162 Revista Derecho del Estado NORMA CONSTANZA OSPINA MOSQUERA

6. Las grandes declaraciones morales res deberes de formación, participación y

no son ya instrumentos suficientes para
combatir la propagación del racismo y la
concertación a todos los niveles de la em,
presa. La nueva frontera de la gestión
Evolución histórica de la jurisdicción
xenofobia. Los diques más sólidos se cons- empresarial se llama responsabilización. administrativaen el Derecho mexicano
truyen luchando contra la desocupación, 9. Los medios son contrapeso indis-
la marginalización, la degradación de las pensable para el funcionamiento de las
periferias urbanas, e informando objeti- democracias. Al mismo tiempo que es
vamente a los ciudadanos. necesario que los periodistas se pregun-
7. La República no se contenta con la ten acerca de los límites justos de la Ji.
pura moral individual, sino que se es- bertad de prensa, es imperativo que la
fuerza por extenderla a las políticas so- información escrita sea reforzada y su
ciales de solidaridad, de reducción de las calidad sea mejorada frente al poder cre- INTRODUCCIÓN administrados, así como la mayor injerencia
desigualdades, de formación de los hom- ciente de la televisión. de· ésta en la conducción del desarrollo
bres, sin las cuales el porvenir se trans- 10. Ante el desastre ecológico se im- En el análisis de la administración públi- de los países. Lo anterior ha traído como
formaría en una selva violenta de intereses pone la responsabilidad de proteger el ca podemos advertir que, a la par de los consecuencia, por una parte, el "desgas-
privados. ambiente. Pero no hay que hacérse ilu- · procesos de reforma administrativa, se te" de los organismos gubernamentales,
8. El universo de la empresa debe con- siones: para evitar la muerte del planeta han creado nuevas instituciones dentro lo que a su vez ha ocasionado la dismi-
tribuir a la construcción de un mundo más de nada sirven las imprecaciones moralistas del Derecho Administrativo que se ca- nución de la legitimidad de los regíme-
justo y respetuoso del ser humano. Esto contra el capitalismo de la técnica. Más racterizan, sobre todo en esta última nes a los ojos de los gobernados, y, por
no significa un llamamiento a su genero- bien habrá que acudir a las nuevas tecno- época, por buscar la eficiencia adminis- otra, ha puesto en evidencia la ineficiencia
sidad, que es incompatible con la realidad logías inteligentes, a la transparencia, a trativa y la salvaguarda de los derechos del Estado para llevar los destinos del
de los negocios, sino pretender que en la la competencia de los mercados, a un de los ciudadanos. país a buen término, cuando fracasa lue-
empresa se vaya hacia un nuevo contrato poder más grande de la tecnociencia con- El enorme fenómeno de crecimiento go de absorber funciones que no le co-
social y en pos de compromisos inteligen- vertida en virtud. de la administración pública, al grado de rresponden y para la cuales no está
tes: menos dirigismo patronal a cambio prácticamente confundir el término go- realmente diseñado1•
de una menor rigidez sindical; mayor fle- GABRIELE INVERNIZZI bernado con el de administrado, ha re- Lo anterior ha traído como consecuencia
xibilidad de las gentes a cambio de mayo- Traducido de L'Espresso, Milán, mayo 16 de 1993. percutido en la ampliación del campo de la neoliberalización de la actividad esta-
estudio del Derecho Administrativo, aun tal, que en México no ha significado otra
con la actual tendencia que se ha seguido cosa que la desincorporación y repriva-
tanto en México como en otras partes del tización de actividades que eran propias
mundo, orientada principalmente a la dis- del Estado o que siendo de los particula-
minución de las actividades desarrolla- res llegaron a ser de éste.
das por empresas de participación estatal Es importante recordar en este momen-
mayoritaria y algunos otros órganos del to que uno de los presupuestos del Estado
llamado sector paraestatal. de Derecho es que los ciudadanos que de
Sin embargo, el principal punto de dis- él hacen parte, cuenten con mecanismos
cusión existente entre los promotores de tendientes a proteger sus derechos de los
la intervención estatal en los diversos actos de la administración, y además que
ámbitos de la vida social y aquellos que el ordenamiento jurídico establezca los
se oponen a ella, se encuentra en el au- canales para el control de dichos actos.
mento de las actividades de la adminis- En ello pues, radica la importancia de
tración dentro de la esfera jurídica de los la justicia administrativa, y es a la evolu-

Revista Derecho del Estado Nº2, julio 1997

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ción, formación y desarrollo de esta ju- de Cuentas; una de sus finalidades sería encargadas de la recaudación de impuestos Teodosio Lares es el artífice del pri-
risdicción en el Derecho mexicano que arreglar la jurisdicción económica y con- para ejercitar la facultad económica coac- mer intento por introducir un Consejo
dedicamos esta breve presentación. tenciosa en ese ramo 7• tiva, sin injerir en la jurisdicción conten- de Estado, este sí de corte francés!";
En desarrollo de dicho precepto, fue ciosa propia de los jueces. intento que se concretó en una ley de 25
expedida la ley de 29 de diciembre de En 1843, con una forma de Estado de mayo de 1953, más conocida como la
1936, que introdujo en su artículo 2 frac- centralista, se expidieron las Bases para Ley de Lares, que le otorgó a este órga-
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ción III un medio de impugnación ante la Organización Política de la República no competencia para conocer de distin-
MEXICANO los órganos judiciales denominado "re- Mexicana, que fueron sancionadas por el tas materias 15, y le dio una organización
clamo", destinado a objetar las resolu- general Antonio López de Santa Anna el y procedimiento a la manera de los mo-
En México, lo tradicional ha sido que los ciones de las expropiaciones decretadas 12 de junio de 1843. Al tenor del artículo dernos órganos de jurisdicción conten-
tribunales judiciales ordinarios resuelvan por el presidente de la República o por 115 de estas bases se estableció que sub- cioso-administrativa 16. Fue este uno de
las cuestiones contencioso administrativas2. los gobernadores de los Estados, «por sistirían los Tribunales de Hacienda den- los dos Consejos de Estado al estilo fran-
Históricamente encontramos que en la objeto de general y pública necesidad»8• tro de la esfera del poder judicial 11; y el cés que registra el siglo xrx para México,
época colonial, las Audiencias reales de Sin embargo, sólo puede hablarse de artículo 118, fracciones IV y v, atribuyó a el de la Ley Lares y el del Imperio de
Indias conocían de los reclamos que ha- un verdadero Contencioso Administrati- la Suprema Corte de Justicia el conoci- Maximiliano, que fueron de vida efímera
cían los particulares de los actos o decre- vo hasta 1836, cuando el Congreso en miento de las disputas sobre contratos y respecto de los cuales no hay certeza
tos del virrey o de los gobernantes; y en funciones de constituyente expide una autorizados por el Supremo Gobierno y de si llegaron a dictar sentencias. Sin
1789 se creó la Junta Superior de Ha- nueva ley fundamental, dividida en siete las demandas judiciales entre departa- embargo, la vida de este órgano fue cor-
cienda como Corte de apelación especial estatutos, razón por la cual a este mentos o entre un departamento y un ta, así como la de las demás leyes sobre
para resolver aquellos asuntos en los que ordenamiento, de corte centralista, se le particular, cuando éstas se redujecen a administración de justicia expedidas en
se vieran involucradas las restas o el era- conoció también como Constitución de un juicio meramente contencioso. 1852, y toda la legislación expedida en el
rio real.'. las Siete Leyes9• La ley quinta de este En 1847 se restauró el sistema federal período del general Santa Anna, que fue
. La Constitución federal de 1824, al estatuto, en su artículo 12, fracción vr, y se declaró en vigor la Constitución de dejada sin vigor por una disposición de 25
referirse a las competencias de la Supre- otorgó competencia a la Suprema Corte 1824, con algunas reformas. Conforme a de noviembre de 1855, conocida como la
ma Corte de Justicia, le otorgó a ésta, en de Justicia para conocer de «las disputas dicho ordenamiento los Tribunales del Ley Juárez sobre Administración de Jus-
su artículo 137, fracción n, la facultad judiciales que se promuevan en relación poder judicial serían los encargados de ticia, promulgada con ocasión del triunfo
para «terminar las disputas que se susci- con los contratos o negociaciones cele- conocer el contencioso tributario dentro de la Revolución de Ayutla".
ten sobre contratos o negociaciones ce- bradas por el Supremo Gobierno, o lle- del procedimiento establecido para la tra- El 15 de mayo de 1856 Ignacio
lebradas por el Supremo Gobierno o por vadas a cabo por su orden expresa, así mitación de todos los litigios que se sus- Comonfort, en ejercicio de facultades pre-
sus agentes»4• Tradicionalmente se ha con-. como de los asuntos contenciosos perte- citaran con motivo de la aplicación y sidenciales, expidió el Estatuto Orgánico
siderado el artículo 116 fracción rx del necientes al patrimonio de que goce la cumplimiento de las leyes federales12• Provisional de la República Mexicana, el
mismo ordenamiento, como una remi- Nación». Esa misma ley hizo reaparecer Bajo la presidencia del general Santa cual en su artículo 98 concedía a los Tri-
niscencia de la Constitución de Cádiz, los Tribunales de Hacienda como órga- Anna en 1853 se elaboraron las Bases bunales del poder judicial el conocimien-
pues regulaba, aunque en forma insufi- nos del Poder Judicial de la República, y para la Administración de la República to de la jurisdicción administrativa, y a la
ciente, un Consejo de Estado como órga- las sentencias que éstos proferían eran hasta la Promulgación de la Constitución, Suprema Corte de Justicia le encomendó
no consultivo del Presidente de la susceptibles de ser impugnadas en últi- en cuyo artículo 9 se consagraba una vaga «terminar con las disputas que se susciten
Republica5; la doctrina mexicana, equívo- ma instancia ante la Suprema Corte de noción del contencioso administrativo. Se sobre contratos o negociaciones celebra-
camente en nuestro parecer, ha conside- Justicia 10• creó un Consejo de Estado que tendría dos por el supremo gobierno o por sus
rado a este como un Consejo de Estado Con base en los artículos 1 y 18 de la ley funciones de asesoría y consulta respecto agentes».
de tipo francés6• quinta, se expidió la ley de 20 de enero de de los diversos ministerios gubernativos, Más adelante, en la Constitución de
En 1835 se expidieron las Bases Cons- 183 7, que confirmó la competencia del po- competencia que se buscó ampliar a tra- 1857, con la creación del juicio de ampa-
titucionales de 23 de octubre del mismo der judicial de la República para conocer vés de ordenamientos posteriores, en un ro, se pensó [Link] mecanismo como. un
año, y su artículo 14 preveía la existen- de los asuntos contencioso-hacendarios y intento por convertirlo en un órgano juris- remedio para controlar la actividad ad-
cia de una ley para organizar el Tribunal señaló la competencia de las autoridades diccional de justicia retenida 13. ministrativa; se esperaba· que el amparo
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supliera y rebasara con ventaja el siste- conocimiento de las cuestiones adminis- criminal que se suscitaren sobre el cum- administrativo se hallaba comprendido en
ma contencioso administrativo de Tribu- trativas, y el artículo 2 determinó la ma- plimiento y aplicación de las leyes fede- las controversias civiles en sentido am-
nales Administrativos situados en el poder teria de la jurisdicción contenciosa rales. plio, y basada en ello, tanto la ley orgáni-
ejecutivo. administrativa sobre la base de un con- El 8 de agosto de 1917 se promulgó la ca del poder judicial federal de 1934 como
Una vez descartado el modelo fran- tencioso subjetivo21• Ley Reglamentaria de los artículos 103 y la de 1936 en su artículo 42 fracción 1,
cés, surgió entonces otra controversia res- A partir de la caída del Segundo Impe- 107 de la Constitución Federal", mediante señalaron entre la competencia de los juz-
pecto del procedimiento mediante el cual rio, fue el juicio de amparo el medio de la cual se reglamentaron dos vías proce- gados de distrito la de conocer en primera
los Tribunales Federales debían de cono- protección de los derechos de los particu- sales para la solución de las controver- instancia de las controversias suscitadas
cer las controversias administrativas. Una lares que más se utilizó con apoyo en el sias administrativas: la primera de ellas, por la aplicación de leyes federales, cuan-
corriente sostenía que, de acuerdo con el principio de la legal aplicación de la nor- el juicio de amparo; y la segunda, el re- do deba decidirse la legitimidad o subsis-
artículo 97 fracción I de la Constitución ma consagrada por la Constitución de 1857. curso de súplica ante la Suprema Corte tencia de actos dictados o procedimientos
de 1857, el órgano jurisdiccional sola- La interpretación del artículo 97 fracción de Justicia, con lo que se configuró una seguidos por autoridades administrativas.
mente podría ser un Tribunal del poder I de dicho ordenamiento, otorgó el funda- tercera instancia en el proceso adminis- El 27 de agosto de 1936 se expidió la
judicial federal y el medio o vía, el juicio mento constitucional a los Tribunales del trativo. Así pues, el recurso de súplica y Ley de Justicia Fiscal", que creó el Tri-
de amparo18; la otra corriente, si bien poder judicial federal para conocer de las el juicio de amparo se convirtieron en bunal Fiscal de la Federación como un
aceptaba que los Tribunales del poder controversias administrativas al aplicar las dos vías paralelas pero diferenciadas: el típico tribunal administrativo de acuerdo
judicial eran los órganos competentes, leyes de amparo de 1861 y 186922• amparo se consideró entonces como un con el modelo francés e introdujo ele-
creía que las controversias administrati- Sin embargo, consideramos que la fi- «proceso administrativo ordinario ante mentos del contencioso administrativo
vas debían ser sustanciadas por otro me- gura del amparo nunca pudo suplir la los Tribunales federales» (artículo 130 continental europeo en el sistema tradi-
dio distinto del juicio de amparo19• función del contencioso administrativo, de la citada ley de amparo) y la súplica cional judicialista.
La Suprema Corte de Justicia y la le- ya que éste se asemeja más a un tipo de como un recurso para combatir en se- Se trataba de un Tribunal situado en la
gislación posterior a 1857 siguieron la contencioso objetivo en el que se ataca gunda instancia las sentencias dictadas esfera del poder ejecutivo encargado de
tesis judicialista, es decir, aquella que el acto general, del cual se pretende la por los Tribunales federales24• resolver controversias administrativas, es-
sostenía que no era factible tramitar en anulación, así como la cesación de sus El trámite del proceso administrativo pecialmente en materia fiscal; ya que,
juicio y con procedimiento ordinario las efectos -similar a la acción de nulidad tenía su primera instancia ante los jueces según el artículo 18 de la ley en men-
impugnaciones de los actos administrati- consagrada en el artículo 84 del Código de distrito, su fallo era susceptible de ser ción, dictaba sus fallos en representa-
vos que violaran las leyes federales; así Contencioso Administrativo-, quedan- impugnado mediante apelación ante los ción del ejecutivo de la Unión, aunque
mismo, no era dable que el ejecutivo pu- do sin acción el que podríamos llamar tribunales unitarios de circuito; y contra sería independiente de la Secretaría de
diera crear un contencioso administrativo, "contencioso subjetivo", dirigido a los dicha sentencia de segunda instancia pro- Hacienda y de cualquier otro órgano ad-
ya que el poder ejecutivo no podía asumir actos u omisiones de la administración cedían tanto el juicio de amparo como el ministrativo. Por ello debemos conside-
funciones jurisdiccionales, y si así lo hi- que causan un perjuicio, pero en los cua- recurso de súplica, entre los cuales podía rarlo como un tribunal administrativo de
ciera estaría violando la Constitución", les fundamentalmente se busca el resta- optar el particular afectado; sin embar- justicia delegada; y debemos agregar, ade-
En el año de 1864, en la época conoci- blecimiento o reparación del derecho o go, la autoridad administrativa sólo dis- más, que fue un tribunal de simple anu-
da como el Segundo Imperio, con un de- situación jurídica. ponía de la súplica para impugnar la lación, ya que inicialmente se limitó el
creto de 4 de diciembre del citado año, La Constitución de 1917 siguió la misma sentencia en segundo grado25• efecto de sus fallos a la anulación del
se creó un Consejo de Estado según el ruta que su antecesora de 1857 y reforzó El contencioso administrativo, inclui- acto administrativo impugnado.
modelo continental europeo, que entre la institución del amparo. El artículo 104 do el contencioso tributario, durante el En 1938 se promulgó el Código Fiscal
otras atribuciones tenía la de crear un continuó con el sistema judicialista, pues período 1919-1934 permaneció en la es- de la Federación27 que reprodujo básica-
Tribunal de lo contencioso administrati- su fracción ,, al igual que la misma del fera competencia} del poder judicial fe- mente los principios generales de la Ley
vo. El 1 de noviembre de 1865 se expidió artículo 97 de la Constitución de 1857, deral, pero a su lado subsistieron los de Justicia Federal y no alteró ni la es-
la Ley sobre lo Contencioso administra- omitió mencionar la materia administra- procedimientos de autotutela de la admi- tructura ni la competencia del Tribunal
tivo que reguló lo relativo a un Tribunal tiva, otorgando así competencia a los Tri- nistración activa. Fiscal de la Federación.
de «jurisdicción retenida»; el artículo 1 bunales dela Federación para conocer de Así pues, la doctrina y la jurispruden- Fue sólo hasta 1946 cuando se logró
de dicha ley prohibió al poder judicial el todas las controversias del orden civil y cia mexicana interpretaron que el proceso dar fundamento constitucional a los tribu-
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nales administrativos, y en especial al Tri- con un segundo párrafo en su fracción I En 198734 se quita del ya mencionado a que se refiere la fracción xxrx-u del
bunal Fiscal de la Federación, a través de estableciendo allí la base para la crea, artículo 104 (que forma parte del articula- artículo 73 y en los casos en que lo ·
la reforma a la fracción I del artículo 104 ción de tribunales administrativos fe. do del capítulo relativo al poder judicial señalen las leyes. La revisión de dichas
constitucional28, y se consiguió establecer derales; además conservó la facultad federal) esa base de los tribunales admi- sentencias se somete al trámite que para
que todo Tribunal Administrativo debía de revisión de la Suprema Corte de nistrativos; y se la traslada a la nueva la revisión en amparo de doble instan-
ser independiente de los órganos de la Justicia de la Nación, confirmando con fracción xxrx-n del artículo 73 constitu- cia dispone la ley reglamentaria de los
administración activa. Con fundamento en ello el «sistema mixto de jurisdicción cional, relativo a las facultades del Con- artículos 103 y 107 constitucionales. La
dicha reforma, el Congreso de la Unión administrativa» que acabamos de men- greso de la Unión. En ese mismo año resolución que sobre dichos asuntos dicten
expidió una ley para crear un recurso con- cionar. Esta reforma del año 68 introdu- 198735 se reformó el artículo 116 de la los tribunales colegiados no es suscepti-
tra las sentencias del Tribunal Fiscal de la jo también modificaciones a la Ley Constitución, y en la fracción IV se fija el ble de ulterior recurso, es decir, se cons-
Federación, que se surtiría ante la Supre- Orgánica del Poder Judicial Federal y a apoyo para la creación de tribunales de tituyen en cosa juzgada formal y material.
ma Corte de Justicia. la Ley de amparo, estableciendo el ampa- lo contencioso administrativo en los Es- En 1988 se modificaron la Ley de Ampa-
. Luego de haberse creado el Tribunal ro uniinstancial contra las sentencias tados, constitucionalizando así la exis- ro, la Ley Orgánica del Poder Judicial, el
Fiscal de la Federación en 1936, se em- definitivas dictadas por los tribunales tencia de tribunales de lo contencioso Código Fiscal y la Ley Orgánica del Tri-
pezó a forjar la idea de los tribunales administrativos. administrativo en las entidades Federativas, bunal Fiscal de la Federación, con el ob-
administrativos. La Ley Orgánica del Tri- El 26 de enero de 1971 se promulga la · ya que con anterioridad a esta reforma jeto de establecer las bases legales para
bunal Fiscal de la Federación del 24 de ley que crea el Tribunal de lo Conten- habían sido creados los Tribunales de los la aplicación de la reforma constitucio-
diciembre de 1966 en su artículo 1 deter- cioso Administrativo del Distrito Fede- Estadosde Colima, Guanajuato, Tamaulipas, nal anteriormente descrita.
minó que el Tribunal tendría el carácter ral, que cristaliza la reforma constitucional Jalisco, Estado de México y Sinaloa. Así
de órgano dotado de plena autonomía, antes mencionada, misma que fue publi- pues, la reforma del texto del artículo 116
superando así la concepción con que di- cada el 17 de marzo siguiente en el Diario adaptó el régimen constitucional a una LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
cho organismo fue introducido en la Ley Oficial de la Federación. La creación de circunstancia real, cual era la existencia FRENTE AL CONTROL
CONSTITUCIONAL
de Justicia Federal, que lo consideraba este Tribunal significó la aparición del de tribunales locales de jurisdicción ad-
como ya lo dijimos antes, un órgano de primer órgano de jurisdicción adminis- ministrativa, tratando así de articular un
"jurisdicción delegada". En 196729, otra trativa en México con competencia ge- sistema nacional de justicia administra- En el sistema mexicano, el único órgano
reforma modifica el texto de ese artículo nérica, y al cual se le atribuyó la facultad tiva". con capacidad para decidir sobre la
104 y se incluye la base para poder crear imperativa para imponer el cumplimiento Esta reforma de 1987, sin embargo, mi- constitucionalidad de la totalidad de las
en el Distrito Federal un Tribunal Admi- de' sus decisiones y el orden dentro del nimiza la estatura procesal de los tribuna- normas del ordenamiento jurídico es la
nistrativo. procedimiento. La sentencia protectora les, reduciendo el proceso de dos instancias Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El anteriomente mencionado artículo del administrado dictada en el proceso a sólo una. Trasladando esa segunda ins- En consecuencia, el Tribunal Fiscal de la
104 fracción I fue nuevamente reformado ante el Tribunal de lo Contencioso Admi- tancia en contra de las sentencias del Tri- Federación no tiene dentro de sus atribu-
el 28 de octubre de 1968, y en su texto ya nistrativo del Distrito Federal, es exigi- bunal en revisión ante los tribunales ciones ni el control de la constitucionalidad
se empezó a hablar con toda precisión de ble mediante un procedimiento similar al colegiados de circuito -pertenecientes éstos de las leyes, ni la interpretación directa
Tribunales de lo Contencioso Adminis- contenido por la ley de amparo31• a la jurisdicción ordinaria-, cuando es la del texto constitucional cuando se en-
trativo, con plena autonomía para dirimir En 197 8 se expidió la Ley Orgánica del autoridad la parte inconforme, y con el cuentre estudiando la nulidad de un acto
controversias entre las administraciones Tribunal Fiscal de la Federación32, cuyo juicio de amparo si la inconformidad pro- administrativo que ha sido puesto a su
federal o distrital y los particulares, seña- principal propósito fue la desconcentración venía de los particulares. consideración, de tal manera que en sus
lando que la ley establecería posterior- territorial del Tribunal a través de la creación El artículo 104 es objeto de otra refor- sentencias no puede declarar la nulidad
mente su organización, funcionamiento, de Salas Regionales, y en forma paralela ma que le adiciona la fracción 1-B, en la de un acto administrativo por encontrar-
procedimiento y recursos. al programa de desconcentración admi- cual se asigna a los tribunales colegiados lo contrario a la Constitución, pero sí po-
En esta nueva modificación se acoge nistrativa emprendido por gobierno fe- de circuito el conocimiento del recurso drá hacerlo si éste es contrario a la ley.
constitucionalmente el sistema mixto de deral de la época, y específicamente del de revisión interpuesto contra las resolu- Desde cuando fue creado el Tribu-
justicia introducido en la reforma de programa de regionalización de la Secre- ciones definitivas dictadas por los tribu- nal Fiscal de la Federación se invocó
194630; el artículo 104 fue adicionado taría de Hacienda33• nales de los contencioso administrativo en el procedimiento seguido ante él la
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inconstitucionalidad de las leyes aplica- nistrativa ninguna vía para proteger sus dad administrativa. La vigente legislación Pasando al aspecto de su remunera-
das por los organismos administrativos derechos frente a dichos actos. fiscal ya no menciona que las sentencias ción, ésta se encuentra equiparada con la
como una causal de nulidad de los actos Lo anterior, trae como consecuencia del Tribunal se dicten en nombre del pre- de los magistrados de los tribunales su-
impugnados. Se discutía entonces si el que el ciudadano mexicano afectado con sidente de la República, con lo cual se periores de justicia, lo cual indica que
Tribunal podía dictar fallos de nulidad un acto de la administración que sea quitó el fundamento legal que hacía pen- recibirán iguales emolumentos, y que és-
fundándose en la inconstitucionalidad de violatorio de la Constitución, aunque no sar que el Tribunal Fiscal de la Federa- tos no pueden ser disminuidos durante el
las leyes aplicadas. Luego de diferentes directamente de la ley, deba procurar la ción era parte del poder ejecutivo. ejercicio de su cargo, conforme a lo dis-
pronunciamientos contradictorios, el pleno protección de sus derechos a través del Para algunos tratadistas como Fix- puesto por el artículo 73, fracción vr nu-
del citado Tribunal intervino con objeto amparo y no ante la jurisidicción admi- Zamudio, lo verdaderamente importante meral 4 de la Constitución.
de dar uniformidad a la jurisprudencia, nistrativa a través de una acción típica del de los tribunales es que sean autónomos, I
Finalmente, en el punto de la respon-
sobre la presunta facultad del Tribunal contencioso administrativo37, que sería en es decir, que puedan decidir en forma sabilidad, los magistrados son responsa-
para dictar sentencias de anulación por nuestro parecer el camino ideal para solu- imparcial y supra partes, restándole im- bles por sus opiniones en las sentencias,
inconstitucionalidad de la ley, triunfando cionar este tipo de conflictos, ya que si portancia al hecho de que «se encuentre cuando éstas sean contrarias a la juris-
la tesis que no consideraba ello posible. bien en la Suprema Corte de Justicia y los dentro o fuera de la esfera de la propia prudencia, ya que en este caso deberán
Dada la incompetencia del Tribunal Tribunales de Circuito existen salas espe- administración y que pertenezca o no al rendir un informe a la Suprema Corte de
Fiscal de la Federación para realizar fun- cializadas para conocer de estos amparos, departamento judicial»39• Justicia, exponiendo las razones de su
ciones de control constitucional respecto dichas corporaciones pertenecen a la lla- De conformidad con la anterior posición posición, y si persisten en ella y la ju-
de los actos administrativos inconstitu- mada jurisdicción ordinaria, y no a la con- debemos reflexionar entonces sobre aque- risprudencia no es cambiada, se les im-
cionales, la impugnación de los mismos tencioso-administrativa, desdibujándose la llos aspectos que garantizan la indepen- pondrá una sanción administrativa
sólo puede ser intentada a través del jui- especialidad de la jurisdicción. dencia, autonomía, eficacia y dignidad (artículos 259-262 del Código Fiscal de
cio de amparo bi-instancial o ante los Es importante recalcar en este punto de los tribunales administrativos. Dichas la Federación). Así mismo, les es apli-
jueces de distrito (artículo 114 fracción I que la realidad mexicana ha hecho ver garantías son: el sistema de designación, cable el artículo 111 constitucional, que
de la ley de amparo). que el amparo no puede subsumir todos la estabilidad, la remuneración y la res- consagra la facultad del presidente de la
Así pues, como se deduce de lo ante- los medios de defensa de los particulares ponsabilidad de los magistrados admi- República de solicitar a la Cámara de
rior, en México se optó por un sistema de frente al poder público, y que es necesa- nistrati vos": Diputados su destitución por mala con-
control concentradode la constitucionalidad, rio delimitar y precisar ésta y otras insti- En cuanto al primer aspecto, es decir, ducta, previa audiencia privada del ma-
para prevenir los posibles conflictos que tuciones procesales de protección38• el sistema de designación, los magistra- gistrado con el presidente, para que éste
pueden suscitarse cuando diferentes ór- Como lo mencionábamos en el acápite dos del Tribunal Fiscal de la Federación, pueda apreciar "en conciencia" la justifi-
ganos se ocupan de esta tarea; se dejó dedicado a la ubicación histórica de los son nombrados por el presidente de la cación de su solicitud; y si tanto esa cá-
entonces el monopolio de esta labor a la tribunales administrativos, al momento de República para períodos de 6 años con la mara como posteriormente la de senadores
Suprema Corte de Justicia, por conside- creación del Tribunal Fiscal de la Federa- aprobación del Senado y en sus recesos, declaran por mayoría de votos justifica-
rar que de esta forma no se presentarán ción, la Ley de Justicia Federal de 1936 por una comisión permanente del Con- da la petición, el magistrado quedará des-
contradicciones en la actividad de inter- declaró en su artículo 1 que dicho órgano greso de la Unión. tituido de su cargo.
pretación de la Constitución. dictaría sus fallos en representación del En cuanto a su estabilidad, si al térmi- Ahora bien, aunque con lo anterior se
Así las cosas, el Tribunal Fiscal de la ejecutivo de laUnión, pero que sería in- no de su período el magistrado es nueva- pueda adoptar la postura de que estos tri-
Federación y los demás órganos que con- dependiente de cualquier autoridad admi- mente designado mediante el mismo bunales no pertenecen al poder ejecutivo,
trolan la actividad de la administración nistrativa; con ello, se creaba un típico sistema, sólo podrá ser removido en los sí debe recalcarse que pertenecen a un
son meros controladores de la legalidad, tribunal de justicia delegada, que dictaba casos y mediante el procedimiento para sistema particular de justicia administra-
mas no de la constitucionalidad, presen- sus resoluciones en nombre del presiden- los jueces y magistrados "inamovibles" tiva en el que sus resoluciones son revisa-
tándose la situación de que si un particu- te de la República, es decir, formalmente del poder judicial de la Federación que das por el poder judicial federal, es decir,
lar se ve afectado por un acto de la se encontraba enclavado en la esfera del prevé la Constitución. Lo anterior signi- no son tribunales decisorios de última ins-
administración que es ilegal y a la vez es poder ejecutivo, aunque se decía contaba fica que una vez reelectos, ya no tendrán tancia, sino que sus decisiones llegan a una
violatorio de la Constitución, no encon- con plena autonomía para dictar sus fa- un período sino que su permanencia se Corte de jerarquía superior dentro de la
trará en la jurisdicción contenciso admi- llos, por no depender de ninguna autori- torna vitalicia. estructura del poder judicial federal. Sién-
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cia de la Suprema Corte de Justicia y la de tivas del derecho público en la segunda mitad del peligrosos, desecación de pantanos, reparación 19. José ALGARA, "Historia de lo contencioso-
los tribunales colegiados que funcionen siglo xx. Homenaje a Enrique Sayagués Laso. de daños en caminos, canales, ferrocaminos y administrativo", Revista de Legislación y Juris­
dentro de su jurisdicción territorial. Madrid: Instituto de Estudios Locales, 1969, pp. peajes para conservación, designación del pre- prudencia (México, agosto-diciembre de 1889),
Así pues, en el ordenamiento mexica- 77-78. cio a objetos de primera necesidad, diques y pp. 187-189.
limpia de canales y acequias, medidas para la 20. Esta posición se conoció como la Tesis Vallarta,
no no encontramos una jurisdicción ad- 3. ALFONSO NAVA NEGRETE, "Panorama de la re-
forma Procesal Administrativa Local". En: Estu­ provisión en los lugares en que expendían obje- expuesta por Ignacio Luis Vallarta, presidente de
ministrativa autónoma, perteneciente tos de primera necesidad, patentes y privilegios, la Suprema Corte de Justicia, sostenida en los
dios en memoria de Nieto Alcalá Zamora y Castillo,
claramente al poder judicial, con una je- pp. 224-229. ejercicio de profesiones e industrias, concesio- negocios llevados a conocimiento de la corpora-
rarquía de órganos y procedimientos que 4. Fix-ZAMUDIO, Op. Cit., p. 77. nes; así como la competencia de la autoridad, ción entre 1878 y 1879 y se pueden consultar en
integre la gran parte de los litigios entre 5. FELIPE TENA RAMfREZ, Leyes fundamentales de modificación de tarifas, violación de derechos los Votos del ciudadano Vallarta, publicados por
México, 1808­1987, México: Porrúa, 1987, pp. en las autorizaciones o concesiones, cuestiones la Imprenta de Francisco Díaz de León, en 1879,
el Estado y los particulares, y que ade-
88y 185. sobre aplicación de bienes de los ayuntamientos pp. 376-383. Cfr. "Amparo pedido contra la de-
más cuente con la facultad de dictar sen- y establecimientos públicos, concesión de gra- claración de caducidad hecha por la autoridad
6. ANTONIO CARRILLO FLóREZ, La justicia federal y
tencias de nulidad, apoyado en normas la administración pública. México: Porrúa, 1972, dos, suspensión y destitución de empleados e administrativa de la concesión de un ferrocarril".
de carácter constitucional. pp. 172; y también DOLORES HEDUAN VIRUES, Cuar­ imposición de penas disciplinarias. 21. Fix-ZAMUDIO, o». cu.. p. 86; y ARMIENTA
Por el contrario, la llamada justicia ta década del Tribunal Fiscal de la Federación. 16. Esta ley de Lares creó dentro del Consejo de CALDERÓN, Op. Cit., pp. 73-74.
administrativa mexicana implica tribu- México: Asociación Nacional de Abogados, 1971, Estado una sección de lo contencioso adminis- 22. HuMBERTO BRICEÑO SIERRA, "Competencia de
trativo compuesta de cinco consejeros abogados los tribunales administrativos". Jurídica, Nº 10
nales administrativos que, desde el pun- p. 29.
(México, 1972), p. 111. 1
7. GONZALO ARMIENTA CALDERÓN, El proceso tri­ nombrados por el presidente de la Répública (ar-
to de vista normativo, cuentan con "plena tículo 4). Así mismo separó en forma rígida los 23. Publicada en el Diario Oficial de la Federa­
butario en el Derecho mexicano. México: Textos
autonomía", pero que no conocen de todo Universitarios, 1977, p. 60. ámbitos de competencia de las autoridades admi- ción, del 22 de octubre de 1917.
el campo administrativo, ya que la ma- 8. Fix-ZAMUDIO, Op. cu., p. 79. nistrativas y judiciales, y a estas últimas les pro- 24. El recurso de súplica desapareció al ser supri-
yor parte de las materias son competen- 9. Consideramos que por sus características, en hibió conocer de las cuestiones contenciosas mido el artículo 104 constitucional por reforma
administrativas. El procedimiento se encontraba publicada en el Diario Oficial de la Federación,
cia de la jurisdicción ordinaria, además estricto sentido, no puede tenerse este estatuto
como una Constitución, sino apenas como un en el capítulo II de la ley y se componía de tres de 18 de enero de 1934.
de que las resoluciones expedidas por fases, la primera de ellas denominada "volunta- 25. Fix-ZAMUDIO, Op. cu.. p. 82.
simple conjunto de Leyes Fundamentales.
los tribunales administrativos pueden ser 10. FELIPE TENA RAMÍREZ, Op. Cit., p. 202. ria" (artículo 27) donde se presentaba una memo- 26. Publicada en el Diario Oficial de la Federa­
impugnadas ante los tribunales judicia- 11. Josa MIGUEL QUINTANA, "Reseña histórica del ria expresando allí el objeto de la reclamación. ción, de 31 de agosto de 1936.
les ordinarios". contencioso fiscal en México". JUS, Nº 56 tomo En las siguientes fases se establecía un traslado al 27 Publicada en el Diario Oficial de la Federa­
· Debemos aclarar sin embargo, que si X (México, marzo de 1943), p. 204. procurador, una etapa probatoria, y un término ción, del 31 de diciembre de 1938, y entró en
12. ALFONSO NAVA NEGRETE, Derecho Procesal para alegatos de conclusión (artículo 20), presen- vigor el 1 de enero de 1939.
bien en México la jurisdicción de lo con- tados los cuales se dictaba una resolución moti- 28. Publicada en el Diario Oficial de la Federa­
Administrativo. México: Porrüa, 1959, p. 65.
tencioso administrativo no es competen- 13. lbid., p. 276; también DOLORES HEDUAN VIRUES, vada de la sección que para que fuese ejecutable ción, del 31 de diciembre de 1946 y puesta en
te para conocer de todos los litigios en Op. cu.. p. 31. era necesario que estuviera conforme tanto de las vigor a partir del 10 de enero de 1947.
que el Estado sea parte, paralela a ella 14. GUILLERMO MARGADANT, Introducción a la partes como de los ministros "magistrados" (artícu- 29. Diario Oficial de la Federación, del 25 de
encontramos la jurisdicción administra- historia del Derecho Mexicano. México: UNAM, lo 21 ). En cuanto a los recursos que se podían octubre de 1967.
interponer en este procedimiento, uno era el de 30. Diario Oficial de la Federación, de diciem-
tiva federal, e incluso la civil de la Fede- 1971.
15. Entre ellas, los conflictos que se suscitaran apelación, que era tramitado por la sección del bre 30 de 1946.
ración, además de los diferentes órganos contencioso y resuelto por el gobierno en Conse- 31. Fix-ZAMUDIO, Op. cu., p. 85.
en el desarrollo de obras públicas, resarcimiento
que a nivel de las entidades federativas por daños en la realización de los trabajos públi- jo de Ministros, cuya decisión era definitiva y se 32. Publicada en el Diario Oficial de la Federa­
tienen competencia para conocer de di- cos, ajustes públicos, remates, adjudicaciones e ejecutaba sin recursos (artículos 22-25); además ción, el 2 de febrero de 1978.
chos conflictos. indemnización del gobierno por incumplimien- existía el recurso de aclaración para depurar las 33. Desde entonces, el Tribunal Fiscal de la Fe-
to; conocía además de las demandas del Erario resoluciones contradictorias o ambiguas, y el de deración funciona en primera instancia por me-
contra los administradores y de éstos entre sí nulidad, que procedía contra las actuaciones por dio de las salas regionales, para cuya instalación
NORMA CONST ANZA OS PINA MOSQUERA
Abogada cuando estuviera interesado el Fisco, de la con- defecto de procedimiento o contra resoluciones se dividió el país en once regiones. Las salas
Universidad Externado de Colombia. tabilidad de las oficinas, de la recaudación, pago definitivas (artículo 41). regionales, una por cada región excepto la metro-
y liquidación de contribuciones, del reconoci- 17. HuMBERTO BRICEÑO SIERRA, "Competencia de politana con seis salas, absorbieron la competen-
miento, liquidación y pago de la deuda pública, los Tribunales Administrativos". Revista del Tri­ cia de las salas en la antigua Ley Orgánica del
1. EDUARDO GARCfA DE ENTERRIA, Revolución francesa
réditos; intereses e indemnizaciones, asignación, bunal Fiscal de la Federación, 4° número ex- Tribunal Fiscal de la Federación y conocen desde
y administración contemporánea. Madrid: Taurus,
liquidación y pago de sueldos, pensiones, jubi- traordinario (México, 1971), .pp., 79-80. el 2 de febrero de 1978 por razón del territorio,
1972, pp. 88 y SS.
174 Revista Derecho del Estado Ospina Evolución histórica de la jurisdicción administrativa en el Derecho mexicano 175

de los juicios contra las resoluciones dictadas por jetivo es decir, que otorgue acciones para lograr te repite el contenido del artículo 22 de la ley de tituye una prestación de seguridad social, como
las autoridades ordenadoras con sede en su cir- la indemnización o reparación del daño contrae. I 966, sin considerar las modificaciones de carác- son pensiones y otro tipo de beneficios que con-
cunscripción. Cfr. Joss Luis V ÁSQUEZ ALFA RO, tual o extracontractual, y declarar la nulidad de ter legislativo ocurridas durante el período de ceden las leyes en provecho de los miembros de
Evolucion y perspectiva de los órganos de juris­ los actos por violación directa de la Constitución vigencia de la antigua. Podemos dividir la com- las fuerzas armadas o de sus beneficiarios, pen-
dicción administrativa en el ordenamiento mexi­ será muy poca la relevancia que va a tener. petencia de las salas regionales en dos grandes siones civiles con cargo al erario federal o al
cano. México: UNAM, 1991, p. 151. 38. JoRGE CARPIZO, Estudios constitucionales. sectores: 1) El de anulación, que comprende dos Instituto de Seguridad y Servicio Social de los
34. Diario Oficial de la Federación, del 10 de México: UNAM, 1983, p. 187. tipos de conflictos: a) Los relativos a la anula- Trabajadores al Servicio del Estado. 2) El de
agosto de 1987. 39. F1x-ZAMUDIO, pp. 100-101. ción de los actos y resoluciones en materia fiscal; plena jurisdicción que comprende: a) Las con-
35. Diario Oficial de la Federación, del 17 de 40. /bid., pp. 122-123. ante las salas regionales pueden ser combatidas troversias derivadas de la interpretación y cum-
marzo de 1987. 41. Debemos precisar, en este punto, que la com. las resoluciones definitivas dictadas por las auto- plimiento de los contratos de obras públicas
36. GONZALO ARMIENTA CALDERÓN, La reforma ju­ petencia del Tribunal Fiscal de la Federación se ridades fiscales federales y por organismos fisca- celebrados por las dependencias federales. La ley
dicial y los tribunales administrativos: las nuevas encuentra limitada a los siguientes aspectos: La les autónomos en las que se determine la existencia señala que debe tratarse de contratos celebrados
bases constitucionales y legales del sistema judi­ Sala Superior, creada por la Ley Orgánica de de un crédito fiscal, se fije en cantidad líquida o por la administración pública centralizada, que-
cial mexicano. México: Porrúa, 1987, pp. 833-835. 1977 ha absorbido las funciones administrativas se den las bases para su liquidación, los que dando excluidos los contratos celebrados por los
37. Lo anterior en razón a que en principio el y jurisdiccionales que en la ley de 1967 corres- nieguen la devolución de un ingreso fiscal perci- órganos de la administración pública calificada
Tribunal Fiscal de la Federación sólo puede co- pondían al Pleno, fijando su competencia en los bido por el erario federal en forma indebida, las como "paraestatal". b) Las que constituyen res-
nocer pretensiones procesales administrativas, si siguientes puntos: 1) Fijar la jurisprudencia del que impugnan multas por infracciones a las nor- ponsabilidad contra funcionarios y empleados de
previamente ha existido una actuación que puede Tribunal conforme al Código Fiscal de la Fede- mas administrativas federales, así como aquellas la federación por actos no constitutivos de deli-
calificarse de· administrativa que se supone in- ración. 2) Resolver los juicios con característi- que causen un agravio en materia fiscal distinto tos. e) Las relativas a fianzas constituidas. en
fringe el ordenamiento jurídico, pero sólo cuando cas especiales en los casos establecidos por el de los antes mencionados. b) Los derivados de beneficio de las autoridades públicas. d) Las con-
se ha producido en lesión de los derechos o inte- Código Fiscal de la Federación. Hasta antes de las prestaciones económicas que condeden las troversias sobre reclamaciones de reparación pa-
reses legítimos del demandante. En la actualidad, la reforma, la Sala Superior del propio Tribunal instituciones de seguridad social en favor de los trimonial directa contra el Estado por actos y
el Tribunal tiene competencia para conocer de los Fiscal era competente para «conocer de los re- empleados civiles y militares, conocidas como omisiones culposos en el funcionamiento de los
juicios que se promuevan contra cualquiera reso- cursos interpuestos en contra de las salas regio- "parafiscales"; los conflictos cuya materia cons- servicios públicos.
lución o acto administrativo de las autoridades nales que concedan las leyes». Sin embargo, a la
dependientes del Departamento, salvo las mate- Sala Superior, en lugar de decidir en segunda
rias excluidas por el Código Fiscal de la Federa- instancia de los asuntos resueltos por las salas
ción, y siempre que se alegue ilegalidad, la cual regionales, se le atribuye la facultad de atrac-
puede ser por incompetencia de la autoridad, in- ción para juzgar aquellos casos que, por sus
cumplimiento u omisión del procedimiento, vio- características especiales, así lo ameriten, facul-
lación de la ley, desproporción, desigualdad, tad que puede ser ejercitada de oficio o a peti-
injusticia manifiesta o cualquiera otra causa si- ción debidamente fundada de la sala regional
milar en los actos discrecionales; y la falta de correspondiente o de la Secretaría de Hacienda
contestación a petición del particular dentro de y Crédito Público. 3) Conocer de la excitativas
los quince días, si los reglamentos no fijan otro para la impartición de justicia que promuevan
plazo, o si la naturaleza del asunto no requiere las partes cuando los magistrados no formulen
otro diferente. La segunda competencia es aten- el proyecto de resolución que corresponda o no
der las quejas que se presentan por incumpli- emitan su voto respecto de los proyectos formu-
miento de las sentencias que dicte el mismo, lados por otros magistrados dentro de los plazos
consistente en que el juzgador tenga la potestad legales. 4) Calificar las recusaciones, excusas e
para lograr que la autoridad vencida en juicio impedimentos de los magistrados y nombrar al
cumpla puntualmente con su pronunciamiento. Y que deberá sustituirlos. 5) Resolver los conflic-
la tercera competencia es para conocer de los tos de competencia que se susciten entre las
recursos de reclamación conforme la ley. Enton- salas regionales. 6) Establecer las reglas para la
ces, tenemos que el Tribunal puede estudiar la distribución de los asuntos entre las salas regio-
discrecionalidad y a él se puede acudir en queja nales cuando haya más de una en la circunscrip-
como recurso indirecto u oblicuo, para la ejecu- ción territorial, así como entre los magistrados
ción de la sentencia por él mismo dictada. Sin instructores y ponentes.
embargo, estos dos puntos son una competencia Así mismo, las salas regionales han asumido la
muy restringida en comparación con la que asig- competencia que anteriormente tenían las siete
naba al Tribunal la ley de Lares por ejemplo; y salas contempladas en la ley orgánica de 1966. El
mientras no se pueda ocupar del contencioso sub- artículo 23 de la ley orgánica vigente, únicamen-