Dispensa diritto amministrativo

1. Il diritto amministrativo
IL DIRITTO AMMINISTRATIVO
E’ la disciplina giuridica che concerne l’organizzazione, i mezzi e le forme dell’attività della P.A., nonché i
rapporti tra P.A. e gli altri soggetti dell’ordinamento, sia quando agisce con poteri autoritativi, sia quando
usa strumenti e forme del diritto privato. Per ​P.A. si intende: in ​senso soggettivo la sede dell’attività
amministrativa, ovvero il soggetto che quell’attività svolge, in ​senso oggettivo la funzione
amministrativa, quale cura concreta degli interessi pubblici.
Il ​diritto amministrativo​ è un diritto pubblico:
● interno​, in quanto deriva dalla volontà dello Stato;
● autonomo​, in quanto si giova di propri principi e proprie regole;
● comune​, in quanto si riferisce a tutti i soggetti che fanno parte dell’ordinamento;
● ad oggetto variabile​, in quanto la P.A. persegue fini differenti, inglobando o escludendo alcuni
settori dalla propria gestione.
Sono fonti del diritto tutti gli atti e/o fatti produttivi di diritto, ovvero gli atti che contengono norme
giuridiche e i mezzi attraverso il quale il diritto viene portato a conoscenza dei cittadini appartenenti ad
uno stesso ordinamento. Le fonti del diritto italiano sono la Costituzione, le leggi ordinarie, le leggi
regionali, i regolamenti e gli usi.
Nella Costituzione sono contenuti i principi ai quali si ispira il nostro ordinamento sociale, è definita la
struttura organizzativa dello Stato, non può essere modificata da una legge ordinaria e tutte le norme
emanate devono confrontarsi ai principi ivi contenuti, vi sono poi le fonti primarie, sottoposte
esclusivamente alla Costituzione (ad esempio, leggi ordinarie, decreti legge, decreti legislativi, leggi
regionali), poi le fonti secondarie (ad esempio, regolamenti, ordinanze e statuti).
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I REGOLAMENTI
Sono atti formalmente amministrativi, emanati da organi dal potere esecutivo ed aventi forza normativa
in quanto contenenti norme idonee ad innovare l’ordinamento giuridico, con i caratteri di generalità ed
astrattezza. Il fondamento della potestà regolamentare è riposto nella legge, gli organi amministrativi
possono emanare ​regolamenti solo quando una legge attribuisca loro tale potere. I regolamenti non
possono derogare o contrastare con la Costituzione e con le leggi ordinarie, contenere sanzioni penali e
derogare al principio di irretroattività.
Si distinguono:
● Regolamenti Statali: ​emanati dagli organi dello Stato, sono governativi (emanati dal Governo),
ministeriali (emanati da singoli componenti del governo) o non governativi (emanati da autorità
amministrative come il Prefetto).
● Regolamenti non Statali: ​emanati dagli enti territoriali, quali regioni, province o comuni.
● Regolamenti esterni: ​espressione del potere di supremazia che l’esecutivo dispone verso tutti i
cittadini.
● Regolamenti interni: ​regolano l’organizzazione interna di un organo o di un ente.
A seconda del contenuto vi sono regolamenti di esecuzione, di attuazione, indipendenti, di
organizzazione, delegati o autorizzati e di riordino.
I regolamenti sono atti formalmente amministrativi e come tali possono essere impugnati innanzi al
T.A.R. Colui che ha interesse all’eliminazione di un regolamento non può impugnare il regolamento, ma
l’atto emanato dalla P.A. in esecuzione del regolamento, se tale atto vada a ledere la propria sfera
giuridica.
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LE ORDINANZE
Sono quegli atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza impongono ordini. Non possono contrastare
con la Costituzione e le leggi e non possono contenere norme penali; vi sono quelle previste dalla legge
per casi ordinari, quelle per casi eccezionali di particolare gravità e le ordinanze di necessità o libere,
emanate per far fronte a situazioni di urgente necessità. La ​natura giuridica delle ​ordinanze prevede
da un lato la ​natura normativa che possono derogare a norme di legge seppur per un periodo limitato,
dall’altra si opta per la natura amministrativa in virtù del fattori che esse presentano il carattere della
concretezza.
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GLI STATUTI DEGLI ENTI PUBBLICI
Per ​statuto si intende un atto normativo avente come soggetto l’organizzazione dell’ente e le linee
fondamentali della sua attività. Gli statuti delle Regioni ordinarie sono leggi regionali rinforzate,
approvate con un procedimento rinforzato (due deliberazioni a distanza di due mesi), gli statuti delle
regioni speciali sono rivestiti della forma della legge costituzionale adottata dal Parlamento. Le province
e i comuni hanno la potestà di adottare un proprio statuto.
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TESTI UNICI E CODICI
Sono gli atti che raccolgono e coordinano disposizioni, originariamente comprese in atti diversi per
semplificare il quadro normativo. I ​testi unici possono essere ​normativi se modificano o abrogano le
disposizioni legislative esistenti oppure ​compilativi se si limitano a raccogliere in un unico atto le norme
già esistenti, lasciando immutata la legislazione vigente. Nell’intento di fornire un riassetto di interi settori
legislativi, è stata emanata la L. n.229/2003 in attuazione della quale sono stati emanati il Codice dei
contratti pubblici, il Codice in materia di protezione dei dati personali e il Codcie delle comunicazioni
elettroniche.
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LE NORME INTERNE DELLA P.A.
Tutte le P.A emanano norme relative al funzionamento dei loro uffici o alle modalità di svolgimento delle
loro attività. Queste norme hanno come destinatari solo coloro che fanno parte di una determinata
amministrazione e sono definite ​norme interne​. Le norme interne non possono essere in contrasto con
la legge, la loro violazione da parte di un organo amministrativo da luogo ad un eccesso di potere e la
loro inosservanza da parte di funzionari o impiegati della P.A. può dar luogo a responsabilità sia civile
che penale. Possono essere emanate attraverso regolamenti, ordini (emanati da autorità
gerarchicamente superiore), istruzioni o circolari.
La ​consuetudine è la tipica fonte del diritto non scritta e consiste nella ripetizione di un comportamento
da parte di una generalità di persone, con la convinzione della giuridica necessità di esso, mentre la
prassi amministrativa è un comportamento costante nell’esercizio di un potere nella convinzione della
sua obbligatorietà.
2. Le situazioni giuridiche soggettive
LE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE
Sono situazioni sostanziali di interesse, tutelate dall’ordinamento giuridico. In tali situazioni i soggetti
possono assumere posizioni ​attive quando attribuiscono al titolare una posizione favorevole o ​passive
quando attribuiscono una posizione sfavorevole al titolare.
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IL DIRITTO SOGGETTIVO
E’ la posizione giuridica di vantaggio che l’ordinamento giuridico conferisce ad un soggetto
riconoscendogli determinate utilità in ordine ad un bene, nonché la tutela degli interessi inerenti al bene.
Nelle controversie con la P.A. chi è in possesso di un ​diritto soggettivo è tenuto ad adire al giudice
ordinario, chi è in possesso di un ​interesse legittimo​ può ricorrere solo al giudice amministrativo.
I ​diritti soggettivi perfetti sono quelli attribuiti al soggetto, il loro esercizio è libero e non condizionato
da alcun intervento della P.A., i ​diritti soggettivi condizionati sono quelli il cui esercizio è subordinato
ad un provvedimento amministrativo permissivo sui quali la P.A. può incidere comprimendoli od
estinguendoli con un proprio provvedimento.
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GLI INTERESSI LEGITTIMI
E’ una situazione giuridica soggettiva di vantaggio, conferente la pretesa alla legittimità dell’attività
amministrativa, riconosciuta ad un soggetto che si trovi in una posizione differente rispetto agli altri
soggetti. Prevede due caratteri:
1. la ​differenziazione​, ovvero è titolare di un interesse legittimo colui che rispetto all’esercizio di un
potere pubblico, si trovi in una posizione differenziata rispetto a quella della generalità degli altri
soggetti;
2. la ​qualificazione​, nel senso che la norma preordinata a disciplinare l’esercizio del potere della
P.A., per il perseguimento dell’interesse pubblico primario, ha di conseguenza protetto un
interesse individuale connesso a quello pubblico.
La differenza tra diritti soggettivi ed i​ nteressi legittimi​ va riferita alla natura della norma:
● le ​norme giuridiche di relazione regolano i rapporti tra P.A. e cittadini, attribuendo obblighi e
diritti reciproci la cui violazione lede un d​ iritto soggettivo​ del cittadino;
● le ​norme di azione regolano l’esercizio dei poteri della P.A., imponendole un determinato
comportamento, che se viene meno lede un i​ nteresse legittimo​ del cittadino.
Nel caso di cattivo uso da parte della P.A. del proprio potere discrezionale si avrà lesione di un interesse
legittimo, nell’ipotesi di carenza assoluta di potere, l’atto è considerato inidoneo ad incidere
legittimamente sul diritto soggettivo del privato.
Gli interessi legittimi pretensivi prevedono la pretesa di un privato affinché l’amministrazione adotti un
determinato provvedimento, quelli oppositivi legittimano il privato ad opporsi all’adozione di atti da parte
della P.A. pregiudizievoli per la propria sfera giuridica. L’​interesse sostanziale è quello che considera il
momento in cui l’interesse del privato viene a confronto col potere della P.A., l’​interesse
procedimentale​ è quello che emerge nel corso di un procedimento amministrativo.
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DIFFERENZA TRA DIRITTO SOGGETTIVO E INTERESSE LEGITTIMO
La differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo si sostanzia nel fatto che:
● il ​diritto soggettivo è la facoltà attribuita a una persona di godere di un bene, di un valore o di
esigere una prestazione da una terza persona, quindi di intervenire, di fare applicare una norma
nei suoi confronti. Ad esempio, se ho affittato un appartamento e l'inquilino non paga il canone
ho subito una lesione del mio diritto soggettivo (questo è un caso di un diritto di credito e non fa
differenza se l'inquilino è un privato o la P.A.).
 ● l'​interesse legittimo è l'interesse di un soggetto al corretto uso del potere discrezionale da parte
della P.A. Ad esempio, un privato che chiede una licenza di commercio: costui non ha un diritto
soggettivo ad ottenere la predetta licenza, ma ha il diritto a che la P.A., nella sua valutazione di
accoglimento o di rigetto della sua istanza, osservi puntualmente le norme che disciplinano
l'azione amministrativa e non commetta irregolarità, soddisfando dunque il suo interesse legittimo
affinchè ottenga la licenza suddetta.

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GLI INTERESSI SEMPLICI E DI FATTO
Gli i​nteressi semplici (detti anche amministrativamente protetti) sono quelli vantati dal cittadino nei
confronti della P.A. a che questa, nell’esercizio del suo potere discrezionale, osservi le regole di buona
amministrazione, di opportunità e convenienza, mentre gli ​interessi di fatto sono situazioni giuridiche
soggettive non protette, cui l’ordinamento non accorda alcuna tutela.
Gli ​interessi diffusi sono quelli comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e
non individuabile mentre gli ​interessi collettivi sono quelli che hanno come portatore un ente
esponenziale di un gruppo non occasionale, autonomamente individuabile. L’interesse collettivo è
differenziato (in quanto fa capo ad un soggetto individuato e cioè ad un organizzazione di tipo
associativo) e qualificato (nel senso che è previsto dal diritto oggettivo).
Gli interessi diffusi sono tutelabili purché siano imputabili a gruppi sociali determinati. Il codice del
consumo ha introdotto nel nostro ordinamento l’azione di classe (c.d. ​class action​): si tratta di un’azione
collettiva condotta a tutela dei diritti individuali dei consumatori e degli interessi collettivi, da uno o più
soggetti che richiedono il risarcimento del danno non solo a loro nome, ma a nome di tutta la classe,
ossia per tutti coloro che hanno subito lo stesso illecito.
3. I soggetti del diritto amministrativo
LO STATO
E’ la forma di organizzazione del potere politico, cui spetta l’uso legittimo della forza, su una comunità di
persone all’interno di un determinato territorio.
Lo ​Stato​ è un ordinamento:
● politico​ (diretto a soddisfare tutti gli interessi che possono emergere in un gruppo sociale);
● giuridico ​(il sistema di norme ne costituisce elemento essenziale ed indefettibile);
● originario​ (trova in se stesso il fondamento della sua validità);
● indipendente ​(non riconosce alcuna autorità superiore che ne possa condizionare l’attività);
● sovrano ​(detiene la suprema potestà di imperio che si impone in tutto il territorio e nei confronti
di tutti coloro che ad esso appartengono).
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IL MODELLO ORGANIZZATIVO DELLA P.A.
Disposizioni della carta costituzionale stabiliscono che la legge provvede all’ordinamento della
Presidenza del Consiglio e determina il numero, l’attribuzione e l’organizzazione dei ministeri, inoltre i
pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
Il ​ministero è la ripartizione fondamentale dell’amministrazione centrale italiana. Ad ogni ministero è
assegnata una missione fondamentale di ampia portata. Strutture di primo livello dei Ministeri sono i
dipartimenti o le direzioni generali per le quali è previsto un segretario generale, al di fuori dei
dipartimenti possono esistere solo uffici di staff, a capo dei quali può essere posto anche un dirigente
estraneo all’amministrazione.
Vi sono poi i ​ministri senza portafoglio​, nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del
Presidente del Consiglio, questi hanno compiti costituzionali loro affidati (compiti politici) ma non hanno
compiti amministrativi.
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LE AGENZIE E LE AZIENDE AUTONOME
Le Agenzie sono vigilate e controllate dai ministeri competenti o dalla ​Corte dei Conti per i profili di
controllo della spesa, ma godono di piena autonomia operativa e di bilancio. Le aziende godono di
autonomia amministrativa, contabile e finanziaria ma sono soggette al ​controllo politico da parte del
Parlamento, al ​controllo gerarchico da parte del Ministero competente e al ​controllo successivo da
parte della Corte dei Conti. Le aziende autonome sono dotate di una propria organizzazione
amministrativa e si sono sviluppate per assicurare una gestione agile e pronta dei servizi di interesse
pubblico.
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IL CONSIGLIO DI STATO
E’ il supremo organo di consultazione giuridico-amministrativa dello Stato. E’ un organo complesso di
rilievo costituzionale, in quanto è previsto dalla Costituzione che ne sancisce l’indipendenza dal
Governo, è costituente un potere dello Stato almeno per quanto concerne l’esplicazione delle funzioni
giurisdizionali ed ha funzioni consultive in materia giuridico-amministrativa. Sono organi interni del
Consiglio di Stato​: il Consiglio di presidenza, il presidente, il presidente aggiunto, il segretario generale,
l’adunanza generale e l’adunanza plenaria.
Il Consiglio di Stato ha attribuzioni giurisdizionali e consultive; nell’esercizio della funzione consultiva
esprime pareri in materia giuridico amministrativa ed è svolta nell’interesse dello Stato ordinamento, i
pareri possono essere facoltativi o obbligatori.
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LA CORTE DEI CONTI
E’ un organo a rilevanza costituzionale, in rapporto di sostegno sia col governo che con il Parlamento.
Opera in veste neutrale ed obiettiva nell’interesse generale della comunità e a tutela della finanza
pubblica. La ​Corte dei Conti esercita funzioni di controllo e giurisdizionali, nel primo caso si esplica
attraverso il ​controllo preventivo di legittimità (gli atti sottoposti a controllo rispettino le norme di diritto
e siano esenti da vizi di legittimità), il ​controllo successivo di legittimità ​sui singoli atti, il ​giudizio di
parificazione (controllo su rendiconto generale dello Stato), ​controllo sugli enti sovvenzionati e sugli
enti locali, il ​controllo successivo sulla gestione​ delle P.A.
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IL CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO
Il ​CNEL costituisce un organo collegiale di rilievo costituzionale con funzioni ausiliarie, solo consultive,
del governo e del Parlamento. Il compito principale è quello di dare pareri e consulenza al governo e al
Parlamento sui problemi dell’economia e del lavoro. Ha il compito di redigere una relazione annuale,
sulla qualità e sui livelli dei servizi erogati dalla P.A., raccoglie ed aggiorna l’archivio nazionale dei
contratti e degli accordi di lavoro nel settore pubblico e svolge una conferenza annuale sull’attività
compiuta dalle P.A.
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LE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI
Si caratterizzano per il grado di indipendenza dal potere politico, esercitando funzioni neutrali
nell’ordinamento giuridico. Hanno funzione di regolazione di determinati settori della vita economica,
mediante attribuzione di poteri normativi, amministrativi e giustiziali. La caratteristica distintiva è la
funzione di regolamentazione e tutela di interessi collettivi, in ambiti di via sociale nei quali il
contemperamento di diversi interessi in gioco si presenta particolarmente delicato. Il legislatore ha posto
alcune prerogative a tutela dell’indipendenza, ovvero:
● l’autonomia;
● la nomina dei titolari degli organi di vertice;
● i requisiti soggettivi dei componenti;
● le ipotesi di incompatibilità;
● la durata della carica.
Le ​autorità indipendenti hanno poteri ispettivi e d’indagine (possibilità di chiedere informazioni e
convocare persone interessate alle attività controllate), potere sanzionatorio e di sollecitazione, poteri
decisori (facoltà di decidere su controversie rientranti nella loro competenza), poteri regolamentari
(possibilità di determinare le modalità di espletamento dell’attività).
Nel nostro ordinamento le più importanti sono la Banca d’Italia, la CONSOB (vigilanza su intermedi
finanziari e sui mercati), l’ISVAP (vigilanza su mercato assicurazioni), l’autorità garante della
concorrenza e del mercato, l’autorità per l’energia elettrica e per il gas e tutti le altre autorità garanti.
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ORGANIZZAZIONE PERIFERICA DELLO STATO

L’amministrazione dello Stato, oltre ad essere articolata in ministeri ed agenzie, si avvale anche
dell’opera di enti pubblici strumentali e di diversi uffici amministrativi distribuiti sul territorio nazionale,
questi hanno competenza territoriale limitata e costituiscono l’amministrazione periferica dello Stato a
competenza generale (​prefetture​). Poi ci sono gli organi a competenze speciali (​sindaco quale ufficiale
di governo).
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IL PREFETTO
E’ il principale organo che costituisce l’amministrazione periferica dello Stato. Lo snellimento della
struttura amministrativa dello Stato ha imposto una riorganizzazione delle ​prefetture​, divenute ​Uffici
territoriali del Governo. Questo è un organo di rappresentanza generale del Governo sul territorio, ha
compiti di amministrazione generale e di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Avvalendosi delle
Conferenze permanenti, svolge funzioni di coordinamento dell’attività degli uffici periferici dello Stato sul
territorio. I compiti del ​prefetto​ sono indicati nell’art. 2 D.P.R. n.180/2006.
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IL SINDACO QUALE UFFICIALE DI GOVERNO
Il ​sindaco​, ricopre un duplice ruolo, da un lato è posto al vertice dell’amministrazione comunale,
dall’altro svolge nell’ambito del territorio comunale anche delle attività come Ufficiale del Governo; in
questo caso dipende direttamente dal prefetto e attraverso questi, dal Ministero dell’Interno.
4. Gli enti pubblici
LO STATO QUALE ENTE PUBBLICO
Il primo e più importante degli enti pubblici è lo Stato in veste di ​Stato-Amministrazione​. La personalità
giuridica dello Stato è enucleabile dal nostro ordinamento che afferma, tra l’altro, che lo Stato è
civilmente responsabile dell’operato dei suoi organi, è proprietario di beni, può agire ed essere citato in
giudizio ed ha il diritto di ottenere il risarcimento dei danni arrecati all’ambiente.
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GLI ENTI PUBBLICI DIVERSI DALLO STATO
Gli ​enti pubblici sono quei soggetti diversi dallo Stato che esercitano funzioni amministrative e che
costituiscono la c.d. ​Pubblica Amministrazione indiretta​. Tutti gli enti pubblici sono persone giuridiche,
sono dotati di pubblici poteri e tutti si pongono a fianco dello Stato per raggiungere molteplici fini che
questo si propone. Sono enti pubblici solo quegli enti a cui la legge riconosce espressamente tale
natura.
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GLI ENTI PUBBLICI AUTARCHICI
Gli enti funzionali che agiscono in regime di diritto amministrativo e che possono qualificarsi Pubbliche
Amministrazioni sono gli ​enti autarchici​, i quali godono di un particolare regime giuridico che prevede:
● autarchia (capacità di amministrare i propri interessi svolgendo un’attività avente gli stessi
caratteri dell’attività amministrativa dello Stato);
● autogoverno (facoltà di amministrarsi per mezzi di organi i cui membri sono eletti da coloro che
ne fanno parte);
● autonomia​ (capacità della P.A. di darsi proprie regole);
● autotutela​ (complesso di attività con cui la P.A. risolve i conflitti relativi ai suo provvedimenti).
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CLASSIFICAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI
● Le ​corporazioni​ si basano sull’elemento di più persone;
● le ​istituzioni sono persone giuridiche nelle quali prevale l’elemento patrimoniale (istituti
previdenziali) e i beneficiari sono persone diverse da quelle che le formano;
● gli ​enti territoriali​ sono quelli in cui il territorio è un elemento costitutivo per l’esistenza dell’ente;
● gli ​enti non territoriali sono gli altri enti nell’ambito dei quali alcuni hanno carattere nazionale
altri locale;
● gli ​enti locali​ sono quelli che operano in un territorio circoscritto;
● gli ​enti nazionali​ esercitano la loro sfera d’azione su tutto il territorio nazionale;
● gli ​enti strumentali (ISTAT, INAIL, CNR, CRI, ecc.) perseguono fini propri ed esclusivi di altro
ente (in genere lo Stato) da cui ricevono ordini e direttive, talché il loro margine di autonomia è
minimo;
● gli ​enti autarchici​ operano in regime di diritto amministrativo;
● gli ​enti pubblici-economici​ agiscono in veste imprenditoriale attraverso strumenti privatistici;
● gli ​enti ausiliari (LUISS, CONI, ecc.) completano, integrano e aiutano l’azione statale
perseguendo fini che pur non essendo propri ed esclusivi dello Stato, vengono da quest’ultimo
considerati con molto interesse;
● gli ​enti necessari​ che devono esistere necessariamente (ad esempio, le camere di commercio).
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GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI
Sono quelli che operano nel campo della produzione e dello scambio di beni e servizi, svolgendo attività
prevalentemente economiche. Lo scopo di lucro non è un elemento essenziale, tuttavia è necessario che
l’impresa venga esercitata in modo tale che da dall’attività si ricavi almeno quanto occorra per coprire i
costi di produzione. Gli E.P.E. sono soggetti all’iscrizione nel registro delle imprese, non sono
assoggettabili al fallimento, operano in regime di concorrenza con altri imprenditori, stipulano contratti
disciplinati dal codice civile.

LA STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI

Possiamo distinguere tra ​organi ed ​uffici​. L’organo rappresenta il principale strumento di imputazione
attraverso il quale l’amministrazione agisce; elementi essenziali dell’organo sono:
● il titolare dell’organo stesso (di norma persona fisica);
● l’esercizio di una pubblica potestà da parte del titolare stesso (è organo solo colui che esercita
una pubblica funzione, come il Prefetto o il Ministro e non il dipendente che svolga attività
esecutiva o materiale).
L’ufficio è il complesso organizzato di sfere di competenze, persone fisiche, beni materiali e mezzi,
rivolto all’espletamento di un’attività, tale da consentire all’organo, di porre in essere i provvedimenti per
la realizzazione dei fini istituzionali dell’ente.
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RAPPORTO ORGANICO E DI SERVIZIO
E’ un rapporto non giuridico, che sorge con atto amministrativo di assegnazione ed esprime la relazione
tra organo e soggetto preposto ad esso; è definito come un rapporto di immedesimazione tra preposto e
organo, mentre il rapporto di servizio, che sorge con atto amministrativo di assunzione, è la relazione
esterna tra la persona fisica e l’ente, in virtù del quale sorgono posizioni giuridiche tra due distinti
soggetti giuridici.
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RAPPORTI INTERORGANICI
Per ​gerarchia si intende il rapporto esterno intercorrente tra organi individuali di grado diverso,
all’interno di uno stesso ramo di amministrazione. La gerarchia in senso stretto permane nelle
amministrazioni militari o deputate a compiti di pubblica sicurezza. Nell’attuale struttura amministrativa vi
è la gerarchia in senso lato, caratterizzato solo da alcuni poteri. La direzione è un potere autonomo in via
di progressiva evoluzione nella struttura amministrativa, meno intenso è il potere di coordinamento
riconosciuto ad un ufficio rispetto ad altri al fine di coordinare l’attività.
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L’ESERCIZIO PRIVATO DI PUBBLICHE FUNZIONI
Si ha quando un’attività amministrativa di diritto pubblico è esercitata in nome proprio da soggetti privati,
estranei all’amministrazione. Il ​soggetto privato che esercita la pubblica funzione deve essere titolato
al detto esercizio, ciò può avvenire a causa della titolarità di un particolare ufficio (ad esempio, i
comandanti di navi) o in esecuzione di una specifica attività professionale (ad esempio, i notai).
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LA COMPETENZA
La ​competenza di un organo designa il complesso di poteri e di funzioni che esso può per legge
esercitare per perseguire fini di pubblico interesse.
La ​competenza per materia comporta la ripartizione delle varie attribuzioni con riferimento ai singoli
compiti, per cui vengono a formarsi vari settori all’interno della P.A., caratterizzato ciascuno da un
compito particolare.
La ​competenza per territorio presuppone identità di competenza per materia e comporta, all’interno di
uno stesso ramo, la ripartizione delle attribuzioni con riferimento all’ambito territoriale di un dato organo.
La ​competenza per grado presuppone identità di competenza per materia e per grado e si pone
nell’ambito di uno stesso ramo dell’amministrazione, in base a tale competenza viene a crearsi una
struttura piramidale.

TRASFERIMENTO DELL’ESERCIZIO DI COMPETENZA

La competenza amministrativa è retta dal principio di inderogabilità, in quanto le sfere di attribuzione e le
competenze sono rimesse alla volontà del legislatore. Vi sono l’istituto della avocazione, della delega e
della sostituzione​ ​con i quali è previsto lo spostamento dell’esercizio di essa:
● l’​avocazione da parte dell’organo gerarchicamente superiore dell’affare per cui è competente
l’organo inferiore;
● la ​delega da parte dell’organo titolare ad altro organo amministrativo (la delega non trasferisce la
titolarità del potere bensì soltanto l’esercizio di esso);
● la ​sostituzione si ha in caso di inerzia di un organo gerarchicamente inferiore, l’organo superiore
si sostituisce nel compiere un atto vincolato.
​
​
L’ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO
Si considerano ​amministrazioni aggiudicatrici​, oltre lo Stato e gli Enti pubblici territoriali, gli ​organismi
di diritto pubblico​, ossia quei soggetti giuridici istituiti per soddisfare specificatamente bisogni di
interesse generale, aventi carattere non industriale e commerciale, dotati di personalità giuridica e la cui
attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di
diritto pubblico.
La normativa europea individua la nozione di organismo di diritto pubblico alla stregua di tre parametri:
1. il possesso della personalità giuridica;
2. il fine perseguito (ossia, soddisfacimento di bisogni di interesse generale, non aventi carattere
industriale o commerciale);
3. la sottoposizione ad una influenza pubblica.
Perché si abbia la figura dell’organismo di diritto pubblico è necessario che i tre parametri operino
cumulativamente.
5. Gli enti pubblici territoriali
GLI ENTI PUBBLICI TERRITORIALI
La Repubblica si articola in 20 ​Regioni​, di cui 5 ad autonomia o statuto speciale e 15 a statuto ordinario;
oltre a queste gli ​enti territoriali sono ​le province, i comuni e le città metropolitane​. Gli enti territoriali
sono:
● autarchici, cioè operano in regime di diritto amministrativo;
● ad appartenenza necessaria, in quanto ne fanno parte necessariamente tutti coloro che risiedono
stabilmente nel loro territorio;
● associativi, perché composti da tutti i residenti nel territorio;
● autonomi, in quanto ognuno dotato di propria autonomia politica, amministrativa e finanziaria.
​
​
REGIONI ORDINARIE A STATUTO SPECIALE
Per motivi di carattere politico, etnico ed economico l’Assemblea costituente ha riservato un trattamento
giuridico differente a 5 regioni: Sicilia, Sardegna, Trentino, Valle d’Aosta e Friuli. Tale autonomia
differenziata si esprime in una più ampia gamma di poteri ed attribuzioni, in un diverso sistema
finanziario e in un regime di controllo più garantista. Le Regioni a ​statuto ordinario sono disciplinate nel
titolo V della Costituzione, quelle a ​statuto speciale sono disciplinate dall’art. 116 Cost. che ne assicura
particolari condizioni di autonomia.
​
​
L’AUTONOMIA STATUARIA
E’ contemplata dalla Carta costituzionale, la quale ha inteso riconoscere l’esistenza e la necessità
dell’elaborazione degli statuti da parte delle Regioni, determinandone funzioni e limiti. Gli statuti delle
regioni speciali hanno forma e sostanza di leggi costituzionali, non sono espressione di autonomia,
hanno un ambito territoriale limitato e sono in grado di derogare alla Costituzione, purché sia necessario
per garantire alle Regioni forme e condizioni particolari di autonomia. Gli statuti delle regioni ordinarie,
invece sono atti che hanno la natura di leggi regionali rinforzate, esse infatti devono essere approvate a
maggioranza assoluta dai suoi componenti.
​
​
L’AUTONOMIA LEGISLATIVA
● Legislazione esclusiva dello Stato​: alle Regioni è preclusa la potestà legislativa, in ragione
dell’ambito ritenuto di tale importanza da richiedere una uniforme disciplina nazionale (ad
esempio, moneta, forze armate, ecc.).
● Legislazione concorrente tra Stato e Regione​: la legge regionale deve rispettare i principi
generali dello Stato senza poterli derogare.
● Legislazione residuale della Regione​: la Regione può esercitare la potestà legislativa in tutte le
materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato.
​
​
L’AUTONOMIA REGOLAMENTARE E L’ESERCIZIO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE
La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle
Regioni. La ​potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia (art 117 comma 6 Cost.).
L’art. 125 comma 1 Cost. prevedeva che nelle Regioni a statuto ordinario, il controllo sugli atti
amministrativi era affidato ad una apposita commissione statale di controllo. Tale disciplina è stata
abolita con la legge Bassanini (L. n.59/1997), ma l’operato delle Regioni rimane comunque vincolato allo
Stato, che detiene il potere sostitutivo nei confronti dell’operato regionale.
Il ​Commissario di Governo era una figura avente il compito di fare da collegamento tra attività
amministrativa statale e regionale. Tale figura è stata abolita e con l’art. 10 L. n.131/2003 è stata creata
la figura del ​Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie, al quale sono
stati affidati tutti i compiti di raccordo tra Stato e Regioni; la carica è ricoperta dal Prefetto avente sede
nel capoluogo di regione.

​
L’AUTONOMIA FINANZIARIA
● La finanza ordinaria: ​L’art. 119 Cost. stabilisce che l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa
è esplicitamente attribuita oltre che alle Regioni, anche ai comuni, alle province e alle città
metropolitane. Il Parlamento con la legge costituzionale n.1/2012, introduce il vincolo del
pareggio in bilancio per lo Stato, il quale deve assicurare l’equilibrio tra entrate e spese del
proprio bilancio; con la modifica dell’art. 119 Cost, questo vincolo è stato esteso anche alle
regioni e agli enti locali.
● Il fondo perequativo: ​E’ uno strumento (utilizzato per territori con minore capacità fiscale per
abitante) che dovrebbe compensare eventuali squilibri tra le entrate tributarie delle regioni e
consentire a tali enti di erogare i servizi di loro competenza a livelli uniformi su tutto il territorio
nazionale.
● La finanza straordinaria: ​Il terzo pilastro della finanza regionale è costituito dalle risorse
aggiuntive destinate dallo Stato, il quale, per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere squilibri economici e sociali, destina risorse aggiuntive ed
effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città o Regioni. Possono
essere assegnate su tutto il territorio nazionale, ma devono essere erogate solo per il
perseguimento delle finalità espresse dell’art. 119 comma 5 Cost.
​
​
IL PATRIMONIO REGIONALE
Comuni, province, città e regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato.
​
​
IL FEDERALISMO FISCALE
Con la L n.42/2009, il Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto
l’assicurazione di autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali. Per il raggiungimento di tale
finalità, la citata legge reca disposizioni volte a stabilire i principi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario, a disciplinare l’istituzione ed il funzionamento del fondo
perrquativo, nonché l’utilizzo delle risorse aggiuntive e l’effettuazione di interventi speciali.
​
​
GLI ORGANI DELLA REGIONE
● Consiglio regionale: ​E’ l’organo corrispondente al Parlamento dello Stato, esercita le potestà
legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli da Costituzione e dalle leggi. Al
Consiglio spettano le attribuzioni amministrative conferite dallo statuto, esercita potere di
controllo politico sull’operato della Giunta e del Presidente della Regione e approva il bilancio
preventivo. Approva i piani concernenti l’esecuzione di opere pubbliche e l’organizzazione di
servizi pubblici di interesse della Regione.
● Giunta regionale: ​E’ l’organo esecutivo della Regione, partecipa direttamente all’attività di
indirizzo politico della Regione. La sua principale attribuzione è l’attività di iniziativa politica che si
esprime attraverso la presentazione di disegni di legge al consiglio. La giunta ha iniziativa
legislativa e regolamentare, provvede alla gestione dell’ente, dirige l’attività degli uffici regionale
ed amministra il patrimonio; per motivi di urgenza può sostituirsi al Consiglio.
 ● Presidente della Regione: ​E’ anche il Presidente della Giunta regionale, della quale si occupa di
nomina e revoca dei membri. Viene eletto a suffragio universale e diretto, salvo che lo Statuto
regionale disponga diversamente. Rappresenta la Regione ed è titolare di un potere proprio ed
esclusivo, quando l’ente deve manifestarsi come ente unitario. Presiede la Giunta e ne disciplina
il funzionamento, garantendone l’unità di indirizzo.
​
​
IL CONTROLLO DELLO STATO SUI SOGGETTI
In caso di compimento di atti contrari alla Costituzione o per gravi violazioni di legge o per la presenza di
ragioni di sicurezza nazionale, lo scioglimento o la rimozione del Consiglio regionale è disposto con
decreto motivato del Capo dello Stato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
​
​
IL COORDINAMENTO DELLE ATTIVITA’ TRA REGIONI E STATO
La Costituzione prevede forme di coordinamento tra Regioni e Stato per quanto riguarda immigrazione e
ordine e sicurezza pubblica. Tali riunioni prendono il nome di ​Conferenze permanenti​, cui vanno ad
aggiungersi commissione bicamerale per le questioni regionali e la cabina di regia.
​
​
LE REGIONI E L’ORDINAMENTO INTERNAZIONALE
L’art. 117 comma 5 Cost. recita che le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie
di loro competenza, provvedono all’attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali, nel rispetto
delle norme di procedura stabilite dalla legge.
​
​
LE REGIONI E L’UNIONE EUROPEA
Le Regioni partecipano alla formazione e all’attuazione delle normative dell’​Unione Europea nella ​fase
ascendente​, ovvero l’iter procedurale che porta all’adozione da parte delle istituzioni dell’U.E. di
determinati atti e ​nella fase discendente​, ovvero nel momento in cui diventa necessario dare attuazione
nel nostro Stato agli atti normativi dell’U.E.
​

IL POTERE SOSTITUTIVO
L’art. 120 comma 2 Cost. prevede e disciplina un ​potere sostitutivo in capo allo Stato, in particolare al
Governo, nei confronti sia degli organi delle Regioni sia di quelli degli altri enti, nel caso di mancato
rispetto di norme e trattati internazionali e della normativa europea, oppure di pericolo grave per
l’incolumità e la sicurezza pubblica.
In caso di inerzia delle Regioni o delle Province, lo Stato può intervenire in merito all’attuazione degli atti
dell’U.E. La procedura di tale potere è la seguente:
1. il Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro competente, assegna un tempo congruo
all’ente per adottare i provvedimenti necessari;
2. scaduto il termine, vengono adottati dal Presidente del Consiglio i provvedimenti dovuti, con
l’emissione di un atto normativo o la nomina di un Commissario a ​ d acta.
In casi urgenti tale dispositivo non viene preso in considerazione ed il Consiglio dei Ministri adotta
direttamente i provvedimenti necessari.
​
​
AUTONOMIA STATUARIA E REGOLAMENTARE DEGLI ENTI LOCALI
La riforma costituzionale del 2001 prevede che i comuni e le province oltre che le Regioni e le città
metropolitane, sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione. L’autonomia normativa di cui godono gli enti, si esplica anche con l’emanazione dei
regolamenti, cui la dottrina riconosce carattere attuativo-integrativo delle disposizioni statuarie.

COMUNI, PROVINCE E CITTA’ METROPOLITANE

I ​Comuni sono gli enti originari e coincidono di solito con un centro urbano storicamente identificato
come tale, ad essi spettano buona parte dei compiti amministrativi e dei servizi in favore del cittadino.
Le ​Province sono gli enti intermedi fra Comuni e Regioni, alle province spettano i compiti di
coordinamento, alcuni compiti amministrativi e la gestione dei servizi.
Le ​città metropolitane sono speciali tipi di province all’interno di aree metropolitane; si indica in
generale una ampia area urbanizzata e densamente popolata, costituita da un centro, la città principale,
e da una serie di aggregati urbani e di insediamenti produttivi che si relazionano in maniera intensa e
permanente con il centro.
​
​
IL COMUNE
E’ l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo,
gode di autonomia statuaria, normativa, organizzativa ed amministrativa. Spettano al ​Comune tutte le
funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, nei settori inerenti i
servizi alla persona, alla comunità e allo sviluppo economico.
Sono organi di governo del comune:
● Il ​Consiglio Comunale​: è l’organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo.
● La ​Giunta Comunale​: collabora con il Sindaco nell’attuazione degli indirizzi generali del
Consiglio, riferisce annualmente a quest’ultimo sulla propria attività e svolge attività propositive e
di impulso nei confronti dello stesso.
● Il ​Sindaco​: è eletto a suffragio universale e diretto, rappresenta il Comune, convoca e presiede la
Giunta, nonché il Consiglio quando non è previsto un presidente e sovrintende al funzionamento
dei servizi, degli uffici e all’esecuzione degli atti. Dura in carica 5 anni, non è immediatamente
rieleggibile, a meno che uno dei due mandati non sia stato inferiore a due anni sei mesi e un
giorno per causa diversa dalle dimissioni volontarie.
​
​
LA PROVINCIA
E’ definita come l’ente che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove e
coordina lo sviluppo. Spettano alla ​provincia le funzioni amministrative e di interesse provinciale che
comprendono vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale in determinati settori. Alle province
sono delegati compiti di promozione, coordinamento di attività, nonché la realizzazione di opere di
rilevante interesse provinciale nel settore economico, turistico, sociale, culturale e sportivo. Ulteriore
compito è quello della programmazione; con il ​D.L. n.201/2011 (c.d. la manovra Monti "​salva-Italia​"), è
stato disposto che alle province spettano esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle
attività dei Comuni nelle materie e nei limiti stabiliti dalla legge statale.
Il ​D.L. n.95/2012 (c.d. ​spending review​), ha disposto il riordino delle province, sulla base di due
parametri:
● la dimensione territoriale (non inferiore a 2500 km);
● la popolazione residente (non inferiore a 350mila abitanti).
Gli organi di governo della provincia sono il Consiglio e il Presidente, che durano in carica 5 anni, mentre
è stata soppressa dalla manovra Monti la Giunta. I membri del Consiglio, non più di 10, sono eletti dagli
organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della provincia, mentre il Presidente è eletto dallo stesso
consiglio provinciale, tra i suoi componenti.
​
LA CITTA’ METROPOLITANA
Ente locale, dotato di propri statuti, poteri e funzioni. Sono attribuite funzioni fondamentali della provincia,
nonché altre funzioni legate alla pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali, mobilità e
viabilità, promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale. Vi sono due organi, il
Consiglio metropolitano e il Sindaco metropolitano, che può nominare un vice-sindaco ed attribuire
deleghe a singoli consiglieri.
​
​
LO STATUS DI ROMA CAPITALE
Roma è la ​capitale della Repubblica​, la legge dello Stato disciplina il suo ordinamento (art. 114 comma
3 Cost.).
Non sarà possibile trasferire la capitale della Repubblica in altro luogo se non attraverso una modifica
del testo costituzionale e viene in rilievo la necessità di definire un assetto organizzativo e funzionale
adeguato per la capitale. Secondo la legge sul federalismo fiscale, Roma Capitale è un ente territoriale, i
cui attuali confini sono quelli del comune di Roma e dispone di speciale autonomia statuaria,
amministrativa e finanziaria, nei limiti stabiliti dalla Costituzione.
Gli organi di governo di ​Roma Capitale​ sono l’Assemblea Capitolina, la Giunta Capitolina ed il Sindaco.
​
​
IL CONTROLLO SUGLI ORGANI DEGLI ENTI LOCALI
L’art. 141 TUEL prevede lo ​scioglimento​ del Consiglio Comunale e provinciale quando:
● il Consiglio compia atti contrari alla Costituzione;
● gravi e persistenti violazioni di legge;
● per gravi motivi di ordine pubblico;
● per mancata approvazione del bilancio nei termini di legge;
● quando non può essere garantito il normale funzionamento degli organi a causa delle dimissioni
o decesso del Sindaco o del presidente della provincia;
● cessazione della carica o riduzione dell’organo assemblare per impossibilità di surroga alla metà
dei componenti il Consiglio;
● quando vi siano infiltrazioni mafiose;
● mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco e del presidente della Provincia approvata dal
Consiglio comunale o provinciale.
Il ​Prefetto ha la facoltà, con proprio decreto, di sospendere il Consiglio comunale e provinciale, a
condizione che vi sia l’attivazione della procedura per lo scioglimento e motivi di grave ed urgente
necessità.
Con decreto del ​Ministero dell’Interno​, quando compiano atti contrari alla Costituzione, per gravi e
persistenti violazioni della legge e per gravi motivi di ordine pubblico, possono essere rimossi il Sindaco,
il presidente della Provincia, i componenti dei consigli e delle giunte. La ​rimozione può avvenire nei
luoghi ove vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, per le stesse cariche di cui
sopra, qualora via sia la mancata programmazione ed organizzazione dei rifiuti a livello provinciale.
6. Il rapporto di lavoro con la P.A.
IL RAPPORTO DI LAVORO CON LE P.A.
Definito in origine ​impiego pubblico​, è quel rapporto di lavoro che si instaura tra privato e Stato o un
ente pubblico non economico, in virtù del quale il primo pone la propria attività, in modo continuativo e
volontario, al servizio dell’ente stesso, dietro retribuzione. Il ​rapporto di pubblico impiego è volontario,
strettamente personale, bilaterale (diritti e obblighi reciproci) e di subordinazione.
La Costituzione considera il lavoro come il più importante fenomeno della vita sociale, già all’art. 1
afferma che l’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro, ma la materia del pubblico impiego
non trova una disciplina organica e completa tra le norme costituzionali, anche se la Carta Costituzionale
ha delle prescrizioni che assumono particolare rilevanza in tale ambito, come il principio di accesso ai
pubblici uffici in condizioni di eguaglianza e il dovere di adempiere con onore alle pubbliche funzioni e al
servizio esclusivo dello Stato.
​
​
LA PRIVATIZZAZIONE
Il ​[Link]. n.29/1993 ha suggellato il processo di privatizzazione dell’impiego pubblico: la disciplina dei
pubblici impiegati è stata assoggettata alla disciplina del lavoratore privato, alla contrattazione collettiva
e quindi alla giurisdizione del giudice ordinario
Il ​[Link]. n.165/2001 contenente norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche (c.d. ​testo unico sul pubblico impiego​) ha realizzato un primo
consolidamento del processo di privatizzazione e le finalità riguardavano la crescita dell’efficienza delle
amministrazioni, la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico e una migliore utilizzazione delle
risorse umane nelle P.A. A partire da luglio 1998 le controversie sul lavoro sono giurisdizione del giudice
ordinario in funzione di giudice del lavoro.
Per ​Amministrazioni Pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, comprese le scuole, le
Regioni, le province, i comuni, le istituzioni universitarie, le camere di commercio, industria, artigianato,
tutti gli enti pubblici non economici, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo.
L’art. 3 del [Link]. n.165/2001 esclude alcune categorie di pubblici dipendenti dalla c.d. ​privatizzazione
e sono i magistrati, avvocati e procuratori, personale militare e forze di Polizia, Vigili del Fuoco,
penitenziaria, personale diplomatico e prefettizio.
​
​
LA RIFORMA BRUNETTA
La ​L. n.15/2009 (c.d. ​campagna antifannulloni​), ha attribuito un’ampia delega al governo per riformare
la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, convergendo gli assetti del lavoro pubblico a
quello privato. Tale delega ha trovato attuazione con la ​riforma Brunetta​, che muove dall’esigenza di
sviluppare meccanismi meritocratici e legati ai risultati raggiunti e di valutazione della performance
lavorativa. I punti salienti della riforma Brunetta riguardano la trasparenza (totale accessibilità delle
informazioni sull’organizzazione e sull’attività delle P.A.) e la valutazione della performance, la
valorizzazione del merito e degli strumenti di premialità, le innovazioni in materia di dirigenza (della quale
vengono rafforzati i poteri) le sanzioni disciplinari e le responsabilità dei pubblici dipendenti.
​
​
LE MANOVRE DEL 2010
Nel 2010 vi sono state importanti riforme riguardanti l’apparato pubblico ed il mondo del lavoro in genere,
con decreto legge recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, finalizzato alla riduzione delle spese e dei costi delle amministrazioni pubbliche; è stato
imposto un tetto al trattamento economico di dipendenti e dirigenti, per il triennio 2010-2012 vi è stato il
blocco della contrattazione collettiva e il blocco per le progressioni automatiche dei dipendenti.
Con il Collegato Lavoro, è stato disposto che i dipendenti pubblic, possano essere collocati in aspettativa
per massimo 12 mesi, al fine di avviare attività professionali e imprenditoriali.
​
​
LE INNOVAZIONI DEL BIENNIO 2011-2012
Il D.L. inerenti disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, ha predisposto importanti tagli alle
spese nel pubblico impiego, tra cui i limiti alle assunzioni per le amministrazioni statali, la riduzione
dell’utilizzo delle autovetture di servizio e una maggiore lotta all’assenteismo. Nel 2011 vi sono stati una
serie di D.L. legati ad un’incisiva riduzione delle pubbliche amministrazioni mentre la legge di stabilità
2012, recava misura per il risanamento del debito pubblico e per il rilancio dell’attività economica.
​
​
RIFORMA FORNERO, SPENDING REVIEW E DISPOSIZIONE CONTRO LA CORRUZIONE
La ​Riforma Fornero aveva dei punti salienti riguardanti la ​flessibilità in entrata​, finalizzata a rendere
più dinamico il mercato del lavoro e la ​flessibilità in uscita​, per rendere più adeguata al mutato
contesto economico la disciplina dei licenziamenti individuali e per motivi economici.
Nell’ottica di riduzione delle spese, la L. n.135/2012 (c.d. ​spending review​) reca disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica, con invarianza dei servizi ai cittadini. Si tratta di un insieme di tagli
strutturali, volti a migliorare la produttività delle diverse articolazioni della P.A., tra le riduzioni
programmate viene disposto il taglio delle dotazioni organiche delle P.A., con il riordino delle
competenze degli Uffici e l’eliminazione di duplicazioni, con la gestione di personale in sovrannumero, la
riduzione delle spese in genere, mediante tetti per le auto blu e buoni pasto, nonché la fruizione
obbligatoria di ferie, permessi e riposi da parte dei pubblici dipendenti, i tagli alle spese dei Ministeri,
degli enti territoriali e della sanità.
Il c.d. ​pacchetto anticorruzione​, avente disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell’illegalità nelle P.A., porta al codice etico dei pubblici dipendenti, vengono rafforzati i
poteri dirigenziali nella lotta alla corruzione con maggiore protezione per i dipendenti che denunceranno
illeciti posti in essere dai colleghi.
​

IL SISTEMA DELLE FONTI NEL PUBBLICO IMPIEGO E LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA

I rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici sono disciplinati dalle disposizioni del libro V del codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa. La riforma Brunetta ha aggiunto che le
disposizioni che modellano i tratti specifici del rapporto dei pubblici dipendenti rappresentano
disposizioni a carattere imperativo.
La contrattazione collettiva nazionale determina diritti e obblighi direttamente pertinenti al rapporto di
lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali, in coerenza con il settore privato, disciplina la
struttura contrattuale, i rapporti tra diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi.
L’​Agenzia per la appresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) ha la
rappresentanza legale delle pubbliche amministrazioni, esercita a livello nazionale ogni attività relativa
alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei contratti collettivi e all’assistenza alle P.A. ai fini
dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi, inoltre cura le attività di studio, monitoraggio e
documentazione, necessarie all’esercizio della contrattazione collettiva.
I rappresentanti dei lavoratori, relativamente alla stipula dei contratti collettivi nazionali, sono le
organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto una rappresentanza non inferiore al 5%,
considerando la media tra il dato associativo e il dato elettorale.
​
​
FORMAZIONE DEL CONTRATTO COLLETTIVO
I comitati di settore emanano gli indirizzi per la contrattazione collettiva nazionale; l’ipotesi di accordo è
trasmessa all’ARAN ed al governo entro 10 giorni dalla sottoscrizione. Acquisito il parere favorevole, il
giorno successivo, l’ARAN trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei Conti, la quale
certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la compatibilità con gli strumenti di programmazione e di
bilancio, entro 15 giorni dalla trasmissione della stessa. Se la certificazione è positiva il presidente
dell’ARAN sottoscrive definitivamente il contratto collettivo. Se non è positiva il presidente dell’ARAN
provvede alla riapertura delle trattative. I contratti collettivi e gli accordi collettivi nazionali, sono pubblicati
nella Gazzetta Ufficiale e sul sito dell’ARAN.
​

ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO

E’ la Carta Costituzionale a prevedere espressamente che agli impieghi pubblici si accede mediante
concorso​, salvo i casi stabiliti dalla legge, attraverso procedure selettive volte all’accertamento della
professionalità richiesta. Dal 2012 le richieste per i concorsi vanno fatte esclusivamente per via
telematica. I ​requisiti per accedere ai concorsi sono la cittadinanza italiana, età non inferiore ai 18 anni,
idoneità fisica dell’impiego, godimento dei diritti politici e titolo di studio.
Le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuano
gli uffici di maggiore rilevanza e determinano le dotazioni organiche complessive, assunte con la
capacità e i poteri del privato datore di lavoro. Rientrano nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure
inerenti la gestione delle risorse umane, nel rispetto del principio delle pari opportunità.
Il personale che dipende da una P.A. è inserito nel relativo ruolo organico, che indica il numero
complessivo dei posti caratterizzati da stabilità di cui essa dispone. L’insieme dei posti assegnati a
ciascun ruolo è definito ​dotazione organica​, mentre si parla di ​pianta organica per indicare il numero
dei dipendenti che effettivamente ricoprono i posti in dotazione.
La regola è che le P.A. assumano esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo
indeterminato mediante concorso, ma ci sono casi eccezionali in cui le P.A. possono avvalersi di forme
contrattuali flessibili, previsti dal codice civile per il lavoro subordinato d’impresa, come i contratti a
tempo determinato o i contratti di formazione e lavoro. In casi espressamente previsti dalla legge le P.A.
possono avvalersi di personale esterno avente comprovata esperienza, per fronteggiare esigenze per le
quali non è possibile utilizzare personale interno.
​
​
LA DIRIGENZA PUBBLICA
La disciplina della ​dirigenza nel pubblico impiego ha subito nel tempo notevoli mutamenti. le riforme
degli anni '90 hanno delineato la figura dirigenziale come soggetto dotato di una propria autonomia
decisionale; con la riforma Brunetta il dirigente diviene vero e proprio datore di lavoro pubblico, diviene
infatti il responsabile della gestione delle risorse umane e della qualità e quantità delle prestazioni poste
in essere dai dipendenti.
I dirigenti di uffici dirigenziali generali hanno il compito di combattere i fenomeni di ​corruzione e di
definire e far rispettare le misure idonee al contrasto di quest’ultima, sono tenuti inoltre ad effettuare la
valutazione del personale assegnato ai loro uffici, ai fini della programmazione economica tra le aree e
alla corresponsione di indennità e premi incentivanti, a tali poteri corrisponde anche una responsabilità
più accentuata, infatti questi rispondono del mancato esercizio dei poteri datoriali, se le loro omissioni,
cagionino lo scarso rendimento dei propri dipendenti. Il dirigente a cui sia imputato il mancato
raggiungimento dei risultati, può essere sollevato dall’incarico.
In ogni amministrazione è istituito un ruolo dei ​dirigenti​; l’accesso alla qualifica di dirigente della
seconda fascia avviene per concorso, ovvero per corso-concorso selettivo di formazione, bandito dalla
Scuola Superiore della P.A. L’accesso alla ​prima fascia dirigenziale avviene per il 50% dei posti per
titoli ed esami (calcolati con riferimento a quelli che si rendono disponibili ogni anno, per la cessazione
del servizio dei soggetti incaricati).
Il conferimento di incarichi dirigenziali avviene tenendo conto delle attitudini e delle capacità professionali
del singolo dirigente, dai risultati conseguiti in precedenza nell’amministrazione di appartenenza e della
relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di
direzione eventualmente maturate all’estero, presso il privato o in altre amministrazioni pubbliche.
Le amministrazioni devono rendere conoscibili, anche mediante pubblicazione di avviso sul sito
istituzionale, il numero e la tipologia di posti di funzioni che si rendono disponibili e i criteri di scelta.
Con il ​provvedimento di conferimento sono individuati l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da
conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice, nonché la
durata dell’incarico ne inferiore a 3 anni ne superiore a 5, gli incarichi sono rinnovabili e vengono conferiti
o con D.P.R. previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del ministro competente o con
D.P.C.M. su proposta del Ministro competente, in base all’importanza del ruolo da ricoprire.
7. Pubblico dipendente: diritti e doveri
I DOVERI DEL PUBBLICO DIPENDENTE
I ​doveri del dipendente sono raggruppabili in due ampie tipologie: la prima riconducibile al dovere di
fedeltà alla Repubblica (art. 51 Cost.), ai principi di imparzialità e di buon andamento (art. 97 Cost.) e al
carattere democratico della Repubblica (art. 1 Cost.), che impone di favorire rapporti di fiducia tra
amministrazione e cittadino, la seconda richiama ai doveri di diligenza, obbedienza e fedeltà, sanciti
anche per il lavoro privato dagli artt. 2104 e 2105 c.c. Inoltre per il pubblico impiegato vi è il dovere
dell’esclusività, in quanto può riservare la sua attività lavorativa esclusivamente all’amministrazione.
Vi è un ​codice di comportamento per i ​dipendenti pubblici​, dal quale si evince che per tutti i
dipendenti vi è il divieto di chiedere o accettare regali, compensi o altre utilità, in connessione con lo
svolgimento delle proprie funzioni, sono ammessi solo i regali di modico valore, pena sanzioni
disciplinari.
​
​
IL MOBBING
Traducibile come assalto di un gruppo ad un individuo, è una forte forma di pressione esercitata sul
luogo di lavoro da colleghi mediante maltrattamenti verbali o atteggiamenti che si sostanziano in un
abuso di potere ripetuto, causando nello stesso sentimenti di angoscia ed umiliazione. Per configurarsi
mobbing (verticale se posto in essere dal capo, orizzontale se posto in essere dai colleghi), vi deve
essere una strategia unitaria persecutoria, avente la finalità di emarginare il dipendente e di porlo in una
situazione di debolezza.
​
​
LE NOVITA’ DELLA RIFORMA BRUNETTA
Tra i principi fondamentali della c.d. ​riforma Brunetta vi è la disciplina della gestione della
performance​, nonché degli organismi preposti al monitoraggio di questa. Per la valutazione della
performance è previsto un ciclo di gestione della stessa (assegnazione obiettivo, monitoraggio,
valutazione performance, utilizzo sistemi premianti, rendicontazione risultati) destinato all’attuazione di
specifici obiettivi, attraverso la valorizzazione del merito e la predisposizione di premi per il
raggiungimento di risultati stabiliti.
Le amministrazioni, al fine di garantire la qualità e attendibilità dei documenti riguardanti le performance,
devono, entro il 31 Gennaio, redigere il ​Piano della performance ed entro il 30 Giugno la ​Relazione
sulla performance​, in cui sono elencati i vari parametri delle performance del dipendente.
I soggetti coinvolti nel ciclo della performance sono le commissioni per la valutazione, integrità e
trasparenza delle amministrazioni pubbliche, gli organismi indipendenti di valutazione (OIV), l’organo di
indirizzo politico-amministrativo di ogni amministrazione e i dirigenti di ciascuna amministrazione.
​
​
I DIRITTI DEL PUBBLICO DIPENDENTE
Si possono distinguere a seconda se abbiano carattere patrimoniale o non patrimoniale.
Fra i ​diritti patrimoniali​, il più importante è la ​retribuzione​: si tratta di una prestazione periodica in
denaro cui la P.A. è tenuta verso i propri dipendenti, come corrispettivo del lavoro svolto. La retribuzione
ha un trattamento fondamentale, con voci a carattere fisso e un trattamento accessorio, emolumenti
eventuali ed occasionali.
Tra i ​diritti non patrimoniali​, vi è il diritto all’ufficio, inteso come diritto alla permanenza nel rapporto di
lavoro, il diritto allo svolgimento delle mansioni, il diritto alla progressione, il diritto al riposo, il diritto alla
riservatezza, il diritto alle pari opportunità.
​
​
LA RESPONSABILITA’ DELL’IMPIEGATO PUBBLICO
Può essere:
● penale, ​quando la trasgressione dei doveri d’ufficio assume il carattere di violazione dell’ordine
giuridico generale e si concreta nella figura del reato;
● civile, ​quando ne derivi un danno per l’ente pubblico, con la sanzione di risarcire il danno;
● amministrativa, ​quando l’inosservanza comporti un danno patrimoniale all’amministrazione.
​
​
LA RESPONSABILITA’ DISCIPLINARE
Deriva da ​violazione dei doveri inerenti al rapporto d’impiego da parte del dipendente. La nuova
disciplina prevede:
● la legificazione di alcune tipologie di infrazione e sanzioni;
● la semplificazione dei procedimenti disciplinari (ciò avviene attraverso l’estensione dei poteri del
dirigente, la riduzione e la perentorietà dei termini, il potenziamento dell’istruttoria, la possibilità di
utilizzare posta elettronica per le comunicazioni al dipendente, l’abolizione di impugnare sanzioni
disciplinari dinanzi a collegi arbitrali);
● la definizione di un catalogo di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al licenziamento, tra
cui la falsa attestazione di presenza in servizio, giustificazione dell’assenza dal lavoro mediante
certificato medico falso, assenza priva di valida giustificazione per 3 giorni in un biennio o 7 giorni
in 10 anni, ingiustificato rifiuto del trasferimento, falsità documentali per instaurazione rapporto di
lavoro o progressione di carriera, reiterazione nell’ambiente di lavoro di condotte aggressive o
moleste, condanna penale definitiva e scarso rendimento.
Il rapporto tra provvedimenti disciplinari e procedimenti penali, solo nei casi più gravi vi è la possibilità
della sospensione dal servizio in attesa del giudizio penale.
​
​
LA DISCIPLINA DELLA MOBILITA’
Per ​mobilità si intende una serie di cambiamenti suscettibili di verificarsi nel rapporto di impiego. Si può
verificare:
● una ​mobilità individuale​, che comporta il passaggio diretto di personale da un’amministrazione
ad un’altra;
● una ​mobilità collettiva​, che riguarda i casi di eccedenza del personale, che prevedono in caso
di accertamento di esubero del personale o la risoluzione unilaterale del contratto per chi ha 40
anni di servizio o la ricollocazione o nella medesima amministrazione o in altre, previo accordo
con le stesse, con comunicazione ai sindacati.
Trascorsi 90 giorni, l’amministrazione colloca in disponibilità il personale che non sia possibile impiegare
diversamente, iscrivendo gli stessi in appositi elenchi secondo l’ordine cronologico di sospensione del
relativo rapporto lavorativo, con un’indennità dell’80% per 24 mesi al termine dei quali il contratto si
intende definitivamente risolto.
​
​
LO SVOLGIMENTO DEL RAPPORTO DI IMPIEGO
Può avere modificazioni ​soggettive (se interessano la P.A. datrice di lavoro) e ​oggettive ​(se
interessano i contenuti della prestazione lavorativa). Abbiamo:
● aspettativa​: Comporta la sospensione dell’obbligo della prestazione lavorativa e di regola la
sospensione dell’obbligo retributivo gravante sul datore di lavoro; può essere concessa per
servizio militare, per motivi personali o di famiglia, per mandato parlamentare, amministrativo o
sindacale e per svolgere attività presso soggetti o organismi pubblici o privati.
 ● comando​: Si ha quando il dipendente viene chiamato a prestare servizio presso
un’amministrazione statale diversa da quella di appartenenza o presso enti pubblici.
● distacco​: Trasferimento della sede di servizio, presso un ente diverso dalle pubbliche
amministrazioni.
● collocamento fuori ruolo​: Può essere disposto per disimpegno di funzioni dello Stato.
● temporaneo servizio all'estero​: Il personale che presta tale servizio rimane dipendente della
P.A. di appartenenza.
​
​
ASSENZE PER MALATTIA
Il personale dipendente ha diritto alla conservazione del posto purché la ​malattia non superi i 18 mesi,
cumulando le assenze degli ultimi 3 anni; in casi particolarmente gravi tale periodo è raddoppiato. Il
trattamento economico prevede il 100% dello stipendio per i primi 9 mesi, il 90% per i successivi 3 mesi,
il 50% per gli ulteriori 6 mesi. Nei casi di singola a​ssenza per malattia​, qualora si protragga per più di 10
giorni e comunque dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare, quindi in occasione della terza
assenza, questa potrà essere giustificata esclusivamente mediante certificazione medica rilasciata da
struttura sanitaria pubblica o da medico convenzionato col servizio sanitario nazionale. In tutti i casi di
assenza per malattia, la struttura sanitaria invia certificazione medica via telematica all’INPS, la quale la
invia sempre per via telematica all’amministrazione datrice di lavoro. Il regime di trasmissione dei
certificati medici in via telematica è stato uniformato sia per il settore pubblico che quello privato, tale
disciplina va estesa anche al personale non privatizzato ad eccezione delle forze armate, ai corpi armati
dello Stato ed ai Vigili del Fuoco
​
​
L’ESTINZIONE DEL RAPPORTO DI IMPIEGO
La ​disciplina pattizia​ prevede la cessazione del rapporto lavorativo per:
● licenziamento disciplinare;
● compimento del limite di età;
● dimissioni del dipendente;
● decesso del dipendente;
● superamento del periodo di comporto in caso di malattia.
La ​disciplina pubblicistica​ prevede la cessazione del rapporto lavorativo per:
● la perdita della cittadinanza italiana;
● avvenuta accettazione di una missione o di un altro incarico da autorità straniera senza
autorizzazione del Ministero competente;
● la mancata cessazione di situazione di incompatibilità tra obblighi di servizio e attività svolte,
nonostante la diffida ricevuta.
La disciplina privatistica prevede il ​licenziamento per giusta causa​, per ​giustificato motivo
soggettivo​ e per ​giustificato motivo oggettivo​.
Sono devolute al ​giudice ordinario tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni, incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro, il
conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali, la responsabilità dirigenziale e le indennità di fine
rapporto; restano di competenza del ​giudice amministrativo le controversie in materia di procedure
concorsuali per l’assunzione di dipendenti.
8. L’attività della P.A.
L’ATTIVITA’ DELLA P.A.
L’​attività amministrativa è quella attività mediante la quale gli organi statali, all’uopo preposti,
provvedono alla cura degli interessi pubblici ad essi affidati. I principali criteri che informano la moderna
attività amministrativa sono: la procedimentalizzazione, pianificazione, trasparenza degli atti,
contrattualizzazione, informatizzazione.
La dottrina è solita distinguere tra:
● attività amministrativa attiva​: vi rientra tutta l’attività posta in essere direttamente da una P.A.
per realizzare le proprie finalità pubbliche;
● attività amministrativa consultiva​: vi rientrano quelle attività dirette a fornire consigli, direttive o
ordinamenti alle autorità che devono concretamente agire;
● attività amministrativa di controllo​: diretta a sindacare l’operato dei soggetti cui sono affidati i
compiti di amministrazione attiva.
​
​
LA DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA
E’ definita dalla dottrina tradizionale come la facoltà di scelta fra più comportamenti giuridicamente leciti
per il soddisfacimento dell’interesse pubblico e per il perseguimento di un fine rispondente alla causa del
potere esercitato. Dalla ​discrezionalità amministrativa si è soliti distinguere la ​discrezionalità tecnica​,
che si concreta nell’esame di fatti o situazioni, sulla base di cognizioni tecniche e scientifiche di carattere
specialistico, quindi non giuridico. Dalla discrezionalità occorre distinguere il merito amministrativo, che
consente all’amministrazione una maggiore libertà di scelta, che deve avvenire nel rispetto delle norme
non giuridiche di buona amministrazione.
​
​
I PRINCIPI COSTITUZIONALI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA
● Il ​principio di legalità​, afferma la corrispondenza dell’ attività amministrativa alle prescrizioni di
legge.
● Il ​principio di imparzialità​, obbliga la P.A. a svolgere la propria attività nel pieno rispetto della
giustizia, nei confronti di tutti i soggetti destinatari dell’azione amministrativa senza
discriminazioni arbitrarie.
● Il ​principio di buon andamento​, garantisce l’indipendenza e la neutralità della P.A. da influenze
politiche, mira a soddisfare i criteri di rapidità, efficacia (confronto tra risultati e obiettivi) ed
efficienza (confronto tra risorse impiegate e risultati ottenuti).
● Il ​principio di ragionevolezza​, vi confluiscono tutti gli altri principi ed in forza a tale principio
l’azione amministrativa deve adeguarsi ad un canone di razionalità operativa, tal da evitare
decisioni arbitrarie ed irrazionali.
● Il ​principio del pareggio in bilancio​, in coerenza con l’ordinamento dell’U.E.
​
​
I PRINCIPI DI CUI ALLA LEGGE SUL PROCEDIMENTO
Le regole generali dell’azione amministrativa fissate dal legislatore sono:
● il ​principio di legalità​, per il quale l’attività amministrativa deve perseguire i fini dettati dalla
legge;
● il ​principio del giusto procedimento​, che, garantendo il diritto di partecipazione degli
interessati, tende alla composizione di eventuali contrasti tra interessi pubblici e privati;
● il ​principio di semplificazione​, in virtù del quale il legislatore ha introdotto taluni istituti diretti a
snellire e rendere più celere l’azione amministrativa.
Altri principi fondamentali sono l’economicità, l’efficacia, la trasparenza, la pubblicità e l’imparzialità.

I PRINCIPI EUROPEI
Fra i principali vi sono:
● il principio di certezza del diritto (diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni nella sfera del
diritto comunitario);
● il principio di legittimo affidamento;
● il principio di proporzionalità;
● il principio del giusto procedimento;
● il principio di buona amministrazione.
9. Atti e provvedimenti amministrativi
GLI ATTI AMMINISTRATIVI
E’ qualsiasi manifestazione di volontà, di conoscenza e di giudizio posta in essere da un’autorità
amministrativa nell’esercizio di una funzione amministrativa per un caso concreto e per destinatari
determinati o determinabili. Gli ​atti amministrativi sono classificabili secondo la natura dell’attività
amministrativa esercitata, secondo il nesso psichico, in relazione all’efficacia o secondo la
discrezionalità.
​
​
I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI
Sono manifestazioni di volontà, mediante i quali la P.A., nell’esercizio della propria potestà d’imperio,
unilateralmente e concretamente, costituisce modifica o estingue una situazione giuridica, per realizzare
un particolare interesse pubblico affidato istituzionalmente alla sua cura. I ​provvedimenti
amministrativi​ sono:
● tipici (previsti dall’ordinamento);
● nominativi (a ciascun interesse pubblico è determinato un tipo di atto disciplinato dalla legge);
● autoritativi (producono unilateralmente i loro effetti anche contro la volontà del destinatario);
● esecutori (possibilità concessa alla P.A. di dare immediata esecuzione all’atto amministrativo).
​
​
GLI ELEMENTI ESSENZIALI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
Gli elementi essenziali dell'atto amministrativo sono il soggetto, l’oggetto, il contenuto, la finalità, la forma
ed il destinatario; gli elementi accidentali sono il termine, la condizione, l’onere e la riserva.
La ​struttura dell’atto amministrativo​ si compone delle seguenti parti:
1. intestazione​ (indicazione dell’autorità da cui l’atto promana);
2. preambolo​ (vi sono indicate norme di legge o regolamenti in base ai quali l’atto è stato adottato);
3. motivazione​ (la P.A indica gli interessi coinvolti nel procedimento);
4. dispositivo​ (costituisce la dichiarazione di volontà);
5. luogo e data di emanazione​;
6. sottoscrizione​.
La motivazione del provvedimento amministrativo è un aspetto di fondamentale importanza in quanto
rappresenta lo strumento con cui la P.A. esterna i presupposti fattuali e le ragioni giuridiche che hanno
portato all’emanazione di un dato provvedimento. I presupposti fattuali sono gli elementi e i dati acquisiti
durante l’istruttoria; le ragioni giuridiche comprendono le argomentazioni condotte sul piano di diritto.
Ogni atto notificato deve presentare il termine e l’autorità a cui è possibile fare ricorso.
​
​
IL SILENZIO AMMINISTRATIVO
Le figure contemplate nell’ordinamento sono:
● il ​silenzio-assenso​, si configura nei casi in cui la legge attribuisce al silenzio il valore di
accoglimento di un’istanza;
● il ​silenzio-rigetto​, si realizza quando la legge conferisce all’inerzia della P.A. il significato di un
diniego di accoglimento di istanza;
● il ​silenzio-devolutivo​, quando il silenzio di una P.A. comporta l’attribuzione della competenza ad
un’altra autorità;
● il s​ilenzio-inadempimento​, riguarda le ipotesi in cui la P.A di fronte alla richiesta di un
provvedimento da parte del privato, abbia omesso di provvedere entro i termini previsti dalla
legge.
10. Principali atti e provvedimenti
LE AUTORIZZAZIONI
E’ quel provvedimento mediante il quale la P.A. provvede alla rimozione di un limite legale che si
frappone all’esercizio di una attività inerente un diritto soggettivo o una potestà pubblica. Tali
autorizzazioni​ hanno carattere personale e come tali non sono trasmissibili senza il consenso della P.A.
Le autorizzazioni sono:
● espresse​ (rilasciate con un provvedimento);
● tacite​ (quando non vi è provvedimento di diniego, la richiesta si considera accolta);
● modali​ (per le quali è previsto l’inserimento nell’autorizzazione di prescrizioni);
● non modali​ (la P.A. ha solo la facoltà di emetterle ma non sono suscettibili di prescrizioni);
● personali​ (sulla persona);
● reali​ (sull'oggetto).
​
​
LE LICENZE
La dottrina dominante riconduce le ​licenze alla figura delle autorizzazioni, considerandole dei
provvedimenti permissivi in quanto rendono possibile l’esercizio del diritto soggettivo.
​
​
LE CONCESSIONI
E’ quel provvedimento amministrativo con cui la P.A. conferisce ​ex novo posizioni giuridiche attive al
destinatario ampliandone così la sfera giuridica. Con l’atto di ​concessione sorge un rapporto di diritto
pubblico tra la P.A. concedente ed il concessionario.
Nella ​concessione di beni il concessionario acquista il diritto all’uso del bene demaniale, l’interesse
legittimo al rinnovo della concessione da parte della P.A., l’obbligo di pagare la cauzione ed il canone, il
dovere di utilizzare il bene, il dovere di sottostare ai controllo della P.A.
Nella ​concessione di servizi il concessionario acquista il diritto all’esercizio della concessione,
all’esclusività nella titolarità della concessione, a conseguire vantaggi economici derivanti dalla gestione
del servizio, a particolari sovvenzioni da parte dello Stato, l’obbligo di pagare la cauzione ed il canone, il
dovere di utilizzare il bene, il dovere di sottostare ai controllo della P.A.
​
​
GLI ATTI DIVERSI DAI PROVVEDIMENTI
Atti diversi dai provvedimenti sono:
● i ​pareri​: consistono in manifestazioni di giudizio con cui gli organi dell’amministrazione consultiva
mirano ad illuminare e consigliare gli organi di amministrazione attiva; possono essere facoltativi
o obbligatori se la legge li impone, questi a loro volta sono vincolanti (organo amministrazione
attiva deve attenersi), non vincolanti, parzialmente vincolanti e conformi. Quanto ai termini di
rilascio è stabilito devono essere resi entro 20 giorni dalla richiesta; un parere viziato inficia tutto il
procedimento amministrativo, per cui l’atto finale risulterà viziato.
● le ​proposte​: tendono a sollecitare l’attività di un altro organo ed al tempo stesso esprimere un
giudizio circa il contenuto da dare al provvedimento; di regola le proposte non sono vincolanti.
11. Il procedimento amministrativo
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO (L. n.241/1990)
Affinché un atto amministrativo sia perfetto ed efficace deve essere emanato dopo aver seguito un
preciso iter, corrispondente in più atti ed operazione, che nel loro insieme prendono il nome di
procedimento amministrativo​.
Il procedimento risponde a molteplici esigenze, quali l’accertamento sulla valutazione dei vari dati e dei
diversi interessi pubblici e privati coinvolti nell’azione amministrativa, il coordinamento dell’operato e dei
vari organi che intervengono nell’emanazione dell’atto, l’esercizio di attività di controllo e la garanzia che
anche l’interessato venga sentito prima dell’emanazione dell’atto.
Nel corso degli anni il legislatore ha perseguito la strada dell’avvicinamento del cittadino alla P.A.,
prevedendo istituti giuridici volti al dialogo e alla collaborazione reciproca, le fasi del procedimento
amministrativo sono tre:
1. Fase Preparatoria​: diretta a predisporre ed accertare i presupposti dell’atto da emanare; si
divide in due stadi, lo ​stadio dell’iniziativa (​iniziativa di parte quando il procedimento può
essere instaurato solo con un atto propulsivo del soggetto interessato all’emanazione di un
provvedimento, ad esempio istanza per rilascio di un’autorizzazione; ​iniziativa d’ufficio quando
è instaurato da un organo amministrativo) e ​stadio istruttorio (esame dei dati rilevanti ai fini
dell’emanazione dell’atto).
2. Fasce Costitutiva​: è la fase deliberativa del procedimento, in cui si determina il contenuto
dell’atto. Al termine di questa fase, l’atto è perfetto (sussistono tutti gli elementi per la sua
esistenza giuridica) ma non ancora efficace (idoneo a produrre effetti giuridici).
3. Fase d’integrazione dell’efficacia​: l’atto già perfetto diviene efficace, in questa fase rientrano gli
atti di controllo e gli atti di comunicazione.
​
​
GLI ATTI DI CONTROLLO
Sono singoli ​atti di controllo​: il visto, l’approvazione, l’autorizzazione, l’omologazione e l’annullamento
d’ufficio in sede di controllo.
Il controllo degli atti consiste nel riesame degli atti di amministrazione attiva al fine di accertarne la
conformità a determinate norme giuridiche (controllo di legittimità). I controlli amministrativi sono diretti
ad esaminare l’operato di organi amministrativi con funzioni di amministrazione attiva e si distinguono in:
● controlli sugli atti​ (diretti a valutare la legittimità);
● controlli sui soggetti o organi ​(se diretti a esaminare operato e comportamenti di organo o
ente);
● controlli sull’attività​ (finalizzati a valutare l’attività amministrativa nel suo complesso).
I controlli sugli atti si possono classificare:
● In base alla funzione esercitata:
1. di ​legittimità (diretti a garantire che l’azione della P.A. si svolga entro i limiti stabiliti dalla
legge);
2. di ​merito (diretti a garantire che l’azione della P.A. si svolga secondo i criteri di opportunità
e convenienza sanciti dalle norme di buona amministrazione).
● In base al momento in cui intervengono:
1. preventivi​ (se intervengono prima che l’atto sia perfetto);
2. successivi​ (se intervengono dopo che l’atto già formato sia divenuto anche efficace);
3. sostitutivi (quando l’autorità gerarchicamente superiore, accertata l’inerzia dell’autorità
inferiore, si sostituisce ad essa nell’emanazione del provvedimento).
● In base al rapporto tra organo controllante e controllato:
1. interorganico​ (quando appartengono allo stesso ente);
 2. intersoggettivo​ ( quando appartengono ad enti diversi).

TEMPISTICA PROCEDIMENTALE
L’attuale disciplina della ​tempistica del procedimento amministrativo​, parte dalla concezione del
tempo come bene della vita: da un lato il privato ha l’esigenza di vedere rispettati i termini del
provvedimento, dall’altro vi è l’esigenza di conseguire quel determinato interesse sostanziale.
La P.A. ha l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, sia nel caso in cui lo
stesso consegua da un’istanza del privato, che nelle ipotesi in cui debba essere iniziato d’ufficio.
Salvo diverso termine stabilito per legge o con altro provvedimento, il ​termine generale per la
conclusione dei procedimenti amministrativi è di 30 giorni, per le amministrazioni statali possono essere
individuati termini non superiori a 90 giorni, stesso termine è applicato agli enti pubblici economici. In
presenza di particolari presupposti per la conclusione di procedimenti di competenza delle
amministrazioni statali o degli enti pubblici nazionali il termine può essere ampliato fino a 180 giorni.
​
​
MANCATA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO NEI TERMINI
La tutela in materia di silenzio dell’amministrazione, disciplinata dal ​Codice del processo
amministrativo​, precisa che la mancata o tardiva emanazione del provvedimento, sia elemento di
valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e
amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente (dal c.d. decreto semplifica Italia).
Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il privato può rivolgersi al
responsabile del rispetto della tempistica affinché entro un termine, pari alla metà di quello
originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti con la nomina di un
commissario. Il responsabile del ritardo è tenuto a risarcire il danno ingiusto cagionato.
​
​
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
La L. n.241/1990 prevede l’individuazione del ​responsabile del procedimento​, in seno all’unità
organizzativa competente, la comunicazione agli interessati del nominativo del responsabile e la
precisazione dei compiti a questo spettanti. Tale prospettiva sancisce l’obbligo per le amministrazioni
pubbliche di individuare, per ogni procedimento, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, nonché
del provvedimento finale; individuata tale unità, il dirigente della stessa provvede ad individuare al suo
interno il soggetto responsabile del procedimento, cui viene assegnata la responsabilità dell’istruttoria e
di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento, nonché l’adozione del provvedimento finale.
La recente introduzione della legge anticorruzione (L. n.190/2012) prevede che nel caso di conflitto di
interessi, al responsabile è imposto di astenersi.
​
​
LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO
Il ​principio di partecipazione costituisce uno dei capisaldi del nostro ordinamento giuridico ed è uno dei
criteri principali dell’attuale sistema amministrativo. Lo strumento indispensabile per attivare la
partecipazione al procedimento è costituito dalla comunicazione di avvio del procedimento, che va fatta
ai destinatari del provvedimento finale, ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento e
ai terzi che possono ricevere un pregiudizio dal provvedimento finale. La mancata comunicazione non
produce automaticamente l’annullabilità dell’atto, laddove emerga che il vizio non abbia inciso in maniera
significativa sull’assetto di interessi contenuti nel dispositivo. Gli altri istituti attraverso cui si realizza la
partecipazione al procedimento sono:
● il diritto d’intervento nel procedimento;
● il diritto di prendere visione degli atti e di produrre memorie difensive;
 ● il preavviso di rigetto (deve essere comunicato agli interessati l’adozione di un provvedimento
negativo, specificando i motivi ostativi all’accoglimento);
● la stipulazione di accordi inerenti il provvedimento.
LA SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA
La L. n.241/1990 contiene una serie di disposizioni dirette a snellire l’azione amministrativa, tra queste vi
è:
● la ​conferenza dei servizi (forma di cooperazione tra le varie amministrazioni per semplificare
procedimenti particolarmente complessi);
● gli ​accordi fra amministrazioni pubbliche​;
● la figura del ​silenzio-devolutivo​;
● il ricorso all’​autocertificazione (consente al privato di poter provare determinati fatti presentando
una dichiarazione c.d. sostituiva, a prescindere dall’esibizione di relativi certificati);
● la ​segnalazione certificata di inizio attività​ (SCIA);
● il ​silenzio-assenso​ (che equivale a provvedimento di accoglimento della domanda).
​
​
L. n.35/2012
La L. n.35/2012, prevede:
● Misure a favore dei cittadini: ​effettuazione cambi di residenza in tempo reale, scadenza
documenti il giorno del compleanno, obbligo invio telematico per domande di partecipazione a
concorsi, utilizzo della modalità telematica per atti e documenti (riguardanti stato civile e
anagrafico, elettorato attivo, in materia di immigrazione, di trasmissione e di accesso alle liste di
leva).
● Misure a favore dell’impresa: ​semplificazioni in materia di autorizzazioni per l’esercizio di
attività economiche e di controlli sulle stesse.
● Misure per la crescita: ​azioni coordinate dirette a favorire lo sviluppo di domanda e offerta dei
servizi digitali, a potenziare l’offerta di connettività a banda larga, a incentivare i cittadini
all’utilizzo di servizi digitali.
​
​
PRINCIPIO DI TRASPARENZA
Inteso come immediata e facile controllabilità di tutti i momenti e di tutti i passaggi in cui si esplica
l’operato della P.A. onde garantirne e favorirne lo svolgimento imparziale. Il cittadino ha diritto di accesso
agli atti ed ai documenti della P.A., tale diritto è stato sancito come principio generale dell’ordinamento
giuridico. Ai sensi dell’art. 22, il ​diritto di accedere ai documenti amministrativi​, spetta
esclusivamente ai soggetti che vi abbiano specifico interesse, in relazione ad una situazione
giuridicamente rilevante, ossia ai portatori di una situazione qualificata, differenziata e tutelata.
E’ considerato ​documento amministrativo: ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, relativi ad uno specifico procedimento,
detenuti da una P.A., e concernenti attività di pubblico interesse indipendentemente dalla loro natura
privatistica o pubblicistica. E’ da tenere in considerazione la figura dei “​controinteressati​”, coloro che
facilmente individuabili, dall’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. A questi va
data comunicazione formale ed hanno la facoltà di presentare motivata opposizione.
Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi; la
richiesta di accesso ​deve essere motivata e rivolta all’amministrazione che ha formato il documento e
che lo detiene stabilmente. Nel caso della presenza di controinteressati va fatta richiesta formale di
accesso agli atti, nel caso in cui non vi fossero controinteressati può essere fatta richiesta informale. La
richiesta è accolta mediante indicazione della pubblicazione contenente la notizia, esibizione del
documento, estrazione di copie o altra modalità idonea. Ove provenga da una P.A., la richiesta è
presentata dal titolare dell’ufficio interessato o dal responsabile del procedimento amministrativo.
Decorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. Sono obbligati a consentire
l’esercizio del ​diritto di accesso​: le P.A., gli enti pubblici, i gestori di pubblici servizi , le aziende
autonome e speciali, l’autorità di garanzia e di vigilanza, l’Amministrazione dell’U.E. e le imprese di
assicurazione.
La legge prevede una serie di limiti all’esercizio del diritto d’accesso, vi sono:
● limiti tassativi​, previsti dal legislatore a seguito dei quali la P.A. è obbligata a dare risposta
negativa alla richiesta di accesso (documenti riguardanti segreti di Stato, procedimenti riguardanti
sequestri di persona o di protezione dei testimoni di giustizia);
● limiti facoltativi​, stabiliti in via discrezionale dalla P.A. producenti un semplice differimento
all’accesso (viene differito l’accesso sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o
gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa).
Decorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta, questa si intende respinta ma il richiedente può presentare
ricorso al ​tribunale amministrativo regionale​. Il giudizio si conclude con una sentenza in forma
semplificata, che può essere di rigetto o di accoglimento del ricorso, in questo caso il giudice ordina
l’esibizione dei documenti richiesti entro un termine non superiore ai 30 giorni. In alternativa al ricorso al
T.A.R., è riconosciuta all’istante la possibilità di ricorrere nello stesso termine, al ​difensore civico
competente per ottenere che venga riesaminata la determinazione, ma solo nei casi riguardanti atti delle
amministrazioni comunali, provinciali e regionali; nei casi di amministrazioni statali, il ricorso è inoltrato
presso la Commissione per l’accesso di documenti amministrativi (organo adibito alla vigilanza
sull’attuazione del principio di piena conoscibilità dell’attività della P.A.).
Tra i limiti che vengono posti all’esercizio del diritto di accesso, vi è la problematica dei rapporti fra
accesso e ​riservatezza​. In linea generale il principio da seguire è quello della conciliazione tra le due
esigenze, ovvero ammettere l’accesso ma con modalità ed accorgimenti tecnici tali da non frustrare
l’esigenza della riservatezza.
12. L'evoluzione informatica della P.A.
EVOLUZIONE INFORMATICA DELLA P.A.
Per conseguire maggiore efficienza, le P.A. devono incentivare l’uso della telematica sia nei rapporti
interni tra le diverse amministrazioni che tra queste e i privati. In tale contesto si è parlato di
e-government, inteso come il riferimento a quella peculiare modalità di miglioramento della circolazione
dei dati e dell’attività dei pubblici uffici.
Il fulcro normativo attuale per lo sviluppo informatico delle P.A. è rappresentato dal ​Codice
dell’amministrazione digitale (CAD) che si configura come una specie di costituzione del mondo
digitale, finalizzata alla semplificazione e al riassetto della normativa in materia di informatica nelle P.A.;
questo introduce nuovi diritti per i cittadini e per le imprese, predispone nuovi strumenti digitali, disegna
le basi per la costruzione di un federalismo efficiente e delinea gli strumenti per una P.A che funzioni
meglio e costi meno.
Nella ​P.A. digitale​, i cittadini e le imprese hanno diritti che il Codice dell’amministrazione digitale precisa
e definisce e che rende quindi esigibili, ovvero:
● il diritto all’uso delle tecnologie;
● il diritto al domicilio digitale del cittadino (posta elettronica);
● il diritto di effettuare pagamenti con modalità informatiche;
● il diritto di comunicazione tra imprese ed amministrazioni pubbliche;
● il diritto all’utilizzo della posta certificata (PEC);
● il diritto alla qualità e alla misura della soddisfazione;
● il diritto alla partecipazione;
● il diritto a trovare online tutti i moduli e formulari validi e aggiornati.
Nella P.A. i diritti sopra enunciati sono garantiti dalla disponibilità di diversi strumenti innovativi, come le
firme elettroniche e i documenti informatici.
La ​firma digitale può essere elettronica (insieme di dati in forma elettronica, utilizzati come metodo di
identificazione informatica), firma elettronica avanzata (insieme di dati in forma elettronica, che
consentono identificazione del firmatario), firma digitale e firma elettronica qualificata.
I ​siti internet delle P.A. devono contenere l’organigramma, l’elenco delle tipologie di procedimento
svolte da ciascun ufficio, le scadenze e le modalità di adempimento dei procedimenti, l’elenco di caselle
di posta elettronica attive, le pubblicazioni, i bandi di gara e i bandi di concorso.
La ​PEC è un sistema di comunicazione in cui le e-mail hanno valore legale equiparato ad una
raccomandata con ricevuta di ritorno. Le P.A. utilizzano la PEC ai fini della trasmissione telematica di
comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna a soggetti che
hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo. Tutte le P.A. devono istituire e pubblicare almeno
una casella di posta elettronica certificata per ciascun registro di protocollo. L’inosservanza comporta
responsabilità dirigenziale e disciplinare.
13. Patologia dell'atto amministrativo
PATOLOGIA E VIZI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
Si considera ​vizio dell’atto amministrativo la divergenza tra la fattispecie in concreto, posta in essere
dalla P.A., ed il modello astratto predeterminato in sede normativa. In ​diritto amministrativo la
fattispecie in concreto deve essere conforme alle norme di legge ed alle regole di opportunità. I vizi
possono essere di ​legittimità (atto che si discosta da quanto disposto dalle norme) o di ​merito (atto non
rispondente alle regole di buona amministrazione).
​
​
STATI PATOLOGICI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
L’atto può essere:
● invalido ​quando difetti o sia viziato uno degli elementi prescritti, ovvero quando vi sia lesione
dell’interesse concreto tutelato dalla norma violata; a seconda della gravità dei vizi l’atto può
essere nullo (mancanza di un elemento essenziale) o annullabile (adottato in violazione di legge).
● irregolare ​quando presenta un vizio per il quale la legge non commina conseguenze negative
per l’atto stesso ma solo delle sanzioni amministrative a carico dell’agente.
● imperfetto ​quando non sia concluso il suo ciclo di formazione.
● inefficace ​quando, benché perfetto, non è idoneo a produrre effetti giuridici, in quanto sono
inesistenti i requisiti di efficacia richiesti.
● ineseguibile ​quando diventa inefficace per il sopravvenire di un atto ostativo.
​
​
INVALIDITA’ DELL’ATTO
E’ ​invalido quando è difforme dalla legge che lo disciplina; se la norma è giuridica, vi sarà vizio di
legittimità e quindi l’atto sarà ​illegittimo​, se la norma rientra tra quelle di buona amministrazione, vi sarà
vizio di merito e l’atto sarà ​inopportuno​.
​
​
LA NULLITA’
Il provvedimento amministrativo prevede la ​nullità quando manca degli elementi essenziali, quando è
viziato da difetto assoluto di attribuzione o adottato in violazione o elusione del giudicato. Gli elementi
essenziali sono:
● la qualità di P.A. in capo al soggetto che emette il provvedimento;
● l’individuazione del soggetto o dell’oggetto nei cui confronti il provvedimento ha effetti;
● l’esistenza di una norma attributiva del potere alla P.A. procedente;
● la volontà della P.A di adottare l’atto e la forma, laddove prevista dalla legge.
La giurisdizione in tema di nullità spetta al giudice amministrativo e le conseguenze della nullità sull’atto
sono l’inesistenza giuridica, l’inesecutorietà, l’inannullabilità e l’insanabilità.
​
​
L’ILLEGITTIMITA’
L’atto amministrativo che presenti ​vizi di legittimità​, che incidono sugli elementi essenziali di esso, è
illegittimo e come tale ​annullabile​. L’azione di annullamento è disciplinata per violazione di legge,
eccesso di potere e incompetenza. L’atto annullabile è immediatamente efficace, ma è suscettibile di
essere rimosso con una pronuncia costitutiva del giudice amministrativo. E’ illegittimo l’atto che
presentando un vizio sugli elementi essenziali, risulta difforme dalla normativa che disciplina la sua
validità; illecito non sarà mai un atto, bensì un comportamento al quale la legge ricollega una
responsabilità e una sanzione per l’autore.
La violazione delle norme che disciplinano la sfera di attribuzione di un dato organo, da luogo
all’​incompetenza assoluta ​(quando l’atto adottato dalla P.A. è inerente a materia riservata ad altro
potere dello Stato) o ​incompetenza relativa (quando un organo amministrativo invade la sfera di
competenza di un altro organo appartenente allo stesso settore amministrativo).
Per potersi configurare ​eccesso di potere occorre invece un potere discrezionale della P.A., uno
sviamento di tale potere e la prova dello sviamento. Tra le figure più rilevanti di eccesso di potere vi
sono:
● il travisamento ed erronea valutazione dei fatti (P.A. ritiene esistente un fatto inesistente);
● la contraddittorietà tra più atti (atti contrastanti tra loro);
● l’ingiustizia manifesta (si pensi per scarso rendimento ad impiegato infortunato sul lavoro);
● la disparità di trattamento (provvedimenti diversi per identiche situazioni).
La ​violazione di legge è una figura residuale, comprensiva di tutti gli altri vizi di legittimità che non
configurino ne incompetenza relativa ne eccesso di potere. I casi di violazione di legge possono essere:
● i vizi di forma (inosservanza delle regole prescritte per la manifestazione di volontà);
● il difetto di motivazione o motivazione insufficiente;
● l’inosservanza delle disposizioni relative alla valida costituzione dei collegi;
● il contenuto illegittimo;
● il difetto di presupposti legali e la violazione dei criteri di economicità, efficacia, imparzialità,
pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa.
L’esistenza di un vizio di legittimità comporta che l’atto è giuridicamente esistente, è efficace ed
esecutorio, finché non venga annullato. L’annullamento avviene solo a seguito di un provvedimento
dell’autorità amministrativa o di una sentenza del giudice amministrativo. L’atto annullabile può essere
sanato, ratificato o convertito in un atto valido.
​
​
I VIZI DI MERITO
Non sono suscettibili di classificazione; il fondamento di tali vizi non risiede nella contrarietà dell’atto a
norme giuridiche, ma nella violazione del principio di buona amministrazione. Possono invalidare solo gli
atti discrezionali e consistono nella violazione da parte della P.A. di norme non giuridiche di opportunità,
di equità, di eticità e di economicità.
​
​
GLI ATTI DI RITIRO
Il nostro ordinamento prevede una serie di rimedi contro gli atti illegittimi e/o inopportuni. L’​atto viziato
può essere oggetto:
● di una sentenza del giudice amministrativo che annulli l’atto su ricorso giurisdizionale
dell’interessato;
● di una decisione dell’autorità amministrativa che annulli l’atto su ricorso amministrativo
dell’interessato;
● di un atto amministrativo, adottato d’ufficio dalla P.A. che ritiri l’atto viziato (c.d. ​atto di ritiro​). Gli
atti di ritiro sono quei provvedimenti amministrativi a contenuto negativo, emanati in base ad un
riesame dell’atto compiuto nell’esercizio del medesimo potere amministrativo, esercitato con
l’emanazione dell’atto, al fine di eliminare l’atto viziato. Gli atti di ritiro sono discrezionali,
esecutori, formali, motivati obbligatoriamente e provvedimenti recettizi.
​
​
L’ANNULLAMENTO D’UFFICIO
E’ un provvedimento amministrativo di secondo grado con il quale viene ritirato con efficacia retroattiva
(​ex tunc, ossia dalla data della sua emanazione) un atto amministrativo illegittimo, per la presenza di vizi
di legittimità originari dell’atto.
​
​
LA REVOCA
E un provvedimento amministrativo di secondo grado con cui la P.A. ritira con efficacia non retroattiva
(​ex nunc) un atto inficiato da vizi di merito, in base ad una nuova valutazione delle ragioni di
convenienza ed opportunità, per le quali l’atto fu emanato. La ​revoca determina l’inidoneità del
provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti e l’obbligo di provvedere all’indennizzo degli eventuali
pregiudizi verificatisi in danno di soggetti direttamente interessati.
Esistono due tipi di revoca:
1. l’​autorevoca​ (dall’autorità che ha emanato l’atto);
2. la ​revoca gerarchica​ (dall’autorità gerarchicamente superiore).
L’esercizio del potere di revoca presuppone una mancanza attuale di rispondenza dell’atto alle esigenze
pubbliche e l’esistenza di un interesse pubblico, concreto ed attuale all’eliminazione dell’atto
inopportuno.
​
​
L’ABROGAZIONE
E’ un atto di ritiro che si attua per il sopravvenire di nuove circostanze di fatto che rendono l’atto non più
rispondente al pubblico interesse. Gli atti suscettibili di abrogazione sono gli stessi che possono essere
revocati; gli effetti si producono ​ex nunc.
​
​
LA PRONUNCIA DI DECADENZA
E’ un atto di ritiro con efficacia ​ex nunc che la P.A. utilizza nei confronti di precedenti atti ampliativi delle
facoltà dei privati in caso di:
● inadempimento degli obblighi o degli onere incombenti sui destinatari;
● mancato esercizio da parte degli stessi delle facoltà derivanti dall’atto amministrativo;
● venir meno di requisiti necessari per la costituzione e la continuazione del rapporto.
​
​
IL MERO RITIRO
E’ un atto di ​ritiro che si esplica nei confronti di atti non ancora efficaci. Perché possa farsi luogo al ritiro
è sufficiente l’accertamento di illegittimità o inopportunità dell’atto.
​
​
LA SANATORIA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
L’atto che non sia radicalmente nullo ma solo annullabile, può essere sanato con una successiva
manifestazione di volontà della P.A.; al riguardo si distinguono ​convalescenza​ e ​conservazione​.
Nella ​convalescenza​, che tende direttamente ad eliminare il vizio che inficia l’atto, rientrano le figure:
● della ​convalida (procedimento con cui vengono eliminati i vizi di legittimità di un atto,
precedentemente emanato dalla stessa autorità);
● della ​ratifica (provvedimento con cui viene eliminato il vizio di incompetenza relativa, da parte
dell’autorità astrattamente competente);
● della ​sanatoria (atti invalidi o per mancanza si presupposto di legittimità o per il mancato
compimento di un atto preparatorio del procedimento).
La ​conservazione tende a rendere l’atto, nonostante la sua invalidità, inattaccabile da parte dei soggetti
destinatari con ricorsi amministrativi o giurisdizionali. Le ipotesi sono:
● la ​consolidazione (conservazione oggettiva che dipende dal decorso del tempo, entro il quale
l’interessato avrebbe dovuto presentare ricorso);
● l’​acquiescenza (causa di conservazione soggettiva, che dipende da un comportamento con cui il
soggetto privato dimostra di essere d’accordo con l’operato della P.A. e si preclude la possibilità
di impugnare l’atto);
● la ​conversione (considera un atto invalido come appartenente ad un altro tipo, valido, di cui esso
presenta in requisiti di forma e sostanza);
● la ​conferma (manifestazione di volontà con cui l’autorità ribadisce una sua precedente
determinazione).
14. I contratti pubblici
I CONTRATTI PUBBLICI
L’azione della P.A. può esplicarsi sia nelle forme previste dal diritto pubblico, sia in quelle previste dal
diritto privato. Alla P.A. è riconosciuta la possibilità di esplicare la propria attività amministrativa
scegliendo tra provvedimento amministrativo e moduli contrattuali privatistici. Qualora scelga di utilizzare
strumenti propri del diritto pubblico, agisce unilateralmente quale organo titolare di poteri autoritativi nei
confronti del privato, ponendosi in una posizione di supremazia rispetto a questi. Quando invece utilizza
strumenti propri del diritto privato, si pone su un piano di parità con il privato cittadino.
​ ontratto​, che può essere:
Lo strumento utilizzato dalla P.A. per la sua attività di diritto privato è il c
● Contratti ordinari: ​Sono i c.d. contratti di diritto comune tipici dell’autonomia privata (ad
esempio, vendita, locazione); non presentano alcuna particolarità rispetto a quelli utilizzati dai
privati.
● Contratti speciali di diritto privato: ​Sono regolati da norme di diritto speciale (ad esempio,
contratti di trasporto ferroviario) e presentano norme civilistiche di specie rispetto a quelle
generali del codice civile.
● Contratti ad oggetto pubblico: ​Si caratterizzano per l’incontro e la commistione tra
provvedimento amministrativo e contratto (ad esempio, convenzioni che accompagnano bene
pubblico).
I contratti sono ​passivi quando la P.A. si procura dei beni necessari al suo funzionamento mediante
elargizione di denaro, sono ​attivi​ quando l’amministrazione si procura delle entrate finanziarie.
​
​
APPALTI
Con l’obiettivo di rispondere alle esigenze di semplificazione e di modernizzazione, il legislatore ha
varato delle direttive volte ad unificare la disciplina degli ​appalti e delle concessioni di lavori, servizi e
forniture nei settori c.d. esclusivi (ad esempio, gas, energia, elettricità, acqua) e nei settori ​ordinari.
Per l’attuazione di tali direttive è stato emanato il [Link]. n.163/2006 (il c.d. ​Codice dei contratti
pubblici​).
​
​
IL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI
Tra i più importanti provvedimenti amministrativi che hanno interessato la materia, con il ​[Link]
n.53/2010​, è stata data attuazione alla direttiva finalizzata al miglioramento dell’efficacia delle procedure
di ricorso, in materia di aggiudicazione di appalti. Importanti decreti legislativi hanno portato
all’introduzione dell’obbligo per gli operatori economici, coinvolti in appalti pubblici, di utilizzare conti
correnti bancari o postali, dedicati alle commesse pubbliche, inoltre, con lo ​Statuto delle Imprese​, sono
state introdotte misure atte a favorire l’accesso agli appalti pubblici, di medie e piccole imprese. E’ stata
istituita una banca dati nazionale dei contratti pubblici, che ha la funzione di agevolare le stazioni
appaltanti e gli enti aggiudicatori, in ordine al possesso dei requisiti richiesti.
Il codice da una parte stabilisce che deve essere garantita la qualità delle prestazioni ed il rispetto dei
principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, dall’altra tende a garantire i principi di libera
concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e pubblicità (art. 2).
Affinché le norme del codice possano essere applicate è necessario individuare sia i soggetti che sono
tenuti alla loro applicazione nello svolgimento della propria attività contrattuale, sia le tipologie
contrattuali alle quali esse si applicano, il tutto definito nell’art. 3 del Codice.
Quanto all’ambito soggettivo, la norma in questione stabilisce che i contratti devono essere affidati dalle
amministrazioni aggiudicatrici, quanto all’ambito oggettivo di applicazione del Codice, il [Link]
n.163/2006 regola i ​contratti pubblici passivi​, nei quali rivestono particolare importanza gli ​appalti
pubblici​, ovvero contratti onerosi stipulati per iscritto tra una stazione appaltante e uno o più operatori
economici, aventi per oggetto l’esecuzione dei lavori, la fornitura di prodotti e la prestazione di servizi.
Il ​contratto di appalto​ può avere ad oggetto:
● lavori​, comprendente l’esecuzione o congiuntamente la progettazione esecutiva e l’esecuzione;
● servizi​, aventi ad oggetto la prestazione dei servizi individuati dal legislatore o forniture, aventi ad
oggetto l’acquisto, la locazione, l’acquisto a riscatto, di prodotti.
Le concessioni di lavori pubblici sono contratti a titolo oneroso, conclusi in forma scritta aventi ad oggetto
l’esecuzione ovvero la progettazione esecutiva e l’esecuzione, ovvero la progettazione definitiva,
esecutiva e l’esecuzione di lavori pubblici o di utilità pubblica, che presentano le stesse caratteristiche di
un appalto pubblico di lavori ad eccezione del fatto che il corrispettivo dei lavori, consiste unicamente nel
diritto di gestire l’opera, ovvero tale diritto accompagnato da un prezzo. Le disposizioni del Codice si
attuano ai contratti di rilevanza comunitaria (o sopra soglia) e a quelli sotto soglia.
​
​
IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL CONTRATTO
Per poter addivenire alla stipula del contratto è necessario che la P.A. segua una determinata e specifica
procedura​, determinata da regole di ordine pubblico che non possono essere derogate dalle parti,
evidenziando la ragione della stipula, ovvero la c.d. ​Evidenza pubblica​. E’ un procedimento volto ad
attuare il principio di trasparenza nell’attività amministrativa, posto a tutela delle imprese concorrenti che
partecipano ad una gara, affinché sia garantito che l’affidamento del contratto avvenga in favore
dell’offerta più meritevole all’esito di un confronto concorrenziale tra quelle presentate.
Il procedimento si articola in 4 fasi:
1. La deliberazione a contrarre: ​costituisce il momento iniziale dell’iter procedimentale che
condurrà alla stipulazione del contratto pubblico; è l’atto con cui la P.A. manifesta la propria
volontà di concludere un contratto e fornisce indicazioni circa la procedura. E’ giudicata un atto
interno all’amministrazione e quindi non immediatamente impugnabile in sede giurisdizionale.
Sulla base della delibera a contrarre ha luogo la predisposizione e successiva pubblicazione del
bando di gara per il quale il legislatore ha previsto il principio della tipizzazione dei bandi di gara.
Accanto al bando, il legislatore prevede che le stazioni appaltanti, possano approntare dei
capitolati che individuano la disciplina tecnica e di dettaglio della generalità dei propri contratti. Il
bando è sottoposto all’obbligo di pubblicità e successivamente alla sua pubblicazione. Tutti i
soggetti interessati, in possesso dei requisiti richiesti, possono presentare la propria offerta,
anche in forma digitale. Lo step successivo è lo svolgimento della gara al cui esito verrà
individuata l’offerta migliore.
2. La fase di scelta del contraente: ​deve avvenire secondi criteri oggettivi e regole procedurali
definite che devono consentire di verificare la trasparenza della scelta compiuta
dall’amministrazione aggiudicatrice. Il [Link] n.163/2006 ha disciplinato una serie di modalità di
svolgimento della gara; l’art. 54 del Codice individua le procedure di scelta nei seguenti termini:
procedure aperte (in cui ogni operatore può presentare un offerta), procedure ristrette (ogni
operatore può chiedere di partecipare e possono presentare un’offerta solo gli operatori invitati
dalle stazioni appaltanti), procedure negoziate con o senza pubblicazione di un bando (in cui le
stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da loro scelti e negoziano le condizioni
dell’appalto) e dialogo competitivo (l’amministrazione aggiudicatrice avvia un dialogo con i
candidati, al fine di elaborare le soluzioni atte a soddisfare le sue necessità). Lo stesso [Link].
n.163/2006 disciplina l’accordo quadro, che consente alla stazione appaltante di rimandare
l’individuazione o l’aggiornamento di alcuni elementi del contratto ad un momento successivo
rispetto a quello della sua conclusione e il sistema dinamico di acquisizione che consente la
 gestione online dell’intera procedura di aggiudicazione per l’approvvigionamento di beni e servizi.
Importante nella procedura è la scelta del criterio in base al quale individuare l’offerta migliore tra
il criterio del prezzo più basso e il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per i quali
il legislatore ha stabilito piena equivalenza e per la cui scelta è stato dato pieno potere alla
discrezionalità dell’amministrazione. La fase di scelta del contraente termina con l’aggiudicazione
dell’appalto, prima provvisoria e dopo la verifica dei requisiti necessari, definitiva. L’atto di
aggiudicazione deve essere tempestivamente comunicato ai controinteressati, i quali possono
ricorrere entro 30 giorni.
3. La conclusione del contratto: ​la stipula del contratto deve avvenire nel termine stabilito dal
legislatore, entro 60 giorni da quando è divenuta efficace l’aggiudicazione definitiva. Col [Link].
n.53/2010 il legislatore ha introdotto riforme in materia di appalti pubblici, mirando a garantire che
ogni contestazione in ordine alla procedura di gara, sia risolta prima che la P.A. addivenga alla
stipula del contratto; è stato introdotto un termine dilatorio, che blocca la stipulazione del
contratto per 35 giorni, decorrenti dall’invio dell’ultima comunicazione del provvedimento di
aggiudicazione definitiva e nel caso in cui venga proposto ricorso giurisdizionale con domanda
cautelare, il contratto non può essere stipulato, con effetto sospensivo obbligatorio.
4. L’approvazione del contratto: ​il contratto stipulato è soggetto all’eventuale approvazione da
parte dell’organo competente, nel termine di 30 giorni, decorrenti dal ricevimento dello stesso,
tale termine può essere interrotto qualora l’amministrazione chieda chiarimenti. Decorsi detti
termini, il contratto si intende approvato e produce i suoi effetti fin dal momento della stipula,
avendo pertanto efficacia retroattiva.
​
​
LA TUTELA
Il codice individua e disciplina strumenti predisposti per tutelare le posizioni dei soggetti interessati.
Abbiamo:
● la ​transazione​, che deve essere redatta in forma scritta, è ammessa per questioni aventi ad
oggetto diritti soggettivi, derivanti dall’esecuzione di contratti pubblici di lavori, nel rispetto delle
disposizioni del codice civile;
● l’​accordo bonario ​è invece consentito solo in relazione a controversie che superano un certo
valore economico;
● l’​arbitrato è per le controversie su diritti soggettivi, derivanti dall’esecuzione dei contratti pubblici
relativi a lavori;
● il ​preavviso di ricorso​, coloro che intendono proporre un ricorso giurisdizionale, devono
preventivamente informare la stazione appaltante, indicando i presunti vizi di illegittimità ed i
motivi del ricorso.
Quanto alla tutela giurisdizionale, le controversie in materia dei contratti pubblici, sono giurisdizione del
giudice amministrativo e possono essere relative a procedure di affidamento di pubblici lavori o servizi o
relative al divieto di tacito rinnovo dei contratti pubblici.
​
​
GLI ACQUISTI DELLA P.A.
Il legislatore, a seguito della c.d. ​spending review (riduzione della spesa pubblica), ha previsto, per
acquisti di beni e servizi, il ricorso a procedure centralizzate, che comportano una semplificazione del
processo di acquisto, con riduzione dei costi unitari e dei tempi di approvvigionamento, con aumento
della trasparenza e della concorrenza. I decreti hanno dato nuova linfa alle convenzioni stipulate dalla
Consip S.p.A. (società pubblica con unico azionista, il Ministero dell’Economia) e agli acquisti sul
mercato elettronico della P.A. (domanda e offerta si incontrano online)
Le convenzioni attivate da Consip consistono in accordi quadro stipulati con imprese fornitrici,
aggiudicatarie di specifiche gare indette dalla società, in relazione a singole categorie merceologiche,
che si impegnano ad accettare ordinativi di fornitura da parte delle P.A. ai prezzi e alle condizioni
stabilite. Tali convenzioni vengono stipulate per la fornitura di beni e servizi largamente utilizzati da tutte
le amministrazioni e realizzando un’ipotesi di acquisto centralizzato, comportano un risparmio per la P.A.
​

​
GLI ACCORDI INTEGRATIVI E SOSTITUTIVI
Sono ​accordi integrativi quelli conclusi dall’amministrazione precedente con gli interessati al fine di
determinare il contenuto del provvedimento mentre sono ​accordi sostitutivi quelli stipulati in
sostituzione del provvedimento amministrativo. Per entrambi è previsto l’atto scritto a pena di nullità.
​
​
GLI ACCORDI DI PROGRAMMA
Con questi, le P.A. concordano le modalità di programmazione ed esecuzione di interventi pubblici,
coordinando le rispettive azioni. E’ uno strumento cui si fa ricorso quando la realizzazione di opere ed
interventi coinvolga più livelli di governo (statale, regionale) tale da rendere necessaria una sinergia di
azioni. Vengono promossi dai Presidenti delle Regioni o dai sindaci, che abbiano competenza primaria
sull’opera da eseguire, i quali hanno potere di iniziativa e possono invitare i rappresentanti di altri enti
locali, ovvero di altre amministrazioni interessate.
Il procedimento per la conclusione degli a ​ ccordi di programma​ prevede 4 fasi:
1. l’iniziativa;
2. l’istruttoria;
3. la fase conclusiva;
4. l’integrativa dell’efficacia.
15. I beni della P.A.
I BENI PUBBLICI
Sono ​beni pubblici i beni che appartengono allo Stato o ad un altro ente pubblico destinati a soddisfare
in modo diretto un pubblico interesse. La P.A., per perseguire i suoi fini istituzionali, necessita di mezzi e
​ atrimonio dello Stato​.
di beni sia mobili (denaro) che immobili; il complesso di tali beni è definito P
I beni si distinguono in ​demaniali (art. 822 c.c.) e ​patrimoniali indisponibili (art. 826 c.c.): Tale
distinzione si basa su un criterio puramente formale, cioè sul fatto che la legge definisca il bene
demaniale o meno.
​
​
I BENI DEMANIALI
Presentano due caratteristiche fondamentali:
1. sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili;
2. devono appartenere ad enti pubblici territoriali (Stato, Regioni, comuni o province).
In materia di ​federalismo fiscale è stato emanato il ​federalismo demaniale che prevede
l’individuazione di beni appartenenti al demanio statale che possono essere attribuiti agli enti pubblici
territoriali su loro richiesta.
Distinguiamo:
● Demanio necessario: i beni immobili costituenti il demanio necessario sono di esclusiva
proprietà dello Stato e non possono che appartenere ad esso. Vi fanno parte il demanio marittimo
(lido del mare, spiaggia, porti, rade, lagune, foci dei fiumi in mare, bacini d’acqua salata, canali
per uso pubblico marittimo; non fa parte del demanio il mare territoriale, ovvero la fascia di mare
fino a 12 miglia dalla costa), il demanio idrico (i fiumi, i laghi e i torrenti, le acque definite
pubbliche dalle normative in materia, ossia acque sotterranee e acque superficiali raccolte in
cisterne, i ghiacciai e i porti o gli approdi destinati alla navigazione interna) e il demanio militare
(fortezze, piazzeforti, installazioni missilistiche, linee fortificate e trincerate, porti, aeroporti militari,
ferrovie militari, tutte quelle opere permanenti destinate alla difesa nazionale).
● Demanio accidentale: ​comprende beni che possono anche non essere di proprietà di enti
pubblici territoriali, qualora però lo siano, rientrano nel demanio e non nei beni patrimoniali
indisponibili e sono il demanio stradale, ferroviario, aeronautico, di acquedotti di proprietà di enti
pubblici territoriali e beni di demanio storico, artistico ed archeologico.
● Demanio naturale: ​sono i beni del demanio necessario, tranne quello militare.
● Demanio artificiale: ​sono demaniali per la specifica destinazione loro data, tale è demanio
militare e accidentale.
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili (ogni atto di trasferimento è nullo), non
sono acquistabili per usucapione da parte di nessuno in quanto non possono formare oggetto di diritto di
terzi, il diritto di proprietà pubblica su di essi è imprescrittibile e sono inespropriabili sia a titolo di
esecuzione forzata che per pubblica utilità. La demanialità del bene è estesa anche alle sue pertinenze
ed alle servitù costituite a favore del bene demaniale.
In base ai soggetti che utilizzano i beni pubblici, i beni d’uso possono essere:
● ad ​uso diretto (beni demaniali utilizzati dalla P.A. esclusivamente per il perseguimento dei propri
compiti istituzionali);
● ad ​uso generale (l’interesse pubblico è conseguito con il godimento dei beni demaniali da parte
della collettività);
 ● ad ​uso particolare (quando il bene serve l’interesse pubblico mediante l’uso non permesso a
tutti ma riservato solo a determinati soggetti);
● ad ​uso eccezionale​ (concessione relativa all’occupazione di suolo pubblico).
L’art. 823 c.c. attribuisce all’autorità amministrativa la ​tutela dei beni che fanno parte del ​demanio
pubblico​. La tutela amministrativa consiste nell’esercizio di quei poteri, previsti da leggi speciali,
mediante i quali la P.A. per garantire i beni in oggetto contro qualsiasi illiceità, occupazione o abusiva
utilizzazione, può irrogare sanzioni l’ordine di sgombero, utilizzare speciale personale di vigilanza.
​
​
I BENI PATRIMONIALI
Sono tutti beni che non hanno i caratteri della demanialità e si distinguono in beni ​indisponibili e
disponibili: i primi sono destinati ad un pubblico servizio, al conseguimento di fini pubblici e sono perciò
beni pubblici, i secondi hanno carattere strumentale in quanto destinati alla produzione di redditi, sono
beni di proprietà di enti pubblici.
Nel dettaglio:
● I ​beni patrimoniali indisponibili​: sono beni pubblici, sia mobili che immobili, e possono
appartenere a qualsiasi ente pubblico e sono le foreste, le miniere, le acque minerali e termali, le
cave, la fauna selvatica, beni di interesse storico, artistico e archeologico, i beni militari non
rientranti nel demanio militare, gli edifici destinati a sede degli uffici pubblici e beni costituente la
dotazione del Presidente della Repubblica. Il principio di inalienabilità è sancito dall’art. 828 c.c.
che prevede che non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla
legge. Sono soggetti ad usucapione da parte di terzi nel caso in cui siano stati sottratti alla loro
destinazione e poi trasferiti a terzo in buona fede, il quale potrà acquistarli per usucapione nei
termini di legge. Sono impiegati dalla P.A. per l’esercizio di pubblici servizi, assolvendo in tal
modo la funzione di interesse pubblico (c.d. beni d’uso).
● I beni patrimoniali disponibili​: non sono beni pubblici, ma di proprietà di un ente pubblico,
hanno carattere prevalentemente redditizio e sono usati dalla P.A. perché producano un reddito;
comprendono il patrimonio mobiliare (denaro privo di specifica destinazione, gli utensili, i beni
che derivano dalla partecipazione dello Stato al capitale azionario di società pubbliche ed
imprese private), il patrimonio fondiario ed edilizio. Sono beni privati a tutti gli effetti con la
conseguenza che sono soggetti esclusivamente alle regole del codice civile e sono quindi
alienabili, usucapibili e assoggettabili a diritti reali a favore di terzi.
16. La proprietà privata
IL DIRITTO DI PROPRIETA’
E’ sancito dall’art. 42 Cost., come diritto assoluto che può appartenere a qualsiasi soggetto, pubblico o
privato. La ​proprietà privata ​è soggetta a limiti e vincoli per contemplarla con la funzione sociale che
essa deve svolgere.
I limiti negativi sono imposti nell’interesse della proprietà pubblica, nell’interesse del regime
idrogeologico e dell’agricoltura, nell’interesse della difesa militare e per esigenze urbanistiche. Gli
obblighi positivi possono essere imposti nell’interesse del demanio e nell’interesse dell’agricoltura.
​
​
GLI ATTI DI ATTRIBUZIONE COATTIVA DI DIRITTI D’USO
Rientrano in questa categoria quegli atti che trasferiscono solo il diritto di uso e di godimento su un
determinato bene, lasciandone la proprietà ai titolari e sono:
● la ​requisizione in uso (la P.A. utilizza immobili pagando il prezzo d’uso e li restituisce quando
viene meno la necessità);
● l’​occupazione temporanea​;
● l’​occupazione per ricerche archeologiche​.
​
​
I PROVVEDIMENTI CHE PRIVANO PARZIALMENTE DEL GODIMENTO DEI BENI
Tali provvedimenti espropriano le servitù esistenti a favore di un fondo, ovvero costituiscono su di un
fondo delle servitù, delle limitazioni o dei diritti di uso pubblico (ad esempio, servitù di elettrodotto, di
passaggio).
​
​
GLI ATTI NECESSITATI CHE SACRIFICANO DIRITTI SU BENI
Sono consentiti solo in particolari situazioni di necessità ed urgenza e sono disposti con ordinanza. Gli
istituti sono:
● l’​occupazione d’urgenza​: qualora i lavori per la costruzione dell’opera di pubblica utilità rivesta
particolare urgenza, tali da non permettere il ricorso alla procedura espropriativa ordinaria, può
essere emanato un decreto che determini l’indennità di espropriazione provvisoria e che
disponga l’occupazione anticipata dei beni necessari.
● la ​requisizione d’urgenza​: può essere attuata solo in caso di grave necessità pubblica, è di
competenza di quelle autorità (Prefetto, Sindaco) che in base ad altre norme, possono disporre
d’urgenza della proprietà privata. Può essere adottata per qualsiasi ragione urgente di interesse
pubblico, sia a riguardo di beni mobili che immobili.
● gli ​ordini di distruzione di beni e provvedimenti similari​: sono provvedimenti che comportano
la perdita della proprietà, adottati ai fini preventivi e cautelativi. L’indennizzo che talora è
concesso non è una controprestazione, bensì un ristoro per il sacrificio imposto nell’interesse
generale (ad esempio, abbattimento animale infetto).
​
​
L’ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA’: GLI ATTI ABLATORI
Sono quegli atti con cui il pubblico potere, per un vantaggio della collettività, sacrifica un interesse ad un
bene della vita di un privato cittadino. Dal punto di vista ​funzionale i provvedimenti in esame hanno un
effetto privativo di una facoltà o diritto facente capo al destinatario del provvedimento, dal punto di vista
strutturale​, la dottrina prevalente utilizza la classificazione dei provvedimenti basata sulla natura della
situazione soggettiva sacrificata.
Vi sono:
● i ​provvedimenti ablatori personali​ che sacrificano un diritto di natura personale;
● i ​provvedimenti ablatori obbligatori​ che incidono sui rapporti di obbligazione;
● i ​provvedimenti ablatori reali​ che sacrificano diritti reali.
Gli ​atti ablativi hanno tutti il principio di riserva di legge, l’obbligo di indennizzo e la necessità di motivi di
interesse generale a fondamento dell’atto ablativo stesso.
​
​
I PROVVEDIMENTI ABLATORI: ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA’
L’art. 42 comma 3 Cost., afferma che la ​proprietà privata​, nei casi previsti dalla legge e salvo
indennizzo, può essere espropriata per motivi di interesse generale. L’​espropriazione è quell’istituto di
diritto pubblico in base al quale un soggetto, previo pagamento di una giusta indennità, può essere
privato in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse
dichiarata legalmente.
L’espropriazione crea un rapporto di diritto pubblico i cui elementi sono:
● le ​parti (​espropriato è il soggetto titolare del diritto espropriato, ​autorità espropriante è
l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare, ​beneficiario dell’espropriazione o
espropriante è il soggetto pubblico o privato in favore del quale è emesso il decreto di esproprio,
promotore dell’espropriazione​ è il soggetto che chiede l’espropriazione);
● l’​oggetto (può essere un diritto di proprietà o un altro diritto reale, non sono espropriabili gli
edifici aperti al culto, le sedi di rappresentanze diplomatiche);
● l’​indennizzo (tutelato direttamente dalla Costituzione è il presupposto di legittimità di esso, deve
essere unico, cioè pagato solo al proprietario e giusto, ovvero una sorta di ripristino dell’equilibrio
patrimoniale alterato a danno del privato).
​
​
IL CRITERIO DEL COMPUTO DELL’INDENNIZZO
La ​Legge n.244/2007 ha introdotto un nuovo sistema di calcolo per le aree edificabili: l’indennità di
espropriazione di un bene edificabile è determinata nella misura pari al ​valore venale del bene. Quando
l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del
25%; per le aree non edificabili l’indennità è determinata in base al criterio agricolo, anche se una
sentenza della Corte di Cassazione ha ritenuto anticostituzionale il criterio del valore agricolo medio,
ritenendo necessario l’utilizzo del criterio del valore venale, per le aree legittimamente edificate,
l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale.
​
​
LE COMPETENZE IN MATERIA DI ESPROPRIAZIONE: PRINCIPIO DI SIMMETRIA
L’autorità competente alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, provvede
all’emanazione degli atti del ​procedimento espropriativo​. Il ​principio di simmetria tra competenza
alla realizzazione dell’opera e titolarità del potere ablatorio ha la funzione di agevolare la semplificazione
burocratica ed il coordinamento tra le amministrazioni.
​
​
LA PROCEDURA DI ESPROPRIAZIONE IN BASE AL TESTO UNICO
Vi sono 4 fasi in cui deve essere suddiviso il procedimento di esproprio:
1. l’apposizione al bene del vincolo preordinato all’esproprio (dura 5 anni, entro i quali deve essere
emanato il provvedimento che comporta la pubblica utilità dell’opera);
 2. la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (consegue implicitamente ai provvedimenti emanati
per le opere conformi alle previsioni dello strumento urbanistico ed esplicitamente
dall’approvazione del progetto dell’opera da realizzare);
3. la determinazione dell’indennità di esproprio (accettata dall’espropriato o se rifiutata, deposito
della somma presso la Cassa Depositi e Prestiti);
4. il decreto di esproprio (mezzo col quale viene disposto il passaggio di proprietà del bene).
​
​
GIURISDIZIONE IN MATERIA DI ESPROPRIAZIONE
Sono devolute alla giurisdizione del ​giudice amministrativo ​le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti, gli accordi e i comportamenti riconducibili all’esercizio di un pubblico potere delle
amministrazioni pubbliche; resta ferma la giurisdizione del ​giudice ordinario per le controversie
riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità, in conseguenza di atti di natura
espropriativa o ablativa.

LA RETROCESSIONE
Restituzione totale o parziale dei beni espropriati. E' ​totale se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è
stata realizzata o cominciata entro il termine di 10 anni (dalla data di decreto di esproprio), termine oltre il
quale l’espropriato può chiedere la restituzione del bene espropriato ed una somma a titolo di indennità.
La retrocessione è invece ​parziale se è stata realizzata un’opera pubblica o di pubblica utilità ma parte
del bene non è stata utilizzata, di questa parte l’espropriato può chiedere la restituzione.
​
​
L’ACQUISIZIONE PROVVEDIMENTALE
Il problema dell’​occupazione illegittima di un’area da parte della P.A., con irreversibile trasformazione
della stessa, è stato affrontato in più occasioni dalla giurisprudenza.
Con l’approvazione del ​T.U. delle espropriazioni​, il legislatore ha disciplinato l’ipotesi dell’utilizzazione
di un immobile senza titolo, per scopi di interesse pubblico. All’amministrazione viene attribuito un potere
discrezionale, di acquisire in sanatoria, con atto ablativo formale, la proprietà delle aree occupate
nell’interesse pubblico in carenza di titolo. (art. 43 D.P.R. n.327/2001); per l’applicazione del D.P.R.
n.327/2001 sono quindi indispensabili l’assenza ​ab origine o a seguito di annullamento, di un valido ed
efficace titolo ( provvedimento di espropriazione o dichiarazione di pubblica utilità), l’utilizzazione di un
immobile per finalità di pubblico interesse e la modifica del bene, non essendo necessaria la sua
irreversibile trasformazione.
17. La responsabilità della P.A.
GLI OBBLIGHI DELLA P.A.
La P.A. nel provvedere alla realizzazione dei suoi compiti entrando in rapporto con altri soggetti giuridici,
nei confronti dei quali assume spesso obblighi. Gli o​ bblighi primari​ sono:
● sopportare​ (tollerare che terzi fruiscano di beni);
● fare​ (attivarsi quando richiesto o dovuto);
● non fare​ (astenersi dal compiere attività vietate da norme o contratti);
● dare​ (consegnare oggetti determinati, somme di denaro).
Gli ​obblighi secondari invece sorgono dalla violazione degli obblighi primari con responsabilità della
P.A.
​
​
LA RESPONSABILITA’ DELLA P.A.
Si configura in una situazione giuridica sfavorevole in cui viene a trovarsi un soggetto che avendo posto
in essere un comportamento antigiuridico, sia assoggettabile a sanzione. La ​responsabilità giuridica
può essere:
● civile​ (si concretizza nell’obbligo di risarcire il danno);
● penale (consiste nell’assoggettamento personale del colpevole alla potestà punitiva dello Stato,
mediante l’inflizione di una pena);
● amministrativa (violazione di doveri amministrativi, ove sia prevista una sanzione
amministrativa);
● a seconda delle norme violate​.
La ​responsabilità della P.A.​ può essere solo civile e amministrativa.
​
​
LA RESPONSABILITA’ CIVILE DELLA P.A. PER FATTI ILLECITI
Può essere ​contrattuale (l’obbligo del risarcimento del danno deriva dalla violazione di un preesistente
rapporto obbligatorio) ed ​extracontrattuale (l’obbligo del risarcimento deriva dal fatto di avere, al di fuori
di un preesistente rapporto obbligatorio, cagionato ad altri ingiusta lesione di un diritto).
Il fondamento della ​responsabilità della P.A. per fatti illeciti​, dal punto di vista teorico va visto nella
divisione dei poteri, dal punto di vista positivo è riposto in varie norme costituzionali.
In dottrina esistono diverse teorie in merito alla natura della Responsabilità della P.A. per fatto illecito: va
tenuto conto della differenza tra teoria della ​responsabilità diretta (concerne le conseguenze dannose
dal fatto proprio, causato dal soggetto cui è addossato l’obbligo di risarcimento) e ​responsabilità
indiretta (si addossa ad un soggetto per un fatto dannoso prodotto da altri). Secondo la dottrina
dominante la responsabilità della P.A. per il fatto dannoso dei propri agenti è diretta, in quanto tra
l’organo ed i soggetti che ne sono titolari vi è un rapporto di immedesimazione. La teoria della
responsabilità indiretta prevede che alla P.A. non sarebbero applicati i principi della responsabilità diretta
del codice civile, ma quelli della responsabilità indiretta per ​culpa in vigilando. Vi è poi la ​teoria
intermedia di Alessi secondo cui la responsabilità della P.A. sarebbe diretta o indiretta a seconda che
l’atto da cui deriva sia posto in essere nella formale esplicazione di una funzione ovvero derivi da
un’attività materiale del dipendente.
​

LA RESPONSABILITA’ EXTRACONTRATTUALE DELLA P.A.

Si basa sugli stessi elementi del diritto privato, sono quindi elementi di essa:
● una condotta attiva o omissiva;
● l’antigiuridicità di tale condotta;
● la colpevolezza dell’agente;
● l’evento dannoso;
● il nesso di causalità tra condotta ed evento.
La ​condotta può consistere tanto in un’azione che in un omissione della P.A. dalla quale sia derivato un
danno, deve in ogni caso essere riferibile alla P.A. e occorre che sia stata compiuta da un’autorità
amministrativa nell’esercizio delle sue funzioni amministrative.
L’​antigiuridicità della condotta si concreta nella violazione della sfera giuridica di un soggetto e sorge
per la violazione di norme giuridiche, oppure per comportamenti illeciti della P.A., sempre che non ricorra
una causa di giustificazione. Ciò che è necessario è la riferibilità del fatto all’amministrazione: l’attività del
dipendente può essere riferita all’amministrazione solo in quanto si possa considerare esplicazione
dell’attività dell’ente e sia rivolta al conseguimento dei fini istituzionali di quest’ultimo (la riferibilità va
esclusa quando il dipendente abbia agito per fini personali).
Il ​fatto dannoso deve essere riferibile a titolo di dolo o colpa alla volontà del soggetto che agisce per
conto della P.A. e deve consistere sempre nel danno patrimoniale derivante dalla lesione di un diritto
soggettivo perfetto e dalla lesione dell’interesse legittimo.
​
​
LA RESPONSABILITA’ CONTRATTUALE DELLA P.A.
E’ basata sulla violazione di un rapporto obbligatorio già vincolante per le parti, sorto in virtù di un
contratto, ​ex lege o di un atto unilaterale. In materia di ​responsabilità contrattuale trovano applicazione
i principi previsti dal codice civile.
​
​
LA RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE
Tutela l’interesse all’adempimento, cioè l’interesse del soggetto a non essere coinvolto in inutili trattative,
a non stipulare contratti invalidi o inefficaci e a non subire alcun inganno in ordine ad atti negoziali.
Ipotesi di ​responsabilità precontrattuale sono ravvisabili nella violazione dei diritti di buona fede nelle
trattative e nella formazione del contratto o nel recesso ingiustificato dalle trattative.
​
​
LA RESPONSABILITA’ NEI CONFRONTI DELLA P.A.
Trova il suo fondamento nel c.d. ​potere di supremazia della P.A. nei confronti della collettività che può
essere generale (se si esprime sulla collettività indifferenziata) e speciale (se si esprime nei confronti di
alcuni soggetti). La ​responsabilità civile verso la P.A. deriva da attività colpose o dolose dell’impiegato
che arrechino un danno patrimoniale alla P.A.: è una ​responsabilità contrattuale derivante dal
mancato adempimento di obblighi e doveri che l’impiegato ha nei confronti dello Stato. La
responsabilità disciplinare deriva da attività che non trasgrediscono l’ordinamento generale, ma sono
considerate lesive del solo ordinamento particolare della P.A. La ​responsabilità penale deriva da un
impiegato che commetta un reato.
​
​
L’ILLECITO AMMINISTRATIVO (L. n.689/1981)
L’​illecito amministrativo sanzionato è quella violazione di un dovere generale cui l’ordinamento
ricollega, come conseguenza giuridica, il pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione
amministrativa, non inferiore a 10 Euro e non superiore a 5mila Euro, il cui importo varia a seconda della
gravità del fatto, dell’opera svolta dall’agente per l’attenuazione o l’eliminazione del fatto, dalle sue
condizioni economiche e dalla sua personalità.
La tutela risarcitoria deve essere assicurata in relazione all’ingiustizia del danno che può verificarsi sia
nei confronti di un diritto soggettivo che di un interesse legittimo (L. n.205/2000, c.d. R ​ iforma del
processo amministrativo​).

18. La giustizia amministrativa

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Indica quel complesso di mezzi concessi dall’ordinamento giuridico ai singoli per tutelare le posizioni
giuridiche soggettive di cui risultino titolare nei confronti della P.A. Il nostro ordinamento prevede la
presenza di 3 principi fondamentali:
● il principio dell’azionabilità in giudizio di tutte le lesioni di diritti soggettivi ed interessi legittimi;
● il principio dell’autonomia del potere giudiziario;
● il principio di legalità dell’azione amministrativa.
​
​
IL SISTEMA DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE IN ITALIA
La ​giustizia amministrativa è organizzata secondo il sistema della doppia giurisdizione: l’Autorità
Giudiziaria Ordinaria è competente a decidere delle violazioni di diritti soggettivi, l’Autorità Giudiziaria
Amministrativa è competente a giudicare delle violazioni degli interessi legittimi. I conflitti tra le due sono
attribuiti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.
​
​
I MEZZI DI TUTELA DEL PRIVATO E LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO
Per la ​tutela amministrativa​, la norma di riferimento è il D.P.R. n.1199/1971, con il quale il legislatore
ha dettato una disciplina organica dei ricorsi amministrativi (ricorso gerarchico, ricorso in opposizione e
ricorso al Presidente della Repubblica). Sul versante della tutela giurisdizionale è stato emanato il
Codice del processo amministrativo​.
​
​
LA TUTELA IN SEDE AMMINISTRATIVA
E’ attuata dalla stessa amministrazione attraverso un procedimento amministrativo, instaurato a seguito
di ricorso dell’interessato. Non vi è intervento ne del giudice ordinario ne del giudice amministrativo, in
quanto la sua funzione è quella di risolvere le controversie evitando il ricorso a mezzi giurisdizionale.
​
​
IL RICORSO AMMINISTRATIVO
Può definirsi come l’istanza diretta ad ottenere l’annullamento, la riforma o la revoca di un atto
amministrativo, rivolta da un soggetto che ne abbia interesse, verso un’autorità amministrativa, nelle
forme e nei contenuti previsti dalla legge, affinché questa risolva la controversia che tale atto ha
generato. Elementi essenziali dei ​ricorsi amministrativi​ sono:
● i soggetti (persone fisiche, giuridiche e associazioni non riconosciute);
● l’interesse (deve essere diretto, personale ed attuale; il ricorso può essere proposto solo da chi
abbia interesse all’annullamento);
● l’oggetto (può essere un atto amministrativo, un comportamento della P.A. o un rapporto insorto
tra P.A e un terzo);
● i termini per il ricorso (deve essere presentato nei termini previsti dalla legge: 30 giorni per il
ricorso gerarchico o in opposizione, 120 per il ricorso al Presidente della Repubblica);
● la forma del ricorso (deve essere redatto per iscritto su carta da bollo, ad uso amministrativo);
● gli elementi del ricorso (indicazione autorità a cui è diretto, gli estremi del provvedimento
impugnato, i motivi del ricorso, la sottoscrizione del ricorrente).
​
​
IL RICORSO GERARCHICO
E’ quel rimedio di carattere generale consistente nell’impugnativa di un atto non definitivo, proposta dal
soggetto interessato davanti all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato il
provvedimento impugnato. La P.A. ha l’obbligo di decidere sul ​ricorso gerarchico che le viene
presentato; se la P.A non sia in grado per mancanza di tempo o di personale, il legislatore ha stabilito
che decorsi 90 giorni, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti e l’interessato può presentare ricorso
davanti al Giudice Amministrativo competente o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
​

IL RICORSO IN OPPOSIZIONE
E’ un ricorso amministrativo atipico rivolto alla stessa autorità che ha emanato l’atto. E' un rimedio a
carattere eccezionale, utilizzabile solo nei casi tassativamente previsti dalla legge, può essere proposto
sia per motivi di legittimità che di merito e sia a tutela di interessi legittimi che di diritti soggettivi. Il
termine generale è di 30 giorni.
​
​
IL RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Costituisce un rimedio di carattere generale contro i provvedimenti definitivi. Può essere proposto
quando non è esperibile il ricorso gerarchico, e può essere proposto sia per la tutela di interessi legittimi
che di diritti soggettivi, tale ricorso è ammesso solo per le controversie devolute alla giurisdizione
amministrativa. Può avere ad oggetto solo atti definitivi, deve essere proposto entro 120 giorni, è
proponibile solo per motivi di legittimità, è alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo, nel senso
che chi ha fatto ricorso al T.A.R non può farlo al Presidente e viceversa.
​
​
IL GIUDICE ORDINARIO E L’AMBITO DELLA GIURISDIZIONE ORDINARIA
La disciplina fondamentale in materia di giurisdizione del Giudice Ordinario nei confronti della P.A.
prevede che sono devolute alla giurisdizione ordinaria, e quindi rientrano nella competenza del G.O.,
tutte le cause per contravvenzioni, ovvero tutte le violazioni della legge penale, tutte le controversie
relative all’esistenza ed alla lesione di un diritto soggettivo, quando comunque vi possa essere
interessata la P.A. e per gli atti amministrativi lesivi di diritti.
​
​
I LIMITI DELLA POTESTA’ DEL GIUDICE ORDINARIO NEI CONFRONTI DELLA P.A.
Il Giudice Ordinario deve limitarsi a conoscere gli effetti dell’atto in relazione all’oggetto dedotto in
giudizio, può estendere il suo sindacato soltanto alla legittimità dell’atto amministrativo, non può incidere
sull’atto amministrativo. Quando ha accertato che il diritto è stato leso, disapplica l’atto come se questo
non fosse mai stato emanato, non può in nessun caso imporre alla P.A. comportamenti positivi, ma può
solo condannarla al risarcimento del danno cagionato al privato.
​
​
LE AZIONI AMMISSIBILI NEI CONFRONTI DELLA P.A.
Non tutte le azioni esperibili nelle controversie possono essere proposte contro la P.A.:
● le ​azioni dichiarative​, dirette all’accertamento di un fatto o di una situazione di diritto sono
sempre ammissibili;
● le ​azioni costitutive​, tese ad ottenere una sentenza, sono ammissibili quando non incidono sui
poteri pubblici della P.A.;
 ● le ​azioni di condanna sono quelle a seguito del quale il giudice ordina una prestazione volta a
ristabilire l’equilibrio giuridico violato;
● le ​azioni possessorie sono inammissibili quando la P.A. sia entrata in possesso di un bene in
base ad un provvedimento imperativo, sono ammissibili se la P.A. agisca come privato, oppure
se l’impossessamento sia avvenuto senza che sia stato emanato un provvedimento al quale il
comportamento materiale della P.A. si ricolleghi.
IL GIUDICE AMMINISTRATIVO E LA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA
E’ esercitata dai ​Tribunali Regionali Amministrativi (T.A.R., istituiti con la L. n.1034/1971) e dal
Consiglio di Stato, a questi bisogna aggiungere il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, secondo le norme del Codice del processo amministrativo. Tali organi sono detti giudici
amministrativi generali, anche se la giurisdizione amministrativa è attribuita anche ai giudici
amministrativi speciali, i quali hanno competenza speciale, stabilita dalla legge, ossia: la Corte dei Conti,
i Tribunali delle acque pubbliche e le Commissioni Tributarie.
La ​giurisdizione amministrativa si differenzia dalla giurisdizione ordinaria, per la non appartenenza
all’ordine gerarchico, in quanto i T.A.R. debbono formalmente inquadrarsi nell’organizzazione
amministrativa, ma non sono subordinati ad altri organi e godono di autonomia ed indipendenza. La P.A.
è parte necessaria nei giudizi davanti ad essa ed infine la ​causa petendi è costituita generalmente dalla
lesione di un interesse legittimo.
I T.A.R. esercitano una ​giurisdizione generale di legittimità​, in cui il Giudice Amministrativo conosce
delle controversie relative ad atti, provvedimenti od omissioni delle P.A., comprese quelle relative al
risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi.
Esercitano inoltre una ​giurisdizione di merito nelle materie tassativamente determinate dal legislatore,
in questo caso il Giudice Amministrativo può sostituirsi all’amministrazione, in quanto è tenuto ad
esaminare l’atto impugnato, oltre che dal punto di vista della sua legittimità, anche sotto il profilo
dell’opportunità e della convenienza.
Infine esercitano una ​giurisdizione esclusiva nelle materie determinate dal legislatore, caratterizzata
dalla circostanza per cui al giudice amministrativo è attribuita, pure ai fini risarcitori, la cognizione in via
principale, sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi.
Il ​Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa, è un organo complesso
con funzioni consultive generali in materia giuridico-amministrativa e funzioni
giurisdizionali-amministrative di secondo grado, rispetto ai T.A.R.
Il requisito richiesto dal legislatore, perché si possa chiedere tutela al giudice amministrativo è che i
provvedimenti, gli atti, gli accordi o i comportamenti, in relazione ai quali è sorta una contestazione,
siano stati posti in essere da una pubblica amministrazione, ovvero da soggetti ad essa equiparati.
​
​
TIPOLOGIE DI GIUDIZIO INNANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Con riferimento al contenuto e all’oggetto delle pronunce del Giudice Amministrativo, si riconoscono:
● un ​giudizio di cognizione​, volto a stabilire la fondatezza della pretesa vantata dal soggetto leso
dalla P.A., per stabilire quale sia la volontà dell’ordinamento giuridico riguardo l’attività
dell’amministrazione;
● un ​giudizio cautelare​, che ha la funzione accessoria e strumentale rispetto al giudizio di
cognizione, in quanto è teso all’adozione di misure preventive volte a preservare le utilità, che
saranno fornite da un’eventuale sentenza favorevole di cognizione, da eventi che possono
manifestarsi durante il processo;
● un ​giudizio di esecuzione​, ha la funzione di assicurare l’attuazione concreta della pronuncia di
cognizione.
​

LE AZIONI DI COGNIZIONE
Le azioni esperibili dinanzi al Giudice Amministrativo sono:
● l’​azione di annullamento​, che costituisce l’espressione tipica del processo amministrativo, in
quanto è tesa a realizzare la tutela di tipo demolitorio, ovvero la demolizione dell’atto impugnato
(si propone nel termine di decadenza di 60 giorni);
● l’​azione di condanna​, applicabile quando risulti necessaria l’adozione di ogni misura idonea a
tutelare la posizione giuridica del soggetto ricorrente (in questo caso il G.A. può ordinare
all’amministrazione rimasta inerte di provvedere entro un termine, condannare al pagamento di
una somma di denaro o condannare all’adozione di misure idonee a tutelare la posizione
giuridica dedotta in giudizio). Nel termine di decadenza di 120 giorni è esperibile l’azione di
condanna per riparare un danno ingiusto, derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività
amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria;
● l’​azione avverso il silenzio e la declaratoria di nullità​, decorsi i termini di conclusione del
procedimento, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di
provvedere, tale azione può essere proposta fino a che dura l’inadempimento e comunque non
oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione.
​
​
IL GIUDIZIO DINANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO, I RITI SPECIALI: IL PROCESSO
AMMINISTRATIVO
Finalizzato alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive di cui il privato è titolare nei confronti della
P.A., è un processo ad istanza di parte, essendo rimessa all’iniziativa del soggetto interessato sia l’inizio
del giudizio che la sua prosecuzione. Viene sancito nel libro I del Codice che la giurisdizione
amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del Diritto
Europeo. E' previsto che il ​processo amministrativo attui i principi della parità delle parti, del
contraddittorio e del giusto processo, inoltre il giudice e le parti cooperano per una ragionevole durata
del processo. Importante è anche il richiamo al dovere di motivazione e di sinteticità degli atti. Questo
processo si presenta quindi come processo di parti, caratterizzato dal principio della domanda e dal
dovere di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
​
​
LE PARTI NEL GIUDIZIO
● Il ​ricorrente​ (parte necessaria) è colui che propone ricorso;
● il ​resistente (parte necessaria) è il soggetto interessato a che il provvedimento sia conservato e
chiede al G.A. il rigetto del ricorso;
● il ​controinteressato (parte necessaria) è colui che ha interesse uguale e contrario rispetto a
quello del ricorrente e posizione analoga a quella del resistente e che risulta espressamente
dall’atto o è facilmente individuabile;
● il ​proponente un ricorso incidentale è colui al quale è stato notificato il ricorso ed impugna il
medesimo provvedimento per motivi propri, proponendo una diversa domanda;
● l’i​nterveniente​ (parte eventuale).
​
​
LO SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO
L’atto introduttivo del giudizio davanti al ​T.A.R. è il ​ricorso​, ovvero l’istanza rivolta al giudice interessato
al fine di ottenere l’annullamento, sulla base di motivi proposti, del provvedimento impugnato, ovvero
l’accertamento dell’esistenza di un diritto vantato dal ricorrente ed illegittimamente negato o pregiudicato
dall’amministrazione. Il ricorso viene portato a conoscenza degli interessati mediante notifica nel termine
perentorio di 30 giorni.
Una volta ​depositato il ricorso​, il giudizio è instaurato e si procede fino alla decisione; il contraddittorio
è integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione resistente e ai
controinteressati. Le parti, nel termine di 60 giorni, possono costituirsi in giudizio, presentare memorie,
fare istanze, indicare i mezzi di prova o produrre documenti.
La ​fase cautelare del giudizio ha lo scopo di evitare che il decorso del tempo, necessario perché si
arrivi ad una decisione nel merito della questione controversa, pregiudichi la completa soddisfazione
della pretesa fatta valere in giudizio. Il ​codice del processo amministrativo ha suddiviso le tipologie
delle misure cautelari a seconda del grado di urgenza:
1. misure cautelari collegiali: ​nel caso in cui il ricorrente alleghi di subire un pregiudizio grave ed
irreparabile durante il tempo necessario per giungere alla decisione del ricorso;
2. misure cautelari monocratiche: ​richieste concesse dal presidente del T.A.R. in ipotesi di
estrema gravità ed urgenza da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio;
3. misure cautelari anteriori alla causa: ​previste in caso di eccezionale gravità, tale da non
consentire neppure la notificazione del ricorso.
L’​attività istruttoria è diretta all’acquisizione dei mezzi di prova, forniti dalle parti o richiesti dal giudice,
sulla base dei quali fondare la decisione finale del processo.
Espletata la fase cautelare del giudizio, laddove richiesta dal ricorrente, nonché posta in essere la fase
istruttoria, viene fissata l’​udienza per la discussione del merito della causa​. Le parti possono produrre
documenti​ fino a 40 giorni liberi prima dell’udienza e m​ emorie​ fino a 30 giorni liberi.
In udienza le parti possono discutere sinteticamente la causa e se il giudice ritiene di porre a fondamento
della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, la indica in udienza dandone atto a verbale e nel
caso in cui ravvisi la manifesta irricevibilità, inammissibilità o infondatezza del ricorso, decide con
sentenza in forma semplificata (c.d. ​pronunce di rito​). Terminata la discussione, il collegio decide la
causa (​pronunce di merito​). Le udienze sono pubbliche, salva la trattazione in camera di consiglio di
alcuni giudizi particolari, comunque il legislatore rimette al Presidente del collegio che le udienze si
svolgano a porte chiuse se ricorrano ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon
costume. La ​sentenza deve essere redatta non oltre il 45esimo giorno da quello della decisione della
causa.
Il giudice può pronunciarsi in diversi modi:
● con ​sentenza​, laddove definisce in tutto o in parte il giudizio;
● con ​ordinanza​, se dispone misure cautelari ovvero se decide sulla competenza;
● con ​decreto,​ nei casi previsti dalla legge.
​
​
IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA
Rappresenta la possibilità di adire l’autorità giurisdizionale amministrativa con un ricorso diretto ad
ottenere l’esecuzione, da parte della P.A., delle sentenze non spontaneamente eseguite. E’ finalizzato
all’attuazione delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato e delle sentenze esecutive
del giudice amministrativo. I ​presupposti essenziali d​ ell’azione di ottemperanza sono:
● un giudicato o una pronuncia esecutiva divenuti inoppugnabili;
● la necessità di un provvedimento della P.A. successivo alla pronuncia;
● l’inottemperanza della P.A. successiva alla decisione non eseguita.
Il ​giudizio di ottemperanza comporta che il giudice amministrativo ha il potere di sostituirsi
all’amministrazione nell’esercizio della sua attività, può quindi modificare un atto o revocarlo, se in
contrasto col giudicato o sostituirsi all’amministrazione nell’adozione dell’atto stesso. Il Giudice
Amministrativo anziché emettere egli stesso il provvedimento, ordina alla P.A. l’ottemperanza,
assegnandole un termine per provvedere e contestualmente nomini un commissario ​ad acta, il quale
scaduto il detto termine, senza che l’amministrazione abbia provveduto, si surroga ad essa ed adotta il
provvedimento. In tutte le ipotesi in cui il giudice amministrativo deve sostituirsi all’amministrazione, può
agire direttamente, ovvero nominare come proprio ausiliario un commissario ​ad acta.
Quanto al contenuto della decisione di accoglimento del ricorso, l’art. 114 comma 4 c.p.a. prevede che
con essa il giudice:
 ● ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità;
● dichiari nulli gli eventuali atti in violazione del giudicato, nel caso di ottemperanza di sentenze non
passate in giudicato;
● determina le modalità esecutive;
● nomina ove occorre un commissario ​ad acta;
● fissa la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato.

L’IMPUGNATIVA DELLE SENTENZE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

I mezzi di impugnazione delle sentenze dei T.A.R. sono:
● l’​appello​: in base all’art. 100 c.p.a., contro le sentenze dei T.A.R. è ammesso appello al
Consiglio di Stato, in appello non possono essere proposte nuove domande e nuove eccezioni
non rilevabili d’ufficio, salvo che il collegio non li renda indispensabili per la decisione della causa.
● la ​revocazione​: le sentenze del T.A.R. e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revocazione
nei casi e nei modi previsti dal c.c.. È proponibile con ricorso dinanzi allo stesso giudice che ha
pronunciato la sentenza impugnata, contro la sentenza del T.A.R. la revocazione è ammessa se i
motivi non possono essere dedotti con l’appello.
● l’​opposizione di terzo​: oggetto di impugnazione possono essere sia le sentenze già passate in
giudicato, sia le sentenze esecutive ma ancora non passate in giudicato, quando dalle stesse
siano pregiudicati i diritti o gli interessi legittimi di un terzo.
● il ​ricorso in Cassazione​: previsto dall’art. 111 comma 8 Cost., contro le decisioni del Consiglio
di Stato e della Corte dei Conti, il ricorso in cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione, detta disposizione è ripresa dall’art. 110 c.p.a. che ammette il ricorso ​de quo contro
le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.
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I RITI SPECIALI
Si fa riferimento a forme processali particolari che il legislatore ha approntato con riferimento alla
particolarità di talune controversie. Genericamente le regole comuni ai ​riti speciali sono la netta
riduzione dei termini processuali e la creazione di un particolare rito processuale speciale, finalizzato a
favorire la rapida definizione nel merito delle controversie.
I riti speciali ci sono in materia di accesso a documenti amministrativi e in materia di tutela contro
l’inerzia della P.A., il rito per decreto ingiuntivo e il rito abbreviato comune a determinate materie
elencate nel codice, in tema di procedure di affidamento di lavori pubblici, servizi e forniture, in materia di
operazioni elettorali.
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LE GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI: LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
La ​Corte dei Conti è titolare della giurisdizione contabile, nella quale vengono compresi i giudizi in
materia di responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici funzionari, di pensioni civili e militari e di
pensioni di guerra. Tale giurisdizione è definita:
● piena ​(conosce le controversie sia per l’accertamento dei fatti che per l’applicazione del diritto);
● esclusiva ​(conosce sia diritti soggettivi che interessi legittimi);
● sindacatoria ​(non è legata alle richieste delle parti e può estendere il giudizio nei confronti di
terzi originariamente non citati).
L’attività della Corte è esercitata a ​livello centrale dalle prime tre sezioni e dalle sezioni riunite, a ​livello
periferico è esercitata dalle sezioni regionali, istituite in tutti i capoluoghi di regione, nonché nelle
province autonome di Trento e Bolzano. Alle sezioni centrali è attribuita la funzione di giudice d’appello.
La ​responsabilità contabile si fonda sul maneggio di diritto o di fatto del denaro o dei valori della P.A. e
deriva dall’inadempimento di un obbligo di restituire valori avuti in consegna, attiene all’obbligo di
restituire cose già appartenenti alla P.A. Nella responsabilità contabile si ritiene escluso il potere
riduttivo, per cui il giudice una volta accertato il danno, può solo condannare o assolvere.
La ​responsabilità amministrativa trova il suo fondamento in un danno cagionato alla P.A. e si basa
sulla diligenza nell’adempimento dei doveri nascenti dal rapporto di servizio, deriva da un
comportamento conseguente ad un’omessa prestazione, da cui sia derivato un danno patrimoniale alla
P.A. La legge attribuisce alla Corte la facoltà di porre a carico dei responsabili tutto il danno accertato o
parte di esso, proporzionando l’entità del risarcimento al grado di colpevolezza.
La Corte dei Conti giudica nelle seguenti materie:
● responsabilità degli impiegati dello Stato: ​può essere contabile e vi possono incorrere tutti
coloro che a qualunque titolo hanno il maneggio del denaro pubblico, nonché tutti i magazzinieri
e consegnatari di valori, merci appartenenti alla P.A., oppure può essere di responsabilità
amministrativa che trova luogo ogni volta che l’impiegato, nell’esercizio della sua funzione,
cagioni danno all’amministrazione dalla quale dipende. La responsabilità è personale ed è
limitata ai soli casi di dolo o colpa grave, il diritto di risarcimento del danno si prescrive in 5 anni
decorrenti dalla verificazione del fatto dannoso. la Corte giudica sulla responsabilità del
dipendente anche quando il danno sia cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quello di
appartenenza; se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte valutate la singole
responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso (L. n.190/2012)
● responsabilità degli amministratori e dipendenti delle Regioni e degli altri enti pubblici: ​per
gli enti parastatali, si applicano le disposizioni stabilite per gli impiegati civili dello Stato; la Corte
dei Conti esercita giurisdizione contabile nei confronti degli amministratori e del personale degli
enti locali.
● giudizi ad istanza privata: ​possono essere previste espressamente dalla legge.
● giudizi in materia di pensioni: ​la competenza sussiste qualora si impugni un provvedimento
amministrativo definitivo avente ad oggetto il diritto alla pensione degli impiegati, il cui trattamento
di quiescenza sia totalmente o parzialmente a carico dello Stato; il giudizio in materia
pensionistica è stato interessato dalla L. n.205/2000 che ha previsto la monocraticità nei giudizi di
primo grado e la possibilità di adottare decisioni in forma semplificata. Per quanto riguarda la
competenza, per i giudizi pensionistici è competente la sezione giurisdizionale regionale del
luogo ove risiede il ricorrente, per i giudizi di responsabilità è competente la sezione
giurisdizionale regionale del luogo in cui si è verificato l’evento dannoso.

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I GIUDIZI DAVANTI ALLE ALTRE GIURISDIZIONI SPECIALI AMMINISTRATIVE: IL CONTENZIOSO
TRIBUTARIO
Vi rientrano quelle controversie tra contribuente ed amministrazione aventi ad oggetto i ​tributi di ogni
genere e specie, comunque denominati, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni
amministrative. La ​giurisdizione tributaria è esercitata in primo grado dalle Commissioni tributarie
provinciali, con sede in ogni provincia ed in secondo grado dalle Commissioni tributarie Regionali, site in
ogni Regione.
I mezzi per impugnare le sentenze delle commissioni tributarie sono l’​appello​, il ​ricorso in Cassazione
e la ​revocazione​. Tra le principali novità introdotte nel 2011 dal legislatore si segnalano:
● la composizione delle Commissioni Tributarie;
● l’introduzione del contributo unificato che ha sostituito la vecchia imposta di bollo, con un valore
che varia a seconda della controversia dai 30 ai 1500 Euro;
● la possibilità di definire le liti fiscali di piccolo importo, ossia non superiore ai 20mila Euro in cui è
parte l’Agenzia delle Entrate;
● il reclamo obbligatorio per le controversie sotto i 20mila Euro relative ad atti emessi dall’Agenzia
delle Entrate.
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I GIUDIZI DAVANTI ALLE ALTRE GIURISDIZIONI SPECIALI AMMINISTRATIVE: TRIBUNALI DELLE
ACQUE PUBBLICHE
Sono attribuite tutte le controversie legate al ​demanio idrico​, per le quali si applicano le norme del c.p.c.
Contro le loro decisioni è ammesso il ricorso al ​Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche come
giudice di appello entro 30 giorni dalla sentenza.
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I GIUDIZI DAVANTI ALLE ALTRE GIURISDIZIONI SPECIALI AMMINISTRATIVE: I COMMISSARI
PER GLI USI CIVICI
E’ un giudice ordinario con competenza specializzata in materia di accertamento e tutela dei demani
civici e dei diritti d’uso civico delle comunità locali.