1.

I compiti e i poteri della Pubblica Amministrazione

La Pubblica Amministrazione italiana ha subito una notevole espansione

dei compiti nel corso del Novecento, principalmente a seguito della
Costituzione del 1948, che ha instaurato un assetto democratico nella
Repubblica. Inizialmente orientata verso la difesa nazionale, la sicurezza
e opere di utilità generale, la Pubblica Amministrazione ha esteso il suo
ruolo a settori cruciali come l'istruzione, la sanità, la previdenza sociale,
la sicurezza sociale e i trasporti. Questa evoluzione ha comportato un
aumento significativo del coinvolgimento degli impiegati pubblici
nell'amministrazione di queste attività.
Il concetto di interesse pubblico è centrale, applicandosi non solo allo
Stato e ai suoi organi ma anche a tutti gli enti pubblici territoriali e
funzionali. Questi enti si distinguono per il possesso del potere di
imperio, ossia la capacità di modificare unilateralmente la posizione
giuridica dei privati attraverso provvedimenti amministrativi. Questo
potere è giustificato dalla necessità di perseguire l'utilità generale dei
cittadini, e quando l'interesse pubblico è chiaramente identificato e
l'esercizio del potere è conforme alla legge, gli interessi privati devono
cedere.
La Pubblica Amministrazione agisce non solo con un approccio
autoritativo ma anche con uno più paritario, consentendo la conclusione
di accordi integrativi o sostitutivi dei provvedimenti, come indicato dalla
legge sul procedimento n. 241/1990. Inoltre, la partecipazione dei
cittadini all'amministrazione è stata incentivata attraverso la legge
generale sul procedimento, che enfatizza la pubblicità, la trasparenza,
l'affidabilità, l'economicità ed efficacia dell'azione amministrativa. La
legge del 2020 ha introdotto principi generali dell'attività amministrativa,
promuovendo rapporti improntati alla collaborazione e buona fede tra il
cittadino e la pubblica amministrazione. Questo rappresenta un
cambiamento verso un atteggiamento meno autoritativo, in linea con le
influenze liberali del diritto dell'Unione europea.

2. I principi costituzionali che regolano la Pubblica

Amministrazione

I principi costituzionali che regolano la Pubblica Amministrazione in Italia

sono:

Principio di Legalità:
- La Pubblica Amministrazione è vincolata al principio di legalità, con i
poteri definiti dalle leggi votate dal Parlamento.
 - L'azione amministrativa deve rispettare i limiti fissati dalla legge, con
controlli interni e la possibilità di annullamento degli atti illegali.

Organizzazione dei Pubblici Uffici:

- L'organizzazione degli uffici pubblici deve essere regolata dalla legge
o atto equivalente, configurando una riserva di legge.
- La Costituzione sottolinea la necessità di garantire il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione attraverso disposizioni di
legge.

Principio di Democraticità:
- La Pubblica Amministrazione serve una Repubblica democratica,
basata sul principio di sovranità popolare.
- Si promuove l'engagement dei pubblici amministratori e la
partecipazione e il controllo sociale da parte dei cittadini.

Imparzialità della Pubblica Amministrazione:

- Gli uffici pubblici devono essere organizzati per garantire il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
- L'amministrazione agisce per il perseguimento dell'interesse
pubblico, evitando favoritismi o attività punitive.

Principio del Buon Andamento e Innovazione Costituzionale:

- L'attività amministrativa deve conformarsi alla legge, perseguendo il
buon andamento e l'efficienza.
- La riforma del 2012 ha introdotto il principio del pareggio di bilancio,
promuovendo l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

Responsabilità dei Funzionari:

- I funzionari sono responsabili degli atti in violazione di diritti, con
possibilità di chiamarli direttamente in giudizio.
- In caso di incapacità finanziaria, la responsabilità civile si estende
allo Stato e agli enti pubblici.

Accesso ai Pubblici Uffici:

- Garantito a tutti i cittadini, l'accesso agli uffici pubblici è sancito
dall'art. 51 Cost., promuovendo pari opportunità.

Principio del Pubblico Concorso:

- L'ingresso nella Pubblica Amministrazione avviene per concorso,
selezionando i più capaci e meritevoli.
- Recentemente, misure di semplificazione sono state introdotte ma
necessitano di valutazioni.
Autonomia e Decentramento:
- La Costituzione sottolinea l'importanza dell'attuazione del
decentramento amministrativo e del riconoscimento e promozione delle
autonomie locali come Principi Fondamentali (art. 5 Cost.).
- Distingue tra decentramento amministrativo e autonomie locali,
richiedendo una comprensione chiara di entrambi.

Principio di Sussidiarietà:
- Introdotto nel 2001, il principio di sussidiarietà stabilisce che l'attività
amministrativa deve partire e svolgersi al livello più vicino ai cittadini
prima di estendersi a livelli più ampi.
- Si manifesta nella sussidiarietà verticale (dal Comune all'Unione
europea) e orizzontale (iniziative private per attività di interesse
generale).

Ricorsi Amministrativi e Giurisdizionali:

- Gli atti della Pubblica Amministrazione sono soggetti a controlli,
riesami o revisioni per garantire la legalità e la tutela dei diritti dei
cittadini.

3. Il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è un organo di grande importanza nell'ordinamento

italiano, e le sue principali caratteristiche possono essere riassunte nei
seguenti punti:

Funzioni Consultive e Giurisdizionali:

- Il Consiglio di Stato, istituito nel 1831, svolge un ruolo fondamentale
come organo di consulenza giuridico-amministrativa e ha funzioni
giurisdizionali.
- Ha il compito di decidere sui ricorsi presentati contro atti
amministrativi ritenuti illegittimi, estendendo occasionalmente la
giurisdizione al merito.
- La sua perizia è caratterizzata da prestigio, competenza ed
imparzialità.

Composizione: Consiglieri di Stato:

- Ogni Sezione ha un Presidente e almeno sette Consiglieri, e
l'«Adunanza generale» delle Sezioni consultive può essere riunita per
questioni complesse.
 - I Consiglieri di Stato sono selezionati attraverso promozione interna,
concorso pubblico e nomina discrezionale da parte del Governo,
garantendo una composizione diversificata con circa cento membri.

Funzione Consultiva: Pareri Facoltativi, Obbligatori, Vincolanti:

- Il Consiglio di Stato emette pareri facoltativi e obbligatori, con questi
ultimi richiesti esplicitamente dalla legge.
- Il mancato rispetto dei pareri obbligatori può portare all'annullamento
dell'atto per vizio procedimentale.
- I pareri obbligatori sono richiesti su varie questioni, tra cui
regolamenti, coordinamento di leggi, decreti con decisioni di ricorsi
straordinari e annullamento di atti illegittimi.
- In casi eccezionali, il parere può avere un carattere vincolante, come
nel caso del decreto sul riacquisto della cittadinanza italiana.

Normativa di Riferimento:
- La normativa del Consiglio di Stato è stata regolata dal T.U. n.
1024/1924 fino al 2010, insieme al relativo regolamento di esecuzione.
- Nel 2010, il nuovo codice del processo amministrativo ([Link]. n.
104/2010) ha abrogato gran parte della normativa precedente, entrando
in vigore dal 16 settembre 2010.

4. La Corte dei Conti

La Corte dei Conti, istituzione di notevole importanza nell'ordinamento

italiano, può essere illustrata nei seguenti aspetti:

Ruolo e Funzionamento di Controllo:

- La Corte dei Conti, con radici tradizionali e rinnovata dalle leggi n. 19
e n. 20/1994, svolge un ruolo cruciale nel controllo della gestione della
cosa pubblica.
- La legge n. 20/1994 ha trasformato i controlli da preventivi di
legittimità a verifiche effettive sulla gestione finanziaria, esaminando
bilanci, patrimonio, gestioni fuori bilancio e fondi comunitari.
- Il suo controllo mira a valutare la legittimità, la regolarità e il
funzionamento dei controlli interni.

Funzioni Consultiva e Giurisdizionali:

- Analogamente al Consiglio di Stato, la Corte dei Conti svolge funzioni
di controllo e giurisdizionali, focalizzandosi sulla contabilità pubblica,
pensioni e responsabilità dei pubblici impiegati.
 - Opera su scala centrale, con un ruolo rilevante della Procura
generale, e presenta funzioni di appello rispetto alle Sezioni regionali
dislocate in tutte le Regioni italiane.

Composizione:
- La Corte è guidata da un Presidente, con Presidenti di Sezione,
Consiglieri, Referendari e il Procuratore Generale coadiuvato dai Vice-
Procuratori.
- La nomina dei magistrati avviene attraverso concorso, ma il Governo
può nominare fino alla metà dei Consiglieri tra 'esperti'.

Controllo Preventivo:
- In conformità all'art. 100 della Costituzione, la Corte esercita il
controllo di legittimità sugli atti del Governo.
- Deve rilasciare un visto preventivo prima dell'esecuzione di atti come
decreti, contratti e atti relativi alla carriera dei pubblici impiegati.
- Nel caso di un rifiuto del visto, il Governo può modificare l'atto
seguendo le indicazioni della Corte o provocare una delibera motivata
del Consiglio dei Ministri.

Controllo Successivo:
- La Corte dei Conti effettua il controllo successivo sulla gestione del
bilancio dello Stato, emettendo una dichiarazione di regolarità nota
come «parificazione».
- Questo controllo comprende la verifica dell'equilibrio di bilancio e può
costituire una via per accedere al giudizio di legittimità costituzionale.
- Partecipa anche al controllo finanziario di enti come Regioni, Comuni,
e Università, fornendo al Parlamento un resoconto sul corretto utilizzo
dei fondi pubblici.

5. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro

Storia, Composizione e Funzioni del CNEL:

- Il CNEL, istituito nel 1957 e ridisciplinato nel 1986 e 2000,
rappresenta le categorie produttive e svolge ruoli consultivi e iniziative in
materia economica e del lavoro.
- Dopo la modifica del 2011, il CNEL è composto da un Presidente, 48
rappresentanti delle categorie produttive, 6 rappresentanti di
associazioni sociali, 10 esperti.
- Può emettere pareri su questioni economiche e di lavoro su richiesta
di Governo e Camere o iniziativa propria, incluso proporre leggi.
 - La sua efficacia è stata limitata dalla scarsa attenzione delle
organizzazioni sindacali e politiche. La recente disputa sulla sua
soppressione è stata respinta dal voto popolare nel 2016.

6. La Giustizia nell’amministrazione

La Concezione Liberale dello Stato:

- La concezione liberale dei rapporti tra cittadino e Stato postula la
parità tra le parti in controversie, risolta da un terzo imparziale: il giudice
ordinario.
- Si basa sulla rigorosa separazione dei poteri, garantendo
l'indipendenza della funzione giurisdizionale dall'amministrazione.

Poteri e Limiti del Giudice Ordinario:

- La legge del 1865 assegnò al giudice ordinario il compito di risolvere
tutte le controversie civili o politiche, anche quelle coinvolgenti la
pubblica amministrazione.
- Il giudice ordinario non poteva modificare atti amministrativi ma solo
disapplicarli se illegittimi, limitando la tutela agli interessi eretti dalla
legge come diritti soggettivi.
- La Corte costituzionale, nella sentenza n. 204/2004, ha ribadito il
necessario rispetto dell'art. 24 della Costituzione riguardo al riparto delle
competenze tra giudice ordinario e amministrativo.
- Attualmente, il Codice del processo amministrativo ([Link]. n.
104/2010) regola il processo amministrativo, sostituendo la Legge TAR e
il T.U. sul Consiglio di Stato.

7. Diritto soggettivo e interesse legittimo

Diritto Soggettivo:
- Il diritto soggettivo è la posizione di vantaggio su un bene attribuita
dall'ordinamento a un soggetto, consentendogli di perseguire
pienamente l'interesse a quel bene attraverso atti di volontà.
- Nel contesto dei rapporti privati con la Pubblica Amministrazione, i
diritti sorgono dagli obblighi contrattuali, ad esempio, il pagamento di
importi.

Interesse Legittimo:
- L'interesse legittimo è una posizione qualificata riconosciuta a un
soggetto in relazione a un bene oggetto di potere amministrativo.
- Il diritto di proprietà non è assolutamente inviolabile, ma condizionato
all'inesistenza o alla sopravvenienza di un interesse pubblico legittimo.
 - L'espropriazione per pubblica utilità è un esempio in cui il proprietario
ha il diritto all'indennità e l'interesse legittimo per un trattamento legittimo
durante il processo.
- Anche chi richiede un permesso di costruire possiede un interesse
legittimo, condizionato al rispetto delle leggi sulla pianificazione
urbanistica.
- La Cassazione e la Legge del 2000 hanno riconosciuto il risarcimento
del danno causato dalla lesione di interessi legittimi, consentendo azioni
di condanna contro la Pubblica Amministrazione secondo il nuovo
codice del processo amministrativo.

8. Interessi Semplici, Diffusi e Collettivi

- Su un gradino inferiore rispetto all'interesse legittimo si collocano gli

interessi generici e non differenziati che ciascuno ha
nell'Amministrazione che perseguano il meglio dell'interesse pubblico,
come la costruzione di infrastrutture o la tutela di beni culturali.
- Dalla fine degli anni Settanta, associazioni culturali e di protezione
hanno ottenuto il riconoscimento della legittimazione a difendere gli
"interessi diffusi," ovvero interessi non differenziati riguardanti beni
indivisibili della collettività.
- Le associazioni per la tutela dei consumatori hanno ottenuto nel 1998
la legittimazione per agire nei giudizi amministrativi a difesa degli
interessi collettivi, differenziati e riferiti ai propri aderenti.
- La Legge n. 241/1990 ha ulteriormente riconosciuto la soggettività delle
associazioni per impugnare gli atti amministrativi considerati illegittimi.
- Il [Link]. n. 198/2009 ha istituito un ricorso per l'efficienza contro la
Pubblica Amministrazione, consentendo un'azione di 'class action' (sui
generis) per la tutela degli interessi dei cittadini nei confronti degli enti
pubblici e dei concessionari di servizi pubblici.

9. Il sistema della giustizia amministrativa

Principi Costituzionali sulla Giustizia Amministrativa:

- La Costituzione del 1948 conferma la tutela di diritti e interessi
legittimi (art. 24) e istituisce il Consiglio di Stato e altri organi di giustizia
amministrativa per la loro tutela (art. 103).
- La giurisdizione ordinaria può pronunciare sentenze di condanna,
accertamento e anche costitutive, ma l'annullamento degli atti
amministrativi è prerogativa del giudice amministrativo (art. 113).

Giurisdizione Ordinaria:
 - Il cittadino può rivolgersi al giudice ordinario per impugnare atti
amministrativi illegittimi.
- Con la Costituzione, la tutela giurisdizionale completa è garantita, ma
il giudice ordinario non può annullare gli atti, solo conoscerne la
legittimità in via incidentale o disapplicarli.

Tribunali Amministrativi Regionali (TAR):

- I TAR, istituiti dal 1974, sono organi di giurisdizione amministrativa di
primo grado con competenza regionale.
- Composti da un presidente e almeno cinque magistrati, trattano atti
che superano la circoscrizione regionale.

Funzioni Giurisdizionali del Consiglio di Stato:

- Il Consiglio di Stato è giudice d'appello, con ricorso alla Corte di
Cassazione solo per questioni di giurisdizione.
- Le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, composte da almeno
cinque magistrati, sono organi di giustizia amministrativa di secondo
grado.

Organizzazione e Indipendenza:
- Organizzativamente, TAR e Consiglio di Stato fanno parte della
Pubblica Amministrazione, dipendendo funzionalmente dalla Presidenza
del Consiglio dei Ministri.
- Nonostante ciò, il principio della separazione dei poteri sottolinea
l'indipendenza del giudice amministrativo.
- Un Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa agisce in
modo analogo al C.S.M., contribuendo all'indipendenza del Consiglio di
Stato.

10. Le competenze dei giudici amministrativi

Competenze di Legittimità: Vizi dell'Atto Amministrativo:

- Il giudice amministrativo ha competenza generale di legittimità per
decidere sui ricorsi contro atti amministrativi con vizi.
- I vizi includono incompetenza (materiale, territoriale, o di grado),
eccesso di potere (contrario a principi generali), e violazione di legge
(inosservanza di disposizioni normative).

Aggiornamenti Giurisprudenziali e Legislativi:

- Dopo oltre un decennio dall'implementazione del nuovo Codice del
processo amministrativo, sono emerse questioni sulla giurisdizione per il
ricorso in Cassazione e sulla modulazione degli effetti della sentenza di
annullamento.
 - La Legge n. 108/2021, detta di Semplificazione, ha rivisto
l'annullamento d'ufficio in favore dei privati e ha apportato modifiche ai
settori degli appalti pubblici e alla governance del PNRR.

Competenza di Merito:
- Accanto alla competenza di legittimità, esiste la competenza speciale
di merito (art. 134 c.p.a.).
- Questa competenza consente al giudice di esaminare anche i profili
di opportunità dell'atto, con una giurisdizione più ampia, ad esempio nei
ricorsi per l'adempimento di obblighi derivati da giudicati di tribunali.

Competenza Esclusiva:
- La competenza esclusiva (art. 133 c.p.a.) sorge quando vi è
un'intreccio inscindibile di posizioni di diritto soggettivo e interesse
legittimo.
- Settori rilevanti comprendono controversie sulla concessione di beni
pubblici, operazioni elettorali, pubblici servizi, urbanistica ed edilizia,
mentre la giurisdizione esclusiva sul pubblico impiego è stata trasferita
alla giustizia ordinaria.

Riflessioni sulla Giustizia nell'Amministrazione:

- L'attenzione alla giurisdizione amministrativa è cruciale per il rapporto
tra cittadini e poteri pubblici.
- La giustizia nell'amministrazione coinvolge temi come legittimità,
opportunità ed efficienza, influenzando aspetti quali grandi opere, appalti
e servizi.
- Il processo amministrativo telematico, consolidato, contribuisce alla
democratizzazione e all'uguaglianza, attuando il principio costituzionale
dell'art. 3 c. 2.

11. Le autorità amministrative indipendenti

Caratteri delle Autorità Indipendenti:

- Autorità indipendenti, ispirate al modello angloamericano, vigilano su
settori economici, promuovendo lealtà e correttezza.
- Composte da membri competenti e indipendenti, nominate dal
Presidente su proposta del Consiglio dei Ministri, con procedimento
anche parlamentare.
La Banca d’Italia:
- Nonostante non sia un'Autorità indipendente tradizionale, la Banca
d'Italia esemplifica il concetto. Con autonomia, disciplina il credito,
garantendo stabilità monetaria e finanziaria e vigilanza sulle banche.

CONSOB:
- La CONSOB, istituita nel 1974, vigila sulla correttezza delle borse e
delle società quotate. Può adottare misure d'urgenza per mantenere la
trasparenza e la correttezza.

IVASS (precedentemente ISVAP):

- L'ISVAP, istituita nel 1982, monitorava il settore assicurativo. Con la
L. n. 135/2012, è confluita nell'IVASS. Finalità: proteggere il
consumatore nel settore assicurativo.

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni:

- Importante nel contesto delle comunicazioni di massa, la CONSOB
(istituita nel 1997) sovraintende all'emittenza televisiva, assicurando
equilibrio concorrenziale e pluralismo di voci. La regolamentazione del
crescente settore dei social media sarà necessaria.

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Antitrust):

- L'Autorità Antitrust, istituita nel 1990, impedisce posizioni dominanti o
monopolistiche, tutelando la concorrenza e i consumatori. Le sue
decisioni sono appellabili dinanzi ai T.A.R.

Altre Autorità di Rilievo:

- Diverse autorità includono l'ARERA (energia elettrica e gas), il
Garante della Privacy, l'ANAC (anticorruzione), tutte con specifici compiti
e ambiti di intervento.

Agenzie Nazionali:
- Agenzie come ARAN, ANVUR e l'Agenzia delle Entrate operano con
autonomia tecnica. L'Agenzia delle Entrate, distaccatasi dal Ministero,
svolge compiti fiscali con un grado di indipendenza. Altre Agenzie
riguardano la viabilità (ANAS), l'aviazione civile (ENAC), il digitale
(AGID), il supporto alle imprese estere (ICE) e la salute (AGENAS).