge 241:
1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente un’istanza, ovvero debba essere iniziato
d’ufficio le PA hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento
espresso.  non è indifferente per l’amministrazione essere o non essere obbligata ad aprire
un procedimento, ma nel momento in cui è obbligata (obbligo di procedere) è obbligata anche
a concludere il procedimento (obbligo di provvedere). Se non lo fa è inadempiente e viola
l’obbligo di provvedere. Provvedimento espresso = la PA ha manifestato espressamente la sua
volontà attraverso un provvedimento
Es. un privato era proprietario di un appartamento sulla spiaggia che si trovava a ridosso di un
impianto fonico che lanciava messaggi pubblicitario. Il privato chiede di provvedere e in questo
caso ha un interesse qualificato e differenziato.
Es. un privato chiede di fare un passo carrabile davanti casa sua, la PA deve provvedere perché
è un oggetto di cura dell’interesse della PA. Se un privato chiede di trasformare la strada
davanti casa da doppio senso a senso unico, la PA non è tenuta ad aprire un procedimento
perché è una misura prevista dal regolare traffico cittadino.
L’amministrazione è interessata al miglior perseguimento dell’interesse pubblico, non
nell’interesse del singolo privato.
Istanza introdotta nel 2012. Se ravvisano la manifesta irricevibilità (una domanda che in base
alla legge deve essere presentata entro certi termini ma viene presentata in ritardo),
inammissibilità (domanda che è priva di requisiti di forma), improcedibilità (il soggetto ha perso
interesse nel provvedimento) o infondatezza (domanda infondata, non può essere accolta)
della domanda, le PA concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in
forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di
fatto o di diritto ritenuto risolutivo. in tutte queste circostanze l’amministrazione non apre
neanche un regolare procedimento, deve limitarsi ad emanare un provvedimento in forma
semplificata motiverà in maniera molto sintetica le ragione che l’anno portata a chiudere
velocemente la pratica, perché se lo apre deve svolgerlo in maniera regolare). Si limita ad
emanare un provvedimento molto sintetico in cui spiega al privato le ragioni per cui non è
andato nel merito.
Es. domanda del privato del senso unico della strada sotto casa per legge non obbliga
l’amministrazione perché agisce sulla base del piano del traffico ma non sull’istanza. Dopo il
2012 in questo caso l’amministrazione è obbligata comunque a emanare un provvedimento in

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 forma semplificata per spiegare al privato il motivo? Forse all’amministrazione conviene
piuttosto che rischiare di essere inadempiente.
 L’amministrazione sicuramente è obbligata ad emanare un provvedimento in forma semplificata se
l’istanza del privato riguarda procedimenti tipici previsti dalla legge. (es. provvedimento in forma
semplificata in PDF)

- DI UFFICIO è la stessa amministrazione che emanerà il provvedimento a prendere l’iniziativa, a

dare l’impulso al procedimento. L’amministrazione è obbligata ad aprire e quindi a chiudere un
procedimento quando emerge un interesse pubblico che deve essere perseguito dalla PA (opera
pubblica, pandemia, terremoto ecc.). L’apertura id un provvedimento d’ufficio può essere
sollecitata dall’esterno (privato, quotidiani ecc.), ma la PA ha la discrezionalità di valutare la serietà/
veridicità delle istanze che arrivano dall’esterno.

Ci sono varie sanzioni sulla violazione dell’obbligo di procedere (non c’è casistica però):

- responsabilità penale (art.328 Codice penale)

- responsabilità amministrativa
- responsabilità civile (art. 25 testo unico impiegati dello Stato del 1957)

Sanzioni per la violazione dell’obbligo di provvedere (vedremo più avanti)

LA FASE ISTRUTTORIA:

Primo atto è la COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, disciplinato

innanzitutto dagli articoli 7 e 8 della legge 241.

L’art. 7 apre il capo III della legge che si chiama PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Art. 7, Comunicazione di avvio del procedimento:

1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del
procedimento CASI DI ESCLUSIONE. Casi nei quali l’amministrazione non è che non può scegliere,
non DEVE comunicare l’avvio del procedimento per ragioni oggettive. Casi in cui non c’è spazio per
la partecipazione del privato. Bisogna far riferimento alla giurisprudenza perché non possono
essere elencati (esempio la sospensione della patente per eccesso di velocità).
Nei casi di esclusione bisogna considerare l’Art. 13 “Ambito di applicazione delle norme sulla
partecipazione” che chiude il capo III esclude l’applicazione di tutte le norme contenuto nel capo
III a determinati procedimenti:
o Procedimenti che si chiudono con atti normativi in senso stretto (es. regolamento)
o Procedimenti che si concludono con atti amministrativi generali (es. ordinanze contingibili e
urgenti, non tutte bisogna basarsi sulla giurisprudenza)
o Procedimenti di pianificazione
o Procedimenti di programmazione
o Procedimenti tributari

l’avvio del procedimento stesso È COMUNICATO, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti
nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti (questi soggetti
sono I DESTINATARI del provvedimento) ed a quelli che per legge debbono intervenirvi (organi della
PA che per legge devono intervenire per esempio perché devono rendere una valutazione o
lasciare un parere) … soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti
destinatari, ai quali dal provvedimento possa derivare un pregiudizio (inteso come effetto negativo,

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 soggetti che vengono chiamati CONTROINTERESSATI, che hanno interessi diversi e contrari rispetto
all’interesse del destinatario del provvedimento) 
Es. in un condominio il proprietario di un appartamento chiede di cambiare l’uso dell’appartamento
da residenziale a commerciale. Quali sono i controinteressati? I proprietari degli altri appartamenti
che temono che questo cambiamento favoriscano l’affluenza di persone estranee nel condominio
Es. in un condominio che si affaccia sul suolo pubblico, al piano terra c’è un bar e il proprietario del
bar chiede la concessione di uso del suolo pubblico per i tavoli. Quali sono i controinteressati? I
proprietari che si affacciano sul suolo che temono il fatto di avere clienti seduti fuori sotto casa
possano disturbare
Es. chiedo il permesso di costruire sul mio terreno. Chi sono i controinteressati? Presumibilmente i
proprietari dei terreni confinanti col mio che temono che copro il passaggio con la casa. Sono
controinteressati anche i proprietari dei terreni più distanti dal mio e dai confinanti? Se c’è una
strada che divide il mio fondo da quelli di altri (proprietari frontisti) sono controinteressati? La
giurisprudenza ha ritenuto che questi frontisti non fossero controinteressati non perché non sono
individuati come proprietari, ma perché non era individuabile il tipo di interesse vantato da questi
soggetti. Conseguenza: a questi soggetti NON VIENE COMUNICATO l’avvio del procedimento, MA
POSSONO COMUNQUE INTERVENIRE nel procedimento. EFFETTO NEGATIVO: quelli che sono
considerati controinteressati hanno la possibilità di impugnare il provvedimento finale, mentre se li
considero semplici partecipanti a loro è preclusa l’impugnazione.
2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima
della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari i
provvedimenti cautelari non prevedono la comunicazione dell’avvio del procedimento, perché c’è
l’urgenza. Al provvedimento cautelare seguirà sicuro un provvedimento definitivo che poi verrà
comunicato.
Es. l’amministrazione rilascia l’autorizzazione per l’apertura di una discoteca, la PA dopo aver
ricevuto denunce per inquinamento acustico può adottare un provvedimento cautelare con cui
sospende l’attività della discoteca e dopo accertamenti può revocare l’autorizzazione. Nel
momento in cui viene emanato il provvedimento cautelare non c’è la comunicazione, quando
deciderà cosa fare sarà in quel caso che dovrà comunicare l’avvio del procedimento.

18 novembre

FINE COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO: istituto introdotto dalla legge 241 del 90 (vedi capo
III, Art. 7), preordinato alla partecipazione (fulcro della fase istruttoria), quindi primo adempimento della
fase istruttoria.

Art. 8, “Modalità e contenuti dell’avvio del procedimento”:

1. L’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione

personale ciascun destinatario della comunicazione di avvio del procedimento riceve
personalmente questa comunicazione. Collegata alla 3-bis “Uso della telematica” … le
amministrazioni pubbliche agiscono mediante strumenti informatici e telematici …  anche con
altri mezzi, ma per maggiore efficienza in modalità telematica

2. Nella comunicazione devono essere indicati:

a. L’amministrazione competente o PROCEDENTE, che emanerà il provvedimento finale
b. L’oggetto del procedimento promosso la comunicazione d’avvio non contiene i motivi del
provvedimento finale, ma è indicata la questione che sarà esaminata dall’amministrazione,
senza dover specificare le ragioni alla base del procedimento avviato

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 c. L’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona responsabile del
procedimento il domicilio sarebbe la PEC (posta elettronica certificata). La persona
responsabile è una figura centrale ed è il regista del procedimento

c-bis. la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’articolo 2, commi 2 o 3, deve
concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione
l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere entro un termine, se non lo fa ci sono delle
conseguenze

c-ter. Nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza
collegato all’Art. 18-bis “Presentazione istanze, segnalazioni o comunicazioni” **

d. L’ufficio in cui si può prendere visione degli atti  ACCESSO AI DOCUMENTI

ENDOPROCEDIMENTALE, l’accesso al fascicolo

3. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti
particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2
mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima 
non è un caso di esclusione della comunicazione di avvio del procedimento, ma è un caso in cui i
destinatari sono talmente numerosi che la comunicazione è quasi impossibile, quindi deve trovare
un altro modo per comunicare, per es. manifesti o quotidiani.

** Art.18-bis “Presentazione istanze, segnalazioni o comunicazioni” introdotto da uno dei decreti della
Legge Madia:

1. Dell’avvenuta presentazione di istanze è rilasciata immediatamente, anche in via telematica, una

ricevuta, che attesta l’avvenuta presentazione dell’istanza e indica i termini entro i quali
l’amministrazione è tenuta, ove previsto, a rispondere, ovvero entro i quali il silenzio
dell’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza. (riferimento al SIELNZIO ASSENSO,
silenzio a cui la legge dà un significato) Se la ricevuta contiene le informazioni di cui all’articolo 8,
essa costituisce comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’articolo7. La data di
protocollazione dell’istanza non può essere diversa da quella di effettiva presentazione. Le istanze
producono effetti anche in caso di mancato rilascio della ricevuta, ferma restando la responsabilità
del soggetto competente.  si dà rilevanza giuridica alla ricevuta che deve essere immediata dopo
la presentazione dell’istanza, perché da quella data inizia a decorrere il termine di conclusione del
procedimento. Prima di questo articolo la data iniziava con la protocollazione. Ora deve avvenire
tutto contemporaneamente, presentazione e protocollazione. Il modo di avere subito una ricevuta
al momento della presentazione è tramite PEC, però i cittadini potrebbero non averla, problema del
divario digitale.

19 novembre

Conseguenze aldilà di questi casi di esclusione della omissione della comunicazione dell’avvio dei
procedimenti ai soggetti destinatari. Se non viene comunicato l’avio del procedimento, il provvedimento
finale è illegittimo perché viene violata una norma della legge 241, a meno che il soggetto non lo venga a
sapere tramite qualche altra modalità e partecipa al procedimento.

Il dubbio sulla esclusione, anche se non prevista dalla legge, della comunicazione di avvio del procedimento
nei procedimenti che si concludono con un provvedimento vincolato, è stato risolto con l’Art. 21-octies
“Annullabilità del provvedimento”:

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 2. … Il provvedimento amministrativo non è COMUNQUE* annullabile per mancata comunicazione
dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del
provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.  siamo già di
fronte al giudice, si presuppone che il privato che non ha ricevuto comunicazione abbia impugnato
il provvedimento, quindi il provvedimento è illegittimo, ma non è annullabile dal giudice. Il
provvedimento pur ritenuto illegittimo, non è annullabile dal giudice se l’amministrazione dimostra
che anche se avesse comunicato l’avvio al soggetto il contenuto del procedimento sarebbe stato lo
stesso deve dimostrare che la partecipazione del privato, se anche ci fosse stata, sarebbe stata
ininfluente.
Comunque* = è riferito al periodo precedente a questo secondo comma che prevedeva la non
annullabilità di un provvedimento solo nei casi di provvedimenti vincolati. Quindi va inteso nel
senso che questa regola si applica non solo ai procedimenti che si concludono con un
provvedimento vincolato ma anche per quelli con provvedimento discrezionale.

Capo II “RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO”, figura introdotta per la prima volta nella legge 241 del ’90
che cura l’avvio del procedimento. Il regista dell’iter di formazione del provvedimento. Risponde al
principio di pubblicità e trasparenza (vedi Art.1), all’obiettivo di personalizzare la PA, quindi accorciare le
distanze col privato.

CURIOSITA’: Nel 1989 il dipartimento della funzione pubblica aveva emanato una circolare che richiedeva ai
dipendenti di portare un cartellino identificativo art. 55-novies d.lgs. 165 del 2001 (vedi sui doc)
“Identificazione del personale a contatto con il pubblico”

Art. 4 “Unità organizzativa responsabile del procedimento”:

1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni
sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza
l'unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale,
nonché dell'adozione del provvedimento finale.  unità organizzativa= generica per
ricomprendere tutte gli uffici in senso lato in cui si articolano le PA e che a seconda della PA presa in
considerazione possono essere denominate in maniera diversa (ufficio, area, sezione, dipartimento
ecc.). Viene individuata dalle singole PA con atto regolamentare in riferimento a ciascun
procedimento di propria competenza. Questa unità organizzativa sarà quell’ufficio all’interno del
quale verrà emanato il provvedimento.
dal 2013 le amministrazioni sono obbligate a pubblicare sui siti tutta una serie di informazioni
Art. 35 del d.lgs. 33 del 2013 (vedi doc)

 d.lgs. 33 del 2013: Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni Art. 35: Obblighi di
pubblicazione relativi ai procedimenti amministrativi e ai controlli sulle dichiarazioni sostitutive e
l'acquisizione d'ufficio dei dati:
1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi alle tipologie di procedimento di propria
competenza. Per ciascuna tipologia di procedimento sono pubblicate le seguenti informazioni:
a. una breve descrizione del procedimento con indicazione di tutti i riferimenti normativi utili;
b. l'unità' organizzativa responsabile dell'istruttoria;
c. il nome del responsabile del procedimento, unitamente ai recapiti telefonici e alla casella di
posta elettronica istituzionale, nonché, ove diverso, l'ufficio competente all'adozione del
provvedimento finale, con l'indicazione del nome del responsabile dell'ufficio, unitamente
ai rispettivi recapiti telefonici e alla casella di posta elettronica istituzionale;

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Art. 5 “Responsabile del procedimento”:

o Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o altro dipendente addetto

all'unità la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente al singolo
procedimento nonché, EVENTUALMENTE, dell'adozione del provvedimento finale.  DIRIGENTE in
senso tecnico. Dirigente è l’organo esterno che ha la capacità di adottare provvedimenti. È un
funzionario che ha la qualifica di dirigente e anche le competenze di emanare provvedimenti.

o Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1 (quindi finché il dirigente non
affidi il compito ad altri), è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario
preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4. 
FUNZIONARIO PREPOSTO che è a capo dell’unità organizzativa responsabile. Fa riferimento a un
funzionario che non ha la qualifica di dirigente, ma essendo a capo di quell’unità/ufficio ha le
competenze per emanare il provvedimento.

 Due figure (in questo contesto) apparentemente distanti, anche se usa due termini diversi indica
praticamente la stessa figura. Il dirigente o svolge anche il compito di responsabile di procedimento
(oltre a emanare il provvedimento) quindi le due figure coincidono (QUELL’EVENTUALMENTE È PER
QUESTO); oppure può affidare il compito di responsabile di procedimento ad un'altra figura, quindi
le due figure sono separate.

o L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile del

procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia
interesse

Art. 6 “Compiti del responsabile del procedimento”, vediamo che si occupa dell’iter dall’inizio alla fine:

1. Il responsabile del procedimento:

a. valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità i requisiti di legittimazione ed i

presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento;  attività di carattere
preliminare, si collocano nella fase dell’INIZIATIVA. Verifica se l’amministrazione alla quale
viene presentata la domanda è quella competente, se la domanda è valida sia nella forma
che nei termini ecc. Effettuerà tutte le valutazioni che servono per poi aprire il procedimento
o emanare un provvedimento in forma semplificata ecc.

b. accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo (scopo) necessari, e
adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria.  l’accertamento
dei fatti si può ricondurre alla lettera a. Adotta ogni misura…: Richiama il PRINCIPIO
INQUISITORIO
In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze
erronee o incomplete e può esperire (dal luogo/richiedere) accertamenti tecnici (verifica di
un fatto semplice, rilevabile attraverso strumenti che non lasciano margine di dubbio. Diversa
la valutazione tecnica (Art.17)*, che arriva dopo l’accertamento) ed ispezioni (se sono
previsti dalla legge) ed ordinare esibizioni documentali  dimostra che il responsabile è il
punto di riferimento del privato, perché se il privato presenta una domanda erronea o

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 incompleta il responsabile contatterà il privato per sanare questa irregolarità sollecitando a
correggerla SOCCORSO ISTRUTTORIO e GIUSTIZIA PROCEDIMENTALE
Art. 18 “Autocertificazione”:
2. I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per
l'istruttoria del procedimento, sono acquisiti d'ufficio quando sono in
possesso dell'amministrazione procedente, ovvero sono detenuti,
istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni. L'amministrazione
procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari per la
ricerca dei documenti  se l’amministrazione è già in possesso di
documenti necessari, non possono essere chiesti al privato, al limite può
chiedere gli elementi per ricercarli.
3. Parimenti sono accertati d'ufficio dal responsabile del procedimento i fatti,
gli stati e le qualità che la stessa amministrazione procedente o altra
pubblica amministrazione è tenuta a certificare  se ha bisogno di
certificati che sono stati rilasciati dalla stessa amministrazione o altra, non
può chiederli al privato.
 rispondono al principio di non aggravamento del procedimento amministrativo. Art. 18 inserito nel
capo IV “Semplificazione dell’azione amministrativa”, obiettivo di non gravare sul privato e snellire
il procedimento.

c. propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'art.

14;  (per ora la ignoriamo)
d. cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;
 individuando le comunicazioni che il responsabile deve curare, capiamo come sia il regista
che cuce tutte le fasi. La prima comunicazione è quella di avvio del procedimento (all’inizio
della fase istruttoria); la seconda: il responsabile può dover effettuare una comunicazione alla
fine della fase istruttoria e poco prima dell’emanazione del provvedimento, preavviso di
rigetto, quando l’amministrazione decide di rifiutare l’istanza prima di emanare il rifiuto deve
comunicare le ragioni al privato delle motivazioni del rifiuto; la terza è la comunicazione che
troviamo nella fase eventuale di integrazione dell’efficacia (eccezione), quando la PA emana
sfavorevoli questi cominciano a produrre effetti giuridici quando vengono comunicati al
destinatario.
e. adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti
all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del
provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi
dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non
indicandone la motivazione nel provvedimento finale.  aggiunta nel 2005. Chiarimento a
proposito della possibilità o meno di distinguere le due figure: organo che emana il
provvedimento e il responsabile del procedimento.
È prassi che se le due figure sono distinte il responsabile del procedimento elabora una sorta
di bozza di decisione. L’organo che emana il provvedimento potrebbe valutare diversamente
i fatti, però in che senso motiverà nel provvedimento finale? Semplicemente il
provvedimento che adotterà l’organo competente avrà una sua motivazione come tutti i
provvedimenti.

20 novembre (finisce articolo 6 di ieri, più collegamenti con art. 16, 17 e 18)

*Art. 17 “Valutazioni tecniche”:

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 1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l'adozione di un
provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti
appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di
competenza dell'amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in
mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento
deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell'amministrazione pubblica o ad
enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti
universitari  premessa che per adottare un certo provvedimento l’amministrazione procedente
debba acquisire delle valutazioni tecniche. Il responsabile chiede la valutazione tecnica che però
non viene rilasciata entro il termine o 90 giorni dalla richiesta: deve chiederle ad altri organi, altri
enti pubblici o istituti universitari che hanno le competenze. Non può procedere
indipendentemente dalle valutazioni, deve acquisirle da altri enti. Nel momento in cui
l’amministrazione fissa il termine di conclusione del procedimento, deve calcolare la complessità
del procedimento e i possibili incidenti di percorso.

2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte
da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei
cittadini settori sensibili. L’amministrazione non può chiedere ad altri organi le valutazioni
tecniche, ma dovrà insistere ad ottenerle da quegli organi ritenuti responsabili di queste materie
specifiche.

3. Nel caso in cui l'ente od organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie all'amministrazione
procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 16.  se quell’organo ha bisogno
di ulteriori esigenze, il termine per il rilascio della valutazione tecnica viene interrotto e quando
l’organo le riceve ha 15 giorni per rilasciare la valutazione tecnica.

 le valutazioni tecniche sono messe nella fase iniziale del procedimento, i pareri sono collocati nella fase
avanzata dell’istruttoria. Art. 16 “Attività consultiva”: i pareri (atti espressione dell’attività consultiva) si
distinguono in:

- OBBLIGATORI pareri che l’amministrazione procedente e il responsabile deve chiedere per legge.
La legge prevede che l’amministrazione chieda un parere ad un organo consultivo. Può essere
disatteso motivando, a meno che il parere obbligatorio non sia prevista dalla legge anche come
vincolante l’amministrazione deve conformarsi al parere
- FACOLTATIVI non previsti dalla legge. Il responsabile dispone di vari strumenti consultori di cui
può avvalersi. Nel momento in cui chiede un parere facoltativo, segue lo stesso regime di quello
obbligatorio, quindi potrà discostarsi dal parere solo motivando.

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n.29 (è il primo decreto che ha privatizzato il pubblico impiegato che poi
è stato abrogato perché confluito nel decreto 165 del 2001), sono tenuti a rendere i pareri ad essi
obbligatoriamente richiesti entro venti giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti
pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del
termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i venti giorni dal
ricevimento della richiesta.  termini entro i quali gli organi consultivi devono rendere il parere
obbligatorio o facoltativo a seconda dei casi. Non oltre i 20 giorni.
2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere o senza che l'organo
adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l'amministrazione richiedente procede
indipendentemente dall'espressione del parere . Salvo il caso di omessa richiesta del parere, il
responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni

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 derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma  il testo precedente
aveva differenziato tra obbligatorio o facoltativo, di procedere indipendentemente o meno. Ora
invece è unificato, l’amministratore procede indipendentemente dal parere con l’obiettivo di
snellire e semplificare il procedimento.
3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati
da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei
cittadini  come per le valutazioni tecniche non può procedere indipendentemente dal parere
4. Nel caso in cui l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, i termini di cui al comma 1
possono essere interrotti per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro
quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate 
come per le valutazioni

25 novembre

PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – fulcro della fase istruttoria

La legge 241 ha generalizzato, ha esteso il diritto di partecipazione a tutti i procedimenti. Al procedimento

partecipano soggetti che vantano alcuni interessi particolari. Le situazioni giuridiche soggettive che hanno
una valenza sostanziale e processuale:

- DIRITTO SOGGETTIVO quella situazione di vantaggio riconosciuta dall’ordinamento giuridico a un

soggetto privato in ordine ad un bene della vita non specificato. Riceve tutela piena e diretta nei
confronti di tutti. Il titolare del diritto soggettivo difende la sua situazione in maniera piena e
diretta. La sua acquisizione, conservazione e tutela non dipendono dal perseguimento dell’interesse
pubblico da parte dell’amministrazione, non dipendono dall’esercizio del potere della PA. Si
distingue in:
o Assoluto: al quale corrisponde un dovere di astensione
o Relativo: cui corrisponde l’obbligo di tenere un certo comportamento

- INTERESSE LEGITTIMO è sempre una situazione di vantaggio riconosciuta dall’ordinamento

giuridico ad un privato, ma a differenza del diritto soggettivo questa situazione è correlata
all’esercizio del potere della PA. La sua acquisizione, conservazione e tutela dipendono dalla PA.
Situazione giuridica soggettiva che consente al privato di ricorrere al giudice amministrativo (deve
avere anche l’interesse al ricorso/ad agire, che deve essere personale e diretto, quindi la decisione
del giudice deve avere dei riflessi diretti sulla mia sfera giuridica)

Distinzione che è nata nel 1889 (nascita del diritto amministrativo in Italia), il consiglio di stato ha acquisito
funzioni giurisdizionali. (storia/evoluzione delle situazioni vedi Clarich Cap. III, §§6,7,8).

Conclusione:

 L’interesse legittimo ha una duplice dimensione:

o Passiva: il privato si trova in una situazione di soggezione rispetto al potere della PA
o Attiva: in qualche modo il privato può pretendere l’esercizio corretto del potere della PA

Distinto in due categorie:

o Interessi Oppositivi: correlato a provvedimenti della PA che sono sfavorevoli, che limitano il
privato
o Interessi Pretensivi: correlati a provvedimenti favorevoli

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Distinzione che ha ripercussioni sulla struttura del procedimento perché possiamo legare i casi di interessi
legittimi oppositivi a procedimenti che si aprono d’ufficio (la PA apre il procedimento), nel caso di interessi
pretensivi normalmente il procedimento si apre a seguito di un’istanza del privato.

Distinzione che ha ripercussioni sulla struttura del processo perché dipendono da questa distinzione certe
azioni che il privato può esperire nel processo, soprattutto per ottenere il risarcimento del danno. Es. sul
Clarich di un provvedimento di espropriazione risultato illegittimo; e poi su negazione di autorizzazione
risarcimento dei danni.

26 novembre

Il primo quarto d’ora della lezione di giovedì 26/11 è stato dedicato ad un breve scambio di impressioni
sulla “vicenda Covid Hotel”. Ho preso spunto da una notizia di stampa (Corriere del Veneto) del 17/11
titolata: Covid Hotel, ultimatum dal governo al Veneto: «Dateci la lista delle strutture o le requisiamo»: o la
Regione presentava la lista dei Covid Hotel, dove far trascorrere la quarantena ai contagiati senza sintomi
gravi con difficoltà a restare in isolamento domiciliare e i degenti non più bisognosi di ricovero ma ancora
positivi al tampone, oppure sarebbe stato il governo a requisirne uno per provincia (su indicazione della
Regione). Ciò sulla base dell’annuncio del ministro Francesco Boccia di voler attivare almeno 110 Covid
Hotel in Italia, uno per provincia. Al di là della bontà dell’iniziativa, e sulla base esclusivamente delle notizie
apparse sui giornali, sotto il profilo giuridico ritengo possibile un collegamento con il tema dell’esercizio
dell’autorità da parte della PA che prima di ricorrere al provvedimento di requisizione in uso ha valutato la
possibilità di perseguire l’interesse pubblico con atti non autoritativi (accordi, convenzioni) Spunto di
riflessione: può essere un esempio di applicazione dell’art. 1, comma 1-bis della l. 241?

SOGGETTI CHE POSSONO INTERVENIRE NEL PROCEDIMENTO/INTERESSI CHE CONSENTONO AL PRIVATO DI

INTERVENIRE

Soggetti:

- Stessi soggetti cui va comunicato l’avvio del procedimento (Art.7): DESTINATARI DEL
PROVVEDIMENTO, CONTROINTERESSATI di quale situazione giuridica soggettiva sono titolari?
Sono titolari di interessi legittimi. INTERVENIENTI NECESSARI (vengono sicuramente messi nelle
condizioni di partecipare perché ricevono la comunicazione, ma non sono obbligati)
- Art. 9 “Intervento nel procedimento”:
o Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi
diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal
provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento pregiudizio:
interpretazione più flessibile, conseguenza negativa ma anche come minor vantaggio
possibile. Questi soggetti hanno facoltà di intervenire nel procedimento. INTERVENIENTI
EVENTUALI (vengono a sapere del procedimento e possono intervenire). Norma di
chiusura, diventa uno strumento di compensazione in tutte le ipotesi in cui i soggetti non
siano individuati o facilmente individuabili.
Interessi:
 Soggetti portatori di INTERESSI PUBBLICI intervento di amministrazioni che non
sono tra gli intervenienti per legge, ma possono introdurre interessi pubblici che la
PA può ritenere utili per la valutazione
 Soggetti portatori di INTERESSI PRIVATI escludiamo che siano portatori di
interessi legittimi. Es. tizio chiede rilascio a costruire, come configuriamo i

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 proprietari frontisti se non sono controinteressati? Possono partecipare al
provvedimento, per interessi partecipativi/procedimentali, per fornire elementi di
valutazione utili pe consentire all’amministrazione di pronunciarsi sul caso, non per
interessi personali. Non essendo titolari di interesse legittimo non possono
impugnare il provvedimento.
 Soggetti portatori di INTERESSI DIFFUSI COSTITUITI IN ASSOCIAZIONI O COMITATI
apparentemente contraddittoria, sarebbe da leggere interessi collettivi perché
sennò non potrebbero trovare ingresso nel procedimento. Stiamo parlando di
interessi super individuali (non sono riferiti ad un singolo soggetto privato ma a più
soggetti privati) che si dividono tra:
 Collettivi: interessi di cui si fa portatore un
comitato/associazione/organizzazione, che trovano ingresso (possono
partecipare) nel procedimento e nel processo perché si ha avuto una
soggettivazione di questi interessi (interessi legittimi riferiti a più privati),
possono impugnare un provvedimento che leda un interesse di cui si
ritengono portatori
 Diffusi: interessi non personalizzati/soggettivazionati, sono senza struttura
e non sono riferibili a organizzazioni. Sono riferibili a categoria più o meno
ampie di soggetti, come comitati spontanei.

Art. 10 “Diritti dei partecipanti al procedimento”:

1. I soggetti di cui all'articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell'articolo 9 hanno diritto:

- di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall'articolo 24;  esclusione
all’accesso di documenti
- di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano
pertinenti all'oggetto del procedimento si fa riferimento ad una partecipazione scritta ma può
articolarsi in vario modo. Ricevere la documentazione presentata, ma non perdere tempo ad
esaminare documenti che non centrano con il procedimento.

Art. 10-bis “Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”  PREAVVISO DI RIGETTO, si
trova tra fase istruttoria e fase decisoria, fase pre-decisoria.:

1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente,

prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli
istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal
ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro
osservazioni, eventualmente corredate da documenti  Ambito dei procedimenti ad istanza di
parte, se l’amministrazione decide di rifiutare l’istanza deve comunicarne ai soggetti i motivi,
perché il privato ha 10 giorni di tempo per presentare osservazioni e documenti
La comunicazione di cui al primo periodo sospende i termini di conclusione dei procedimenti, che
ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza
delle stesse, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo  SOSPENSIONE del termine di
conclusione del procedimento.
Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il
responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella
motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi
ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni  il preavviso di rigetto deve riportare in

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 maniera completa tutte le ragioni che portano l’amministrazione a rifiutare l’istanza. Se il privato
presenta osservazioni e l’amministrazione emana comunque un rifiuto, nella motivazione deve
riportare solo i motivi per il quale si rifiutano le informazioni, non deve ripetere ciò che già aveva
scritto per l’istanza.
In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell'esercitare nuovamente
il suo potere l'amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti
dall'istruttoria del provvedimento annullato  (da interpretare)
Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai
procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli
enti previdenziali. Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all'accoglimento della
domanda inadempienze o ritardi attribuibili all'amministrazione  NON ANALIZZATA

Se non ci fosse il preavviso di rigetto il privato riceve il provvedimento di rifiuto, legge le motivazioni e
potrebbe impugnare il provvedimento di fronte al giudice. Questo passaggio dà al privato la possibilità di
far cambiare idea all’amministrazione.

Art. 21-octies “Annullabilità del provvedimento” il provvedimento anche se illegittimo non è annullabile
se in giudizio l’amministrazione dimostra che anche se il privato avesse partecipato il contenuto del
provvedimento sarebbe stato lo stesso.

2. … La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione

dell’articolo 10-bis  applicare la non annullabilità anche nel caso mancato avviso di rigetto. Se
l’amministrazione non comunica l’avviso di rigetto e il privato impugna il provvedimento, il
provvedimento può essere annullato.
 L’AMMINISTRAZIONE DEVE STARE MOLTO ATTENTA A MANDARE SEMPRE L’AVVISO DI RIGETTO

FINE FASE ISTRUTTORIA!

27 novembre

INIZIO FASE DECISORIA (ultima fase del procedimento)

Il procedimento può concludersi con:

- Provvedimento
- Silenzi significativi
- Accordi tra PA e privati

SILENZI SIGNIFICATIVI, equivalgono a provvedimenti taciti e come i provvedimenti sono impugnabili:

1. SILENZIO ASSENSO: disciplinato dall’Art. 20 “Silenzio Assenso”, nel capo IV “semplificazione

dell’azione amministrativa”:
1. … nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio
dell'amministrazione competente (procedente) equivale a provvedimento di accoglimento
della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione
non comunica all'interessato, nel termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di
diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. ambito di applicazione che sembra molto
ampio (procedimenti ad istanza di parte). Quando si forma? Quando entro il termine di
conclusione di quel procedimento, l’amministrazione non si attiva emanando un
provvedimento che rifiuti l’istanza del privato (se l’amministrazione non rifiuta l’istanza). Allora

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 il suo silenzio equivale all’accoglimento dell’istanza. Non altera la struttura del procedimento
(non fa venire meno l’obbligo dell’amministrazione di seguire l’interesse pubblico),
l’amministrazione potrebbe anche sviluppare un procedimento regolare dopo la presentazione
dell’istanza.
L’amministrazione verifica che ci siano requisiti e presupposti e può decidere di formare un
silenzio assenso. Alleggerisce l’azione amministrativa.
Se il privato non ha i requisiti per ottenere il provvedimento allora l’amministrazione è tenuta a
svolgere un procedimento regolare e rifiutare l’istanza.
Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato introdotta dalla
riforma Madia, collegata con Art. 18-bis. Quando un privato presenta un’istanza riceve una
ricevuta e da quel momento inizia a decorrere il tempo per il procedimento.
5. Si applicano gli articoli 2 … e 10-bis preavviso di rigetto centra se l’amministrazione
decida di esercitare il suo potere e rifiutare l’istanza del privato. Per regola deve comunicare le
ragioni che hanno portato al rifiuto.

Nel momento in cui si è formato il silenzio assenso la PA può intervenire rifiutando l’istanza? NO, perché nel
momento in cui si forma la PA ha esaurito il suo potere di provvedere, però il comma 3 mostra che dopo
che si è formato il silenzio assenso può intervenire ad altro titolo (non per rifiutare) ma per Autotutela.
Rinvio agli Art. 21-nonies “Annullamento d’ufficio”. Può intervenire con annullamento d’ufficio il silenzio
che si è formato in maniera illegittima.

Potrebbe creare delle incertezze nel privato, perché se decorre il tempo per il procedimento si crea un
silenzio assenso, ma il privato non sa il motivo dell’inerzia che potrebbe anche derivare da una
dimenticanza del fascicolo ecc. Il privato potrebbe così poi essere esposto ad annullamento di ufficio per il
silenzio illegittimo (ci sono delle condizioni però).  difetti del silenzio assenso nel Clarich

Nel comma 4 ci sono procedimenti esclusi dalla formazione del silenzio assenso, che sono molti: riguardanti
il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, immigrazione,
l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità ecc.

Riforma Madia prevede 4 regimi amministrativi da applicare ad attività economiche del privato. Ha
individuato in tabella le varie attività economiche divise per sezioni precisando a quali regimi sono soggette.

Il silenzio assenso si crea anche in casi di discrezionalità della PA? Sì e in questi casi manca la partecipazione
del privato e una vera propria istruttoria. Questo entra un po’ in conflitto con la valutazione degli interessi
se l’amministrazione esercita discrezionalità.

2. SILENZIO DINIEGO: non ha una disciplina generale, ma ci sono casi previsti da singole leggi. Si forma
quando entro i termini di conclusione del procedimento l’amministrazione non si attivi per adottare
un provvedimento che accolga l’istanza.
Es. se il privato presenta una domanda per accedere ai documenti l’amministrazione ha 30 per
giorni per consentire o negare. Per legge se l’amministrazione non si esprime il silenzio equivale a
diniego.

Usciamo dalla fase decisoria:

SILENZIO INADEMPIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE: violazione dell’obbligo di provvedere da parte

dell’amministrazione.

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Nasce nell’ambito non del procedimento amministrativo ma in quello dei ricorsi amministrativi: non
giurisdizionali

- Ricorsi ordinari:
o In opposizione: il privato impugna l’atto di fronte alla stessa amministrazione che lo ha
emanato
o Gerarchici: ricordi posti in essere dall’inferiore gerarchico
- Ricorsi straordinari

Fino alla istituzione dei Tribunali amministrativi regionali (1971), il privato che volesse agire contro un atto
della PA doveva prima esperire un ricorso amministrativo. Il problema era che non era previsto un termine
entro il quale l’amministrazione doveva esprimersi sul ricorso, quindi il privato poteva anche non ricevere
risposta e quindi non poteva rivolgersi poi al giudice amministrativo la giurisprudenza ha quindi creato il
SILENZIO RIGETTO (nell’ambito dei ricorsi): non essendoci un termine il privato aspettava 120 giorni, se
l’amministrazione non si pronunciava, il privato diffidava l’amministrazione a pronunciarsi entro 60 giorni,
se ancora non decideva il suo silenzio equivaleva a un rigetto: 120 GIRONI-DIFFIDA-60 GIRONI-RIGETTO. In
quel caso il privato riceve risposta anche se è un rigetto, in modo da potersi rivolgere al giudice
amministrativo.

Questo istituto viene trasferito dal piano giustiziale dei ricorsi a quello sostanziale dei procedimenti (siamo
ancora nel periodo prima della legge 241) la giurisprudenza ha applicato l’Art. 25 del testo unico degli
impiegati dello stato del 1957 che prevede la responsabilità civile del funzionario che non compie un atto
che invece è obbligato a compiere. Il privato aspettava 60 giorni, se il termine decorreva inutilmente allora
il privata diffidava l’amministrazione ad adempiere entro 30 giorni, se l’amministrazione rimaneva inerte
non veniva garantita una risposta al privato che invece poteva chiedere il risarcimento del danno: 60
GIORNI-DIFFIDA-30 GIRONI-RISARCIMENTO DEI DANNI.

TERMINI DEL PROCEDIMENTO regolati dall’ Art. 2 della legge 241 del 1990 “Conclusione del procedimento”:

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un
termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza DELLE AMMINISTRAZIONI STATALI E DEGLI
ENTI PUBBLICI NAZIONALI devono concludersi entro il termine di trenta giorni  prevede che se questo
termine non è stato fissato i procedimenti amministrativi devono concludersi entro il termine di 30 giorni.
Questa disposizione è transitoria che si applica nel caso in cui l’amministrazione non abbia deciso un
termine più adeguato per i procedimenti di propria competenza. Sembrano escluse le amministrazioni
locali e regionali, ma l’Art. 29 “Ambito di applicazioni della legge” dice che l’obbligo di concludere il
procedimento entro i termini previsti dalla legge 241 costituisce un livello essenziale di prestazione, che è
una competenza statale anche nelle regioni e enti locali questi termini devono essere rispettati

3. prevede che questi termini non possono essere superiori a 90 giorni.

4. prevede che, tenendo conto della natura degli interessi pubblici tutelati e della complessità del
procedimento, il termine può essere aumentato ma non più di 180 giorni.

5. fa riferimento alle Autorità amministrative indipendenti che disciplinano i termini di conclusione per i
procedimenti di propria competenza.

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal
ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte

7. prevede che questi termini di conclusione possono essere sospesi per una sola volta e per un periodo
non superiore a trenta giorni, per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o
qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non direttamente

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acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni  va collegata circa il compito del responsabile di
procedimento di ordinare esibizioni documentali, nei limiti dell’Art. 18 (l’amministrazione non può chiedere
documenti di cui è già in possesso ecc.). Questa sospensione si applica anche ai casi di silenzio assenso
dell’Art. 20.

FORME DI TUTELA DEL PRIVATO:

1. Possibilità del privato di presentare ricorso al giudice amministrativo: Sintesi dell’art. 117 del
Codice del processo amministrativo d.lgs. 104 del 2010  Ricorsi avverso il silenzio:

- Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato
all'amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all'articolo 31,
comma 2  il silenzio in adempimento si forma quando scade il termine del procedimento,
l’amministrazione viola la legge e il privato può ricorrere al giudice amministrativo anche
senza previa diffida

- In caso di accoglimento del ricorso il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro

un termine non superiore, di norma, a trenta giorni  il privato presenta ricorso al giudice,
questo controllerà se veramente l’amministrazione è stata adempiente. Se viene accolto il
ricorso il giudice ordine all’amministrazione di provvedere entro un termine di 30 giorni

- Nel caso in cui l’amministrazione non adempia nel termine fissato dal giudice, quest’ultimo
nomina un commissario ad acta  il legislatore mette in primo piano una risposta al
privato. L’amministrazione può intervenire fino a che non viene nominato il commissario ad
acta.

- Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso questo può essere
impugnato anche con motivi aggiunti, e tale ricorso si innesta nel rito del silenzio si evita
una duplicazione di processi

Art. 31 del Codice del processo amministrativo d.lgs. 104 del 2010

Azione avverso il silenzio (…)

- L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un
anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.  disposizione favorevole al
privato, 1 anno garantisce al privato di trovare giustizia.

- Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di
attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della
discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti
dall'amministrazione.  nei casi di attività vincolata il giudice può ordinare all’amministrazione di
rifiutare o accogliere l’istanza

2 dicembre

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Forme di tutela del privato

Art. 2-bis “Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento”:

1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al

risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento  elemento del dolo e della colpa della PA e il danno a
terzi. Responsabilità civile PER IL RITARDO dell’emanazione del provvedimento, il tempo è un bene
della vita autonomo che viene tutelato. (esempi dal manuale)

Art. 2 “Conclusione del procedimento”

9. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della

performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e
del funzionario inadempiente  potrebbe portare alla revoca dell’incarico, per esempio, o una
decurtazione dello stipendio

Commi che prevedono come rimedio all’inadempimento il Potere Sostitutivo, una via alternativa rispetto al
ricorso al giudice.

9-bis. L'organo di governo individua, nell'ambito delle figure apicali dell'amministrazione, il soggetto cui
attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell'ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si
considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o in mancanza al
funzionario di più elevato livello presente nell' amministrazione… individuazione di questa figura a cui il
privato può rivolgersi, funzionario al vertice dell’amministrazione che può emanare il provvedimento.

Per ciascun procedimento, sul sito internet istituzionale dell'amministrazione è pubblicata, in formato
tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l'indicazione del soggetto a cui è attribuito il
potere sostitutivo e a cui l'interessato può rivolgersi ai sensi e per gli effetti del comma 9-ter…

9-ter. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento … il privato può rivolgersi al
responsabile di cui al comma 9-bis perché, entro un termine PARI ALLA METÀ DI QUELLO
ORIGINARIAMENTE PREVISTO, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina
di un commissario  questo potere sostitutivo è un meccanismo che viene attuato sotto sollecitazione del
privato. Il funzionario stesso può provvedere oppure si affida il compito a un commissario.

9-quater. Il responsabile individuato ai sensi del comma 9-bis, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunica
all'organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti, nei
quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti…
monitoraggio del rispetto o meno del termine di conclusione dei procedimenti

Collegare questo POTERE SOSTITUTIVO al comma 1-bis dell’Art. 2-bis:

1-bis. … in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale
sussiste l'obbligo di pronunziarsi, l'istante ha DIRITTO DI OTTENERE UN INDENNIZZO PER IL MERO RITARDO
alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge... prevede in caso di ritardo un indennizzo al privato.
Legge approvata nel 2013 che chiarisce che il privato che ha presentato l’istanza prima di ottenere
l’indennizzo deve attivare il potere sostitutivo entro 20 giorni dalla scadenza del termine.

3 dicembre

FASE DECISORIA

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La forma tipica di conclusione del procedimento è il PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO.

I caratteri del provvedimento amministrativo sono:

- UNILATERALITÀ E AUTORITATIVITÀ  il provvedimento è un atto che va ad incidere nella sfera

giuridica del destinatario senza il suo consenso; questo lo differenzia dal contratto.
- NOMINATIVITÀ E LA TIPICITÀ del provvedimento di regola vanno a braccetto però c'è anche
un'eccezione con le ordinanze contingibili e urgenti. NOMINATIVITÀ è collegato al principio di
legalità formale: la legge prevede le condizioni di esistenza del potere, individua l'autorità che
andrà ad adottare il provvedimento. TIPICITÀ: legalità sostanziale perché la legge definisce i tipi di
provvedimento amministrativo e definisce il contenuto dei provvedimenti e lo lega a determinati
effetti giuridici.

La particolarità delle ordinanze contingibili urgenti è quello di essere atipiche; non sorge un problema di
rispetto del principio di legalità, per lo meno quello formale, perché la legge le prevede. Sono atipiche
perché la legge non ne precisa il contenuto.

Questi caratteri possono essere estesi agli atti non provvedimentali?

- Escludiamo sicuramente l'autoritatività: a parte eccezioni, l'atto non provvedimentale non incide
nella sfera giuridica del destinatario.
- Per quanto riguarda la tipicità ma anche la nominatività? Sono caratteri propri del provvedimento.
La legge cerca, anche quando la PA svolge attività discrezionali, di guidarla. Lo scopo di
un'eventuale tipizzazione degli atti procedimentali è diverso da quello degli atti amministrativi. Non
può essere quello di tutelare il privato, ma sarà quello di assicurare un'adeguata finalizzazione
dell'azione amministrative.

Atti NON provvedimentali:

- Atti di VALUTAZIONE O GIUDIZIO: valutazioni tecniche e pareri

- Atti DICHIARATIVI: hanno una funzione ricognitiva, scopo di dare certezza giuridica. In questi atti ci
sono i certificati, che sono delle dichiarazioni effettuate dalla PA, la quale organizza questi dati e
queste informazioni che detiene nei registri. Art. 18 “Autocertificazione” legge 241 Fa
riferimento al testo unico sulla documentazione amministrativa del 2000 e prevede delle modalità
alternative alle certificazioni. Ci sono le cosiddette AUTOCERTIFICAZIONI. Prevede anche le
dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà.
Le verbalizzazioni sono importanti per le delibere e riguardano organi collegiali. Le delibere hanno
una forma orale, ma richiedono la verbalizzazione che esterna il contenuto della delibera.

ELEMENTI ESSENZIALI O COSTITUTIVI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO In mancanza di solo uno,

il provvedimento è nullo e non produce effetti giuridici.

Paragrafo del Clarich “Gli elementi strutturali del provvedimento amministrativo” → vengono illustrati sia
gli elementi essenziali che quelli strutturali del provvedimento, come la motivazione (se manca, non è
nullo). Bisogna tenerli distinti tra loro.

Gli ELEMENTI ESSENZIALI del NEGOZIO GIURIDICO (alcuni anche del provvedimento) sono:

- SOGGETTO: è un elemento essenziale anche del provvedimento amministrativo. Se manca, il

provvedimento è nullo. Bisogna spostare l'attenzione sulla competenza di quel soggetto, non è un
problema di esistenza fisica del soggetto che ha emanato l’atto ma di competenza.

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 - VOLONTÀ: non parliamo di volontà psichica della pubblica amministrazione, ma è una volontà
procedimentale, oggettivizzata dalla legge, quindi è la legge che prevede un contenuto volitivo del
provvedimento. Clausole accessorie o elementi accidentali: condizione, termine e onere. La
CONDIZIONE è un evento futuro e incerto dal quale si fa dipendere la produzione degli effetti
giuridici (condizione sospensiva) o la prosecuzione degli effetti giuridici (condizione risolutiva).
TERMINE: quell’evento futuro e certo dal quale si fa dipendere la produzione di effetti giuridici
(termine iniziale) o la prosecuzione degli effetti giuridici (termine finale). Entrambi possono essere
inseriti come clausola accessoria. ONERE: evento sicuro e certo da cui si fa dipendere la produzione
degli effetti giuridici o la loro prosecuzione.

- OGGETTO: elemento essenziale costitutivo del provvedimento, può essere un bene o altro. Se
manca, il provvedimento è nullo.

- CAUSA: nei contratti è la funzione economico-sociale. Nel caso di provvedimenti, il corrispondente

è l'interesse pubblico che deve essere perseguito, ma non possiamo ritenere l'interesse pubblico
come interesse costitutivo, perché precede il provvedimento. Possiamo piuttosto immaginare che
l'interesse pubblico venga perseguito dalla pubblica amministrazione, ma in questo caso si entra
nell'annullabilità. Non possiamo ritenetelo un elemento costitutivo.

- FORMA: elemento essenziale nel momento in cui è la forma legale, ovvero il provvedimento è nullo
quando manca la forma prevista dalla legge.

Soggetto, oggetto e forma sono fondamentali e condizionano la nullità del provvedimento.

ELEMENTI STRUTTURALI del provvedimento:

- MOTIVAZIONE: risponde a diversi obiettivi e assolve a diverse funzioni. Questo istituto è volto a
dare attuazione al principio di trasparenza dell'attività amministrativa. Dà attuazione al principio del
buon andamento, di imparzialità. Agevola l’interpretazione del provvedimento, ha due obiettivi:
prevenire i ricorsi e consente che ci sia un controllo giurisdizionale sull’operato
dell’amministrazione.

Prima della legge 241 c'era l'obbligo di motivazione per la maggior parte dei provvedimenti. I
provvedimenti per cui era escluso erano:

- quelli favorevoli su istanza di parte: la giurisprudenza aveva escluso l'obbligo di motivazione perché
se un provato presenta un'istanza e la PA la accoglie, la motivazione è superflua; questo però non
prendeva in considerazione i contro interessati.
- quelli vincolati: si era ritenuto che, essendo emanata dalla PA solo in seguito a verifica, non era
necessaria la motivazione, che era insita nella verifica.

Art. 3 “Motivazione del provvedimento” legge 241:

1. Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa,

lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi
previste dal comma 2. ogni provvedimento amministrativo: bisogna chiederci se il legislatore
abbia voluto riferirsi ai provvedimenti in senso stretto o anche per gli atti non provvedimentali.
Alcuni atti endo-procedimentali contengono una sorta di motivazione, per esempio il parere o una
valutazione tecnica.

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 La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la
decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria  C'è la centralità della
fase istruttoria. La motivazione indica i presupposti di fatto e/o le ragioni giuridiche. Per i
presupposti di fatto, vengono superati i dubbi relativi all'obbligo di motivazione per i provvedimenti
vincolati. Troviamo conferma che anche i provvedimenti vincolati vanno motivati, anche se in
maniera succinta.

2. La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale  Gli atti
normativi sono esclusi anche dalle norme relative alla partecipazione (Art.13). Sono esclusi anche
gli atti amministrativi generali. Ci sono le eccezioni, per esempio una variante di piano che incide
nella sfera del privato.

3. Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell'amministrazione richiamato dalla decisione
stessa, insieme alla comunicazione di quest'ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma
della presente legge, anche l'atto cui essa si richiama  motivazione per relationem: casi in cui la
motivazione non fa parte del corpo/struttura del provvedimento, ma la motivazione è comunque
ricostruibile da un atto del fascicolo di quel procedimento e da atti che possono essere accessibili
dal destinatario del provvedimento. Per esempio, il parere (la motivazione non è contenuta nel
provvedimento perché si rinvia ad un parere, che già esplicita le motivazioni che hanno portato
l’amministrazione ad agire così)

4. In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile
ricorrere.

4 dicembre

CARATTERISTICHE DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO:

- PERFEZIONE: si dice perfetto quando viene ad esistenza con tutti i suoi elementi essenziali
costitutivi
- EFFICACIA: come produzione degli effetti giuridici del provvedimento, idoneità del provvedimento
ad incidere nella sfera giuridica del privato. Di regola quando è perfetto produce anche i suoi effetti
giuridici eccezioni: nella fase eventuale sono necessari ulteriori adempimenti perché il
provvedimento produca effetti giuridici:
o Controlli preventivi sulla veridicità dei singoli atti che condizionano l’efficacia del
provvedimento
o Possibilità dell’amministrazione di inserire una condizione sospensiva o un termine iniziale
o Comunicazione prevista dall’Art. 21-bis “Efficacia del provvedimento limitativo della sfera
giuridica dei privati”:
1. Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei
confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle
forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal Codice di procedura
civile.  il provvedimento amministrativo sfavorevole non produce effetti fino al
momento in cui non entra nella sfera di conoscenza del destinatario. PROVVEDIMENTI
RECETTIZI. La comunicazione mette i destinatari nelle condizioni di attivarsi per
ricorrere al giudice.
Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o
risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede mediante forme di

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 pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima.  ha le
stesse caratteristiche della comunicazione di avvio del procedimento (Art.8).
Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati non avente carattere
sanzionatorio può contenere una motivata clausola di immediata efficacia.  la PA può
decidere che un provvedimento nonostante sia sfavorevole può produrre effetti
immediati. Esclusi provvedimenti on carattere sanzionatorio.
I provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed
urgente sono immediatamente efficaci.  deroga esplicita alla regola della
comunicazione dei provvedimenti sfavorevoli. Cautelari: anticipano il provvedimento
definitivo.

o EFFICACIA TEMPORALE: provvedimenti ad efficacia:

 ISTANTANEA: non consentono azioni ripetute nel tempo, la loro efficacia si
esaurisce nel momento della produzione degli effetti. Valgono solo per la
circostanza per i quali sono emanati, non per circostanze future. (es. permesso a
costruire, borsa di studio ecc.)
 DUREVOLE/PROLUNGATA: consentono delle azioni ripetute nel tempo, possono
valere per situazioni future. (es. patente) Se sopraggiungono delle circostanze per
cui quanto disposto per il provvedimento non è più di interesse pubblico, quindi la
PA può agire in via di autotutela e attuare la Revoca.

o EFFICACIA SPAZIALE: il provvedimento ha un ambito territoriale di efficacia e autorità. Ci

sono provvedimenti che hanno efficacia ultra-territoriale (es. patente, documento
d’identità

All’efficacia vanno collegate:

- ESECUTIVITA’: es. ordine di demolizione di un edificio abusivo che ha prodotto gli effetti giuridici
non appena viene comunicato al destinatario. Questo ordine è anche esecutivo: deve essere
portato materialmente ad esecuzione dal destinatario, perché solo attraverso l’esecuzione
materiale dell’ordine di demolizione la PA avrà perseguito l’interesse pubblico. Non basta
l’emanazione del provvedimento. NON SONO ESECUTIVI: patente
- ESEGUIBILITA’: l’amministrazione ha l’obbligo di eseguire i suoi provvedimenti, è l’esecutività da
parte dell’amministrazione. Es. se emana provvedimento per realizzare un’opera pubblica poi deve
eseguirla, o un concorso ecc.

Art. 21-quarter “Efficacia ed esecutività del provvedimento”:

1. I provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente
stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo.  esecutività per il privato e eseguibilità per
l’amministrazione

- ESECUTORIETA’: se il destinatario di questo ordine di demolizione non porta ad esecuzione l’ordine,

allora l’amministrazione si sostituisce al privato e dà esecuzione forzata all’ordine, o costringe il
privato a dare esecuzione.
Art. 21-ter “Esecutorietà”:
1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre
coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di
obblighi indica il termine e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora
l'interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere
all'esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge.  prevede che il

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 provvedimento indichi il termine e le modalità di esecuzione, se il privato non ottempera la PA
diffida il privato ad adempiere entro un termine, altrimenti la PA provvede all’esecuzione
coattiva. Solo per i casi previsti dalla legge.

- INOPPUGNABILITA’: il provvedimento non può più essere impugnato, o perché sono stati esperiti
tutti i gradi di giudizio o perché sono scaduti i termini per i quali si può fare ricorso. Diventa
inoppugnabile/definitivo.
- VALIDITA’: è auspicabile che se un provvedimento è perfetto ed efficace sia anche valido. Può però
presentare dei vizi o essere invalido.

INVALIDITA’ del provvedimento amministrativo: facciamo riferimento ad una difformità tra provvedimento
e norme che determina una lesione della sfera giuridica del privato. Però non tutti i casi in cui il
provvedimento è difforme dalle norme questo è causa di invalidità può avvenire che il provvedimento
presenti delle imperfezioni che sono causa di IRREGOLARITA’, quindi si rettifica o regolarizza il
provvedimento. Questa difformità può incidere sulla efficacia del provvedimento in maniera più o meno
radicale:

- Se è RADICALE provvedimento è NULLO (nullità del provvedimento), non produce nessun effetto
- Se incide MENO RADICALMENTE abbiamo l’ANNULLABILITA’, il provvedimento è perfetto ed
efficace ma presente dei vizi, produce i suoi effetti fino al momento in cui eventualmente verrà
annullato.

L’amministrazione può violare:

- norme di condotta (norme di relazione) abbiamo la ILLICEITA’, comportamento illecito

- norme di conferimento di potere (norme di azione) INVALIDITA’

NULLITA’: (casi molto rari) il provvedimento è nullo quando manca uno dei suoi elementi essenziali
(soggetto, oggetto, forma):

- Nullità in relazione al soggetto:

o Es. la PA esercita il potere altrui (es. approva legge, emette una sentenza ecc.) quindi l’atto
non viene riconosciuto.
o Es. carenza di potere in astratto (amministrazione che emana un provvedimento non
previsto dalla legge).
o Es. incompetenza ASSOLUTA: si ha quando l’organo che ha emanato quel provvedimento
non ha la competenza perché la legge non gliel’ha assegnata, e quest’organo fa parte di
un’amministrazione cui la legge non ha neanche attribuito il potere (organo sbagliato +
ente senza potere).
 Incompetenza assoluta per materia: es. il rettore dell’università rilascia una patente
di guida
 Incompetenza assoluta per territorio: es. dirigente del settore edilizia del comune
di Padova rilascia un permesso a costruire di un privato che risiede nel comune di
Bologna. La giurisprudenza tende a limitare i casi per incompetenza assoluta es.
provvedimento adottato dal prefetto di Padova invece che da quello di Padova è
valido, essendo il prefetto di Padova non è estraneo all’amministrazione a cui la
legge ha attribuito il potere caso di incompetenza relativa (causa annullabilità)

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 - Nullità in relazione all’oggetto: manca l’oggetto materiale
o Es. ordine di espropriazione di un terreno che non esiste
o Es. vendita di un bene demaniale (non si possono vendere)
o Es. ordine di demolizione di un edificio abusivo che è stato condonato/sanato (manca
l’oggetto perché non è più abusivo)

- Nullità in relazione alla forma: l’amministrazione può validamente esprimersi senza forme
predefinite. Non per forza i provvedimenti devono essere scritti. Principio di libertà delle forme che
si è cercato di limitare, ritenendo nullo un provvedimento perché mancava la firma/sottoscrizione
(non si capisce qual sia l’autorità che ha emanato il provvedimento) o la verbalizzazione delle
delibere degli organi collegiali.

Art. 21-septies “Nullità del provvedimento”:

1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da
difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché
negli altri casi espressamente previsti dalla legge.  elementi essenziali = soggetto, oggetto, forma.
Difetto assoluto di attribuzione = incompetenza assoluta. In violazione o elusione del giudicato
(sentenza definitiva) = la PA adotta lo stesso provvedimento annullato e quindi viola il giudicato, o
adotta un provvedimento diverso da quello che avrebbe dovuto adottare a seguito della sentenza
definitiva, quindi elude.
Esempio del Clarich su un concorso pubblico.

9 dicembre

ANNULLABILITA’: difformità tra provvedimento e norma, che incide nella sfera giuridica del privato, ma in
maniera meno radicale. Abbiamo un provvedimento perfetto, che produce i suoi effetti, che potrebbe
presentare dei vizi di legittimità (sono esclusi i vizi di merito). Il provvedimento continua a produrre i suoi
effetti fino all’eventuale annullamento.

Tipi di INVALIDITA’/ILLEGITTIMITA’/ANNULLABILITA’:

- TOTALE del provvedimento il vizio colpisce l’intero atto che viene annullato totalmente
- PARZIALE del provvedimento il vizio colpisce solo una parte del provvedimento, che viene
annullata. Questo succede in atti plurimi (atti amministrativi generali) i quali effetti sono separabili
per ciascun destinatario. Es. piano regolatore generale comunale rileva come atto plurimo quando
il piano contiene delle prescrizioni per singole aree. Se una è illegittima per una specifica area, tutte
le altre prescrizioni non saranno a loro volta illegittime e quindi annullabili.

- ORIGINARIA il provvedimento nasce illegittimo

- SOPRAVVENUTA il provvedimento diventa illegittimo.
o Quando una legge è retroattiva: la legge solitamente dispone per il futuro, ma può anche
essere che disponga anche per il passato. Casi eccezionali. Quando una legge è retroattiva
va ad abrogare una legge precedente, quindi quel provvedimento che trovava fondamento
in una legge che viene abrogata retroattivamente diventa illegittimo.
o Sentenze di accoglimento della corte costituzionale: sentenza con la quale la corte accoglie
un ricorso annulla una o più disposizioni. (Se c’è un processo aperto e il giudice deve
applicare quella legge che è stata annullata dalla corte costituzionale, la sentenza della

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 corte è retroattiva. Se il processo è chiuso non è che la sentenza di accoglimento della corte
è retroattiva, perché ormai quel rapporto è chiuso.)
Se il provvedimento è definitivo, quindi non più oppugnabile, si ha un rapporto esaurito e il
provvedimento non sarà illegittimo perché la legge sulla quale trovava fondamento è stata
annullata.
Se il provvedimento è ancora impugnabile allora la sentenza di accoglimento della corte
costituzionale avrà effetto retroattivo, quindi il provvedimento basandosi su una legge
illegittima sarà anch’esso illegittimo.
o Mancata conversione di un decreto legge: produce i suoi effetti per 60 giorni, poi deve
essere convertito in legge sennò decade. In mancata conversione i provvedimenti che si
erano basati sul decreto legge che ha cessato di produrre i suoi effetti diventano illegittimi.

- DERIVATA principio di autonomia e coordinamento tra tutti gli atti endo-procedimentali (atti
strumentali all’emanazione del provvedimento). Se un atto endo-procedimentale è viziato questo
vizio colpisce il provvedimento finale, ma l’atto endo-procedimentale illegittimo in quanto non
provvedimentale non va a ledere la sfera giuridica del privato, quindi non è autonomamente
impugnabile, quindi il privato deve aspettare il provvedimento finale per impugnarlo. Es. un parere
obbligatorio è illegittimo perché reso da un organo irregolare, questo vizio colpisce il
provvedimento finale che sarà impugnato, non il parere perché non lede l’area giuridica del privato.
Il vizio può derivare da un altro provvedimento, da un atto esterno al procedimento (es. viene
sciolto un consiglio comunale e viene nominata una commissione. La commissione svolgerà degli
atti fino al momento di nuove elezioni. Se lo scioglimento è dichiarato illegittimo e viene annullato,
questo colpisce anche la nomina della commissione.)

I VIZI DI LEGITTIMITA’ del provvedimento, regolati dall’Art. 21-octies “Annullabilità del provvedimento”:

1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di

potere o da incompetenza.  3 vizi: violazione di legge (vizio residuale), eccesso di potere e
incompetenza. Questi vizi sono nel capo 4°, sono stati introdotti nel 2005.

- INCOMPETENZA RELATIVA  quando l’organo che emana il provvedimento non ha la competenza

per legge, ma all’ente di cui fa parte la legge ha attribuito il potere vizio meno grave, quindi porta
alla annullabilità del provvedimento.

- ECCESSO DI POTERE non ci si riferisca allo straripamento di potere, è legato al perseguimento

dell’interesse pubblico. È un cattivo esercizio del potere.
È legato al vizio della Funzione Amministrativa: esercizio concreto del potere che la legge ha in
astratto assegnato all’amministrazione, la trasformazione del potere in provvedimento.
È il vizio dei Poteri Discrezionali: quando il giudice a seguito di un ricordo deve verificare se quel
provvedimento è viziato per eccesso di potere deve stare attento a non sconfinare nel merito.
Equivale a uno sviamento di potere dal fine l’amministrazione emana un provvedimento (potere
attribuitogli dalla legge), ma esercita il suo potere per un fine diverso da quello che è il fine
istituzionale dell’amministrazione (da quello che la legge ha previsto) es. la legge attribuisce al
comune il potere di disporre la cessazione di un’attività industriale per fine di tutelare interessi
igienico-sanitari, ma il comune prevede la cessazione di un’attività industriale per il fine di tutelare
l’assetto del territorio si ha un eccesso di potere, perché usa il potere attribuito dalla legge per
un altro fine.

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 Non è così evidente lo scostamento dal fine, sarà importantissima la motivazione del
provvedimento. La giurisprudenza ha definito delle Figure Sintomatiche che sono riconducibili allo
sviamento di potere.

- VIOLAZIONE DI LEGGE (vedi lezione di domani)

10 dicembre

ECCESSO DI POTERE

Figura tipica: SVIAMENTO DI POTERE

Figure c.d sintomatiche:

1. CONTRADDITTORIETÀ:
a. INTERNA: quando c’è una contraddizione tra il contenuto del provvedimento e la
motivazione
b. ESTERNA: quando ci sono due provvedimenti, uno conseguenziale all’altro, che si
contraddicono

2. DISPARITÀ DI TRATTAMENTO evoca il principio di uguaglianza. Es. due impiegati commettono la

stessa infrazione ma hanno due sanzioni diverse.

3. ERRORE DI FATTO O TRAVISAMENTO DEI FATTI la PA emana un provvedimento partendo da

presupposti sbagliati. Es. l’amministrazione obbliga un proprietario di terreno a bonificarlo, ma il
terreno non ne ha bisogno

4. DIFETTO DI ISTRUTTORIA difetto come mancanza o insufficienza. L’istruttoria è la fase centrale

del processo amministrativo, quindi deve essere completa. Es. non può essere imposto un vincolo
storico artistico senza condurre indagini sufficienti che attesti la presenza di reperti archeologici
significativi.

5. DIFETTO DI MOTIVAZIONE difetto come insufficienza di motivazione, perché se manca la

motivazione abbiamo il vizio di violazione di legge.

6. PERPLESSITÀ la motivazione lascia dei dubbi, non è chiaro quale tipo di potere ha esercitato
l’amministrazione per emanare quel provvedimento. Es. l’amministrazione ordina la demolizione di
un edificio, ma dalla motivazione non è chiaro se ha ordinato la demolizione perché l’edificio è
abusivo o pericolante.

7. ILLOGICITÀ O IRRAGIONEVOLEZZA quando il provvedimento è illogico o irragionevole. Es. viene

bandito un concorso pubblico perché si cerca una qualifica iniziale della carriera direttiva, quindi si
pensa che si andranno a valutare i titoli di studio, sarebbe irragionevole se si desse priorità al
periodo di servizio o ai titoli che i candidati hanno accumulato nel tempo piuttosto che i titoli di
studio.

8. MANIFESTA INGIUSTIZIA non frequente. È evidente il confine tra legittimità e merito. Es. tizio
subisce un infortunio gravissimo sul lavoro, e lo mette non a riposo ma gli da delle mansioni

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 adeguate ai suoi limiti. Poi viene licenziato per scarso rendimento. Questo provvedimento viene
annullato per eccesso di potere, perché l’amministrazione avrebbe dovuto essere collocato a riposo
per inabilità contratta a causa di servizio, non per scarso rendimento.

9. VIOLAZIONE DI CIRCOLARI sappiamo che le circolari sono vincolanti, non possono essere
ignorate, ci si può discostare motivando la ragione. Nel caso ci sia un mancato rispetto della
circolare senza motivazione allora c’è eccesso di potere.

- VIOLAZIONE DI LEGGE vizio residuale, comprende tutte le difformità che non sono incompetenza
relativa o eccesso di potere. Tutte le ipotesi di contrasto tra provvedimento e disposizione
regolative in senso ampio. Viene svilito dall’ Art. 21-octies “Annullabilità del provvedimento”:
2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma
degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto
dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. …  parliamo di un
provvedimento affetto a Violazione di legge, però va applicata solo a provvedimenti vincolati e deve
essere evidente che anche senza quel vizio di forma il contenuto sarebbe stato lo stesso.
Es. ritenere la mancanza di motivazione un vizio meramente formale e quindi applicare la regola del
non annullabilità del provvedimento va a svilire lo stesso obbligo di motivazione. Se invece si desse
una valenza sostanzialista alla motivazione, essa assumerebbe una maggiore rilevanza. Con questo
articolo non è annullabile un provvedimento in cui manca la motivazione se è possibile capirla
attraverso la documentazione del procedimento.

Che importanza ha distinguere i vizi? Se il privato impugna un provvedimento lamentando determinati vizi il
giudice si pronuncerà su essi. Inoltre la distinzione ha una ripercussione sui vincoli che ha la PA dopo
l’annullamento del provvedimento. Bisogna distinguere tra vizi:

- Formali se il vizio è formale allora non si esclude che l’amministrazione dopo l’annullamento del
provvedimento possa emanare un provvedimento dello stesso contenuto, perché il vizio è solo
formale non nel contenuto.
- Sostanziali se il vizio è sostanziale come l’eccesso di potere, una volta che il provvedimento è
stato annullato non si può emanare un provvedimento con lo stesso contenuto essendo il primo
sbagliato.

CASI VIZI I LEGITTIMITA’ IN PDF (seconda parte della giornata):

- N.5457: appello è stato accolto per vizio eccesso di potere, figura sintomatica: illogico e irrazionale
- N.5961: appello accolto per vizio di ecco di potere, figura sintomatica: contraddittorietà interna
- N.1627: appello accolto per eccesso di potere, figura sintomatica: difetto di motivazione (lacunosa
e generica)
- N.1333: appello accolto per eccesso di potere, figura sintomatica: difetto di istruttoria +
travisamento dei fatti
- N.7777: primo appello accolto per incompetenza assoluta
- N.1: appello accolto per eccesso di potere, figura sintomatica: sviamento di potere e difetto di
motivazione
- N.2251: il giudice respinge il ricorso facendo riferimento al codice della strada, ritenendo che la
materia del caso era relativa alla sicurezza dei cittadini (Art.20 della legge 241 in cui si parla di

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 silenzio assenso, tra le materie dei procedimenti esclusi dalla formazione del silenzio assenso c’è la
sicurezza) caso in cui non si forma il silenzio assenso
- N.5307: secondo appello accolto perché si trattava di silenzio diniego
- N.2245: appello accolto per eccesso di potere, figura sintomatica: difetto di istruttoria + difetto di
motivazione
- N.236: appello accolto per eccesso di potere, figura sintomatica: contraddittorietà esterna +
manifesta ingiustizia + errore di fatto
- N.390: appello impugnato per vizio di contraddittorietà e illogicità manifesta, respinto dal giudice

11 dicembre (manca)

PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI DI 2° GRADO:

1. AD ESITO ELIMINATORIO:
a. Annullamento d’ufficio
b. Revoca
c. Rimozione o abrogazione
2. AD ESITO CONSERVATIVO:
a. Convalida
b. Ratifica
c. Sanatoria
d. Rettifica
3. AD ESITO CONFERMATIVO:
a. Provvedimento di conferma
b. Atto confermativo

16 dicembre

1. AD ESITO ELIMINATORIO:
a. Annullamento d’ufficio Art. 21.nonies “Annullabilità del provvedimento”: riferimento (1)
a una norma transitoria che rimane in vigore fino al 31 dicembre:
Il D.L 19 maggio 2020, n. 34, ha disposto (con l'art. 264, comma 1 lettera c) che "Al fine di
garantire la massima semplificazione, l'accelerazione dei procedimenti amministrativi e la
rimozione di ogni ostacolo burocratico nella vita dei cittadini e delle imprese in relazione
all'emergenza COVID-19, dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31
dicembre 2020:
b) i provvedimenti amministrativi illegittimi ai sensi dell'art. 21-octies della legge 7 agosto
1990, n. 241, adottati in relazione all'emergenza Covid-19, possono essere annullati
d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro il termine di tre mesi, in
deroga all'art. 21-nonies comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241. …

b. Revoca (+ revoca-sanzione) si distingue dall’annullamento d’ufficio per due motivi

fondamentali: fa cessare gli effetti del provvedimento da quel momento in poi
(l’annullamento ha effetti retroattivi); una delle condizione dell’annullamento è la
illegittimità del provvedimento, invece il provvedimento viene revocato in relazione agli
interessi pubblici che devono essere perseguiti, quindi il provvedimento è viziato nel merito
(nasce inopportuno o lo diventa, non deve essere illegittimo). Principi che ha elaborato la
giurisprudenza in passato prima della legge 241: distingue la revoca per sopravvenienza
quando il provvedimento non risponde più all’interesse pubblico che era stato curato (es.
concessioni di illuminazione a gas che vengono revocato in seguito all’impiego di lampade

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 elettriche), e ius poenitendi quando la PA si pente (valuta diversamente) dell’interesse
pubblico che aveva precedentemente seguito, perché non c’è più un allineamento tra il
provvedimento e l’interesse da perseguire, c’è un vizio di merito originario.
Art. 21-quinquies “Revoca del provvedimento”:
1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della
situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o,
salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici
(revoca di ius poenitendi esclusa per questi provvedimenti), di nuova valutazione
dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia
durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro
organo previsto dalla legge.  revoca per sopravvenienza: Es. l’amministrazione dopo
anni decide di revocare la concessione a un bar di tenere tavoli all’aperto perché ha
deciso di riqualificare il centro storico e quello spazio deve essere libero: abbiamo un
SOPRAVVENUTO MOTIVO DI PUBBLICO INTERESSE. Es. amministrazione revoca un
incarico di consulenza esterna nel caso in cui riorganizzando l’ente assume un
dipendente che ha già quelle competenza: MUTUA UNA SITUAZIONE DI FATTO
Revoca per ius poenitendi: Es. PA bandisca una gara per stipulare contrato con
un’impresa e affidarle l’ampliamento di un impianto di trattamento di rifiuti, ma prima
della stipula del contratto aveva revocato in autotutela la giudicazione definitiva della
gara, motivandolo con riferimento al venir meno della convenienza economica: UNA
NUOVA VALUTAZIONE DA PARTE DELLA PA DELL’INTERESSE PUBBLICO ORIGINARIO
CHE AVEVA CURATO NEL PROVVEDIMENTO (ricorre spesso nei casi di gare)
La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori
effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati,
l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.(1)  conferma l’effetto
della revoca, cioè di far cessare gli effetti del provvedimento da quel momento in poi,
per i due motivi dettati dalla giurisprudenza. Prevede un indennizzo se il privato subisce
effetti negativi.
(1) Il D.L 19 maggio 2020, n. 34, ha disposto (con l'art. 264, comma 1 lettera c) che "Al
fine di garantire la massima semplificazione, l'accelerazione dei procedimenti
amministrativi e la rimozione di ogni ostacolo burocratico nella vita dei cittadini e delle
imprese in relazione all'emergenza COVID-19, dalla data di entrata in vigore del
presente decreto e fino al 31 dicembre 2020:
d) per i procedimenti di cui alla lettera a) (ovvero nei procedimenti avviati su istanza di
parte, che hanno ad oggetto l'erogazione di benefici economici comunque denominati,
indennità, prestazioni previdenziali e assistenziali, erogazioni, contributi, sovvenzioni,
finanziamenti, prestiti, agevolazioni e sospensioni, da parte di pubbliche
amministrazioni, in relazione all'emergenza COVID-19), l'applicazione dell'articolo 21-
quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 è ammessa solo per eccezionali ragioni di
interesse pubblico sopravvenute;  esclude per questi provvedimenti assunti per
l’emergenza COVID la revoca ius poenitendi.

b. (REVOCA-SANZIONE) si ha nei casi in cui il privato non rispetta le condizioni e i limiti previsi dal
provvedimento, quindi contravviene ai presupposti previsti dalla legge. Es. licenza commerciale revocata
perché il privato ha violato la legge.

c. Rimozione o abrogazione il provvedimento viene rimosso perché SONO MANCATI I

PRESUPPOSTI LEGALI del provvedimento, quindi conservarlo significherebbe mantenere in
vita un provvedimento illegittimo. Es. divieto di balneazione perché il tratto di mare è

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 inquinato, nel momento in cui non è più inquinato manca il presupposto illegale del divieto
di balneazione.
d. Mero ritiro (Clarich) limitato ai provvedimenti che non hanno ancora prodotto effetti, sia
per ragione di legittimità che di merito. Non è necessaria una valutazione specifica
dell’interesse pubblico che giustifica il ritiro, perché non è ancora efficace e quindi non ha
ancora inciso su situazioni giuridiche soggettive di privati. Quindi la PA ritira un
provvedimento prima che produca i suoi effetti.

17 dicembre

2. AD ESITO CONSERVATIVO (il provvedimento viene conservato, viene eliminato il vizio):

a. Convalida Art. 21-nonies “Annullamento d’ufficio”:
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le
ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole il provvedimento
illegittimo annullabile può essere conservato attraverso la convalida se vengono dimostrate
ragioni di interesse pubblico ed entro un termine (non specificato chiaramente). Tutti i
provvedimenti illegittimi (per qualsiasi vizio) possono essere convalidati?
- per incompetenza relativa (vizio formale): PUO’ ESSERE CONVALIDATO, l’organo
competente per legge fa proprio il provvedimento e lo convalida
- per eccesso di potere e tutte le sue figure sintomatiche (vizio sostanziale): NON PUO’
ESSERE CONVALIDATO
- per violazione di legge (vizio formale): PUO’ ESSERE CONVALIDATO perché viola norme di
procedimento
Applicato poco frequentemente e ambito limitato dopo l’Art. 21-octies “Annullabilità del
provvedimento”: provvedimento non annullabile quando viola norme sul procedimento, se
è palese che il risultato sarebbe lo stesso.  il provvedimento deve essere annullabile per
poter essere convalidato (vedi Art.21-nonies comma 2) visto che i casi annullabili sono
sempre più ridotti dal fatto che il vizio di violazione di legge è decurtato (vedi Art. 21-
octies), anche i casi di convalida vengono limitati.

b. Ratifica è inclusa nella convalida quando viene eliminato il vizio di competenza relativa
(l’organo competente per legge fa proprio il provvedimento attraverso la ratifica gesto di
far proprio). La ratifica più propriamente non è legata a un caso di illegittimità e invalidità,
non rimuove nessun vizio.

c. Sanatoria si ha nei casi in cui manca un atto endo-procedimentale (es. provvedimento

emanato ma manca una proposta o accertamento tecnico). In un momento successivo, con
l’emanazione di un altro provvedimento, questi atti endo-procedimentali si materializzano.
Non ci sono molti casi di sanatoria.
Es. mancanza di un parere obbligatorio dalla legge: può essere aggiunto in un momento
successivo? Se il parere è favorevole perché non consentire la sanatoria del
provvedimento? Il problema si pone se il parere sopraggiunto sia sfavorevole, in questo
caso rimane illegittimo.

d. Rettifica si riferisce non a casi di invalidità ma a casi di irregolarità. Es. manca una data, il
nome del responsabile, manca un riferimento ecc.

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 3. AD ESITO CONFERMATIVO (atti che hanno origine da una sollecitazione da parte del privato alla
PA):
a. Provvedimento di conferma la PA decide di aprire un procedimento regolare che si
concluderà con un provvedimento con il quale conferma il provvedimento precedente.
Rivaluta la situazione arrivando alla stessa conclusione. Il privato potrà impugnarlo di
fronte al giudice.

b. Atto confermativo (atto non provvedimentale) la PA decide di rispondere al privato con

un atto non provvedimentale con il quale dichiara l’esistenza del vecchio provvedimento.
Essendo non provvedimentale non potrà essere in alcun caso impugnato, quindi ci sono
delle forme di tutela del privato.

FINE PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO COME FORMA TIPICA DI CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO.

ULTIMA FORMA DI CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO: ACCORDI TRA PRIVATI E PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE, pongono la PA rispetto ai privati in una posizione che non è paritaria ma meno
diseguale rispetto ai casi in cui la PA esercita il suo potere in modo unilaterale.

Sono espressione DELL’ATTIVITÀ CONSENSUALE della PA: riconducibili all’attività consensuale anche i
contratti che la PA può stipulare. Gli accordi sono atti di DIRITTO PUBBLICO, rappresentano una forma
diversa rispetto al provvedimento dell’esercizio del potere pubblico.

Disciplinati dall’Art. 11 “Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento” nel capo 3 “Partecipazione al
procedimento amministrativo”, siamo nella FASE ISTRUTTORIA: obiettivo di snellire il procedimento e
evitare il contenzioso. 2 tipi di accordi, integrativi (richiedono poi un provvedimento) e sostitutivi
(sostituiscono il provvedimento).

1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell'articolo 10, l'amministrazione

procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento
del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale
del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo.  ci troviamo in fase istruttoria, Art. 10
prevede i diritti dei partecipanti al procedimento. Possono essere conclusi con gli interessati, che
possono anche proporre l’accordo alla PA: 1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui
al comma 1, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita,
separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali
controinteressati.  destinatario e controinteressati.
2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità per atto scritto,
salvo che la legge disponga altrimenti.  uno dei pochi casi in cui la legge prevede la forma scritta,
pena la nullità.
Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di
obbligazioni e contratti in quanto compatibili. Gli accordi di cui al presente articolo devono essere
motivati ai sensi dell'articolo 3.  entrambi i tipi di accordo devono essere motivato (Art.3
“Motivazione del provvedimento”).
3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi.
 rafforza la componente pubblicistica, limitatamente agli accordi sostitutivi. Se al posto
dell’accordo ci fosse un provvedimento e per esso sono previsti dalla legge determinati controlli,
questi controlli devono essere fatti anche sull’accordo sostitutivo del provvedimento.
4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente
dall'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli

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 eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato.  c’è un recesso unilaterale da parte della PA
se ci sono motivi di interesse pubblico. Se recede deve liquidare un indennizzo.
4. -bis. A garanzia dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa, in tutti i casi in
cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma 1, la
stipulazione dell'accordo è preceduta da una determinazione dell'organo che sarebbe competente
per l'adozione del provvedimento. novità introdotta dopo il 1990, e prevede questa
determinazione preliminare, importante perché cristallizza la volontà di stipulare l’accordo ed
esterna la motivazione che sta alla base dell’accordo. Si pone tra l’intesa/patto tra privato e PA e il
momento conclusivo con la stipulazione dell’accordo. Se manca si ritiene che il privato possa
attivare un sindacato di legittimità sull’inerzia della PA, c’è un inadempimento da parte della PA.

TRATTO DISTINTIVO: solo l’accordo sostitutivo sostituisce il provvedimento finale

ELEMENTI COMUNI:

- Forma scritta
- Le regole del codice civile trovano spazio solo negli ambiti lasciati liberi dalla legge
- Recesso unilaterale
- Determinazione preliminare

FINE FASE DECISORIA

18 dicembre

Strumento introdotto dalla legge 241 finalizzato al coordinamento tra PA, siamo in tema di accordi tra PA.
Strumento volto ad accelerare il procedimento.

Termine conferenza di servizi non si tratta di un organo collegiale, è un modulo procedurale attraverso il
quale le PA si coordinano.

CAPO IV “SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA”

Art. 14 “CONFERENZE DI SERVIZI”:

- CONFERENZA ISTRUTTORIA per l’esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti (in uno o più
procedimenti): è facoltativa, dato che è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione
procedente. L’indizione può essere richiesta da parte di una delle amministrazioni coinvolte nel
procedimento oppure dal privato interessato. È sede di raccolta degli elementi istruttori utili per la
decisione finale.  la partecipazione spontanea viene sostituita da una riunione organizzata, si
semplifica la raccolta degli elementi istruttori utili per la valutazione.

- CONFERENZA DECISORIA sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione

positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di atti di assenso, comunque denominati,
resi da diverse amministrazioni, i quali vengono quindi sostituiti da una determinazione motivata
conclusiva.  contesto in cui opera è quello delle decisioni pluri-strutturate (il provvedimento
finale viene assunto da un’unica amministrazione, ma deve acquisire l’assenso da parte di altre PA
che sono coinvolte per legge).

Art. 14-bis “Conferenza (decisoria) semplificata o asincrona (non simultanea)”:

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CONFERENZA DECISORIA SEMPLIFICATA ASINCRONA (modello ordinario): Si svolge in modalità telematica
tramite il semplice scambio informatico di informazioni e di documenti tra i rappresentanti delle
amministrazioni interessate al rilascio del provvedimento finale. Rappresenta pertanto uno strumento di
accelerazione procedimentale (con il ricorso anche al silenzio assenso). Entro un termine perentorio le
amministrazioni coinvolte rendono le proprie determinazioni (opinione), relative alla decisione oggetto
della conferenza. Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o
dissenso. Esiti:

- Determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza

- Nel caso di uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente
adotta la determinazione di conclusione negativa della conferenza. A questo punto (e per le
procedure complesse) si ricorre alla conferenza in modalità sincrona.

Questa conferenza semplificata consente la formazione della decisione a distanza e in tempi differenziati,
quindi aiuta a semplificare e accelerare il procedimento amministrativo.

Art. 14-ter “Conferenza (decisoria) simultanea o sincrona”:

CONFERENZA DECISORIA SINCRONA O SIMULTANEA residuale perché prevista in relazione alla particolare
complessità della determinazione da assumere e su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del
privato interessato. (oppure dopo esito negativo della conferenza asincrona).

Le amministrazioni partecipano attraverso un UNICO RAPPRESENTANTE abilitato ad esprimere

definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le
decisioni di competenza della conferenza.  ridurre il numero di interlocutori che potrebbero esprimere
un dissenso.

All’esito dell’ultima riunione, e comunque non oltre il termine di conclusione dei lavori, l’amministrazione
procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, sulla base delle posizioni
prevalenti espresse dai rappresentanti unici delle amministrazioni partecipanti alla conferenza. Si riduce
così il numero di interlocutori abilitati ad esprimere un dissenso.  non si va a maggioranza,
l’amministrazione procedente dà un peso alle opinioni delle amministrazione partecipanti.

Si considera acquisito l’assenso delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle
riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un
dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.  restrittivo
verso le amministrazione che non partecipano o non esprimono opinione, si considera silenzio assenso.

Art. 14-quater “Decisione della conferenza di servizi”:

La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente

all’esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza
delle amministrazioni.  non è una nuova conclusione di procedimento.

USCIAMO DAL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

SCIA (SEGNALAZIONE CERTIFICATA D’INIZIO DI ATTIVITA’):

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Art. 19 “Segnalazione certificata di inizio attività – Scia”, nel capo IV con obiettivo di alleggerire la PA di
attività amministrativa:

1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque
denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività
imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento
di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non
sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione
settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell'interessato, con la sola
esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati
dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione,
all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle finanze, ivi
compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di
quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa
comunitaria.  la scia è un atto con il quale il privato segnala all’amministrazione che inizia
un’attività autocertificando che ha i requisiti previsti dalla legge. Questa segnalazione non
costituisce una istanza presentata all’amministrazione per ottenere il rilascio di un’autorizzazione
all’esercizio di un’attività, ma è una segnalazione che sostituisce l’autorizzazione della PA. Non
essendoci un’autorizzazione, il controllo dei requisiti sarà coerentemente con quanto richiesto dalla
direttiva europea.
Limiti alla scia, casi in cui il privato deve chiedere l’autorizzazione:
- questa segnalazione può sostituire solo un provvedimento vincolato: non può sostituire un
provvedimento per l’emanazione del quale l’amministrazione debba valutare gli interessi coinvolti
(quindi discrezionale). C’è uno spazio per i casi in cui l’amministrazione eserciterebbe
discrezionalità tecnica (ma il privato deve attivarsi per farle e poi allegarle alla segnalazione).
- Presenza di contingenti complessivi o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio
degli atti di assenso: in certi casi la legge prevede l’attività dei privati siano limitate dal punto di
vista quantitative (es. per realizzazione di punti vendita uguali, tra uno e l’altro deve esserci una
certa distanza)
- Tutti quei casi in cui entrano in gioco interessi pubblici particolarmente rilevanti, settori sensibili
che vengono elencati.
3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al
comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo
comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli
eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti
alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a
provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta
giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato,
decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata.  se il privato non ha i requisiti
l’amministrazione può interrompere l’attività, ma nei casi in cui sia possibile per il privato
conformarsi l’amministrazione invita il privato a farlo entro 30 giorni.
4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3 (provvedimenti con cui si
vieta l’attività), primo periodo, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti
previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.  se
decorrono i 60 giorni l’amministrazione non interviene, può ancora intervenire? Può intervenire in
presenza delle condizioni dell’Art. 21-nonies: illeggibilità, presenza di interesse pubblico superiore
rispetto a quello del privato, termine dei 18 mesi.
6. -ter. La segnalazione certificata di inizio attività, non costituiscono provvedimenti taciti
direttamente impugnabili.  c’è stato un periodo in cui veniva considerata un provvedimento

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 tacito di amministrazione, quindi la scia veniva trattata come provvedimento, ma non lo è e non
può essere impugnato.
Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso
di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del d. legislativo 2 luglio
2010, n. 104.  il terzo che si vuole opporre al privato che ha presentato la scia non può
impugnarla, ma può sollecitare la PA ad esercitare il suo controllo entro i 60 giorni. Se
l’amministrazione non si attiva allora il terzo può ricorrere contro il silenzio della PA.

DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI: tema centrale della legge 241 (c’è anche nel titolo),
disciplinato dal capo V “Accesso ai documenti amministrativi” costituito dagli articoli dal 22 al 28. Capo
totalmente riscritto nel 2005.

Finalità dell’accesso, Art. 1 prevede i principi di trasparenza e pubblicità + Art. 22 “Definizioni e principio in
materia di accesso”:

2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse,

costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di
assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.

Art. 22:

1. Ai fini del presente capo si intende:

b. per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o
diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso; 
portatori di interessi diffusi = interessi collettivi. Interesse che deve riguardare il soggetto
che richiede l’istanza di accesso, deve essere serio (non curiosità), deve sussistere nel
momento in cui il soggetto richiede l’accesso. Per accedere il soggetto non deve dimostrare
che quel documento lede la sua sfera giuridica, ci deve essere un nesso tra l’interesse che
ha il soggetto che chiede l’accesso, il contenuto del documento e le finalità della richiesta
che deve essere una tutela di una situazione che non necessariamente deve essere una
lesione della propria sfera giuridica.
Es. domanda di trasferimento negata motivando con la carenza di personale nell’ufficio: il
dipendente chiede l’accesso a tutti quegli atti che avevano consentito il trasferimento ad
altri impiegati. L’amministrazione aveva negato l’accesso, questo dipendente ha fatto
ricorso e il giudice rigetta il ricorso ritenendo che fosse un controllo generale
sull’amministrazione e non ha riconosciuto l’interesse che si intende nell’art. 22.
Es. alcuni abitanti che erano nelle vicinanze di un autolavaggio lamentavano di essere
sottoposti ad inquinamento acustico e avevano chiesto di accedere agli atti con i quali il
comune aveva autorizzato l’attività. Richiesta rifiutata e quindi fanno ricorso al giudice che
accetta in quanto considera i soggetti collegati all’interesse dell’art.22.

7 gennaio

SOGGETTI PASSIVI:

Art. 23 “Ambito di applicazione del diritto di accesso”, indica i soggetti passivi:

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 1. Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni,
delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di
accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi
ordinamenti, secondo quanto previsto dall'articolo 24.

Art. 22:

1. Ai fini del presente capo si intende:

d. per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non
relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e
concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o
privatistica della loro disciplina sostanziale;  atto di vario tipo, non sono necessariamente
provvedimenti. Possono essere atti interni alla PA o atti di diritto privato, strumentali
all’attività di pubblico interesse.

e. per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto

privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale
o comunitario. sia soggetti pubblici che privati svolgenti attività pubbliche

MODALITA’ DI ESERCIZIO DEL DIRITTO DI ACCESSO: possibilità di prendere visione ed estrarre copia del
documento. Art. 22:

1. Ai fini del presente capo si intende:

a. per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di
documenti amministrativi;

Art. 25 “Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi”:

1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi,
nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di
copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in
materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta
all'amministrazione che ha formato il documento e che lo detiene stabilmente.

Dpr 12 aprile 2006 n. 184

Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi (VEDI
FILE)

ACCESSO INFORMALE: Art. 5, mediante richiesta anche verbale all’ufficio dell’amministrazione competente
a formare l’atto conclusivo del procedimento. Dai comma 1 e 6 risulta che l’accesso informale non è
possibile quando risulta l’esistenza di controinteressati (definizione dell’art. 22 comma 1: c) per
"controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento
richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza).

ACCESSO FORMALE: Art. 6, Qualora non sia possibile l'accoglimento immediato della richiesta in via
informale, ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri
rappresentativi, sulla sussistenza dell'interesse alla stregua delle informazioni e delle documentazioni

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fornite, sull'accessibilità del documento o sull'esistenza di controinteressati, l'amministrazione invita
l'interessato a presentare richiesta d'accesso formale, di cui l'ufficio rilascia ricevuta.

ESITI DELLA RICHIESTA:

- ACCOGLIMENTO: Art. 7 del regolamento

- DIFFERIMENTO: Art. 24 della 241 “Esclusione dal diritto di accesso”:

4. L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al
potere di differimento. differimento = rinviare a un momento successivo

Art. 9 del regolamento:

2. Il differimento dell'accesso è disposto ove sia sufficiente per assicurare una temporanea tutela
agli interessi di cui all'articolo 24, comma 6, della legge, o per salvaguardare specifiche esigenze
dell'amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la
cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell'azione amministrativa.  riferimento
all’accesso endo-procedimentale, il differimento è più utilizzato quando è in corso un procedimento
amministrativo e l’accesso potrebbe compromettere l’azione dell’amministrazione.

- NON ACCOGLIMENTO: può essere espresso perché entro i 30 giorni la PA può esprimersi negando
esplicitamente, o se decorre il termine si ha un diniego tacito. Strumenti del privato per tutelarsi
Art. 25 “Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi”:
4. Il richiedente in caso di diniego o differimento può presentare ricorso al tar (giudice).
Via alternativa  possibilità da parte del richiedente l’accesso di rivolgersi o alla commissione per
l’accesso ai documenti amministrativi se l’atto è di un’amministrazione statale, o per atti sub-statali
si rivolge al difensore civico (regionale se l’atto è regionale, civico se l’atto è provinciale o
comunale). Cosa chiede? Chiede di pronunciarsi sulla legittimità o meno del differimento o del
diniego. Se non si esprimono entro 30 giorni, significa che sono legittimi. Il privato quindi può
rivolgersi al giudice amministrativo.
Se il differimento o il diniego sono ritenuti illegittimi chiedono di confermare entro 30 giorni
all’amministrazione che li ha dati il differimento o il diniego. Il loro silenzio equivale ad assenso,
quindi l’accesso è consentito (se l’amministrazione è convinta del diniego è nel suo interesse
confermarlo, altrimenti viene consentito).

CASI DI ESCLUSIONE DELL’ACCESSO: Art. 24 “Esclusione dal diritto di accesso”:

1. Il diritto di accesso è escluso:

a) per i documenti coperti da segreto di Stato …
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi,
amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le
particolari norme che ne regolano la formazione;
d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di
carattere psicoattitudinale relativi a terzi.

6. Con regolamento … il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti

amministrativi:
d. quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone
giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi
epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in
concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi

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 soggetti cui si riferiscono;  riservatezza come limite del diritto di accesso ai documenti
amministrativi.
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui
conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di
documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia
strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno
2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.  distinzione tra i
dati personali comuni (per identificare una persona) e i dati sensibili (codice della privacy: dati
personali che rilevano l’origine razziale, le opinioni politiche, l’orientamento sessuale, la religione
ecc.  dati super sensibili hanno una disciplina più stretta: relativi alla salute o all’orientamento
sessuale della persona). L’accesso a documenti con dati super sensibili è consentito se la situazione
della persona che chiede l’accesso è su un piano di parità rispetto al diritto alla riservatezza che ha il
soggetto i cui dati super sensibili sono contenuti nel documento se la situazione e il diritto in cui
si trova il richiedente è uguale al soggetto dei dati super sensibili (es. professore chiede di spostarsi
di sede perché assistente di un parente portatore di handicap, viene rifiutato. Sa che un altro
professore con uguale situazione ha avuto consenso, quindi chiede l’accesso ai dati della richiesta)

ACCESSO CIVICO (vedi documento decreto legislativo 33 del 2013, modificato nel 2016):

Art. 5 Accesso civico a dati e documenti:

1. L'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare
documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in
cui sia stata omessa la loro pubblicazione. (accesso civico SEMPLICE: legato all’obbligo di
pubblicazione delle PA sui siti internet delle info)
2. Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico,
chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ,
ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei
limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-
bis. . (accesso civico GENERALIZZATO, introdotto nel 2016)
3. L'esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla
legittimazione soggettiva del richiedente. L'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni
o i documenti richiesti e non richiede motivazione
7. Nei casi di diniego totale o parziale dell'accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al
comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della
corruzione e della trasparenza, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti
giorni. Se l'accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all'articolo 5-bis, comma
2, lettera a), il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati
personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta.

Art. 5-bis Esclusioni e limiti all'accesso civico:

1. L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un
pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e
l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni
internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di
indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive.

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 2. L'accesso di cui all'articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un
pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati:
a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;
b) la libertà e la segretezza della corrispondenza;
c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà
intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.

L’accesso civico generalizzato non supera l’accesso documentale, ma si pone un problema di

coordinamento tra i due tipi di accesso. Erano in discussione due quesiti:

1. In presenza di un’istanza di accesso motivata da parte del richiedente con riferimento alla disciplina
della 241, la PA una volta rifiutato l’accesso possa valutare e poi accogliere l’istanza sulla base delle
disposizioni di accesso generalizzato. (es. un privato chiede l’accesso documentale che viene
rifiutato dalla PA sulla base delle condizioni dei limiti previsti dalla 241. Una volta negato l’accesso
può la PA valutare se quell’istanza è accoglibile tramite le condizioni del controllo civico
generalizzato?)  l’istanza di accesso documentale e quella civico generalizzato possono
concorrere. La PA può effettuare il controllo a meno che non sia il privato che in maniera espressa
chieda all’amministrazione di valutare la sua istanza solo sulla base della 241 o del d.lgs. 33. 
perché il privato dovrebbe scegliere l’accesso documentale della 241 se ha limiti molto più stretti? Il
bilanciamento degli interessi è diverso nell’accesso documentale dove la tutela può consentire un
accesso più in profondità ai dati. (es. un privata presenta istanza di accesso generalizzato per
ottenere un elenco di permesso di costruire rilasciati dal comune, viene negato perché sosteneva
che fornendo l’elenco avrebbe fornito dati catastali e quindi si poteva risalire a nominativi. Il
comune ha precisato nel negare che il soggetto poteva riformulare una richiesta di accesso
documentale, perché sì deve dimostrare di avere un interesse, ma avrebbe ottenuto l’accesso
sicuramente avendo l’interesse).

FINE LEGGE 241 DEL 1990

8 gennaio

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA insieme di strumenti di cui dispone il privato per tutelare le sue situazioni
giuridiche di fronte ad atti e comportamenti della PA che non siano conformi alla legge e ai principi generali
dell’attività amministrativa.

Sistema di giustizia amministrativa è dualista (la scelta del giudice sceglie il giudice a cui ricorrere in base al
tipo di lesione, giudice ordinario per lesione di un diritto soggettivo e giudice amministrativo per lesione di
un interesse legittimo).

STORIA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA (vedi slides):

- STATI PREUNITARI: Il contenzioso amministrativo è affidato ad organismi dipendenti dal sovrano,

distinti dagli organi di amministrazione attiva ma che non potevano essere considerati giudici in
senso proprio (Consigli di Intendenza, Camera dei Conti, ecc.)  organi che presentavano profili di
ambiguità. Non tutelava appieno il cittadino perché era la PA che risolveva le controversie, quindi si
era pensato di prevedere un giudice in senso stretto

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- 1865: legge di unificazione amministrativa del regno d’Italia ABOLIZIONE DEL CONTENZIOSO
AMMINISTRATIVO  ISTITUZIONE DELLA GIURISDIZIONE UNICA (legge 2248/1865 all. E) ossia del
sistema per cui le controversie tra pubblica amministrazione e cittadini riguardanti diritti erano di
competenza del giudice ordinario.  il cittadino era quasi meno tutelato rispetto a prima perché
questo sistema prevedeva che il giudice ordinario si pronunciasse solo su atti emanati
dall’amministrazione di diritto privato, mentre gli atti espressione del potere autoritativa
dell’amministrativo rimanevano senza tutela.

- 1889 (nata simbolica della nascita del diritto amministrativo in Italia): ISTITUZIONE DELLA IV
SEZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO PER LA COGNIZIONE SUGLI INTERESSI LEGITTIMI:
o NASCITA DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE DEGLI INTERESSI LEGITTIMI (legge 5992/1889) 
distinzione tra il diritto soggettivo e l’interesse legittimo
o 1890: Istituzione delle giunte provinciali amministrative (organi periferici
dell’amministrazione dell’interno) giudici di primo grado fino all’istituzione del tar
(tribunali amministrativi regionali) nel 1971

- 1923: Introduzione per determinate materie della GIURISDIZIONE ESCLUSIVA  casi in cui il
legislatore in certe materie prevede che il giudice competente a risolvere la controversia sia il
giudice amministrativo

- 1948: ENTRATA IN VIGORE DELLA COSTITUZIONE (vedi word con gli articoli) :
a) ART. 125: previsione di organi regionali di 1° grado di giustizia amministrativa (tar);
b) ART. 113 comma 1: riaffermazione del criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e
giudice amministrativo, basato sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionabile (diritto
soggettivo o interesse legittimo);
c) ART. 103 comma 1: possibilità di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (giurisdizione
esclusiva);
d) ART. 113 ultimo comma: previsione teorica (controversa) della possibilità, in alcuni casi, da parte
del giudice ordinario di annullare atti amministrativi;
e) ART. 100 comma 1: riaffermazione della duplicità di funzioni del Consiglio di Stato (funzione
consultiva del Governo e funzione di giudice amministrativo di 2° grado).
f) ART. 111, ult. co.: ricorso in Cassazione solo per questioni di riparto di giurisdizione (per decidere
la competenza giurisdizionale).

- 1971: ISTITUZIONE DEI TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI (legge 1034/1971) (nel frattempo
dichiarazione di incostituzionalità delle giunte provinciali amministrative) il Consiglio di Stato,
quale organo giurisdizionale, diventa giudice amministrativo di appello.

- 1999: Sentenza della Corte di Cassazione n. 500/1999  Tale sentenza riconosce la risarcibilità del
danno dovuto a lesione di interessi legittimi, ma affermando la giurisdizione del giudice ordinario
 il risarcimento del danno (responsabilità civile della PA) fino al 1999 era riconosciuto solo
quando la PA assumeva un comportamento illecito. Da ora anche a seguito di provvedimenti
illegittimi che hanno leso interessi legittimi.

- 2000: Legge 205/2000 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa)  Tale legge prevede,
tra l'altro, che sulla domanda di risarcimento della lesione di interesse legittimo abbia sempre
giurisdizione il giudice amministrativo.

- 2010 d.lgs. 104/2010 CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO che disciplina il processo stesso.

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POTERI DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO: emette sentenze costitutive, di annullamento

POTERI DEL GIUDICE ORDINARIO: emette sentenze dichiarative e può condannare la PA ad assumere certi
comportamenti per far rispettare il diritto soggettivo che era stato leso.

RICORSI AMMINISTRATIVI NON GIURISDIZIONALI:

- ricorsi ordinari
o in opposizione  alla stessa autorità che ha emanato il provvedimenti
o gerarchico presentato all’organo gerarchicamente superiore a quello che ha emanato il
provvedimento
- ricorso straordinario al capo dello stato presentato solo per motivi di legittimità, viene chiamato
così perché la decisione sul ricorso assume la forma del decreto del presidente della repubblica e il
consiglio di stato emette un parere vincolante (dal 2009).

RESPONSABILITA’ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

- Responsabilità disciplinare del dipendente che viola obblighi di servizio

- Responsabilità amministrativa accertata dalla conte dei conti nell’esercizio delle sue funzioni
giurisdizionali. Responsabilità in cui incorre l’impiegato che violando obblighi di servizio procura
danno all’amministrazione e quindi deve risarcirla.
- Responsabilità contabile accertata dalla corte dei conti, riguarda i dipendenti che maneggiano
denaro
- Responsabilità penale

- RESPONSABILITÀ CIVILE Art. 28 Cost: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici
sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in
violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”  il
privato può ricorrere contro o il dipendente o l’amministrazione indifferentemente, sono
responsabili entrambi (relazione solidale).

o Responsabilità civile CONTRATTUALE: quando il contratto è stipulato è soggettato alle

norme del codice civile
o Responsabilità civile PRE-CONTRATTUALE: nella fase prima del contratto la PA deve
osservare certe regole, come rispetto della buona fede/correttezza delle trattative

o Responsabilità civile EXTRA-CONTRATTUALE: al di fuori di un contratto, Art. 2043 Codice

Civile “Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga
colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”  Elementi della responsabilità
(DIRETTA) c.d. EXTRACONTRATTUALE O AQUILIANA:
 CONDOTTA (comportamento attivo od omissivo imputabile all’agente)  non
parliamo di provvedimenti amministrativi ma di comportamenti/condotta
 DOLOSITÀ O COLPOSITÀ DELLA CONDOTTA
 DANNO INGIUSTO  conseguente alla lesione di un diritto soggettivo
 NESSO DI CAUSALITÀ TRA LA CONDOTTA E IL DANNO  ci deve essere un rapporto
tra il comportamento illecito e il danno causato  Rapporto tra l’agente e la PA e
nesso di “occasionalità necessaria” tra comportamento illecito e mansioni del
dipendente. (il comportamento illecito per avere effetto deve essere tenuto nel
compimento delle sue mansioni)

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