INTEGRAZIONE EUROPEA E DIRITTO COSTITUZIONALE

L'INTEGRAZIONE EUROPEA: UN PERCORSO IN DIVENIRE

Nel 1950 venne siglata la Dichiarazione Schumann che sanciva ufficialmente la costruttiva convergenza con gli
altri paesi fondatori dell’Europa Unita (Monnet, De Gasperi ecc).
Vi si affermava che la “fusione delle produzioni di acciaio e carbone” che aveva rappresentato la causa di conflitti
tra Francia e Germania, sarebbe diventata base comune per lo sviluppo economico “prima tappa della federazione
europea”.
È infatti considerato il primo discorso politico ufficiale in cui compare il concetto di “Europa” intesa come Unione
Economica ed è perciò considerato come punto di partenza del processo d'Integrazione Europea.

Già prima della dichiarazione Schumann il costituzionalismo del secondo dopoguerra, superando la dimensione
territoriale dello Stato, aveva introdotto i valori universali della pace e della cooperazione fra i popoli per la tutela
dei diritti: lo dimostra la costituzione italiana in cui è scritto che l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa
alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali.
Nell'area europea questa attenzione ha una prima risposta concreta il 5 maggio del 1949 con l'istituzione del
consiglio d'Europa (CdE).
Nel 1950 l'assemblea del CdE approva la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
Libertà Fondamentali (CEDU) che istituisce anche una Corte dei diritti dell’uomo a salvaguardia dello sviluppo
economico e sociale.

In parallelo con la dichiarazione Schumann, parte l'avventura europea; infatti a Parigi, nel 1951, sei Stati tra cui
Francia, Germania occidentale e Italia (già membri del CdE) istituiscono la Comunità Europea del Carbone
dell'Acciaio (CECA): primo trasferimento di sovranità statale in materia di estrazione, produzione e commercio
carbo-siderurgico in un mercato comune.

Sembra che i passi verso l'integrazione possono continuare in direzione ancora più ambiziosa con la firma del
trattato sulla comunità europea della difesa (CED). Nel 1954 l'assemblea nazionale francese respinge la ratifica
aprendo una pesante crisi che porta alla creazione dell'Unione Europea occidentale (UEO), il cui mandato si
concluderà nel 2011, con la confluenza nell'Unione Europea. Tuttavia, i fallimenti hanno insegnato a trarre lezioni
per il futuro; le sconfitte non hanno mai rappresentato segnali di definitivo ed irreversibile arresto nel cammino
dell'integrazione in divenire, attraverso vie nuove, non sempre coerenti ma costanti.
Nel 1957 i sei Stati fondatori della CECA sottoscrivono infatti trattati per i mercati comuni nella Comunità
Economica Europea e la Comunità Economica Europea dell'Energia Atomica. Celebrarono a Berlino questo
traguardo dei Trattati di Roma (2007) i capi di Stato e di governo dell'Unione che da sei fondatori sono diventati 27
membri. Al momento dell'anniversario potevano infatti affermare che l'unificazione europea ha permesso loro di
raggiungere “pace e benessere”: è stata fondamento di condivisione e superamento di contrasti, concludendo con
“Noi cittadini dell'unione siamo per la nostra felicità, uniti”.

LE FASI DELL'INTEGRAZIONE E GLI EFFETTI COSTITUZIONALI

Fra il 1957 e il 2015, la rivoluzione pacifica della geopolitica in Europa verso una ever closer union (una unione
sempre più stretta) dal Preambolo del Trattato di Roma del 1957, che vedeva i capi di Stato europei determinati a
porre le fondamenta di una unione sempre più stretta tra i popoli europei, fino al trattato di Lisbona del 2007, che
segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta, si mette in moto una dinamica
costituente unitaria (nonostante crisi e tensioni) per garantire la pace, la sicurezza e lo sviluppo del continente
europeo con una prospettiva condivisa: il perseguimento di obiettivi politici da raggiungere all'interno di un
percorso giuridico attraverso lo strumento dell'integrazione economica e monetaria.
Per cogliere nei tratti essenziali il divenire di questa evoluzione e le conseguenze costituzionali, riassumerei i
percorsi dell'integrazione in tre fasi principali che ne rispecchiano le stagioni attraverso i decenni:
1- Dal mercato comune al diritto comune (1957-1986);
2- Un processo di revisione semipermanente (1986-2001);
3- Dal fallimento del Trattato per la Costituzione Europea al Trattato di Lisbona (2001-2009).

FASE 1 (1957-1986):
Dopo il fallimento del trattato CED, i sei Stati membri della CECA rilanciano l'obiettivo politico dell’integrazione.
I trattati di Roma istituiscono la comunità economica europea CEE e la comunità europea dell'energia atomica
EURATOM che si aggiungono alla CECA. Si tratta di tre comunità con tre distinti esecutivi composti da una
commissione con il potere di iniziativa legislativa e di controllo, e da un consiglio composto dai governi degli SM
che decide all’unanimità.
Queste tre comunità hanno in comune l'assemblea composta da delegazione dei parlamentari degli Stati membri, la
corte di giustizia che siede in Lussemburgo, e con l'introduzione del sistema delle risorse proprie si aggiungerà la
Corte dei conti.
Alle politiche comuni per il carbone e l'acciaio (1951) si aggiungono quelle per il mercato economico comune
(MEC) in condizioni di concorrenza garantita e non influenzata da interventi statali e da operatori privati mono o
oligopolistici.
Si aggiungono inoltre la politica agricola comune, la politica commerciale e la politica dei trasporti; infine con l’
EURATOM si instaura la politica per l'energia atomica.

Infine si avvia un'evoluzione molto più ambiziosa, cogliendo le opportunità offerte dalle norme dei Trattati e della
clausola di flessibilità. Secondo questa clausola, infatti, quando un'azione della comunità risulta necessaria per
raggiungere uno dei suoi scopi, in mancanza di poteri definiti dai trattati, il Consiglio deliberando all’unanimità, su
proposta della commissione, può decidere di intervenire.
In secondo luogo è stata la Corte di giustizia europea ad enucleare i due elementi caratterizzanti dell'ordinamento
comunitario: l'effetto diretto delle norme europee all'interno degli ordinamenti degli Stati membri (SM) e il primato
del diritto comunitario rispetto a quello statale.
Gli Stati sono chiamati a rispondere della violazione di questi obblighi comunitari nelle procedure di infrazione
avviate dalla commissione e decise dalla corte di giustizia.
All’ampliamento delle competenze e alla forza giuridica delle norme europee si aggiunge la svolta fondamentale
nel 1976: quella dell’elezione universale diretta dei rappresentanti dei popoli degli Stati componenti delle comunità
nel parlamento europeo (PE) che sostituisce l'assemblea formata da delegazione di parlamentari.
Per il sistema elettorale, in mancanza di una procedura uniforme, di fatto si rinvia alle legislazioni degli Stati
membri, compresa l'introduzione o meno di una soglia di sbarramento che comunque non può superare il 5%.

Fra il 1957 e il 1986 gli stati che aderiscono alla CEE raddoppiano e diventano 12.

FASE 2 (1986-2001):
Il 14 Febbraio 1984, Il parlamento europeo approva il progetto di Unione Europea, per iniziativa di Spinelli, eletto
in questa assemblea nel 1979.
Si apre un processo semi-permanente di revisione ambiziosa dei trattati che si riflette in un nuovo e più
democratico equilibrio istituzionale e nel progressivo sviluppo delle competenze.
Le procedure di revisione dei 4 trattati rimane materia della Conferenza intergovernativa (CIG). La svolta invece
riguarda la carta dei diritti: il Consiglio europeo del 1999 istituisce un organo rappresentativo non solo dei governi
ma anche delle Assemblee parlamentari, autodefinendosi “Convenzione” incaricato di presentare al Consiglio
europeo un progetto di Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
Questa seconda fase può essere divisa in 5 passaggi:
1. L’Atto Unico Europeo
fu firmato nel 1986 e rappresenta un primo significativo traguardo del percorso di integrazione politica
europea in tre principali direzioni:
◦ l’avvio del riequilibrio istituzionale. I poteri legislativi del Parlamento europeo sono potenziati rispetto
alla competenza del consiglio nell’approvazione degli atti comunitari. Si rompe il “paradigma
dell’unanimità” (regola che era richiesta per tutte le votazioni del Consiglio) sostituita da quella della
maggioranza qualificata per le decisioni riguardanti lo sviluppo dell’integrazione economica e
nell’approvazione dei regolamenti e delle condizioni essenziali per il funzionamento del mercato
interno, come l’armonizzazione delle legislazioni.
◦ rafforzare la proiezione esterna della Comunità con l’avvio di una cooperazione di politica estera.
◦ il passaggio, entro il 1992, dal mercato comune al mercato interno con il recepimento di 282 direttive.
A differenza del Trattato di Roma, l’Atto unico Europeo si riferisce al mercato come “spazio senza
frontiere interne” nel quale è assicurata libera circolazione delle merci, persone e servizi del MEC.
Nel 1979 venne stabilito che ogni prodotto fabbricato legalmente in uno degli stati membri dovrebbe
essere ammesso nel mercato comunitario salvo esigenza di tutela della salute dei consumatori: si avviò
quindi una forte competizione tra produttori.

2. Trattato di Maastricht
firmato nel 1992 a Maastricht e disegna un’articolazione istituzionale, fondata su tre pilastri che facevano
parte della neonata Unione Europea.
Il primo è quello comunitario regolato dai tre trattati (TCECA, TCEE e TCEEA) e di creazione di un
mercato comune. Le Comunità europee conservano la loro identità e sviluppano il metodo comunitario
secondo il quale al Consiglio si aggiunge il Parlamento europeo, con la nuova procedura di codecisione di
norme, con effetti diretti negli ordinamenti degli Stati membri (SM). La CEE viene rinominata Comunità
Europea (CE) perdendo la sua qualificazione economica, per sottolinearne l'evoluzione dall'originaria
dimensione di mercato ad uno spazio pubblico con cittadinanza e moneta comune: infatti è istituita l'Unione
Economica e Monetaria e sono previste le fasi per la sua attuazione e il passaggio alla moneta unica.

Il secondo pilastro è quello della politica estera e di sicurezza comune (PESC).

Il terzo è della cooperazione di giustizia e affari interni (GAI) e sono regolati dal Trattato dell’unione
europea (TUE): materie che appartengono al cuore della sovranità statale. Nella nuova comunità europea è
introdotta la cittadinanza dell'unione che si aggiunge alla cittadinanza nazionale e attribuisce a tutti cittadini
europei degli Stati membri, propri specifici diritti; accanto alla procedura di cooperazione legislativa, è
prevista la nuova procedura di codecisione, nella quale il Parlamento Europeo e il Consiglio hanno uguali
poteri di approvazione di atti comunitari in alcuni settori.
I punti principali del Trattato includono:
◦ L'organizzazione a tre pilastri dell'Unione Europea
◦ Il principio di sussidiarietà
◦ La cittadinanza dell'Unione Europea
◦ La procedura di codecisione del Parlamento Europeo.
◦ Il completamento dell'Unione Economica e Monetaria.
 3. Trattato di Amsterdam
venne firmato nel 1997 e fu una ulteriore evoluzione sia dei principi democratici, sia delle competenze
comunitarie e dell'ulteriore democratizzazione negli equilibri fra le istituzioni con l'ampliamento dei poteri
legislativi del parlamento europeo nella procedura di codecisione.
Riguardo ai principi democratici, il trattato attribuisce un ruolo fondante ai principi di libertà, democrazia e
rispetto dei diritti umani, prevedendo la possibilità per il Consiglio di sanzionare gli Stati membri che
dovessero dare luogo a violazioni “gravi e persistenti”.
Vennero decisi i criteri condizionanti l’ingresso di nuovi paesi all’interno della Comunità Europea.
Essi sono:
◦ criterio politico, che riguarda la presenza di istituzioni stabili garanti della democrazia, dello stato di
diritto e dei diritti umani con una particolare attenzione al rispetto ed alla tutela delle minoranze.
◦ criterio economico, che riguarda l'esistenza di un'economia di mercato affidabile capace di competere
con l'economia sociale di mercato dell’Unione.
◦ criterio amministrativo, che riguarda la capacità di assumere e rispettare gli impegni derivanti dallo
status di Stati membri, compresa l'adesione agli obiettivi politici e agli standard di performance
economica dell’Unione.
Allo scopo di adeguarsi a tali condizioni quasi tutti questi Stati non solo hanno modificato la legislazione
primaria ma hanno riscritto le costituzioni anche con l'assistenza della commissione di Venezia, organo del
consiglio d'Europa di cui quasi tutti questi paesi fanno parte.

4. Trattato di Nizza
firmato nel 2001, riprende la riforma dei trattati affinché le istituzioni comunitarie corrispondano ad una
comunità sempre più allargata, con risultati meno ambiziosi di quanto spiegato.
Il trattato si limita infatti per quanto riguarda il Consiglio, a ridurre ulteriormente i casi di voto all'unanimità
sostituendolo con la maggioranza qualificata e a modificare la ponderazione del voto. In occasione del
Consiglio europeo di Nizza la novità più importante è la proclamazione della carta di diritti fondamentali.
La scelta di prevedere un catalogo dei diritti per l’Unione segna l’evoluzione dalla comunità dei mercati,
alla comunità politica dei diritti e poi allo “spazio giuridico” dei diritti fondamentali dell’UE.

5. Nel 1995 gli stati nell’Ue divengono 15

FASE 3 (2001-2009):
Il nuovo secolo si apre con risultati sorprendenti: la nuova Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione; la Strategia
di Lisbona che rende la Comunità Europea “l’economia più competitiva del mondo”.
Alla fine del 2001 il consiglio europeo di Laeken affida la revisione organica dei trattati alla convenzione
sull'avvenire dell'Europa composta dai rappresentanti dei governi paesi.
Il metodo convenzionale rappresenta una svolta che il trattato di Lisbona renderà permanente nella formalizzazione
della procedura di revisione ordinaria, a conferma della originalità dell’Unione: quando il consiglio europeo
approva a maggioranza semplice la proposta di modifica, previa consultazione del parlamento europeo della
commissione, è convocata dal presidente del consiglio europeo una convenzione composta da rappresentanti dei
parlamenti, capi di Stato, di governo ecc.
Il Trattato di Lisbona entra in vigore nel 2009: la comunità europea si trasforma in Unione Europea; non esistono
più i tre pilastri, ma l'unione con personalità giuridica unitaria, responsabile di politiche e azioni interne allo spazio
giuridico europeo di un'azione esterna verso il mondo.
Gli stati nel 2015, divennero così 28.
IL TRATTATO DI LISBONA
Il trattato di Lisbona riforma, razionalizza, riunifica, i trattati precedenti sedimentati in quasi sessant'anni di
integrazione; permane il TCEEA mentre si era già estinto il TCECA.

E’ composto da due parti: il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il trattato sul funzionamento dell'unione
dell'unione europea (TFUE), ridefiniti nei contenuti in modo da distinguerne le finalità.

Il TUE contiene nei suoi 55 articoli, le disposizioni sui principi democratici, sulle istituzioni, sulle cooperazioni
rafforzate, sull'azione esterna, sulla politica estera di sicurezza e difesa comune.
Il TFUE sviluppa quei principi per il funzionamento dell'Unione in 358 articoli che riguardano le competenze, il
principio di non discriminazione di cittadinanza, i settori le politiche, le funzioni e le procedure dell'istituzione
delle cooperazioni rafforzate.
La carta di diritti fondamentali dell'Unione Europea è annessa al trattato come costituzione di diritti con lo stesso
valore giuridico delle due parti precedenti e completa il quadro complesso e articolato Maura unitario organico
delle basi giuridiche dell'integrazione europea.

Il trattato di Lisbona segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'Unione sempre più stretta fra i popoli
dell’Europa: l'unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. Anche i valori
comuni rispecchiano il percorso che si era andato stratificando dal trattato di Maastricht in poi: il rispetto della
dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani
compresi quelli delle persone appartenenti alle minoranze in una società caratterizzata dal pluralismo e dalla non
discriminazione.
Il Trattato di Lisbona aumenta i poteri del parlamento europeo e prevede diverse novità per le istituzioni europee:
allarga i membri dell'Unione Europea da 15 a 28.
Nel Trattato è scritto che:
• L’unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne per
assicurare la libera circolazione delle persone: una delle quattro libertà del trattato di Roma.
Per garantire la sicurezza si introducono due importanti novità: si valorizza il ruolo dell'Eurojust con il
compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili
delle indagini e dell'azione penale contro la criminalità grave transfrontaliera; si introduce la procura
europea per perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’unione.
In quest'ottica infine si riconosce il ruolo della cooperazione di polizia per lo scambio di personale di
informazioni tra le forze di polizia degli Stati membri attraverso l'Europol disciplinata organicamente da
misure definite con la procedura legislativa ordinaria, nella quale il parlamento europeo e il consiglio hanno
un ruolo paritario.

• L’unione instaura un “mercato interno”: spazio senza frontiere interne per la libera circolazione delle merci,
delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei Trattati.
In particolare il mercato è riqualificato da un complesso di finalità: lo sviluppo sostenibile dell'Europa
basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato
fortemente competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, sulla lotta all'esclusione
sociale e alle discriminazioni e sulla parità tra donne e uomini.
• Fin dal 1958 il regolamento riconosce tutte le lingue ufficiali dei sei Stati fondatori, lingue che
diventeranno poi 28.
• Venne poi istituita un'unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro.
• Nelle relazioni dell'unione con il resto del mondo si affermano e promuovono gli interessi di quest’ultima
contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Vengono richiamati nella dimensione globale i valori della
pace, della sicurezza e dello sviluppo sostenibile della terra.
• Viene data nuova vitalità all'azione esterna compresa la definizione progressiva di una politica di difesa
comune.
L’unione rispetta a sua volta la identità nazionale degli Stati insita nella loro struttura fondamentale, politica e
istituzionale, compreso il loro sistema delle autonomie locali e regionali che aveva già avuto un riconoscimento
formale nel trattato di Maastricht. In quella sede infatti è stato istituito il comitato delle regioni nel quale sono
proporzionalmente presenti rappresentanti eletti nei consigli regionali e locali.
Il comitato è garante del principio di sussidiarietà dato che può ricorrere alla corte di giustizia per violazione di
questo principio in atti normativi per i quali è prevista la sua consultazione. Oltre a tutto ciò vi è anche la
possibilità per ogni stato membro di uscire dall’Unione. L’insieme di valori principi e obiettivi dell'unione è
sintetizzato nel diritto costituzionale europeo.

I PRINCIPI DEMOCRATICI DELL’UNIONE EUROPEA

Il trattato di Lisbona “segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli
dell'Europa in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini” .
E’ questa l'apertura del trattato che trova la sua base sostanziale nel riferimento organico dei principi di eguaglianza
e di cittadinanza europea; alla democrazia rappresentativa e ai partiti europei che contribuiscono a formare una
coscienza europea fino al contributo dei parlamenti nazionali che mirano al buon funzionamento dell’Unione.
Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e
gli organismi dell'Unione operano nel modo più trasparente possibile.
In questa sede va sottolineato il significato, anche simbolico, del richiamo alla cittadinanza europea fra i principi
democratici a conclusione di un percorso che ne ha visto la istituzione del trattato di Maastricht e l'inserimento
della carta dei diritti fondamentali nell'Unione Europea che è formata da sei principi che sono riconosciuti a tutti
(anche al non cittadino):
1)dignità,
2)libertà,
3)eguaglianza,
4)solidarietà,
5)cittadinanza,
6)giustizia.
Questi diritti sono garantiti e tutelati dalla CEDU (Convenzione europea salvaguardi diritti dell’uomo).

ISTITUZIONI NEL SISTEMA PARLAMENTARE EUROPEO

Nel trattato di Lisbona, il parlamento è composto da non più di 750 membri e dal presidente. Esso rappresenta
direttamente cittadini europei, secondo un metodo di non proporzionalità, cioè con soglie minime e massime
spettanti a ciascuno Stato in relazione alla popolazione.
Ogni Stato membro ha diritto ad almeno sei seggi ma nessuno Stato può avere più di 96 seggi.
Un'ulteriore profonda trasformazione investe la democrazia rappresentativa, su cui si fonda il funzionamento
dell’unione. Infatti è scritto che “è fondamentale il principio di democrazia secondo cui i popoli partecipano
all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa”. Il buon funzionamento, infatti, si basa sul
contributo attivo delle 41 camere che compongono i parlamenti nazionali (PN).
Le forme di interconnessione tra i parlamenti nello spazio pubblico europeo indicano l'esistenza di un vero e
proprio sistema parlamentare europeo. In questo sistema abbiamo diverse istituzioni dell’Unione che sono:
• il parlamento europeo che rappresenta direttamente i cittadini europei, ma integra questa rappresentanza
anche per il collegamento con i parlamenti nazionali.
• il consiglio europeo che rappresenta gli Stati membri tramite i rispettivi capi di Stato o di governo con
un'importante novità introdotta dal Trattato di Lisbona che conferisce al consiglio un ruolo centrale nel
governo dell’Unione.
• il Consiglio degli affari esteri è presieduto invece dell'alto rappresentante dell'unione per gli affari esteri e la
politica di sicurezza, figura potenziata dal TUE.
• la Commissione continua a rappresentare, in modo sempre più organico, un’originale esperienza in cui
convergono, salvo limitate eccezioni, il potere d’iniziativa e di negoziazione legislativa durante la
procedura ordinaria di approvazione degli atti normativi, il potere di governo, di bilancio, programmazione
e di amministrazione e infine il potere di vigilanza sulla corretta osservazione di tali norme con il ricorso
attraverso le procedure di infrazione alla corte di giustizia contro gli Stati che le violino.
• la BCE è l'organo centrale del sistema europeo delle Banche centrali nazionali a personalità giuridica e
autonomia, a garanzia della sua in dipendenza; vero istituto di emissione della moneta comune dotato di
poteri normativi e di controlli penetranti mentre le BNC (banche nazionali del credito) diventano organi
decentrati soggetti alle istruzioni ed alle direttive della BCE.
 SISTEMA DELLE FONTI

Le fonti del diritto sono gli atti o i fatti che producono le norme costitutive dell'ordinamento giuridico.
Più precisamente, le fonti, per un verso disciplinano gli organi e le procedure di formazione del diritto e per l'altro
producono il diritto oggettivo.
La necessità di garantire la certezza del diritto e di evitare l'insorgenza di antinomie normative impongono che le
fonti siano coordinate mediante criteri generali, quali il criterio gerarchico, quello cronologico ed il criterio della
separazione delle competenze.

Il criterio gerarchico sancisce la prevalenza della fonte di rango superiore rispetto a quella di rango inferiore, che
troverà nella prima il proprio fondamento ed i propri limiti. Detto principio può trovare applicazione soltanto
nell'ipotesi in cui fonti di diverso rango concorrano alla disciplina della medesima materia.
La costituzione, seppur contenente previsioni in merito alla potestà normativa di taluni soggetti ed ai relativi
procedimenti da adottare, non contiene una elencazione puntuale delle fonti del diritto dell'ordinamento italiano, ai
sensi del quale risultano esserlo le leggi, i regolamenti e gli usi. La costituzione contiene, invece, la disciplina di
specifiche materie e non indicazione delle fonti a cui è affidata la disciplina di specifica materia, prevedendo a
riguardo riserve di legge costituzionale (in ragione della quale la specifica materia può essere disciplinata soltanto
da leggi costituzionali), riserve di legge rafforzata (che comporta la fissazione di precisi limiti alla discrezionalità
del legislatore), riserva di legge assoluta (che impedisce la regolamentazione della materia da parte di fonti
subordinate alla legge) e riserva di legge relativa (che consente di disciplinare talune materie nel dettaglio per il
tramite di norme regolamentari nel rispetto dei principi generali delle garanzie dettate dalla legge).

I contrasti tra norme in merito alla disciplina di una specifica materia possono tuttavia sorgere anche tra norme pari
ordinate secondo cui la legge posteriore abroga quella anteriore. Infatti, l'entrata in vigore della nuova norma
determina il venir meno, nell'ambito dell'ordinamento giuridico, dell'efficacia della norma precedente. Un limite a
tale successione di norme è costituito dal principio di irretroattività della legge, secondo cui ogni atto è regolato
dalla legge vigente nel momento in cui esso è posto in essere.

Il rapporto fra norme infine, si può articolare in termini di norma generale e norma speciale. In tal caso la norma
speciale precisa e meglio dettaglia taluni aspetti della norma generale, che non viene dunque abrogata ma soltanto
modificata o integrata.

Nell'ambito dell'ordinamento giuridico nazionale, spiegano la propria efficacia non soltanto le fonti dirette
dell'ordinamento italiano, ma anche norme prodotte in ordinamenti esterni a quest’ultimo, possiamo far riferimento
alle norme di diritto internazionale generale (come la consuetudine) e particolare (gli accordi e trattati
internazionali). Le norme del primo tipo sono immesse nell'ordinamento interno per il tramite del cosiddetto
procedimento speciale per l’invio, a cui è attribuita piena efficacia senza la necessità di riformularle mediante
norme interne; invece, l’adattamento al diritto internazionale consuetudinario avviene attraverso l'articolo 10 della
costituzione, a mente del quale “l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute” e anche se in caso vi fosse irriducibile incompatibilità fra la norma interna e quella
comunitaria, è quest’ultima, in ogni caso, a prevalere. A seguito dell'immissione nell'ordinamento italiano, le
norme di diritto internazionale generale si pongono ad un livello superiore rispetto alla legge.
I rapporti tra le norme costituzionali italiane e le norme di diritto internazionale generale sono invece regolati dal
principio di specialità in quanto le richiamate norme, in ragione del meccanismo utilizzato per l’adattamento,
risultano essere pari ordinate.
Tale equiparazione trova un limite nella tutela dei valori fondamentali sanciti dalla costituzione; pertanto una
norma internazionale generale il cui contenuto contrasti con tali valori (della costituzione) non dovrà ritenersi
richiamata nell'ordinamento interno.

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni, nel rispetto della costituzione e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Eventuali norme interne che sono contrarie a quelle convenzionali immesse nel nostro ordinamento, potranno
essere oggetto di sindacato di legittimità costituzionale per violazione dell’art 117 della Costituzione (in pratica a
volte le convenzioni sono più forti di norme interne).
È anche scritto che “l’Italia consente in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni; promuove e favorisce le
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.
Gli eventuali conflitti tra norme europee ed interne, trovano il loro presupposto nella capacità delle prime di
produrre effetti diretti negli ordinamenti nazionali pur in mancanza di provvedimenti nazionali di attuazione; le
norme europee possono spiegare i propri effetti sia nei confronti dei soggetti degli ordinamenti interni che potranno
azionare l’atto europeo, sia nei confronti dello Stato che nei confronti di altri soggetti privati.

L’unione europea, al fine di esercitare le sue competenze, può far adottare dalle sue istituzioni:
• regolamenti: hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili
in ciascuno degli Stati membri.
• direttive: vincolano lo stato membro a cui è rivolta con riferimento al risultato da raggiungere lasciando
libero il medesimo stato in merito alla forma ed ai mezzi da adottare al riguardo.
• decisioni: la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi e se individua i suoi destinatari è obbligatoria
soltanto nei confronti di questi.
• raccomandazioni e pareri: le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti.

L’ordinamento finanziario è costituito da un sistema composito di fonti, che si rinviene negli articoli 41 e 47 della
Costituzione, l’uno dedicato all’iniziativa economica privata e l’altro al risparmio, tutelato e incoraggiato in tutte le
sue forme.

Nell'ultimo decennio, alcune analisi di law and economics hanno permesso di rilevare precetti ulteriori rispetto a
quelli contenuti nel tradizionale sistema delle fonti normative. Essi sono numerosi e variegati; seppur hanno
origine in un contesto che si colloca al di fuori dell'ordinario sistema legale, sono in grado di produrre effetti
economicamente rilevanti nella platea dei destinatari.
In particolare vengono in considerazione le esternazioni delle autorità pubbliche, gli orientamenti dei policy
Makers, le Best Practices di mercato e in definitiva ogni considerazione generale ed astratta che è percepita come
vincolante dai soggetti che ne sono destinatari. Da qui infatti è scaturita l'idea di qualificare le regole che si
pongono al di fuori del sistema tradizionale con il nome di “soft Law” (un insieme di idee che esprimono un
precetto, ma non hanno ancora trovato consacrazione in una disposizione e quindi risultano prive della tradizionale
forza legislativa) da porre in una relazione di alternatività con la “hard law” che si rifà al complesso normativo
ordinario.

Il termine Hard Law significa creare una legge. Corrisponde alle fonti tradizionali del diritto ed hanno quindi
carattere vincolante. Delineano il mercato dei capitali, influenzando i comportamenti degli operatori. Conferiscono
agli Stati delle responsabilità e dei diritti; le sue leggi devono essere prescrittive ed autoritative.
La Hard Law include trattati internazionali come l’Onu, e furono molto applicate soprattutto in ambito precrisi.

I soggetti della regolazione:

- nell’organo politico sono i mandati
- nell’organo tecnico gli agenti
- i destinatari sono le imprese ed i clienti

L’intervento pubblico delle Hard Law ha l’obbiettivo di conferire sicurezza ed efficienza. Conferisce, inoltre, una
struttura rigida al mercato ed alla concorrenza tramite la sua regolazione. Utilizza incentivi/disincentivi ed
autorizzazioni e divieti per allocare e regolare la distribuzione delle risorse, in quanto limitate.
Dunque le fonti sono gli atti o i fatti che producono le norme costitutive dell’ordinamento giuridico; si dividono in
fonti di produzione (che costituiscono il Diritto Oggettivo) e fonti sulla produzione (che costituiscono organi e
procedure di formazione del Diritto).
Le fonti sono coordinate mediante criteri generali: gerarchico, cronologico e separazione delle competenze. La
Costituzione Italiana è un esempio di fonte del diritto, che sta al vertice dell’ordinamento giuridico Italiano. La
gerarchia delle fonti è: Leggi, Regolamenti ed Usi.
Si distingue in:

• Norme di Diritto Internazionale Generale, che dopo essere immesse, si pongono ad un livello superiore alla
legge, e pari importanza della Costituzione (le più comuni).
• Norme particolari: accordi o trattati internazionali

Le fonti dell’ordinamento finanziario:

• Sistema Nazionale: Costituzione Economica (41-47), Normativa primaria (Testi Unici e Codici), Normativa
Secondaria (disciplina di dettaglio)
• Sistema Europeo: Trattati Europei, Diritto Derivativo (Regolamenti e Direttive), Norme Applicative (Single
Rulebook, Technical Standards)
Il meccanismo della Soft Law, è un sistema di regole ulteriori, solitamente di produzione sovranazionale ed al di
fuori del tradizionale sistema delle fonti (HARD LAW): con lo stesso hanno un rapporto di complementarietà ed
integrazione; è dunque privo di tutela giurisdizionale propria, in grado di produrre effetti nella platea dei
destinatari.
La Soft Law è caratterizzata da indeterminatezza delle fonti, ed è considerata una integrazione del diritto
tradizionale, oltre a non avere un carattere vincolante.
La Soft Law si divide in: Soft rules (sistema normativo completo ed alternativo), Soft Enforcement, Soft
Remedies.

La Soft Law corrisponde a Norme, principi e procedure internazionali.

Non esprime provvedimenti disciplinari riconducibili alle categorie tipicamente proprie che hanno poteri di
supervisione da parte delle autorità di settore, ma il carattere regolamentare di queste ultime, è esplicitamente
previsto dalla legislazione speciale; infatti esse risultano essere un insieme di norme prive di efficacia giuridica, e
si ricorre a tali norme per adattarsi alla rapida evoluzione di alcuni settori come quello economico o sociale.
Pertanto i paradigmi della soft Law, che devono sussistere in una “cultura delle regole”, appaiono idonei a garantire
un innalzamento del livello qualitativo di un mercato già efficace, in quanto essi sono in grado di corrispondere alle
esigenze di settore in maniera tecnicamente appropriata con tempi spediti e previo coinvolgimento dei destinatari
(il costo che ho nell’osservare una regola deve essere minore rispetto al beneficio che ne traggo).

Un esempio di soft Law è evidente nel periodo precedente all'innesco della crisi finanziaria, in cui la generale
tendenza alla deregolamentazione del mercato di capitali, ha indotto a ritenere che l'efficiente funzionamento dei
circuiti economici fosse una condizione necessaria per garantire la “tutela del risparmio”.
Invece, i recenti accadimenti inducono a valutare criticamente il riconoscimento di questa ampia libertà, nonché la
limitazione della hard Law ai soli casi in cui si deve procedere alla correzione dei “fallimenti del mercato”. È
evidente come tale diverso orientamento incida sul riconoscimento alle autorità di settore, di significativi spazi di
discrezionalità nella selezione delle forme di intervento. Attualmente, gli impulsi delle forze spontanee di mercato
(che ancora non riescono ad orientarsi verso sentieri di crescita), inducono a ritenere che gli operatori abbiano
ridotto la propensione ad aderire spontaneamente ad una serie di vincoli loro imposti dall’esterno. È possibile
evidenziare dunque una realtà nella quale emerge la tendenza a modificare il complesso di regole che governa il
mercato; ciò incide sull'ambito applicativo della soft Law con ovvi effetti sul processo di deregolamentazione.
Sicché, a seguito della crisi, sono cambiati i criteri che connotano la disciplina dell'ordinamento del mercato, il
quale potrà avvantaggiarsi, in modalità più limitata rispetto al passato, della presenza di regole che si caratterizzano
per la spontanea adesione dei destinatari; sarà concesso, infatti, alle autorità, la possibilità di indirizzare la modalità
costitutiva basata su di una sana e prudente gestione.
Nell'ultimo secolo le dinamiche evolutive del mercato dei capitali si sono orientate dove è possibile attuare il
ricorso a tecniche di soft Law; il loro carattere non obbligatorio (non coercitivo) è risultato un fattore primario
nell'impedire l'attivazione di adeguati impulsi volti ad omogeneizzare i comportamenti. Della recente crisi, il
termine principale del diritto internazionale dell'economia era quello di Bretton Woods che ha prodotto delle regole
idonee a favorire l'evoluzione del sistema economico finanziario globale. Attualmente, i tempi dilatati di entrata in
vigore delle innovazioni regolamentari (come quelle recate dal terzo accordo di Basilea) hanno ispirato
comportamenti che completavano ed anticipavano gli effetti previsti dalle normative tradizionali; ci si riferisce alla
prassi di individuare in consessi (riunioni di persone autorevoli) privi di poteri legislativi (G7 o G8) una soluzione
alle problematiche poste dalla crisi, nonché alla possibilità per gli operatori del settore di anticipare l'applicazione
di alcuni parametri privi di forza coercitiva. Detto ciò, va in primo luogo sottolineato che la soft Law è utilizzata
per sottolineare la portata giuridica di atti che pur non essendo vincolanti, contribuiscono allo sviluppo del diritto
internazionale consuetudinario, costituendo in genere una opinione generale della Comunità Internazionale.

Le caratteristiche fondanti del fenomeno per cui vi è la mancata valenza coercitiva della soft Law sono dovute sia
all'assenza di un potere normativo in capo all'organo che esprime la regolamentazione, sia all'opzione di non
addivenire ad una forma disciplinare con efficacia vincolante e duratura nel tempo.
Nel mercato dei capitali, la conformità dei comportamenti individuali a questo tipo di regole, sancisce la capacità
di condizionare l'andamento degli scambi.

Quindi, si giunge alla conclusione che i meccanismi di produzione normativa, pur conservando nel tempo la loro
piena validità, oggi si devono considerare in termini diversi da quelli che furono assunti a fondamento dei primi
studi in materia; la soft Law quindi individua un sistema regolatorio, che per quanto vada considerato in termini
riduttivi, deve tuttavia ritenersi ancora necessario per completare il governo del fenomeno economico finanziario.
 LA COSTITUZIONE ECONOMICA
Il concetto di Costituzione Economica (ART 41-47) riguarda i rapporti tra l’autonomia di coloro che svolgono le
attività economiche ed il potere pubblico che detta le regole del loro svolgimento ed è compreso in quello di
“diritto dell’economia” che risulta essere l’insieme delle regole giuridiche che disciplinano le attività economiche
ed i mercati nei quali vengono scambiati beni e servizi da tali attività prodotti; inoltre si occupa dell'organizzazione
dei pubblici poteri che gestiscono queste “materie economiche”.
Quindi è costituito:

• dalle discipline che regolano l’organizzazione (come la governance di un’azienda) e lo svolgimento delle
attività economiche (come la produzione di medicinali);
• dalla regolamentazione e dai controlli pubblici che riguardano l'organizzazione giuridica e del
funzionamento efficiente e corretto dei tanti tipi di mercati esistenti (come quello bancario) nei quali i beni
ed i servizi prodotti dalle attività economiche vengono comprati, venduti o scambiati;
• dalle norme che attribuiscono ai pubblici poteri di vario genere e livello, il compito di controllare il rispetto
e l'attuazione delle regole e, in alcuni casi di integrare le regole stesse.

In questo scenario possiamo collocare la “costituzione economica”.

Con questi due termini si fa riferimento alla disciplina delle attività economiche e dei mercati; perciò si
indicano i principi normativi di livello “costituzionale” che riguardano la sfera economica.
Il termine costituzione assume significati diversi a seconda che la si intenda come un atto formalmente
denominato costituzione (Italiana, Francese o Tedesca) o invece come un insieme di atti che hanno valore giuridico
superiore rispetto alle leggi ordinarie, anche se non sono denominati ufficialmente in tale modo (ad esempio il
Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea -T.F.U.E.-).
La ragione di questo “allargamento” della nozione, sta nel fatto che in entrambi i casi (per esempio la Costituzione
Italiana ed il T.F.U.E.) questi testi hanno una funzione sostanziale analoga: quella di dettare i principi cardine di un
ordinamento giuridico rispettivamente della Repubblica italiana e dell'Unione Europea. Quindi: i principi fondativi
dell'ordinamento stesso, l'organizzazione politico istituzionale, gli istituti giuridici che regolano i rapporti
economici (ad esempio: nella Costituzione Italiana, il diritto di proprietà e di impresa; nel T.F.U.E. la politica della
concorrenza e la promozione di mercati aperti e concorrenziali).
Un’altra analogia riguarda il fatto che la Costituzione risulta avere un valore superiore rispetto alle norme
ordinarie. È facile quindi constatare che oltre le costituzioni in senso stretto, esistono anche alcuni accordi tra Stati
membri dell'Unione che non hanno la denominazione formale di Costituzione come il T.F.U.E e la CEDU
(Convenzione Europea dei diritti dell’uomo) e svolgono funzioni sostanziali analoghe: dettare le regole costitutive
dell'ordinamento pubblico europeo, che prevalgono su quelle di fonte legislativa ed in parte costituzionale, dei
paesi membri e sulle regole normative europee.

Qual’è la differenza tra Costituzione “formale” e “materiale”? L’espressione “materiale” può essere intesa come:
a) per contrapposizione alla costituzione scritta (che è scritta).
b) come base, o fondamento politico e sociologico della costituzione scritta.

a) discende da un dato di comune esperienza: ogni costituzione è “figlia del suo tempo” (inteso come
contesto storico, politico o culturale ed economico) e perciò a meno di modifiche costituzionali, con il
passare dei decenni, la realtà fatalmente si discosta sempre più dal modello disegnato nel testo scritto.
A questa progressiva divaricazione tra modello e realtà concorrono quattro fattori:
1. l’evoluzione, spesso rapida, della realtà tecnologica ed economico-sociale;
2. se sono state attuate o meno le varie scelte di principio contenute nella costituzione scritta, e,
secondariamente, come sono state attuate dalle leggi ordinarie;
3. la determinante europea, vale a dire il sopravvenire di regole contenute nei trattati europei che
costringono a reinterpretare le costituzioni nazionali;
 4. infine le prassi istituzionali ed amministrative effettive (nel nostro caso, in materia di
regolamentazione delle attività economiche).

L'insieme di questi fattori compone, nel corso degli anni, quella che viene chiamata costituzione
vivente, o reale (in una determinata fase storica) la quale si caratterizza solitamente per il crescente
distacco dal modello originario che si forma via via nel tempo.

b) si colloca, invece, dal punto di vista logico, prima e alla base della costituzione scritta.
In questo secondo senso la costituzione materiale è l'insieme dei valori e delle scelte di fondo relative al
regime politico istituzionale (rapporti ed equilibri tra i pubblici poteri di vertice); alle libertà individuali e
sociali ed al modello di organizzazione economica, i quali, al momento di approvazione della costituzione
scritta, sono stati assunti come presupposti caratterizzanti della Costituzione.
In parole semplici: le costituzioni, nel senso lato dell’espressione, sono testi normativi nei quali si riflettono
i modelli politico-istituzionali ed economici individuati, quasi sempre mediante compromessi, dagli attori
politici e sociali nel periodo in cui è stata scritta.

Così nel disegno originario, la Repubblica Italiana è di tipo parlamentare, caratterizzata dal pluralismo istituzionale
(Stato, Regioni ed enti locali), fondata sui principi di eguaglianza
sostanziale e sulla tutela dei diritti sociali e, in campo economico, il suo riconoscimento della proprietà privata,
pubblica o del diritto di impresa.
Naturalmente le varie forme di sintesi appena richiamate, sono state interpretate diversamente da politici, giuristi e
forze culturali: ciascuno tira la “coperta” dalla sua parte.

Soprattutto è da segnalare che nei quasi settant'anni trascorsi, ormai, dalla scrittura delle prime bozze della
costituzione Italiana, le forme “di riferimento” iniziali sono profondamente cambiate poiché:
• sì è totalmente trasformata la realtà sottostante: si pensi solo alla globalizzazione economica,
all'ordinamento europeo ed in qualche caso globale. Ciò costringe ad abbandonare i vecchi paradigmi di
struttura e valore ed a definirne di nuovi.

La già accennata divaricazione crescente tra costituzione scritta e costituzione vivente, investe per così dire
“a ritroso” anche i modelli generali presupposti, cioè la costituzione materiale. L'aver richiamato le diverse
nozioni di Costituzione risulta utile per affrontare il tema della Costituzione Economica, a causa delle
molteplici tensioni dinamiche a cui sono sottoposte nel tempo le costituzioni: innanzitutto per il mutare dei
presupposti di valore, poi per la divaricazione tra il modello e l’evoluzione della realtà, ed infine per il
scontrarsi degli equilibri politico sociali.
Questa visione dinamica è tanto più necessaria quanto più ci si riferisce alla sfera della “costituzione
economica” che deve rispecchiare una realtà economico-sociale in rapida evoluzione. È da sottolineare che
l'uso delle categorie generali riferite all'intera costituzione, consente di evitare il rischio di analizzare la
costituzione economica come un tema separato rispetto al contesto generale nel quale essa si inserisce e nel
quale, peraltro, ha assunto nei decenni più recenti un ruolo eminente. Sono sufficienti due soli esempi: la
creazione del Sistema Europeo delle banche centrali, con funzioni sia di politica monetaria che di vigilanza
sulle banche “maggiori”; il cosiddetto Fiscal Compact, cioè “il Trattato sulla stabilità, coordinamento e
governance nell'unione economica monetaria” che individua:
◦ L’obbligo, in qualità di Stati membri dell'Unione europea, di considerare le loro politiche economiche
una questione di interesse comune
◦ Il desiderio di favorire le condizioni per una maggiore crescita economica nell'Unione europea e, a tale
scopo, di sviluppare un coordinamento sempre più stretto delle politiche economiche della zona euro
◦ La necessità di mantenere finanze pubbliche sane e sostenibili e di evitare disavanzi pubblici al fine di
salvaguardare la stabilità di tutta la zona euro
 ◦ L’introduzione di regole specifiche , tra cui una "regola del pareggio di bilancio" e un meccanismo
automatico per l'adozione di misure correttive.
In sintesi: la costituzione economica è un ambito peculiare da analizzare, ma sempre inquadrandolo nel suo
contesto.

LA COSTITUZIONALIZZAZIONE DEI RAPPORTI ECONOMICI

Le costituzioni liberali “classiche” dell’800 - ad esempio lo Statuto Albertino in Italia - a parte il riconoscimento
della proprietà privata, solitamente non si occupavano della sfera economica. Viceversa le costituzioni dei paesi
Europei del ‘900 (un secolo dopo l’800), contengono parti significative dedicate ai rapporti economici ed alle
funzioni dei poteri pubblici in materia. Alla base di questa novità, vi sono le profonde trasformazioni istituzionali,
economiche e sociali che, nel 900 hanno riguardato la struttura stessa degli stati che si dovevano occupare dei
bisogni di una società sempre più industrializzata e massificata. Gli stati del 900 sono sia sociali che amministrativi
perché si caricano di numerosi compiti, molti dei quali hanno rilievo economico (servizi o attività d’impresa) o di
controllo di attività economiche d’interesse generale (come le banche). Riguardo alle parti di queste costituzioni,
nelle quali sono enunciati principi generali relativi alla sfera economica, si è iniziato a parlare di “costituzione
economica”.
La situazione si è poi complicata in Europa, nella seconda metà del 900, perché accanto alle costituzioni nazionali,
si è venuta stratificando, a partire dal trattato di Roma del 1957, anche una “costituzione economica europea”. Si
tratta di una “convivenza” non semplice, perché tra le due sfere, europea e nazionale italiana, non vi è coincidenza
di ispirazione generale nè di visione complessiva per quanto riguarda le materie economiche.
E’ possibile quindi individuare due grandi asimmetrie:
• La “costituzione economica europea” , intesa soprattutto sul versante del T.F.U.E, ha il suo centro di gravità
nel mercato, e precisamente nella sua complessa organizzazione giuridica, ed in funzione della costruzione
compiuta del mercato unico europeo, anche nella prospettiva che le istituzioni dell'Unione possano
negoziare per conto dell'intera “Europa economica”, nelle sedi politico-economiche internazionali. La
“costituzione economica italiana” invece, ha al centro la proprietà e in secondo luogo l’impresa, visti come
diritti del singolo, che sono riconosciuti ma possono essere limitati e conformati dalle leggi dello Stato in
funzione degli interessi della comunità.
• La disciplina della sfera economica costituisce uno degli assi principali dei Trattati Europei, mentre è
quantitativamente e qualitativamente meno importante nella Costituzione Italiana.
Ma entrambe le asimmetrie hanno una spiegazione storica: la comunità europea nasce come Comunità economica
in vista della creazione di un mercato comune. Nei principi generali contenuti nelle costituzioni di “materia
economica Italiana”, si rispecchiano i valori politici culturali e sociali che caratterizzano la costituzione materiale
posta a base di quella scritta; risultano essere quindi il punto di incidenza tra i valori fondamentali e la forma della
costituzione. Perciò nel testo scritto, tali valori, acquistano una peculiare forza formale poiché costituiscono il
primo il criterio di interpretazione delle altre disposizioni della “costituzione economica”.

Riguardo alla “costituzione economica Europea”, il principio ordinatore di sistema è quello dell'economia sociale
di mercato, ciò vuol dire che il sistema economico si fonda sulla libertà d’impresa e di mercato assoggettati alle
regole di fonte pubblica per assicurarne la correttezza ed efficienza e per correggerne anche le storture (mercato
che quindi va corretto).
L’aggettivo “sociale” esprime che l'economia di mercato è considerata il migliore contesto per consentire lo
sviluppo della società libera ed aperta, ma deve essere regolamentata dai pubblici poteri perché la società non può
essere posta al servizio del mercato.
Infatti, le correzioni imposte dai pubblici poteri alle tendenze spontanee ed incontrollate dei mercati, sono
finalizzate ad evitarne le distorsioni o ripararne i fallimenti (come quelli evidenziati dalla crisi finanziaria del 2008)
assicurando l’apertura, efficienza, trasparenza e concorrenzialità dei mercati stessi; perciò l’unico strumento per
evitare fallimenti risulta essere l’uniformazione delle regolamentazioni europee con quelle dei singoli stati.
Troviamo anche un secondo principio secondo cui: la politica di coesione sociale, economica e territoriale delle
varie parti dell'Unione europea, è fondata sulla consapevolezza che gli eccessivi divari (ad esempio tra regioni
molto sviluppate e regioni marginali) non consentono di costruire un forte organismo economico e politico-
istituzionale unitario.
Tale principio, detto di “coesione”, negli ultimi anni è stato messo in ombra da quello di stabilità finanziaria.
Sul versante italiano, i principi generali della costituzione economica si presentano come declinazioni dei principi
fondamentali della Costituzione; in particolare di quello solidaristico (art. 2 “La repubblica richiede
l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica ed economica), di quello egualitario/partecipativo
(art. 3 “E’ compito della repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico) e di quello di sussidiarietà
orizzontale (art 118).

Confrontando i principi della “costituzione economica” europea e di quell'italiana si può dire che:
• L’economia libera, aperta e concorrenziale costituisce un criterio di interpretazione vincolante nel
complesso di disposizioni dedicate, nella costituzione Italiana, al diritto di proprietà e d’impresa.
Viceversa sono compatibili con la costituzione economica Europea, forme di programmazione fondate sulla
premiazione (logica premiale): se tu imprenditore adotti certe decisioni considerate di utilità generale,
ottieni dei vantaggi (ad esempio fiscali).
Le limitazioni all'autonomia privata (in Italia) sono strettamente proporzionali alla tutela dei valori primari
quali la salute, la sicurezza e l’ambiente (in Europa).
• Il principio europeo di coesione (secondo principio detto prima), non contrasta con il principio solidaristico
enunciato dalla costituzione.
• Infine, il principio di sussidiarietà, (anche campo economico) pur avendo radici culturali profonde anche in
Italia, si è affermato prima in sede Europea, con indirizzo generale per cui poteri pubblici devono occuparsi
esclusivamente dei compiti che i privati (organizzati sia in forma profit che non) non riescono a svolgere in
modo efficiente.

P.s Il principio di sussidiarietà può essere definito come quel principio regolatore secondo il quale, se un
ente inferiore (Stato Membro) è capace di svolgere bene un compito, l'ente superiore (UE) non deve
intervenire, ma può eventualmente sostenerne l’azione.
L’ente superiore, a sua volta, può intervenire soltanto se è in grado di svolgere tali funzioni in maniera
migliore rispetto a quello inferiore. Gli ambiti più frequenti in cui si realizza la sussidiarietà sono la scienza
politica e l'ordinamento giuridico. La sussidiarietà può essere:
▪ Verticale: distribuzione di competenze amministrative tra diversi livelli di governo territoriali, ed
esprime la modalità d’intervento degli enti territoriali superiori a quelli inferiori.
▪ Orizzontale: si basa sul presupposto secondo cui alla cura degli interessi collettivi provvedono
direttamente i privati cittadini, ed i pubblici poteri intervengono in funzione “sussidiaria” e di
gestione.

TEMI PRINCIPALI TRATTATI NELLA COSTITUZIONE ECONOMICA EUROPEA ED ITALIANA

I trattati europei contengono una serie di norme volte a dare corpo al disegno generale del mercato unico, aperto,
concorrenziale e correttamente funzionante. Per questo fine sono presenti tre grandi aggregati di norme:

1. la disciplina di tutela e promozione della concorrenza (che viene perseguita attivamente dalla commissione
europea);
2. le quattro libertà di circolazione: delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali;
3. limitazione degli aiuti di Stato alle imprese (il termine “Stato” si riferisce anche agli altri enti ed organismi
pubblici).
Com’è stato rilevato, le libertà di circolazione e la limitazione di aiuti di Stato sono strumentali alla realizzazione
dei mercati concorrenziali (ad esempio: nel campo degli appalti pubblici, il principio generale è quello della gara
aperta a tutte le imprese europee senza “riserva di caccia” per le imprese nazionali o locali).
Se si passa al versante della “costituzione economica italiana” si nota la diversità di oggetti e di impostazioni.
Nella Costituzione della Repubblica Italiana sono disciplinati i seguenti argomenti:
• Lo statuto giuridico dei vari tipi di proprietà (ad esempio: agraria, urbana o forestale);
• Lo statuto giuridico dell’impresa : privata, pubblica, ma anche “sociale” e la possibile riserva di alcuni
settori di attività d'organismi pubblici;
• La disciplina e programmazione finanziaria e di bilancio e la sfera per funzioni essenziali dello Stato :
erogatore di beni e servizi ma anche investitore (ad es. nella ricerca) o acquirente (di beni);
• L’ordinamento tributario, in particolare i rapporti tra i pubblici poteri che prelevano risorse ed i cittadini che
pagano. (DIRITTO TRIBUTARIO);
• I rapporti di lavoro (DIRITTO DEL LAVORO).

Riguardo al diritto di impresa (art 41) e quello di proprietà (art 42), si è più volte sottolineata l'impostazione
individualistica (il diritto del singolo imprenditore) e della presenza di imprese pubbliche accanto a quelle private.
Riguardo al rapporto tra pubblici poteri ed autonomia del privato, è da aggiungere che la Costituzione affida alle
leggi ordinarie di disciplinare lo statuto giuridico di diversi tipi di proprietà e di imprese. Le due disposizioni
offrono copertura costituzionale all’attribuzione, ad autorità pubbliche, di poteri di controllo dell’attività dei
proprietari che incidono su pubblici interessi. Il principio informatore della costituzione economica europea è
quello di proporzionalità, in ragione del quale, non possono essere imposti ai proprietari limitazioni che non siano
strettamente indispensabili alla tutela di un interesse pubblico specifico.
Art 43: contiene una complicata casistica di tipi di impresa o di situazioni (ad esempio di monopolio) che possono
essere pubblicizzate o che possono essere riservate sin dall’origine a pubblici poteri (ad esempio quello di energia
nucleare). Le disposizioni dell'articolo 43 sono state depotenziate in quanto, nel contesto europeo, le posizioni
dominanti (monopolio) nel mercato sono sanzionate in quanto anticoncorrenziali, imprese pubbliche devono
competere nei mercati alla pari delle altre senza privilegio di Stato.
Art 44: dedicato la proprietà privata, rispecchia la questione agraria come si presentava negli anni del dopoguerra,
con ampie proprietà latifondiste scarsamente produttive e masse di braccianti. Veniva quindi prevista una
sostanziale riforma agraria che in effetti fu approvata all'inizio degli anni ’50. Sta di fatto che le fortissime
migrazioni interne degli anni 50/70 hanno radicalmente mutato lo scenario della questione agraria, che negli anni
più recenti, si incentra sulla specializzazione e nelle produzioni agroalimentari.

Art 45: dedicato al riconoscimento ed alla promozione della “cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di
speculazione privata”. Fu scritto per favorire la ripresa del movimento cooperativo che era stato perseguitato dal
regime fascista, quindi anche esso deve fare i conti con uno scenario economico-sociale radicalmente mutato.
Dovendo operare in un mercato capitalistico, caratterizzato da forti concentrazioni di imprese, molte cooperative si
sono evolute in grandi conglomerati (ad esempio nella grande distribuzione o nelle costruzioni), i quali della
struttura originaria hanno conservato soltanto la forma (ed i correlati vantaggi fiscali) perdendone in alcuni casi la
sostanza.

Art 46: affidava ad una futura legge di stabilire forme di partecipazione dei lavoratori alla gestione delle imprese
(cogestione). In realtà la questione perse forza sin dal 1947 tanto che un disegno di legge in materia rimase lettera
morta.

In conclusione, gli articoli 41-46 della costituzione appaiono superati dall'evoluzione della realtà economico
sociale. Per altro verso vanno riletti in modo selettivo ed integrati per conformarsi alla costituzione economica
europea. Per altro verso ancora, non offrono se non qualche appiglio generico, alle nuove teorie sui cosiddetti “beni
comuni”.
Art 47: Quest’articolo ha costituzionalizzato l'interesse pubblico primario alla tutela del risparmio mediante il
controllo dell'organizzazione del buon funzionamento del settore del credito.
L'articolo 47 è oggi considerato il pilastro sul quale si fondano tutti i pubblici poteri nazionali di regolamentazione
e di controllo dell'attività finanziaria delle più diverse specie (bancari, intermediazione in senso stretto o
assicurative).
L'articolo 47 è divenuto “l’ombrello costituzionale” cui sono riconducibili le regolamentazioni in senso lato di tutte
le attività finanziarie; e proprio a sua flessibilità gli consente di essere in sintonia con le disposizioni dei trattati
europei.
 PARLAMENTI E GOVERNI NELLA COSTITUZIONE “COMPOSITA” DELL’UNIONE EUROPEA

(COSTITUZIONE COMPOSITA CHIEDE ESAME)

L'Unione Europea pur non essendo uno Stato e pur non presentando un unico documento denominato
“Costituzione”, è caratterizzata dai due elementi indispensabili ai fini dell'esistenza di una Costituzione, in senso
moderno identificati dall'articolo 16 della dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino del 1789: “ogni società
in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri stabilita, non ha una Costituzione”.
Questa costituzione può qualificarsi come “composita” in quanto il frutto di un’autolimitazione di ciascun
ordinamento giuridico (UE da un lato e quello dei 28 Stati membri dall’altro) a vantaggio dell’altro: ciascun
ordinamento rinuncia alla sua tradizionale attribuzione di sovranità riconoscendo reciprocamente l'esistenza degli
altri (UE e Stati Membri e viceversa).
Questo riconoscimento reciproco avviene mediante clausole contenute nei trattati istitutivi e in ciascuna carta
costituzionale, la cui ampiezza è rimessa all'interpretazione che di esse ne offrono i rispettivi ordinamenti,
presupponendo l'esistenza di un proficuo dialogo tra di essi.
Si affida perciò un ruolo chiave, da un lato, alla Corte di giustizia che peraltro deve necessariamente fare
riferimento ai giudici nazionali nell'identificare le identità costituzionali comuni degli Stati Membri; e, dall’altro,
nell'interpretare la clausola europea contenuta in ciascuna carta fondamentale, alle Corti costituzionali degli Stati
membri sempre più chiaramente in dialogo con la corte di giustizia, anche grazie al meccanismo di rinvio
pregiudiziale del suo uso, che di recente si è fatto più intenso e qualificato.
La “costituzione composita” si propone di evitare di accogliere una visione gerarchica dei rapporti tra ordinamenti,
ed invece vuole favorire una visione fondata sulla relativa compenetrazione consistente, appunto, nel
riconoscimento reciproco tra le varie legislazioni dei Paesi membri.

La democrazia Europea è caratterizzata da una serie di problemi che sono stati descritti con la formula “ deficit
democratico” (troppo potere al Parlamento Europeo); il Parlamento, sin dal 1979, si è battuto per ottenere un
progressivo ampliamento dei suoi poteri.
Tuttavia, con l’aumento di potere al Parlamento i suoi problemi non si sono affatto risolti. Si è avvertito infatti, più
che una mancanza di democrazia, una disconnessione democratica tra istituzioni sovranazionali e forme di
controllo operanti a livello nazionale. Va anche aggiunto, che questi tipi di problemi si sono sensibilmente
aggravati l'indomani della crisi economico-finanziaria e delle azioni messe in campo per fronteggiarla.
La crisi, ha probabilmente determinato la fine del mito della legittimazione in base all'output dell'Unione Europea,
considerata come una sorta di panem et circenses con cui governanti di oggi, si conquistano il consenso della
popolazione: forse mai come ora, davanti istituzione della Unione Europea accusate di mettere le mani nelle tasche
dei cittadini, e con un livello di crescita economica inferiore a quello di tutti gli altri continenti, si rende necessario
che funzionino al meglio i meccanismi della legittimazione in base all’output; da ciò un nuovo accento
sull'esigenza di rinforzare la legittimazione democratica dell'Unione Europea sfruttando sino infondo le risorse
proprie del Parlamento Europeo.
Si aggiunga infine che le reazioni alla crisi hanno reso particolarmente evidente un ulteriore problema della
democrazia europea: quello consistente nello sfasamento dei tradizionali ritmi propri della democrazia
rappresentativa, i quali ovviamente non vengono meno, ma sono marginalizzati e schiacciati, oltre che privati di
ogni sincronia gli uni con gli altri.
Un processo del genere finisce per esaltare la discrezionalità di cui godono gli esecutivi, autorizzati ad assumere
decisioni con modalità informali e in tempi rapidi e per indebolire le opposizioni, specie quelle più tradizionali e
istituzionali, premiando invece i movimenti che contestano l'Unione Europea in sé.
 FEDERALISMO E AUTONOMIE LOCALI

CHIEDE ESAME
Col termine federalismo si indica un assetto del potere statale per cui il potere stesso è ripartito, su base
territoriale, tra un'entità centrale (lo Stato federale) e un certo numero di entità territoriali (gli Stati federati): il
prototipo di questo assetto istituzionale, che comporta una ripartizione verticale delle funzioni classiche del potere
statale (legislativa, esecutiva, amministrativa ecc.) è costituito storicamente dalla Costituzione statunitense del
1787.
La soluzione federale non è necessariamente legata all'estensione del territorio: è vero che si è largamente diffusa
in paesi con vasta estensione geografica (quali Stati Uniti e Canada), ma anche altri paesi di dimensioni ridotte
l'hanno adottata (come la Svizzera ed il Belgio).
Il Federalismo è stato spesso accostato e talora contrapposto al regionalismo, che storicamente era una tecnica di
ripartizione territoriale del potere e quindi, come il Federalismo, delle funzioni tipiche dello stato, utilizzata dalle
costituzioni di Stati un tempo accentrati quale strumento di creazione, sul territorio, di regioni in cui vengono
trasferiti più o meno ampi poteri. Sin dal 1950, le differenze tra federalismo e regionalismo, vennero ricostruite
come differenza soprattutto di ordine quantitativo: esse dipendono dalla quantità di funzioni che, dalla costituzione
e dalle leggi che la attuano, vengono affidate allo Stato Centrale ed alle entità decentrate (stati membri, regioni
ecc.); tanto maggiori sono i compiti affidate a queste ultime, tanto più intenso appare il decentramento e che
dunque diventa misurabile in termini di “autonomia politica” di tali entità rispetto allo Stato centrale. Si tratta, in
sostanza, di pesare quanta funzione legislativa, esecutiva, fiscale e di indirizzo sia effettivamente esercitata, con
autonomia dagli enti decentrati, nei confronti di quello centrale.
Sin dal 1787, per separare le sfere di azione di federazione e Stati membri, si è fatto ricorso alla tecnica della
“enumerazione delle materie” attribuite alla competenza legislativa dell’una e dell'altra sfera. La funzione
legislativa era, la funzione centrale dello Stato; e dunque, ripartendo tale funzione su base territoriale, si otteneva
una separazione, anche verticale, del potere accanto alla tradizionale separazione della funzione legislativa,
esecutiva e giurisdizionale e quindi abbattere il potere assoluto della sovranità.
Le tecniche di enumerazione materiale maggiormente utilizzate dalle costituzioni a struttura decentrata del potere,
sono riconducibili a tre principali modelli riferiti alle competenze legislative:
1. il criterio dell’enumerazione materiale delle competenze dello Stato Centrale con identificazione delle
materie di competenza* degli altri soggetti non enumerate nella costituzione (*chiamata residuale);
2. il criterio dell’enumerazione materiale delle sole competenze degli enti decentrati: con identificazione, non
enumerata nella costituzione, delle materie di competenza* dello stato centrale (*residuale);
3. la tecnica per cui si definiscono, nella costituzione, sia le materie di competenza statale, sia quelle di
competenza degli enti decentrati con una definizione residuale delle une o delle altre oppure consentendo
ad un’altra fonte (statuti regionali) di precisare il corretto ambito di ogni sovranità decentrata.
Con l’art. 117 Costituzione, il mutamento di criterio di enumerazione delle materie utilizzato dal testo
costituzionale per individuare le materie di competenza regionale è particolarmente significativo ed esprime una
trasformazione dell'assetto dei rapporti tra Stato e regioni, diretta ad incrementare il peso delle competenze
legislative ed amministrative delle regioni e a diminuire il peso delle competenze legislative ed amministrative
dello Stato.
È di segno diametralmente opposto, la riforma costituzionale attualmente all'esame del parlamento, che prevede,
per quanto concerne le autonomie, alcune importanti novità riconducibili a due nuclei principali di misure:
• l'occasione della soppressione delle province costituisce il presupposto per una nuova distribuzione di
competenze tra Stato e regioni. In particolare si prevede l'abolizione delle competenze concorrenti, per cui
si avranno solo competenze legislative esclusive dello Stato e competenze legislative esclusive delle
regioni.
• Nel contesto della seconda parte della costituzione, diretta ad accrescere il peso dell'esecutivo e a
razionalizzare i rapporti Governo-Parlamento si prevedeva la formazione di un Senato delle autonomie,
composto da cinque senatori a vita e da 95 senatori eletti dai consigli regionali: questa nuova camera
perderebbe però buona parte dei suoi attuali poteri (la costituzione vigente prevede infatti un bicameralismo
paritario) per concentrare la sua attività sulle leggi che interessano il sistema delle autonomie (art 144
costituzione “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con
 propri statuti, poteri e funzioni”).
Occorre aggiungere che spesso i testi costituzionali utilizzano tecniche di enumerazione formalmente simili per
definire le sfere di azione di Stato centrale ed enti decentrati, ma raramente spiegano la dinamica istituzionale.
Da questo punto di vista, le dinamiche istituzionali che scaturiscono dalle costituzioni a struttura decentrata, si
possono distinguere in due possibili processi opposti:
• una dinamica centralizzatrice , secondo cui, la Costituzione, attraverso l’enumerazione materiale, istituisce
una nuova entità che tende ad unificare ciò che in passato era diviso, pur senza mai eliminare del tutto la
struttura decentrata dell’ordinamento: per esempio la costituzione statunitense e la stessa Integrazione
Europea.
• una dinamica decentralizzatrice , per cui la costituzione, attraverso l’enumerazione materiale istituisce
nuove entità dividendo ciò che era accentrato: il caso tipico dell’Italia o Spagna.

E’ evidente come nei due modelli descritti, le dinamiche istituzionali e politiche risultino opposte: da un lato vi è
separare ciò che prima era unito e dunque smantellare progressivamente un centro; dall'altra vi è costruire, spesso
dal nulla, un centro che gradualmente si affianchi alle singole, originariamente distinte e autonome sovranità degli
Stati che si federano.
A partire dal secondo dopoguerra del secolo scorso, nello Stato ormai divenuto “pluriclasse”, si è sviluppata una
forma di decentramento politico-territoriale detta “cooperativa”: in tutti i federalismi ed i regionalismi
contemporanei, la maggioranza delle politiche pubbliche richiede un grado diverso di collaborazione e
cooperazione tra i vari livelli di governo.
L’effetto di questa evoluzione è che i processi di decentramento di Stati, già un tempo unitari ed accentrati, e
processi di graduale accentramento di stati federali (originati ad esempio da preesistenti confederazioni) finiscono
per convergere in questo modello cooperativo, la cui caratteristica saliente è l'esistenza di una pluralità di livelli di
governo e la necessità che tali livelli cooperino tra loro per il raggiungimento degli obiettivi di interesse generale.
Occorre tenere presenti due caratteri comuni di questo modello di decentramento:
1. la maggiore centralità degli strumenti di raccordo tra i vari livelli di governo, nella concreta definizione
delle relazioni tra Stato centrale ed enti decentrati, ha progressivamente mutato la natura dell’autonomia:
essa si caratterizza sempre più come capacità di raccordarsi ed integrarsi con l’esterno, piuttosto che come
netta separazione delle sfere di azione.
Tale centralità del sistema di raccordi, ha fatto sorgere negli Stati Uniti, la teoria detta Political Safeguards
of Federalism: secondo tale teoria, la vera garanzia costituzionale del federalismo, consisterebbe non tanto
negli articoli della Costituzione che definiscono gli ambiti materiali di competenza di federazione e Stati,
piuttosto nella capacità degli Stati membri di indirizzare in senso federale le politiche della federazione,
mediante gli strumenti che consentono ai rappresentanti degli Stati di partecipare all'elezione presidenziale.
2. Un secondo aspetto importante del federalismo e del regionalismo cooperativi attiene alla forma di
governo: le prassi cooperative istituzionalizzate o meno che siano, sono relazionali,ed esaltano il ruolo
degli esecutivi dei vari livelli di governo, a danno dei Parlamenti, dei Consigli ed in generale, della
Democrazia assembleare, che, per struttura e modalità d’azione ha scarse capacità relazionali; vi è dunque
una stretta relazione tra crisi dei parlamenti e assetto multilivello del potere: in questo senso l'introduzione
di forme di elezione diretta dei capi dell'esecutivo ha costituito un rimedio a tale crisi (e non la causa),
adottato al fine di mantenere alta la legittimazione politica degli esecutivi stessi, nonostante il progressivo
indebolimento della rappresentanza Consigliare.
ASSETTO MULTILIVELLO DELL’ORDINAMENTO, PROCESSI DI GLOBALIZZAZIONE E GOVERNO
DELL’ECONOMIA
Alcune nozioni relative all'organizzazione multilivello del potere, sembrano importanti per illustrare il nesso tra
governo multilivello e governo dell’economia: quel che si vuole porre all'attenzione è che proprio la materia
dell'economia costituisce un ideale punto di osservazione per verificare le trasformazioni subite dalla sovranità ed
il significato che il termine “multilivello” assume in tale contesto.
Tale trasformazione si percepisce se si osserva l'evoluzione dello stato moderno: lo Stato liberale costituiva un
grande sforzo di riduzione ad unità del potere e la sua funzione sovrana si esprimeva nella equazione:
“uno Stato = un popolo, una lingua, un diritto ed un mercato economico”.
L'interventismo nell'economia che ne ha caratterizzato l’evoluzione (il New Deal negli Stati Uniti) ha consentito
uno sviluppo economico impressionante; questa evoluzione ha favorito l'imporsi di organizzazioni internazionali
(si pensi all’ONU) che tuttavia non ha modificato l'idea che la sovranità e l’esclusività di ciascuno Stato nazionale
(accentrato o decentrato) fosse rimasta intatta. Così i fenomeni di globalizzazione, realizzati mediante le
organizzazioni internazionali, venivano ricondotti al diritto internazionale, il settore del diritto che si rivolge alle
relazioni tra Stati. Il diritto internazionale veniva quindi concepito come diritto riservato agli Stati: eventuali
cessioni di sovranità, in favore degli organismi internazionali, quali l'Onu o sovranazionali come l'Unione Europea,
non muterebbero la centralità dello Stato nell'assetto interno ed internazionale del potere. Il fatto è che la cultura
giuridica è profondamente “stato-centrica”: le costituzioni dei principali paesi europei (e tra queste la costituzione
italiana) sono state scritte in un contesto politico istituzionale, in cui lo Stato costituiva l'unità di misura prevalente
dell'ordine politico ed economico mondiale (lo Stato viene prima della comunità mondiale).
Altri fattori hanno poi accelerato la trasformazione dell’economia, dominata da quello che è stato chiamato
“processo di globalizzazione”.
A determinare tale fenomeno hanno contribuito molteplici circostanze:
• La graduale liberalizzazione dell'economia (e cioè il progressivo venir meno di vincoli alla circolazione
delle merci su scala globale) di nuove potenze economiche aventi altissimi tassi di crescita;
• L’estrema difficoltà a realizzare efficaci forme di controllo del capitale finanziario che dovrebbero
necessariamente assumere una dimensione globale che nessuna autorità mondiale, tantomeno i singoli Stati,
possono imporre;
• La forte accelerazione del processo di integrazione europeo e il suo allargamento verso est.
Il processo di integrazione europea si è inserito nel vuoto di potere generato dalla fine dei due blocchi politici
mondiali intorno alla fine degli anni ’80, ed è stato scandito da un impressionante numero di accordi volti ad
incrementare l'originario mercato comune sorto nel 1957: dell'Atto Unico Europeo agli accordi di Maastricht fino
all'introduzione dell'euro come moneta unica e sulle politiche fiscali per garantire la stabilità complessiva del
sistema. A fronte dell’inasprirsi della crisi economica globale, questo sistema di garanzia della stabilità economico-
finanziaria dell'Unione Europea, è stato di recente incrementato da misure volte a rendere sempre più penetrante il
controllo delle autorità europee (Commissione e Banca Centrale Europea) sulle economie nazionali e soprattutto
sulla spesa pubblica, costringendo gli Stati a rispettare i sistemi macroeconomici dell’UE.
In questo contesto si pongono gli aiuti ai Paesi dell'Unione Europea, che a causa dell'alto debito sovrano e della
crisi economica, non riescono a far fronte al rinnovo periodico di tale debito: Irlanda, Portogallo e Grecia.

La Globalizzazione non ha significato maggiore omogeneità sociale ed economica tra i vari paesi e tra le aree
territoriali interne ai singoli paesi; il divario tra paesi ricchi e poveri ed il divario tra aree ricche e povere all'interno
ciascun paese, risulterà accresciuto. Certamente ha comportato ciò che viene chiamato “territorializzazione
dell’economia”: i territori più ricchi ed attrezzati riescono a divenire più competitivi e dunque reagiscono meglio
alle sfide imposte dalla globalizzazione, il loro sviluppo è maggiore e più sostenibile, i servizi che assicurano ai
loro cittadini sono più efficienti. Invece, i territori meno attrezzati e più poveri risultano meno competitivi, la loro
situazione complessiva peggiora anche quando beneficiano di una parte del maggior benessere prodotto, le
rispettive economie rischiano di essere travolte da quelle più competitive, le condizioni di vita dei loro cittadini
non migliorano.
Lo Stato nazionale, appare perciò, sempre più eroso nella sua sovranità:
• sia verso l'alto dall'azione degli organismi internazionali (Onu, W.T.O.), dal gioco degli scambi finanziari e
monetari dei grandi investitori privati e anche dai processi di integrazione sovranazionale in ambito
regionale come l’UE.
• sia verso il basso, dal sistema delle autonomie territoriali, esaltato dai successi limitati ma non meno
 significativi delle politiche di sviluppo locale.

Proprio il governo dell'economia pare sintomatico di questa nuova realtà: l'economia europea, nelle sue varie
espressioni è ormai interamente disciplinata dall’UE, ma l'Europa funziona e si muove soprattutto mediante
accordi intergovernativi, quindi secondo una logica completamente diversa da quella verticale della rappresentanza
politica ottocentesca.
Dunque uno spazio giuridico globale in forte movimento, dominato dall'interrelazione e interdipendenza che si
muove in forme poco istituzionalizzate, che sfuggono al controllo dei governi statali e degli stessi organismi
istituzionalizzati, preferendo spesso organizzarsi secondo le tradizionali procedure della cooperazione
internazionale, in forma leggera e flessibile: in mancanza di un'autorità politica globale, i governi statali sono stati
in grado di esprimere solo frammenti di governo capace di intervenire su alcuni profili settoriali di questo spazio,
ma gli organismi internazionali, fondati sulla tradizionale cooperazione tra Stati, non sembrano ancora in grado di
assicurare un governo globale dell’economia, che sia in qualche modo riconducibile, anche se indirettamente, a
circuiti politici democratici fondati sulla democrazia elettorale.

IL PARADOSSO DELLA GLOBALIZZAZIONE: LA CRESCITA DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI

Contrariamente a quello che si potrebbe pensare, la globalizzazione dell'economia non ha condotto alla
cancellazione delle forme di decentramento su base territoriale.
La grande novità istituzionale degli anni ’90 quasi in tutta Europa è infatti consistita nell’imprevedibile riscoperta
delle autonomie territoriali nel quadro della progressiva perdita di sovranità degli Stati nazionali, a beneficio delle
istituzioni comunitarie sovranazionali. La spiegazione di questa contraddizione è che la globalizzazione
dell'economia ha posto le autonomie territoriali dinanzi ad un nuovo fenomeno: la competizione tra territori e tra
aree geografiche.
Il rapporto diretto tra Unione Europea e autonomie, l'accesso con un concorso più selettivo agli stessi fondi di
investimento statali, la necessità di creare in sede locale, le condizioni per attrarre le nuove opportunità di sviluppo
e di investimento privato sul proprio territorio; tutti questi fattori hanno posto il tema delle politiche di sviluppo
come il problema centrale delle politiche pubbliche locali.
Si è così determinato, a livello locale, un nuovo intreccio tra politica ed economia e tra pubblico e privato, con una
maggiore dipendenza delle regioni dall’apparato statale-nazionale che ha creato ancora più competizione tra loro.
La capacità
• di offrire occasioni di insegnamento alle attività produttive,
• di mettere in rete le risorse del territorio per aumentarne la capacità di attrazione e di competizione ed
infine la necessità di assicurare un sistema di servizi che garantisca alta qualità della vita dei cittadini,
sono diventati i decisivi fattori di crescita del territorio e le nuove sfide del governo locale.

Questa situazione ha prodotto una profonda trasformazione politico-istituzionale che risulta più facilmente
percepibile se si guarda al sistema delle autonomie locali. Per rendere più comprensibile il senso delle
trasformazioni subite dal sistema delle autonomie, sembra utile fare uso di una serie di metafore: ente ordinamento,
ente azienda, ente sistema e neocentralismo.
Per ente ordinamento si intende un ente autonomo, caratterizzato da un sistema che ha un centro ed una periferia,
in cui l'ordine legislativo, imposto dal centro, si irradia verso la periferia, secondo una logica gerarchica che viene
riprodotta nella stessa struttura organizzativa dell'ente fondato su uno statuto su cui fondano i propri i regolamenti,
su cui a loro volta si fondano gli atti amministrativi generali. Questa catena di atti è garantita, nella sua conformità,
al comando superiore, attraverso un complesso meccanismo di controllo interni ed esterni all'ente di carattere
puramente formale (controlli di legittimità degli atti).
Questo modello di autonomia era già in crisi prima ancora di trovare attuazione negli statuti locali; già nel 93 esso
fu sovvertito da un'ipotesi diversa di costruzione dell'autonomia locale, quella che si potrebbe definire come ente
azienda. Quest'ultima infatti è fondata sull'idea che si necessiti una finalizzazione di tutti gli elementi (risorse
umane, finanziarie e le risorse materiali) in vista di un programma che ha vinto la competizione elettorale e che
vede uniti la maggioranza del corpo elettorale, le forze politiche ed il capo d’amministrazione, sindaco o presidente
di provincia, ma anche l'amministrazione burocratica nella sua realizzazione.
L’ente sistema, a sua volta, risulta proiettato verso il suo territorio, verso gli altri soggetti (pubblici, statali, locali e
dell'Unione Europea) che vi operano per realizzare forme di amministrazione integrate verso soggetti privati, per
realizzare concertazione e comunque per coinvolgerli nei processi di sviluppo. Il concetto di sistema, spiega bene
la necessità del governo, soprattutto per uno sforzo di integrazione di quella frammentazione e diffusione del
potere, che costituisce il più evidente risultato dei processi di globalizzazione.
Con neocentralismo si intende la capacità di tenere uniti molteplici soggetti, sia pubblici che privati, grazie alla
condivisione di uno più obiettivi di azione comune.

RICOMPORRE IL GOVERNO DELL’ECONOMIA

I livelli istituzionali di governo in Europa sono cinque: Comunità e Unione Europea, Stato nazionale, regione o
Stato membro, provincia, Comune.
Nel modello cooperativo di decentramento, l'azione complessiva dei pubblici poteri in ciascuna materia, costituisce
la risultante degli interventi di ciascun livello di governo, ed è condizionata dal tipo di funzione che ciascun livello
esercita e dalla sua capacità di coordinarsi con gli altri livelli. Questo sistema di potere non è chiuso in se stesso,
ma esposto alle interrelazioni del ciclo economico globale; in ciascun livello divengono decisive non solo le sue
funzioni legislative e regolative, ma anche quelle amministrative e fiscali.
Andando a ricercare nell'articolo 117 l’enumerazione delle materie rilevanti per il governo dell’economia,
troviamo enumerate, tra le competenze esclusive dello Stato:
• lettera “e”= moneta, tutela del risparmio dei mercati finanziari
• lettera “q”= dogane
• lettera “r”= opere dell’ingegno.

Tra le competenze “concorrenti” troviamo:

• commercio con l’estero;
• trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
• casse di risparmio, casse rurali e aziende di credito a carattere regionale;
• enti di credito fondiario a carattere regionale.

Due osservazioni finali circa il futuro dei regionalismi e federalismi sono:

1. la prima riguarda la reazione degli ordinamenti federali e regionali dinanzi alla crisi finanziaria-economica
degli ultimi anni, mentre in alcuni paesi come la Germania sono state introdotte riforme costituzionali
dirette ad accrescere l’autonomia dei Länder, la crisi finanziaria ha indotto lo Stato centrale ad accrescere il
peso del centro rispetto al sistema delle autonomie, specie dal punto di vista fiscale e finanziario. Nel nostro
paese, nell'ambito della riforma della seconda parte della costituzione, il titolo V verrebbe profondamente
modificato con l'abolizione delle province.
2. La crisi sta producendo un altro fenomeno: negli ultimi anni alcuni Stati europei hanno vissuto forti
tensioni politiche-istituzionali, a causa dell'acuirsi dei particolarismi territoriali della radicalizzazione dei
conflitti etnico linguistici. Queste vicende hanno evidenziato la fragilità degli stati nazionali contemporanei
e reso esplicita l'esistenza di spinte centrifughe che hanno raggiunto il culmine sino a prospettare la rottura
dell'unità politica apparentemente ormai consolidata del rispettivo ordinamento, in nome del principio di
autodeterminazione.
La crisi economica e l'incertezza circa il futuro dell'Europa interagiscono con la crisi dei sistemi politici
nazionali e danno luogo a forme di vero e proprio egoismo fiscale dei singoli enti decentrati.
 FINANZA PUBBLICA
All’inizio dell’Ottocento, con il termine “contabilità di stato” si indicava un complesso di norme sulla finanza
pubblica, relative al bilancio, alla disciplina delle entrate e uscite, ai controlli ed alla responsabilità degli agenti
contabili. Essa si riferiva inoltre alle discipline che cercavano di enucleare regole che assicurassero, nella gestione
finanziaria dello Stato, quelle garanzie che erano una delle più importanti conquiste del secolo. Progressivamente
però, nella gestione delle risorse pubbliche allo Stato, si sono aggiunti altri soggetti (come ad esempio le imprese
pubbliche) ciascuno caratterizzato da ordinamenti contabili; da qui la trasformazione della contabilità di Stato “in
contabilità pubblica” e le conseguenti esigenze di coordinamento della finanza pubblica. Inoltre, se nell'Ottocento
lo Stato riassumeva in sé la quasi totalità dei poteri pubblici, oggi lo Stato è inserito in un sistema di potere a vario
titolo sovrani, alcuni dei quali coordinati (come le regioni) altri sovraordinati (l'Unione Europea). Da qui il doppio
vincolo a cui sottostà lo Stato:
• uno dall’alto, ossia da parte degli organismi internazionali ai quali ha ceduto parte della propria sovranità;
• uno dal basso, ossia da parte dei soggetti esistenti al suo interno ai quali ha ceduto alcuni poteri che prima
svolgeva a livello centrale.
Ne consegue che il bilancio dello Stato continua a rivestire una importanza notevole, ma esso è solo una parte del
tutto e non il contenitore generale delle scelte pubbliche.
Al giorno d’oggi, per contabilità pubblica s’intende la disciplina che si occupa dell’attività di acquisizione,
conservazione e impiego delle risorse da parte delle amministrazioni pubbliche ed i relativi criteri di
contabilizzazione e controllo delle operazioni.
La fonte primaria della contabilità pubblica è la Costituzione. Quelli fondamentali (che devo assolutamente
fare!!!!) sono l’81 ed il 119. Numerose disposizioni sono di derivazione sovranazionale nella forma di trattati
internazionali, di regolamenti e direttive europee. Poiché le politiche di bilancio degli Stati membri dell'Unione
Europea sono ormai condizionate in modo pervasivo dal diritto Europeo, occorre soffermarsi in via preliminare
sulle regole da quest'ultimo stabilite richiamando le fasi del processo di integrazione europea.

IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA E LE REGOLE SULLA FINANZA PUBBLICA

Dopo la seconda guerra mondiale, gli Stati Europei, hanno avviato forme di integrazione sempre più stringenti per
evitare nuovi e sanguinosi conflitti, ma anche per favorire lo sviluppo economico e sociale del Vecchio Continente.
Le tappe principali di questo processo di integrazione Europea sono:
• La prima tappa coincide con la sottoscrizione del Trattato di Roma (1957) che ha istituito la CEE
(Comunità Economica Europea). Secondo quanto previsto dal Trattato, nel 1968 i Paesi sottoscrittori hanno
dato vita ad un’unione doganale, ossia un’area contrassegnata dalla libera circolazione delle merci al suo
interno.
• La seconda tappa è costituita dalla creazione, nel 1979, del Sistema Monetario Europeo (SME). Si trattava
di un accordo tra paesi della CEE che fissava limiti precisi di fluttuazione dei cambi delle valute nazionali
attorno alla parità centrale.
• La terza coincide con l’adozione, nel 1986, dell’Atto Unico Europeo con cui si costituiva un’unione
economica tra i Paesi comunitari, cioè di un mercato libero nella circolazione dei beni, servizi, persone e
capitali. Nel 1993, dopo il raggiungimento del mercato unico, la CEE si trasformò in Unione Europea (UE).
• La quarta e ultima è rappresentata dall’emissione, avvenuta nel 2002, delle banconote e delle monete in
Euro.
Il Trattato sull’Unione Europea (TUE) è il primo consistente intervento europeo in materia finanziaria e fu firmato
a Maastricht nel 1992. In particolare il Trattato ha disciplinato la finanza pubblica degli Stati Membri indicando le
finalità, dettando le regole disciplinari e la mutua sorveglianza delle politiche fiscali nazionali, stabilendo anche le
procedure da attivare nel caso in cui un paese europeo registrasse un disavanzo eccessivo. Per stabilire se sono
eccessivi, si pongono in rapporto indebitamento netto (deficit) e debito pubblico con il Prodotto Interno Lordo
(PIL).
• Per deficit (indebitamento pubblico) si intende il saldo globale del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, pari alla differenza tra tutte le entrate e le uscite da indicare in tale conto.
• Invece, per debito pubblico si intendono le passività del settore pubblico derivanti dal necessario
 finanziamento del disavanzo costituite da titoli a medio/lungo termine, emessi dal Ministero dell’economia
e delle finanze, collocati sul mercato e dagli interessi che dovranno essere pagati a coloro che hanno
acquistato i titoli.
Il Protocollo stabilisce che i valori di riferimento devono corrispondere ad un rapporto tra disavanzo pubblico e
PIL non superiore al 3% e quello tra debito pubblico e PIL non superiore al 60%.

Al Trattato di Maastricht si è aggiunto, nel 1997, quello di Amsterdam, con il quale l’UE, anche in conseguenza
dell’entrata in funzione dell’Euro (avvenuto nel 1999), è andata oltre il divieto di disavanzi eccessivi, stabilendo
obbiettivi ancora più severi. La ragione a simile scelta è quella di scongiurare che, dopo aver introdotto la moneta
unica, venga ad allentarsi la disciplina seguita dagli Stati Membri in materia di bilancio. Questi obbiettivi sono
indicati nel Patto di Stabilità e Crescita (PSC) con cui gli Stati Membri si impegnano a raggiungere un bilancio in
pareggio (o addirittura in surplus).
Il PSC prevede essenzialmente misure preventive volte ad evitare che i Paesi partecipanti all’Eurozona, facciano
registrare disavanzi troppo eccessivi e che riescano a contenere in maniera limitata il loro debito pubblico. Esso
prevede l’instaurazione di un sistema di allarme preventivo che comporti una rigorosa sorveglianza delle posizioni
di bilancio dei Paesi e una serie di sanzioni nei confronti dei Paesi che non abbiano adottato adeguati
provvedimenti per correggere una situazione di disavanzo eccessivo.
In un primo tempo, le sanzioni assumono la forma di un deposito infruttifero (che non matura interessi) presso la
Commissione, e successivamente, qualora il Paese sia stato in grado di risanare la situazione entro due anni, il
deposito gli viene rimborsato; in caso contrario il deposito sarà convertito in ammenda definitiva. Onde avere
effetti controproducenti, le multe sono applicate solo dietro delibera del Consiglio e possono essere sospese se il
deficit eccessivo è causato da circostanze temporanee ed eccezionali (come una grave recessione). L'applicazione
del patto si è rivelata problematica nel 2002, quando i due principali paesi della zona Euro, ossia Germania e
Francia, hanno cominciato a registrare disavanzi superiori alla soglia massima consentita (pari al 3% del PIL). Così
si è aperto un giudizio nei loro confronti creando un contrasto tra il Consiglio dell'Unione Europea e Commissione
che si è risolto con la decisone della Corte di Giustizia di ripartire le competenze tra Consiglio e Commissione.

Il PSC è stato successivamente modificato; due regolamenti del 2005 hanno rafforzato il ruolo della Commissione
nei procedimenti di deficit eccessivo, poiché bisogna valutare caso per caso se il deficit superiore al 3% possa dirsi
eccessivo o meno (si crea quindi una “Personalizzazione del Patto”). Nel settembre del 2011, il Parlamento
Europeo ed il Consiglio hanno adottato un pacchetto di sei misure legislative (six pack) in materia economico-
finanziaria, per riformare il governo economico europeo ed introdurre regole più stringenti sulla sorveglianza e
prevenzione degli squilibri macroeconomici per stimolare la crescita, la competitività e l’occupazione. Tra queste
misure vi sono:
• Il cosiddetto “semestre europeo” in cui il Consiglio esercita la sorveglianza multilaterale in cui verranno
elaborati gli indirizzi per le politiche economiche, gli orientamenti in materia di occupazione, i programmi
di stabilità (per gli Stati euro) o i programmi di convergenza (per gli Stati non euro) e verrà effettuata la
sorveglianza di bilancio volta a prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici eccessivi;
• Viene inoltre introdotto il nuovo concetto di “politica di bilancio prudente” in cui ogni Stato membro avrà
un obiettivo di bilancio a medio termine. Sulla base della valutazione della Commissione del Comitato
Economico Finanziario, il Consiglio esaminerà gli obiettivi e valuterà se il percorso di avvicinamento verso
l'obiettivo di bilancio a medio termine sia adeguato (considerato anche rapporto debito/PIL). Qualora il
percorso di avvicinamento non sia adeguato, la Commissione potrà rivolgere un avvertimento allo stato
interessato. Successivamente il Consiglio potrà adottare una raccomandazione sugli interventi da
intraprendere, qualora poi lo Stato non adotti provvedimenti opportuni, il consiglio potrà adottare una
decisione in cui constata l'assenza di interventi efficaci.
Gli Stati dovranno monitorare il debito nella stessa maniera in cui lo fanno per il disavanzo. Pertanto gli Stati
membri il cui rapporto tra debito pubblico e PIL supera il 60%, dovranno adottare delle misure per ridurlo ad un
ritmo adeguato (una riduzione negli ultimi tre anni di almeno 1/20 all'anno rispetto all’eccedenza). Nel corso della
procedura per disavanzi eccessivi, il consiglio potrà comminare allo Stato in disavanzo eccessivo, un’ammenda
costituita da un elemento fisso, pari allo 0,2% del PIL e da un elemento variabile.
A seguito dell’aggravarsi della crisi economica, si è proceduto ad un’ulteriore limitazione della capacità
decisionale degli Stati Membri dell’Unione in materia di politiche economiche e di bilancio. Ciò è avvenuto per
mezzo del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell'Unione Economica e monetaria
(TSCG), generalmente noto come “Fiscal Compact” o anche “patto di bilancio” che è stato stipulato tra Stati, al
di fuori della normale procedura Europea. L'obiettivo del trattato in questione (che recepisce le prescrizioni già
contenute nel citato Six Pack), è quello di rafforzare il pilastro economico dell'Unione economica e monetaria,
adottando una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio, a potenziare il coordinamento delle loro
politiche economiche ed a migliorare la governance della zona euro, sostenendo in tal modo il conseguimento degli
obiettivi dell'Unione Europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale.

Le tre regole del Fiscal Compact (patto di bilancio europeo) sono:

• La prima impone agli Stati Membri che i propri bilanci siano in pareggio o in avanzo. Il rispetto di tale
obbligo si verifica quando il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all'obiettivo di
medio termine specifico per il paese, che è definito nel PSC con un disavanzo strutturale dello 0,5% del
PIL. Per i paesi il cui rapporto tra debito pubblico e PIL è inferiore al 60%, il deficit strutturale è ammesso
fino all'1% del PIL;
• La seconda regola conferma quanto già disposto dal Six Pack, e cioè che, nel caso di superamento del
valore di riferimento del 60% nel rapporto tra debito pubblico e PIL, la parte contraente dovrà procedere
alla riduzione del disavanzo ad un ritmo medio di 1/20 all’anno.
• La terza prevede che quando si evidenzino deviazioni significative dell'obiettivo di medio termine stabilito,
è attivato automaticamente il meccanismo di correzione, con l'obbligo del Paese interessato, di attuare
misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito.
Alla commissione è assegnato il compito di controllare l'osservanza di questi adempimenti. Se essa ritiene che lo
Stato abbia violato il criterio del disavanzo, uno più parti contraenti, possono adire la Corte di giustizia dell'Unione
Europea che può comminare sanzioni fino allo 0,1% del PIL. Per quanto riguarda il coordinamento delle politiche
economiche degli Stati membri, le parti contraenti si impegnano ad adoperare una politica economica che favorisca
il buon funzionamento dell'unione economica e la crescita mediante una convergenza e una competitività
rafforzate.

L’ATTUAZIONE DEL PAREGGIO DI BILANCIO: legge n. 243 del 2012

La “legge rinforzata” n. 243 del 2012 reca disposizioni volte a dare attuazione al principio dell’equilibrio tra
entrate e spese del bilancio delle pubbliche amministrazioni. Oltre a contenere norme relative alle funzioni di
controllo della Corte dei Conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, disciplina sia i contenuti della legge di
bilancio, sia l’Ufficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente per l’analisi e verifica degli andamenti di
finanza pubblica. Questa legge ribadisce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la
sostenibilità del debito pubblico, specificando che qualora il rapporto debito/PIL superi il 60% del PIL, si dovranno
adottare interventi per ridurlo con un ritmo adeguato, assumendo una diminuzione dell’eccedenza di debito al
ritmo di 1/20 all’anno calcolato sulla media del triennio precedente.
Una importante innovazione è contenuta nell’art. 5 della legge n. 243 del 2012 secondo cui, (in base alle regole
introdotte nel six pack) è previsto che, al fine di assicurare il conseguimento degli obbiettivi, i documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio, devono fissare il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle
pubbliche amministrazioni. La legge rinforzata passa ad attuare quindi il comma 2 dell’art 81 della Costituzione
che consente il ricorso all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali.

Per “eventi eccezionali” si intendono:

• periodi di grave recessione economica relativi all’Unione Europea;
• eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, incluse le gravi crisi finanziarie e le gravi calamità
naturali con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria del paese.

La legge prevede che il governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo
programmatico, presenta alle Camere una relazione di aggiornamento degli obiettivi di finanza pubblica ed una
specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilendone le finalità alle
quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definendo al contempo il piano di rientro verso
l'obiettivo precedentemente programmato commisurandone la durata alla gravità degli eventi. Si disciplina poi, il
meccanismo di correzione volto ad assicurare il ritorno all'obiettivo programmatico in caso di eventuali
scostamenti degli andamenti di finanza pubblica, rispetto agli obiettivi programmatici diversi da quelli già
considerati per il caso di eventi eccezionali.
Al verificarsi di eventi eccezionali, è prevista una specifica disciplina volta ad assicurare il ricorso dello Stato al
finanziamento dei livelli essenziali delle funzioni fondamentali, mediante l'istituzione di un fondo straordinario
alimentato dalle risorse derivanti dal ricorso dello Stato all’indebitamento. Per quanto riguarda il ricorso
all'indebitamento da parte degli enti territoriali, previsto solo per finanziare spese di investimento, è stabilita una
procedura di intesa a livello regionale, per consentire che l'accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti
consentiti dalla necessità di assicurare l'equilibrio complessivo a livello di comparto regionale. Oltre a formalizzare
le previsioni di entrata ed uscita, la legge di bilancio potrà quindi assumere una portata sostanziale, attraverso
l’introduzione di disposizioni che possano innovare la legislazione vigente. Si disciplina inoltre l’Ufficio
parlamentare di bilancio, avente le funzioni di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e valutazione
dell’osservanza delle regole di bilancio.
L’Ufficio ha sede presso le Camere ed è formato da tre membri, di cui uno con funzioni di presidente, nominati dai
Presidenti delle Camere.
Nelle disposizioni finali della legge, si affidano nuove funzioni di controllo alla Corte dei Conti sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche; in particolare si stabilisce che la Corte dei Conti è competente a svolgere il controllo
successivo sulla gestione dei bilanci delle Regioni e degli enti locali.

La finanza pubblica prevede tre strumenti di programmazione relativi alle previsioni di entrata e di spesa dei
bilanci delle pubbliche amministrazioni:
1. il Documento di economia e finanza (DEF) presentato alle Camere del Governo;
2. il disegno di legge di stabilità;
3. il disegno di legge di bilancio dello Stato presentati dall’Esecutivo alle Camere.

• Il DEF
è un documento che illustra gli obbiettivi di politica economica, il quadro delle previsioni economiche e di
finanza pubblica e gli obiettivi delle amministrazioni pubbliche articolati per sottosettori (amministrazioni
centrali, locali ed enti di assistenza sociale). Inoltre, attraverso il programma di stabilità e quello nazionale
di riforma, il DEF illustra le politiche intese a garantire la stabilità macroeconomica e a favorire crescita e
competitività. Questo documento è costituito da tre sezioni:
1. La prima è basata sul Programma di stabilità, che contiene le informazioni richieste dalla normativa
dell’Unione europea in attuazione del Patto di stabilità e crescita, in particolare riguardo agli obiettivi
da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico. Essa indica gli obiettivi programmatici di
politica economica ed il quadro delle previsioni di finanza pubblica per almeno il triennio successivo.
2. La seconda sezione contiene l’analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni
pubbliche dell’anno precedente, con gli eventuali scostamenti agli obiettivi programmatici, quindi le
previsioni per almeno i tre anni successivi.
3. La terza sezione reca lo schema del Programma nazionale di riforma, che contiene gli elementi previsti
dalla normativa europea, in particolare riguardanti lo stato di avanzamento delle riforme avviate
(tempistiche), gli squilibri macroeconomici nazionali ed i fattori di natura macroeconomica che
incidono sulla competitività e gli effetti delle riforme in termini di crescita economica.
La Nota di aggiornamento del DEF è un documento necessario che permette di aggiornare gli obiettivi
programmatici, in considerazione delle eventuali raccomandazioni approvate dal Consiglio dell’Unione
Europea sul Programma di stabilità e su quello nazionale di riforma.
• patto stabilità/bilancio chiede esame
La legge di stabilità e quella di bilancio compongono la manovra triennale di finanza pubblica che indica le
misure quantitative e qualitative necessarie per la realizzazione degli obiettivi programmatici indicati nel
DEF. La legge di stabilità opera un collegamento tra la legislazione e gli obiettivi della manovra finanziaria
apportando le correzioni alla medesima legislazione vigente da fattori interni o esterni (come l’aumento
dell’inflazione o dei prezzi del petrolio). Essa dispone infatti il quadro di riferimento finanziario e contiene
esclusivamente norme tese a realizzare gli effetti finanziari necessari, senza possibilità di includere norme
di delega o interventi di natura settoriale. In particolare, la legge di stabilità determina il limite massimo del
ricorso al mercato finanziario, l’importo massimo destinato al rinnovo dei contratti dell’impiego pubblico;
l’importo dei cosiddetti fondi speciali; il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del ricorso al
mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; le norme eventuali necessarie all'attuazione del Patto di
stabilità interno e alla realizzazione del Patto di convergenza; le misure correttive delle leggi che
comportano oneri superiori a quelli previsti; altre regolazioni meramente quantitative.

• La legge di bilancio
è presentata dal Governo ogni anno, insieme al rendiconto consuntivo, per avere l’approvazione delle
Camere (una Camera corrisponde ad un ramo del Parlamento).
Questa disposizione stabilisce:
la cadenza annuale della procedura di bilancio;
◦ il ruolo attivo del Governo nella predisposizione dei documenti finanziari e nella gestione del bilancio;
◦ il controllo preventivo e successivo del Parlamento sull’attività finanziaria posta in essere dal Governo
e sulla sua politica generale;
◦ l’unitarietà della decisione parlamentare del relativo prospetto di bilancio.

In altre parole, la Costituzione delinea una netta separazione tra Camere ed Esecutivo:
◦ il Governo detiene in via esclusiva il potere di iniziativa legislativa e amministrazione in materia di
bilancio. Il Governo detiene inoltre la predisposizione del relativo progetto di legge;
◦ Il Parlamento ha il dovere di adottare la decisione di bilancio e di esercitare il controllo sull’Esecutivo.
La discussione del disegno di legge di bilancio deve avvenire in assemblea, con esclusione di
approvazione in sede deliberante. Dopo aver approvato il disegno di legge, il Parlamento autorizza il
Governo alla gestione finanziaria per l’esercizio successivo. L’autorizzazione subisce effetti diversi in
base alle spese o alle entrate.
Le previsioni di spesa limitano la facoltà delle amministrazioni, sia nell’assunzione degli impegni, sia
nell’erogazione dei pagamenti. In generale, ad ogni singola amministrazione è impedito effettuare spese in
caso di assenza o di carenti risorse dei fondi assegnati in bilancio. Invece, le previsioni che riguardano le
entrate hanno un valore di pura stima, fermo restando il diritto dello Stato di accertare e riscuotere i tributi e
gli altri proventi erariali (le finanze dello stato). Se il bilancio non risultasse approvato dal Parlamento entro
il 31 dicembre di ogni anno, ogni spesa sarebbe preclusa (bloccata). Di conseguenza, in caso di mancata
approvazione entro il termine citato, si fa luogo all’esercizio provvisorio del bilancio, in base a cui il
Governo è autorizzato dalle Camere (Parlamento) ad erogare mensilmente un ridotto ammontare di spesa. Il
bilancio annuale di previsione è presentato con unico disegno di legge, costituito dallo stato di previsione
dell’entrata e di tanti stati di previsione della spesa quanti sono i ministeri con “portafoglio", cioè sorretti da
una struttura burocratica dotata di capacità di spesa. Lo stato di previsione dell’entrata si ripartisce in titoli,
tipologie e categorie, mentre ciascuno stato di previsione della spesa è articolato per missioni e programmi.
Il bilancio annuale di previsione può essere redatto in due tipologie: bilancio di competenza (o giuridico) e
bilancio di cassa (o materiale).
Il primo comporta che venga indicato l’ammontare delle entrate che dovrebbero essere accertate e di quelle
erogate nell’esercizio finanziario. In altri termini, il bilancio di competenza registra l’ammontare delle
entrate e delle spese per le quali si prevede un perfezionamento nel diritto alla riscossione (obbligazione
attiva) e nell’obbligo al pagamento (obbligazione passiva).
Il bilancio di cassa contempla invece le entrate e le spese che presumibilmente saranno riscosse e pagate
nell’anno a cui il bilancio si riferisce, a prescindere dal momento in cui sono sorte le relative obbligazioni
attive e passive. A partire dal 1978, il bilancio annuale dello Stato Italiano viene redatto contestualmente
 per competenza e per cassa. Esso espone per ogni voce di entrata la previsione delle somme da accertare e
da incassare e, per ogni voce di spesa la previsione delle somme da impegnare e da pagare.
Al bilancio di previsione che abbiamo visto precedentemente, la legge di contabilità affianca un bilancio
pluriennale, che copre un periodo di tre anni ed è redatto per programmi in termini di competenza o cassa.

• Il bilancio di assestamento
è lo strumento di natura legislativa destinato ad adattare il bilancio di previsione annuale alle concrete
esigenze gestionali. Il 30 Giugno di ogni anno, il Governo, presenta al Parlamento un disegno di legge per
l’assestamento delle previsioni di bilancio relative all’anno in corso, anche sula scorta dei residui attivi e
passivi accertata in sede di rendiconto. Essendo il bilancio di previsione dello stato basato su missioni e
programmi, anche le proposte di assestamento sono effettuate dalle amministrazioni proponenti in funzione
delle citate aggregazioni.
Per quanto riguarda i dati contabili, le tabelle del bilancio di assestamento, riportano i seguenti dati:
◦ le previsioni del bilancio approvato dal Parlamento;
◦ le variazioni intervenute a seguito di atti amministrativi;
◦ le variazioni relative al provvedimento di assestamento;
◦ il bilancio assestato risultante.
◦ Inoltre, la legge di contabilità dispone che è precluso (impedito) l’utilizzo degli stanziamenti di spesa in
conto capitale per finanziare spese correnti.

• Il rendiconto generale dello Stato

è un documento contabile nel quale sono riassunti e dimostrati i risultati della gestione dell’anno
finanziario. E’ disposto infatti, che entro il mese di Giugno di ogni anno, il Ministro dell’economia e delle
finanze presenti alle Camere il rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31 dicembre dell’anno
precedente. In particolare, al termine dell’esercizio, ciascun Ministero compila il conto del bilancio e quello
del patrimonio relativi alla propria amministrazione che devono essere trasmessi alla Ragioneria generale
dello Stato entro il 30 Aprile successivo al termine dell’anno finanziario; successivamente, la Ragioneria
redige il rendiconto generale dello Stato. Prima dell’invio alle Camere, il Ministro dell’economia trasmette
il rendiconto generale alla Corte dei Conti che procede alla cosiddetta “parificazione”, cioè ad un giudizio
sulla conformità tra le previsioni di bilancio ed i risultati della gestione. La Corte dei Conti, dopo aver
esaminato il rendiconto, provvede ad inviarlo al Ministro dell’economia per essere presentato al
Parlamento. Quest’ultimo discute e approva il rendiconto generale con apposita legge. In coerenza con
quanto previsto per il bilancio di previsione, anche il rendiconto è articolato per missioni e programmi, ed è
corredato da una nota integrativa costituita da due sezioni:
1. la prima illustra i risultati ed il grado di realizzazione degli obiettivi
2. la seconda illustra i risultati finanziari, espone i principali fatti di gestione motivando gli eventuali
scostamenti tra le previsioni iniziali e quelle finali.
Il rendiconto generale si compone di due documenti:
1. il conto di bilancio (o rendiconto finanziario), che espone le entrate e le spese di competenza
dell’anno precedente (inclusi i cosiddetti residui attivi e passivi)
2. il conto generale del patrimonio (o rendiconto patrimoniale), che invece rappresenta la
composizione e variazione delle consistenze patrimoniali dell’anno precedente.
 AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI
(CHIEDE ESAME)

Le autorità amministrative indipendenti costituiscono un fenomeno recente nel nostro ordinamento: sono state
introdotte solo a partire degli anni 90 del secolo scorso e nei due decenni successivi si sono moltiplicate, facendo
emergere una tipologia nuova di “autorità”, entro la quale si possono oggi ricondurre alcuni soggetti che già
operavano come autorità indipendenti (come la Banca d’Italia).
Ad oggi si è dibattuta la realizzabilità di una disciplina generale valida per tutte le AAI (Autorità Amm.
Indipendenti), ma il legislatore si è limitato ad intervenire su alcuni punti specifici, ed in particolare, sembra
interessato a contenerne i costi e quindi disposto a ridurre i componenti delle Autorità; in realtà, gli ultimi
interventi in materia sembrano celare soprattutto un intento di ridimensionare l’indipendenza di questi soggetti, una
sorta di reazione alla burocrazia “tradizionale” nei confronti di questi soggetti, nati per operare con grandi margini
di autonomia e al di fuori delle rigide procedure della pubblica amministrazione, connotate da elevata competenza
tecnica.
Con il passare del tempo, se non viene definita la specificità della funzione svolta dai vari soggetti, se questi
iniziano ad operare come amministrazioni tradizionali, diventa difficile giustificare le loro prerogative che
assumono i caratteri del privilegio.
Una delle ragioni per le quali è così difficile ricondurre questi soggetti entro una disciplina unitaria è connessa al
momento genetico delle autorità indipendenti: queste hanno cominciato ad acquisire una fisionomia peculiare e si
sono moltiplicate abbastanza rapidamente in un lasso di tempo contenuto, istituite da leggi dettate per settori
specifici, ma senza un disegno preordinato. Da qui le ragioni fra le varie differenze tra i loro “statuti”, come le
modalità di nomina, al numero di membri, alla durata ed alla rinnovabilità dell’incarico.
Il trattato che le ha accomunate è l’indipendenza dall’Esecutivo, l’esigenza di differenziarle dagli apparati
amministrativi tradizionali; si voleva che i soggetti partecipanti potessero esercitare le proprie funzioni senza
condizionamenti. Queste autorità sono state istituite per escluderle dalle responsabilità politico amministrative, ad
esse sono stati affidati i compiti che si vuole vengano assolti senza vincoli derivanti da indirizzi politici ed al riparo
dalle pressioni dei soggetti vigilati.
Da qui si evidenzia la difficoltà di collocare tali strutture all’interno della tradizionale tripartizione dei poteri (pur
adottando regole non sono legislatori, pur svolgendo compiti di aggiudicazione non sono giudici) e di giustificare
in qualche maniera le loro attribuzioni. A chi rispondono? Oggi il problema è risolto attraverso il procedimento in
cui, prevedendo consultazioni preventive con i soggetti coinvolti dalla regolazione, attribuisce una sorta di
“legittimazione dal basso” a queste autorità, che però non sono poteri statali, ed il loro difficile inquadramento
costituzionale continua a creare problemi, ed al momento del loro erompere vi fu anche l’allarme “proliferazione”.
Fu impressionante la progressione con cui il legislatore ha disciplinato, nei settori più disparati, soggetti
annoverabili nella nuova categoria: il Garante per la radiodiffusione e l’editoria, la Commissione di garanzia
dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, la Commissione di vigilanza sui fondi
pensione ecc. Ci limitiamo a ricordare le autorità istituite negli anni 90, alle quali devono essere aggiunte quelle
strutture preesistenti, con compiti ad esempio di regolazione dei mercati, e che solo successivamente si sono
trasformate in autorità indipendenti: la Consob (1974) e l’Isvap (1982).
Oltre ad essere stati ricondotti alla categoria delle autorità indipendenti anche soggetti che non lo erano, è
comprensibile come molti in quegli anni si siano interrogati sull’opportunità o meno di lasciar espandere questi
nuovi soggetti. Oggi possiamo affermare che il fenomeno si è stabilizzato, infatti l’esigenza di ricorrere a queste
strutture si esaurisce man mano che vengono colmate queste “caselle” da riempire con soggetti che agiscono
indipendentemente in ambito di regolazione, caselle vuote che si creavano in seguito al passaggio dalla direzione
dell’economia alla regolazione di quest’ultima.
Il moltiplicarsi delle autorità di regolazione si è verificato in quegli anni in tutta Europa, accompagnato dallo
stupore degli osservatori statunitensi.
La differenza tra le Agencies americane e le autorità di regolazione Europee riguarda il fatto che le prime
rispondevano all’esigenza di frenare i poteri monopolistici, le seconde invece, nacquero per regolare un mercato
nascente dalla liberalizzazione di lettori prima sottoposti a monopolio legale. Possiamo affermare che il processo di
espansione delle autorità indipendenti si è concluso, con un assetto peraltro instabile,in quanto, la tendenza alla
fusione è ineliminabile e comporta adattamenti nel panorama delle autorità.
AUTORITÀ INDIPENDENTI E REGOLAZIONE DEI MERCATI
Nel nostro ordinamento, l’istituzione delle autorità indipendenti ha coinciso con un momento di trasformazione dei
modi di intervento pubblico dell’economia: quest’ultima veniva sottratta alla “direzione” dei poteri pubblici per
passare a forme di “regolazione” orientate al mercato, alcuni settori si sviluppano richiedendo modalità di
intervento aggiornate, altri venivano liberalizzati (sottratti a regimi di monopolio legale pubblico) ma rimanevano
monopoli naturali e richiedevano una regolazione specifica per creare quel mercato concorrenziale che ancora non
esisteva, per evitare che l’ex monopolista riprendesse il sopravvento e per garantire il rispetto degli obblighi di
servizio pubblico (quindi soddisfare gli utenti del servizio) da parte degli operatori.
All’origine dello sviluppo delle autorità indipendenti, troviamo il passaggio dallo Stato interventista (pianificatore
e gestore), a quello regolatore. Quest’ultimo non è basato sull’idea che che le dinamiche economiche debbano
essere basate su se stesse, bensì è connotato da un modo particolare di governare i processi economico-sociali
senza il diretto coinvolgimento dello Stato gestore. Si caratterizza per correggere i fallimenti del mercato
utilizzando come principale strumento la statuizione (introduzione di un ordine o di un precetto nell’ordinamento)
delle regole (piuttosto che la spesa e la tassazione).
Le regole poi dovrebbero essere specificate dalle agenzie regolative, che dovrebbero adottare uno stile decisionale
del tipo problem-solving e procedurale, piuttosto che burocratico. In questo quadro si colloca la nascita delle
autorità amministrative indipendenti, le quali poi si differenziano in base al contesto in cui operano.
Nel caso di mercati finanziari si passa da ordinamenti sezionali (o comunque a forte impronta pubblicistica, come
quello delle borse valori o enti pubblici), a mercati in cui l’operatore economico torna ad essere imprenditore, ma
le peculiarità delle attività svolte impongono di dettare precisi requisiti operativi per contenere i rischi dell’attività
finanziaria volta, e di trasparenza per colmare le asimmetrie informative che caratterizzano i mercati finanziari. La
regolazione finanziaria affermatasi a partire degli anni Novanta vede il venir meno dei tradizionali presidi contro
l’instabilità dell’operatore bancario basati sui limiti all’operatività, limitazioni alla concorrenza derivanti
dall’attuazione dei principi di specializzazione soggettiva operativa e funzionale, lasciando il posto ad una
regolazione prudenziale, basata sull’applicazione di criteri oggettivi per il contenimento dei rischi che trovano
riconoscimento internazionale nei principi espressi con il Capital Accord di Basilea e che vengono attuati in
direttive comunitarie e provvedimenti delle autorità di vigilanza nazionali (Cicr e Banca d’Italia) e dal legislatore.
Anche la creazione di mercati unici comunitari (bancari, assicurativi e dei servizi finanziari), impone l’abbandono
dei vecchi modi d’intervento pubblico a favore di una regolazione più orientata al mercato.
Nel caso dei servizi di pubblica utilità, il legislatore europeo ha imposto carattere della indipendenza “per le
amministrazioni nazionali chiamate a regolare o comunque a vigilare sui mercati, sulle reti e sul rispetto degli
obblighi di servizio pubblico. L’uniformità nell’applicazione delle regole europee è infatti più facilmente
raggiungibile tramite l’opera di autorità nazionali, ciascuna dotata dei medesimi compiti e garantita da uno statuto
comune di indipendenza”.
Nel caso dell’Antitrust invece, troviamo una lacuna del nostro ordinamento che viene poi colmata. Questa autorità
si colloca nella disciplina del mercato, più che nel regolarlo indipendentemente. È il classico intervento per
prevenire alcuni dei più tipici fallimenti del mercato rappresentati da restrizioni alla concorrenza o abusi di
posizioni dominanti; l’intervento di questa autorità presuppone l’esistenza di un mercato, a differenza delle altre
che hanno l’obbiettivo di creare il mercato, affinché non si arresti pienamente.
L’Antitrust svolge i suoi compiti in parallelo a quelli delle autorità di regolazione alle quali spetta la
sovrintendenza alla regolazione delle reti.

TRATTI COMUNI E DIFFERENZE STRUTTURALI TRA LE VARIE AUTORITÀ

In realtà, all’interno della generale categoria delle autorità amm. indipendenti si possono individuare alcuni
sottotipi tra loro non omogenei.
Le specificità si notano prestando attenzione al tipo di funzione assegnata a ciascuna autorità. Se ci concentriamo
sulla struttura e sulle modalità di nomina, notiamo che le autorità sono organi collegiali composti da un presidente
e da un numero variabile di componenti, scelti tra persone che presentino determinati requisiti di alta e specifica
professionalità, nominate secondo procedure pensate per garantire alto il numero dei votanti, affinché una delibera
sia ritenuta valida a livello parlamentare. La durata dell’incarico è tendenzialmente lunga ma non rinnovabile, per
rendere i nominati insensibili a pressioni legate a possibilità di rinnovo del mandato. D’altro canto sono stabiliti
regimi di incompatibilità con altri incarichi per evitare pressioni da parte dei soggetti vigilati e il verificarsi di
fenomeni di “cattura del regolatore” (utilizzata con riferimento a situazioni in cui un'agenzia di regolamentazione
statale è stata creata per agire nell'interesse pubblico, ma agisce invece in favore degli interessi commerciali
dominanti nel settore oggetto della regolamentazione).

Scendendo nel dettaglio vediamo che la Consob è un organo collegiale composto da un Presidente e da cinque
membri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri, che durano in carica sette anni senza possibilità di secondo mandato.

Anche l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato è un organo collegiale: il Presidente ed i componenti
dell’Autorità sono nominati dai Presidenti di Camera e Senato e durano circa sette anni, non rinnovabili.
Il Segretario Generale, che ha il compito di sovrintendere al funzionamento degli uffici ed è responsabile della
struttura, viene nominato dal Ministro dello Sviluppo Economico su proposta del presidente dell’Autorità.

L’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico è un organo collegiale costituito dal Presidente e da
4 membri nominati con decreto del Presidente della Repubblica. La procedura di nomina prevede il parere
vincolante, a maggioranza dei due terzi dei componenti delle Commissioni parlamentari competenti , sui nomi
proposti dal Ministro dello sviluppo economico ed approvati dal Consiglio dei Ministri. I Componenti restano in
carica per sette anni e, nel corso del mandato, si applica un regime di incompatibilità con altre attività lavorative
esteso anche ai due anni successivi alla fine dell’incarico.

L’Autorità di regolazione dei trasporti è organo collegiale, composto dal Presidente e da due Componenti
nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta
del Ministro competente e con il parere favorevole di almeno due terzi dei componenti delle commissioni
parlamentari; Presidente e Componenti durano 7 anni e non sono rinnovabili.

L’Autorità Garante delle comunicazioni (AGCOM) è composta da 4 commissari che sono eletti per metà dalla
Camera dei deputati e per metà dal Senato della Repubblica. Il Presidente è proposto direttamente dal Presidente
del Consiglio d’intesa col ministro dello Sviluppo Economico. Spetta infine al Presidente della Repubblica la
nomina formale del collegio che resta in carica per sette anni. Organo dell'AGCOM sono: il Presidente, che è
organo monocratico; la Commissione per le infrastrutture e le reti, la Commissione per i servizi prodotti, che sono
costituite da due Commissari e dal presidente e il Consiglio, costituito dal Presidente e da tutti i Commissari. Le
commissioni ed il Consiglio sono organi collegiali.

Il garante per la protezione dei dati è un organo collegiale, composto da 4 membri eletti dal Parlamento, i quali
rimangono in carica per un mandato di sette anni non rinnovabile.

È prevista, invece, la rinnovabilità dell’incarico per i membri della Covip, della Commissione di garanzia
dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici e dell’Autorità anticorruzione. La Covip è un organo
collegiale composto dal Presidente e due Commissari, che rimangono in carica 4 anni e possono essere confermati
una sola volta. La nomina avviene su proposta del ministero del lavoro sentito quello dell’economia e delle
finanze, ma formalmente è adottata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è al momento la più recente, ma nasce dalla trasformazione di una
precedente autorità (CiVIT-Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni
pubbliche) che ha poi anche assorbito le funzioni e le strutture amministrative di un’altra preesistente Autorità:
quella per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture che è stata soppressa. L’ANAC è un
organo collegiale composto da 5 componenti nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione,
con parere favorevole dei due terzi delle Commissioni parlamentari. Sia i componenti della commissione di
garanzia della legge sullo sciopero dei servizi pubblici, sia quelli dell’Autorità anticorruzione sono nominati per un
periodo di 6 anni e possono essere confermati una sola volta. Per entrambe queste autorità il Presidente è eletto
all’intero dell’organismo dagli stessi componenti.

Concludiamo con l’istituto di vigilanza sulle assicurazioni (Ivass), infatti a seguito delle recenti modifiche a cui è
stata sottoposta, l’erede dell’ISVAP concretizza un nuovo tipo di governance (caratterizzata dalla parziale
integrazione della Banca d’Italia). Con il decreto legge 95/2012 noto come “spending review”, sono stati trasferiti
tutti i poteri dell’ISVAP, all’Ivass che è presieduto dal direttore generale della Banca d’Italia. Oltre al presidente
sono organi dell’Ivass il consiglio, composto dal presidente e due consiglieri, ed il direttorio integrato che è
costruito dal Governatore della Banca d’Italia (presidente dell’Ivass), dai tre Vice direttori generali della Banca
d’Italia e dai due Consiglieri dell’Ivass. La nomina dei commissari avviene con DPR (Decreto del Presidente della
Repubblica), previa delibera del Consiglio dei Ministri su proposta del Governatore della Banca d’Italia e con
l’approvazione del Ministro dello sviluppo economico; ciascuno dei due consiglieri resta in carica sei anni, con
possibilità di rinnovo del mandato una sola volta. La nuova struttura evidentemente non mira a ridurre alcune
spese, ma ad assicurare una migliore integrazione della vigilanza assicurativa con quella bancaria e trovare un
compromesso tra le esigenze di semplificazione e coordinamento della vigilanza in due settori integrati come
quello bancario ed assicurativo (che facevano propendere per l’accorpamento di tutte le funzioni in una sola unità),
con quelle di preservare la professionalità dell’ISVAP in relazione al settore assicurativo.

Il tema della riduzione dei costi è molto sentito negli ultimi anni; queste autorità in genere si “autofinanziano”, nel
senso che buona parte dei costi non sono a carico del bilancio statale ma vengono coperti mediamente oneri
imposti ai soggetti vigilati. Non tutte però: ad esempio non avviene questo per la Commissione di Garanzia per lo
sciopero dei servizi pubblici e per il Garante della Privacy.

LA BANCA D’ITALIA (CHIEDE ESAME)

La Banca d’Italia è la banca centrale della Repubblica italiana; è un istituto di diritto pubblico, regolato da norme
nazionali ed europee. La Banca d’Italia è infatti un caso a sé, poiché possiede i caratteri tipici delle moderne
autorità indipendenti, anche se la forma è atipica poiché non è un organo collegiale, ma una persona giuridica di
diritto pubblico nata in forma societaria.
Oggi riscontriamo in essa i tratti tipici dell’autorità indipendente: indipendenza di giudizio, alta competenza
tecnica, potere di regolare il comportamento degli operatori sottoposti alla sua vigilanza e potere di assumere
decisioni con penetranti poteri sanzionatori. L’indipendenza di questo soggetto era radicata e ben rappresentata
nelle modalità di nomina del Governatore della Banca d’Italia. Questo, prima della legge 206/2005, era
inizialmente nominato con DPR (Decreto Presidente della Repubblica) su proposta del consiglio superiore della
Banca d’Italia con parere favorevole del Ministro competente. La nomina era quindi sottoposta al gradimento
dell’esecutivo, ma proveniva dalla stessa Banca d’Italia. Dopo la riforma, invece, la proposta spetta al Presidente
del Consiglio dei ministri, con precedente deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio
superiore della Banca d’Italia. La legge 206/2005 ha anche sanato una precedente anomalia relativa alla durata
dell’incarico di Governatore (da 3 anni di Einaudi a 15 di Carli), che in passato risultava “a vita”. Un termine lungo
si utilizza per rafforzare l’autorevolezza e l’effettività dei poteri (che si attenuano in prossimità della scadenza del
mandato). La durata dell’incarico di Governatore è stata fissata in 6 anni rinnovabili solo una volta; riguardo alla
revoca è stato previsto che possa essere disposta con i limiti che valgono per i membri del SEBC (Sistema europeo
delle banche centrali) e con le procedure fissate per la nomina. La legge ha inciso anche sull’estensione dei poteri
del Governatore, trasferendo al Direttorio la responsabilità per gli atti a rilevanza esterna e quindi accentuando il
carattere collegiale (e non individuale) delle decisioni.
L’indipendenza dall’Esecutivo della Banca d’Italia era in passato connessa allo svolgimento del ruolo di Banca
centrale e quindi allo svolgimento di funzioni monetarie piuttosto che alla funzione di autorità di vigilanza sul
mercato bancario. Non a caso il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio ( CICR) che affianca la
Banca d’Italia nella sua attività di vigilanza non ha mai avuto attribuzioni in materia di politica monetaria.
Possiamo quindi affermare che la Banca d’Italia ha assunto i tratti propri di un’autorità indipendente prima ancora
che fosse sancito dal diritto ed è una testimonianza di come possa esistere un’autorità indipendente anche in un
contesto di “direzione dell’economia”, laddove l’indipendenza è necessaria per il miglior assolvimento della
funzione.
Per quanto riguarda la vigilanza, la Banca d’Italia (nella vigenza della legge bancaria del ’36) si trovava al vertice
ed esercitava i propri poteri in assenza di fini determinati dal legislatore: poteva determinare la dimensione
ottimale del mercato bancario mediante la manovra quantitativa del settore creditizio (rilasciando autorizzazioni
all’attività bancaria), influenzare i livelli di liquidità nel sistema ed orientare gli impieghi (mediante il vincolo di
portafoglio). Ebbene allora e tuttora, insieme alla BCE, la Banca d'Italia è il soggetto competente al rilascio delle
autorizzazioni ed alla vigilanza sull'attività bancaria; ma mentre allora l'autorizzazione era funzionale alle
dimensioni ottimali del mercato (e quindi visione rivolta al pubblico), oggi l'intervento autorizzatorio serve solo a
valutare la capacità del soggetto di operare nel mercato secondo criteri requisiti di sana e prudente gestione. Il
passaggio dalla “direzione” del settore creditizio alla regolazione dello stesso, non è segnato dunque dalla
istituzione di un’autorità indipendente ad hoc, ma dal cambiamento di stile della vigilanza sancito dal Testo unico
bancario ed anticipato da alcune prassi della Banca d’Italia, che ad esempio anticipò l’abolizione della necessità di
autorizzazione per aprire nuovi sportelli bancari.

Caratteristica delle autorità indipendenti è quella di stabilire contatti produttivi con omologhe autorità
sovranazionali, nel caso della Banca d’Italia notiamo un suo inserimento all’interno dei circuiti internazionali (la
Banca d’Italia fa anche parte del Consiglio Direttivo della Banca centrale europea) non solo partecipando al
Sistema Europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF), ma anche su un piano internazionale con la partecipazione al
Comitato di Basilea.
La Banca d’Italia esercita il suo potere vigilando non solo sulle banche ma anche sugli intermediari finanziari,
sugli IMEL (Istituti di Moneta Elettronica), sugli istituti di pagamento e, insieme alla Consob, anche sugli
intermediari non bancari. Oltre alla vigilanza informativa, la Banca d’Italia è investita di competenze per la
gestione delle crisi bancarie e con la Consob, si occupa anche di trasparenza contrattuale. Promuove, ai sensi
dell’art 146 del Testo Unico Bancario, il regolare funzionamento dei sitemi di pagamento e di regolazione delle
transazioni in titoli ed infine, anche in materia di antiriciclaggio, che svolge attraverso l’ UIF (Unita di
informazione finanziaria).
Nel 2009 la relazione Larosière raccomandava la creazione di un Sistema europeo di vigilanza finanziaria ( SEVIF)
strutturato come rete decentrata. Tale raccomandazione ha portato alla creazione di un sistema di vigilanza
microprudenziale (mantenimento della stabilità finanziaria sui singoli intermediari come Banche e gruppi bancari)
e macroprudenziale (quando nel sistema finanziario emergono potenziali rischi sistemici - il fallimento di un
intermediario, fa fallire gli altri a catena - si interviene attraverso politiche macroprudenziali che hanno come
obiettivo la salvaguardia della stabilità finanziaria del sistema finanziario nel suo complesso) composto da autorità
di vigilanza europee e nazionali. Il pilastro microprudenziale a livello europeo si compone dell'Autorità bancaria
europea (ABE), dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) e dell'Autorità europea delle
assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), che cooperano in seno al Comitato congiunto
delle autorità europee di vigilanza (AEV). La vigilanza macroprudenziale viene svolta dal Comitato europeo per il
rischio sistemico (CERS). Fanno parte del SEVIF anche le competenti autorità nazionali di vigilanza dei vari Stati
membri. Gli obiettivi del SEVIF includono lo sviluppo di una cultura di vigilanza comune e la promozione di un
mercato finanziario unico europeo.
Il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio (CICR) è un organo collegiale del Governo italiano
istituito nel 1947, composto dal Ministro dell’economia e delle finanze, che lo presiede, dal ministro delle attività
produttive, dal ministro per le politiche agricole e forestali, dal ministro dell’ambiente e della tutela del territorio. Il
CICR è l’autorità creditizia con compiti di alta vigilanza in materia di credito e di tutela del risparmio, di esercizio
della funzione creditizia e in materia valutaria. Esso delibera, di fatto sulla base delle proposte dalla Banca d’Italia,
sulle misure di politica monetaria e creditizia necessarie per realizzare gli obiettivi di politica economica del
Governo. Il CICR determina le norme concernenti la propria organizzazione e il proprio funzionamento. Per
l’esercizio delle proprie funzioni il CICR si avvale della Banca d’Italia. Il Comitato decide anche i reclami sui
provvedimenti adottati dalla Banca d’Italia nell’esercizio dei poteri di vigilanza a essa attribuiti. Nel caso in cui la
decisione comporti la soluzione di questioni di interesse generale, è previsto che il CICR debba previamente
consultare le associazioni di categoria dei soggetti sottoposti a vigilanza.

LE ALTRE AUTORITÀ DI REGOLAZIONE DEI MERCATI FINANZIARI (CONSOB, IVASS E COVIP)

Le altre autorità preposte ai mercati finanziari sono la Consob, l’Ivass e la Covip. In maniera opposta alla decisione
di creare un’unica autorità (come la FSA inglese), in Italia si è preferito optare per una specializzazione delle
autorità, prevedendo momenti di collaborazione e parziali integrazioni strutturali (Ivass- Banca d’Italia), con una
competenza generale in materia di antitrust riguardo a concorrenza e mercato.
CONSOB CHIEDE ESAME
La Consob è l'organo di controllo sull’organizzazione ed il funzionamento del mercato finanziario italiano . La
Commissione nazionale per le società e la borsa, fu istituita nel 1974 ad opera della legge 216/1974.
Verifica la trasparenza e la correttezza dei comportamenti degli operatori per la salvaguardia della fiducia e la
competitività del sistema finanziario. Vigila e, ove occorra, sanziona eventuali comportamenti scorretti ( potere di
vigilanza e sanzionatorio); esercita i poteri attribuiti dalla legge affinché siano messe a disposizione dei
risparmiatori le informazioni necessarie per poter effettuare scelte di investimento consapevoli (potere
regolamentare). Infine, opera per garantire la massima efficienza delle contrattazioni, assicurando la qualità dei
prezzi nonché l'efficienza e la trasparenza delle modalità di esecuzione dei contratti conclusi sui mercati
regolamentati, oltre a pubblicazioni relative a prospetti relativi ad offerte pubbliche di vendita ( potere
autorizzatorio). All’epoca, le borse valori in Italia erano 9 ed erano luoghi di contrattazione, controllavano la
formazione dei prezzi e dei listini ed effettuavano ispezioni sugli agenti di cambio. La stessa Consob era un organo
dello Stato, non dotato di personalità giuridica ed inglobato nel Ministero del Tesoro. La qualifica di Autorità
indipendente è stata acquisita nel corso dei decenni, grazie soprattutto alla legge 281/1985 con cui venne attribuita
alla Consob personalità giuridica e piena autonomia, sia per gli aspetti organizzativi, sia per quelli sull’esercizio
dei poteri attribuiti, oltre anche alla legge 724/1994 che ha riconosciuto alla Consob la possibilità di
autofinanziarsi, rafforzandone l’autonomia. Con il Testo Unico finanziario del 1998 sono state poi consolidate le
competenze di questa autorità in materia di intermediazione mobiliare e dei mercati. Le sue funzioni si sono
progressivamente sviluppate nel tempo ed i suoi poteri si sono sviluppati con l’evoluzione del mercato finanziario
e la conseguente esigenza di maggior tutela degli investitori.
Sul mercato della previdenza complementare vigila la Covip (Commissione Vigilanza sui Fondi Pensione) . I suoi
sono quelli di garantire ed assicurare la trasparenza e la corretta gestione e amministrazione dei fondi pensione e
delle forme previdenziali, a questa spetta dunque autorizzare i fondi pensione ad esercitare la propria attività;
approvare gli statuti e i regolamenti delle forme previdenziali complementari; vigilare sulla corretta gestione dei
fondi pensione e sull’adeguatezza del loro assetto organizzativo; assicurare il rispetto dei principi di trasparenza nei
rapporti tra fondi pensione ed i propri aderenti.
Concludiamo con alcuni accenni all’ Ivass (Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni) che ha il compito di
garantire la stabilità del mercato assicurativo e la tutela del consumatore, a tal fine sono attribuiti a questa autorità
poteri autorizzatori, di controllo sulla gestione tecnica, finanziaria e patrimoniale delle imprese di assicurazione, di
vigilanza sull’osservanza delle leggi e dei regolamenti in materia assicurativa da parte delle imprese e degli agenti;
di vigilanza sulla trasparenza dell’offerta agli utenti, ed infine, la più rilevante, l’Ivass raccoglie i reclami presentati
nei confronti delle imprese assicurative e il inserisce in un registro dei reclami ed agevola la corretta esecuzione dei
contratti assicurativi. Anche l’Ivass sanziona pesantemente i soggetti vigilati in caso di necessità.

LE AUTORITÀ DI REGOLAZIONE DEI MERCATI LIBERALIZZATI (DEI SERVIZI DI PUBBLICA

UTILITÀ): AEG, AGCOM AUTORITÀ PER I TRASPORTI
Queste autorità nascono per garantire l'efficienza nell'erogazione dei servizi e del contenimento dei prezzi in settori
in cui la presenza di reti non duplicabili rende il mercato un monopolio naturale. Al problema del monopolio
naturale si pongono due tipologie di rimedi: la creazione di un monopolio legale pubblico (come avvenne con le
ferrovie in Italia) e la creazione di agenzie che contenessero il potere del monopolista privato (come negli USA per
le ferrovie). In Europa, per favorire la creazione di un mercato comune e garantire la qualità ed accessibilità dei
servizi (di utilità generale) si è imposta l’abolizione dei monopoli legali (processi di liberalizzazione), si sono
scorporate le attività dalle reti e si sono assoggettate ad un particolare regime giuridico, oltre ad essere stata
impostata la creazione di autorità di regolazione che vigilassero sul corretto svolgimento dell’attività concorrendo
alla determinazione dei prezzi, assicurando l’accessibilità alle reti e vigilando sui servizi offerti.
Si è deciso di creare più autorità specializzate per settore, ma con sedi distribuite sul territorio nazionale che non
garantiscono la riduzione delle spese per il loro mantenimento rispetto ad avere, magari, sedi contigue. L’autorità
unica avrebbe forse potuto ridurre i costi, ma non avrebbe messo al riparo dai rischi di cattura del regolatore
(un'agenzia di regolamentazione statale creata per agire nell'interesse pubblico, agisce invece in favore degli
interessi commerciali nel settore oggetto della regolamentazione). Di contro avrebbe posseduto una minor
competenza specifica (indebolendo il regolatore nei confronti del soggetto regolato) e subìto un maggior rischio di
burocratizzazione.
L’AEG (Autorità per l’energia ed il gas) deve garantire la promozione della concorrenza e dell’efficacia nei settori
di energia elettrica e del gas, nonché assicurare la diffusione dei servizi in modo fruibile su tutto il territorio
nazionale, promuovendo la tutela dei consumatori. È previsto che quest’autorità operi in piena autonomia ma nel
quadro degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo e dal Parlamento e delle normative dell’UE. A
questa autorità spetta stabilire l’utilizzo delle infrastrutture, assicurare la pubblicità e la trasparenza delle
condizioni di servizio.
Una menzione a parte merita l’AGCOM (Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni) in quanto nasce con un
duplice compito: non solo di regolazione (assicurare la competizione sul mercato delle TeleComunicazioni) ma
anche di garanzia (tutelare il pluralismo e le libertà fondamentali dei cittadini nel settore delle telecomunicazioni e
dei mezzi di comunicazione di massa). È per così dire un’autorità “convergente”, in quanto svolge funzioni di
regolamentazione e vigilanza nei settori delle telecomunicazioni, audiovisivo, editoria e delle poste. I cambiamenti
determinati dalla digitalizzazione del segnale, che ha uniformato i sistemi di trasmissione dell’audio, video e dati
sono alla base della scelta del modello convergente adottato in Italia, UK e USA.

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

l’agcm (autorità garante della concorrenza e del mercato) o Antitrust è stata istituita dalla legge che ha dettato la
prima disciplina nazionale volta alla repressione delle condotte (intese concentrazioni ed abusi di posizione
dominante) che possono comportare distorsioni della concorrenza. Si tratta di una competenza generale, che va a
coprire anche quei settori che sono affidati alla vigilanza e regolazione di altre autorità. L’unica eccezione è
prevista per il settore bancario, nel quale antichi convincimenti inducevano a vedere con sospetto la concorrenza
rispetto alla quale, era ritenuta prevalente l’esigenza di stabilità; per questo motivo che le competenze affidate dalla
legge all’Antitrust, sono state esercitate dalla Banca d’Italia. All’originaria competenza volta a garantire la tutela
della concorrenza e del mercato, si sono poi aggiunte numerose attribuzioni. Nel 1994 si è attribuita all’Antitrust la
competenza di vigilare sulla pubblicità ingannevole e contrastare le pratiche commerciali scorrette nei confronti dei
consumatori, vigilare che nei contratti non vi siano clausole vessatorie (clausole presenti nei contratti che
producono uno squilibrio dei diritti a danno del consumatore come i fogli prestampati). Ulteriori competenze sono
state poi aggiunte, come attribuire alle imprese che lo richiedono il livello (rating) di legalità e di reprimere gli
abusi di dipendenza economica che abbiano rilevanza per la tutela della concorrenza, vigilare sui rapporti
contrattuali nella filiera agro-alimentare, applicare la normativa nazionale riguardo al ritardo nel pagamento delle
pubbliche amministrazioni; vigilare sul commercio dei prodotti sportivi.
 GLI OPERATORI DEL MERCATO FINANZIARIO: REGOLAZIONE E SUPERVISIONE
A partire dalla seconda metà degli anni ’80 del Novecento, l’intermediazione finanziaria ha subìto una profonda
trasformazione recata dalla crescente diffusione di forme operative diverse da quella bancaria tradizionale,
dall’aumento della domanda di prodotti innovativi, dallo sviluppo della concorrenza tra operatori e dalla
interazione tra le strutture organizzative dei sistemi finanziari dei paesi principali. Questo cambiamento è correlato
anche all’evoluzione della legislazione di settore, ed all’estensione e rinnovamento del quadro dei controlli
pubblici sugli intermediari finanziari indotta dal processo di integrazione del mercato europeo.

In origine il sistema della financial economy venne organizzato intorno al settore del credito secondo una logica di
assoluta centralità della banca. Ciò fa ritenere necessario predisporre un articolato sistema di vigilanza solo sulle
banche, per lo scopo di attuare adeguate riforme dell’attività da questa svolta (a base di cui vi è la raccolta di
risparmio tra il pubblico destinata all’esercizio del credito). Tale criterio ordinatore trova la propria giustificazione
nella relazione che intercorre tra la stabilità degli intermediari creditizi e la salvaguardia del risparmio pubblico.
In sintesi, lo svolgimento dell’attività bancaria era ripartito tra aziende ed istituti di credito: le prime abilitate ad
effettuare la raccolta del risparmio a breve termine; i secondi che limitavano la propria operatività, sul versante
della raccolta e su quello degli impieghi a breve e lungo termine. All’interno di questa bipartizione si registravano
ulteriori distinzioni soggettive: vi erano istituti che operavano con la finalità di sostegno finanziario per specifici
settori economici (credito fondiario, agrario ed industriale) ed enti creditizi pubblici che erano dei soggetti la cui
natura giuridica era quella dell’ente pubblico imprenditore (casse di risparmio, istituti di credito di diritto
pubblico).

Diversamente si può dire per gli enti finanziari (non bancari) (soggetti abilitati all’esercizio professionale dei
servizi di investimento nei confronti del pubblico) nei confronti dei quali si riscontra una contenuta attenzione da
parte dell’ordinamento. A base di tale opzione vi era la loro collocazione in un’area operativa diversa da quella
creditizia, nella quale la prestazione di servizi finanziari, evidenziava un’attività priva da coinvolgimenti del
pubblico risparmio e, dunque, non interferente con gli interessi, meritevoli di tutela dall’ordinamento.
Consegue la marginalità dell’attività di intermediazione finanziaria e dell’operatività nel mercato dei valori
mobiliari che, in assenza di una disciplina di garanzia degli investitori, ha determinato una situazione di
arretratezza del nostro sistema; nel tempo è sorta la necessità di estendere i controlli agli intermediari finanziari
non bancari nel convincimento che ad un’economia evoluta serve l’apporto di un consistente settore del credito, sia
di un solido mercato mobiliare e di un’intermediazione finanziaria non bancaria.

DAL MERCATO BANCARIO A QUELLO FINANZIARIO

Come anticipato, intorno agli anni Ottanta comparvero nuovi intermediari finanziari non bancari, che
minacciavano la posizione di monopolio che il sistema fino a quel momento assicurava ad aziende ed istituti di
credito, e l’evoluzione della disciplina bancaria di derivazione Europea, che apre il sistema domestico alla
competizione su scala Europea, determina l’avvio di un processo di ammodernamento del sistema bancario volto a
dotare le banche di modelli organizzativi più adeguati ad un contesto in rapida evoluzione. In tale contesto si
colloca la legge 216/1974 che istituiva la CONSOB, che segna l’avvio della fase costituente di un adeguato ed
affidabile ordinamento del settore. Successivamente, venne introdotta una disciplina dei controlli sulle attività di
raccolta del risparmio non bancario, quindi una regolamentazione compiuta dei fondi comuni di investimento
mobiliare aperto, riconducibili alla formula della sollecitazione del pubblico risparmio, che inaugura l’ingresso sul
nostro mercato degli investitori finanziari istituzionali.
È evidente come i mutamenti della realtà finanziaria registrati agli inizi degli anni Novanta, inducano il legislatore
italiano, stimolato dal processo di integrazione europea, ad introdurre regole volte a disciplinare i servizi finanziari,
riservandola a soggetti sottoposti al controllo.

Con l’emanazione della legge 1/1991 venne evidenziata la differenza tra il nostro sistema finanziario e quello di
altri paesi comunitari, avviando il mercato mobiliare (la concentrazione delle negoziazioni ed esecuzioni di
contratti di compravendita di valori mobiliari -ogni documento o certificato che direttamente o indirettamente
rappresenti diritti in società, imprese o enti o fondi d’investimento italiani di qualsiasi tipo- e strumenti finanziari)
verso una fase più matura; è con tale legge che viene organizzato per la prima volta un sistema di vigilanza
sull’attività in titoli, sancendo la medesima regolamentazione per gli operatori finanziari di nuova istituzione (SIM)
e le banche. In particolare, prendono l’avvio due tendenze che caratterizzeranno lo sviluppo successivo della
normativa di settore:
• la prima è quella di una disciplina esaustiva di tutti i profili dell’intermediazione finanziaria e mobiliare, in
cui vi è la sottomissione a riserva di attività (lo svolgimento simultaneo da parte delle banche, di attività di
credito e di detenzione dell’altrui risparmio), prima liberamente esercitabili;
• la seconda si sostanzia nel crescente rilievo attribuito alla normativa secondaria emanata dalle autorità;
quella primaria si limita ad essere strumento di fissazione di principi ed allocazione dei poteri (in grado di
garantire il rapido adeguamento degli interventi autoritativi ai cambiamenti a cui è soggetta la realtà del
settore).

Trova affermazione il modello di vigilanza basato su regimi di controllo differenziati, graduati in funzione del
livello di rischio nell’attività esercitata dai diversi operatori; tale modello comprende anche la disciplina degli
“intermediari finanziari non bancari” (definiti residuali), che sarà emanata in occasione dell’entrata in vigore della
legge 197/1991 (posteriore alla 1/1991 ovvio), che è la prima legge “antiriciclaggio”.
Più in particolare, la liberalizzazione del mercato delle valute e l’esigenza di contenere i rischi connessi alla
dilatazione dell’operatività finanziaria degli intermediari non bancari (in particolare di porre un freno al riciclaggio
del denaro di provenienza illecita) sono a fondamento dell’introduzione di regole volte a disciplinare questi
soggetti controllandone soprattutto l’operatività.

In tale contesto, la legge 197/1991 (“antiriciclaggio”, che ho citato tre righe sopra) reca provvedimenti per limitare
l’uso del contante e dei titoli e per prevenire l’utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio di denaro.
Nel 1993, con l’emanazione del Testo Unico bancario (t.u.b.), vengono inclusi anche gli intermediari finanziari tra
i destinatari dell’azione di vigilanza, indirizzando anche la loro azione verso obiettivi di stabilità ed efficienza, in
modalità più contenute rispetto agli appartenenti all’ordinamento del credito.

Il titolo V del t.u.b. definisce come intermediari finanziari i soggetti operanti nel settore diversi dalle banche.
Si può inserire, infatti, ogni altra figura intermediatrice (i mediatori creditizi, gli agenti in attività finanziaria, le
società per la cartolarizzazione) che sia stato creato dai processi innovativi prodotti dall’evoluzione dei tempi.
Diviene auspicabile la cessazione di un’attività che, ha visto i titolari della stessa sottratti sul piano delle
concretezze alla supervisione pubblica e, dunque, orientati in molti casi ad approfittare di tale stato di cose.
Da qui si configurano condotte ai limiti della legalità, dell’utilizzo della leva finanziaria (indicatore utilizzato per
misurare l'indebitamento di un’azienda) come strumento per il realizzo di facili arricchimenti.

Il principale obiettivo di una regolamentazione del sistema finanziario è quello di garantire il corretto svolgimento
delle funzioni di trasmissione di fondi, dagli operatori in avanzo a quelli in disavanzo e di redistribuzione dei rischi
derivanti dal processo produttivo. A ciò si aggiunga l’esigenza di una parità concorrenziale nel sistema dei controlli
sugli intermediari, di limitare il rischio di crisi sistemiche (a fronte della possibilità che l’insolvenza del singolo
possa mandare in crisi l’intero sistema), di contenere i pericoli derivanti dal proliferare degli intermediari non
bancari.
Si prende atto, al dettato dell’art 47 Cost. della necessità di tutela del risparmio. Si segue una linea di tendenza
volta al superamento delle diversità tra i soggetti che si dedicano all’attività bancaria tradizionale e quelli
all’attività di intermediazione mobiliare; per cui si apre la strada al superamento della separazione tra operatore
bancario e operatore in titoli (dell’intermediazione finanziaria). Va anche sottolineato che il rapido espandersi delle
attività finanziarie accompagnato alla disintermedizione bancaria, finisce con evidenziare la necessità di una
regolamentazione organica che si estende a tutti i rami della gestione del risparmio, al sistema dei mercati e degli
intermediari. Nel frattempo, il confronto con gli ordinamenti di altri paesi come Francia e UK, pone i presupposti
per una regolamentazione dell’intermediazione in valori mobiliari, tale da far ipotizzare la figura della società
d’intermediazione mobiliare quale operatore polifunzionale e specializzato.
In questo contesto si colloca l’introduzione di nuove forme collettive di gestione del risparmio che ampliano il
numero degli investitori istituzionali: basti pensare alle SICAV (società di investimento a capitale variabile) che ha
per oggetto esclusivo l'investimento collettivo del patrimonio raccolto mediante l'offerta al pubblico di proprie
azioni.
Si fa strada l’idea che la polifunzionalità, sollecitata dall’evoluzione del mercato, debba essere accompagnata da
norme che rafforzino la tutela dei risparmiatori, attraverso una maggiore attenzione ai profili di trasparenza e
linearità comportamentale nel prestare servizi d’investimento. Tale assetto normativo influenzerà a lungo la
disciplina del mercato mobiliare del nostro paese.
Il decreto Eurosim è il provvedimento legislativo di recepimento delle direttive comunitarie sui servizi
d'investimento nel settore dei valori mobiliari e sull'adeguatezza patrimoniale delle imprese d'investimento e degli
enti creditizi. Introduce i principi dell’armonizzazione minimale, del mutuo riconoscimento e dell’ home country
control (afferma che qualunque soggetto che opera nel settore finanziario, come una banca o un intermediario, può
esercitare la sua attività in tutti i paesi comunitari, senza dover chiedere alcuna autorizzazione allo Stato in cui
intende operare) nel settore dell’intermediazione finanziaria mobiliare, ponendo i presupposti per il rilascio di una
licenza unica e valida a livello comunitario per i servizi d’investimento e per una effettiva libertà di circolazione di
tali servizi nei paesi dell’UE.
La necessità di omogeneizzare il quadro regolamentare dei soggetti che operano sul mercato finanziario è
affrontata ponendo le banche e gli intermediari finanziari sullo stesso piano: l’intento di creare una sempre più
intensa integrazione tra i medesimi si traduce nell’evitare un trattamento difforme tra gli operatori che svolgono le
stesse funzioni, così da prevenire ogni possibile ostacolo al corretto funzionamento del sistema.
Appare evidente come il regolatore abbia compreso l’esigenza di voler escludere dal mercato intermediari che,
approfittando di eventuali smagliature nella “rete”, possano attuare una politica che non rispetti la sana e prudente
gestione.
La parità competitiva, insieme ad una corretta vigilanza, diventa quindi essenziale per evitare “falle” nel sistema
finanziario. Da qui si intensificano i controlli e l’impulso ad un loro riequilibrio, attraverso una ridefinizione della
regolamentazione della materia. Quindi, le soluzioni adottate si distinguono per un più intenso collegamento tra
operatori finanziari e le banche. In definitiva, rileva un intento normativo volto ad eliminare gli eccessi delle
differenziazioni che fino ad oggi sono state riscontrate nel settore: solo così si potrà impedire a quest’ultimo di
trasformarsi in una incolta prateria nella quale è possibile fare scorrerie di ogni genere, senza subirne conseguenze.
Si individuano quindi i presupposti per un recupero, anche in questi ambiti operativi, della fiducia nel sistema, la
quale è stata minata da aggressioni di una finanza non improntata a razionalità economica, ma solo a cupidigia e
desiderio di profitti ingiustificati dal contesto dell’economia reale.

LE BANCHE E L’ATTIVITÀ CREDITIZIA

Emerge con chiarezza che i mercati finanziari rappresentano il risultato della stratificazione di stadi successivi di
evoluzione che riflettono i grandi mutamenti del sistema socio-economico. Pertanto, la complessità dell’agire
finanziario è aumentata nel tempo; con essa, anche l’attività di intermediazione ha assunto rilevanza nei
meccanismi di semplificazione dell’incontro tra le controparti, in cui si verifica il supporto alle categorie di
operatori rivolti a reperire risorse monetarie da veicolare verso processi di crescita di medio-lungo termine. In tale
contesto, la regolazione speciale ha influenzato lo sviluppo dell’intero settore, grazie soprattutto al legislatore che
ha reso i servizi ed i prodotti d’investimento più disponibili sul mercato. Peraltro, i processi di innovazione e
globalizzazione che si sviluppano al suo interno, ha reso la normativa bancaria e finanziaria altamente flessibile e
soggetta a continuo rinnovamento. Da qui la considerazione che solo tramite l’analisi di tali aspetti disciplinari è
possibile individuare le molteplici forme operative che compongono il sistema bancario e finanziario, per poi
procedere ad una loro classificazione sulla base delle attività poste in essere.
In primo luogo, si considerano gli intermediari bancari, i quali, hanno assunto la forma di società per azioni e di
società cooperative per azioni: le prime sono orientate verso l’attuazione di politiche di espansione nazionale, le
seconde sono caratterizzate da un’operatività indirizzata verso logiche che supportano le regioni industriali e
produttive di riferimento.
L’attività bancaria è regolata dalle norme contenute nel Testo Unico Bancario, dove il legislatore elenca i requisiti
per l’autorizzazione al suo esercizio; in generale, il complesso normativo in esame definisce le regole
comportamentali in capo agli intermediari creditizi che risultano in linea con il rispetto dei principi di sana e
prudente gestione e della trasparenza del mercato.
Più in particolare, l’art 10 del Testo Unico Bancario, individua nello svolgimento della “raccolta del risparmio” tra
il pubblico e “l’esercizio del credito” l’essenza dell’attività svolta dalle banche.
A ben considerare, tale definizione di attività bancaria è in linea con quella Europea che concepisce l’ente
creditizio come un’impresa la cui attività consiste nel raccogliere depositi dal pubblico e nel concedere crediti per
proprio conto, in cui coincide l’idea di banca come gestore del risparmio altrui.
Si distinguono quindi i tratti fondamentali che caratterizzano la Banca:
• da un lato, la gestione di risorse finanziarie di agenti in surplus che la banca detiene nel medio-lungo
termine;
• dall’altro, la concessione di finanziamenti a soggetti in deficit a cui sono associati tassi di redditività
(interessi).
Tale quadro è completato dalla possibilità di realizzare attività finanziarie e strumentali, che si aggiungono allo
spettro del business proprio di ogni intermediario bancario, influenzandone la strategia sul mercato. È evidente che
negli ultimi decenni tali servizi hanno assunto un carattere sovranazionale, in cui vi è la configurazione di
intermediari di medi-grandi dimensioni, spesso riconducibili in strutture di gruppi bancari internazionali.
Dal punto di vista giuridico, lo svolgimento simultaneo da parte delle banche, di attività di credito e di detenzione
dell’altrui risparmio, identifica il contenuto della “riserva di attività”.
Si deduce quindi che, le regole di funzionamento della governance e gestione degli intermediari bancari, sono al
centro dell’attenzione delle autorità di settore. L’attività di supervisione è svolta in Italia dalla Banca d’Italia,
insieme a Consob e IVASS per alcune materie particolari che coinvolgono segmenti del mercato bancario ed
assicurativo. Nello specifico, il Testo Unico Bancario attribuisce alla Banca d’Italia variegati compiti di vigilanza
di natura informativa, ispettiva e regolamentare nei confronti dei soggetti bancari di nazionalità Italiana e di
conseguenza anche Europei (in linea col principio dell’home country Control che afferma che qualunque soggetto
che opera nel settore finanziario come banca o società assicurativa, può esercitare la sua attività in tutti i paesi della
Comunità Europea, senza dover chiedere alcuna autorizzazione allo Stato in cui intende operare e se una banca
estera vuole aprire una filiale, affida il controllo al paese ospitante).
A seguito della costruzione dell’Unione Bancaria, la BCE ha assunto specifiche competenze in materia di
supervisione, che si sostituiscono a quelle delle autorità nazionali che operano nei paesi appartenenti all’Eurozona.
La BCE è direttamente competente nei “procedimenti comuni”, tra cui vi è il rilascio/revoca dell’autorizzazione
bancaria, per l’intera Eurozona, nonché negli ordinari procedimenti di vigilanza nei confronti degli intermediari
creditizi europei c.d. “significant”, cioè che presentano caratteristiche strutturali che influenzano l’intero mercato
finanziario europeo. Il quadro viene completato con l’omogeneizzazione normativa introdotta dalla Unione
Bancaria che ha previsto l’introduzione di specifici poteri in materia di crisi bancarie in capo alla BCE ed al Single
Resolution Board (istituito in Europa) che mira alla creazione di un sistema sovranazionale per la gestione e la
risoluzione di eventuali situazioni di criticità finanziaria delle banche operanti in Europa.

I SOGGETTI OPERANTI IN FINANZA: GLI INTERMEDIARI NON BANCARI

Lo sviluppo del sistema economico-finanziario degli ultimi decenni ha comportato un graduale ampliamento del
pluralismo soggettivo che contraddistingue il mercato del Credito. Sono aumentate le categorie di operatori che si
affiancano alle Banche nell’offerta dei servizi e prodotti finanziari a livello nazionale ed internazionale; nel
particolare, essi costituiscono un’erogazione del credito che ha assunto un ruolo rilevante nel mercato. Inoltre,
l’esistenza di affinità organizzative con i soggetti bancari, ha indotto la dottrina ad identificare tali soggetti come
“near banks” la cui operatività tende ad influenzare l’equilibrio dell’intero sistema economico.
Una prima regolamentazione di tali soggetti si è avuta con la 197/1991 (legge antiriclaggio), la quale è intervenuta
affidando all’UIC, il compito di ricognizione selettiva della realtà operativa ed in ultimo, la legge 141/2010 ha
modificato radicalmente il regime disciplinare al quale questi operatori sono stati sottoposti nei decenni scorsi.
Tuttavia, gli intermediari finanziari non bancari vengono assoggettati ad una compiuta regolamentazione solo a
partire dal Titolo V del t.u.b.
Alla luce del regolamento menzionato sopra, i soggetti operanti in questo settore possono essere suddivisi in:
• intermediari finanziari,
• soggetti specializzati nella concessione di particolari tipologie di finanziamento
• i confidi (organismo a struttura cooperativa, che svolge attività di garanzia collettiva per agevolare le
imprese socie nell'accesso al credito bancario)
a tali categorie si aggiungono quelle contenute nel Titolo V-bis (riconducibili agli istituti di moneta
elettronica) e nel Titolo V-ter (istituti di pagamento, la cui attività è volta a facilitare le modalità di
pagamento e di acquisto di beni).
Sebbene vi siano distinzioni, tali tipologie di operatori sono destinate a semplificare le modalità di circolazione
della moneta nel mercato, sia mediante la creazione di moneta elettronica, sia con la graduale integrazione dei
meccanismi di pagamento esistenti a livello Europeo. Il Titolo V del t.u.b. vede nella concessione di finanziamenti
sotto qualsiasi forma, l’essenza dell’agire dei soggetti non bancari; ad essa si aggiunge la facoltà di emettere
moneta elettronica e la prestazione di servizi d’investimento.
Siamo in presenza di soggetti che svolgono in maniera professionale e duratura un atto collocabile nell’erogazione
di risorse finanziarie nei confronti del pubblico; tali risorse sono rese disponibili sul mercato a coloro che
necessitano di un credito per attività di affari o scopi personali.
In tale ambito, il legislatore presta molta attenzione agli intermediari operanti nel microcredito o nei confidi: l’uno
volto ad ottemperare le richieste di credito di alcune categorie di debitori, l’altro destinato a supportare la crescita
delle economie di zona e la produttività del comparto industriale del nostro paese.
Il microcredito (uno strumento che permette l'accesso ai servizi finanziari alle persone in condizioni di povertà ed
emarginazione) è rivolto alle persone fisiche e giuridiche (max 25000 di finanziamento) che intendano avviare un
lavoro autonomo ovvero una microimpresa. Peraltro il legislatore ha previsto che tali intermediari possano disporre
di liquidità (max 10000 a individuo) destinate a persone fisiche che non godono di condizioni economico-
finanziarie favorevoli. Ci si riferisce ai soggetti non bancabili, il cui patrimonio è molto vulnerabile ed i loro livelli
di merito creditizio non rientrano negli ordinari sistemi di valutazione dell’affidabilità bancaria.
L’individuazione di un credito massimo erogabile, circoscrivono il raggio d’azione degli intermediari specializzati
nel settore della micro-finanza che, di conseguenza, va poi anche a delimitare lo sviluppo futuro.

La disciplina degli intermediari finanziari non bancari è completata dalla normativa dedicata ai confidi che
esercitano in via esclusiva l’attività di garanzia collettiva dei fidi, prevalentemente nei confronti delle imprese
socie. In altri termini, interagiscono con le piccole e medie imprese che necessitano di un solido affiancamento
(portato a termine con l’erogazione di garanzie) nella selezione di contributi finanziari provenienti da istituzioni
pubbliche.

Si comprende pertanto la predisposizione della Banca d’Italia, in cui gli intermediari finanziari sono destinati ad
ascriversi ad un albo (registro pubblico) per conseguire l’autorizzazione all’attività, rilasciata dalla stessa Banca
d’Italia, sulla base di alcuni requisiti organizzativi ed operativi. Le medesime condizioni sono previste per gli
operanti nel microcredito e per i confidi, la cui predisposizione è di competenza di un apposito Organismo avente
autonoma personalità giuridica. Un rilievo significativo è ascrivibile alle funzioni di supervisione assolte dalla
Banca d’Italia, la quale è tenuta a svolgere un’ordinaria attività di vigilanza informativa ed ispettiva nei confronti
degli intermediari finanziari presenti sul mercato (ed inclusi, nel già nominato, albo). In particolare, la Banca
d’Italia emana disposizioni generali aventi ad oggetto il governo societario, l’adeguatezza patrimoniale, il
contenimento del rischio nelle sue diverse forme e l’organizzazione amministrativa. Più in generale si può dire che
quest’Autorità rivolge la sua attenzione nell’identificare opzioni normative coerenti con le dinamiche del mercato,
tali da garantire un giusto equilibrio tra l’esigenza di regolazione e l’evoluzione del sistema economico-sociale. I
meccanismi di supervisione indicati, mirano ad identificare i fattori che incidono sull’ordinario andamento delle
operazioni finanziarie. Da qui la ricerca di soluzioni volte a minimizzare eventuali distorsioni nei processi di
allocazione della moneta che risultano riconducibili ad interessi economici.

LE IMPRESE D’INVESTIMENTO
Nell’ambito dei soggetti che svolgono attività finanziarie, specifico rilievo si deve attribuire alle società presenti
nel segmento dell’intermediazione mobiliare, vale a dire le SIM (società di intermediazione mobiliare).
L’operatività di queste ultime è incentrata sull’esercizio professionale dei servizi e delle attività di investimento nei
confronti del pubblico, tra i quali rientrano le funzioni di Brokerage (compra le azioni e ci guadagna una
commissione sull’acquisto), Dealing (dealer vende azioni lui stesso e poi è sua premura guadagnarci sopra) e
gestione dei portafogli finanziari.
Si può dire pertanto che tali intermediari appaiono caratterizzati da un elevato grado di complessità tecnica e
gestionale; essi sono esposti a varie tipologie di rischi, tra le quali vi sono quelle connesse alle negoziazioni
realizzate sui mercati finanziari. Ci si riferisce al rischio operativo e di reputazione, i quali possono incidere sullo
standing (il livello d'importanza che una persona o un'azienda riveste dal punto di vista finanziario) anche se
quest’ultimo operi per conto altrui; od al rischio di mercato che finisce con l’influenzare i livelli di profittabilità
delle operazioni poste in essere dal medesimo in qualità di Dealer. Il legislatore nazionale ha quindi provveduto ad
inquadrare tale figura professionale nel segmento degli intermediari dediti alle attività d’investimento che formano
un complesso operativo che appare variabile in riferimento ai mercati finanziari ed agli interessi riconducibili agli
appartenenti del settore. Viene dunque domandato alle norme secondarie il compito di individuare nuove categorie
di strumenti finanziari (es. azioni, obbligazioni), servizi ed attività d’investimento: queste ultime possono arricchire
il sistema finanziario ed incrementarne il grado di ingegnerizzazione, al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse
monetarie. Si comprende quindi la ragione per cui l’identificazione dei tratti caratteristici tra gli intermediari e la
relativa clientela sia così fondamentale.
Il legislatore ha provveduto ad identificare un’adeguata architettura di vigilanza per le SIM che operano in Italia,
fondata sull’intervento della Consob e della Banca d’Italia che agiscono nell’intermediazione e negli ordinari
processi operativi connesse a queste ultime.
L’art 19 del t.u.f. (trattato unico sulla finanza) elenca i requisiti necessari che le SIM devono soddisfare per essere
autorizzate all’esercizio dei servizi d’investimento. Ciò nel rispetto del principio della “sana e prudente gestione” e
di un’ottica di garanzia della “tutela degli investitori” presenti sul mercato finanziario e di salvaguardia della
stabilità e del “buon funzionamento” del sistema.
Le SIM che soddisfano tali condizioni vengono iscritte in un albo della Consob e comunicato periodicamente alla
Banca d’Italia; quest’ultima contiene, a sua volta, un albo separato dedicato ai gruppi di intermediari controllati da
una SIM o da una società di gestione del risparmio. L’intero quadro disciplinare è completato dall’identificazione
di compiti di supervisione in capo alla Consob, la quale è tenuta periodicamente a svolgere funzioni di vigilanza
regolamentare. Si fa presente che l’estensione sui mercati regolamentati nazionali ed europei dei servizi offerti
dalle SIM costituisce il risultato di un lungo processo evolutivo che ha portato questi intermediari mobiliari ad
essere più efficienti ed evoluti. Ciò, tenuto conto delle molteplici spinte concorrenziali rivenienti dall’apertura
verso ambiti sovranazionali, congiuntamente alla nascita di nuove figure d’intermediari che si sono affiancate
nell’offerta d’investimento. Più in generale si può dire che l’obiettivo di tale regolamentazione è quello di
consentire un corretto svolgimento delle funzioni di trasmissione di fondi da soggetti in surplus a quelli in deficit.
Il legislatore tiene conto anche del contenimento dei rischi connessi a “crisi sistemiche”, in cui l’ insolvenza del
singolo (incapacità patrimoniale dell'imprenditore di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni) possa
trasformarsi in crisi di sistema ed al proliferare di forme di riciclaggio del denaro di provenienza illecita.

GESTIONE COLLETTIVA DEL RISPARMIO

L’analisi dei soggetti operanti nel mercato finanziario non può prescindere dall’analisi degli Organismi
specializzati nell’investimento collettivo del risparmio. Si tratta, in particolare, di intermediari il cui compito sta
nella predisposizione di strutture volte all’implementazione di politiche d’investimento finanziario, fondata sulla
raccolta di risorse monetarie tra il pubblico e la gestione. Ed invero, il patrimonio di tali soggetti è costituito da
quote o azioni emesse sul mercato ed acquistate da una pluralità di investitori; esso è gestito nell’interesse di questi
ultimi, sulla base di strategie patrimoniali e finanziarie predeterminate nelle fasi iniziali di adesione alle attività.
Le istituzioni specializzate nel risparmio collettivo si avvalgono di molteplici forme organizzative al fine di porre
in essere la loro attività d’investimento; tali forme sono regolate dalle norme contenute nel Titolo III del t.u.f.,
recentemente modificate a causa delle disposizioni espresse dal regolatore europeo, che ha anche fortemente
influenzato il settore del risparmio collettivo.
La gestione collettiva del risparmio rientra tra le ordinarie attività poste in essere da soggetti costituiti sotto forma
di fondi comuni d’investimento, SICAV e SICAF.
L’emanazione della Direttiva (atto normativo dell'Unione europea che vincola gli Stati membri a perseguire i
risultati stabiliti, lasciandoli liberi di scegliere le modalità di attuazione) UCITS e di quella AIFM hanno
comportato una sostanziale separazione tra i fondi comuni OICVM (Organismi di investimento collettivo in valori
mobiliari) e quelli OICR alternativi (Organismi di investimento collettivo del risparmio). Da un lato, si contano i
fondi comuni di investimento aperti ed armonizzati, assoggettati alla direttiva UCITS; dall’altro, vi sono i fondi
d’investimento alternativi (FIA) che non godendo della facoltà di operare in tutti gli Stati membri e che sono
sottoposti a vincoli organizzativi della direttiva AIFM.
Inoltre, tali fondi si differenziano tra loro in virtù delle politiche di investimento perseguite, le quali vengono
specificate nei relativi regolamenti. L’atto dei FIA risulta specializzato nella negoziazione di strumenti finanziari e
attività immobiliari caratterizzati da un minor grado di liquidità rispetto agli altri fondi comuni d’investimento
(OICVM), in cui vi è un diverso grado di rischio e di sostenibilità dell’impegno monetario del singolo investitore.
Essi possono essere raggruppati in virtù dei soggetti risparmiatori ai quali la loro attività d’investimento viene
indirizzata, al punto che è possibile individuare fondi destinati al “pubblico indistinto”, diversamente dai fondi che
invece sono dedicati a particolari categorie di investitori professionali.
Nonostante tali organismi presentino caratteristiche differenti, si rileva che le politiche d’investimento dai
medesimi perseguite, si muovono sulla base di un denominatore comune: cioè che le strategie adottate dagli stessi
risultano tutte orientate alla realizzazione di investimenti finanziari ottimali, al fine di garantire alla relativa
clientela la configurazione di specifici profili di rischio. Ciò si traduce nell’applicazione di meccanismi operativi
standardizzati per tutti i soggetti coinvolti che finiscono con l’aderire a strutture finanziarie che agiscono in base a
criteri prestabiliti, in cui vi è la totale assenza di politiche di personalizzazione legate al singolo individuo.
L’attività organizzativa del fondo comune d’investimento è riservata alla società di gestione del risparmio ( SGR).
Essa è dotata di autonoma soggettività giuridica rispetto al fondo d’investimento, in cui vi è una sostanziale
separazione tra le quote di quest’ultimo e la dotazione patrimoniale del gestore dello stesso. In linea con il
regolamento disposto per le altre categorie di intermediari finanziari, anche le SGR operanti sul territorio nazionale
trovano collocazione in un albo tenuto dalla Banca d’Italia; esse sono inoltre sottoposte ad una specifica
autorizzazione che consente loro di avviare l’esercizio delle relative attività che viene rilascia dalla stessa Banca
d’Italia, la quale verifica l’esistenza dei requisiti operativi e strutturali necessari a tali istituzioni per la prestazione
congiunta del servizio di gestione collettiva del patrimonio; ciò, nel rispetto del principio della sana e prudente
gestione e di una logica di assoluta trasparenza alla quale si ispira il regolatore nazionale. Pertanto, le SGR
costituiscono l’unica categoria di intermediari legittimata a gestire l’operatività del fondo, orientandone le politiche
strategiche verso ottimali forme di investimento delle risorse monetarie disponibili sul mercato. Nello specifico,
questi intermediari sono autorizzati a:
• gestire fondi comuni di propria istituzione e patrimoni di SICAV o SICAF;
• prestare il servizio di gestione dei portafogli;
• prestare il servizio di consulenza in materia di investimenti;
• prestare il servizio di ricezione e trasmissione di ordini in ambito della gestione di fondi alternativi (FIA).
Sotto un altro profilo, si fa presente che il servizio di gestione collettiva del risparmio può essere svolto anche da
alcune categorie di intermediari finanziari, che si distinguono dai fondi comuni in virtù della loro struttura
societaria; ci si riferisce alle SICAV (società di investimento a capitale variabile) e alle SICAF (società di
investimento a capitale fisso).
L’agire di questi intermediari ha come oggetto esclusivo l’investimento collettivo del patrimonio raccolto mediante
l’offerta di proprie azioni, ovvero di altri strumenti finanziari partecipativi.
In altri termini, la sottoscrizione di azioni consente agli investitori di diventare shareholders di società costituite
appositamente, la cui missione è quella di realizzare ottime politiche di investimento. Pertanto, l’investitore può
certamente partecipare alla conduzione strategica delle società in parola; diversamente dalla partecipazione ai
fondi comuni d’investimento, l’ingresso in una SICAV attribuisce, infatti, ai soggetti aderenti la qualità di
socio partecipante che può incidere sulle strategie d’investimento, influenzando l’andamento dell’intera
gestione condotta dall’intermediario. La procedura delle SICAV e le SICAF rivolge molta attenzione alle
procedura di vigilanza, alla formazione di albi e degli statuti societari. Si sottolinea che le prime possono
classificarsi come OICR (Organismi di Investimento Collettivo del Risparmio) aperti, le seconde come OICR
chiusi. In quanto gli azionisti di una SICAV possono ottenere il rimborso del loro investimento, gli investitori che
partecipano al patrimonio di una SICAF sono vincolati a mantenere il loro impegno finanziario per tutta la durata
della società.
Si può dire quindi che la realizzazione dei vari interessi di natura economica presuppongono necessariamente la
presenza di meccanismi di integrazione dei mercati, ma anche molteplici forme di omogeneizzazione delle
modalità di circolazione dei prodotti finanziari. In altri termini, l’assetto ordinamentale rappresentato appare come
il risultato dell’evoluzione del sistema finanziario e delle forme di interazione realizzabili tra le molteplici
categorie di intermediari che si differenziano per le loro strutture o la loro intrinseca caratterizzazione.
CONCLUSIONI
Il variegato e mutevole universo degli intermediari finanziari è composto al suo interno da settori più o meno
omogenei che bisognare definire, al fine di provare a rappresentare il fenomeno nel suo insieme. A ciò si aggiunga,
inoltre, che il sistema si articola in modalità sempre più complesse, anche perché alle nostre spalle abbiamo la crisi
finanziaria e dei debiti sovrani con le sue ripercussioni negative sull’economia e sulla società (come il credit
crunch, in cui vi è un calo significativo dell’offerta di credito).
Iniziano a nascere perciò, nuove forme di erogazione del credito, alternative al tradizionale credito bancario;
inoltre, per evitare che la crisi di una singola banca si propaghi in modo incontrollato, si iniziano a stringere stretti
rapporti tra soggetti deputati alla crisi finanziaria. Non c’è dubbio, che la crisi finanziaria ha trasformato la visione
della banca, che non potrà più essere vista come “porto sicuro” nel quale rinvenire molteplici strumenti finanziari;
occorre perciò individuare percorsi adeguati ad una sua nuova sistemazione.
Concludendo, è chiaro che uno stabile sviluppo economico, non potrà essere ottenuto da un singolo mercato
finanziario, ottenuto esclusivamente a livello nazionale. A tal fine occorre, una vigilanza omogenea che potrà
avvenire abolendo le differenze nelle modalità di supervisione proprie dei singoli stati. Come sottolineato dal
Presidente della Consob, gli unici strumenti in grado di cogliere allo stesso tempo la tutela dei risparmiatori e la
competitività del mercato sono rappresentati da un sistema di regole uniformi ed una vigilanza integrata ; essi
dovranno essere decisi e coordinati a livello Europeo. Questo è l’unico modo per scongiurare che legislazioni più
permissive possano beneficiare di vantaggi competitivi a danno di altri; l’arbitraggio regolamentare (il processo
mediante il quale gli investitori o istituzioni come le banche tentano di beneficiare di regolamenti finanziari
incoerenti; causate dal modo in cui diverse aziende finanziarie sono regolamentate o dovuto a contrasto di leggi in
più paesi) può rivelarsi dannoso e va quindi eliminato. La strada è stata individuata, ma il cammino appare ancora
lungo.
 LE PRIVATIZZAZIONI

PRIVATIZZAZIONI E MERCATO, TRA CONCORRENZA E SERVIZIO PUBBLICO

Con il termine “privatizzazione” si intende il trasferimento di beni o imprese dallo Stato o, comunque dal settore
pubblico, ai privati, pur dovendosi subito avvertire che risulta difficile tracciare una netta linea di confine tra
attività pubblica e attività privata in quanto, tale confine, muta continuamente nel tempo.
Solitamente si distingue una “privatizzazione formale”, in presenza di una trasformazione dello status giuridico di
un ente o di un’impresa di “proprietà pubblica” in una società di “diritto privato” in cui lo Stato rimane il
principale azionista e quindi regolatore, da una “privatizzazione sostanziale”, che si ha quando si realizza il
passaggio della titolarità della proprietà del bene pubblico in mano a privati.
Dalla privatizzazione in senso stretto, vanno distinti il concetto di liberalizzazione, quale cessazione del
monopolio pubblico in alcuni settori economici con la conseguente apertura al mercato in condizioni di
concorrenza, ed il concetto di deregulation, inteso quale eliminazione dei vincoli e limiti posti dallo Stato
all’iniziativa economica privata.
Per lungo tempo, l’esercizio delle attività di impresa da parte dello Stato è stato effettuato sotto tre diverse forme :
1. Una prima tipologia è rappresentata dall’azienda autonoma, nel momento in cui l’impresa assume la forma
di organo dell’amministrazione pubblica, privo di una propria soggettività giuridica, e dotato di autonomia
rispetto all’amministrazione a cui appartiene.
2. La seconda forma è costituita dall’ente pubblico economico, quale soggetto che ha propria personalità
giuridica e rimane separato dall’amministrazione ministeriale. L’ordinamento dell’ente è di diritto pubblico
e l’amministrazione ministeriale risponde di poteri di indirizzo e controllo, che vengono esercitati
attraverso atti pubblici.
3. Infine, gli enti pubblici possono esercitare attività d’impresa attraverso società per azioni da essi
partecipate, avvenendo l’esercizio dell’impresa attraverso soggetti privati, ed essendo i poteri esercitati
dall’ente pubblico quelli derivanti dalla proprietà della partecipazione azionaria.

Dopo le privatizzazioni avviate negli anni Ottanta, in cui le holding (società finanziaria che detiene la maggioranza
delle azioni e il controllo di un gruppo di imprese) definivano le modalità di cessione delle partecipazioni e ne
percepiva i proventi, negli anni Novanta, invece, il processo di privatizzazione si è articolato nelle due fasi, sopra
ricordate, dell’assunzione della vesta giuridica di società per azioni da parte delle imprese ordinate in forma
pubblicistica (privatizz. formale) e, successivamente, della cessione a privati di una quota della partecipazione
detenuta dallo Stato (privatizz sostanziale).
Il programma di privatizzazioni è stato finalizzato dal legislatore al perseguimento di una pluralità di obiettivi:
• da un lato, si è reso necessario per via dei vincoli comunitari in materia di concorrenza, essendo il
programma del 1992 avviato per adeguare l’apparato produttivo nazionale alle nuove condizioni della
concorrenza europea, come conseguenza di un contesto storico segnato dai progressi nel processo di
integrazione comunitaria, che poi sono culminati nel mercato unico;
• per altro verso, invece, la dismissione (l’esclusione dalla propria competenza da parte di una pubblica
amministrazione) delle partecipazioni azionarie statali per una funzione liberalizzatrice, con la nascita poi
delle public companies (modello d'impresa a proprietà diffusa/frazionata tra i risparmiatori), è stata
finalizzata dal legislatore mediante la previsione di una diffusione delle azioni tra i privati;
• infine, il programma di privatizzazioni è stato utilizzato per soccorrere le finanze pubbliche nelle sue
condizioni finanziarie, che registravano l’espansione del debito pubblico, prevedendo che le entrate
derivanti dalla dismissione di partecipazioni dirette dello Stato, confluissero nel Fondo di ammortamento
dei titoli di Stato, per essere destinate alla riduzione del debito attraverso il riacquisto di titoli in
circolazione sul mercato secondario.
Per attuare questo programma di privatizzazioni, è stato definito un quadro legislativo complesso, in cui un ruolo
fondamentale è stato svolto dal Ministero del tesoro, come diretto azionista delle principali società di proprietà
pubblica.
In particolare, il necessario recepimento nell’ordinamento Italiano delle leggi Europee, ha costituito il fattore
principale di propulsione delle privatizzazioni delle imprese pubbliche, consentendo l’apertura alla concorrenza dei
diversi mercati (energia, trasporti ecc), che in precedenza erano riservati a una sola azienda statale che operava in
monopolio. Il diritto comunitario tende a garantire che le imprese concorrano in condizioni di parità, solo sulla
base dei loro prodotti e prezzi.
La necessità di assicurare la concorrenza, non deve però abbandonare l’ex monopolista pubblico (lo Stato) in
condizioni di svantaggio nei confronti degli altri operatori del mercato.
Per evitare rischi, le sovvenzioni (denaro concesso in aiuto) statali alle imprese sono ammesse solo se esse non
falsano la concorrenza nella UE e non ne danneggiano l’economia. Al fine di assicurare la concorrenza, sono state
istituite le autorità nazionali garanti della concorrenza, responsabili anche dell’applicazione del diritto di
concorrenza comunitario, in modo che ne sia assicurata l’osservanza in maniera uniforme in tutto il territorio
Europeo. In Italia è stata istituita l’AGCM che garantisce la concorrenza tra imprese e ne vieta gli abusi di
posizione dominante. Successivamente, con lo stesso scopo della AGCM, sono state istituite le Autorità di
regolazione di servizi di pubblica utilità competenti per l’energia elettrica, gas e telecomunicazioni che definiscono
le tariffe base ed i parametri da adottare nei servizi prestati.
In definitiva, si può osservare come a seguito del progressivo processo di privatizzazione, si registri il passaggio da
uno Stato che gestisce direttamente le imprese e le attività economiche, al fine di erogare determinati beni a favore
della collettività, ad uno Stato regolatore, che detta solo le regole del mercato finalizzate a tutelare l’interesse
pubblico e la piena concorrenza tra i privati, mediante un sistema di autorità di regolazione dei servizi di interesse
economico anche in funzione di tutela degli utenti.

LA TRASFORMAZIONE DI ENTI PUBBLICI IN SOCIETÀ PER AZIONI E LA DISMISSIONE DELLE

PARTECIPAZIONI AZIONARIE
A partire dagli anni Novanta, il processo di privatizzazione si sostanzia nella trasformazione di enti pubblici in
società per azioni e nella dismissione delle partecipazioni azionarie tramite articolate procedure.

Il decreto legge del 1992 disponeva direttamente la trasformazione in società per azioni dell’IRI (istituto
Nazionale per la ricostruzione aziendale), dell’ENEL (Ente nazionale energia elettrica) e dell’INA (Istituto
Nazionale Assicurazioni). Le azioni, emesse a seguito della determinazione del capitale sociale con decreto del
Ministero del Tesoro, sono state attribuite allo stesso Ministero che esercita i diritti di azionista. Vi furono molte
trasformazioni, come quelli per i servizi postali, in cui l’Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni
diventò “Poste Italiane”.

DISCIPLINA DEI POTERI SPECIALI: GOLDEN SHARE E POISON PILL chiede esame
A seguito del processo di privatizzazione, lo Stato ha riservato taluni diritti speciali in capo all’azionista pubblico,
come la Golden share, consistente nel potere di introdurre nelle società privatizzate poteri speciali del Governo
(cioè, nonostante lo Stato privatizzi, si riserva comunque poteri di controllo), introdotta dalla cosiddetta “poison
pill”, con la legge finanziaria del 2006.
L’azionista pubblico si vede quindi riconosciuti rilevanti elementi di eterodirezione (lasciare che le proprie azioni
vengano guidate dagli altri, essendo privo di autonomia decisionale) delle società partecipate, rispondenti
all’esigenza in cui si cessi l’utilizzo di imprese che incidano su interessi pubblici rilevanti, lo Stato si riserva la
possibilità di esercitare poteri penetranti relativi alla composizione delle azioni ed alle scelte di maggior rilievo di
competenza degli organi societari, anche dopo averne ceduto la titolarità proprietaria. Vi sono dunque forti dubbi
sulla natura privata di tali società.
La Golden Share può presentare profili di incompatibilità con i princìpi dell’ordinamento comunitario che
riguardano il diritto di stabilimento e la libera circolazione dei capitali, poiché conferisce al Governo nazionale il
potere di impedire operazioni di acquisto di partecipazioni azionarie ed altre operazioni straordinarie. I criteri in
base a cui la Golden Share può risultare compatibile con l’ordinamento comunitario sono stati definiti dalla
Commissione europea, che afferma che l’esercizio dei poteri speciali, che deve essere attuato senza
discriminazioni, è ammesso se si fonda su criteri “obiettivi, stabili e resi pubblici” e se è giustificato da “motivi
imperiosi (imperativi) di carattere generale”, rispettando il principio di proporzionalità, mediante l’attribuzione allo
Stato solo dei poteri strettamente necessari al conseguimento dell’obiettivo perseguito.
Secondo il decreto legge del 2012, l’esercizio dei poteri speciali è ora consentito rispetto a tutte le società,
pubbliche o private, che svolgono attività di rilevanza strategica e non più soltanto rispetto alle società privatizzate
o in mano pubblica. Si stabilisce quindi il requisito per l’esercizio dei poteri speciali nella sicurezza e nella difesa,
individuato nella minaccia per gli interessi della sicurezza nazionale, prevedendo la nullità delle delibere adottate
con il voto delle azioni, nonché degli atti adottati in violazione delle condizioni imposte. Un ulteriore strumento
previsto dalla normativa speciale è la poison pill, con cui si è introdotta la facoltà, per le società in cui lo Stato
detenga una partecipazione rilevante, di emettere azioni che attribuiscono il diritto a chiedere l’emissione di nuove
azioni muniti di diritto di voto; è infatti una tattica difensiva attuata da una società minacciata di
incorporazione: il metodo più in uso consiste nel lanciare un aumento di capitale per rendere più costosa
l’operazione ostile.

Nel caso di offerta pubblica di acquisto riguardante società partecipate dal settore pubblico, tale strumento
permette di deliberare un aumento di capitale, grazie a cui l’azionista pubblico può accrescere la propria quota di
partecipazione, contrastando così il tentativo di scalata ostile. Si dispone infatti che se lo Stato o gli enti pubblici
hanno partecipazioni in una società per azioni che non fa ricorso al mercato del capitale di rischio, lo statuto può
conferire loro la facoltà di nominare uno o più amministratori, proporzionale alla partecipazione al capitale sociale.
Gli amministratori così nominati possono essere revocati soltanto dagli enti che li hanno nominati, attribuendo
loro, così, una particolare “resistenza”, pur avendo i diritti ed obblighi dei membri dell’assemblea.

IL REGIME GIURIDICO DELLE SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA

Il regime giuridico delle società partecipate da soggetti pubblici (quindi società con partecipazione dello Stato),
risulta composto da numerose norme di leggi speciali, che si sovrappongono alla disciplina codicistica di carattere
generale sulle società commerciali.
Di recente, il fenomeno delle società a partecipazione pubblica si è amplificato, anche per via dell’aumento del
numero delle società controllate da amministrazioni regionali, provinciali e locali e secondo alcune indagini a
riguardo, le società a partecipazione pubblica sono più di 5000. Il regime normativo delle società pubbliche si può
riferire ad un’unica società (società di diritto singolare), ad intere categorie di società (società in partecipazione
totalitaria o mista), dovendosi poi considerare le norme speciali dettate per i soci delle società in partecipazione
pubblica, riguardanti ad esempio, il dovere di dismissione.
Fra le società partecipate da enti pubblici si riscontrano società che producono beni e servizi che operano in regime
di mercato ed aventi forma privatistica, perseguendo comunque interessi generali, svolgendo compiti e funzioni di
natura pubblicistica che li configura come veri e propri apparati pubblici.
Nel periodo recente si registra un’accentuazione dei profili di specialità della disciplina rispetto a quella generale
applicabile alle società commerciali, con una tendenziale assimilazione delle società pubbliche alle pubbliche
amministrazioni e, la loro sottoposizione a misure di contenimento della spesa pubblica, ed a regole di trasparenza.
Anche la giurisprudenza ha esteso agli amministratori ed ai dipendenti delle società a partecipazione pubblica, il
regime della responsabilità amministrativa, sottoponendoli alla giurisdizione della Corte dei Conti. La Corte dei
Conti partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti, pubblici o privati che si svolge secondo tre moduli:
1. La Corte dei Conti controlla gli enti che godono di contribuzione periodica a carico dello Stato e gli enti,
invece, che si finanziano con imposte, contributi, tasse che sono autorizzati ad imporre; in tal caso, i
rappresentanti dei collegi sindacali o di revisione degli enti sono tenuti a fornire alla Corte ogni
informazione utile ai fini del completamento del suo controllo;
2. La Corte controlla gli enti che godono di un apporto pubblico al patrimonio in capitale o beni: in tali casi, il
controllo viene esercitato da un magistrato della Corte dei conti, nominato dal Presidente della Corte stessa,
che assiste alle sedute degli organi di amministrazione;
3. La Corte controlla le società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici in società per
azioni, fino a quando permanga la partecipazione maggioritaria dello Stato al capitale sociale.
Durante il controllo, la Corte riferisce annualmente al Parlamento e formula, quando lo ritenga opportuno, i suoi
rilievi al Ministro dell’economia ed al Ministro competente, al fine di riqualificare la spesa pubblica e per spartire
al meglio le risorse finanziarie.
PRIVATIZZAZIONI DEGLI ISTITUTI BANCARI E MODELLO DELLE FONDAZIONI
Le privatizzazioni degli istituti bancari di diritto pubblico sono state attuate dal legislatore assumendo il diverso
livello delle fondazioni bancarie, quali soggetti che hanno effettuato le operazioni di conferimento della banca. In
particolare, la legge Amato aveva individuato una procedura complessa per la trasformazione delle bancarie
pubbliche in società per azioni, pervenendosi quindi alla costituzione di due soggetti, l’ente conferente
(fondazione bancaria) e l’ente conferitaria. Tale trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni era
agevolata dalla concessione di un regime tributario speciale, diretto ad agevolare le operazioni di fusione,
scissione, trasformazione e conferimento.
Successivamente, è stata prefigurata la trasformazione delle fondazioni in enti private con piena autonomia
gestionale, prevedendo che fossero tenute al perseguimento di fini di utilità sociale e di promozione dello sviluppo
economico, gestendo il patrimonio in modo da ottenerne un’adeguata redditività. I settori rilevanti in cui investire
erano la ricerca scientifica, istruzione, arte ecc.
Venivano quindi individuati tre organi necessari con funzioni d’indirizzo, amministrazione e controllo, dovendo
nell’organo di indirizzo essere assicurata un’adeguata e qualificata rappresentanza del territorio. Successivamente,
la legge finanziaria del 2002 ha operato una profonda trasformazione delle fondazioni bancarie (è una persona
giuridica non profit, privata e autonoma, che persegue esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione
dello sviluppo economico) che possono da ora intervenire in settori caratterizzati da rilevante valenza sociale. Sono
state poi rafforzate le previsioni relative alla rappresentanza degli enti territoriali nell’organo di indirizzo della
fondazione, prevedendo che tale partecipazione dovesse essere non “adeguata e qualificata”, bensì “prevalente e
qualificata” e sono state rafforzate le disposizioni in materia di incompatibilità, stabilendosi che i soggetti ai quali è
attribuito il potere di designare i componenti dell’organo d’indirizzo e i componenti stessi degli organi di
fondazione, non devono essere destinatari degli interventi delle fondazioni.

Le fondazioni bancarie che detengono partecipazioni di controllo, diretto o indiretto, in società bancarie, sono
vigilate dal Ministero dell’economia e delle finanze, il quale entro il 30 Giugno di ogni anno, dovrà inviare una
relazione al Parlamento sull’attività svolta dalle Fondazioni bancarie nell’anno precedente, con riferimento agli
interventi finalizzati a promuovere lo sviluppo economico sociale nei territori in cui operano le medesime
fondazioni.
Di recente si è avuto un processo di autoriforma delle fondazioni per rendere più stabile la governance e
migliorarne le pratiche operative; si prevede la diversificazione degli investimenti, non potendo una fondazione
concentrare più del 33% dell’attivo patrimoniale in unico soggetto. Non è permesso l’uso di derivati in operazioni
che mettono a rischio il patrimonio.

TENDENZE E PROSPETTIVE DI DISCIPINA

La tendenza legislativa che si osserva nella disciplina delle società pubbliche, quelle parzialmente privatizzate o
quelle sotto il controllo dello Stato, consiste in una razionalizzazione del settore, poiché si rischia una duplicazione
di funzioni tra le società partecipate e le amministrazioni pubbliche controllanti. Le società ancora partecipate dallo
Stato, non risultando assoggettate agli stessi vincoli finanziari della pubblica amministrazione, tendono a realizzare
un incremento di costi mediante il ricorso a collaborazioni esterne ed incarichi di consulenza.

Il processo di esternalizzazione (trasferimento di servizi e funzioni interni a un'azienda a fornitori esterni) in forma
societaria di funzioni amministrative, appare oggi invertito se si notano le diverse norme primarie volte alla
riduzione del numero delle società pubbliche: in passato vi era il divieto di costituire società aventi ad oggetto la
produzione di beni e servizi non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, oggi
invece si prevede un percorso di razionalizzazione e di riduzione delle società partecipate degli enti territoriali e da
altri enti pubblici.
In linea con questo processo di razionalizzazione sono poi le norme, che impongono il contenimento della spesa,
come l’obbligo di ricorso alla Consip per specifici settori merceologici, utilizzando le procedure centralizzate di
acquisto vigenti per tutte le amministrazioni.

Un altro tipo di tendenza legislativa è quella che consiste nell’applicazione alle società pubbliche e privatizzate,
ancora partecipate dallo Stato, di norme della disciplina ordinaria delle società commerciali. È stato stabilito, ad
esempio, che per le società commerciali quotate, o quelle non quotate si debbano prevedere modalità di nomina
degli organi di amministrazione e controllo, secondo modalità tali da garantire che il genere meno rappresentato
ottenga almeno un terzo dei componenti di ciascun organo, disciplinando le formazioni di liste in applicazione del
criterio di riparto tra generi e con modalità di estrazione dei componenti che rispettino le previsioni di legge.
 CONCORRENZA E MERCATO

SIGNIFICATO E IMPORTANZA DEL MERCATO CONCORRENZIALE

Secondo la teoria economica prevalente, la libertà di concorrenza e di iniziativa economica rappresentano dei
fondamentali fattori di innovazione, sviluppo economico e progresso tecnologico. Molteplici sono i benefici
apportati dalla concorrenza.
In un sistema di libero mercato, la libera concorrenza produce:
• innanzitutto l’effetto di indurre le imprese a compiere ogni sforzo per introdurre innovazioni idonee a
rendere possibili la riduzione dei costi ed il miglioramento della qualità dei prodotti;
• la funzione di escludere dal mercato le imprese marginali ed inefficienti;
promuove inoltre la differenziazione dei prodotti, arricchendo le alternative disponibili al consumatore;
• infine, serve ad evitare un’eccessiva concentrazione di potere economico in capo a pochi soggetti,
favorendo l’accesso al mercato e l’affermazione degli operatori più efficienti (NO
OLIGOPOLIO/MONOPOLIO).
Quando invece la concorrenza viene ostacolata, le poche imprese che agiscono sul mercato si vedono assicurate
rendite monopolistiche e a scapito dell’efficienza complessiva del sistema e dei consumatori, che vengono privati
dei vantaggi della concorrenza. È su queste basi che si fonda l’adesione ad un sistema economico di mercato, il
quale, al contrario dell’economia pianificata, dove le decisioni sulla produzione sono prese a livello centrale, si
affida a meccanismi decentrati di decisione, in virtù dei quali cosa, come e quanto produrre è il risultato della
somma di diverse scelte individuali, rispettivamente dei produttori e dei consumatori.
Sotto il profilo economico, il mercato concorrenziale assicura il maggiore benessere collettivo sia in termini di
efficienza allocativa, produttiva che dinamica.
In particolare, l’efficienza allocativa viene promossa nel senso che la libera concorrenza favorisce il libero
trasferimento di risorse produttive da un settore all’altro, in funzione della differente convenienza degli
investimenti disponibili: in questo senso, si dice che la concorrenza favorisce la locazione ottimale delle risorse in
economia.
Il mercato concorrenziale favorisce inoltre l’efficienza produttiva, nel senso che stimola la capacità dell’impresa
di produrre con le modalità e le tecnologie più efficaci.
Infine, vi è anche l’efficienza dinamica, che è il concetto chiave dell’economia di mercato, ovvero la spinta
all’innovazione.
Tra le diverse nozioni, quella di efficienza dinamica è quella preminente, in quanto costituisce la vera ragione di
fondo del successo del sistema capitalistico e dell’incremento del benessere collettivo ad esso collegato. Il vero
tratto qualificante dell’economia concorrenziale è proprio la sua capacità di produrre innovazioni applicate e tassi
di crescita che nessun altro tipo di sistema economico è stato capace di produrre per tempi prolungati.

In questo senso, esiste un nesso inscindibile tra innovazione da un lato, e sviluppo economico dall’altro, nel senso
che la concorrenza sulle innovazioni produttive e sulla qualità dei prodotti costituisce il fatto essenziale del
capitalismo, il quadro in cui esso consiste ed in cui la vita di ogni complesso capitalistico è destinato a svolgersi .

Se queste sono le virtù della libera concorrenza, come si spiega la necessità di adottare una disciplina che abbia
come oggetto diretto la sua tutela? La ragione risiede nella constatazione che, per quanti meriti vogliano attribuirsi
al sistema di mercato concorrenziale, il libero esplicarsi delle forze economiche non soltanto non è capace di
garantire la compatibilità dell’attività economica con talune esigenze di interesse generale, ma non è neppure in
grado di impedire involuzioni anticoncorrenziali del mercato stesso, garantendo la sopravvivenza (con la costante
minaccia di formazione di monopoli o oligopoli) del pluralismo economico (si riferisce a una struttura di
interazioni nella quale i diversi gruppi si mostrano rispetto e tolleranza reciproci, vivendo ed interagendo in
maniera pacifica) da cui dipende il funzionamento del sistema.

All’origine di ogni legislazione antimonopolistica (Antitrust) vi è, dunque, la consapevolezza della sostanziale

insufficienza dei meccanismi spontanei del mercato, a scongiurare possibili effetti distorsivi dello stesso. Questa
ragione, è rinvenibile nell’esperienza comunitaria e di gran parte dei Paesi europei, dove le discipline che tutelano
la concorrenza costituiscono un insieme di norme e principi preordinati alla tutela dell’interesse pubblico ed alla
fisionomia concorrenziale del mercato in quanto modalità di organizzazione per un più efficiente impiego delle
risorse della collettività. Tale connotazione pubblicistica, distingue le norme Antitrust da quelle sulla concorrenza
sleale, le quali sono dirette a tutelare l’interesse delle singole imprese all’uso della correttezza e di proprie armi
nella competizione. In questo senso, si è soliti dire che le norme Antitrust si pongono come limite alle condotte
d’impresa, volto a preservare un bene essenziale per la collettività.

INTRODUZIONE DI UNA LEGGE ANTITRUST IN ITALIA: STORIA E IMPATTO SISTEMATICO

Nonostante questo assunto sia largamente condiviso nella teoria economica, l’Italia, ma soprattutto l’Europa, si
sono dotati con molto ritardo rispetto agli USA di una legislazione Antitrust.
In Europa, l’adozione è avvenuta in concomitanza con la nascita della Comunità Economica Europea del 1957,
del quale la disciplina della concorrenza costituisce un innovazione fondamentale e precisamente uno degli
strumenti di cui la Comunità si avvale per realizzare i propri fini. Tali norme, vietando le intese restrittive della
concorrenza e gli abusi di posizione dominante, erano volte ad impedire che, una volta abolite le barriere legali
all’interno del mercato unico, queste potessero essere ricostruite dai comportamenti di impresa attraverso condotte
dirette a suddividere i mercati nazionali all’interno del mercato Comunitario. L’Italia, tuttavia, è stato l’ultimo dei
Paesi comunitari a dotarsi di una normativa Antitrust, e lo ha fatto nell’imminenza della nascita del mercato unico
(287/1990). La ragione di un ritardo così accentuato va ricercata nel fatto che, a partire dal regime fascista, l’Italia
ha perseguito un modello di sviluppo fondato su un intervento pubblico massiccio e pervasivo, in un contesto
caratterizzato da una debolezza del sistema produttivo nazionale (lo Stato era il monopolio). Il governo pubblico
dell’economia si è così realizzato attraverso due principali forme tipiche di intervento nel nostro ordinamento: una
più diretta, attraverso la gestione statale delle imprese; un’altra indiretta, consistente in una diffusa
regolamentazione normativa dell’attività economica dei privati.
Lo svolgimento di questo modello di sviluppo, peraltro, si è alimentato in un clima che guardava con diffidenza il
mercato, riponendo una maggiore fiducia nell’intervento pubblico, attraverso le imprese pubbliche e la regolazione
amministrativa del mercato, piuttosto che l’introduzione di una cornice di regole entro la quale lasciare operare
liberamente le forze del mercato.
Verso la fine degli anni ’80, il quadro politico iniziò a modificarsi per via di diversi fattori; in particolare, sotto
l’impulso delle iniziative liberalizzartici della Commissione Europea e con l’avvento dell’integrazione Europea,
sono emersi i limiti del modello di dirigismo economico di alcuni Stati membri, tra cui l’Italia, dove il potere
pubblico aveva assunto un ruolo penetrante rispetto alla gestione delle attività economiche. Si è così innescato un
processo di ripensamento dell’influenza dello Stato sull’Economia, che ha condotto poi alla valorizzazione del
mercato come meccanismo coordinatore degli operatori economici, ed al ridimensionamento del ruolo e delle
modalità dell’intervento pubblico nella sfera economica.
È in questo scenario che si collocano anche i processi di privatizzazione delle imprese pubbliche e di
liberalizzazione di settori che erano stati sottratti alla libera concorrenza, e che ha ripreso vigore il dibattito
sull’introduzione di una disciplina Antitrust. L’approvazione di tale legge ha rappresentato un punto cruciale nella
tradizionale politica economica; con essa si è scelto, per la prima volta, di applicare i principi Antitrust tradizionali,
rovesciando una visione del mercato basata fino a quel momento su misure amministrative volte a regolamentare la
concorrenza attraverso la presenza dello Stato in economia ed il controllo dei prezzi.
Si affermò l’idea che lo Stato dovesse distogliersi dal mercato e lo dovesse lasciare agire secondo le sue autonome
logiche, assumendo soltanto il ruolo di controllore esterno.
E ciò avrebbe richiesto lo smantellamento degli ostacoli legali ed amministrativi al dispiegarsi dei principi
Antitrust che esistevano nel nostro ordinamento. Da qui la necessità dell’adozione di un’apposita disciplina
nazionale a tutela della concorrenza: di una normativa che, oltre a disciplinare i comportamenti d’impresa, avesse
come obiettivo anche quello di eliminare quei vincoli legali e le differenze di comportamento tra impresa pubblica
e privata.
L’entrata in vigore della legge è stata importante perché ha consentito all'ordinamento di iniziare ad aprirsi
progressivamente ai principi della concorrenza con un impatto che è andato ben oltre quello derivante dalla
concreta applicazione delle nuove regole agli operatori economici. Per quanto riguarda il diritto amministrativo,
dunque, la nuova stagione ha innescato un profondo mutamento nei rapporti tra pubblici poteri ed economia, ed
anche la riformulazione del ruolo di alcuni settori amministrativi tipici di intervento sul mercato, quali
autorizzazioni e controllo dei prezzi di ciascuno dei quali sono stati ridefinite le condizioni di utilizzo. Non meno
rilevante è stato l’impatto sulla legislazione; in un sistema, che con la sua burocrazia appesantiva il libero operare
delle forze di mercato, si è rivelata di grande importanza la scelta di dotare l’AGCM dei poteri consultivi che è
riuscita sin da subito a ritagliarsi un ruolo importante nel sistema, stimolando una riforma in senso pro-
concorrenziale negli anni chiave in cui, per effetto dei processi di privatizzazione e di liberalizzazione, si andava
ridisegnando la fisionomia di interi settori dell'economia nazionale.

LA LEGGE 287/90: CARATTERI GENERALI

L’introduzione nel nostro ordinamento della legge 287/90, ha consentito di iscriversi nell’insieme delle moderne
discipline Antitrust, assumendo come oggetto di tutela la struttura concorrenziale del mercato, l’efficienza
economica ed il benessere sociale. In sostanza, vi è il convincimento che, in un’economia di mercato, la tutela della
concorrenza, spingendo le imprese ad un confronto costante sui meriti, inneschi un processo di innovazione,
progresso ed efficienza da cui discendono benefici per la collettività.
Questa norma è anche conosciuta come “legge per la tutela della concorrenza e del mercato” e la sua finalità è
quella di assicurare il corretto funzionamento delle dinamiche concorrenziali, e di evitare che degeneri verso forme
patologiche, impedendo che le imprese, attraverso comportamenti unilaterali, possano utilizzare il loro potere di
mercato per eliminare la concorrenza, così da poter praticare prezzi sopra-competitivi a danno dei consumatori. In
questa cornice, si ritiene che la disciplina che tutela la concorrenza costituisca anche uno strumento di democrazia,
essendo finalizzata alla protezione di interessi generali della collettività e ad impedire l’affermarsi del monopolio,
il quale finisce per comprimere la libertà dei privati e creare la base per il totalitarismo politico (dittatura).
Sintetizzando le caratteristiche di tale legge, tre aspetti devono essere evidenziati:
1. l’impianto filo-comunitario;
2. l’istituzione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) come autorità amministrativa
indipendente;
3. l’attenzione rivolta sia alle restrizioni “pubbliche” quanto a quelle “private” della concorrenza.

• L’IMPIANTO FILO-COMUNITARIO
Uno dei tratti qualificanti e dei punti di forza della legge 287/90 è da individuare nell’impianto filo-
comunitario: la legge nazionale si caratterizza per un’armonizzazione particolarmente spinta con la
disciplina comunitaria a tutela della concorrenza, riscontrabile sul piano delle norme materiali e degli
aspetti organizzativi. Sotto il primo profilo, le fattispecie lesive della concorrenza risultano descritte nelle
disposizioni comunitarie del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).
Sotto il profilo dei rapporti con l’ordinamento comunitario, il legislatore ha regolato il tema recependo il
principio della barriera unica, nel senso che l’ambito applicativo delle norme nazionali risulta definito in
via residuale. Le norme nazionali in tema di intese ed abusi di posizione dominante si applicano a quei
comportamenti restrittivi della concorrenza posti in essere sul mercato nazionale, che non abbiano la
capacità di recare pregiudizio al commercio intra-comunitario, su cui si applicano, invece, norme del
Trattato Comunitario. L’impianto filo-comunitario risulta rafforzato dalla legge 287/90 in virtù della quale,
le sue norme sostanziali, devono essere interpretate “conformemente ai principi dell’ordinamento della
Comunità Europea in materia di Concorrenza”.
Questo ancoraggio ha assicurato negli anni la piena convergenza delle linee interpretative tra diritto
nazionale e diritto comunitario. Questa scelta si è rivelata decisiva perché ha permesso all’Antitrust di
recuperare il ritardo accumulato dal nostro Paese nell’introduzione di una legge antitrust e di attingere da
subito al ricco bagaglio di principi elaborato dalla giurisprudenza comunitaria.
• L’ISTITUZIONE DELL’AGCM QUALE AUTORITÀ AMM. INDIPENDENTE
Una delle scelte qualificanti della legge 287/90 è stata quella di istituire un particolare modello di
amministrazione, coerente con la centralità dell’autonomia d’impresa e delle libertà economiche: l’ AGCM
(Antitrust), che applica proprio la disciplina fissata dalla legge 287/90.
L’AGCM da vita, nell’ordinamento italiano, al modello di autorità amministrativa indipendente: un
modello di controllo amministrativo che risultò innovativo dal punto di vista organizzativo ed istituzionale.
Tale organismo si caratterizzò fin da subito, per essere totalmente svincolato dal circuito politico, per
l’esercizio di competenze che hanno poco a che vedere con la tradizionale potestà discrezionale (essa può
decidere quale comportamento adottare, per raggiungere un fine che è dettato dalla legge) delle pubbliche
amministrazioni ed infine per le peculiari modalità di esercizio delle sue funzioni. Sotto il primo profilo,
l’Autorità Antitrust gode di elevata indipendenza, non soggiace a nessun potere di controllo o indirizzo del
Governo, essendo soggetta solo al giudice amministrativo che si pronuncia sulla legittimità dei suoi
provvedimenti. Sotto il secondo profilo, l’Autorità Antitrust è estranea agli elementi tipici della valutazione
discrezionale in cui si sostanzia l’esercizio del potere amministrativo: nelle sue decisioni non vi è nessuna
ponderazione di interessi pubblici o privati diversi, ma solo attività di controllo, molto simile a quella di un
giudice. Infine, l’esercizio dei suoi poteri di controllo sul mercato è simile a quella di un processo, poiché i
soggetti interessati hanno diritto di interloquire e di prendere visione degli atti del procedimento sulla base
di cui la decisione viene assunta.

• RESTRIZIONI PUBBLICHE E PRIVATE DELLA CONCORRENZA

Una delle principali caratteristiche della legge 287/90 è che essa è consapevole che nell’ordinamento
nazionale, le restrizioni sulla libera concorrenza derivano sia dall’azione che dai comportamenti delle
imprese sul mercato, sia dalle modalità di intervento dei poteri pubblici nel funzionamento dei mercati e
nella definizione delle regole sulle attività economiche. Sotto il primo profilo, la legge 287/90 stabilisce
divieti generali all’attività imprenditoriale che hanno ad oggetto le intese restrittive (quando le imprese,
invece di competere tra loro, si accordano al fine di coordinare i propri comportamenti sul mercato,
violando la normativa sulla concorrenza -restringono la concorrenza-), dell’abuso di posizione dominante e
delle operazioni di concentrazione che rafforzano una posizione dominante (restrizioni private della
concorrenza). Si tratta di limitazioni agli operatori economici, il cui obiettivo è quello di colpirne le
degenerazioni: solo quando l’esercizio dell’autonomia privata diventa una manifestazione di potere abusivo
di mercato, interviene il limite legale, che ha la funzione fondamentale di proteggere il meccanismo
competitivo. Contro tali violazioni, la legge attribuisce all’AGCM poteri di accertamento, inibitori e
sanzionatori.
La legge 287/90 non si occupa soltanto dei comportamenti delle imprese, ma anche della regolazione
pubblica dell’economia. Il legislatore prende atto (con l’art 21) dell’esistenza in un ordinamento, come
quello nazionale, di norme che causano distorsioni della concorrenza e del corretto funzionamento del
mercato, senza essere giustificate da esigenze di interesse generale. Gli strumenti di intervento contro simili
restrizioni pubbliche dei mercati sono previste dall’art 22 della legge 287/90. In tal caso, l’Autorità segnala
tali situazioni al Parlamento ed al Presidente del Consiglio e può esprimere un parere in ordine alle
iniziative necessarie per rimuovere le distorsioni indicate. Ai sensi dell’art. 22, l’Autorità può esprimere
pareri sulle iniziative legislative e sui problemi riguardanti il mercato e la concorrenza, sia autonomamente,
sia su richiesta di enti pubblici interessati.
Questi poteri considerati nel complesso, sono stati previsti per promuovere una cultura delle concorrenza
che richiami i pubblici poteri alle esigenze di un sistema economico efficiente. L’Autorità, nel tempo, ha
fatto un ampio uso dei suoi poteri di segnalazione, ed incisivo è stato il ruolo da essa esercitato in un
sistema fondato su una sfiducia verso il mercato. Grazie ad un uso puntuale di tali poteri, la libera
concorrenza è entrata a pieno titolo nel dibattito politico ed è riuscita ad influenzare l’attività del
legislatore.
Gli strumenti a disposizione dell’AGCM per combattere le restrizioni pubbliche dei mercati e promuovere
l’evoluzione delle leggi sono stati rafforzanti negli anni più recenti. Di preciso:
◦ l’art 47 della legge 99/2009 è una legge di iniziativa normativa che ha introdotto la legge annuale per la
concorrenza ed il mercato. Ha come scopo quello di rimuovere gli ostacoli regolatori, e di promuovere
lo sviluppo della concorrenza, tutelando i consumatori.
◦ l’art 21 della legge 287/90 ha attribuito all’Autorità il potere di impugnare gli atti amministrativi che si
 pongono in contrasto con le regole di concorrenza.
◦ l’art 4 del decreto legge 1/2012 prevede che la Presidenza del Consiglio dei Ministri raccoglie le
segnalazioni delle Autorità Amm. Indip. (in particolare dell’AGCM) aventi ad oggetto le restrizioni
della concorrenza e al corretto funzionamento del mercato al fine di esercitare le iniziative di
coordinamento amministrativo dei Ministeri e della Costituzione.
In un quadro in cui le liberalizzazioni politiche incontrano grandi difficoltà, le norme richiamate potenziano il
ruolo dell’Autorità, consentendole di contribuire più efficacemente ai processi di liberalizzazione. Laddove manchi
una coerente azione da parte di amministrazioni pubbliche, spetterà al giudice amministrativo, sollecitato
dall’AGCM, di pronunciarsi sulla compatibilità delle regolazioni adottate. Questo significa che l’Autorità non
opera più come organo di consulenza tecnica verso le Istituzioni, ma come guardiano dei processi di
liberalizzazione attuati a livello normativo, con strumenti più incisivi rispetto al passato.

CONCORRENZA E COSTITUZIONE
La legge 287/1990 si apre con la chiara affermazione che il suo fondamento si ritrova nell’attuazione dell’ art 41
Cost., a tutela del diritto di iniziativa economica. Attraverso questo richiamo si è voluto costruire un legame tra
libertà economica, mercato e concorrenza: da un lato, la libertà è da ricondurre alle relazioni che si instaurano tra
più soggetti sul mercato; dall’altro, la libertà economica può avere effetti solo in un mercato organizzato secondo
un criterio di concorrenza. In realtà, non è stato subito colto il fondamento della nuova disciplina (art 287/1990); ci
furono analoghe esitazioni anche nella giurisprudenza costituzionale, la quale riteneva che la concorrenza tra
imprese potesse promuovere da sola allo sviluppo economico della società. A questa insufficienza dell’iniziativa
economica privata si doveva sopperire mediante l’intervento pubblico, ritenuto in grado di risolvere qualsiasi
problema.
La realtà cambia con la formulazione dell’art 117, che segna il definitivo allineamento dell’ordinamento interno
con quello Comunitario; la comparsa della tutela della concorrenza fa in modo che esca dall’ambito privato e
venga proiettata nell’attività regolatoria pubblica. Il vero significato dell’art 117 sta nel fatto che, con l’attribuzione
di tale competenza alle leggi dello Stato, la libera concorrenza diviene bene da proteggere e valore da realizzare. In
quest’ottica, la libera concorrenza opera come limite della potestà legislativa, sia regionale che statale, ed in quanto
valore, come obiettivo cui deve tenere l’azione dei pubblici poteri nel campo dell’attività economica. Si accoglie
quindi un nuovo ordine, l’intervento pubblico non è più rimesso al libero apprezzamento, ma soggiace a ben più
stringenti limiti.L’interesse generale, diviene ora, l’unico obiettivo da perseguire.
 RUOLO DELLO STATO NEI SETTORI STRATEGICI DELL’ECONOMIA

NOTE INTRODUTTIVE SUI POTERI SPECIALI DELLO STATO NEI SETTORI ECONOMICI STRATEGICI
Il ruolo dello stato nei settori strategici dell’economia ha vissuto un’evoluzione durante l’ultimo ventennio, in cui
si è partiti da un sistema basato sulla gestione statale dell’attività imprenditoriale, fino alla progressiva
privatizzazione delle imprese un tempo pubbliche.
L’esigenza di mantenere presidi a tutela dell’interesse generale nei settori economici strategici, ha giustificato, nel
1994, l’attribuzione allo Stato di poteri speciali nelle società ormai privatizzate ed operanti nei settori economici
strategici, a prescindere dalla partecipazione del socio pubblico al capitale sociale di tali imprese (Golden Share).
Questi diritti particolari, che attribuivano allo Stato poteri di influenza sulle società strategiche in misura
sproporzionata rispetto al rischio imprenditoriale assunto (investimenti troppo bassi per avere così tanto potere),
hanno sollevato le censure della Corte di Giustizia Europea con riguardo alla loro compatibilità con il principio di
libertà posto a fondamento della costruzione comunitaria.
Come noto, l’attribuzione di poteri speciali allo Stato sulle società privatizzate, è stata oggetto di censura da parte
della Commissione Europea e della Corte di Giustizia.
La sostanziale equiparazione fra impresa pubblica e privata, ha attribuito al Governo Italiano la titolarità di nuovi
poteri di intervento sugli assetti proprietari e sull’operatività straordinaria delle imprese che operano nei settori
economici strategici (sicurezza nazionale, energia e trasporti).

NUOVA FORMA DI PROTEZIONE DEGLI INTERESSI PUBBLICI ESSENZIALI

L’elemento di novità dell’attuale quadro normativo, risiede nell’ampliamento delle attività economiche strategiche
influenzate dai poteri speciali dello Stato. Questi ultimi, oggi si estendono oltre il perimetro delle società
privatizzate (un tempo pubbliche), sino a ricomprendere tutti gli attivi di interesse dello Stato. Ciò spiega il motivo
per cui i poteri speciali attribuiti allo Stato, sono chiamati “Golden Powers” e non più “Golden Share” essendosi
assentata ogni connessione con una pregressa partecipazione azionaria dello Stato al capitale sociale dell’impresa
strategica soggetta all’influenza statale (ormai lo stato ha potere nelle società che ormai sono state privatizzate, ma
senza investirci nulla!!!!da pazzi). In sostanza, il legislatore italiano ha ridimensionato il carattere dei poteri
speciali alla conservazione di un’influenza pubblica, successiva alla perdita del controllo societario sulle imprese
strategiche privatizzate (solo quelle che un tempo erano sue); è stata preferita l’adozione di meccanismi di
salvaguardia degli interessi pubblici essenziali che siano in grado di operare ogni volta che risultino in pericolo le
attività strategiche.
Mentre, prima del 2012, l’assoggettamento di una società privatizzata al regime dei poteri speciali richiedeva
l’inserimento di una clausola statuaria precisa, oggi con le “Golden Powers” si opera solo sulla base di indicazioni
di normativa primaria e secondaria.
La scelta legislativa indicata, ha il privilegio di proteggere le attività strategiche domestiche da rischi derivanti
dall’influenza significativa di investitori esteri che dovessero rivelarsi animati da intenti speculativi pregiudizievoli
per gli interessi pubblici essenziali. Si è quindi in linea con la soluzione per cui, è sacrificata un’autonomia
imprenditoriale ogni qual volta essa configga con gli interessi pubblici essenziali.
 I MERCATI DI STRUMENTI FINANZIARI
NOZIONE DI “BORSA” E “MERCATO”
I termini “borsa” e “mercato” individuano il sistema organizzato di strutture, regole ed istituzioni, volto a favorire
l’incontro tra domanda ed offerta (lo scambio) di beni, attraverso servizi diretti a ridurre i costi di transazione che
si incontrano nella negoziazione degli stessi.
La borsa indica un mercato organizzato e periodico, dove intermediari specializzati trattano contratti d’acquisto e
vendita per determinati tipi di merci, servizi o strumenti finanziari, sotto l’osservanza di speciali norme.
Il mercato indica il luogo in cui avvengono le contrattazioni per la vendita e l’acquisto di determinati prodotti e
dove normalmente si incontrano quotidianamente compratori, venditori e intermediari per effettuare transazioni
commerciali relative a merci varie.
La borsa o mercato, termini ormai molto simili, possono avere ad oggetto sia beni primari (le merci), sia beni
secondari (strumenti finanziari rappresentativi di attività sottostanti, anche merci).
Le borse nascono come sistemi per lo scambio di merci (borse merci), accompagnate da listini dei beni trattati e
consegna degli stessi. La prassi ha poi visto la nascita di “borse merci” in cui lo scambio non avviene con la
consegna materiale dei beni, ma mediante la consegna di uno strumento finanziario rappresentativo di tali beni, o il
pagamento di un differenziale di prezzo, relativo al valore dei beni stessi in riferimento ad un determinato lasso di
tempo (contrattazione a termine).
In parallelo alle “borse merci”, si sono sviluppate le “borse valori”, che sono sistemi per lo scambio di valori come
le cambiali ed i certificati di debito e, successivamente, di titoli rappresentativi della partecipazione al rischio
d’impresa; la diffusione delle azioni costituisce il momento decisivo dello sviluppo del sistema delle “borse
valori”.
A differenza delle borse merci, la cui funzione economica essenziale è quella di favorire i commerci, invece, con la
creazione di una sede nella quale far confluire tutta la domanda e l’offerta dei beni trattati al fine di avere un prezzo
rappresentativo, molti meccanismi complessi saranno eliminati attraverso alcune funzioni delle “borse valori”; di
preciso:
• una funzione di finanziamento, in quanto consentono alle imprese ed altri organismi di collocare attraverso
il mercato borsistico, titoli azionari o di debito con i quali finanziare le proprie attività (mercato primario);
• una funzione di investimento, per l’impiego dei propri capitali, fra un’ampia gamma di titoli;
• una funzione di liquidità, poiché garantendo regolari contrattazioni dei titoli quotati (mercato secondario),
se ne assicurano un rapido smobilizzo ad un prezzo che corrisponde al valore di equilibrio tra la domanda e
l’offerta presente sul mercato;
• funzione di governance, una funzione di controllo dall’esterno sulla gestione delle imprese, nel senso che
gli obblighi informativi e comportamentali generalmente imposti alle imprese che quotano titoli,
consentono agli investitori di controllare l’efficienza della gestione e di avere informazioni sulla validità
degli investimenti e sulle iniziative da intraprendere, a costi notevolmente più contenuti di quelli richiesti
da un loro attivarsi come singoli.

L’EVOLUZIONE DELLA DISCIPLINA DEI MERCATI IN ITALIA

Il sistema delle borse valori nell’ordinamento Italiano è stato a lungo caratterizzato da una connotazione
monopolistica, disciplinato da regole che non ne hanno favorito uno sviluppo in linea con l’evoluzione dei sistemi
borsistici degli altri paesi industrializzati.
Solo con la legge 216/1974 che si avviò una riforma del sistema volta a far recuperare al mercato mobiliare
(azioni) un ruolo centrale nella allocazione del risparmio, a promuovere una rinnovata fiducia dei risparmiatori
nell’investimento azionario con un’adeguata informazione di mercato ed un’efficace vigilanza sulle società
quotate.
Un punto importante della riforma, fu rappresentato dall’istituzione della CONSOB come autorità di controllo
sulle società quotate e la borsa, con il trasferimento alla stessa di tutti i poteri, in tema di organizzazione e
funzionamento delle borse valori e di ammissione dei titoli a quotazione. Unitamente a ciò, si affermò per la prima
volta il principio secondo cui qualsiasi sollecitazione pubblica del risparmio andasse ricondotta al controllo della
CONSOB.
Tutto ciò rappresentava un ostacolo all’integrazione normativa Europea, ma poneva anche il sistema nazionale in
condizioni di inferiorità rispetto al processo d’integrazione europeo dei mercati, proveniente dalla direttiva sulla
liberalizzazione dei servizi d’investimento, che rendevano realistico il pericolo di vedere trasferiti gli scambi su
altre piazze finanziarie comunitarie, capaci di offrire servizi con un miglior rapporto qualità/prezzo, tali da
diminuire i costi ed accrescere la qualità dei servizi offerti.
In questo contesto, pur lasciando alla normativa comunitaria la scelta verso forme organizzative dei mercati di tipo
privatistico, la scelta del legislatore fu quella di dare piena attuazione al principio secondo cui “il mercato è
un’impresa privata, operante in regime di concorrenza ed in grado di autoregolarsi”.
Il Testo Unico della finanza, coordinando e consolidando la disciplina del decreto Eurosim (il provvedimento
legislativo di recepimento delle direttive comunitarie sui servizi d'investimento nel settore dei valori mobiliari e
sull'adeguatezza patrimoniale delle imprese d'investimento e degli enti creditizi) con la normativa vigente, ribadì il
superamento della concezione pubblicistica dei mercati (lo Stato protagonista dei mercati) a favore del modello
privatistico, che configura gli stessi come imprese operanti in regime di concorrenza ed in grado di autoregolarsi, e
confermando anche, il ruolo delle autorità non più chiamate a compiti di gestione, ma all’esercizio di un’attività di
vigilanza esterna.
Nella versione originaria del Testo Unico della Finanza, fu confermata rispetto al decreto Eurosim, la suddivisione
tra intermediari e mercati, che rispettivamente si articolano in “mercati non regolamentati” (-“non regolamentati”
poiché in antichità non lo erano-sottoposti ad una disciplina informativa più tenue, la cui negoziazione si svolge al
di fuori dei circuiti borsistici ufficiali, ed a più ridotti poteri d’intervento delle autorità, ma non beneficianti del
mutuo riconoscimento), e “mercati regolamentati” (soggetti ad autorizzazione, a specifica disciplina di vigilanza, a
regole di negoziazione e con la dotazione del passaporto Europeo).
Le novità introdotte rispetto al decreto Eurosim, ebbero l’obiettivo di rendere più organico l’impianto normativo,
colmando delle lacune (come in tema di requisiti di professionalità degli esponenti delle società di gestione del
mercato e di onorabilità dei partecipanti al capitale delle stesse), perfezionando le procedure in materia di
provvedimenti straordinari a tutela del mercato, e di soluzione della crisi, attribuendo carattere permanente alla
verifica delle autorità rispetto ai soggetti vigilati (trasparenza del mercato), non più limitata al momento
dell’approvazione del regolamento del mercato.
Tuttavia, tale opera di integrazione condusse ad un’espansione del ruolo delle autorità, rispetto a quelle delle
società di gestione dei mercati.

LE DIRETTIVE MIFID I e MIFID II

Il recupero di un più denso ruolo delle autorità e della regolamentazione pubblica, è stato poi completato dalle
norme successivamente introdotte nel Testo Unico della Finanza, ed in particolare della prima direttiva MIFID, che
ha attribuito alla CONSOB il potere di individuare i criteri generali ai quali i regolamenti dei mercati si devono
adeguare, in buona sostanza introducendo una subordinazione del potere regolamentare privato, dipendente da un
potere regolamentare pubblico.
In generale, con il recepimento della direttiva MIFID, si sono realizzati:
• il superamento della distinzione tra mercati regolamentati e non regolamentati, con la razionalizzazione
della regolamentazione delle possibili piattaforme di negoziazione, individuate in: mercati regolamentati,
MTF (-Multilateral Trading Facilities- sistemi di contrattazione privati che offrono la possibilità di
negoziare strumenti finanziari quotati presso una Borsa, senza compiti regolamentari di ammissione e
informativa) ed internalizzatori sistematici, le prime due operanti su base multilaterale e la terza su quella
bilaterale, tutte sottoposte a specifici regimi di autorizzazione e controllo;
• l’estensione del numero dei soggetti che possono accedere direttamente ai mercati regolamentati;
• l’abolizione dell’obbligo di concentrazione degli scambi, da ritenersi incompatibile con la promozione di
un’effettiva concorrenza tra diverse sedi di negoziazione, e predisposizione di una serie di rimedi (obblighi
di trasparenza pre e post trading, introduzione di apposite regole di gestione degli ordini dei clienti) volti ad
evitare che dalla frammentazione degli scambi tra più sedi di negoziazione, si originino conseguenze
negative sui processi di price discovery(processo di determinazione del livello di prezzo di uno strumento
finanziario a seguito della libera interazione di acquirenti e venditori);
• l’ampliamento della libertà di scelta della sede di clearing e di settlement delle operazioni finanziarie.

La prima direttiva MIFID non ha costituito il definitivo punto di approdo della disciplina in tema di servizi
d’investimento e mercati, essendo stati di recente sostituti dalla direttiva 2014/65/UE (MIFID II), e dal
regolamento 600/2014 (MIFIR), la cui applicazione è prevista a decorrere dal 3/01/2017. Con specifico riferimento
al tema dei mercati, le principali novità riguardano (MOLTO SINTETICO, TROPPO):
• standardizzazione di una nuova sede di negoziazione denominata Sistemi Organizzati di Negoziazione
(OTF- Organized Trading Facilities), limitata agli strumenti finanziari diversi dalle azioni, che opera su
base multilaterale(come i mercati regolamentati), e la principale differenza dai mercati regolamentati è che
mentre questi ultimi trattano qualsiasi tipologia di strumenti finanziari ed operano su base “non
discrezionale” per l’acquisto e la vendita, gli OTF hanno un perimetro limitato ai strumenti finanziari non
azionari e possono adottare regole anche discrezionali, con riguardo a:
1. l’immissione dell’ordine nel sistema di negoziazione e la sua cancellazione,
2. all’abbinamento di un ordine con gli altri disponibili nel sistema, purché sia conforme con le
istruzioni ricevute dal cliente e non violi gli obblighi di best execution;
• la modifica della nozione di internalizzatore sistematico (un soggetto che in modo organizzato, frequente e
sistematico negozia per conto proprio eseguendo gli ordini del cliente al di fuori di un mercato
regolamentato o di un sistema multilaterale di negoziazione), con l’aggiunta, ai requisiti di “organizzazione,
frequenza, sistematicità” che devono caratterizzare l’attività di negoziazione svolta su base bilaterale, del
requisito della “sostanzialità”, da misurarsi alla quantità di negoziazioni OTC (Over The Counter, sono
caratterizzati dal non avere i requisiti riconosciuti ai mercati regolamentati) eseguite dal soggetto in
relazione sia al totale delle negoziazioni dallo stesso svolte, sia al totale eseguite nell’UE, in riferimento
allo strumento finanziario specifico; la verifica della concorrenza dei requisiti, non è richiesta se
l’intermediario scelga il regime di internazionalizzazione sistematica (opt-in);
• l’introduzione di una disciplina specifica per la negoziazione algoritmica delle imprese di investimento,
dovendosi intendere quelle tecniche di negoziazione caratterizzate da (ad esempio): infrastrutture per
l’immissione di ordini finalizzate a ridurre latenze di rete;
• una più puntuale disciplina di marketing making, soprattutto se svolta con tecniche di negoziazione
algoritmica, con la previsione che i mercati regolamentati abbiano accordi con tutte le imprese
d’investimento che perseguono strategie di marketing making, rimanendo l’obbligo dei mercati
regolamentati che favoriscano un numero sufficiente di aderenti per favorire liquidità al mercato su base
regolare;
• una disciplina trasparente, equa e non discriminatoria che i mercati regolamentati chiedono agli operatori;
• una regolamentazione apposita, diretta ai mercati in tema di accesso (Direct Electronic Access), cioè
quando un operatore alla piattaforma di negoziazione consente ad altra persona di trasmettere
elettronicamente ordini diretti alla piattaforma;
• l’estensione del regime di trasparenza pre trading e post trading e la parificazione di tale regime per tutte le
sedi di negoziazione, con l’eccezione degli internalizzatori sistematici. Per questo vengono confermati gli
obblighi previsti dalla MIFID I per i titoli azionari, estendendoli anche agli strumenti analoghi;
• introduzione di tre nuove figure di soggetti per la prestazione dei servizi di segnalazione e pubblicazione
dei dati di mercato costituiti da:
1. APA (Approved Publication Arrangement) soggetti autorizzati a fornire la pubblicazione dei report
sugli scambi per conto delle imprese d’investimento,
2. ARM (Approved Reporting Mechanism) soggetti autorizzati a fornire la segnalazione delle
operazioni alle autorità competenti o all’ESMA,
3. CTP (Consolidated Tape Provider), soggetti autorizzati a fornire la raccolta dei report sugli scambi
di strumenti finanziari da parte dei mercati regolamentati;
• l’estensione a tutte le sedi di negoziazione del regime di transaction reporting alle autorità nazionali degli
scambi conclusi dalle imprese d’investimento;
• l’obbligo per le imprese d’investimento di negoziare i titoli azionari in una sede di negoziazione regolata e
non tramite contrattazioni bilaterali, salvo che non si tratti di transazioni poco frequenti.
I MERCATI REGOLAMENTATI. LA SOCIETÀ DI GESTIONE DEL MERCATO
La società di gestione del risparmio è una figura introdotta dal decreto Eurosim, e successivamente disciplinata dal
Testo Unico della finanza, nel quadro del riassetto del mercato mobiliare italiano e della privatizzazione della
Borsa valori. L’Art 61 t.u.f. prevede che l'attività di organizzazione e gestione dei mercati regolamentati di
strumenti finanziari ha carattere d'impresa ed è esercitata da società per azioni anche senza scopo di lucro.
Alla CONSOB è demandato il compito di regolamentare il capitale minimo delle società di gestione e le attività
connesse e strumentali a quelle di organizzazione e gestione che esse possono svolgere.
Come impresa privata, la società di gestione dei mercati è chiamata ad operare in regimi di concorrenza ed
all’attività da essa svolta può quindi applicarsi la disciplina antitrust.
Il modello della società per azioni, infatti, meglio si conforma alle esigenze organizzative di un soggetto prestatore
di servizi finanziari in ambito competitivo e viene concessa libertà di scelta se configurare la società di gestione
come centro di ripartizione dei costi congiunti e profitti tra gli intermediari che ne partecipano, quando la società
ritenga di aprirsi non solo agli intermediari, ma anche a semplici investitori. Il ruolo delle società di gestione è di
organizzare e gestire mercati regolamentati di strumenti finanziari, cioè di quei mercati che godono del passaporto
europeo.
Il Testo Unico definisce il mercato regolamentato come “sistema multilaterale che consente l’incontro al suo
interno, in base a regole non discrezionali, di interessi di acquisto e vendita di terzi relativi a strumenti finanziari in
modo da dare luogo a contratti”.
Nel delineare il modello della società di gestione dei mercati regolamentati, il testo unico elenca i presupposti
necessari per il rilascio dell’autorizzazione che, oltre la forma della società per azioni, sono (SINTETICI):
• l’esistenza di “risorse finanziarie”, nell’ammontare fissato in via regolamentare dalla Consob;
• l’esclusività dell’oggetto sociale, nel senso che le società non possono svolgere altre attività oltre quelle di
gestione di sistemi di negoziazione e se non quelle individuate dalla CONSOB. Tale limitazione si collega
sia ad esigenze di vigilanza sull’attività del soggetto, sia dall’insorgere di conflitti d’interesse derivanti
dallo svolgimento di attività d’impresa estranee;
• gli esponenti aziendali (soggetti che svolgono funzioni di controllo) siano dotati dei requisiti di onorabilità
ed indipendenza, e decadano dalla carica in caso si scoperta della nomina;
• i partecipanti al capitale siano dotati di requisiti di onorabilità anch’essi previsti con regolamento
ministeriale, qualora la partecipazione superi la soglia fissata dalla CONSOB nel 5% del capitale ordinario
con diritto di voto. Il Testo Unico prevede il potere della CONSOB di opporsi ai cambiamenti degli assetti
nella società di gestione, quando tali cambiamenti mettano a repentaglio la sana e prudente gestione del
mercato;
• l’obbligatoria sottoposizione a revisione legale dei conti, pur se non tutte le norme relative alla revisione
siano applicabili;
Oltre i predetti requisiti soggettivi, ai fini del rilascio dell’autorizzazione è anche richiesto:
• la presentazione di un programma di attività che illustri i tipi di attività previsti e la struttura organizzativa
della società di gestione. Tra essi devono essere compresi sia lo statuto della società di gestione (elemento
principale dell’organizzazione della stessa), sia gli argomenti oggetto delle specifiche relazioni che
annualmente la società di gestione è tenuta ad inviare alla CONSOB, sia il piano industriale (relizzabilità
economica dell’iniziativa);
• a fini operativi, la designazione da parte della società di gestione di un sistema di compensazione e
liquidazione delle operazioni sugli strumenti finanziari trattati sul mercato da essa gestito.
IL REGOLAMENTO DEL MERCATO, L’AUTORIZZAZIONE DEL MERCATO REGOLAMENTATO E
L’ATTIVITÀ DELLA SOCIETÀ DI GESTIONE
(CHIEDE ALL’ESAME REGOLAMENTO MERCATO)
L’art 63 t.u.f. prevede che l’autorizzazione all’esercizio dei mercati regolamentati investa non solo il gestore, ma
anche il regolamento del mercato, che è l’atto fondamentale tramite cui si manifesta il potere della società di
gestione che disciplina il mercato stesso.
Esso è deliberato dall’assemblea ordinaria della società di gestione o, dal Consiglio di sorveglianza. Lo statuto
della società può tuttavia attribuire la competenza all’organo amministrativo. Il regolamento, anche se deliberato
dall’assemblea ordinaria, può attribuire all’amministrazione della società di gestione il potere di dettare
disposizioni di attuazione.
Sebbene la legge si riferisca ad un solo mercato, non vi è nessun ostacolo se una stessa società di gestione
decidesse di regolare più mercati, e quindi si avrà un regolamento unico, creato da un’unica società di gestione, che
regoli però l’organizzazione di più mercati.
L’oggetto del regolamento è l’organizzazione e la gestione del mercato, cioè l’insieme delle norme di
funzionamento degli scambi; l’art 62 t.u.f. prevede che la CONSOB individui con regolamento i criteri generali ai
quali il regolamento del mercato si deve adeguare in materia di:
1) ammissione di strumenti finanziari alle negoziazioni,
2) sospensione di strumenti finanziari dalle negoziazioni nei mercati regolamentati,
3) modalità per assicurare la pubblicità del regolamento del mercato.

In generale, il regolamento del mercato deve contenere le regole e le procedure dello stesso, che nel rispetto dei
principi di trasparenza e non discrezionalità, devono garantire una negoziazione corretta ed ordinata, e fissare
criteri obiettivi per l’efficiente esecuzione degli ordini.
Il contenuto minimo del regolamento è costituito da:
1) le condizioni di ammissione e sospensione degli operatori e degli strumenti finanziari dalle negoziazioni,
2) le condizioni per lo svolgimento delle negoziazioni e gli obblighi degli operatori,
3) le modalità di accertamento e diffusione dei prezzi,
4) i tipi di contratti ammessi alle negoziazioni ed i criteri per la determinazione dei quantitativi minimi negoziabili,
5) le condizioni per la liquidazione e garanzia delle operazioni concluse sui mercati.

L’avvio dell’esercizio da parte della società di gestione del mercato regolamentato è subordinato ad autorizzazione
che viene rilasciata quando:
• sussistano i requisiti soggettivi sopra elencati
• il regolamento del mercato è conforme alla disciplina comunitaria ed idoneo ad assicurare le finalità della
vigilanza (trasparenza del mercato e tutela degli investitori).
Si tratta di un’autorizzazione all’attività, ma solo ai mercati in cui essa si riferisce; consegue che ogni
autorizzazione è autonoma ed è quindi revocabile, anche se le situazioni di crisi che possono colpire la società di
gestione, si ripercuoteranno su tutti i mercati da essa gestiti. Una volta intervenuta l’autorizzazione, la CONSOB
provvede all’iscrizione dei mercati regolamentati nell’elenco, previsto dall’art 63 t.u.f., ed a curare l’adempimento
delle disposizioni comunitarie in materia; ciò si risolve nella comunicazione agli altri Stati membri dell’elenco da
essa tenuto e delle norme di organizzazione dei mercati regolamentati, al fine del mutuo riconoscimento.
Nel rilascio dell’autorizzazione, l’esame concernente l’idoneità del regolamento ad assicurare la trasparenza del
mercato e la tutela degli investitori, consente alle autorità un’ampia discrezionalità (facoltà di seguire criteri
autonomi), rappresentando i parametri delle vere e proprie clausole generali, soprattutto dove la tutela degli
investitori riveste il ruolo di elemento chiusura del sistema. Inoltre, la verifica non sarà limitata al solo
regolamento, ma riguarderà anche tutta la regolamentazione inerente il funzionamento del mercato.
A tal proposito, l’art 64 t.u.f prevede che la CONSOB individui i requisiti generali di organizzazione delle società
di gestione dei mercati regolamentati ed il contenuto minimo dell’attività della società di gestione, connotandolo
come un dovere della società stessa.
In particolare, la società di gestione deve provvedere a:
• la predisposizione delle strutture e la fornitura dei servizi del mercato;
 • l’adozione di tutti gli atti necessari per il buon funzionamento del mercato e la verifica del rispetto del
regolamento;
• adottare le disposizioni e gli atti necessari a prevenire abusi di informazioni privilegiate e manipolazioni del
mercato;
• assumere i provvedimenti in tema di ammissione e sospensione degli strumenti finanziari e degli operatori
delle negoziazioni, salvo che si tratti di strumenti finanziari emessi dalla stessa società di gestione del
mercato;
• la comunicazione alla CONSOB delle violazioni del regolamento del mercato, con la segnalazione delle
iniziative assunte;
• lo svolgimento di altri compiti ad essa affidati dalla CONSOB.

LA VIGILANZA
Come visto, il Testo Unico, nell’assegnare alla società di gestione del mercato (se prima intendevo società di
gestione, mi riferivo a quella di mercato) compiti di vigilanza sul corretto funzionamento dello stesso, delinea un
sistema “self regulated and audited” fondato su un doppio livello di controllo, il primo di tipo privatistico (della
società di gestione), il secondo pubblicistico (delle autorità pubbliche). La vigilanza stessa, poi si esplica sia sul
gestore del mercato (profilo soggettivo), sia sul mercato stesso (profilo oggettivo).
I controlli (sia soggettivi che oggettivi) esercitabili, possono essere distinti in “prodromici” (prennunciatore
significa) all’esercizio dell’attività d’impresa e “contestuali o successivi”. I primi si esplicano in fase di rilascio
dell’autorizzazione, gli altri attengono alla fase operativa dell’esercizio del mercato.
Quanto alla configurazione dei controlli di tipo prodromico, essi sono stati già analizzati riguardo al rilascio
dell’autorizzazione all’esercizio di mercati regolamentati, uniti alle finalità che li informano e che sono le stesse
previste per i controlli “contestuali e successivi”.
Quanto alla configurazione dei controlli e dei connessi poteri di vigilanza di tipo “contestuale e successivo”, questi
possono essere distinti in tre categorie: informativi, ispettivi ed interventivi.
Il potere informativo si sostanzia nel potere della CONSOB di richiedere alle società di gestione, con i termini da
essa stabiliti, la comunicazione, anche periodica, di dati e notizie. Tale potere è analogo a quelli previsti in tema di
vigilanza sugli intermediari.
Il potere ispettivo concerne la possibilità di accedere presso le società di gestione, al fine di verificare la
completezza delle informazioni fornite o raccogliere ulteriori dati non comunicati. Anche in tal caso si tratta di
ampio potere, analogo a quello esercitabile nei confronti degli intermediari per la vigilanza svolta sugli stessi.
I poteri d’intervento sono invece particolari, poiché riguardano:
• la richiesta da parte della CONSOB del compimento degli atti necessari;
• il controllo in funzione autorizzativa delle modificazioni del regolamento del mercato e delle modificazioni
dello statuto della società di gestione;
• la richiesta alle società di gestione di adottare modifiche alla regolamentazione del mercato idonee ad
eliminare le disfunzioni riscontrate;
• il potere sostituivo della CONSOB di adottare, in caso di urgenza, provvedimenti a tutela del mercato,
anche sostituendosi alla società di gestione;
• lo scioglimento degli organi amministrativi con la conseguente nomina di un commissario, in casi di
irregolarità
• la revoca dell’autorizzazione da parte della CONSOB
In questi due ultimi casi, si sottolinea che le relative procedure possono essere adottate o l’una o l’altra e spetta
comunque alla CONSOB promuovere gli accordi necessari ad assicurare la continuità delle negoziazioni, anche
disponendo il trasferimento del mercato ad altre società.
DIFFERENZA MTF E INTERNALIZZATORI SISTEMATICI
SISTEMI MULTILATERALI DI NEGOZIAZIONE. NOZIONE E PARIFICAZIONE DEI MERCATI
REGOLAMENTATI
Prima del recepimento della prima direttiva MIFID, sistemi multilaterali di negoziazione sistematici trovavano una
disciplina unitaria nella versione dell’art 78 t.u.f. che, disciplinava gli scambi organizzati di strumenti finanziari
(SSO), comprendendovi indistintamente operatori che incrociavano scambi su base multilaterale e bilaterale.
Con il recepimento della MIFID I, il carattere multilaterale dell’attività di scambio diventa discriminante nel
ricondurre l’attività stessa a quella di gestione di un sistema multilaterale o di internalizzatore sistematico.
I mercati regolamentati sono mercati soggetti ad autorizzazione, a specifica disciplina di vigilanza.
La gestione dei sistemi multilaterali di negoziazione è la gestione di sistemi che consentono l'incontro al loro
interno, e in base a regole non discrezionali, di interessi multipli di acquisto e di vendita di terzi relativi a strumenti
finanziari, in modo da dare luogo a contratti.
La constatazione della identità di funzione economica svolta dai mercati regolamentati e dai sistemi multilaterali di
negoziazione è alla base della sovrapponibilità delle loro definizioni (mercati regolamentati = sistemi multilaterali
di scambio), sia nella disciplina comunitaria che in quella interna, residuando nella nozione di trading venues
(rappresenta la sede degli scambi) solo marginali differenze che appaiono non così decisive, tanto da poter
considerare le due tipologie coincidenti.
Si parla di sistemi multilaterali in entrambi i casi, laddove la “multilateralità” è da contrapporre, non alla
unilateralità (altrimenti non vi sarebbe scambio), quanto alla “bilateralità” propria dell’attività di “internalizzatore
sistematico”.
La multilateralità va intesa nel senso che il gestore non è “controparte”, e dunque non assume posizioni di rischio
nei confronti dei partecipanti alla negoziazione, contrariamente all’internalizzatore sistematico, che
necessariamente negozia per conto proprio, impegnando proprie posizioni, anche quando viene ad incrociare ordini
di segno opposto alla clientela.
Se identica è la struttura, allora identica è anche la funzione dei mercati regolamentati e dei sistemi multilaterali di
negoziazione, essendo entrambi volti a “consentire l’incontro di interessi multipli di acquisto e vendita di terzi”.
La circostanza che di “interessi multipli” (e che non ci sia quindi un venditore o un acquirente unico) ribadisce
sotto il profilo oggettivo il requisito di “multilateralità soggettiva” proprio di entrambe le sedi di esecuzione.
Analoghe sono le modalità di funzionamento delle due sedi di esecuzione, dovendo l’incontro degli interessi di
vendita avvenire in entrambi i casi “all’interno del sistema ed in base a regole non discrezionali”.
Oggetto degli interessi multipli di vendita e acquisto, devono poi essere, in entrambi i casi i “strumenti finanziari”.
Sul punto bisogna ricordare che, se gli “strumenti finanziari” costituiscono un settore piccolo della grande
categoria dei “prodotti finanziari”, già con il recepimento della prima direttiva MIFID ne è stata estesa la nozione
sino a ricomprendere strumenti derivati per il trasferimento del credito, nonché derivati su variabili climatiche,
tariffe di trasporto e tassi d’inflazione.
Il mercato regolamentato deve essere “autorizzato” e deve “funzionare regolarmente”, ma gli strumenti finanziari
(inteso come sistema multilaterale di scambi) in esso trattati devono essere “ammessi alla negoziazione
conformemente alle regole del mercato stesso”.

Le divergenze tra mercato regolamentato e strumenti finanziari assumono valore nominalistico:

• In primo luogo, va rilevato che se, per un verso, anche la gestione di sistemi multilaterali di scambio non
può prescindersi da un provvedimento autorizzativo trattandosi di servizi di investimento, per altro,
chiarisce che l’autorizzazione investe non solo il soggetto gestore, ma anche il sistema multilaterale nel suo
concreto atteggiarsi.
• In secondo luogo, anche per i sistemi multilaterali di scambi, non si può dubitare che la “regolarità” del loro
funzionamento sia un requisito imprescindibile, laddove questa sia intesa come conformità a regole e
procedure; se non altro, perché la CONSOB individua con regolamento i requisiti minimi di finanziamento
e tra questi vi è anche la predisposizione ed il mantenimento di procedure efficaci per controllare
l’ottemperanza alle regole da parte degli utenti del sistema e di misure per favorire il regolamento efficiente
delle operazioni concluse.
• In terzo luogo,la disciplina relativa ai sistemi multilaterali di negoziazione se, come i mercati
regolamentati, riserva al legislatore il ruolo di “vigilante di prima istanza” sul corretto funzionamento del
sistema, se ne differenzia in quanto ha meno poteri di controllo dell’autorità pubblica.
• Infine la differenza sostanziale: sui mercati regolamentati, gli strumenti finanziari su di essi trattati devono
 essere “ammessi conformemente alle regole di funzionamento degli stessi”. Infatti è ovvio, poiché i
strumenti finanziari devono essere ammessi per forza alle regole che governano i sistemi stessi.
La differenza più rilevante tra le due tipologie di trading venues è quella relativa al particolare “status” degli
strumenti finanziari negoziati in un mercato regolamentato, al quale si ricollega l’applicazione di discipline speciali
ed il compito dei gestori di verificare che gli strumenti finanziari ammessi alle negoziazioni rispettino gli obblighi
che incombano loro in materia di informativa, obbligo che non è previsto, invece, per i gestori di sistemi
multilaterali di scambio.

ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DEI MTF

All’organizzazione dei sistemi multilaterali di negoziazione, il Testo Unico dedica un’unica disposizione che affida
alla CONSOB, la potestà regolamentare di individuare i requisiti minimi di funzionamento e degli obblighi dei
gestori, disciplinando i poteri di vigilanza spettanti a questa autorità.

Con riguardo alla “struttura”, la normativa chiarisce che sia i mercati regolamentati, sia gli MTF come sistemi di
negoziazione (-Multilateral Trading Facilities- sistemi di contrattazione privati che offrono la possibilità di
negoziare strumenti finanziari quotati presso una Borsa, senza compiti regolamentari di ammissione e informativa),
possono essere costituiti da una serie di regole e da una piattaforma di negoziazione, non essendo obbligatorio che
il sistema gestisca direttamente un apparato tecnico per il confronto degli ordini.
Tuttavia, qualora il gestore esternalizzi (porto fuori dall’impresa alcune attività che posso fare all’interno) attività
aventi rilevanza strategica per la gestione tipica aziendale, il regolamento prevede che il gestore stesso mantenga la
responsabilità delle attività esternalizzate e debba conservare un potere di controllo sulle stesse, anche attraverso la
predisposizione di una specifica funzione a ciò incaricata.

Con riguardo poi alle “regole e procedure” che sono oggetto di autorizzazione dalla CONSOB e vengono a
costituire il “regolamento del MTF”, si dispone che ogni sistema multilaterale debba predisporre di:
• regole e procedure trasparenti e non discrezionali, atte a garantire un processo di negoziazione equo, e con
criteri obiettivi per un’esecuzione efficace degli ordini;
• regole trasparenti concernenti i criteri per la selezione degli strumenti finanziari che possono essere
negoziati nell’ambito dei propri sistemi;
• regole trasparenti, basate su criteri oggettivi, che disciplinano l’accesso al sistema in conformità di quanto
previsto dal Testo Unico;
• dispositivi e procedure efficaci per controllare l’osservanza alle proprie regole da parte degli utenti;
• misure necessarie per favorire il regolamento efficiente delle operazioni concluse nell’ambito del sistema
multilaterale di negoziazione.
Al di là dei requisiti di “trasparenza”, “non discrezionalità”, “efficacia” ed “efficienza”, la normativa non impone
particolari obblighi nella formulazione di tali regole, se non in tema di esternalizzazione di funzioni, lasciando così
al gestore del sistema ampi margini organizzativi.
Il compito del gestore del sistema non è solo di “predisporre regole e procedure”, ma anche quello di svolgere tutte
le attività materiali necessarie per il corretto funzionamento del sistema; e di preciso:
• accertarsi che siano accessibili al pubblico informazioni sufficienti per permettere agli utenti di emettere un
giudizio in materia di investimenti, tenuto conto della natura degli utenti e delle tipologie di strumenti
negoziati;
• informare gli utenti delle rispettive responsabilità per quanto concerne il regolamento delle operazioni
effettuate nel sistema;
• eseguire prontamente qualsiasi istruzione della CONSOB riguardo alla sospensione di strumenti finanziari
dalla negoziazione controllare le operazioni effettuate dagli utenti nell’ambito dei propri sistemi per
identificare le infrazioni alle regole o abusi di mercato.
Per gli MTF valgono le stesse regole di trasparenza pre e post trading che governano i mercati regolamentati; la
struttura multilaterale dell’attività e la riconducibilità della stessa ad una vera e propria funzione mediativa, sono
alla base dell’esclusione dall’applicazione al gestore delle regole di condotta sulla prestazione dei servizi
d’investimento.
Ciò è contrario a quanto previsto per gli internalizzatori sistematici, per i quali si cumulano l’applicazione delle
regole in questione a quelle specifiche per loro previste in tema di trasparenza pre e post trading.

LA VIGILANZA
La disciplina relativa ai sistemi multilaterali di negoziazione se, come i mercati regolamentati, riserva al legislatore
il ruolo di “vigilante di prima istanza” sul corretto funzionamento del sistema, se ne differenzia in quanto ha meno
poteri di controllo dell’autorità pubblica.
Nello specifico, in sede di rilascio dell’autorizzazione, la disciplina relativa ai sistemi multilaterali di negoziazione
contempla solo poteri informativi dell’autorità (e connessi obblighi informativi del gestore) non essendo
rinvenibile nessuna menzione di poteri d’intervento, a meno di non ritenere che, essendo il gestore autorizzato alla
prestazione di un servizio d’investimento, l’autorità possa far ricorso ai poteri esercitabili nei confronti di tale
categoria di soggetti, anche al fine di vigilare ed assicurare il corretto funzionamento del sistema.

Riguardo agli obblighi informativi a cui è tenuto il gestore del sistema, la disciplina regolamentare distingue tra
quelli nei confronti della CONSOB e quelli nei confronti degli utenti.
Riguardo ai primi, il gestore del sistema è tenuto ad inviare alla CONSOB, sia al momento della richiesta di
autorizzazione, che in occasione di ogni mutamento delle informazioni comunicate: l’elenco degli strumenti
finanziari ed operatori ammessi, le regole di funzionamento del sistema e le procedure di vigilanza per assicurare
lo svolgimento delle negoziazioni, le regole sull’esternalizzazione delle funzioni e l’architettura della struttura
informatica.

Inoltre la CONSOB può chiedere ai gestori tutte le informazioni che ritenga utili per “la sospensione o esclusione
degli strumenti finanziari dalle negoziazioni sul sistema stesso”. Questa nuova formula depotenziata è ben diversa
da quella precedente che conferiva alla CONSOB un potere maggiore: ad un minor potere informativo corrisponde
un depotenziamento del potere d’intervento.
Alla CONSOB non è più consentito “sospendere e, in casi più gravi, vietare gli scambi quando ciò sia necessario
per evitare gravi pregiudizi alla tutela dei consumatori”, potendo, invece solo “richiedere” al gestore la sospensione
o esclusione degli strumenti finanziari dalle negoziazioni, richiesta che deve essere avanzata quando gli strumenti
finanziari siano negoziati in un mercato regolamentato e siano stati oggetto di provvedimenti di sospensione da
parte di autorità competenti di altri Stati membri, salvo quando ciò possa causare danni agli interessi del mercato.
Laddove il gestore non rispetti la decisone, la CONSOB potrà solo infliggere sanzioni amministrative e nei casi più
gravi, attivare la procedura di revoca dell’autorizzazione.
La revoca dell’autorizzazione, pure qualora si riferisca al sistema autorizzato e non anche al soggetto, potrebbe
rappresentare uno strumento eccessivo, poiché l’esclusione concerne il singolo strumento finanziario e la revoca,
invece, l’intero sistema.

GLI INTERNALIZZATORI SISTEMATICI ED I SUOI CONNOTATI POSITIVI E NEGATIVI

L’internalizzatore sistematico è “il soggetto che in modo frequente e sistematico negozia per conto proprio
eseguendo gli ordini del cliente al di fuori di un mercato regolamentato o di un sistema multilaterale di
negoziazione”.
La direttiva MIFID II ha integrato tale nozione, aggiungendo ai criteri di “organizzazione, frequenza e
sistematicità” che connotano l’operatività dell’internalizzatore sistematico, anche quello di “sostanzialità”,
aggiungendo anche il riferimento agli OTF e precisando che non può essere “internalizzatore sistematico" chi
gestisce un sistema multilaterale.
A differenza di quanto visto per la gestione dei sistemi multilaterali di negoziazione, la disciplina interna non
identifica direttamente l’attività, bensì definisce in termini operativi il soggetto che la svolge, impresa
d’investimento o banca che sia.
Analizzando la definizione di “internalizzatore sistematico”, si evidenziano alcune caratteristiche che sono:
 • lo svolgimento di un’attività di negoziazione per conto proprio in esecuzione di ordini di clienti
• tale attività deve essere svolta al di fuori di un mercato regolamentato o di un sistema multilaterale di
negoziazione (connotato negativo dell’attività)
• i caratteri di organizzazione, frequenza e sistematicità dell’attività medesima (connotato positivo
dell’attività)
Con riguardo al primo elemento, emerge come l’internalizzazione sistematica non costituisca un nuovo servizio di
investimento (come si è visto per la gestione di MTF e ora anche per OTF), bensì si tratta di un’operatività
riconducibili a due servizi d’investimento: la negoziazione per conto proprio e l’esecuzione di ordini per conto dei
clienti.
Negoziazione per conto proprio: l’attività di acquisto e vendita di strumenti finanziari in contropartita diretta
(significa che il soggetto vende direttamente il titolo. Cio' implica ovviamente che lui ne era proprietario prima
della vendita, ma non necessariamente che il titolo faceva parte del suo portafoglio) ed in relazione a ordini dei
clienti, nonché l’attività dei market marker.
Già nella definizione, si comprende che nel concetto di “negoziazione per conto proprio” si presume che essa
avvenga “in relazione di ordini dei clienti”, e dunque sarà sufficiente essere autorizzati al solo svolgimento
dell’attività di negoziazione, per poter assumere la qualifica di internalizzatore, laddove concorrano tutti gli altri
requisiti richiesti dalla disciplina.
Market maker: “il soggetto che si propone sui mercati regolamentati e sui sistemi multilaterali di negoziazione, su
base continua, come disposto a negoziare in contropartita diretta acquistando e vendendo strumenti finanziari ai
prezzi da esso definiti”
Qui difetta un’iniziativa del cliente, ma è il carattere di continuità nell’operare e l’impegno di offrire quotazioni
irrevocabili, sia in acquisto che in vendita relative ai titoli, che rende diverso il “market maker” rispetto al semplice
“dealer” che investe per proprio conto, al di fuori di qualsiasi vincolo, e che non è soggetto alle disposizioni della
disciplina speciale.
La peculiarità di tale modalità operativa giustifica l’autorizzazione di questa attività, anch’essa fatta rientrare nel
perimetro della “negoziazione per conto proprio”.
L’internalizzatore sistematico è necessario che svolga:
• un’attività di negoziazione posta in essere sia “per conto proprio”, cioè esercitata nel proprio interesse ed
“impegnando proprie posizioni” e non di terzi, dunque con assunzione diretta del rischio da parte del
negoziatore, che assume il ruolo di controparte del contratto;
• l’esecuzione dell’ordine dei clienti deve essere svolta al di fuori di un mercato regolamentato o di un
sistema multilaterale di negoziazione. Questo connotato tende ad eliminare dal settore i market makers che,
seppure svolgano attività di negoziazione per conto proprio, la svolgono su MTF e mercati regolamentati.
Questi ultimi non risultano quindi internalizzatori sistematici, ma semplici partecipanti al mercato
regolamentato o al MTF a cui aderiscono (poiché non esegue per conto di clienti, credo).
• i caratteri di organizzazione, frequenza e sistematicità dell’attività medesima. Queste caratteristiche
segnano il confine con una mera attività di negoziazione per conto proprio
Nel MIFID II si precisa che:
• la “frequenza” e “sistematicità” si misura per numero di negoziazioni in mercati non regolamentati (OTC)
su strumenti finanziari effettuate dall’intermediario per proprio conto, eseguendo ordini di clienti;
• la “sostanzialità” si misura sia per dimensioni delle negoziazioni OTC effettuate dall’impresa
d’intermediario in relazione al totale delle negoziazioni dell’intermediario sullo strumento specifico, oppure
per dimensioni delle negoziazioni OTC svolte dall’intermediario, in relazione al totale delle negoziazioni
nell’Unione sullo strumento finanziario specifico.
Al fine di garantire un’applicazione uniforme per il riconoscimento della qualifica di internalizzatore sistematico, è
poi rimesso alla regolamentazione delegata la definizione di soglie che lo individuino, quando ricorrano i predetti
caratteri di frequenza, sistematicità e sostanziabilità. Resta ferma per l’intermediario la possibilità di optare per
l’assunzione della qualifica di internalizzatore anche quando non vengano superate le soglie stabilite.
LO SVOLGIMENTO DELL’ATTIVITÀ ED IL REGIME DI VIGILANZA E TRASPARENZA APPLICABILI
Viene fatto carico all’intermediario che intenda intraprendere l’attività di internalizzazione sistematica, di
comunicare alla Consob, almeno 15 giorni prima dell’inizio dell’operatività, informazioni sia sulla sussistenza dei
requisiti affinché l’operatività possa essere definita “sistematica”, sia sulle caratteristiche dell’attività che si
desidera intraprendere.
In particolare, devono essere fornite indicazioni relative:
• agli strumenti finanziari sui quali si intende svolgere l’attività,
• la data di avvio dell’attività su ciascuno strumento,
• gli investitori che possono accedere alle quotazioni,
• i canali di diffusione per pubblicizzare le informazioni delle quotazioni e dei contratti conclusi nella sede di
negoziazione gestita.
Alla CONSOB spetta valutare sotto il profilo della completezza e coerenza, la documentazione presentata
dall’intermediario, potendo tale Autorità valutare la sussistenza delle condizioni richieste per l’assunzione della
qualifica di internalizzatore sistematico, negando, in caso, l’iscrizione nell’apposito elenco, qualora ritenga non
integrate le condizioni stesse.
D’altronde, trattandosi dello svolgimento di un servizio d’investimento, le autorità conservano nei confronti
dell’internalizzatore sistematico, tutti i poteri di vigilanza e di intervento previsti per gli intermediari.
Qualora poi un intermediario presenti le caratteristiche ed operi di fatto come internalizzatore sistemico, senza aver
provveduto alla prevista comunicazione, la CONSOB potrà munirlo di una sanzione amministrativa.
Come per i mercati regolamentati e per i MTF, al fine di garantire l’effettiva integrazione dei mercati ed il
rafforzamento del processo di formazione dei prezzi, si attribuisce poi alla CONSOB il potere di disciplinare il
regime di trasparenza pre e post-negoziazione per le operazioni effettuate dagli internalizzatori sistematici ed
aventi ad oggetto:
• azioni ammesse alle negoziazioni sui mercati regolamentati;
• strumenti finanziari diversi dalle azioni ammesse a negoziazione sui mercati regolamentati, alle quali il
regime di trasparenza vigente per le prime può essere esteso, quando ciò si renda necessario per assicurare
l’ordinato svolgimento delle negoziazioni e la tutela dell’investitore.
Sul punto la CONSOB, ha optato per una parziale estensione del regime di trasparenza, anche in relazione alle
operazioni su strumenti finanziari diversi dalle azioni, avendo attenzione all’esigenza di non ridurre il livello di
trasparenza già esistente nel nostro Paese, sulle transazioni aventi ad oggetto, in particolare, i titoli obbligazionari.
In sintesi, il regime di trasparenza pre-negoziazione previsto dal regolamento CONSOB impone in capo ai soggetti
abilitati, l’obbligo di pubblicare quotazioni irrevocabili sulle azioni ammesse alle negoziazioni sui mercati
regolamentati, per le quali essi siano internalizzatori sistematici, qualora per le azioni in parola esista un mercato
liquido e l’operazione si caratterizza per essere di dimensione pari o inferiore a quella standard di mercato.
L’esecuzione degli ordini dei clienti deve avvenire ai prezzi quotati al momento in cui l’ordine viene ricevuto,
fermo restando l’obbligo per l’internalizzatore di dirottare l’ordine stesso in un altro luogo di esecuzione quando
l’internalizzazione potrebbe impedire di soddisfare al meglio gli obblighi di esecuzione.

Riguardo agli obblighi di trasparenza post-negoziazione abbiamo:

• con riferimento alle operazioni su azioni ammesse alla negoziazione sui mercati regolamentati, sono da
rendere pubblici i dati trimestrali relativi alle operazioni eseguite in qualità di internalizzatore sistematico
per ciascuna azione e per ciascun giorno di negoziazione del trimestre civile.
• con riferimento alle operazioni su strumenti finanziari diversi dalle azioni, la normativa secondaria si limita
a prevedere che i soggetti che intendono intraprendere tale attività sui mercati regolamentati “stabiliscano e
mantengano” regole di trasparenza con riferimento a tali strumenti finanziari.
I SISTEMI ORGANIZZATI DI NEGOZIAZIONE
La direttiva denominata Sistemi Organizzati di Negoziazione (OTF- Organized Trading Facilities) e definita come
“un sistema multilaterale diverso da un mercato regolamentato o sistema multilaterale di negoziazione, che
consente l'interazione tra interessi multipli di acquisto e vendita di terzi relativi ad obbligazioni, strumenti
finanziari strutturati, quote di emissione e strumenti derivati, in modo da dare luogo a contratti conformemente al
titolo II della presente direttiva”.
Tale tipologia di sede di negoziazione non risulta ancora disciplinata nell’ordinamento Italiano, non essendo ancora
applicabile la direttiva.
Dalla definizione comunitaria emerge che caratteri distintivi degli OTF rispetto ai mercati regolamentati ed ai MTF
sono costituiti:
• dalla mancanza per gli OTF della precisazione che devono operare su base di regole non discrezionali; tale
discrezionalità può essere esercitata con riguardo a:
◦ all’immissione dell’ordine nel sistema di negoziazione e alla sua cancellazione;
◦ all’abbinamento o meno di un ordine con gli altri disponibili nel sistema, purché ciò sia conforme alle
istruzioni ricevute dal cliente e non violi gli obblighi di best execution;
• dal più ristretto perimetro dei strumenti finanziari dei quali consentono l’interazione tra interessi di acquisto
o vendita, essendo per gli OTF esclusi titoli azionari e assimilati.
L'introduzione di tale nuova sede di negoziazione, ha lo scopo di rendere i mercati dell'Unione più trasparenti ed
efficienti e di definire condizioni eque tra le varie sedi di negoziazione multilaterale.
Ed è per questo motivo che la definizione della nuova categoria è particolarmente ampia, tale da consentire di
comprendere ogni tipo di organizzazione di negoziazione che non rientri tra quelle già disciplinate.
Restano esclusi dalla definizione questi sistemi in cui non ha luogo una vera e propria organizzazione delle
negoziazioni, come le banche elettroniche per la pubblicizzazione degli interessi di acquisto o vendita o servizi
elettronici di conferma post-negoziazione.
La sottoposizione a vigilanza e autorizzazione degli OTF è effettuata riconoscendo che la gestione di un OTF
costituisce un servizio d’investimento; pertanto il soggetto che voglia gestire un OTF deve essere autorizzato quale
impresa di investimento, con le conseguenze previste per l'abusivo esercizio di attività qualora l’autorizzazione
difetti.
La disciplina della direttiva prevede l'incompatibilità tra la gestione di un OTF e la qualifica di internalizzatore
sistematico, così come il divieto di legami che permettano che gli ordini di un OTF interagiscano con le quotazioni
e gli ordini di un internalizzatore sistematico, ciò al fine di evitare commistioni tra operatività di mercato bilaterale
e multilaterale.
In linea di principio è precluso al gestore di OTF eseguire direttamente ordini di clienti su proprie posizioni
relativamente a titoli trattati nel sistema dallo stesso gestito, salvo che:
• l’operazione riguarda titoli di debito sovrano per i quali non esiste un mercato liquido,
• l’esecuzione avvenga nella forma della negoziazione “matched principal” e il cliente vi abbia
espressamente acconsentito
Agli OTF si applica in ogni caso tutta la disciplina pre e post trading prevista per mercati regolamentati e MTF.
Va in conclusione segnalato che la comunità mostra un certo sfavore per gli OTF, consentendo che le autorità degli
Stati membri ai quali è stata presentata una richiesta di autorizzazione a gestire OTF, possano richiede una
relazione che contenga:
• I motivi per cui il sistema non corrisponde ad un mercato regolamentato, MTF o internalizzatore
sistematico
• la descrizione dettagliata di come sarà esercitata la discrezionalità
• informazioni su come sarà impiegata la “matched principal” e su cui l’autorità deve controllare che
l’attività di negoziazione svolta, ricada nella definizione e non generi conflitti d’interesse nei confronti
della clientela.
 L’ORDINAMENTO FINANZIARIO EUROPEO

L’ARCHITETTURA DI VERTICE DELL’ORDINAMENTO FINANZIARIO EUROPEO

L’organizzazione di vertice dell’ordinamento finanziario Europeo, con effetto dal 2011, si articola intorno a tre
autorità, che assolvono prevalenti compiti di regolazione, preposte al settore bancario (EBA- European Banking
Authority), dei mercati e degli strumenti finanziari (ESMA- European Securities and Markets Authority),
assicurativo e pensionistico (EIOPA- European Insurance and Occupational Pensions Authority). A tali entità si
affianca un ulteriore organismo, il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), a cui sono affidate funzioni
di vigilanza macroprudenziale. Le autorità e l’organismo, compongono insieme alle autorità di vigilanza nazionali
nei tre settori considerati (ed alla BCE, in relazione ai compiti ad essa affidati sulla base del meccanismo unico di
vigilanza bancaria), il Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF). Quest’ultimo deve garantire che le norme
applicabili al settore, siano attuate in modo adeguato ed atto a preservare stabilità e fiducia nell’intero sistema
finanziario, assicurando una sufficiente protezione dei consumatori di servizi della specie.
L’assetto così configurato supera, in estensione e profondità d’azione, il precedente impianto, onde conseguire un
più efficace ed uniforme esercizio dei compiti di regolazione e vigilanza di settore all’interno dell’Unione.

La crisi finanziaria del 2007-2008 ha evidenziato varie lacune nel complessivo modello di supervisione finanziaria
del tempo. I sistemi di vigilanza nazionale sono stati posti in tensione dinanzi al fenomeno di globalizzazione,
integrazione ed interconnessione tra i mercati finanziari europei. L’operatività su base estera di diversi istituti
finanziari, ha sollevato il tema dell’efficacia della vigilanza da una complesso disciplinare frammentato; i
meccanismi di cooperazione e coordinamento tra autorità nazionali si sono mostrati strumento appagante per
garantire un’uniforme applicazione del diritto dell’Unione ed un efficace esercizio delle funzioni di supervisione.
Di qui la spinta verso un avanzamento del livello di risposta che l’ordinamento europeo potesse offrire a tali
istanze il cui primo esito è stato l’individuazione del Sistema Europeo di vigilanza finanziaria.

A tale costruzione devono affiancarsi, sempre in una logica di aumento dell’efficacia delle strumentazioni di
controllo sull’esercizio delle attività finanziarie, le rilevanti innovazioni settoriali registratesi, specialmente in
campo creditizio. Il riferimento è alla creazione di un’Unione bancaria che ha condotto nell’area dell’euro ad un
meccanismo di vigilanza unico ed un meccanismo di risoluzione unico; meccanismi che ampiamente interagiscono
sull’assetto del polo bancario del SEVIF. Analoghi avanzamenti sono ora considerati nella prospettiva di una futura
unione dei mercati capitali (serve unione tra le autorità di vigilanza europee per un azione più efficace).

L’ASSETTO ORDINAMENTALE DI VERTICE NEL SETTORE FINANZIARIO PRIMA DELLA RIFORMA

DEL 2010
Negli ultimi decenni, si è assistito a livello europeo ad una progressiva armonizzazione legislativa dei settori
bancario, finanziario ed assicurativo. Ciò è stato ora realizzato mediante il ravvicinamento delle disposizioni
nazionali in specifiche parti delle discipline di riferimento, conseguendo effetti di equivalenza sostanziale dei
regimi domestici, attraverso l’operare dei meccanismi di mutuo riconoscimento (implica l’accettazione, da parte di
ogni Stato della Comunità, dei prodotti legalmente fabbricati negli altri Stati membri, anche se risultano diversi
dagli standard nazionali, a meno che la loro offerta non violi i diritti fondamentali nei Paesi d’origine). In questo
disegno, la valorizzazione delle specificità tecniche delle norme nei settori finanziari, ha portato alla costituzione di
organismi consultivi, con il compito di affiancare la Commissione europea nell’elaborazione di proposte al
Consiglio riguardanti l’ulteriore ravvicinamento disciplinare tra Stati. Solitamente, gli interventi di normazione
comunitaria hanno fissato i principi di vertice delle materie in questione; il recepimento di tali misure nei singoli
ordinamenti nazionali, ha lasciato spazio, da un lato all’integrazione dei precetti comunitari con aspetti di
specificità nazionale, dall’altro lato alla decaduta delle norme di intervento, prefigurate in via generale dagli atti
legislativi comunitari.

L’impianto ora descritto trova ispirazione nel principio di sussidiarietà che può essere definito come quel principio
regolatore secondo il quale, se un ente inferiore (Stato Membro) è capace di svolgere bene un compito, l'ente
superiore (UE) non deve intervenire, ma può eventualmente sostenerne l’azione. L’ente superiore, a sua volta, può
intervenire soltanto se è in grado di svolgere tali funzioni in maniera migliore rispetto a quello inferiore. Gli ambiti
più frequenti in cui si realizza la sussidiarietà sono la scienza politica e l'ordinamento giuridico.
Tale sistema si è mostrato esposto al rischio di una frammentazione dei regimi disciplinari e di vigilanza
applicabili, considerato il divario tra i principi fissati dagli atti legislativi comunitari e le possibili varianti,
identificabili nella regolazione nazionale. La divergenza è ancora più ampia se misurata a livello di prassi di
vigilanza; in quest’ambito alcune differenze culturali hanno costituito la base per conseguire modelli di controllo
non omogenei.

L’esigenza di garantire modalità e strumentazioni efficienti di elaborazione normativa, ha trovato risposta nella
sistemazione offerta dalla procedura Lamfalussy, adottata nel 2001 nel settore dei mercati finanziari e poi estesa, a
quelli bancari ed assicurativi. Nella Relazione, si segnala il cattivo funzionamento e le lacune della
regolamentazione dei mercati europei dei valori mobiliari e si raccomanda una riforma della legislazione in vigore.
Vi si osserva che la regolamentazione del mercato finanziario Europeo non è armonizzata, è troppo lenta, rigida e
non adeguata alle esigenze; si sottolinea inoltre che le attuali legislazioni sono complesse e non correttamente
applicate. Il Comitato ritiene che altri problemi provengono dal cattivo funzionamento dei sistemi di regolamento e
propone di procedere alla riforma della normativa attraverso quattro livelli.
Tale procedura, articolata in 4 livelli (nelle forme della codecisione, comitologia, cooperazione ed enforcement),
mira da un lato a semplificare il processo legislativo dell’Unione europea in materia di servizi finanziari, dall’altro
a consentire una convergenza delle prassi di vigilanza finanziaria dei vari Stati membri.
Si pone in questo contesto l’individuazione dei comitati di terzo livello: si tratta di organismi privi di personalità
giuridica, composti da rappresentanti di alto livello delle autorità nazionali competenti, istituiti con decisioni della
Commissione. Sulla base dell’approccio disegnato dalla procedura Lamfalussy, tali comitati perseguono obiettivi
di cooperazione, con il fine di ridurre gli spazi di una divergente applicazione delle disposizioni di rango
comunitario. L’originario mandato loro assegnato, li confinava ad un ruolo di consulenza alla Commissione nei
settori in cui competevano; il successivo ampliamento delle prerogative (privilegio particolare riconosciuti per
legge ai titolari di alcune cariche pubbliche) funzionali è stato condizionato dall’esigenza di non squilibrare la
struttura istituzionale della vigilanza in ambito europeo o ridurre la responsabilità delle autorità domestiche.
In particolare, la revisione disciplinare che ha interessato questi comitati nel 2009, li configura ancora quali gruppi
consultivi indipendenti della Commissione, con il compito di contribuire all’attuazione quotidiana ed uniforme
della legislazione comunitaria e della sua applicazione da parte delle autorità di vigilanza nazionali, oltre che di
promuovere la convergenza della vigilanza in tutta la Comunità. Viene, peraltro, indicato che i comitati non hanno
poteri di regolamentazione a livello comunitario; possono emanare orientamenti, standard non vincolanti, così
come offrire meccanismi di mediazione volontaria e, per risolvere le dispute di natura transfrontaliera tra le autorità
di vigilanza.

DIBATTITO TECNICO ED ISTANZE RIFORMATRICI

(Contemporaneamente con la richiamata evoluzione della regolamentazione comunitaria,) si è sviluppato un ampio
dibattito, connesso all’individuazione dell’assetto di vertice più adeguato per lo svolgimento delle funzioni di
regolazione e supervisione in ambito finanziario.
Si è evidenziata l’esigenza di identificare, anche solo in prospettiva, una forma di governo e supervisione dei
fenomeni finanziari sovranazionali, tale da adeguare la capacità di risposta della supervisione alla crescente
espansione geografica dei soggetti vigilati.
In ambito tecnico, sono state segnalate le molteplici ragioni a sostegno di un’impostazione che, adeguando le
strutture di controllo, riducesse la possibile emersione di fenomeni di cattura del regolatore, e più in generale, di
sproporzionata quantità di controllori rispetto ai controllati. In tale prospettiva, sono stati ipotizzati diversi livelli di
posizionamento di un eventuale organismo di supervisione sovranazionale, sia collocando il medesimo in una
prospettiva di mondializzazione dell’economia (il processo d’integrazione mondiale -qui Europeo- delle economie
degli Stati, con il progressivo abbattimento delle frontiere che ostacolano la libera circolazione delle merci e dei
capitali- globalizzazione-), sia misurandone l’identificazione in una logica di regionalizzazione (suddivisione dello
spazio geografico in regioni) della dimensione internazionale (dunque, con riferimento all’ambito economico).

L’istituzione della BCE ha indotto a considerare tale organismo come naturalmente predisposto ad assumere
competenze, in relazione all’assolvimento di funzioni di vigilanza bancaria nei confronti di istituzioni creditizie di
dimensione comunitaria, o internazionale. E ciò, nonostante che l’insieme di norme Europee sembrasse limitare il
possibile intervento di tale organismo a soli compiti di facilitazione del processo di vigilanza affidato alle autorità
domestiche.
Appariva diffuso, tuttavia, il convincimento circa la mancanza di un consenso sufficiente rispetto a modelli che
prevedessero lo spostamento diretto di funzioni dalle autorità domestiche ad altri organismi a carattere
sovranazionali.
In concreto, a fronte dell’internazionalizzazione delle attività finanziarie, le risposte normative a livello
comunitario hanno imboccato la strada di un incremento dei processi di cooperazione e di sviluppo degli scambi
informativi tra le autorità nazionali, mantenendo inalterate le competenze e prerogative domestiche.

CRISI FINANZIARIA E REVISIONE DELL’ARCHITETTURA DI VERTICE

La crisi finanziaria avviata nel 2007 ha costituito un potente acceleratore dei meccanismi di revisione
dell’architettura di vertice del settore.
Da più parti, si è riproposta l’opportunità di una diversa dislocazione di talune competenze di regolazione,
sorveglianza e vigilanza, al fine di contrastare fenomeni di dimensione comunitaria rispetto ai quali un assetto
organizzativo di competenze domestiche, appariva di limitata capacità reattiva???????.
Un ruolo rilevante nel processo di costruzione di un sistema di vigilanza europeo, va assegnato alle conclusioni
raggiunte dal gruppo di esperti, nominati a fine 2008 dalla Commissione per formulare raccomandazioni su come
rafforzare i meccanismi europei di vigilanza per proteggere i cittadini europei e ripristinare la fiducia nel sistema
finanziario.
Il rapporto conclusivo rassegnato dal gruppo (relazione de Larosière) ha evidenziato talune debolezze
dell’architettura del sistema di vigilanza, tra cui:
• In primo luogo, constata la tradizionale limitata focalizzazione delle autorità di vigilanza nazionali su
profili di ordine macroprudenziale rispetto a quelli di natura microprudenziale (legati alla situazione
finanziaria delle singole istituzioni),e si ritiene che la situazione di difficoltà di alcuni intermediari, abbia
accentuato lo sviluppo della crisi e la sua diffusione sull’intero sistema.
• Sotto altro profilo, è stato evidenziato come la vigilanza sugli intermediari finanziari deve poter contare su
un sistema di regole uniforme e di uniforme applicazione a livello europeo. Ciò anche per evitare che le
differenti pratiche di vigilanza possano creare distorsioni nella concorrenza e forme di arbitraggio
regolamentare.
• Del tutto insufficienti sono risultate le prerogative e le risorse dei comitati di terzo livello; cosa che si è
anche tradotta in un’inadeguata capacità di contrastare le posizioni assunte dalle autorità domestiche, non in
linea con il diritto dell’Unione.
Al fine di superare le debolezze individuate, la relazione propone una nuova architettura di sistema a livello
europeo. Questa viene fondata sulla distinzione tra una vigilanza di tipo macroprudenziale, da affidare ad un
organismo di nuova istituzione, che operi in stretta relazione con la BCE (e dotato si sistemi di segnalazione -risk
warnings- per poter fronteggiare subito il rischio sistematico) e una vigilanza di tipo microprudenziale.
Rispetto a quest’ultima, l’impostazione proposta muove verso la definizione di un sistema europeo delle autorità di
vigilanza, operante quale organizzazione a rete decentrata, e costituito dalle autorità nazionali competenti (deputate
ad esercitare le funzioni di vigilanza su base continuativa) e da tre nuove autorità (in sostituzione ai comitati di
terzo livello) alle quali assegnare il compito di coordinare l’applicazione uniforme della disciplina comunitaria e
garantire la piena cooperazione tra le autorità domestiche.
L’impostazione complessiva delle raccomandazioni contenute nella relazione Larosière è stata accolta dalla
Commissione europea: la comunicazione del 2009 individua l’architettura di base del nuovo quadro di vigilanza
finanziaria europea, fondato su due pilastri.
Da un lato viene concepito il Consiglio europeo per il rischio sistemico, destinato a controllare i potenziali rischi
per la stabilità finanziaria derivanti da sviluppi macroeconomici e del sistema finanziario nel suo insieme (dunque
preposto alla vigilanza macroprudenziale).
Dall’altro si configura il Sistema Europeo delle autorità di vigilanza finanziaria, costituito dalla rete di autorità
nazionali di vigilanza finanziaria che cooperano con le tre nuove autorità europee di vigilanza per la salvaguardia
della solidità finanziaria delle singole imprese e proteggere gli utenti dei servizi finanziari (e dunque preposto alla
vigilanza microprudenziale). La messa in esecuzione di entrambi i pilastri diviene essenziale per realizzare
opportune sinergie e rafforzare i reciproci effetti sulla stabilità finanziaria, garantendo un quadro di vigilanza micro
e macro pienamente collegato.
Il disegno sopra tratteggiato ha trovato formalizzazione con l’approvazione, nel novembre 2010, di tre regolamenti
molto simili, che hanno istituito le tre autorità di vigilanza(EBA, ESMA, EIOPA), abrogando le disposizioni
concernenti i comitati di terzo livello. Con un quarto regolamento, si è dato vita al Comitato europeo per il rischio
sistemico.
IL SISTEMA EUROPEO DI VIGILANZA FINANZIARIA (SEVIF)
Come anticipato, le tre Autorità settoriali (EBA, ESMA, EIOPA), insieme al CERS ed alle singole autorità
competenti di vigilanza nazionali, compongono il nuovo Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF). A tale
sistema è accordato il compito primario di garantire che le norme riferibili al settore siano applicate in modo
adeguato, con l’obiettivo di preservare la stabilità finanziaria, creare la fiducia nel sistema finanziario e garantire
una sufficiente protezione dei consumatori dei servizi finanziari.
Si tratta di finalità equiordinate e, tuttavia, proposte secondo un ordine che colloca in posizione di preminenza il
dato della stabilità del sistema.

Sotto altro versante, la qualificazione dell’obiettivo di protezione del consumatore evidenzia una sostanziale
disposizione delle priorità oggetto dell’intervento del Sistema.
Tale sistema si configura come struttura a rete tra le diverse amministrazioni che vengono in considerazione, e ciò
sia nella dimensione orizzontale tra le diverse Autorità di settore, che verticale nel rapporto tra queste e le Autorità
nazionali competenti.
L’efficacia della costruzione immaginata, poggia sul principio di leale cooperazione tra le amministrazioni
interessate, specificamente sottolineato nei Regolamenti.
Lì è precisato che le parti del SEVIF cooperano con fiducia e pieno rispetto reciproco, in particolare garantendo lo
scambio di informazioni utili.
Riguardo alla dimensione orizzontale di funzionamento della rete, i Regolamenti individuano nel comitato
congiunto delle tre Autorità, lo strumento attraverso cui favorire una collaborazione stretta e regolare con il CERS
e garantire la coerenza intersettoriale delle iniziative intraprese. E ciò anche raggiungendo posizioni comuni nel
settore della vigilanza sui conglomerati finanziari (sono entità organizzative complesse che prendono la forma di
gruppo di imprese) e sulle ulteriori questioni che interessano più aree di attività.

IN GENERALE
STRUTTURA, RESPONSABILITÀ E COMPITI DELLE ESA. RAPPORTI CON LO CERS
Le tre Autorità (EBA, ESMA, EIOPA) costituiscono organismi dell’Unione dotati di autonoma personalità
giuridica. Ciascuna delle Autorità ha sede lì dove si trovava il comitato di terzo livello del quale prosegue
l’operatività. Notevoli sono risultate le resistenze rispetto ad iniziali impostazioni che avrebbero preferito
un’unitaria localizzazione dei diversi organismi, e ciò anche al fine di favorire le interrelazioni tra i medesimi.
La governance disegnata per le ESA (European Supervisory Authorities- sarebbero EBA, ESMA, EIOPA) riflette il
punto di equilibrio raggiunto tra spinte verso l’accentramento di funzioni in capo a nuovi organismi ed istanze di
conservazione di un ruolo di indirizzo in capo alle autorità nazionali.
Sotto il profilo organizzativo, le Autorità prevedono la presenza di un Consiglio delle autorità di vigilanza e di un
Consiglio di amministrazione.
In particolare, il Consiglio delle autorità di vigilanza di ciascuna delle tre ESA è composto dal capo dell’autorità
nazionale competente nel settore di ciascun stato Membro ed inoltre, dal Presidente, da un rappresentante della
Commissione, da uno del CERS e da uno per ognuna delle altre due Autorità.
Al Consiglio delle Autorità delle ESA compete adottare tutte le decisioni ed emanare i pareri, nelle materie per le
quali le stesse esercitano compiti e poteri, secondo quanto indicato nel capo II dei Regolamenti. L’organismo
delibera ordinariamente a maggioranza semplice dai suoi membri (ciascuno dei quali dispone di un solo voto); a
maggioranza qualificata nelle materie di maggiore rilevanza, come in tema di norme tecniche di regolamentazione
e di attuazione, di orientamenti e raccomandazioni, di poteri di intervento.
Il Consiglio di amministrazione di ciascuna delle Autorità è composto, dal Presidente e da sei membri nominati fra
i componenti con diritto di voto del Consiglio delle autorità di vigilanza. È previsto che la composizione del
consiglio di amministrazione sia equilibrata e proporzionata, e rifletta l’insieme dell’Unione. Il Consiglio di
amministrazione esercita competenze in materia di bilancio e politica del personale; sottopone al Consiglio delle
autorità di vigilanza, per l’approvazione, la relazione annuale sull’attività svolta dall’Autorità ed il programma di
lavoro annuale. Il Consiglio di amministrazione adotta le sue decisioni a maggioranza dei membri presenti che
dispongono di un voto ognuno.
La rappresentanza dell’Autorità è affidata al presidente, che ha il compito di preparare i lavori del Consiglio delle
autorità e presiedere le riunioni di tale consesso e del consiglio di amministrazione; la sua figura è definita come un
professionista indipendente, impiegato a tempo pieno. Esso è disegnato dal Consiglio delle autorità di vigilanza in
base a meriti e competenze, tramite procedura di selezione aperta; sino a quando non abbia assunto le proprie
funzioni e comunque fino ad un mese dopo la sua designazione, il Parlamento europeo può, dopo averlo ascoltato,
opporsi alla nomina.
I regolamenti fissano un principio di indipendenza in capo al presidente, ai componenti con diritto di voto del
Consiglio delle autorità ed a quelli del consiglio di amministrazione. In base a tale principio, tali soggetti debbono
operare in piena indipendenza e obiettività, nell’interesse esclusivo dell’Unione nel suo insieme, senza chiedere ne
ricevere istruzioni da parte di istituzioni dell’Unione, dai governi degli Stati membri o da altri soggetti pubblici o
privati.
Tra gli obiettivi del SEVIF, l’azione delle ESA ha il fine di proteggere l’interesse pubblico, contribuendo a
garantire la stabilità del sistema finanziario, a beneficio dell’economia dell’Unione, dei suoi cittadini e delle sue
imprese.
I fini dell’azione delle Autorità si puntualizzano in talune aree privilegiate, contribuendo a:
• migliorare il funzionamento del mercato interno, mirando a conseguire un livello di regolamentazione e
vigilanza valido ed uniforme ed assicurando che i rischi relativi allo specifico settore di competenza di ogni
Autorità siano adeguatamente soggetti a controlli;
• garantire l’integrità, la trasparenza ed il regolare funzionamento dei mercati;
• rafforzare il coordinamento internazionale in materia di vigilanza, anche impedendo l’arbitraggio
regolamentare e promuovendo condizioni di pari concorrenza;
• aumentare la protezione dei consumatori
Ciò apre alla considerazione di un mercato interno che, nel perseguire condizioni di adeguatezza e di vigilanza per
le imprese, compone tali obiettivi con quello della tutela della protezione dei consumatori. Tutto ciò, in una
prospettiva di innalzamento del grado di trasparenza del mercato e della conoscenza dei prodotti e dei servizi da
parte degli utenti.
In questa prospettiva, le Autorità nell’esercizio dei propri compiti, dovranno prestare una speciale attenzione a
qualsiasi rischio sistemico, inteso come qualsiasi rischio di perturbazione del sistema finanziario che possa avere
conseguenze negative per il mercato interno e l’economia reale; si richiederà quindi una stretta cooperazione tra le
ESA ed il CERS. In tale ambito, si colloca, l’elaborazione dei criteri per la individuazione e la misurazione di tale
rischio e di un sistema adeguato di prove di stress, tale da valutare il potenziale rischio sistemico che potrebbero
comportare gli istituti considerati o, i partecipanti ai mercati, in situazioni di tensione finanziaria.

GLI STRUMENTI DELL’AZIONE

Per perseguire le finalità d’azione sopra menzionate, sono assegnati alle Autorità specifici strumenti d’intervento di
diversa ampiezza ed impatto.
Le misure destinate a promuovere prassi comuni di regolamentazione, vigilanza ed attuazione disciplinare.
L’esigenza di garantire un quadro disciplinare ed uniforme costituisce un obiettivo specifico dell’architettura di
sistema considerata.
• L’elaborazione di norme tecniche di regolamentazione e di norme tecniche di attuazione costituisce lo
strumento di maggiore impatto attraverso cui le ESA adempiono al compito di concorrere alla definizione
di norme comuni di regolamentazione e vigilanza, ed all’applicazione in modalità uniforme degli atti
giuridicamente vincolanti dell’Unione. Si tratta di interventi volti a ridurre le incertezze presenti nel
materiale normativo Comunitario, al fine di conseguire una regolamentazione chiara ed unitaria.
L’assegnazione di prerogative (privilegi) di elaborazione nella definizione di tali norme alle Autorità risiede
nella circostanza che si tratti di organismi dotati di competenze tecniche altamente specialistiche.
Il diritto comunitario prevede che gli stati legislativi dell’Unione possano delegare alla Commissione il
potere di adottare atti non legislativi, che ne integrino elementi non essenziali. Allo stesso modo, i diversi
atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, possono conferire alla Commissione specifiche competenze in
tal senso.
Da qui due caratteri di fondo delle sopramenzionate prerogative assegnate all’ESA: l’operare solo in casi in
cui sussista una delega di poteri alla Commissione, ed il configurarsi allo stesso modo di progetti portati
all’approvazione di quest’ultima, che ne assume la paternità facendoli propri.
Ampio è risultato, in questi anni, il ricorso a tali strumentazioni. Per un verso, si sono modificate normative
con il fine di accordare alle ESA il potere di adottare misure della specie; per un altro i nuovi interventi
 normativi prevedono grandi ambiti di integrazione affidati ai meccanismi qui in esame. DA QUI IN POI
MOLTO RIASSUNTIVO FINO A FINE PARAGRAFO
Le norme di regolamentazione e attuazione devono riguardare profili tecnici, che non implichino decisioni
strategiche o scelte politiche; le Autorità ci effettuano pubbliche consultazioni e poi le valutano. La
Commissione poi la approva o meno nel testo presentato dall’Autorità.
Le norme tecniche di regolamentazione e quelle di attuazione sono adottate tramite decisione e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale dell’Ue.
L’ambito dell’ESA di elaborare norme tecniche vincolanti, è affidata agli atti legislativi comunitari.
L’ampliamento dei poteri dell’ESA aiuta a realizzare una disciplina comunitaria più uniforme.

• L’ESA può emanare orientamenti e formulare raccomandazioni per perseguire prassi di vigilanza ulteriori. I
destinatari (autorità nazionali) delle medesime devono sforzarsi per conformarsi a tali regole secondo la
regola “comply or explain”. La natura non obbligatoria di tali leggi non contribuiscono a creare indirizzi
dell’ESA uniformi.
• Anche le verifiche inter pares (le verifiche includono valutazioni sulle prassi migliori sviluppate dalle
autorità di vigilanza ecc.) delle attività delle autorità competenti, costituiscono strumenti destinati a
rafforzare l’uniformità delle pratiche di vigilanza. Sulla base di tali esiti le ESA hanno la possibilità di
adottare specifici orientamenti.
In caso di:
◦ violazioni del diritto dell’Unione
◦ situazioni di emergenza
le ESA applicano dei meccanismi nei confronti di singoli istituti finanziari.
Nel primo caso l’Autorità può avviare indagini per verificare una presunta applicazione errata del diritto
dell'Unione da parte di un'autorità nazionale; può chiedere e ricevere informazioni da quest'ultima ed
eventualmente inviare una raccomandazione. Ove l'autorità nazionale non dia seguito alla
raccomandazione, la commissione europea può rilasciare un parere formale che tenga conto di quanto
indicato dall’Autorità e chieda all'autorità nazionale di assumere le misure necessarie ad assicurare il
rispetto del diritto dell’unione. Solo in caso di perdurante inerzia dell’autorità nazionale, l’Autorità ha il
potere di adottare una decisione nei confronti di un singolo istituto finanziario, imponendogli di prendere
misure per rispettare gli obblighi imposti dal diritto dell’Unione, tra cui la cessazione di ogni eventuale
pratica operativa.

Nel secondo caso, e cioè in caso di sviluppi negativi della situazione finanziaria che possano
compromettere il funzionamento e l'integrità dei mercati finanziari, l’ESA svolgono compiti volti a
coordinare le misure adottate dalle pertinenti autorità nazionali.
L’autorità, qualora ricorrano situazioni eccezionali che rendono necessaria un'azione coordinata delle
autorità nazionali, hai il potere di adottare decisioni individuali per chiedere alle autorità competenti di
prendere le misure necessarie per affrontare gli sviluppi negativi di tale situazione finanziaria. Qualora tali
autorità competenti non si uniformino alle richieste, l'autorità può adottare una decisione direttamente
applicabili nei confronti di un singolo istituto finanziario, imponendogli l'adozione delle misure necessarie
e la cessazione di ogni pratica pregiudizievole.
I poteri di mediazione delle ESA costituiscono uno strumento per risolvere controversie tra autorità
nazionali competenti in situazioni transfrontaliera. Tali poteri possono essere attivati su richiesta di
un'autorità che si trova in disaccordo con procedure adottate da altre autorità di un diverso Stato membro.
L’ESA ha poteri d'iniziativa esercitabili qualora sia possibile constatare l'esistenza di una controversia tra
autorità competenti di Stati membri diversi. L'autorità fissa un termine alle autorità interessate dalla
controversia, i quali possono giungere ad una conciliazione rispetto alla questione sollevata. Ove tale
tentativo fallisca, l’Autorità può adottare una decisione vincolante, per imporre alle amministrazioni
coinvolte di assumere le misure necessarie per dare soluzione alla controversia. Ove un'amministrazione
non si conformi alle decisioni dell’autorità, quest'ultima può adottare una decisione individuale nei
confronti del singolo istituto finanziario.
I compiti relativi alla protezione dei consumatori e alle attività finanziarie, appartiene all’ESA che ha il
compito di alfabetizzazione finanziaria e delle relative iniziative realizzate dalle autorità competenti, così
come l'elaborazione di standard formativi per l’industria.
IL CERS
Anche il CERS (Comitato Europeo per il rischio sistemico) fa parte del SEVIF. La crisi finanziaria avvita nel 2007
ha messo in luce le lacune del sistema di vigilanza finanziaria approntata livello europeo. Da qui nasce
l'opportunità di individuare un organismo incaricato di sorvegliare il rischio sistemico nell'intero sistema
finanziario. Nella nuova architettura europea, la vigilanza macroprudenziale di nuova concezione (CERS)
costituisce parte integrante del modello prefigurato, considerando che è strettamente legato ai compiti di vigilanza
microprudenziale affidati alle ESA.
Diversamente da queste ultime, il CERS non è dotato di personalità giuridica. Sul versante organizzativo, molto
rilevante risulta il collegamento tra il CERS e la BCE, chiamata a fornire all'organismo supporto analitico,
amministrativo e logistico. Ed infatti, al fine di garantire una leadership credibile all'organismo preposto al nuovo
sistema di vigilanza macroprudenziale (CERS), il primo mandato di presidenza dello stesso è stato affidato al
presidente della BCE; questa e le banca centrali nazionali si sono viste riconosciuto un ruolo di guida nella nuova
area di vigilanza.
Il CERS è composto da un Consiglio generale, da un comitato direttivo e da due comitati consultivi: uno
scientifico ed uno tecnico. Sono membri con diritto di voto del Consiglio generale (che è l'organismo a cui sono
affidate le prerogative più rilevanti), il presidente, il vicepresidente della BCE ed i governatori delle banche
centrali nazionali. Ai lavori del consiglio generale, partecipa ma senza diritto di voto, un rappresentante delle
competenti autorità di vigilanza, per ciascuno Stato membro. Il consiglio si esprime a maggioranza dei membri
presenti con diritto di voto; per le materie a più alta sensibilità è richiesta una maggioranza di due terzi.
Il CERS ha l'obiettivo di perseguire soltanto l'interesse dell'unione in generale.
Il CERS ha la responsabilità della vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario, con l'obiettivo di
contribuire a prevenire i rischi sistemici alla stabilità finanziaria che derivano da sviluppi interni al sistema stesso e
di evitare periodi di turbolenze finanziarie diffuse. L'identificazione e la misurazione del rischio sistemico
costituiscono particolare complessità: a riguardo l'organismo è chiamato a sviluppare, in collaborazione con l’ESA,
un insieme comune di indicatori quantitativi che possa fungere da guida nell'esercizio della propria azione.
Il CERS può tra l'altro raccogliere tutte le informazioni rilevanti necessarie ad identificare e classificare i rischi
sistemici in base ad un ordine di priorità, ed emettere segnalazioni qualora i rischi siano considerati significativi
(risk warnings) e raccomandazioni per l'adozione di misure correttive in risposta ai rischi identificati (che
rappresentano i strumenti più rilevanti che ha l’organismo).

Le segnalazioni e le raccomandazioni, possono essere di natura generale o specifica e sono indirizzate all'intera
unione o uno più Stati membri o uno o più delle ESA.
Le raccomandazioni che non hanno natura legalmente obbligatoria, contengono anche l'indicazione di un termine
ultimo per l'adozione dei provvedimenti richiesti. Il consiglio generale può tuttavia decidere di rendere pubblica
una segnalazione o una raccomandazione che solitamente risultano molto riservate e da cui sono previsti specifici
presidi di protezione.
Sono previsti regolari obblighi di rendicontazione al Parlamento Europeo sulle attività svolte.
 UNIONE MONETARIA E RUOLO DELLA BCE, UNIONE BANCARIA EUROPEA, SSM, SRM

L’UNIONE MONETARIA EUROPEA (CHIEDE ESAME)

Nella ricerca di linee di avvicinamento tra i Paesi dell’Unione, ha trovato esplicazione la creazione della moneta
unica. Il passaggio dallo SME (Sistema Monetario Europeo) all’Unione Monetaria Europea (UME) segna una
tappa decisiva del processo evolutivo comunitario, in quanto è stata accolta la proposta di una “cooperazione
rafforzata” all’interno dell’UE, di cui era stato portatore il Rapporto Delors, presentato nel periodo della
ridefinizione del quadro geopolitico dell’Europa (crollo del muro di Berlino, riunificazione della Germania). A
fondamento dell’UME si rinviene una sostanziale restrizione della sovranità nazionale. Infatti, i paesi che vi
aderiscono, hanno deciso di autolimitare la propria sovranità: questa è stata scomposta con riguardo ai suoi
elementi Costitutivi, cessando di simboleggiare l’unità dello Stato. Sicché, la moneta è fuoriuscita dal monopolio
della decisione politica degli Stati, ed è stata chiamata ad assolvere le proprie funzioni secondo criteri di neutralità,
la cui gestione è stata ricondotta alla sfera di attività di un organismo sovranazionale autonomo, equidistante dai
suoi destinatari (Stati Membri): la BCE. Si è arrivati quindi ad una costruzione nuova che ha limitato il potere di
ogni Stato Membro, sotto il punto di vista monetario.

La creazione dell’UME, attuata col trattato di Maastricht del 1992, ha aperto un ampio dibattito sulla possibilità di
realizzare l’ampio programma che è stato formulato. La creazione della moneta unica avvenuta nel 1999, ma
entrata in circolazione nel 2002, ha sostenuto la mancata giustificazione economica dell’UME, cui fu data la colpa
di accentuazione della disoccupazione. Dopo la crisi finanziaria, si sollevarono dubbi sulla validità dei parametri
definiti nel Trattato di Maastricht e sulla concreta possibilità di attuazione dei molti obiettivi (stabilità dei prezzi,
fissazione tassi di cambio). Questo intento di uniformare le logiche operative e gestionali dei paesi dell’UE si è
risolto in un giudizio negativo. La disapprovazione dell’adesione all’UME, tende a svalutare i benefici provenienti
da un progetto che presenta indubbi profili di utilità, il cui risultato dovrebbe consentire una unione politica.
L’impianto a base della moneta unica appare contraddistinto da alcuni limiti intrinseci: separazione esistente tra
politica monetaria (appartenente alla BCE) e quella economica e di bilancio (competenza dei diversi Stati Membri)
che ha costituito crescenti asimmetrie nel contesto regionale europeo. Si comprendono quindi le criticità, che in
occasione delle recenti turbolenze finanziarie, hanno messo a dura prova la tenuta della moneta unica, con ovvie
conseguenze sull'affievolimento della spirito di unitarietà e di solidarietà che dovrebbe agire da collante nei
rapporti tra i componenti dell’Unione.

Un altro problema fondamentale è che un'innovazione così importante (la moneta unica), non aveva corrisposto un
parallelo rafforzamento dell'Unione politica. Riguardo ai numerosi casi di squilibrio dei limiti imposti a livello
comunitario, si sono seguite negli ultimi anni le debolezze dei bilanci pubblici e le gravi inefficienze degli apparati
organizzativi statali di alcuni paesi europei. Si evidenzia quindi una realtà nella quale i vincoli sul rapporto debito
pubblico/PIL e su quello deficit/PIL, imposti dal Trattato, non hanno fino ad oggi risposto efficacemente alle
esigenze economiche, sociali, finanziarie dell'Unione Europea.

Da qui la situazione di squilibrio riscontrabile nell’Eurozona, le cui cause sono sintetizzabili nella permanenza di
un ostacolante rapporto tra “centralizzazione della politica monetaria(in mano a BCE)” e “decentralizzazione della
politica economica, finanziaria e di bilancio(in mano ai singoli stati membri)”. Indubbiamente questa tesi individua
le ragioni del malessere che oggi affligge l’eurosistema, dovuto principalmente alla carenza di un'adeguata
interrelazione tra le economie che si avvalgono della moneta unica, nonché all'insufficiente capacità del metodo
intergovernativo di attivare il processo idoneo a conseguire un'effettiva integrazione fiscale.

L’ORIGINALE RUOLO DELLA BCE ALL’INTERNO DELL’UME (CHIEDE ESAME)

La BCE nel 1998 succede all’Istituto Monetario Europeo, previsto dal Trattato di Maastricht e finalizzato a
preparare l’avvio della “moneta unica”, attraverso il rafforzamento della cooperazione fra le Banche Centrali e il
coordinamento delle politiche monetarie.
La sua costituzione è preordinata ad inserire nella Comunità un organismo in grado di assicurare, unitamente al
Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC), la possibilità di realizzare gli scopi previsti dal Trattato.
Le modalità con cui la BCE ha esercitato la sua funzione di governo della politica monetaria, evidenzia nel tempo
una significativa evoluzione, che ha finito con l'incidere sullo schema istituzionale dell'Eurosistema e più in
generale sulla compagine complessiva dell'Unione Europea. In particolare, si registra il passaggio da un'attività
originariamente volta al mantenimento della stabilità dei prezzi -e dunque limitata alla prevenzione dei fenomeni di
deflazione di infrazione- ad una successiva predisposizione di interventi, caratterizzati dalla facoltà di libera
decisione che connota l'azione della Central Bank, e che ha sfruttato a seguito degli eventi di crisi, nella ricerca di
rimedi volti a contenerne gli effetti negativi.

La Banca centrale europea (BCE) è la Banca Centrale dei 19 Stati membri dell’Unione europea che hanno adottato
l’Euro. Il suo obiettivo principale è mantenere la stabilità dei prezzi nell’area dell’euro e preservare così il potere di
acquisto della moneta unica.
La BCE è un’istituzione ufficiale dell’UE che si colloca al centro dell’Eurosistema e anche del Meccanismo di
vigilanza unico, per quanto riguarda la vigilanza sulle banche.
La sua missione è servire i cittadini europei salvaguardando il valore dell’Euro e mantenendo la stabilità dei prezzi.
Definisce la politica monetaria per l’area dell’euro con l’emissione dei regolamenti e raccomandazioni
(penalizzando le imprese che non osservino i suoi obblighi), e svolge una serie di altre funzioni, fra le quali la
vigilanza bancaria sulle altre banche nazionali.

È responsabile di rendere conto del suo lavoro attraverso il Parlamento europeo e pubblicando il Rapporto annuale.
La BCE è formata da un Consiglio generale, Consiglio direttivo,Consiglio di vigilanza e Comitato esecutivo.
La BCE riveste un ruolo di primario rilievo nell’assetto complessivo dell’UE, e dopo il Trattato sulla Comunità
Europea è stata munita di personalità giuridica (art 107).
Ricopre una posizione di piena autonomia nell’assolvimento dei suoi compiti essendo sottratta a qualsiasi forma di
sollecitazione dall’esterno (presupposto ritenuto fondamentale per il corretto esercizio della politica monetaria);
rilevando anche che essa non può accettare istruzioni da parte di istituzioni comunitarie o da Governi degli Stati
Membri.

La titolarità in esclusiva della sovranità monetaria, se per un verso giustifica la specificità dei suoi compiti, peraltro
spiega la ragione per cui essa opera senza la mediazione della Comunità.
La piena autonomia conferita alla BCE, si scontra con l'effettiva coesione indotta dalla creazione dell’UME: ciò
causava una forte perplessità e faceva dubitare della possibilità di orientare l’UE verso un'Unione Politica Europea.
Sintomatica deve poi di tenersi la divisione che si registrò, al momento della costituzione dell’Eurosistema, tra gli
Stati che hanno optato di partecipare all’UME e quelli che invece, hanno deciso di non farvi parte, individuandosi
al riguardo un ulteriore fattore di separazione all'interno dell’Unione.
Riguardo alla funzione di “vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie” svolta dalla
BCE, si è in presenza di interventi che all'epoca dell'introduzione dell’euro, facevano ritenere ipotizzabile la
conservazione dei poteri di vigilanza, in capo alle singole realtà nazionali, stante il riferimento ad una rigorosa
applicazione del principio di sussidiarietà. Bisognerà attendere la ridefinizione dell'architettura di vertice
dell'ordinamento finanziario europeo, attuato a seguito della crisi, per vedere integrate le funzioni della BCE con
l'attribuzione della supervisione sugli intermediari bancari.

LA SUA EVOLUZIONE VERSO UN CENTRAL BANKING SISTEM

Il fatto che la normativa comunitaria attribuisca alla BCE il compito di salvaguardare l’equilibrio dei prezzi, ha
consentito a quest’ultima un agire non circoscrivibile in stretti confini. In particolare, la riferibilità ad una
politica monetaria volta a tener conto dell’interazione tra prezzi e determinanti economiche ha reso possibile
perseguire la linea definita dalla stessa BCE.
È evidente come la specificazione delle modalità tecniche (miglioramento della trasparenza, riduzione delle
distorsioni dell’inflazione e della deflazione) cui si ricollega il mantenimento della “stabilità dei prezzi” non trova
nella normativa comunitaria una definizione precisa. Si dà spazio infatti, ad ipotesi ricostruttive variegate, orientate
non solo a prevenire gli effetti negativi dell'inflazione o della deflazione, bensì ad evitare che si determinino
condizioni dannose per gli appartenenti all’Eurosistema. L'obiettivo della stabilità dei prezzi risulta quindi
complementare a quello di assicurare crescita e occupazione elevate. Si delinea quindi un quadro di possibili
interventi e strumenti, che la BCE può utilizzare per preservare il meccanismo di trasmissione della politica
monetaria all’UE.
L’UNIONE BANCARIA EUROPEA (CHIEDE ESAME)
A seguito della crisi economica del 2007, la ridefinizione dell’architettura di vertice dell’ordinamento finanziario,
realizzata con la creazione del SEVIF, ha incentrato nell’unitarietà della funzione di controllo, la condizione
essenziale per una “sana e prudente gestione” nello svolgimento dell’attività bancaria. Gli organismi di vertice
dell’UE non hanno tardato ad avvertire l’esigenza di assicurare la stabilità finanziaria dell’Unione, attraverso
nuove forme strutturali, idonee a superare in modalità più congrue i rischi provenienti dalla crisi. Le decisioni
assunte dal Consiglio europeo nel 2012, segnano una svolta decisiva al riguardo, che si è concretizzata
nell’impegno di dar vita ad un meccanismo di vigilanza unico per la zona euro. Si è così arrivati ad un accordo che
è stato posto a fondamento di un’unione bancaria europea (UBE), contraddistinta da un significativo
coinvolgimento della BCE. È stato quindi attivato un processo riformatore volto ad innovare le modalità di
esercizio del controllo sugli intermediari bancari; di fondo si individua la convinzione che solo una globale
rivisitazione delle regole da cui è disciplinata, la finanza può ritenersi idonea ad avviare adeguate forme di
risanamento.
Di fronte alla presa d’atto che le convergenze attuate per la realizzazione dell’UME, non si fossero risolte in
un’effettiva omogeneizzazione all’interno dell’Eurozona, la ricerca di via d’uscita dalle “secche” in cui si
trovavano alcuni “Stati Membri” ha ravvisato nel ricorso alla tecnica il rimedio per affrontare con successo le
avversità del momento. Da qui il carattere di sfida, a cui è richiesta la possibilità di rafforzare il processo
d’integrazione europea.
Con l’art 127 del TFUE, in cui si prevede che il Consiglio possa affidare alla BCE compiti specifici di vigilanza
prudenziale sugli enti creditizi, e non solo, la coerenza del progetto UBE con il carattere unitario del fenomeno
moneta-credito (cui si ricollega la validità di un'azione di controllo consapevole del nesso governo del credito e
liquidità monetaria), inducono a valutare positivamente il progetto di un'Unione Bancaria Europea.
La neutralità tecnica sembra essere destinata ad avere la prevalenza sulla politica, le cui carenze, unito al deficit di
democrazia europeo, porta al cambiamento che, a fronte di una progressiva perdita di sovranità degli Stati Membri,
rinviene nella tecnica, il fondamento per assicurare la continuità dell'Eurosistema ed evitare la disgregazione del
programma avviato con il trattato di Maastricht.
Si individua quindi una disorganizzazione tra la tendenza ad un’attenuazione dello spirito europeistico, e le linee
operative dei vertici governativi (la cui azione procede verso una meta comune). Ad essa è correlata l'emersione di
un crescente divario tra gli interventi di riforma e la progressiva evanescenza dell'obiettivo di Unione politica,
sempre più circoscritta nell'ambito di enunciazioni formulate dagli esponenti governativi.
Di fronte a tale realtà è doveroso chiedersi se il processo di riforme, da alcuni anni avviato in ambito europeo,
possa continuare sulla strada intrapresa senza un adeguato sostegno di massa.
Presupposti dell’UBE:
• SMP - Securities Markets Programme, prevede acquisti di titoli pubblici e privati sul mercato secondario.
• LTROs - Longer Term Refinancing Operations, sono operazioni di rifinanziamento delle banche a tre anni
effettuate con l’obiettivo di contrastare gli effetti delle tensioni sui titoli di Stato e i deflussi di capitali sulla
raccolta all’ingrosso delle banche di alcuni paesi dell’area euro.
• OMT- Outright Money Transactions, prevede acquisti sul mercato secondario di titoli di Stato emessi da
Paesi inclusi nel programma europeo di aiuti finanziari.
• T-LTROs - Targeted LongerTerm Refinancing Operations, sono operazioni mirate di rifinanziamento delle
banche per un periodo di 2 anni con l'obiettivo di migliorare l’erogazione dei prestiti bancari a favore del
settore privato non finanziario.
SISTEMI DI GARANZIA DEI DEPOSITI (CHIEDE ESAME)
I sistemi di garanzia dei depositi (DGS) sono sistemi istituiti in ciascuno Stato membro per rimborsare i depositanti
(fino a un limite stabilito) qualora la loro banca sia in dissesto e i depositi diventino indisponibili.
Tutte le banche devono aderire a uno di tali sistemi. Le banche aderenti versano contributi in base ai rispettivi
profili di rischio e ad altri fattori. Il sistema di garanzia accumula i contributi in un fondo. Quando una banca è in
dissesto e i depositi diventano indisponibili, i sistemi di garanzia devono essere in grado di rimborsare i depositanti
titolari di qualsiasi tipo di deposito protetto dalla direttiva.

Per assicurare che tutti i sistemi di garanzia degli Stati membri adempiano ai loro compiti, si effettuano almeno
ogni 3 anni prove di stress (stress test). I DGS devono seguire pratiche di governance sane e trasparenti. Tutti i
depositanti, siano questi persone fisiche o società, hanno diritto alla protezione dei loro depositi fino a un importo
di 100 000 EUR per banca da parte del sistema di garanzia cui aderisce la loro banca.
I sistemi di garanzia sono inoltre in grado di finanziare la risoluzione delle banche e, a condizioni rigorose, di
evitare il dissesto di una banca.
Entro il 2025 il livello di tali fondi dovrebbe essere pari allo 0,8% dei depositi coperti in ciascuno Stato membro.

La banca: raccoglie il risparmio ed esercita il credito (deve avere questi due criteri). Se tutti corrono a prendere
i soldi nella Banca, questa può chiedere un prestito alla Banca Centrale a tassi quasi nulli.

IL MECCANISMO UNICO DI VIGILANZA (SSM) (CHIEDE ESAME)

Il Meccanismo di vigilanza unico (MVU) è il sistema europeo di vigilanza bancaria centralizzato, che comprende
la BCE e le autorità di vigilanza nazionali dei paesi partecipanti (ANC); (fu creato poiché il SEVIF non funzionò
correttamente).
Le sue principali finalità sono:
• salvaguardare la sicurezza e la solidità del sistema bancario europeo
• accrescere l’integrazione e la stabilità finanziarie
• assicurare una vigilanza coerente
Insieme al Meccanismo di risoluzione unico, l’MVU è uno dei due pilastri dell’unione bancaria dell’UE, che si
applica a tutte le banche dell’Eurozona e dei Paesi non-euro.

La recente crisi finanziaria ha messo in luce sia la rapidità con cui possono propagarsi i problemi del settore
finanziario, specie all’interno di un’unione monetaria, sia le ricadute dirette per i cittadini dell’area dell’euro.
L’obiettivo della vigilanza bancaria europea è, quindi, contribuire a ristabilire la fiducia nel settore bancario
europeo e rafforzare la capacità di tenuta delle banche.
Il regolamento relativo alla “vigilanza unica” evidenzia i provvedimenti a base degli interventi di vigilanza
ricompresi nel mercato unico. Più in particolare l'assegnazione di una competenza esclusiva alla BCE, trova
manifestazione nel trasferimento di compiti di vigilanza, che interessano sia le decisioni relative allo svolgimento
delle procedure amministrative, sia l'esercizio delle funzioni completate direttamente dagli uffici centrali di tale
autorità.
La costruzione disposta dal regolatore europeo è chiara per quanto concerne l'ambito del controllo che connota il
“meccanismo unico” e la conciliabilità dei relativi compiti con la funzione regolamentare riconosciuta all’EBA che
può in alcuni casi intervenire (ma la BCE interviene vigilando, l’EBA invece regolando). Più complesse si
configurano le modalità in cui i poteri della BCE si relazionano con quelli delle autorità domestiche, e ciò non solo
per il senso di limitazione di sovranità insito nell'attivazione dell’SSM (Single Supervisory Mechanism), quanto
per l'identificazione della reale misura del ridimensionamento, recate alle menzionate amministrazioni nazionali.
In particolare, il processo formativo delle regole risulta preordinato alla costruzione di un Single Rulebook nel
settore bancario, che fa capo agli interventi dell'EBA e si sostanzia nell'emanazione di standard tecnici (Regulatory
Tecnical Standards, a cui la BCE si conforma) e di implementazione vincolanti e di diretta applicazione negli Stati
membri.
Come anticipato, vengono attribuiti alla BCE stabili poteri di vigilanza, che sono esercitati da un apposito
Comitato (Advisory Board), composto da esponenti degli organi di vigilanza nazionale e da alcuni membri
esecutivi della BCE. Questo Board raccorda la sua azione con quella di Gruppi di Vigilanza Congiunti, che
comprendono personale proveniente sia dalle autorità nazionali di controllo, sia dalla BCE. Inoltre, i
provvedimenti assunti da tale comitato sono trasmessi al Governing Council e, alla banca destinataria degli stessi.
Le procedure amministrative, mediante le quali, dal novembre 2014, hanno trovato applicazione gli interventi del
meccanismo unico di vigilanza, sono rivolte alle banche significative, generalmente con attivo superiore a 30
miliardi di euro e tuttavia in grado di controllare l'85% degli asset bancari dell’Eurozona, le quali sono sottoposte
al controllo diretto della BCE. Le banche che non rientrano in tale categoria, restano sotto la supervisione delle
autorità nazionali, salve le verifiche sull'attività svolta da questi ultimi effettuate da un apposita Direzione
Generale, operante presso L’SSM, in vista della possibilità di estendere l'intervento della BCE, anche a Banche non
significative, qualora sia necessario per assicurare l'applicazione coerente di standard di vigilanza elevati. È
evidente come il legislatore europeo abbia avuto di mira la realizzazione di un meccanismo caratterizzato dal
ridimensionamento dei poteri discrezionali tipici delle autorità nazionali, e finalizzata alla predisposizione di un
sistema oggettivo di controlli. In particolare, il conseguimento di questo obiettivo sembra affidato a delle modalità
di esercizio della supervisione demandata a soggetti di nazionalità diversa da quella delle banche vigilate, come tali
sottratti alla possibilità di coinvolgimento e contratti distorsivi della corretta attivazione di forme di controllo.
L’SSM interviene per la predisposizione di una vigilanza bancaria conforme a standard comuni di livello elevato in
tutta la zona euro. Da qui alcune conseguenze, connesse alla mancanza di parità tra le posizioni dei soggetti
abilitati, i quali sono orientati al raggiungimento di obiettivi di uniformità tra loro che dovrebbero promuovere
innovativi schemi di condivisione e la realizzazione di condizioni di stabilità e progresso. Gli ambiti di poteri
assegnati alla BCE e alle autorità bancari nazionali, si può dire di collaborazione che le seconde sono chiamate a
svolgere con l'organismo posto al centro del “meccanismo unico” (BCE) in un’attività volta alla vigilanza
informativa ed ispettiva di competenza della prima. Da qui la distinzione tra la funzione decisionale della BCE (per
l’assunzione di provvedimenti idonei alla creazione di condizioni favorevoli allo sviluppo) e quella istruttoria
demandata alle amministrazioni domestiche.

Si delinea quindi un ampio quadro interventistico delle autorità nazionali, alle quali spetta in esclusiva l'esercizio di
compiti di vigilanza non attribuiti alla BCE, in particolare quelli in tema di tutela dei consumatori, antiriciclaggio,
servizi di pagamento, intermediari finanziari non bancari. Si è inoltre in presenza di un criterio ordinatorio che
richiama il principio di sussidiarietà, e dunque non consente di ipotizzare letture della normativa della BCE, volte
ad estendere le forme di controllo sulle autorità domestiche.
Di conseguenza, le procedure di vigilanza prudenziale, a partire dal novembre 2014, sono gestite dalla BCE;
naturalmente quest'ultima estende la sua competenza anche sulle succursali di gruppi bancari insediati in Stati
dell'unione non aderenti al meccanismo unico.
Potrà rientrare nell'ambito delle SSM, anche la supervisione sulle banche non sistemiche; potranno essere estese
nei confronti di questi ultimi, i poteri di indirizzo della BCE, la quale è facoltizzata dalla normativa ad attivarsi in
tale direzione.

IL MECCANISMO UNICO DI RISOLUZIONE DELLA CRISI (SRM)

Single Resolution Mechanism, SRM
Lo scopo del meccanismo di risoluzione unico (SRM) è garantire una risoluzione ordinata delle banche in dissesto,
con costi minimi per i contribuenti e per l'economia reale.
Elemento chiave dell'Unione bancaria europea, il meccanismo di risoluzione unico si compone di:
1. un'autorità di risoluzione a livello dell'UE - il Comitato di risoluzione Unico
2. un fondo di risoluzione comune, finanziato dal settore bancario
Obiettivi principali:
• rafforzare la fiducia nel settore bancario
• impedire la corsa agli sportelli e il contagio
• ridurre al minimo la relazione negativa tra banche ed emittenti sovrani
• eliminare la frammentazione del mercato interno dei servizi finanziari
La differente capacità reattiva dei paesi membri nell'utilizzo degli strumenti di ricomposizione delle situazioni
patologiche registrate negli anni recenti, ha indotto il regolatore europeo a ricercare nella predisposizione di una
direzione unitaria, la possibilità di pervenire a risultati in grado di rafforzare le forme di prevenzione della crisi. Si
è proceduto quindi alla creazione di un meccanismo unico per la risoluzione delle crisi bancarie.

Il nuovo meccanismo interagisce sulle pregressa logica e di “socializzazione delle perdite” ed introduce rimedi
alternativi da quelli adottati in passato da alcuni paesi dell’Eurozona, evitando forme generalizzate di riparto dei
costi connessi all'insolvenza degli enti creditizi. Si ha quindi, di mira, l'obiettivo primario di impedire ipotesi di
moral hazard da parte di enti creditizi disposti all'assunzione di rischi eccessivi nella consapevolezza di non poter
affrontare le conseguenze di eventuali perdite donde il ridimensionamento dell'intervento pubblico in materia; nel
contempo si vuole modificare l'impatto della crisi delle banche sulla sfera economico-patrimoniale degli
stakeholders.

L'applicazione uniforme di un corpus unico di norme sulla risoluzione della crisi, combinata all'accesso a un fondo
unico europeo, è ritenuta idonea a consentire il ripristino di un ordinato funzionamento dei mercati bancari
dell’Unione. Si spiega quindi il collegamento tra il SRM ed il SSM ed alle altre misure preordinate alla verifica
della qualità degli asset bancari, e all'accertamento della capacità degli enti creditizi di resistere ad eventuali
situazioni di stress finanziario ed economico.
La formula per l'attivazione del meccanismo di risoluzione delle crisi è rimessa ad un Comitato Unico di
risoluzione delle crisi, chiamata a gestire le diverse fasi della procedura in parola, in stretto raccordo decisionale ed
operativo con la Commissione.

Le forme tecniche previste dalla normativa si articolano in quattro modalità e prevedono la possibilità di utilizzare
in via alternativa:
• La vendita delle attività d’impresa (sale of business)
• La separazione delle attività (bad bank)
• La costituzione di un ente ponte (bridge bank)
• L’adozione del bail-in (un sistema di risoluzione di un'eventuale crisi bancaria che prevede l'esclusivo
coinvolgimento di azionisti, obbligazionisti della banca stessa) complesso dispositivo col quale vengono
perseguite finalità diverse orientate al mantenimento della banca come entità giuridica autonoma, ora la sua
ristrutturazione con coinvolgimento di soggetti che con esse hanno rapporto.
Sul piano formale, la BCE sembrerebbe esclusa da una partecipazione attiva sull'agire dell’SRM, in quanto essa
interviene in detto Comitato solo come “osservatore permanente”. È nata quindi una significativa innovazione
disciplinare, finalizzata alla ridefinizione dell'assetto patrimoniale delle banche in crisi, attraverso l'assorbimento
degli attivi deteriorati da parte del mercato.

FINE LIBRO.
IN PIÙ NON SI SA SE É DA FARE:
DALL’ATTIVITÀ BANCARIA REGOLATA ALLO SHADOW BANKING
La raccolta del risparmio: dall’originario raccordo all’esercizio del credito
Le modifiche innestate dalla crisi influiscono molto sulla nozione di “raccolta del risparmio”, in riferimento ai
depositi ed agli altri fondi rimborsabili, che solitamente danno contenuto alla “provvista” (il complesso delle
operazioni mediante le quali le banche raccolgono dalla clientela, sotto forma di depositi, larga parte dei fondi
necessari per l’esercizio della loro attività. Il costo della p. è la media ponderata dei tassi di interesse pagati dalla
banca alla clientela) delle banche per l’esercizio dell’attività loro propria.
Da tempo, si è analizzata la fattispecie nell’art 10 del t.u.b. alla “raccolta del risparmio tra il pubblico”, insieme
all’esercizio del credito, quale elemento costitutivo dell’attività bancaria. In particolare, il collegamento tra le due
attività, ha qualificato la “raccolta” come il momento determinante dell’operatività creditizia.
La lettura di tale formula è stata integrata con l’art 11 del t.u.b, in cui si precisa che “è raccolta del risparmio,
l’acquisizione di fondi con obbligo di rimborso, sia sotto forma di deposito, sia sotto altra forma”.
Da qui si è individuato il “pubblico”, quale destinatario della tutela apprestata dal legislatore con la previsione di
una riserva di attività a favore delle banche.
Le innovazioni arrecate dall’integrazione economica europea alla disciplina bancaria (si pensi alla competenza
attribuita alla BCE in materia di esclusività nell’autorizzare la costituzione degli enti creditizi) non hanno inciso
sulla permanenza di una riserva di attività (l’accesso alla prestazione dei servizi e delle attività di investimento
deve essere subordinato ad un’autorizzazione, rilasciata dalle autorità competenti degli Stati membri).
Ne consegue che la regolazione riguardante “l’attività di raccolta”, se, da un lato, è stata improntata ad una logica
neutrale (in cui si sono riflesse le relazioni bilaterali -tra istituto e cliente- in cui si trova un’operatività rivolta al
pubblico), dall’altro, ha tenuto conto della particolare situazione in cui si svolge l’assunzione di fondi rimborsabili
-crediti- (dovendo aver riguardo al grado di consapevolezza di colui che instaura un rapporto di deposito con una
controparte bancaria). In altri termini, il legislatore ha prestato molta attenzione alla tutela del consumatore,
riguardo alla modalità in cui avviene la prestazione di denaro.
Si spiega la ragione per cui, nel caso di sottoscrizione da parte dell’investitore, di un contratto di deposito
irregolare (figura negoziale caratterizzata dal conseguimento di una copertura dal rischio di perdita della cosa
depositata), si è ritenuto che ricorressero gli estremi per assicurare una piena protezione al depositante, attesa
l’estraneità di quest’ultimo dai processi d’impiego della disponibilità monetaria.
In quest’ottica si può comprendere l’orientamento interventistico avuto per decenni dall’organo di vigilanza
bancaria del nostro Paese. L’obiettivo avuto di mira da quest’ultimo è stato quello di impedire che situazioni di
crisi degli appartenenti al settore potessero risolversi a danno dei soggetti che si erano fidati della sicurezza del
sistema; obiettivo che necessita una corretta funzionalità dell’apparato di supervisione. Le note misure al riguardo
rappresentano concrete manifestazioni di un impianto che aveva individuato nella “raccolta del risparmio”
l’indiscusso cardine di una costruzione in cui l’attività bancaria è al centro di ogni incentivo per la crescita
economica. In questo contesto, è stato riconosciuto un grande rilievo tra risparmio consapevole e non; indicativa
delle diverse modalità di tutela che l’ordinamento riserva al risparmio che confluisce nel settore bancario (la borsa,
deposito bancario ecc.). Ovviamente il riferimento a tale criterio ordinatorio non ha inciso sulle finalità di
protezione del risparmio, che è tra le funzioni prioritarie della Repubblica.
Con riguardo alle innovative forme di operatività finanziaria oggi riscontrabili nel risparmio, va fatto presente
come, a fronte di un crescente ridimensionamento dell’intermediazione bancaria, si rinvenga un diverso percorso
formativo della raccolta destinata ad alimentare i processi economici. Il deposito bancario viene sostituto
dall’acquisto di prodotti finanziari offerti al pubblico in base a regole di trasparenza idonee a consentire un attento
giudizio sulle caratteristiche della proposta finanziaria.
Conseguono quindi forme diverse di coinvolgimento del risparmiatore nell’attività d’investimento della quale
diviene partecipe con l’acquisto di strumenti finanziari (azioni, obbligazioni ecc). Va da sé che i prodotti offerti ai
risparmiatori, danno contenuto ad una catena che si alimenta attraverso le consistenze monetarie destinate ai
finanziamenti posti al di fuori dei tradizionali canali bancari.
È evidente come la nozione di “raccolta del risparmio” abbia perso la valenza originariamente ricoperta all’interno
del paradigma dell’attività finanziaria. A fronte di un ridimensionamento del significato tra risparmio consapevole
e non, assume crescente rilievo la funzione che organismi di natura diversa da quella bancaria, svolgono in chiave
suppletiva rispetto all’intermediazione svolta dagli enti creditizi. A ciò si aggiunga che l’approvvigionamento di
fondi disponibili al pubblico trova ulteriore espansione se vi sono presenti garanzie di serietà al suo interno;
analogo rilievo va poi ascritto anche all’azione disposta dalle autorità di supervisione nell’intento di evitare
l’attivazione di canali di liquidità al di fuori da quelli regolamentati, e quindi al di fuori dal regime prudenziale
delle banche. Questo modello incide positivamente sul modello di finanziamento delle imprese italiane; queste
ultime, specie se di ridotta dimensione, presentano una dipendenza economica dal settore bancario. Lo
spostamento che si riscontra verso circuiti di mercato del debito diversi da quelli creditizi, se da un lato, segna il
minor peso che in futuro le banche avranno sulle imprese (che prendono a prestito dalle banche), per altro
comporta la necessità di approfondire i contenuti e le forme tecniche dei servizi offerti.
In tale ordine logico si colloca l’offerta di finanziamenti a lungo termine, promossa dalla Commissione europea,
per migliorare il sistema dell’intermediazione finanziaria. La consultazione attuata, analizza la capacità del sistema
finanziario di fronteggiare il bisogno di investimenti a lungo termine (in settori come l’energia, le infrastrutture di
trasporto), valutando la possibilità di lasciar spazio ad un sistema più diversificato, con una quota più elevata di
finanziamento diretto attraverso i mercati dei capitali (finanziamento tramite emissione di obbligazioni societarie)
e una maggiore partecipazione degli investitori istituzionali (come i fondi pensione). Si delineano quindi i tratti
principali di un cambiamento, volto ad incanalare le risorse finanziarie in maniera efficace verso i beneficiari,
avvalendosi delle disponibilità presenti in mercati aperti e competitivi; consegue il riferimento ad un complesso di
intermediari che non si esauriscono in ambito bancario, ma spaziano a ricomprendere anche le compagnie di
assicurazioni, i fondi comuni d’investimento ed altre figure cui è consentito l'accesso diretto ai mercati finanziari.
Questa realtà viene confermata poi, negli orientamenti del legislatore europeo, il quale muovendosi in una logica di
mercato volta a supportare la concorrenza, ha fatto affidamento sui contributi che possono essere dati da tutti gli
operatori presenti nel sistema finanziario, i quali devono cooperare allo sviluppo di quest’ultimo. Da qui si apre
una prospettiva che per un verso, facilita l'accesso al credito promuovendo una disintermediazione creditizia (mi
costa di meno il credito), peraltro sottolinea la diversa posizione delle banche nella cornice di finanziamenti alle
imprese. Questi soggetti abilitati sono tutti sottoposti ad un particolare regime vincolistico, riguardo alla
valutazione degli obiettivi che l'impresa si prefigge di raggiungere, e dei mezzi cui si intende far ricorso.
C'è quindi un nuovo rapporto tra banche e imprese, i cui molteplici interessi sono ora considerati dal regolatore tra
loro interconnessi, al punto che si ipotizza legittima l'opzione normativa di risolvere le crisi delle banche con la
capacità finanziaria delle imprese (dei depositanti).

LA VALORIZZAZIONE DEL COSIDETTO SHADOW BANKING

Sotto altro profilo, si registra una realtà di mercato che si caratterizza per l'espandersi di forme di finanziamento
realizzate grazie all'incontro di interessi di soggetti che scelgono di operare al di fuori delle regole bancarie.
Vengono in considerazione la fattispecie che consentono a un soggetto che ha bisogno di credito, di ottenere
finanziamenti e un altro soggetto che ha bisogno di investimento, di ricevere strumenti finanziari: la stipula di
contratti di finanziamento e la loro cartolarizzazione e ricartolarizzazione, danno contenuto a dette forme operative.
I profili tecnici di questo processo, trova le spiegazioni in un sistema alternativo a quello bancario, che presenta
una riduzione dei costi di transazione registrabili nelle forme creditizie, oltre al conseguimento dei benefici
ulteriori. Si indignano gli estremi del fenomeno chiamato “shadow banking sistem” che, ha indotto la dottrina ad
inquadrarne l'essenza nel processo evolutivo del sistema bancario tradizionale, rispetto al quale esso si connota alla
stregua di un arbitraggio regolamentare, attuato al fine di contrastare la redditività calante riscontrabile in
quest’ultimo. Si spiega così la ragione per cui, negli Stati Uniti sono stati avviati i numerosi interventi di
deregolamentazione, finalizzati ad incrementare i livelli di profittabilità degli intermediari creditizi, così da
contenere l'espansione dello Shadow, che si delineava come un sistema parallelo a quello bancario tradizionale
(cioè i mercati non regolamentati).
La crescente rilevanza del fenomeno ha indotto il Financial Stability Board (FSB) ad analizzare tale forma di
intermediazione in una logica volta a verificare i rischi che essa pone e le eventuali forme di intervento. Il FSB ha
analizzato questo nuovo fenomeno di Sistema bancario ombra (Shadow Banking System, ossia quel complesso di
mercati, istituzioni e intermediari che erogano servizi bancari senza essere soggetti alla relativa regolamentazione
pubblica, in assenza di un supporto da parte delle autorità monetarie) che nel suo insieme copre l’80% del PIL
mondiale, indicandone la metodologia. Da qui il rilievo riconosciuto all'esigenza di verificare se il ricorso allo
Shadow, non si risolve in una aggiramento dei presidi che ogni sistema democratico pone per assicurare
un'equilibrata tutela dei diritti dei suoi cittadini.
Nel corso della recente crisi finanziaria si è registrato un incremento di tale forma operativa, ragione per cui il
Congresso USA ha introdotto numerose disposizioni riguardanti lo shadow banking; statuizioni che hanno tenuto
ferme nella regolamentazione alcune gravi lacune, essendo stata lasciata nell’ombra la disciplina del Money
Market Mutual Funds (MMMFs). Il riferimento in ambito finanziario ad un contesto operativo parallelo a quello
istituzionale non può prescindere da opportune valutazioni, nelle quali siano confrontati i margini
d’intermediazione conseguibili con l’elevato livello dei rischi assumibili, quando si intrattengono rapporti con
soggetti operanti al di fuori dell’ambito di supervisione finanziaria. L'aspetto rilevante è l'assunzione di rischi, da
parte di soggetti erogatori di servizi bancari, che sul piano delle concretezze non ha nulla da perdere non essendo
incardinati in un sistema di regole e sanzioni; si è dunque in presenza di un sistema privo di affidabilità, nel quale
viene coinvolta una ignara clientela che dà fiducia a coloro che propongono facili percorsi di attività finanziaria.
Consequenziali appaiono gli effetti negativi derivanti da tali forme di attività, le quali possono avere significative
ripercussioni sull’economia reale. Al riguardo si rileva la tipologia di rischi che si ricollega all’attività degli hedge
funds (un fondo comune di investimento privato, amministrato da una società di gestione professionale) e private
equity fund. Muovendosi in un ambiente opaco, gli intermediari non bancari riescono a veicolare i rischi che, per
quanto connessi alla questione della mancata osservanza dei criteri ordinatori concernenti l'adeguatezza
patrimoniale, appaiono riconducibili essenzialmente alla difficoltà di valutare l'effettiva applicazione di prodotti
finanziari negoziati. Da qui il particolare nesso che si individua tra lo Shadow e le perdite subite dalla clientela, che
intrattiene rapporti nelle modalità di cui trattasi (perdite che si riflettono in una grave della mancanza di fiducia
verso il sistema finanziario). È evidente come l'ampia libertà operativa di cui fruiscono gli intermediari non bancari
che si collocano in una zona d’ombra, unitamente ad un utilizzo incontrollato dello strumento della leva e dei
derivati, assurge a fattore rilevante tra i possibili condizionamenti che incidono sulla stabilità delle economie
globali. Ne deriva che “le banche ombra non regolamentate” raccolgono denaro attraverso il mercato, esponendosi
ad una potenziale carenza di liquidità, a cui si ricollega l'esigenza di dovere vendere forzosamente ed a prezzi
ridotti le attività in portafoglio; e l'ulteriore conseguenza di poter generare i rischi di natura bancaria, connessi
all'uso eccessivo della leva finanziaria, all’attivazione di forme perfette di trasferimento del rischio di credito.

IL CASO ITALIA
L’attività di Shadow Banking in Italia, trova fondamento nella normativa che consente ai fondi comuni
d’investimento ed alle assicurazioni di erogare crediti. In tale contesto si inseriscono anche le misure disciplinari
volte ad assicurare che i Fondi Europei di investimento a lungo termine, siano esclusivamente fondi chiusi per
evitare rischi di liquidità e di trasformazione delle scadenze.
È evidente come in tal modo si stia innovando tale disciplina; appare chiaro peraltro che la finalità di limitare al
massimo la tendenza della clientela finanziaria verso forme operative che si muovono di fuori di vincoli normativi,
può risolversi nella proposizione di seri rischi per i singoli risparmiatori e per l'economia nel suo complesso. I
tempi a venire, con probabilità saranno contrassegnati da una crescente alternanza tra momenti di allontanamento
tra sistema bancario tradizionale e Shadow. Tale vicenda sarà determinata dal prevalere o meno dell'estensione
applicativa dei presidi prudenziale allo svolgimento delle attività intermediatrici. A fronte dell'esistenza di un
mercato tendenzialmente proteso ad evitare regole, deve considerarsi contrario all'ordine giuridico, che secondo il
comune e generalizzato convincimento, deve connotarne l’essenza.
Si può discutere sull'eccessiva pervasività di talune regole, sulla opportunità di ricercare un nuovo equilibrio tra
interesse pubblico e autonomia privata, ma non potrà essere messa in dubbio l'esigenza di attirare nell'alveo della
legalità, forme che ora tendono a sfuggirvi; non deve essere trascurato il fatto che l’iper-regolazione è solo uno dei
motivi che spinge verso ipotizzabili spazi di intervento alternativi a quelli ordinari!

PER ESAME
ARTICOLI COSTITUZIONE STUDIA COSTITUZIONE (art 41, 47, 81PERFEZIONE (ANCHE 117, 118, 119) +
guarda quaderno DOMANDA A PIACERE PREPARA