CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO

REFERTO SUL SISTEMA

UNIVERSITARIO

Maggio 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Maggio 2021
La Relazione, approvata nell’adunanza delle Sezioni riunite del 3 maggio 2021, è stata redatta da: Stefania
Petrucci, Giuseppina Mignemi, Sergio Gasparrini, Elena Papa e Marco Randolfi.
Hanno collaborato Anna Maria Pellegrino, Rosanna Vasselli, Virginia Pinti e Linda Cicalini.
Hanno contribuito Lucia Mauta, Nicola D’Elpidio ed Elettra Ferri.
L’editing è stato curato da Giuseppina Scicolone e Giuliano Nolè.
 INDICE

Deliberazione

Premessa
SINTESI E CONCLUSIONI 3

CAPITOLO PRIMO

CONSIDERAZIONI GENERALI 17
1.1. L’area OCSE 17
1.1.1. Rapporti OCSE del 2018 18
1.1.2. Rapporti OCSE del 2019 21
1.1.3. Rapporti OCSE del 2020 27
1.2. L’area dell’Unione Europea 34
1.3. L’evoluzione della disciplina del settore dell’istruzione universitaria 39
1.3.1. L’evoluzione della disciplina europea 39
1.3.2. L’evoluzione della disciplina italiana 55
[Link]. L’evoluzione normativa fino al 2017 55
[Link]. L’evoluzione normativa da fine 2017 57
[Link]. L’incidenza dell’emergenza epidemiologica sull’assetto normativo 69

CAPITOLO SECONDO

LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ 75

2.1. La governance delle Università nella legge 30 dicembre 2010, n. 240 75
2.1.1. I principi ispiratori della riforma 75
2.1.2. Gli organi di governance 76
2.1.3. L’assetto organizzativo interno 77
2.2. L’attuazione del nuovo modello organizzativo 78
2.3. La collaborazione tra Università e altri enti 82
2.4. Strutture dedicate al trasferimento tecnologico: Uffici per il trasferimento
tecnologico e imprese spin off 87
 CAPITOLO TERZO

IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI 95

3.1. Il sistema di contabilità economico-patrimoniale delle Università 95
3.2. Le risorse finanziarie del sistema universitario nel periodo 2016-2020 97
3.3. I proventi operativi 99
3.4. L’attività di programmazione triennale delle Università ed i finanziamenti 103
3.5. I trasferimenti alle Università statali 106
3.6. Il Fondo di finanziamento ordinario 111
3.7. Le spese delle Università 117
3.8. I bilanci consolidati delle Università statali 121

CAPITOLO QUARTO

IL PERSONALE 125
4.1. Premessa 125
4.2. La programmazione del personale 125
4.3. Il reclutamento dei professori e dei ricercatori universitari 130
4.3.1. L’accesso al ruolo dei professori universitari 131
4.3.2. Il reclutamento dei ricercatori a tempo determinato 134
4.3.3. Le chiamate dirette di professori e ricercatori 138
4.4. Le altre figure professionali 141
4.5. Il personale tecnico-amministrativo 143
4.6. Il personale delle Università non statali 144

CAPITOLO QUINTO

GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA 149

5.1. Il sistema Universitario 149
5.2. La domanda e l’offerta formativa 154
5.2.1. Gli iscritti 154
5.2.2. Gli immatricolati 155
5.2.3. I laureati 158
5.2.4. L’internazionalizzazione 160
5.2.5. Gli immatricolati stranieri 162
5.2.6. I laureati stranieri 163
5.2.7. I corsi di studio post-laurea 163
5.2.8. I corsi di studio ad orientamento professionale e rapporto tra
Università e mondo del lavoro 165
5.3. La valutazione della qualità nel sistema universitario 167
5.4. Focus sulle Università telematiche 175

CAPITOLO SESTO

GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO 181

6.1. La normativa di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione
dei collegi universitari legalmente riconosciuti 181
6.2. Le borse di studio 184
6.3. Il prestito d’onore e il prestito d’onore aggiuntivo alla borsa di studio 188
6.4. Esonero dalla contribuzione 189
6.5. I servizi abitativi: collegi e residenze universitarie 192
6.6. Il fondo per il merito 197
6.7. Le borse di mobilità per gli studenti meritevoli (art. 59 del d.l. n. 69/2013) 198
6.8. Programma Ue Erasmus+ 199
6.9. Attività di orientamento 202
6.10. Attività di tutorato 207
6.11. Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario in merito
all’attuazione del diritto allo studio 206

CAPITOLO SETTIMO

PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA 211

7.1. La programmazione della ricerca 211
7.2. Posizionamento internazionale dell’Italia nell’ambito della ricerca 213
7.3. Progetti di ricerca su FIRST 215
7.4. I progetti di ricerca delle Università finanziati con il fondo FIRST, PRIN,
FARE 218
7.4.1. Il Programma PRIN 218
7.4.2. Il Programma FARE 221
7.4.3. I progetti di cooperazione internazionale 222
7.4.4. Progetti da programmi quadro 227
7.4.5. Progetti di ricerca su fondo FISR 228
7.5. L’attività di formazione alla ricerca 230
7.5.1. Il dottorato di ricerca 230
7.5.2. Gli assegni di ricerca 238
7.6. L’anagrafe della ricerca 242
7.7. La valutazione della ricerca 244
7.8. Considerazioni conclusive 247
 La

Corte dei conti

N. 8/SSRRCO/REF/21
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
Sezioni riunite in sede di controllo

Presiedute dal Presidente della Corte dei conti Guido Carlino

e composte dai magistrati

Presidenti di sezione:
Carlo Chiappinelli, Ermanno Granelli, Anna Maria Lentini, Enrico Flaccadoro;

Consiglieri:
Leonardo Venturini, Bruno Domenico Tridico, Cinzia Barisano, Stefania Petrucci,
Giuseppina Mignemi, Sergio Gasparrini, Andrea Luberti, Elena Papa;

Primi Referendari:
Angelo Maria Quaglini, Marco Randolfi;

Referendari:
Tatiana Calvitto.

VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, approvato
dalle Sezioni riunite con deliberazione n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000 e, in
particolare, l’art. 6, comma 1, lettera d);

VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo 16 dicembre 2020,

n. 20, con la quale è stata approvata la “Programmazione dei controlli e delle analisi
della Corte dei conti per l’anno 2021”;

VISTO l’art. 85, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla
legge 24 aprile 2020, n. 27, e successive modificazioni e integrazioni;

VISTO il decreto del Presidente della Corte dei conti 4 novembre 2020, n. 291, con il
quale sono stati confermati i criteri per la composizione delle Sezioni riunite in sede
di controllo fissati dal precedente decreto del Presidente della Corte dei conti 8
maggio 2020, n. 149, come stabilito dal citato art. 85, comma 6, del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 e successive
modificazioni e integrazioni;

UDITI, nell’adunanza del 3 maggio 2021 convocata in videoconferenza, i relatori

Cons. Stefania Petrucci, Cons. Giuseppina Mignemi, Cons. Sergio Gasparrini, Cons.
Elena Papa e Primo Ref. Marco Randolfi;

DELIBERA

di approvare il “Referto sul sistema universitario”, nel testo allegato;

I RELATORI IL PRESIDENTE
[Link] digitalmente Stefania Petrucci [Link] digitalmente Guido Carlino
[Link] digitalmente Giuseppina Mignemi
[Link] digitalmente Sergio Gasparrini
[Link] digitalmente Elena Papa
[Link] digitalmente Marco Randolfi

Depositato in segreteria il 25 maggio 2021

IL DIRIGENTE
[Link] digitalmente Maria Laura Iorio
Premessa
Con il presente referto la Corte dei conti riferisce sugli esiti dell’attività di
controllo svolta sul sistema universitario a distanza di dieci anni dall’entrata in vigore
della legge di riforma 30 dicembre 2010, n. 240 e fornisce un aggiornamento del referto
pubblicato nel 2017.
Il referto si innesta nel novero delle indagini programmate in una prospettiva
orientata a fornire un panorama sempre più vasto ed aggiornato sulla gestione delle
pubbliche amministrazioni e, sulla base di quanto stabilito dall’art. 5, comma 21, della
legge n. 537 del 1993, intende offrire al Parlamento un quadro conoscitivo degli attuali
profili finanziari e gestionali del sistema universitario in relazione alla raggiunta piena
operatività della riforma (che vede, ad oggi, sostanzialmente completati i processi
amministrativi e legislativi di attuazione).
La Corte intende, dunque, offrire un quadro complessivo degli aspetti finanziari
della gestione delle Università, coinvolte anche nei generali obiettivi di
razionalizzazione, contenimento e riqualificazione della spesa pubblica, privilegiando i
profili di ordine finanziario e contabile anche alla luce del processo di generale
armonizzazione contabile.
Cionondimeno, l’approfondimento condotto mira a verificare il consolidamento
degli effetti che la legge di riforma ha impresso sul sistema universitario ed il rilievo,
qualitativo più che quantitativo, della finanza universitaria nell’ambito della finanza
pubblica, in relazione alle esigenze di coordinamento, agli andamenti complessivi e agli
obiettivi programmatici fissati dal Governo e dal Parlamento.
In tale ottica, la presente relazione si sofferma sul grado di consolidamento dei
nuovi modelli di governance del sistema universitario e sul rispetto dei principi di natura
contabile, anche con riferimento allo stato di attuazione del bilancio unico e
l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale. Una particolare attenzione
viene, poi, riservata all’operatività del nuovo sistema di finanziamento orientato al
merito, agli equilibri di bilancio e alla promozione del diritto allo studio universitario.
L’analisi delle spese si sofferma, secondo la classificazione economica, su quelle
per il personale (con riferimento alle quali sono state messe in luce anche la consistenza,
le procedure di reclutamento e la sostenibilità finanziaria), sulle spese di funzionamento
e sulle spese di investimento (in particolare di edilizia universitaria).
Sono state, poi, esaminate le spese per l’attività di ricerca e quelle per la didattica,
nel cui ambito un approfondimento è stato dedicato agli interventi sull’offerta formativa,
nonché a quelli sull’attuazione del diritto allo studio. Ciascuno dei singoli temi oggetto
di approfondimento non ha potuto prescindere da alcune considerazioni e, laddove i dati
lo hanno consentito, anche da valutazioni relative agli effetti che la grave crisi
epidemiologica ancora in atto, stanno generando anche sul sistema universitario nel suo
complesso e sulla sua capacità di continuare ad assicurare una sempre più estesa e
qualificata offerta di formazione, in particolare nei confronti delle giovani generazioni.
 SINTESI E CONCLUSIONI

SINTESI E CONCLUSIONI

Introduzione
Il Referto sul sistema universitario si prefigge l’intento di esporre le risultanze di
una approfondita analisi sul sistema universitario nel suo complesso anche attraverso la
costruzione di un necessario collegamento con le evidenze rappresentate nel precedente
rapporto del 2017, redatto ad alcuni anni di distanza dal profondo mutamento introdotto
dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240.
Il sistema universitario italiano era stato caratterizzato, fino al termine degli anni
‘80, da un forte indirizzo centralista e da una scarsa autonomia degli atenei. In tale ambito
un ruolo centrale era in particolare attribuito al Ministero, con uno scarso potere
organizzativo assegnato alle autorità accademiche.
Questa impostazione ha conosciuto i primi parziali tentativi di modifica attraverso
alcuni processi di riorganizzazione ispirati alle esperienze effettuate in ambito europeo,
considerate capaci di favorire una migliore efficienza del sistema. Gli interventi si sono
concentrati sull’autonomia istituzionale delle Università, sulla valutazione della qualità
della ricerca e della didattica e sui meccanismi competitivi di finanziamento.
Tale processo ha subìto, tuttavia, rallentamenti a causa, da un lato, della conferma
per gli atenei del carattere di enti a finanza derivata, dall’altro, per la mancanza degli altri
due elementi del modello di governance adottato a livello europeo: valutazione e
competizione.
La necessità di introdurre una maggiore responsabilizzazione per i risultati
conseguiti e una nuova attenzione all’efficienza e alla economicità della gestione, era alla
base delle prime misure correttive, concentrate, in particolare, nel settore della didattica,
caratterizzata dal proliferare di corsi e sedi universitarie, del reclutamento del personale
accademico e della stessa governance degli atenei.
Nel solco di tali indirizzi si pone la legge 30 dicembre 2010, n. 240 con l’obiettivo
prioritario di promuovere meccanismi di efficientamento del sistema universitario anche
nell’ottica della sostenibilità economica e del merito.
Dopo un primo momento di verifica intervenuto con il referto del 2017, a distanza
cioè di circa sette anni dall’approvazione della legge di riforma, le Sezioni riunite in sede
di controllo della Corte dei conti si propongono di esaminare i risultati ottenuti in una fase
di consolidamento degli effetti e quindi in una condizione di piena attuazione dei
programmi riformatori che hanno ispirato il radicale intervento proposto dal legislatore
al termine del 2010.
In questa prospettiva, il referto, previsto dall’art. 5, comma 21, della legge n. 537
del 1993, si propone l’obiettivo di offrire al Parlamento un quadro conoscitivo degli
attuali profili finanziari e gestionali del sistema universitario in relazione alla operatività
della riforma.

CORTE DEI CONTI

3
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 L’emergenza sanitaria ancora in atto ha avuto ripercussioni anche sugli atenei e di
questo la Corte ha ritenuto necessario tenere conto andando a verificare non solo i profili
formali connessi alla legislazione ed alla normativa secondaria emanata per contrastarne
gli effetti anche in ambito universitario ma, soprattutto, per analizzare il forte impatto sui
sistemi di istruzione e formazione, in Italia, così come in tutto il mondo, provocando
cambiamenti di rilievo nel modo di apprendere, insegnare, comunicare e collaborare, in
seno alle comunità dell’istruzione e della formazione.
Gli aspetti scrutinati spaziano dalla governance delle Università, alla gestione del
sistema contabile, al finanziamento del sistema universitario e all’andamento delle
principali voci di spesa con particolare riguardo alla ricerca universitaria, alla nuova
disciplina del reclutamento ed, infine, agli interventi in materia di qualità ed efficienza
della offerta formativa e di tutela del diritto allo studio.

1. Confronti internazionali
Tra il 2009 e 2019, la quota di adulti di età compresa tra i 25 e i 34 anni con una
qualifica di istruzione terziaria è aumentata in tutti i Paesi dell’OCSE e nei Paesi partner,
raggiungendo nel 2019 rispettivamente il 45 ed il 28 per cento.
In Italia, nella stessa fascia di età, il 34 per cento delle donne ha una qualifica
terziaria rispetto al 22 per cento dei coetanei uomini; mentre, in media, nei Paesi
dell’OCSE, le quote sono del 51 per cento per le donne più giovani e del 39 per cento per
gli uomini più giovani.
In relazione all’incidenza in termini di occupazione il medesimo cluster registra,
nei Paesi dell’OCSE, un tasso di occupazione, nel 2019: del 61 per cento per coloro che
non possiedono un livello di istruzione secondaria superiore; del 78 per cento per chi ha
una qualifica secondaria superiore o post-secondaria non terziaria; dell’85 per cento in
casi di possesso di un livello d’istruzione terziaria. In Italia, le percentuali sono: del 53
per cento per un livello inferiore alla scuola secondaria superiore; del 64 per cento per i
diplomati della scuola secondaria superiore o post-secondaria non terziaria; del 68 per
cento per i laureati dell’istruzione terziaria.
In Italia, come anche in Austria, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca e Svezia,
chi consegue una laurea di primo livello (tasso di conseguimento: 31 per cento) ha
maggiori probabilità di iscriversi a un corso di laurea di secondo livello, rispetto ad altri
Paesi dell’OCSE.
Da un punto di vista retributivo, in Italia gli adulti con un’istruzione terziaria
guadagnano il 39 per cento in più degli adulti con un livello d’istruzione secondario
superiore ed il 57 per cento in più, in media, dei diversi Paesi dell’OCSE.
In Italia, nel 2019, la percentuale di persone di età compresa tra i 30 e i 34 anni con
un livello di istruzione terziaria si attesta al 27,6 per cento; una percentuale superiore

CORTE DEI CONTI

4 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 SINTESI E CONCLUSIONI

all’obiettivo nazionale di “Europa 2020”, pari al 26-27 per cento, ma ben al di sotto della
media UE (40,3 per cento).
I laureati in scienze, tecnologia, ingegneria e matematica (STEM) rappresentano il
24 per cento di tutti i laureati; una percentuale solo di poco inferiore alla media UE del
25,4 per cento. Con 19 punti percentuali, il divario di genere nelle discipline STEM è
notevolmente inferiore alla media UE, pari a 25 punti percentuali. La proporzione di
donne tra i laureati STEM è, infatti, superiore alla media UE in tutte le discipline, in
particolare ingegneria, dove le donne rappresentano il 32 per cento dei laureati totali (UE
28 per cento).

2. L’organizzazione del sistema universitario

L’analisi del modello organizzativo che, attualmente, caratterizza il sistema
universitario italiano, è stata approfondita anche alla luce delle più recenti innovazioni.
La vasta portata riformatrice che ha caratterizzato l’intervento di riforma del 2010 ha reso
imprescindibile una iniziale disamina sotto il profilo dei princìpi ispiratori, nonché degli
organi, monocratici e collegiali, che concorrono al governo delle Università e del nuovo
assetto organizzativo interno. Successivamente, si è proceduto ad esaminare lo stato di
attuazione del nuovo modello organizzativo, con i risultati che ha prodotto sia negli atenei
medio-piccoli, dove effettivamente la nuova riforma ha portato ad una semplificazione
dei modelli organizzativi, sia in quelli di maggiori dimensioni. In considerazione della
circostanza che l’esercizio delle attività formative, di ricerca e gestionali viene svolto
dalle Università anche attraverso il ricorso a forme di collaborazione mediante la
partecipazione in soggetti giuridici di natura privatistica, quali consorzi, associazioni,
fondazioni e società, si è affrontata una analisi del fenomeno relativo alla collaborazione
tra Università e altri enti, sia pubblici che privati. In tale contesto, un significativo,
ancorché succinto, approfondimento è rivolto allo stato di attuazione dei piani di
razionalizzazione delle partecipazioni che, nel periodo 2016-2020, ha mostrato una
riduzione complessiva del numero delle partecipazioni universitarie in altri enti (le quali
sono, nell’insieme, passate da 2.405 nel 2016 a 2.292 nel 2019, con una diminuzione del
4,70 per cento). Altro aspetto ritenuto rilevante e, quindi, suscettibile di specifico
approfondimento, è stato quello relativo all’analisi delle strutture dedicate al
trasferimento tecnologico (uffici per il trasferimento tecnologico e imprese spin off). Tali
organismi, che nascono dall’esigenza di favorire il trasferimento delle conoscenze dalle
Università ed enti pubblici di ricerca verso l’industria privata, per migliorare la
competitività dell’economia nazionale, hanno avuto il pregio di favorire ed incentivare la
produzione di ricerca applicata, cioè suscettibile di utilizzazione industriale, prodotta dal
sistema pubblico della ricerca, favorendo il suo trasferimento soprattutto presso le piccole
e medie imprese. Al riguardo, secondo i dati trasmessi dal Ministero, si è determinato un
notevole incremento della spesa per la protezione della proprietà intellettuale che, nel

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
quadriennio 2016-2019, è più che raddoppiata, come è quasi raddoppiato il numero dei
brevetti concessi riconducibili alle attività di ricerca delle Università italiane, rendendo
in questa maniera pienamente evidente, anche in chiave prospettica, il grande ruolo che
le strutture di trasferimento tecnologico possono svolgere nell’ammodernamento
tecnologico e nello sviluppo economico del Paese.

3. Il sistema contabile
L’analisi dell’andamento delle risorse finanziarie del sistema universitario nel
periodo 2016-2020 tiene conto dell’intervenuta modifica del sistema di classificazione
dei dati contabili (codificazione SIOPE) conseguente all’adozione del decreto del
Ministro dell’economia e delle finanze (MEF) del 5 settembre 2017, che ha trovato
attuazione a decorrere dall’esercizio 2018. Per il biennio 2016-2017, la classificazione
seguiva i criteri fissati dal decreto MEF del 14 novembre 2006. Nonostante il
disallineamento dovuto al citato mutamento dei criteri di classificazione, si è comunque
proceduto ad una comparazione in serie storica, al fine di rappresentare l’andamento delle
principali grandezze finanziarie ed economiche del sistema universitario.
L’esame dei dati ha consentito di rilevare il quadro complessivo delle entrate delle
Università statali, al netto delle partite di giro, sino al 2019 caratterizzate da un trend in
lieve ma costante crescita, mentre, nell’esercizio 2020, su cui ha particolarmente inciso
l’emergenza epidemiologica, si è assistito ad una contrazione dell’ammontare delle
entrate dovuta principalmente alla riduzione delle entrate da trasferimenti correnti ed
extratributarie.
L’applicazione del vigente sistema di contabilità economico-patrimoniale ha
consentito di ricostruire il quadro complessivo dei proventi operativi, secondo la
suddivisione prevista dal conto economico delle Università in proventi propri e contributi.
I proventi per la didattica, costituiti da tasse universitarie e contribuzioni degli
studenti, da quote di iscrizione a master universitari e da contributi per esami di Stato
superano, nell’arco temporale 2016-2019, la cifra di 1,8 miliardi per l’intero sistema
universitario, con una maggiore incidenza per le Università del Nord-ovest. Con uno
sguardo prospettico, è utile evidenziare che la decretazione d’urgenza emanata
nell’ambito dello stato di emergenza epidemiologica (decreto rilancio), ha disposto un
ampliamento del numero degli studenti che beneficiano dell’esonero, totale o parziale,
dal pagamento del contributo onnicomprensivo annuale (art. 236, comma 3) e che la legge
di bilancio 2021 (art. 1, comma 518, legge n. 178 del 2020) ha confermato tale
orientamento mediante un apposito incremento del fondo di finanziamento ordinario.
Appare prevedibile, pertanto, che l’obiettivo del legislatore di ridurre i proventi per la
didattica, mediante gli esoneri dai pagamenti, potrà trovare adeguata compensazione nei
maggiori trasferimenti statali.

CORTE DEI CONTI

6 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 SINTESI E CONCLUSIONI

I “proventi da ricerche commissionate e trasferimento tecnologico” che

racchiudono gli introiti derivanti dalle attività di ricerca e di consulenza svolte dalle
Università, raggiungono un discreto incremento negli esercizi considerati, passando da
circa 256 milioni di euro del 2016 a 307 milioni del 2019, con le Università del Sud e
delle Isole che presentano dati inferiori rispetto alle altre aree geografiche.
Anche i “proventi da ricerche con finanziamenti competitivi”, relativi a
finanziamenti derivanti dalla partecipazione con esito positivo a bandi competitivi
promossi da enti nazionali (enti territoriali, enti di ricerca e amministrazioni centrali),
internazionali (progetti finanziati dall’Unione europea) o privati, registrano un
incremento nel medesimo periodo passando da 512 milioni del 2016 a 598 milioni del
2019. La voce del conto economico afferente ai proventi comprende, inoltre, tutte le
fattispecie di contribuzioni erogate al sistema universitario, ove la quota più rilevante
attiene ai trasferimenti di provenienza statale.
Con riguardo all’attività di programmazione triennale, sulla base della quale gli
atenei sono sottoposti a monitoraggio e valutazione dei risultati perseguiti attraverso
specifici indicatori per l’assegnazione di una quota premiale di risorse, il Ministero
dell’università e della ricerca, con il decreto n. 435 del 2020, ha preso atto di non poter
procedere alla valutazione dei programmi presentati a causa della pandemia in corso ed
ha garantito massima flessibilità in favore degli atenei nell’attuazione o nella
rimodulazione dei programmi presentati.
Con riguardo ai trasferimenti alle Università statali, tra le iniziative volte a
fronteggiare la grave situazione epidemiologica in corso, va segnalato il contributo di 3
milioni di euro, previsto per i collegi universitari, per l’attuazione di misure straordinarie
ed iniziative a sostegno della ricerca e della didattica a distanza, nonché il contributo di
75 milioni di euro previsto nell’ambito del fondo di finanziamento ordinario.
Il Fondo per il finanziamento ordinario delle Università (FFO), istituito dall’art. 5,
comma 1, lett. a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537, rappresenta la quota più
significativa a carico del bilancio statale ed è volto ad assicurare la sostenibilità dei bilanci
degli atenei; è determinato dal Ministro dell’università e della ricerca (MUR) secondo
criteri e modalità di attribuzione fondati sulla quota base e costo standard per studente, su
una quota premiale che tiene conto dei risultati della didattica e della ricerca, nonché su
interventi di natura perequativa. L’andamento del Fondo di finanziamento ordinario nel
quinquennio 2016-2020 evidenzia un progressivo incremento delle risorse che passano
da poco meno di 7 miliardi nel 2016 a quasi 7,9 miliardi nell’anno 2020, anno nel quale
una parte dell’incremento è riferibile agli stanziamenti aggiuntivi necessari a fronteggiare
l’emergenza sanitaria da Covid-19.
Infine, le spese delle Università statali, al netto delle partite di giro, raggiungono
nel 2020 circa 12 miliardi di euro, evidenziando una diminuzione rispetto ai 12,41
miliardi del precedente esercizio e comunque un valore in linea con il dato dell’esercizio

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
2018 (11,97 miliardi), mentre, negli esercizi 2016 e 2017, si erano registrati valori
inferiori e rispettivamente di 11,77 e 11,66 miliardi.

4. Il personale delle Università

Il capitale umano e le sue politiche di gestione presuppongono un’organizzazione
coerente con l’andamento degli studenti immatricolati ed in corso, nonché con
l’evoluzione della domanda di formazione universitaria e dei conseguenti sbocchi nel
mercato del lavoro. In particolare, la riforma del 2010 ha posto condizioni molto puntuali
che incidono sulla programmazione del reclutamento con l’evidente finalità di modellare
la composizione delle risorse umane secondo criteri di tendenziale proporzionalità tra
livelli e le funzioni svolte dal personale docente.
Si è cercato, inoltre, di favorire lo scambio e la circolazione dei docenti con quote
di assunzione dedicate esclusivamente a personale esterno e sono state identificate
soluzioni mirate a risolvere le anomale concentrazioni di personale docente in attesa, non
di rado da lungo tempo, di essere inquadrato nel ruolo dei professori associati. Infine, con
l’evidente finalità di rispettare delle proporzioni fisiologiche nella distribuzione delle
carriere dei professori, è stato imposto l’obbligo di non utilizzare più di metà delle risorse
equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo, per la
chiamata di professori di prima e seconda fascia, di professori di seconda fascia e
ricercatori a tempo indeterminato, in servizio presso l’ateneo, che abbiano conseguito
l’abilitazione scientifica nazionale.
La particolare articolazione del meccanismo introdotto dalla legge di riforma si è,
tuttavia, andato ad intersecare con le disposizioni varate dalle leggi di stabilità dal 2014
al 2016 che hanno contenuto il turn over entro limiti inizialmente molto ristretti e via via
meno stringenti (si è passati progressivamente dal 20 all’80 per cento del personale
cessato). Dal 2018 tali limitazioni sono venute meno.
Nella prospettiva di conciliare l’esigenza di puntellare gli effetti in termini di spesa
della gestione del personale con l’attribuzione di margini, seppur modesti, di autonoma
determinazione degli atenei, gioca un ruolo centrale la definizione dei cosiddetti “punti
organico”, annualmente assegnati dal MUR in quota base calcolata sulle cessazioni
dell’anno precedente, cui si aggiungono punti organico ulteriori o premiali corrispondenti
al risultato di un calcolo che “misura” la virtuosità di ciascun ateneo.
Passando ad esaminare le modalità di reclutamento dei professori e dei ricercatori
universitari, si è giunti attualmente alla quarta tornata dall’entrata in vigore della riforma
che, tuttavia, non si è potuta concludere a causa dell’emergenza epidemiologica in atto.
Una analisi condotta dall’ANVUR sugli esiti dell’Abilitazione Scientifica
Nazionale relativi ai primi quattro quadrimestri della tornata 2016-18 ne ha evidenziato
l’andamento in relazione al numero delle domande presentate e dei candidati. I dati

CORTE DEI CONTI

8 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 SINTESI E CONCLUSIONI

mostrano che a fronte di 28.9541 domande (di cui 10.054 per professore di prima fascia e
18.900 per professore di seconda fascia) sono state attribuite 16.379 abilitazioni, pari al
56 per cento del totale (60,2 per cento per i professori di prima fascia e 54,6 per cento per
i professori di seconda fascia).
Nel 2019, nell’ambito delle chiamate ai sensi della legge n. 240/2010, per il Centro,
l’università “La Sapienza” di Roma è quella che ha reclutato il maggior numero di
professori (456), seguita da quella di Bologna (283) per il Nord-est, da quella di Torino
(205) per il Nord-ovest, e da quella di Palermo (166) per il Sud e le Isole. Anche per la
chiamata di studiosi, si confermano ai primi posti l’università “La Sapienza” (101) e
quella di Bologna (95).
Dall’analisi dei dati emerge una crescita delle chiamate degli studiosi, in possesso
dell’abilitazione scientifica, ma non affiliati alle Università; chiamate volte, nelle
intenzioni del legislatore, a consentire una maggiore apertura delle carriere universitarie
a ricercatori che abbiano maturato significativi risultati scientifici in altre istituzioni.
Più numerose risultano le chiamate dei ricercatori a tempo indeterminato e dei
professori di seconda fascia in possesso dell’abilitazione (che assorbono il 76 per cento
delle chiamate 2016-2019) nel cui ambito, tuttavia, l’estensione ai docenti e ai ricercatori
in servizio nell’ateneo della procedura agevolata dettata per i ricercatori di categoria b)
ha, in parte, attenuato il peso delle procedure selettive, poste a base della nuova disciplina
del reclutamento. Tali figure, infatti, hanno la possibilità automatica, nell’ambito delle
risorse disponibili, al termine dei 3 anni, di passaggio a professore associato, previo
conseguimento dell’Abilitazione Scientifica Nazionale e previa valutazione del singolo
dipartimento.
Riguardo al rispetto del vincolo posto per favorire l’interscambio culturale (art. 18,
comma 4, della legge n. 240/2010), il numero delle chiamate relative al personale in
servizio presso la stessa Università che bandisce il posto (pari all’89 per cento degli
assunti) appare rilevante e non sembra garantire l’obiettivo perseguito dal legislatore. Con
ogni probabilità, la criticità riscontrata è conseguente al sistema dei “punti organico” che
tende a privilegiare le chiamate del personale già strutturato nell’ateneo (in quanto
suscettibili di assorbire una quota minore dei punti organico e, quindi, di risorse).
Il reclutamento dei ricercatori a tempo determinato, avvenuto sulla base della
disciplina introdotta dalla legge n. 240/2010, è stato caratterizzato dalla notevole
estensione temporale del periodo di permanenza del personale ricercatore in condizioni
di incertezza rispetto alle prospettive di inserimento stabile nella carriera universitaria.
Accanto al personale docente di ruolo e ai ricercatori a tempo determinato, il
sistema universitario utilizza ulteriore personale al fine di integrare le attività didattiche,
soprattutto nelle aree in cui si registrano maggiori uscite di docenti, in particolare di
ricercatori, per pensionamenti o promozioni.

1 Nel 2012 avevano presentato domanda 26.943 candidati.

CORTE DEI CONTI

9
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 La quota più consistente di tale personale, sia pure in forte diminuzione, è assorbita
dai docenti a contratto che dovrebbero costituire un’eccezione all’interno del sistema
universitario, ma che rappresentano, invece, uno strumento, spesso necessario, per coprire
l’intera offerta formativa programmata dagli atenei.

5. Gli interventi per la didattica e la qualità dell’offerta formativa

Il sistema universitario italiano, nell’anno accademico 2019/2020, risulta composto
da 98 Università di cui 67 statali, che comprendono 3 Scuole Superiori e 3 Istituti di alta
formazione, nonché 31 Università non statali, di cui 11 telematiche. Gli atenei statali
localizzati al Nord sono 24, 19 sono al Centro e 24 al Sud-Isole. Quanto alla dimensione
degli atenei in relazione al numero degli studenti iscritti, sono 13 gli atenei con un numero
di iscritti inferiore a 10.000, 17 quelli con numero di iscritti da 10.000 a 19.999, 14 con
numero di iscritti da 20.000 a 29.999, 11 con numero di iscritti da 30.000 a 59.999, 6 con
oltre 60.000 iscritti. Si contano 4.866 corsi attivi nell’anno accademico 2019/2020, con
leggero ma costante aumento rispetto all’a.a. 2016/2017, in cui erano 4.575. L’aumento
si registra soprattutto nei corsi di II livello in tutte le aree geografiche.
Con riguardo alla modalità di erogazione didattica, i corsi di studio possono essere
erogati in quattro distinte modalità, che richiedono scelte ordinamentali, procedure di
assicurazione della qualità e approvazioni da parte dell’Agenzia Nazionale di valutazione
del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) e del Consiglio Universitario
Nazionale (CUN). Le tipologie di erogazione previste dalla normativa sono:
“convenzionale”, “mista”, “prevalentemente a distanza” e “a distanza”.
Nel quadriennio considerato, nelle Università statali, risulta in netta crescita il
numero degli studenti iscritti ai corsi di laurea con modalità mista; diversamente nelle
Università non statali crescono gli studenti iscritti ai corsi di laurea con modalità a
distanza, invero nel 2019 raggiungono un numero quasi pari agli studenti iscritti ai corsi
di laurea in modalità convenzionale. In considerazione del fatto che l’emergenza sanitaria
da Covid-19 ha determinato l’erogazione da parte delle Università dei servizi di didattica
a distanza, l’ANVUR ha avviato, nel dicembre 2020, una rilevazione ad hoc.
La percentuale degli studenti laureati entro la durata del corso di laurea (Laurea,
Laurea magistrale e Laurea magistrale a ciclo unico) che hanno acquisito almeno 12
crediti formativi universitari (CFU) all’estero sul totale dei laureati risulta essere ancora
molto bassa, attestandosi al 12 per cento negli atenei statali, nell’anno accademico
2019/2020, sebbene si riconosca un modesto incremento nel quadriennio 2016-2019 in
esame. Nelle Università non statali, invece, per lo stesso anno accademico, la percentuale
si attesta al 13 per cento, tuttavia, il trend risulta in diminuzione.
I corsi professionalizzanti attivati, che risultavano pari a 14 nell’a.a. 2018/2019,
diventano 30 nell’a.a. 2020/2021. La distribuzione geografica degli stessi mostra una
quota maggiore negli atenei del Mezzogiorno pari al 40 per cento, rispetto agli atenei del

CORTE DEI CONTI

10 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 SINTESI E CONCLUSIONI

Centro in cui il numero dei corsi professionalizzanti è pari al 27 per cento, mentre
rappresentano il 33 per cento al Nord. Con riferimento al numero degli immatricolati si
nota una elevata crescita degli stessi che passano da 257 nell’anno accademico
2018/2019, a 422 nell’anno accademico 2019/2020 e a 466 nell’anno accademico
2020/2021.
Periodicamente, l’ANVUR predispone un piano delle procedure di accreditamento
individuando gli atenei oggetto di visita, escludendo quegli atenei in cui si sia verificato
un recente cambio della governance o in cui si verifichino riorganizzazioni. Il calendario
delle visite di Accreditamento Periodico per il primo semestre 2021 è stato ridefinito con
delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 214 del 28 ottobre 2020, in relazione ai
provvedimenti normativi in materia di contenimento e gestione dell’emergenza
epidemiologica da Covid-19, che non hanno permesso le visite programmate nel primo
trimestre dell’anno accademico 2020/2021. Per l’anno 2019, per il regolare svolgimento
delle attività istituzionali, con particolare riferimento alle attività di accreditamento
periodico ed iniziale delle sedi universitarie e dei corsi di studio, nonché delle strutture e
dei corsi AFAM, l’Agenzia ha attivato circa 230 contratti di esperto della valutazione.
L’evoluzione tecnologica in atto nel campo dell’istruzione terziaria, e lo spazio
lasciato al sistema della didattica a distanza, conseguenti al fenomeno pandemico 2020-
2021, rendono di particolare interesse soluzioni già esistenti nell’ordinamento ed
utilizzate fino ad oggi in modo residuale. Si tratta delle Università costituite fin dall’inizio
in forma telematica, caratterizzate per l’utilizzo delle modalità e-learning, presenti
attualmente nel sistema universitario italiano in numero di 11, pari a circa un terzo delle
Università non statali, del cui gruppo fanno parte. Alla valutazione dopo il primo
quinquennio di attività, per gli esercizi 2016, 2017 e 2019, hanno avuto titolo a ricevere
contributi pubblici solo le Università con giudizio di accreditamento periodico positivo
(“soddisfacente”). Solo per l’anno 2018 sono state ammesse a contributo anche le
Università non statali con giudizio condizionato.

6. Gli interventi per il diritto allo studio

Il tema del diritto allo studio in ambito universitario ha reso necessaria una prima
ricognizione dedicata al quadro normativo di riferimento, sia costituzionale che di rango
primario, con un particolare approfondimento dedicato alla normativa di principio in
materia di diritto allo studio e valorizzazione dei collegi universitari legalmente
riconosciuti, come risultante a seguito dell’entrata in vigore del [Link]. 29 marzo 2012, n.
68 e nelle more dell’emanazione del decreto interministeriale di definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni previste (LEP), stabilito dal citato decreto n. 68/2012. Con
riguardo ai profili attuativi osservati sul tema delle borse di studio emerge, nel periodo
2016-2019, un significativo aumento delle risorse a disposizione, con la conseguenza di
ridurre significativamente la percentuale di studenti insoddisfatti per carenza di risorse

CORTE DEI CONTI

11
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
(appena il 3 per cento alla fine del periodo considerato). Relativamente al prestito d’onore
e al prestito d’onore aggiuntivo alla borsa di studio, si deve poi riscontrare la mancata
emissione del decreto interministeriale previsto dal decreto 68/2012. Più rilevanti, invece,
sono risultate le iniziative riguardanti l’esonero, totale o parziale, dalla contribuzione,
sviluppatesi tramite le forme previste dal decreto n. 68/2012, nonché dando attuazione, a
partire dall’anno accademico 2017/18, alla “No Tax Area” prevista dalla legge n.
232/2016. A partire dall’anno 2017, si è dato altresì ulteriore impulso agli incentivi per le
iscrizioni ai particolari corsi di studio previsti dal d.l. 15 maggio 2003, n. 105 (convertito
dalla legge n. 170/2003). L’effetto di tutte le citate misure è stato quello di aumentare la
platea dei soggetti, totalmente o parzialmente, esonerati. Oggetto di indagine sono stati
altresì i servizi abitativi (collegi e residenze universitarie) posti a disposizione degli
studenti più meritevoli. Al riguardo, va evidenziato che gli studenti ammessi ai servizi
abitativi, pur rappresentando una comunità piuttosto variegata, al termine del ciclo di
studi trovano prontamente collocazione nel mondo del lavoro: a distanza di un anno dalla
laurea, il tasso di occupazione dei frequentanti i collegi e le residenze universitarie è pari
al 97,5 per cento, contro la media nazionale dei neolaureati che si ferma al 50,9 per cento.
Una breve analisi viene altresì rivolta ad istituti volti a riconoscere il merito studentesco:
al riguardo, si evidenzia il mancato avvio del Fondo per il merito (le cui risorse sono state
acquisite al FIS), mentre, relativamente alle borse di mobilità per gli studenti meritevoli
previste dall’art. 59 del d.l. n. 69/2013 (convertito dalla legge n. 98/2013), si dà conto del
completamento nel 2018 dell’iter di assegnazione dei fondi agli atenei e della somma
residua pari ad euro 1.346.372,50 dovuta al mancato mantenimento da parte della platea
degli studenti assegnatari dei requisiti di merito richiesti. Relativamente alla
valorizzazione delle esperienze interuniversitarie da parte degli studenti, anche in
collegamento con l’obiettivo n. 4 dell’Agenda 2030 che è volto a promuovere una
istruzione di qualità, il Ministero ha ampiamente relazionato circa il programma UE
ERASMUS+ con cui si è realizzato, in particolare, l’obiettivo di promuovere
l’apprendimento delle lingue e della diversità linguistica, unitamente al miglioramento
delle competenze e skills richieste dal mondo del lavoro, favorendo anche l’equità e
l’inclusione di studenti provenienti da ambienti svantaggiati e con minori risorse
economiche. Infine, un focus specifico è dedicato alle attività di orientamento (in
collaborazione con gli Istituti di istruzione di secondo grado), e di tutorato (demandate
all’autonomia degli atenei), con cui si è voluto, nel complesso, favorire l’orientamento
alle iscrizioni, l’equilibrio di genere, la riduzione dei tassi di abbandono, con un paragrafo
finale dedicato all’Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario in merito
all’attuazione del diritto allo studio, la cui piena operatività è strettamente legata al fatto
che si predisponga e regolamenti quel sistema di strumenti e servizi per il successo
formativo previsto dalla normativa, dando, in particolare, attuazione alle previsioni del
[Link]. n. 68/2012 sull’importo minimo della borsa di studio e sui requisiti di eleggibilità
per l’accesso ai LEP.

CORTE DEI CONTI

12 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 SINTESI E CONCLUSIONI

7. Profili della ricerca universitaria

L’attività di ricerca delle Università nell’arco temporale 2016-2019 si colloca nella
fase di attuazione del Programma nazionale della ricerca 2015-2020 fondato sugli
obiettivi europei di Horizon 2020. In particolare, il PNR ha individuato sei obiettivi
strategici della ricerca per il raggiungimento del target europeo per il nostro Paese al
2020: capitale umano, internazionalizzazione, infrastrutture di ricerca, cooperazione
pubblico-privato, Mezzogiorno, efficienza e qualità della spesa pubblica.
Come emerge dal Country Report 2020 della Commissione europea, rispetto alle
politiche ed agli investimenti per la ricerca e l’innovazione, l’Italia ha compiuto progressi
limitati non raggiungendo l’obiettivo, stabilito nel PNR, di portare la spesa per ricerca e
sviluppo (R&S) all’1,53 per cento del Pil, concordato nell’ambito della strategia Europa
2020: infatti, nonostante il trend in lento aumento dal 2008, l’Italia si posiziona al livello
dell’1,41 per cento. L’investimento complessivo in ricerca e innovazione rimane
largamente sotto la media europea (il finanziamento alle attività R&S del settore pubblico
e di quello privato nel 2019 è stato pari, rispettivamente, al 60,8 per cento e al 58,3 per
cento della media Europea per lo stesso anno).
In particolare, la spesa complessiva per ricerca e sviluppo intra-muros, e cioè la
spesa sostenuta da imprese, istituzioni pubbliche, istituzioni private non profit e
università, nel 2018, secondo dati Istat, ammonta complessivamente a 25,2 miliardi ed è
cresciuta del 6 per cento rispetto al 2017, con un’incidenza dello 0,06 punti percentuali
sul Pil.
Oltre il 50 per cento della spesa complessiva per ricerca e sviluppo è sostenuta dal
settore privato (imprese e non profit). In questo quadro, l’Istat registra la crescita di spesa
delle imprese e delle istituzioni pubbliche in un valore percentuale rispetto all’anno
precedente pari a oltre il 7 per cento. In questo ambito l’aumento di spesa delle Università
è pari al 2,6 per cento.
Per il 2019 i dati preliminari forniti dall’Istat segnalano comunque un aumento,
rispetto al 2018, della spesa complessiva in R&S delle imprese, del settore pubblico e del
non profit. Piu specificamente, la spesa cresce del 7,6 per cento per il non profit, del 4,3
per cento per le istituzioni pubbliche e dell’1,9 per cento per le imprese.
L’effetto dell’emergenza pandemica si riverbera sui dati preliminari sul 2020.
Infatti, le previsioni fornite da imprese e istituzioni per l’anno indicano un brusco calo
della spesa in R&S intra-muros. La diminuzione riguarda prevalentemente le imprese (-
4,7 per cento rispetto al 2019, -2,9 per cento rispetto al 2018). Solo la spesa delle
istituzioni pubbliche sembra crescere del 3 per cento, mentre rimane stabile quella delle
private no profit.

CORTE DEI CONTI

13
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
Conclusioni
A fronte di una iniziale lentezza con la quale è stata data attuazione alla riforma del
2010 ed, in particolare, agli aspetti che riguardano i profili organizzativi del nuovo assetto
universitario, si registra ad oggi un discreto consolidamento dei cardini del sistema ed il
radicale mutamento di paradigma contenuto nell’originario progetto riformatore ha
prodotto una serie di effetti sui quali la Corte ha concentrato la propria analisi mettendo
in evidenza sia i passi in avanti compiuti ma anche alcune criticità ancora presenti.
Rispetto, ad esempio, all’intento di una razionalizzazione dei Dipartimenti,
valorizzati dalla riforma anche con competenze nella didattica, emerge che il loro numero
post-riforma resta maggiore a quello delle previgenti Facoltà. Ciò è dovuto alle decisioni
assunte dagli atenei di grandi dimensioni, ove è stato previsto un elevato numero di
Dipartimenti a differenza di quanto osservato in quelli di piccola dimensione, dove la
riforma ha trovato una compiuta realizzazione tramite la trasformazione delle Facoltà in
Dipartimenti ovvero tramite la costituzione di nuove strutture organizzative intermedie di
dimensione e numero simili alle preesistenti Facoltà.
Nell’ambito della collaborazione tra università e settore produttivo privato, appare
positivo il ruolo svolto dalle strutture dedicate al trasferimento tecnologico (uffici per il
trasferimento tecnologico e imprese spin off) che hanno visto un notevole incremento
della spesa per la protezione della proprietà intellettuale più che raddoppiata nel
quadriennio 2016-2019, come è quasi raddoppiato il numero dei brevetti concessi
riconducibile alle attività di ricerca delle università italiane, rendendo evidente il ruolo
che le strutture di trasferimento tecnologico possono svolgere nell’ammodernamento e
nello sviluppo economico del Paese.
Alla luce di tali considerazioni, le prospettive che possono aprirsi sul sistema
universitario presuppongono, in primo luogo, un’opera di aggiornamento e
completamento dell’attuale normativa considerato l’elevato livello raggiunto dalle tasse
universitarie, un’accelerazione richiede, in particolare, l’attuazione della disciplina del
diritto allo studio, prevista dal [Link]. n. 68 del 2012 atteso che, in applicazione del citato
atto normativo, è stata soltanto avviata la definizione dei requisiti di eleggibilità, mentre
non sono stati ancora definiti i livelli essenziali delle prestazioni (LEP).
Invero, proprio gli aspetti ancora inattuati in materia di definizione dei LEP, del
Fondo per il merito, del prestito d’onore e del prestito d’onore aggiuntivo alla borsa di
studio, nonché la mancata entrata a regime dell’Osservatorio nazionale per il diritto allo
studio universitario, inducono ad avviare una riflessione sugli strumenti per
l’incentivazione del diritto allo studio e la valorizzazione del merito studentesco che possa
portare non solo ad un ampliamento della platea degli studenti beneficiari (come si è
finora verificato per le borse di studio), ma anche ad una valorizzazione qualitativa degli
studenti ammessi ai benefici (in grado di riconoscere il merito studentesco e favorire il
più ampio inserimento dei laureati nel mondo del lavoro).

CORTE DEI CONTI

14 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 SINTESI E CONCLUSIONI

In questo quadro, accanto alle verifiche svolte dal MUR sulle politiche di
reclutamento ed alle valutazioni in materia di didattica e ricerca affidate agli organi a ciò
deputati, un ruolo non secondario, sotto il profilo del controllo più squisitamente
finanziario-contabile, risulta quello affidato dalla legge alla Corte dei conti anche
attraverso le sue articolazioni regionali.
In tale ambito, la Corte, giovandosi della propria struttura a rete diffusa su tutto il
territorio nazionale, continuerà a monitorare sistematicamente la gestione finanziaria e
contabile degli atenei, a raccogliere in un quadro di insieme le differenti modalità di
attuazione della legge di riforma e ad evidenziare le eventuali criticità e le best practices
in modo da offrire al Parlamento, in una visione unitaria, lo stato di attuazione e
l’evoluzione del sistema universitario ed eventualmente a formulare possibili proposte di
riforma.

CORTE DEI CONTI

15
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 CONSIDERAZIONI GENERALI

CAPITOLO PRIMO

CONSIDERAZIONI GENERALI

1.1. L’area OCSE - 1.1.1. Rapporti OCSE del 2018 – 1.1.2. Rapporti OCSE del 2019
- 1.1.3. Rapporti OCSE del 2020 - 1.2. L’area dell’Unione Europea - 1.3.
L’evoluzione della disciplina del settore dell’istruzione universitaria - 1.3.1.
L’evoluzione della disciplina europea - 1.3.2. L’evoluzione della normativa italiana -
[Link]. L’evoluzione normativa fino al 2017 - [Link]. L’evoluzione normativa da
fine 2017 - [Link]. L’incidenza dell’emergenza epidemiologica sull’assetto
normativo

Considerazioni generali
Il sistema universitario è estremamente sensibile agli effetti della globalizzazione
e, contemporaneamente, presenta una spiccata attitudine ad influenzarla.
Per tale ragione, prima di approfondirne le dinamiche nazionali, si impone una
sintetica contestualizzazione del sistema universitario italiano nel quadro sovranazionale.
In questa prospettiva, utili elementi di comprensione possono essere tratti, in ordine
di grandezza geografica decrescente, dagli approfondimenti riferibili alla macroarea
OCSE-Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico e da quelli riferibili
al bacino dell’Unione europea.

1.1. L’area OCSE

L’OCSE-Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, dal 2018
al 2020, ha pubblicato rapporti2, nei quali sono reperibili elementi di conoscenza per

2 OECD anno 2018: OECD (2018), Education at a Glance 2018 - OECD Indicators, OECD Publishing, Paris,
[Link] OECD (2018), Education at a Glance 2018 - OECD Indicators (Summary in
Italian), OECD Publishing, Paris, [Link] OECD (2018), “Italia”, in Education at a
Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, [Link]
OECD anno 2019: OECD (2019), Education at a Glance 2019 - OECD indicators, OECD Publishing, Paris,
[Link] OECD (2019), Education at a Glance 2019 - OECD Indicators (Summary in
Italian), OECD Publishing, Paris, [Link] OECD (2019), Education at a Glance 2019 -
OECD Indicators (Summary in Italian), OECD Publishing, Paris, [Link]
OECD anno 2020: OECD (2020), Education at a Glance 2020 - OECD Indicators, OECD Publishing, Paris,
[Link] OECD (2020), “Italia”, in Education at a Glance 2020: OECD Indicators,
OECD Publishing, Paris, [Link] OECD (2020), The impact of Covid 19 on education,

CORTE DEI CONTI

17
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
comprendere lo stato dell’istruzione terziaria italiana nel contesto internazionale, pur con
i limiti derivati dalla difficoltosa comparabilità di realtà significativamente diverse.

1.1.1. Rapporti OCSE del 2018

Dai Rapporti OCSE del 2018, relativi all’anno 2017, per quanto qui di rilievo, si
evince che, nonostante il rilevante innalzamento del livello d’istruzione nel corso
dell’ultimo decennio, le persone provenienti da famiglie con un livello di istruzione più
basso hanno minori probabilità di frequentare programmi educativi destinati alla prima
infanzia, di completare un percorso di studi nella scuola secondaria superiore e di
accedere a livelli d’istruzione superiori, rispetto alle persone che hanno almeno un
genitore laureato.
In particolare, in tutti i Paesi dell’OCSE che hanno dati disponibili, i giovani adulti
di età compresa tra i 18 e i 24 anni hanno più probabilità di accedere all’istruzione
terziaria, se i loro genitori hanno un livello d’istruzione terziaria.
In Italia, solo il 18 per cento della popolazione femminile di età compresa tra 18 e
24 anni e il 17 per cento della popolazione maschile della stessa classe di età hanno
almeno un genitore con un livello d’istruzione terziaria3.
Secondo gli ultimi dati disponibili, risalenti al 2012, la mobilità intergenerazionale
rispetto al livello d’istruzione raggiunto è relativamente bassa: solo il 9 per cento dei 25-
64enni, i cui genitori non hanno raggiunto il livello d’istruzione secondaria superiore, ha
completato gli studi a livello terziario, rispetto alla media OCSE del 21 per cento.
La percentuale sale al 59 per cento, tra coloro con almeno un genitore con
un’istruzione secondaria superiore (media OCSE del 42 per cento) e all’87 per cento, tra
coloro con almeno un genitore laureato (media OCSE del 68 per cento).
Inoltre, l’81 per cento degli adulti con genitori senza un livello d’istruzione
secondaria superiore ha terminato gli studi allo stesso livello di istruzione (media OCSE
del 37 per cento). Pertanto, solo il 19 per cento è riuscito a raggiungere un livello
d’istruzione più elevato rispetto ai propri genitori.
Nei Paesi dell’OCSE con dati disponibili, i giovani di età compresa tra 18 e 24 anni,
i cui genitori non hanno raggiunto un livello d’istruzione terziaria, rappresentano il 47 per
cento dei neoiscritti alla laurea di primo livello, a un corso di laurea magistrale o a
programmi equivalenti di studio, sebbene rappresentino il 65 per cento della popolazione
di questa fascia di età.
Appaiono, poi, significativi i dati relativi al rapporto tra livelli di istruzione e NEET
- Not in education, employment or training: le persone inattive, che non hanno un

insights education at a glance 2020, OECD Publishing, Paris, [Link]

[Link].
3
OECD (2018), “Italia”, in Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris,
[Link]

CORTE DEI CONTI

18 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

impiego, non seguono percorsi di istruzione e, a differenza dei disoccupati, non sono alla
ricerca di un lavoro.
Nel 2017, sia nei Paesi OCSE che in Italia, i tassi di inattività sono risultati più alti
per le donne rispetto agli uomini, ma il divario di genere è inferiore per gli adulti più
giovani e con livelli d’istruzione più elevati.
In particolare, in Italia, il 30 per cento dei giovani 20-24enni era senza lavoro, non
studiava e non frequentava nessun corso di formazione, rispetto a una media del 16 per
cento nei Paesi dell’area OCSE. Questa quota varia solo leggermente in base al genere,
attestandosi al 31 per cento per gli uomini ed al 29 per cento per le donne.
La quota di NEET è più elevata per i giovani di età compresa tra 25 e 29
raggiungendo il 34 per cento complessivo, il 28 per cento tra gli uomini e il 40 per cento
tra le donne, la quinta percentuale più elevata tra i Paesi dell’area OCSE.
Anche nell’insieme dei Paesi dell’OCSE, il tasso di inattività è più elevato per le
donne; peraltro, in Italia, questo divario di genere è di poco più ampio, anche se
diminuisce al crescere del livello d’istruzione raggiunto.
Nel 2017, il 17 per cento della popolazione femminile italiana con un’istruzione
terziaria era inattivo, 7 punti percentuali in più rispetto agli uomini, e un simile divario è
osservabile a livello OCSE.
Il divario era di 20 punti percentuali per le donne con titolo di studio secondario
superiore o post-secondario non terziario e di 34 punti percentuali per le donne senza
titolo di studio secondario superiore.
All’opposto, tra i giovani adulti di età compresa tra 25 e 34 anni, il divario di genere
è molto inferiore per le laureate più giovani, solo 2 punti percentuali, ma ancora persiste
per le giovani donne che non hanno una laurea: 33 punti percentuali per le donne senza
titolo di studio secondario superiore e 19 punti percentuali per le donne con un titolo
secondario superiore o post-secondario non terziario.
Tra le diverse regioni italiane si osserva una grande differenza nella quota dei NEET
(età compresa tra i 15 e i 29 anni), che varia dal 12 per cento al 38 per cento.
In media, la percentuale di giovani NEET nelle regioni del Nord Italia non supera
di molto il 13 per cento, che corrisponde alla media dei Paesi dell’area OCSE in questa
fascia di età.
Nel dettaglio, è pari al 15 per cento nel Nord Ovest, al 18 per cento nel Nord Est, al
19 per cento nel Centro, al 31 per cento nel Sud e al 32 per cento nelle isole.
Come per la maggior parte dei Paesi dell’OCSE, in Italia il conseguimento di un
titolo di istruzione terziaria è più elevato per le donne rispetto agli uomini: nel 2017, il 20
per cento degli uomini e il 33 per cento delle donne della fascia di età compresa tra 25 e
34 anni aveva conseguito una laurea, rispetto alle medie OCSE del 38 per cento per gli
uomini e del 50 per cento per le donne.
Il divario è simile tra i neolaureati: in base a dati del 2016, in Italia, si prevede che
il 25 per cento degli uomini che non hanno ancora compiuto 30 anni e il 37 per cento

CORTE DEI CONTI

19
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
delle donne conseguiranno almeno un diploma di studio terziario nell’arco della propria
vita.
Nonostante l’aumento della percentuale di giovani con un titolo di istruzione
terziaria, persistono difficoltà ad entrare nel mercato del lavoro.
In Italia, la quota dei giovani adulti (25-34enni) con una laurea è aumentata
costantemente durante l’ultimo decennio, passando dal 19 per cento nel 2007 al 27 per
cento nel 2017, ma resta comunque inferiore rispetto agli altri Paesi dell’OCSE.
Il profilo degli studenti che accedono al sistema di istruzione terziaria, in Italia, è
simile ai profili degli altri Paesi: un maggior numero di donne rispetto agli uomini
partecipano all’istruzione terziaria (il 55 per cento nel 2016, rispetto a una media OCSE
del 54 per cento) e l’età media d’iscrizione è di 20 anni, rispetto all’età media di 22 anni
nei Paesi dell’area OCSE.
In Italia, nel 2016, l’84 per cento degli studenti che aveva acquisito un’istruzione
superiore si è poi iscritto a corsi di laurea di primo livello (bachelor) o programmi di
studio equivalenti e il 15 per cento a corsi di laurea di secondo livello (master) o
programmi di studio equivalenti. Nello stesso anno, l’1 per cento degli studenti si è iscritto
a corsi d’istruzione terziaria di ciclo breve (Istituti Tecnici Superiori - ITS), al momento
in fase di forte sviluppo anche per via di nuove misure finanziarie specifiche, così come
in fase di sviluppo sono le nuove lauree triennali professionalizzanti, pensate per facilitare
l’entrata nel mercato del lavoro.
Le Università italiane attraggono meno studenti provenienti dall’estero rispetto ad
altri Paesi. La quota di studenti stranieri in Italia si attesta al 5 per cento, rispetto al 6 per
cento in totale nell’area OCSE e al 9 per cento nei Paesi EU23.
L’Italia contava 93.000 studenti stranieri nel 2016; cifra che corrisponde a un
rapporto di 5 studenti stranieri per 100 studenti autoctoni, che studiano in Italia o
all’estero.
Gli studenti stranieri sono aumentati del 12 per cento tra il 2013 e il 2016, mentre
la quota di cittadini italiani che studia in altri Paesi dell’OCSE e Paesi partner è aumentata
del 36 per cento nello stesso periodo.
Il tasso di occupazione in Italia è inferiore rispetto al tasso dell’area OCSE.
Il divario tra l’Italia e la media OCSE aumenta con i livelli d’istruzione e ha
raggiunto il 18 per cento, nel 2017, per i giovani con un’istruzione terziaria.
Il tasso di occupazione per i giovani adulti con un’istruzione terziaria e compresi
nella fascia di età 25-34 (66 per cento) è inferiore rispetto a quello rilevato in fasce di età
più elevate, mentre il tasso di occupazione totale tra i 25- 64enni si attesta all’81 per cento.
Nonostante l’aumento della spesa pubblica per l’istruzione, una quota significativa
del finanziamento totale destinato all’istruzione terziaria è finanziata da contributi privati.
Tra il 2000 e il 2015, nei Paesi OCSE, la spesa per studente, nel livello terziario
dell’istruzione, è aumentata dell’11 per cento.

CORTE DEI CONTI

20 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Gli istituti educativi erano ancora prevalentemente finanziati da risorse pubbliche.

Nel 2015, il 66 per cento delle risorse per l’istruzione terziaria era finanziato da fondi
statali.
Poiché le famiglie finanziano una quota maggiore del bilancio dell’istruzione
terziaria, i Paesi hanno adottato meccanismi finanziari al fine di sostenerle.
Almeno il 75 per cento degli studenti, nei Paesi in cui le tasse di scolarità sono più
elevate, beneficia di borse di studio o di prestiti bancari.
In Italia, la spesa per studente è aumentata dell’1 per cento nel 2015 rispetto al 2010:
tale aumento è derivato dal fatto che, benché il livello della spesa sia diminuito del 7 per
cento, nello stesso periodo il numero di studenti è diminuito dell’8 per cento.
Il livello di spesa per studente nell’istruzione terziaria, in Italia, era inferiore alla
media OCSE (73 per cento della media OCSE, o il 67 per cento, escludendo le spese
dedicate alla ricerca e allo sviluppo).

1.1.2. Rapporti OCSE del 20194

Dai dati rinvenibili nel Rapporto “OECD Multilingual Summaries – Education at a
Glange 2019 – OECD Indicators”, si evince che la domanda di istruzione terziaria resta
elevata, nonostante una maggiore offerta di laureati.
Nel 2018, in media, nei diversi Paesi dell’OCSE, il 44 per cento degli adulti di età
compresa tra i 25 e i 34 anni era titolare di una laurea, rispetto al 35 per cento nel 2008.
L’espansione della popolazione adulta titolare di una laurea di primo livello è il fattore
che ha contribuito maggiormente a questa crescita.
Nel corso dell’ultimo decennio, il vantaggio dei giovani adulti laureati, in termini
di occupazione, è stato abbastanza costante nei confronti dei loro coetanei con un livello
d’istruzione secondaria superiore.
Gli adulti con un livello d’istruzione terziaria sono più resilienti alla disoccupazione
di lungo termine e, nel 2018, il loro tasso di occupazione era superiore del 9 per cento
rispetto agli adulti con livello d’istruzione secondaria superiore.
Gli adulti con un titolo di studio terziario guadagnano di più, sebbene ciò vari in
ragione della disciplina studiata.
Il vantaggio salariale dipende anche dall’età: rispetto ai coetanei con un diploma
secondario superiore, i laureati di età compresa tra i 25 e i 34 guadagnano il 38 per cento
in più; mentre gli adulti laureati di età compresa tra i 45 e i 54 guadagnano il 70 per cento
in più.
I sistemi d’istruzione hanno facilitato l’accesso all’istruzione terziaria, tuttavia,
alcuni divari permangono.

4 OECD (2019), Education at a Glance 2019 - OECD indicators, OECD Publishing, Paris,
[Link] OECD (2019), Education at a Glance 2019 - OECD Indicators (Summary in
Italian), OECD Publishing, Paris, [Link] OECD (2019), Education at a Glance 2019 -
OECD Indicators (Summary in Italian), OECD Publishing, Paris, [Link]

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 L’azione volta a fornire meccanismi di sostegno finanziario ha contribuito a rendere
l’istruzione terziaria più accessibile per un maggior numero di persone.
Nei Paesi che hanno le tasse d’iscrizione più elevate, nel 2018, oltre il 70 per cento
degli studenti ha beneficiato di borse di studio o di prestiti.
In più della metà dei Paesi dell’OCSE con dati disponibili, il costo annuale dei
programmi di master e dottorato è simile a quello di una laurea di primo livello, mentre i
guadagni per chi consegue quei titoli di studio sono, in media, superiori del 32 per cento.
Le modalità di transizione dall’istruzione secondaria superiore e i sistemi di
ammissione all’istruzione terziaria influiscono sul passaggio dal ciclo d’istruzione
secondaria al ciclo superiore.
In quasi la metà dei Paesi dell’OCSE, oltre il 40 per cento dei giovani di età
compresa tra i 19 e i 20 anni è iscritto a corsi di studio terziari e l’età media degli studenti
iscritti al programma di laurea di primo livello va dai 18 anni in Giappone, ai 25 anni in
Svizzera.
I Paesi con una quota maggiore di studenti iscritti a programmi di livello secondario
superiore hanno maggiori probabilità di registrare un tasso di iscrizione più elevato di
studenti più giovani nel livello d’istruzione terziaria.
In più della metà dei Paesi OCSE, l’iscrizione ai programmi d’istruzione terziaria
non prevedeva il numero chiuso; mentre altri Paesi utilizzavano criteri di selezione, quali
i risultati scolastici, gli esami e, in alcuni casi, l’orientamento del programma secondario
superiore.
In media, nel 2018, nei Paesi dell’OCSE, il 17 per cento degli studenti iscritti per
la prima volta nel sistema d’istruzione terziaria seguiva un programma a ciclo breve, il
76 per cento era iscritto a un programma di laurea di primo livello e il 7 per cento a un
master.
Tuttavia, entro l’inizio del secondo anno di studi universitari, in media, il 12 per
cento degli studenti iscritti ad un corso di laurea di primo livello lasciava il sistema
d’istruzione terziaria.
Solo il 39 per cento degli studenti che frequentava un corso di laurea di primo livello
conseguiva una laurea nei tempi teorici previsti dal programma di studi; mentre il 28 per
cento conseguiva una laurea di primo livello, nel corso dei tre anni successivi.
Generalmente, gli studenti di sesso maschile e quelli che hanno seguito un
programma di studi professionali nel ciclo secondario superiore avevano meno
probabilità di accedere e di completare un corso di laurea.
L’istruzione terziaria svolge un ruolo importante nell’apprendimento continuo: in
media, nei Paesi dell’OCSE, più di tre adulti su quattro di età compresa tra i 30 e i 39 anni
ha frequentato un programma di studi terziario.
L’aumento dei finanziamenti ha sostenuto l’espansione dell’istruzione terziaria.

CORTE DEI CONTI

22 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Tra il 2005 ed il 2016, in media, tra i Paesi dell’OCSE, la spesa per gli istituti
dell’istruzione terziaria è aumentata del 28 per cento. Più del doppio del tasso d’iscrizione
degli studenti, pari al 12 per cento.
Tuttavia, a partire dal 2010, sia il numero degli studenti che la spesa totale hanno
segnato un rallentamento.
Nel 2016, la spesa per studente iscritto nel sistema d’istruzione terziaria è stata pari
a 15.556 dollari statunitensi, di cui circa un terzo è stato stanziato per la ricerca e lo
sviluppo.
Nella metà dei Paesi OCSE con dati disponibili, sebbene fonti private abbiano
finanziato, in media, più del 30 per cento della spesa, le tasse d’iscrizione ai programmi
di laurea di primo livello sono aumentate di oltre il 20 per cento, tra il 2007 e il 2017.
Le risorse umane dell’istruzione terziaria sono, altresì, aumentate nella maggior
parte dei Paesi.
Tra il 2005 e il 2017, il personale docente a livello terziario è aumentato a un ritmo
dell’1 per cento l’anno; un tasso simile a quello delle iscrizioni nell’istruzione terziaria.
Anche il Rapporto dell’OCSE “Uno sguardo sull’istruzione 2019” evidenzia come,
in Italia, il conseguimento di un titolo di studio di istruzione terziaria stia aumentando per
le generazioni più giovani, nonostante, permanga, in assoluto, piuttosto basso.
In particolare, al 2018, il 19 per cento dei 25-64enni avevano un’istruzione terziaria,
a fronte di una media OCSE del 37 per cento, e questa quota era maggiore per le
generazioni più giovani.
La quota di giovani adulti di età compresa tra i 25 e i 34 anni, che hanno un titolo
di studio di istruzione terziaria ha raggiunto il 28 per cento nel 2018 (34 per cento per le
giovani donne), nonostante il tasso di occupazione dei 25-34enni con un titolo di studio
terziario sia del 67 per cento, rispetto all’81 per cento dei 25-64enni.
Si stima che il 37 per cento degli italiani si iscriverà per la prima volta a un corso
di studio universitario prima dei 25 anni, a fronte di una media OCSE del 45 per cento.
Il tasso della prima iscrizione universitaria aumenta fino al 43 per cento, se si
includono le matricole internazionali e quelle di età superiore a 24 anni, rispetto alla
media OCSE del 58 per cento.
Le lauree di secondo livello sono relativamente apprezzate in Italia: si stima che il
22 per cento degli italiani dovrebbe iscriversi a un corso di studio di secondo livello prima
di aver compiuto 30 anni, rispetto al 14 per cento in media tra Paesi dell’OCSE.
In Italia, come anche in Austria, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca e Svezia,
chi consegue una laurea di primo livello (tasso di conseguimento: 31 per cento) ha
maggiori probabilità di iscriversi a un corso di laurea di secondo livello, rispetto ad altri
Paesi dell’OCSE.
Il tasso di conseguimento del diploma di secondo livello, in Italia, ha raggiunto il
22 per cento nel 2017, un valore superiore alla media OCSE, pari al 18 per cento.

CORTE DEI CONTI

23
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Gli Istituti Tecnici Superiori (ITS) risultano ancora poco diffusi in Italia: solo l’1,7
per cento delle matricole iscritte per la prima volta nel 2017 (il 2,7 per cento degli uomini
iscritti per la prima volta) si è iscritto a un ITS.
Le istituzioni italiane stanno fortemente promuovendo questi percorsi professionali
a livello terziario per facilitare l’ingresso dei giovani nel mercato del lavoro.
Il tasso di impiego per gli adulti laureati nel campo delle tecnologie informatiche e
della comunicazione (87 per cento) e in ingegneria, industria manifatturiera ed edilizia
(85 per cento) è relativamente vicino alla media OCSE (solo del 3 per cento più basso).
La quota di 25-64enni con un titolo d’istruzione terziaria in ingegneria, industria
manifatturiera ed edilizia è relativamente bassa (15 per cento), sebbene sia leggermente
più alta (17 per cento) tra i neolaureati.
Il tasso di occupazione è inferiore per gli adulti laureati nelle discipline artistiche
(72 per cento) o umanistiche (78 per cento), analogamente ad altre discipline STEM
(scienze naturali, matematica e statistica, 78 per cento).
L’Italia registra la seconda quota più alta (29 per cento) di adulti laureati nelle
discipline artistiche e umanistiche, in scienze sociali, giornalismo e nel settore
dell’informazione, tra i Paesi dell’OCSE.
Tali discipline restano apprezzate dalle generazioni più giovani, infatti il 31 per
cento dei neolaureati sceglie le discipline artistiche e umanistiche, le scienze sociali e il
settore dell’informazione, come anche il 37 per cento degli studenti stranieri.
In Italia, gli adulti con un’istruzione terziaria guadagnano il 39 per cento in più degli
adulti con un livello d’istruzione secondario superiore, rispetto al 57 per cento in più, in
media, nei diversi Paesi dell’OCSE; peraltro, il 15 per cento degli adulti laureati guadagna
meno della metà del reddito mediano, a fronte di una media OCSE del 10 per cento.
Gli incentivi per completare un’istruzione terziaria sembrano essere ancora più
deboli per i giovani adulti: il vantaggio, in termini di reddito, rappresentato da
un’istruzione terziaria scende al 19 per cento tra i 25-34enni, rispetto al 38 per cento in
media nell’area dell’OCSE.
Inoltre, la distribuzione dei redditi degli adulti laureati è diseguale tra uomini e
donne: le donne guadagnano in media il 30 per cento in meno rispetto agli uomini, rispetto
ad una media OCSE del 25 per cento; tali valori variano dal 26 per cento in meno per le
donne 55-64enni, al 36 per cento in meno per le 35-44enni.
Le tasse universitarie in Italia erano, nel 2018, più elevate rispetto a molti altri Paesi
europei e simili al livello delle tasse universitarie dei Paesi Bassi e della Spagna, ma
inferiori a quelle dell’Inghilterra (Regno Unito) e della Lettonia.
Le tasse d’iscrizione nelle Università pubbliche in Italia erano in media di 1.900
dollari statunitensi per le lauree di primo livello, di 2.100 dollari statunitensi per le lauree
di secondo livello e di meno di 500 dollari statunitensi per i dottorati.
Nell’ultimo decennio, le tasse universitarie al primo livello sono aumentate meno
che in altri Paesi OCSE e la quota di studenti che ricevono aiuti finanziari e borse di

CORTE DEI CONTI

24 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

studio, in forma di esenzione totale dalle tasse universitarie, è aumentata dal 17 per cento
al 39 per cento.
In Italia, la maggior parte degli studenti universitari (88 per cento) è iscritta nelle
Università pubbliche.
Almeno in parte, le Università pubbliche non applicano il numero chiuso e
l’iscrizione all’università ha come requisito minimo il diploma di maturità.
Il numero massimo di studenti e i test d’ingresso possono, comunque, limitare
l’accesso ad alcuni corsi di studio. Infatti, per alcuni corsi, sono fissati dei limiti per il
numero di studenti, che possono essere definiti autonomamente dalle Università o a
livello centrale; inoltre, una percentuale del numero totale di ammissioni è riservata agli
studenti stranieri.
Sebbene, in Italia, i titolari di un dottorato registrino un più ampio vantaggio
occupazionale rispetto ai titolari di una laurea di secondo livello, solo lo 0,5 per cento
degli adulti ha conseguito un dottorato, rispetto alla media OCSE dell’1,2 per cento.
Più donne che uomini conseguono un dottorato: la percentuale di donne raggiunge
il 53 per cento in scienze naturali, matematica e statistica; il 58 per cento, nelle discipline
artistiche e umanistiche e il 64 per cento nei settori della sanità e della previdenza sociale.
Più uomini che donne conseguono un dottorato in ingegneria, industria
manifatturiera ed edilizia (64 per cento); peraltro, la percentuale di donne in questo campo
(36 per cento) è comunque superiore alla media OCSE (32 per cento).
Nel 2018, l’Italia ha registrato la terza quota più elevata di giovani che non lavora,
non studia e non frequenta un corso di formazione (NEET) tra i Paesi dell’OCSE.
In particolare, il 26 per cento dei giovani di età compresa tra 18 e 24 anni è NEET,
rispetto alla media OCSE del 14 per cento.
Circa l’11 per cento dei 15-19enni sono NEET, ma questa quota triplica per i 20-
24enni, raggiungendo il 29 per cento per le donne e il 28 per cento per gli uomini nella
classe d’età in cui inizia la transizione verso l’istruzione terziaria e il mercato del lavoro.
Sebbene il livello d’istruzione sia più alto tra le donne, il tasso di giovani NEET
aumenta fino al 37 per cento per le donne di età compresa tra i 25 e i 29 anni e scende al
26 per cento per gli uomini della stessa età.
La quota dei NEET, anche per il 2018, varia secondo il livello d’istruzione.
Tra i 25-29enni, l’Italia registra la terza quota più elevata di NEET con un livello
d’istruzione terziaria dopo la Grecia e la Turchia e si attesta al 23 per cento, rispetto alla
media OCSE dell’11 per cento.
L’Italia e la Colombia sono gli unici due Paesi dell’OCSE con tassi superiori al 10
per cento, sia per gli inattivi che per i disoccupati tra i 18-24enni.
Inoltre, la Grecia e l’Italia sono gli unici Paesi in cui più della metà dei 18-24enni
è rimasta senza lavoro almeno per un anno.

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Il Rapporto5 evidenzia, poi, la rilevanza della formazione acquisita presso gli istituti
tecnici e professionali per l’ingresso nel mercato del lavoro, anche in confronto ai soggetti
in possesso di titolo di istruzione terziaria.
L’istruzione e la formazione tecnica e professionale è un percorso alternativo per
l’ingresso nel mondo del lavoro.
I giovani adulti (25-34enni), che hanno raggiunto un livello d’istruzione secondario
o post-secondario non terziario professionale, hanno, infatti, prospettive d’impiego simili
ai giovani che hanno ottenuto un titolo di studio terziario.
In Italia, l’istruzione e la formazione tecnica professionale rappresenta una vera
alternativa ai programmi secondari superiori di indirizzo generale, poiché, a differenza di
molti Paesi, l’età media di conseguimento del diploma è relativamente simile tra la scuola
secondaria superiore di indirizzo generale (18 anni) e i programmi di indirizzo tecnico-
professionale (19 anni).
Nel 2017, in Italia, la maggior parte degli studenti della scuola secondaria superiore
(55 per cento) era iscritta negli istituti di indirizzo tecnico professionale e tale quota era
anche più elevata per gli studenti maschi, con un rapporto di 2 studenti su 3 iscritti negli
istituti tecnici o professionali.
La partecipazione degli studenti di età compresa tra 15 e 24 anni ai programmi di
indirizzo tecnico o professionale è anche una priorità degli “Obiettivi di sviluppo
sostenibile”, poiché svolge un ruolo importante nella preparazione degli studenti al
mercato del lavoro, insieme all’istruzione terziaria: tale partecipazione è monitorata
dall’Indicatore 4.3.3 e l’Italia è il Paese dove la differenza nella partecipazione tra uomini
(26 per cento) e donne (17 per cento) è più pronunciata.
In Italia, i giovani adulti con un livello d’istruzione secondario superiore o post-
secondario non terziario tecnico-professionale hanno, in media, prospettive occupazionali
simili rispetto ai laureati, a differenza della maggior parte degli altri Paesi dell’OCSE,
dove il tasso di occupazione è superiore per i giovani adulti laureati.
Nel 2018, il 68 per cento dei 25-34enni con una qualifica tecnico-professionale
aveva un lavoro rispetto al 67 per cento dei giovani adulti con un’istruzione terziaria, il
48 per cento per i giovani adulti con un’istruzione secondaria superiore di indirizzo
generale e il 53 per cento per quelli senza una qualifica secondaria superiore.
Il Rapporto evidenzia, poi, come l’Italia abbia speso, nel 2018, circa il 3,6 per cento
del suo Pil per l’istruzione, dalla scuola primaria all’università; una quota inferiore alla
media OCSE del 5 per cento e uno dei livelli più bassi di spesa tra i Paesi dell’OCSE.
Nel periodo di riferimento, la spesa per studente si attesta a circa 8.000 dollari
statunitensi per l’istruzione primaria, pari al 94 per cento della media OCSE; a 9.200
dollari statunitensi per l’istruzione secondaria, pari al 92 per cento della media OCSE e
11.600 dollari statunitensi per i corsi di studio terziari, pari al 74 per cento della media
OCSE o circa 7.600 dollari statunitensi, se si esclude la spesa per ricerca e sviluppo.

5 OECD “Uno sguardo sull’istruzione 2019”.

CORTE DEI CONTI

26 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Sebbene la spesa per studente, nel 2018, in termini assoluti, sia aumentata per i
livelli più alti d’istruzione, il divario rispetto alla media OCSE è diventato più ampio,
poiché la spesa per l’istruzione è cresciuta maggiormente in altri Paesi dell’OCSE.
La spesa è diminuita del 9 per cento, tra il 2010 e il 2016, sia per la scuola che per
l’università, scendendo più rapidamente rispetto al calo registrato nel numero di studenti,
che è diminuito dell’8 per cento nelle istituzioni dell’istruzione terziaria e dell’1 per cento
dall’istruzione primaria fino a quella post-secondaria non terziaria.
Le famiglie hanno contribuito al 5 per cento del finanziamento totale dell’istruzione
dalla scuola primaria alla scuola post-secondaria non terziaria e al 30 per cento al livello
d’istruzione terziaria.
Altre fonti private di finanziamento hanno contribuito solo all’istruzione terziaria
per un ammontare pari al 6 per cento della spesa.
Nel 2018, la quota del finanziamento privato, nell’istruzione terziaria, era pari al 36
per cento in Italia, lievemente superiore rispetto alla media dei Paesi dell’OCSE (32 per
cento).
In Italia, tra le fonti pubbliche, il finanziamento per l’istruzione terziaria grava
principalmente sullo Stato, con l’eccezione dell’Università di Trento, che, a norma del
[Link]. n. 142 del 2011, è finanziata ordinariamente dalla Provincia Autonoma di Trento.
Le amministrazioni regionali contribuiscono al 18 per cento del finanziamento pubblico
per l’istruzione terziaria.

1.1.3. Rapporti OCSE del 20206

Il Rapporto OCSE “Uno sguardo sull’istruzione 2020” ribadisce la rilevanza dei
programmi d’istruzione e formazione professionale (VET), di interesse per chi voglia
acquisire qualifiche professionali e competenze tecniche per entrare nel mercato del
lavoro, per gli adulti che desiderino accrescere la loro occupabilità sviluppando
ulteriormente le loro competenze e per gli studenti che potrebbero essere interessati a
proseguire in un secondo momento gli studi a livello terziario.
Nella maggior parte dei Paesi dell’OCSE, l’istruzione e formazione professionale
(VET) è una componente importante dell’istruzione secondaria superiore.
In Italia, in media, il 54 per cento di tutti gli studenti di livello secondario superiore
sceglie programmi VET, una quota superiore alla media OCSE, che si attesta al 42 per
cento.
Nei Paesi dell’OCSE, l’età media degli studenti nelle scuole secondarie superiori
professionali (21 anni) tende ad essere superiore rispetto all’età degli studenti che si

6 OECD Anno 2020: OECD (2020), Education at a Glance 2020 - OECD Indicators, OECD Publishing, Paris,
[Link] OECD (2020), “Italia”, in Education at a Glance 2020: OECD Indicators,
OECD Publishing, Paris, [Link] OECD (2020), The impact of covid 19 on education,
insights education at a glance 2020, OECD Publishing, Paris, [Link]
[Link].

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
iscrivono a programmi di indirizzo generale (17 anni); una tendenza riscontrata anche in
Italia.
In Italia, la quota di studenti della scuola secondaria superiore iscritti a programmi
VET è del 54 per cento tra i giovani di età compresa tra i 15 e i 19 anni di età (media
OCSE: 37 per cento) e dell’88 per cento tra i giovani di età compresa tra i 20 e i 24 anni
di età (media OCSE: 62 per cento).
Gli studenti della scuola secondaria superiore professionale hanno generalmente
una minore probabilità di completare la loro qualifica, rispetto agli studenti della scuola
secondaria superiore con programmi di indirizzo generale.
L’Italia segue questa tendenza, poiché il tasso di completamento della scuola
secondaria superiore, entro la durata teorica del programma di studi, è inferiore tra gli
studenti iscritti ad un programma di indirizzo professionale (52 per cento), rispetto a
quello degli studenti iscritti ad un programma di indirizzo generale (77 per cento).
Al fine di sostenere la transizione degli studenti della scuola secondaria superiore
professionale verso l’istruzione post-secondaria e di migliorare le loro prospettive di
carriera, molti Paesi hanno creato percorsi diretti dai programmi di indirizzo professionali
verso livelli superiori d’istruzione.
In Italia, l’89 per cento degli studenti della scuola secondaria superiore
professionale è iscritto a programmi di studio che offrono l’opportunità di accedere
direttamente al livello d’istruzione terziaria, una percentuale superiore alla media OCSE
del 70 per cento.
Nel 2019, in Italia, il 35 per cento dei 25-34enni aveva raggiunto una qualifica
secondaria superiore o post-secondaria non terziaria professionale come livello massimo
d’istruzione, mentre il 13 per cento aveva raggiunto un diploma secondario superiore di
indirizzo generale, come massimo livello.
Il tasso di occupazione dei giovani adulti con un’istruzione di livello secondario
superiore professionale o post-secondario non terziario professionale tende ad essere
superiore rispetto al tasso di occupazione di quelli che hanno qualifiche di indirizzo
generale a questo livello (di 9 punti percentuali, in media, nei Paesi dell’OCSE).
L’Italia segue questa tendenza, poiché il 69 per cento dei giovani adulti di età
compresa tra i 25 e 34 anni con una qualifica secondaria superiore di indirizzo
professionale o post-secondaria non terziaria professionale ha un lavoro, rispetto al 51 per
cento dei giovani adulti con una qualifica di indirizzo generale.
In alcuni Paesi, tra cui l’Italia, il tasso di occupazione dei giovani adulti con una
qualifica secondaria superiore di indirizzo professionale è più alto rispetto agli adulti con
una qualifica dell’istruzione terziaria.
La maggior parte di questi Paesi ha programmi di studio secondari superiori o post-
secondari di indirizzo professionale con un solido e integrato apprendimento basato sul
lavoro e/o programmi professionali, concepiti per offrire agli studenti un accesso diretto
al mercato del lavoro.

CORTE DEI CONTI

28 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Con un andamento simile alla maggior parte dei Paesi dell’OCSE, in Italia il
vantaggio occupazionale diminuisce con l’età.
Per gli adulti 45-54enni, il tasso di occupazione degli adulti con una qualifica
secondaria superiore o post-secondaria non terziaria di indirizzo professionale è dell’81
per cento e del 72 per cento per gli adulti con una qualifica di indirizzo generale.
In Italia, tra gli adulti con un livello massimo d’istruzione secondaria superiore o
post-secondaria non terziaria di indirizzo professionale, il 75 per cento dei 55-64enni
(adulti più anziani), rispetto al 73 per cento dei 25-34enni (adulti più giovani) ha una
qualifica dell’istruzione professionale. In confronto, le medie OCSE equivalenti sono del
72 per cento per gli adulti più anziani e del 59 per cento per gli adulti più giovani.
Come già detto, l’espansione dell’istruzione terziaria è una tendenza mondiale. Tra
il 2009 e 2019, la quota di adulti di età compresa tra i 25 e i 34 anni con una qualifica
dell’istruzione terziaria è aumentata in tutti i Paesi dell’OCSE e nei Paesi partner.
Nello stesso periodo, in Italia, la quota è aumentata di 8 punti percentuali.
Un aumento inferiore rispetto alla media rilevata nei Paesi dell’OCSE di 9 punti
percentuali.
Nel 2019, il 28 per cento dei 25-34enni era titolare di una qualifica dell’istruzione
terziaria rispetto al 45 per cento, in media, nei Paesi dell’OCSE.
In una prospettiva di genere, le donne giovani sono più propense, rispetto ai
coetanei, a concludere studi terziari in tutti i Paesi dell’OCSE.
In Italia, il 34 per cento delle donne 25-34enni aveva una qualifica terziaria rispetto
al 22 per cento dei coetanei uomini; mentre, in media, nei Paesi dell’OCSE, le quote sono
del 51 per cento per le donne più giovani e del 39 per cento per gli uomini più giovani.
In Italia, l’età media degli iscritti per la prima volta nell’istruzione terziaria, nel
2018, era di 20 anni, inferiore all’età media di 22 anni nell’area dell’OCSE.
Fattori strutturali, come le procedure di ammissione, l’età tipica alla quale gli
studenti conseguono un diploma secondario superiore, le percezioni culturali del valore
delle esperienze professionali o personali in un ambito diverso rispetto a quello
dell’istruzione potrebbero spiegare le differenze dell’età media di iscrizione al ciclo
d’istruzione terziaria nei diversi Paesi.
Se le attuali tendenze restano invariate, si stima che, in media, nei Paesi dell’OCSE,
il 49 per cento dei giovani adulti si iscriveranno per la prima volta al ciclo d’istruzione
terziaria prima dell’età di 25 anni (esclusi gli studenti internazionali).
In Italia, il 46 per cento dei giovani adulti inizierà gli studi universitari entro
quell’età e la maggior parte di essi si iscriverà al programma di studi della laurea di primo
livello o a un livello equivalente.
I programmi terziari di ciclo breve sono generalmente concepiti per un
orientamento di tipo professionale e rappresentano il secondo percorso più diffuso di
accesso all’istruzione terziaria in media nei Paesi dell’OCSE, dopo i programmi di laurea
di primo livello.

CORTE DEI CONTI

29
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Se le attuali tendenze dovessero continuare, si prevede che, in Italia, l’1 per cento
degli adulti dovrebbe iniziare un ciclo breve dell’istruzione terziaria (Istituti Tecnici
Superiori) prima di aver compiuto 25 anni di età, rispetto a una media del 10 per cento
nei Paesi dell’OCSE.
In Italia, le donne costituiscono il 27 per cento degli studenti in tali programmi di
laurea, rispetto al 52 per cento, in media, nei Paesi dell’OCSE.
Anche per il 2019, i dati evidenziano la possibile difficoltà dei giovani nella
transizione dalla scuola al mercato del lavoro, ma un livello più alto d’istruzione aumenta
le loro probabilità di essere assunti ed è correlato con redditi più alti.
In media, nei Paesi dell’OCSE, il tasso di occupazione, nel 2019, era del 61 per
cento per i 25-34enni senza istruzione secondaria superiore; del 78 per cento per i giovani
con una qualifica secondaria superiore o post-secondaria non terziaria; dell’85 per cento
per i giovani con un livello d’istruzione terziaria.
In Italia, le percentuali sono del 53 per cento per un livello inferiore alla scuola
secondaria superiore; del 64 per cento per i diplomati della scuola secondaria superiore o
post-secondaria non terziaria; del 68 per cento per i laureati dell’istruzione terziaria.
La laurea importa un notevole vantaggio, in termini di livelli di retribuzione, nella
maggior parte dei Paesi dell’OCSE e dei Paesi partner.
In Italia, nel 2016, i 25-64enni laureati con un reddito da lavoro a tempo pieno, per
un anno completo, guadagnavano il 37 per cento in più, rispetto ai lavoratori a tempo
pieno, per un anno completo, con un’istruzione secondaria superiore, rispetto a una media
del 54 per cento nei Paesi dell’OCSE.
La mobilità internazionale degli studenti è aumentata in modo notevole nell’ultimo
ventennio.
Nel 2018, 5,6 milioni di studenti dell’istruzione terziaria, in tutto il mondo, sono
andati all’estero per studiare; più del doppio rispetto al 2005.
In Italia, la quota di studenti stranieri o internazionali è aumentata dal 5 per cento,
nel 2014, al 6 per cento, nel 2018.
Il 4 per cento degli studenti italiani dell’istruzione terziaria sono iscritti all’estero,
rispetto al 2 per cento in totale nei Paesi dell’OCSE.
I Paesi di madrelingua inglese sono le destinazioni che attirano di più gli studenti
in tutta l’area dell’OCSE, con l’Australia, il Canada, il Regno Unito e gli Stati Uniti, che
accolgono più del 40 per cento degli studenti in mobilità internazionale nell’area
dell’OCSE e nei Paesi partner.
Tra gli studenti che lasciano l’Italia per studiare all’estero, la destinazione più
ambita è il Regno Unito.
La spesa annuale per studente, nelle istituzioni dell’istruzione dal livello primario
a quello terziario, fornisce un’indicazione sugli investimenti che i Paesi fanno per ogni
studente.

CORTE DEI CONTI

30 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Nel 2017, l’Italia ha speso meno per le istituzioni dell’istruzione dal livello primario
a quello terziario per ogni studente a tempo pieno, rispetto alla media OCSE. Gli
investimenti dell’Italia ammontano a 10.473 dollari statunitensi per studente, rispetto a
11.231 dollari statunitensi, in media, nei Paesi dell’OCSE.
Il modo in cui l’istruzione è fornita incide sulla distribuzione delle risorse tra i livelli
d’istruzione e tra le istituzioni pubbliche e private.
Nel 2017, l’Italia ha speso 10.036 dollari statunitensi per studente al livello
d’istruzione non terziaria (istruzione primaria, secondaria e post-secondaria non
terziaria); appena 37 dollari statunitensi in più rispetto alla media OCSE di 9.999 dollari
statunitensi.
Nell’istruzione terziaria, l’Italia ha speso 12.226 dollari statunitensi per studente;
una cifra inferiore di 4.101 dollari statunitensi rispetto alla media OCSE.
Nei Paesi dell’OCSE, in media, la spesa per studente delle istituzioni private
dell’istruzione è superiore rispetto alle istituzioni pubbliche.
Tuttavia, in Italia, la situazione è diversa, poiché la spesa totale per le istituzioni
pubbliche dell’istruzione dal livello primario al livello terziario ammonta a 10.687 dollari
statunitensi per studente, rispetto a 7.943 dollari statunitensi nelle istituzioni private.
Rispetto agli altri Paesi dell’OCSE, l’Italia figura tra i Paesi che hanno speso la
quota più bassa del proprio prodotto interno lordo (Pil) per le istituzioni dell’istruzione
dal livello primario a quello terziario.
Nel 2017, l’Italia ha speso il 3.9 per cento del Pil per le istituzioni dell’istruzione
dal livello primaria al livello terziario, ossia una spesa inferiore dell’1,1 per cento rispetto
alla media dell’OCSE.
Tra il 2012 e il 2017, la spesa per studente dall’istruzione primaria all’istruzione
terziaria è aumentata, registrando un tasso di crescita medio annuale dell’1,3 per cento
nei Paesi dell’OCSE.
In Italia, la spesa destinata alle istituzioni dell’istruzione è cresciuta registrando un
tasso medio dello 0,2 per cento all’anno, sebbene il numero di studenti sia diminuito in
media dello 0,1 per cento all’anno. Ciò ha portato a un tasso medio di crescita dello 0,3
per cento nella spesa per studente, durante questo periodo.
Le tasse d’iscrizione nelle istituzioni pubbliche, in Italia, nel 2019, si situano nella
media dei Paesi OCSE con dati disponibili, per i programmi di laurea di primo livello; gli
studenti italiani pagano 1.953 dollari statunitensi all’anno per una laurea di primo livello:
una somma superiore del 36 per cento rispetto a quanto pagavano in media nel 2007/2008.
In Italia, i trasferimenti di fondi pubblici verso il settore privato svolgono un ruolo
importante nel finanziamento dell’istruzione e nell’offerta di sostegno finanziario agli
studenti. Tali trasferimenti rappresentano l’11 per cento del totale dei finanziamenti
destinati alle istituzioni dell’istruzione terziaria, la sesta quota di finanziamento più
elevata tra i Paesi dell’OCSE.

CORTE DEI CONTI

31
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 In Italia, i costi di capitale rappresentano una quota inferiore rispetto alla quota
media di spesa per le istituzioni dell’istruzione dal livello primario al terziario.
Al livello primario, secondario e post-secondario non terziario, i costi di capitale
ammontano all’1 per cento della spesa totale per le istituzioni dell’istruzione; 6 punti
percentuali sotto la media OCSE.
Al livello terziario, i costi di capitale rappresentano il 7 per cento; una percentuale
inferiore alla media OCSE del 10 per cento.
La remunerazione dei docenti e di altri membri del personale impiegati nelle
istituzioni dell’istruzione rappresenta la maggiore quota delle spese di esercizio
dall’istruzione primaria alla terziaria.
Nel 2017, l’Italia ha stanziato il 72 per cento delle spese di esercizio per la
remunerazione del personale, rispetto al 74 per cento, in media, nei Paesi dell’OCSE.
La remunerazione del personale tende a costituire una quota inferiore delle spese
correnti per le istituzioni terziarie, a causa dei costi più alti delle strutture e delle
attrezzature, a livello dell’istruzione terziaria.
In Italia, la remunerazione del personale rappresenta il 55 per cento delle spese di
esercizio nelle istituzioni terziarie, rispetto al 76 per cento nei livelli d’istruzione non
terziaria. In media, nei Paesi dell’OCSE, la quota per la remunerazione del personale si
attesta al 67 per cento, per il livello d’istruzione terziaria e al 77 per cento, per l’istruzione
non terziaria.
La Relazione “Uno sguardo sull’istruzione 2020” reca anche una prima valutazione
sull’impatto della pandemia di Covid-19 sull’istruzione.
Nella prima fase di azioni volte a contenere la diffusione del virus, molti Paesi
hanno imposto il lockdown e le scuole e/o le università sono state chiuse per numerosi
mesi, in tutta l’area dell’OCSE e nei Paesi partner.
In questo periodo, molti Paesi hanno adottato la scelta dell’apprendimento a
distanza per garantire la continuità dell’istruzione.
La pandemia da Covid-19 potrebbe avere effetti sugli investimenti nel settore
dell’istruzione, dovendo, i governi, rivalutare l’allocazione delle risorse disponibili.
Con l’aumentare della disoccupazione, il finanziamento privato del settore
dell’istruzione potrebbe, altresì, essere esposto a rischi e l’impatto finanziario potrebbe
essere più grave nei Paesi e per i livelli d’istruzione che si appoggiano in modo maggiore
sulla spesa delle famiglie e, quindi, proprio per il livello terziario.
La crisi potrebbe avere anche un grave impatto sull’internazionalizzazione
dell’istruzione superiore, poiché l’offerta di materiali didattici on line e le restrizioni di
viaggio potrebbero suscitare dubbi, tra gli studenti internazionali, sul valore di una laurea
ottenuta all’estero.
L’Italia, che registra una quota simile di studenti stranieri rispetto al totale degli
studenti internazionali nell’area dell’OCSE, potrebbe subire le conseguenze del Covid-
19, come gli altri Paesi.

CORTE DEI CONTI

32 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Al fine di far fronte al possibile calo della quota degli studenti internazionali, l’Italia
ha attuato numerose iniziative. In particolare, le procedure di reclutamento internazionale
e di visto sono state completamente dematerializzate attraverso un portale web dedicato,
condiviso tra università, autorità consolari e il Ministero delle università e della ricerca;
gli studenti internazionali saranno, altresì, autorizzati ad iscriversi con modalità on-line e
a frequentare i corsi del primo semestre on-line.
Il Rapporto OCSE “The impact of Covid-19 on educations – Insights from
education at glance 2020” ha evidenziato, poi, come le conseguenze della pandemia da
Covid-19 colpiscano più duramente i soggetti maggiormente vulnerabili, anche con
riferimento all’istruzione, considerato che, mentre i soggetti più avvantaggiati hanno
potuto supplire alla chiusura di istituzioni primarie, secondarie e terziarie mediante
strumenti alternativi, come la didattica a distanza, i soggetti più svantaggiati sono rimasti
esclusi dall’apprendimento.
La pandemia ha, inoltre, fatto emergere numerose inadeguatezze e iniquità dei
sistemi educativi, dall’accesso alle reti internet, alla carenza di informatizzazione, alla
mancanza di formazione dei docenti.
È ipotizzabile che il blocco o, comunque, il ritardo nell’istruzione inciderà
negativamente sulle competenze, con effetti sulla produttività, nel lungo periodo.
La pandemia ha avuto gravi effetti anche sull’istruzione superiore, in ragione della
chiusura delle Università e dei confini nazionali e, sebbene, gli istituti di istruzione
superiore siano stati i più rapidi nell’adeguamento dei sistemi di apprendimento,
sostituendo le lezioni in presenza con le lezioni on line, comunque le chiusure hanno
determinato notevoli difficoltà per gli studenti internazionali, influenzando
negativamente l’apprendimento, gli esami e le condizioni degli studenti nei Paesi
ospitanti.
Peraltro, se, nel breve periodo, la pandemia ha determinato investimenti nella
scuola e nell’università, per far fronte alle necessità di adeguamento immediato dei
sistemi di istruzione, nel lungo periodo, la necessità di concentrare gli investimenti su
altre priorità, quali quelle sanitarie e assistenziali, potrebbe portare ad una riduzione degli
investimenti sull’istruzione.
Il Rapporto, in conclusione, invita alla riflessione sul ruolo dei sistemi educativi nel
promuovere società resilienti: la pandemia ha evidenziato la vulnerabilità alle crisi che
possono derivare dai più svariati fattori (politici, ambientali, economici) e la precarietà
delle economie; la capacità di reagire dipenderà dalla lungimiranza, dalla prontezza e
dalla preparazione dei governi nello sviluppo delle competenze e delle abilità per la
società del futuro, nella quale i sistemi educativi dovranno essere al centro della
pianificazione.

CORTE DEI CONTI

33
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 1.2. L’area dell’Unione Europea
Gli atti della Commissione europea forniscono dati rilevanti con riguardo alla
situazione dell’istruzione superiore dell’Italia nel contesto europeo, ovviamente diverso
e più limitato, ma anche maggiormente omogeneo, rispetto al contesto OCSE.
In particolare, la Commissione europea, nella “Relazione per paese relativa
all’Italia 2020” sul “Semestre europeo 2020: valutazione dei progressi in materia di
riforme strutturali, prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici e risultati
degli esami approfonditi a norma del regolamento (UE) n. 1176/2011”, pubblicata il
26.2.2020, ha evidenziato come l’istruzione sia una sfida cruciale soprattutto nel Sud
dell’Italia, con conseguenze negative sulla qualità delle competenze.
Rispetto alla media UE, l’Italia ha un tasso molto più elevato di giovani che
abbandonano la scuola precocemente e hanno risultati insufficienti, in particolare nel Sud.
Sempre rispetto alla media UE, la percentuale di persone che ha completato il ciclo
di istruzione superiore rimane bassa ed è ancora insufficiente il numero di laureati nei
settori tecnico-scientifici.
L’istruzione superiore risente della mancanza di finanziamenti e delle carenze di
organico.
Nonostante migliori tassi di occupabilità, l’istruzione terziaria professionalizzante
ha portata limitata.
La carenza di competenze digitali di base e avanzate desta serie preoccupazioni.
Si stanno attuando lentamente misure intese a migliorare la formazione
professionale. Tuttavia, manca un approccio organico in materia di miglioramento delle
competenze, riqualificazione professionale e partecipazione degli adulti
all’apprendimento.
Con specifico riferimento all’istruzione terziaria, è stato evidenziato che,
nonostante i miglioramenti, il sistema di istruzione terziaria, in Italia, continua a risentire
della mancanza di finanziamenti e il tasso di istruzione rimane basso.
I tassi di completamento e la durata media degli studi registrano miglioramenti,
sebbene la spesa per l’istruzione terziaria, allo 0,3 per cento del Pil nel 2017, sia ben al di
sotto della media UE (0,7 per cento).
Nel 2018, anche la percentuale di 30-34enni con un livello di istruzione terziaria
(27,8 per cento) era inferiore alla media UE (40,7 per cento).
Tale divario è più ampio per la popolazione nata all’estero.
Il contesto familiare è ancora un fattore determinante per il livello di istruzione: nel
2018, infatti, il 30 per cento dei laureati aveva almeno un genitore con istruzione terziaria;
una percentuale che sale al 43 per cento per i corsi di laurea quinquennale (ad esempio:
medicina, ingegneria e giurisprudenza)7.
Il tasso di occupazione dei laureati rimane basso, mentre l’istruzione terziaria non
accademica ottiene risultati migliori.

7 AlmaLaurea, 2019.

CORTE DEI CONTI

34 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Il tasso di occupazione dei neodiplomati dell’istruzione terziaria (62,8 per cento) è

in lenta ripresa dopo la crisi del 2008, ma resta ben al di sotto della media UE (85,5 per
cento).
Gli Istituti Tecnici Superiori (ITS) offrono prospettive occupazionali sensibilmente
migliori: l’80 per cento dei diplomati trova lavoro entro un anno8.
Gli ITS restano, tuttavia, un fenomeno di nicchia, che interessa soltanto il 2 per
cento della popolazione studentesca9.
Per promuovere l’istruzione professionale di livello terziario, a partire dal
2018/2019, nelle Università, sono state avviate, in via sperimentale, le “lauree
professionalizzanti”. L’obiettivo è formare figure professionali altamente specializzate e
dotate di un titolo di istruzione terziaria, in edilizia e ambiente, ingegneria, energia e
trasporti, in stretta collaborazione con le associazioni professionali.
L’apertura di nuovi percorsi di istruzione terziaria, in particolare per i diplomati
dell’istruzione secondaria di secondo grado a indirizzo IFP (istruzione e formazione
professionale), potrebbe aiutare l’Italia a ridurre il tasso di abbandono scolastico e ad
aumentare il tasso di istruzione terziaria.
Le limitate prospettive occupazionali generali spingono sempre più laureati a
lasciare il Paese (+41,8 per cento, rispetto al 2013).
La “fuga di cervelli” non è compensata da un analogo afflusso di persone altamente
qualificate dall’estero: il saldo netto è, dunque, negativo.
Le iscrizioni all’istruzione superiore dipenderanno anche dalla capacità di
promuovere il rinnovo del corpo docente.
Il calo del personale accademico non mostra segni di inversione di tendenza.
Nel 2017, oltre un quinto aveva 60 anni o più e solo il 14 per cento aveva meno di
40 anni10.
Nel 2019, il governo ha stanziato fondi supplementari per 1.500 posti di ricercatore
universitario di tipo B, da ripartire tra le Università pubbliche, in base alle dimensioni e
alla qualità della ricerca.
A questo riguardo, nella Relazione, è stato evidenziato il rinvio del prossimo
esercizio ANVUR (Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della
ricerca) di valutazione della ricerca scientifica, i cui risultati incidono per quasi un terzo
sull’allocazione dei finanziamenti.
Poiché la valutazione, riguardante gli anni 2014-2019, richiederà almeno un anno,
fino al 2021 i fondi saranno stanziati sulla base dei risultati, ormai superati, dell’esercizio
2010-2014.
Gli investimenti nelle competenze tecniche, scientifiche e digitali, benché
fondamentali per l’innovazione, restano scarsi.

8
Monitoraggio Nazionale sul Sistema ITS Miur-Indire 2019.
9
Monitoraggio Nazionale sul Sistema ITS Miur-Indire 2019.
10 Codice dati online: educ_uoe_perp01.

CORTE DEI CONTI

35
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Rispetto alla media UE, l’Italia ha una percentuale inferiore di laureati in scienze e
ingegneria (12,2 per cento, contro 15,5 per cento) e la mancanza di laureati in discipline
STEM (scienza, tecnologia, ingegneria e matematica) potrebbe diventare un problema nel
prossimo futuro, poiché saranno i settori delle TIC- Tecnologie dell’informazione e della
comunicazione (o “ICT-Information and Communications Technology”), della chimica e
dei macchinari a creare la maggior parte dei nuovi posti di lavoro nei prossimi anni 11.
Gli specialisti in TIC costituiscono solo il 2,8 per cento della forza lavoro (la media
UE è del 3,9 per cento), mentre i laureati in discipline TIC rappresentano soltanto l’1 per
cento del totale dei laureati, contro il 3,6 per cento a livello dell’UE.
La “Relazione di monitoraggio del settore dell’istruzione e della formazione 2020
- Italia” della Commissione europea, pubblicata nel novembre 2020, ha evidenziato, poi,
che, in Italia, i giovani tra i 18 e i 24 anni che abbandonano precocemente gli studi e la
formazione erano, nel 2009, il 19,1 per cento e, nel 2019, il 13,5 per cento; in Europa, nel
2009, erano il 14 per cento e, nel 2019, il 10,2 per cento.
I giovani tra i 30 e 34 anni che conseguono un diploma d’istruzione terziaria, in
Italia, erano, nel 2009, il 19 per cento e, nel 2019, il 27,6 per cento; in Europa, erano, nel
2009, il 31,1 per cento e, nel 2019, il 40,3 per cento.
Il tasso di occupazione dei neodiplomati di età compresa tra i 20 e 34 anni, in
relazione al livello di istruzione raggiunto (ISCED 3-8 totale)12, con conclusione degli
studi da 1 a 3 anni prima dell’anno di riferimento, in Italia, nel 2009, era del 60,6 per
cento e, nel 2019, era del 58,7 per cento. In Europa, era, nel 2009, del 78 per cento e, nel
2019, dell’80,9 per cento.
Il tasso di occupazione dei neodiplomati di età compresa tra i 20 e 34 anni, in
relazione al livello di istruzione raggiunto (ISCED 3-4), con conclusione degli studi da 1
a 3 anni prima dell’anno di riferimento, in Italia, nel 2009, era del 55,9 per cento e, nel
2019, del 52,9 per cento. In Europa, era, nel 2009, del 72,2 per cento e, nel 2019, del 75,9
per cento.
Il tasso di occupazione dei neodiplomati di età compresa tra i 20 e 34 anni, in
relazione al livello di istruzione raggiunto (ISCED 5-8), con conclusione degli studi da 1
a 3 anni prima dell’anno di riferimento, in Italia, nel 2009, era del 66,1 per cento e, nel
2019, era del 64,9 per cento. In Europa, era, nel 2009 dell’83,7 per cento e, nel 2019,
dell’85 per cento.
Il precedente dato, disaggregato per livello di istruzione, evidenzia il vantaggio
occupazionale che hanno i laureati rispetto ai soggetti coetanei con un titolo di studi
inferiore.

11 Confindustria, The Factory, Fabbisogni 2019-2021.

12 L’ISCED - “International Standard Classification of Education” è uno standard di classificazione internazionale dei
livelli di istruzione creato dall’UNESCO su otto livelli. I livelli da 5 a 8 riguardano l’istruzione terziaria. In particolare,
il livello 5 è relativo all’istruzione terziaria a ciclo breve; il livello 6 è relativo a “Bachelor” o equivalenti (laurea
triennale); il livello 7 è relativo a Master o equivalenti (laurea magistrale); il livello 8 è relativo ai dottorati.

CORTE DEI CONTI

36 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Con riguardo alla mobilità ai fini dell’apprendimento, i diplomati in Italia che hanno
ottenuto un titolo ISCED dal 5° all’8° livello all’estero, nel 2019, sono stati il 4 per cento,
contro il 4,3 per cento a livello europeo.
I laureati (ISCED 5-8) che hanno ottenuto crediti all’estero, nel 2019, sono stati
l’8,9 per cento, contro il 9,1 per cento europeo.
Quanto agli investimenti per l’istruzione, la spesa pubblica, in percentuale sul Pil,
per i gradi di istruzione terziaria (ISCED 5-8), in Italia, nel 2009 era del 4,5 per cento e,
nel 2018, era del 4 per cento. In Europa, nel 2009, era del 5,1 per cento e, nel 2018, era
del 4,6 per cento.
La spesa per gli istituti pubblici e privati, per studente, in euro PPS (Purchasing
Power Standard)13, in Italia, nel 2012, era di euro 7.771 e, nel 2017, era di euro 8.514. In
Europa, nel 2012, era di euro 9.679 e nel 2016 di euro 9.977.
Con riguardo agli investimenti nell’istruzione e nella formazione, la Relazione ha
evidenziato come, nonostante un leggero aumento nel 2018, la spesa per l’istruzione
rimane tra le più basse nell’UE.
In particolare, nel 2018, la spesa pubblica per l’istruzione è aumentata dell’1 per
cento in termini reali rispetto all’anno precedente, ma resta ben al di sotto della media
UE, sia in percentuale del Pil (il 4 per cento, contro il 4,6 per cento UE), sia in percentuale
della spesa pubblica totale (l’8,2 per cento contro il 9.9 per cento UE).
Mentre la quota di Pil assegnata all’educazione pre-primaria, primaria e secondaria
è sostanzialmente in linea con gli standard europei, la spesa per l’istruzione terziaria è la
più bassa dell’UE, sia in percentuale del Pil (lo 0,3 per cento, contro lo 0,8 per cento), sia
in percentuale della spesa pubblica per l’istruzione (il 7,7 per cento, contro il 16,4 per
cento).
Inoltre, la spesa pubblica per l’istruzione è diminuita complessivamente del 7 per
cento, nel periodo 2010-2018, mentre la spesa per l’istruzione superiore, nello stesso
periodo, è diminuita del 19 per cento.
Il tasso di istruzione terziaria, in Italia, è leggermente diminuito, nel 2019, ed è uno
dei più bassi dell’UE.
Nel 2019, la percentuale di persone di età compresa tra i 30 e i 34 anni con un livello
di istruzione terziaria si attesta al 27,6 per cento; una percentuale superiore all’obiettivo
nazionale di “Europa 2020”, pari al 26 per cento - 27 per cento, ma ben al di sotto della
media UE (40,3 per cento).
Tra le persone nate all’estero, si registra un tasso di istruzione terziaria
particolarmente basso, del 13,9 per cento (la media UE è del 35,3 per cento).

13
Il PPS-Purchasing Power Standard (in francese, SPA - “standard de pouvoir d'achat”) è una moneta artificiale che
riflette gli scarti tra i livelli dei prezzi nazionali, dei quali non tiene conto il tasso di cambio. Questa moneta artificiale
migliora la confrontabilità dei dati sul reddito tra i diversi Paesi europei.

CORTE DEI CONTI

37
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 I laureati in scienze, tecnologia, ingegneria e matematica (STEM) rappresentano il
24 per cento di tutti i laureati; una percentuale solo di poco inferiore alla media UE del
25,4 per cento.
Con 19 punti percentuali, il divario di genere nelle discipline STEM è notevolmente
inferiore alla media UE, pari a 25 punti percentuali.
La proporzione di donne tra i laureati STEM è, infatti, superiore alla media UE in
tutte le discipline, in particolare ingegneria, dove le donne rappresentano il 32 per cento
dei laureati totali (UE 28 per cento).
Anche secondo quest’ultimo Rapporto, la pandemia di Covid-19 potrebbe
determinare una riduzione delle iscrizioni all’istruzione terziaria.
Secondo alcune stime, la riduzione dei bilanci familiari e una minore propensione
agli spostamenti, in ragione dei motivi sanitari, potrebbero tradursi in 35.000 iscrizioni
universitarie in meno, nell’anno accademico 2020/2021, con un calo dell’11 per cento
rispetto all’anno precedente e una perdita di 46 milioni di euro di tasse d’iscrizione14.
Il Ministero dell’università e della ricerca ha, quindi, deciso di stanziare 290 milioni
di euro per incrementare il sostegno finanziario degli studenti, estendere il sistema di
esenzione dalle tasse (no tax area) agli studenti di famiglie con un reddito fino a 20.000
euro (attualmente 13.000 euro) e aumentare il numero dei potenziali beneficiari dagli
attuali 300.000 a 500.000.
Il diploma di istruzione terziaria costituisce un vantaggio sul mercato del lavoro,
ma la transizione verso l’occupazione rimane difficoltosa.
Il tasso di occupazione dei neolaureati ha registrato una ripresa costante negli ultimi
5 anni, toccando il 64,9 per cento nel 2019, ovvero 8 punti percentuali in più del 2014.
Tuttavia, pur essendo considerevolmente superiore a quello dei diplomati, il tasso
di occupazione dei laureati resta comunque ben al di sotto della media UE dell’85 per
cento.
Tra le cause delle scarse prospettive occupazionali dei laureati, figura la bassa
domanda da parte di un settore produttivo caratterizzato da piccole e medie imprese.
Un numero crescente di laureati lascia il Paese. Dei 157.000 italiani trasferitisi
all’estero nel 2018, 27.000 erano in possesso di un diploma di istruzione terziaria, il 6 per
cento in più rispetto all’anno precedente. Lo stesso anno, 13.000 laureati italiani sono
rimpatriati dall’estero, determinando una perdita netta di 14.000 persone altamente
qualificate, nel 2018 e di 101.000, negli ultimi 10 anni15.

14
Osservatorio Talents Venture 2020.
15 Istat 2019.

CORTE DEI CONTI

38 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

1.3. L’evoluzione della disciplina del settore dell’istruzione universitaria

1.3.1. L’evoluzione della disciplina europea
In occasione del novecentesimo anniversario della fondazione dell’università di
Bologna, nel 1988, veniva redatta la “Magna Charta Universitatum”, sottoscritta, in
tempi più recenti, da 660 Università di 78 Paesi, con la quale si enunciavano i valori di
fondo della tradizione universitaria e si incoraggiavano i legami tra le diverse Università
europee, ma anche extraeuropee.
L’11 aprile 1997, il Consiglio di Europa pubblicava la “Convenzione sul
riconoscimento delle qualifiche relative all’insegnamento superiore nella regione
europea”, la cosiddetta “Convenzione di Lisbona”.
Il documento riconosceva all’insegnamento superiore un ruolo preminente
nell’apprendimento e nel progresso conoscitivo.
Nella prospettiva che l’insegnamento superiore svolgesse un ruolo essenziale nella
promozione della pace, della comprensione reciproca, della tolleranza, e contribuisse
all’istituzione di relazioni di fiducia tra i popoli e le nazioni, al fine di facilitare ai cittadini
di ciascuno Stato contraente l’accesso alle risorse dell’educazione degli altri Stati, si
riteneva costituisse una prima importante misura il riconoscimento degli studi, dei
certificati, dei diplomi e dei titoli ottenuti in un altro Paese della regione europea e,
pertanto, si dettavano i criteri per il riconoscimento delle qualifiche di accesso
all’insegnamento superiore, dei periodi di studio effettuati in un altro dei Paesi contraenti
e delle qualifiche di insegnamento superiore.
La “Magna Charta Universitatum” e la “Convenzione di Lisbona” segnarono le
tappe fondamentali del percorso per giungere al cosiddetto “Processo di Bologna”,
avviato nel 1999, finalizzato alla armonizzazione dei sistemi di istruzione superiore,
inizialmente dei Paesi fondatori della Comunità, che sottoscrissero una dichiarazione di
intenti, e, successivamente, anche di altri Paesi.
In base alla dichiarazione congiunta dei Ministri europei dell’istruzione superiore,
intervenuti al Convegno di Bologna del 19 giugno 1999, titolata “Lo Spazio europeo
dell’istruzione superiore”, l’”Europa della Conoscenza” veniva diffusamente
riconosciuta come insostituibile fattore di crescita sociale ed umana e come elemento
indispensabile per consolidare ed arricchire la cittadinanza europea, conferendo ai
cittadini le competenze necessarie per affrontare le sfide del nuovo millennio, insieme
alla consapevolezza dei valori condivisi e dell’appartenenza ad uno spazio sociale e
culturale comune.
Pertanto, i partecipanti assumevano l’impegno di coordinare le politiche per
conseguire in tempi brevi - e comunque entro il primo decennio del 2000 - alcuni obiettivi
di primaria importanza per l’affermazione dello “Spazio europeo dell’istruzione
superiore” e per la promozione internazionale del sistema europeo dell’istruzione
superiore, quali:

CORTE DEI CONTI

39
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
- l’adozione di un sistema di titoli di semplice leggibilità e comparabilità, al fine di
favorire l’employability dei cittadini europei e la competitività internazionale del
sistema europeo dell’istruzione superiore;
- l’adozione di un sistema essenzialmente fondato su due cicli principali di istruzione,
rispettivamente di primo e di secondo livello, con accesso al secondo ciclo previo
completamento del primo ciclo di studi, di durata almeno triennale e con titolo rilasciato
al termine del primo ciclo spendibile quale idonea qualificazione nel mercato del lavoro
europeo;
- il consolidamento di un sistema di crediti didattici acquisibili anche in contesti diversi,
compresi quelli di formazione continua e permanente, purché riconosciuti dalle
Università di accoglienza, quale strumento atto ad assicurare la più ampia e diffusa
mobilità degli studenti;
- la promozione della mobilità mediante la rimozione degli ostacoli al pieno esercizio
della libera circolazione;
- la promozione della cooperazione europea nella valutazione della qualità, al fine di
definire criteri e metodologie comparabili;
- la promozione della necessaria dimensione europea dell’istruzione superiore, con
particolare riguardo allo sviluppo dei curricula, alla cooperazione fra istituzioni, agli
schemi di mobilità e ai programmi integrati di studio, formazione e ricerca.
Il processo di Bologna aveva una matrice intergovernativa e si realizzò in modo
differenziato tra i vari Paesi, basandosi su atti di soft law non vincolanti.
I principi e gli obiettivi del processo di Bologna furono, poi, recepiti dall’Unione,
mediante l’approvazione, da parte del Consiglio europeo di Barcellona del marzo 2002,
del programma di lavoro “Istruzione e formazione 2010”, che - nel contesto della
“Strategia di Lisbona” - istituiva, per la prima volta, un solido quadro per la cooperazione
europea nel settore dell’istruzione e della formazione, fondato su obiettivi comuni e il cui
scopo essenziale era quello di incoraggiare il miglioramento dei sistemi d’istruzione e di
formazione nazionali, attraverso lo sviluppo di strumenti complementari a livello di UE,
l’apprendimento reciproco e lo scambio di buone prassi, tramite il metodo di
coordinamento aperto.
Più di recente, nel 2009, il Consiglio dell’Unione europea16, ritenendo che un
quadro strategico aggiornato per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e
della formazione potesse accrescere ulteriormente l’efficacia di tale cooperazione e
offrire benefici e sostegno costanti ai sistemi d’istruzione e di formazione degli Stati
membri, conveniva che, nel periodo fino al 2020, l’obiettivo principale della
cooperazione europea dovesse essere quello di sostenere l’ulteriore sviluppo dei sistemi
di istruzione e formazione degli Stati membri, volti a garantire la realizzazione personale,
sociale e professionale di tutti i cittadini, nonché una prosperità economica sostenibile e

16
Conclusioni del Consiglio del 12 maggio 2009 su “Un quadro strategico per la cooperazione europea nel settore
dell’istruzione e della formazione («ET2020»)”.

CORTE DEI CONTI

40 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

l’occupabilità, promuovendo nel contempo i valori democratici, la coesione sociale, la

cittadinanza attiva e il dialogo interculturale.
Il Consiglio, quindi, individuava quattro obiettivi strategici:
1. fare in modo che l’apprendimento permanente e la mobilità divenissero una realtà;
2. migliorare la qualità e l’efficacia dell’istruzione e della formazione;
3. promuovere l’equità, la coesione sociale e la cittadinanza attiva;
4. incoraggiare la creatività e l’innovazione, compresa l’imprenditorialità, a tutti i livelli
dell’istruzione e della formazione.
Nella “Relazione congiunta 2012 del Consiglio e della Commissione
sull’attuazione del quadro strategico per la cooperazione europea in materia di
istruzione e formazione («IF 2020») - «Istruzione e formazione in un’Europa intelligente,
sostenibile e inclusiva» (2012/C70/05)” veniva rilevato che, dal 2009 - anno in cui il
Consiglio aveva stabilito il quadro strategico per la cooperazione europea nel settore
dell’istruzione e della formazione («Istruzione e formazione 2020»)17 - la situazione
politica ed economica era mutata, creando nuove incertezze e nuovi vincoli.
L’Unione europea aveva dovuto adottare misure per contrastare la peggiore crisi
economica e finanziaria della sua storia e, come reazione, aveva adottato una strategia per
la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva: la “Strategia Europa 2020”.
Nell’ambito di tale strategia, l’istruzione e la formazione svolgevano un ruolo
cruciale.
Uno dei cinque grandi obiettivi della “Strategia Europa 2020” concerneva
l’istruzione superiore o equivalente.
In particolare, veniva riconosciuta la necessità che i sistemi di istruzione e di
formazione fossero modernizzati, al fine di rafforzare la loro efficacia e la loro qualità,
dotando gli individui delle competenze e delle qualifiche necessarie per riuscire sul
mercato del lavoro, contribuendo, in tal modo, a migliorare la competitività dell’Europa
e a stimolare la crescita e l’occupazione.
Il quadro strategico “Istruzione e formazione 2020”, in quanto strumento essenziale
per la modernizzazione dell’istruzione e della formazione, si riteneva potesse contribuire,
in larga misura, a raggiungere gli obiettivi della “Strategia Europa 2020”, pur
necessitando di adeguamenti per l’aggiornamento delle priorità di lavoro per il periodo
2012-2014, degli strumenti e della struttura di governance.
Con specifico riferimento all’istruzione terziaria, la Relazione evidenziava come,
per emergere più solida dalla crisi, l’Europa dovesse sviluppare una crescita economica
basata sulla conoscenza e l’innovazione e come l’istruzione superiore potesse essere
considerata, a tale scopo, un potente motore.
La “Strategia Europa 2020” aveva fissato come obiettivo principale l’aumento al
40 per cento, entro il 2020, della percentuale di persone, tra i 30 e i 34 anni, titolari di un
diploma di istruzione superiore o di una qualifica equivalente.

17 GU C 119 del 28.5.2009.

CORTE DEI CONTI

41
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Per raggiungere l’obiettivo fissato, la Relazione rappresentava come gli Stati
membri dovessero proseguire le loro azioni di riforma per aumentare il numero di
diplomati, mantenendo e migliorando la qualità e la rilevanza dell’insegnamento e della
ricerca.
Oltre agli sforzi volti a ottimizzare i finanziamenti e la governance, si riteneva
necessario favorire l’accesso all’istruzione superiore per i gruppi sottorappresentati, come
le persone provenienti da ambienti socioeconomici o da luoghi geografici sfavoriti, i
gruppi etnici e i disabili, e i discenti adulti.
Occorreva, poi, combattere l’abbandono degli studi superiori da parte degli
studenti, curando l’orientamento e la consulenza sull’istruzione e sulle carriere, utili al
mantenimento della motivazione per terminare gli studi.
L’attrazione di studenti stranieri di talento era individuata come mezzo idoneo per
aumentare la partecipazione all’istruzione superiore e il numero di diplomati.
La Relazione evidenziava, ancora, l’importanza della mobilità, ai fini
dell’apprendimento, utile per rafforzare l’occupabilità e lo sviluppo personale degli
individui.
Veniva sottolineato l’importante ruolo dei programmi di finanziamento europei, al
fine di raggiungere l’obiettivo dell’aumento dei titolari di un diploma di istruzione
terziaria.
In virtù del nuovo quadro finanziario pluriennale per il 2014-2020, la Commissione
aveva proposto di quasi raddoppiare il numero di beneficiari del futuro programma in
materia di istruzione e formazione, che sarebbe passato da 400.000 a circa 700.000 l’anno,
fermo restando la necessità di associare l’impegno finanziario a riforme politiche coerenti
con la raccomandazione del Consiglio intitolata «Gioventù in movimento - promuovere
la mobilità dei giovani a fini di apprendimento».
Nella comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al
Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, intitolata “Rafforzare
l’identità europea grazie all’istruzione e alla cultura - Il contributo della Commissione
europea alla riunione dei leader di Göteborg che si svolgerà il 17 novembre 2017”, la
Commissione europea, poi, ribadiva il principio di sussidiarietà, puntualizzando come le
competenze in materia di istruzione e cultura spettassero, principalmente, agli Stati
membri a livello nazionale, regionale e locale e, marginalmente, all’Unione, con
interventi circoscritti all’incoraggiamento della cooperazione, al sostegno e
all’integrazione degli interventi nazionali, finanziando eventualmente pertinenti
programmi, come, ad esempio, l’Erasmus.
La comunicazione illustrava come l’istruzione permettesse un maggiore accesso a
posti di lavoro dignitosi, una migliore risposta alle esigenze dell’economia in termini di
competenze ed un rafforzamento della resilienza dell’Europa, in un contesto di
cambiamenti rapidi e profondi, determinati dall’evoluzione tecnologica e dalla
globalizzazione.

CORTE DEI CONTI

42 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Secondo la comunicazione, l’Europa non eccelleva nello sviluppo di competenze

di alta qualità, in quanto persino gli Stati membri con i migliori risultati erano surclassati
dai più avanzati Paesi asiatici, ma intendeva cogliere tutte le opportunità offerte dai nuovi
sviluppi.
Pertanto, era nell’interesse di tutti gli Stati membri sfruttare appieno le potenzialità
rappresentate da istruzione e cultura, quali forze propulsive per occupazione, giustizia
sociale e cittadinanza attiva e mezzi per sperimentare l’identità europea in tutta la sua
diversità.
Con specifico riguardo all’istruzione terziaria, veniva precisato che il progetto
europeo era sempre stato sinonimo di superamento dei confini e di possibilità di circolare
liberamente.
Il mercato interno era una realtà per i beni, ma non per l’istruzione e la cultura.
Il primo ostacolo alla mobilità degli studenti era rappresentato dal fatto che,
nonostante il processo di Bologna e altri programmi di cooperazione, i diplomi scolastici
di istruzione superiore non erano facilmente riconosciuti negli altri Stati membri.
Tant’è che i programmi di studio e formazione che portavano al conseguimento di
qualifiche riconosciute automaticamente in più di un Paese costituivano l’eccezione.
Inoltre, sulla base delle classifiche internazionali, solo 10 delle 50 migliori
Università del mondo, avevano sede nella UE.
Veniva rappresentata l’importanza della circostanza che l’Europa rimanesse un
posto attraente per studiare e che, in futuro, più università europee fossero in cima alle
classifiche internazionali.
Per sostenere l’eccellenza degli istituti di istruzione superiore e sviluppare il senso
di appartenenza alla UE, il bilancio della UE finanziava un piccolo numero di istituti
europei di istruzione superiore, che proponevano un’offerta formativa su temi europei:
l’Istituto universitario europeo di Firenze, il Collegio d’Europa (di Bruges e di Natolin),
l’Istituto europeo di pubblica amministrazione di Maastricht, l’Accademia di diritto
europeo di Treviri e il Centro internazionale di formazione europea di Nizza.
Per gli stessi motivi, secondo la Commissione, le istituzioni della UE e gli Stati
membri avrebbero dovuto sostenere la creazione di un corso di governance europea e
transnazionale, a Firenze, per formare dirigenti delle amministrazioni nazionali, del
settore privato e della società civile in materia di UE.
La UE sosteneva anche l’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT), che
aiutava le menti creative a sviluppare nuove idee e progetti imprenditoriali.
Grazie al programma Erasmus+, la UE aveva già ottenuto eccellenti risultati, in
termini di promozione attiva della mobilità, per gli studenti universitari, ma anche per gli
alunni delle scuole secondarie, per gli studenti degli istituti professionali, per i giovani
professionisti e per gli insegnanti.
Veniva rilevato, tuttavia, come solo il 3,7 per cento dei giovani avesse l’opportunità
di partecipare a questo tipo di mobilità.

CORTE DEI CONTI

43
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 La Commissione proponeva, quindi, per la realizzazione degli obiettivi innanzi
descritti, di:
- predisporre una proposta di raccomandazione del Consiglio relativa al riconoscimento
reciproco dei diplomi di istruzione superiore e secondaria e dei periodi di studio
all’estero;
- promuovere l’ormai collaudato programma Erasmus+ per tutte le categorie di discenti
cui il programma già si rivolge (alunni, studenti, tirocinanti, apprendisti e insegnanti),
con l’obiettivo di raddoppiare, entro il 2025, il numero dei partecipanti e di raggiungere
i discenti di categorie svantaggiate;
- attuare, entro il 2019, il progetto pilota relativo a una carta dello studente della UE, con
l’obiettivo di agevolare la mobilità transfrontaliera degli studenti;
- adoperarsi per realizzare università autenticamente europee, che possano costituire reti,
cooperare senza problemi oltre i rispettivi confini e competere a livello internazionale,
creando, tra l’altro, un corso di governance europea e transnazionale (presso l’Istituto
universitario europeo di Firenze, Italia).
In conclusione, veniva evidenziato come la prospettiva, per il 2025, dovesse essere
un’Europa nella quale imparare, studiare e fare ricerca non fossero limitati da confini.
Nelle conclusioni del 14 dicembre 2017, ribadito il ruolo fondamentale
dell’istruzione e della cultura per la costruzione di società inclusive e coese e per
sostenere la competitività, il Consiglio europeo invitava gli Stati membri e la
Commissione:
- ad intensificare la mobilità e gli scambi, anche attraverso un programma Erasmus+
sensibilmente rafforzato, inclusivo e ampliato;
- a rafforzare i partenariati strategici tra gli istituti di istruzione superiore di tutta la UE e
a favorire l’emergere, entro il 2024, di una ventina di “università europee”, composte
da reti di università in tutta la UE, che consentano agli studenti di ottenere un diploma,
combinando gli studi in diversi Paesi della UE e contribuiscano alla competitività
internazionale delle università europee;
- a migliorare l’apprendimento delle lingue, per far sì che un maggior numero di giovani
parli almeno due lingue europee oltre alla lingua madre;
- a promuovere la mobilità e la partecipazione degli studenti alle attività educative e
culturali, anche attraverso una “carta europea dello studente”;
- a promuovere la cooperazione degli Stati membri in materia di riconoscimento reciproco
dei titoli di istruzione superiore e di completamento degli studi a livello di istruzione
secondaria;
- a cogliere l’occasione dell’”Anno europeo del patrimonio culturale” per svolgere
un’opera di sensibilizzazione sull’importanza sociale ed economica della cultura e del
patrimonio culturale.

CORTE DEI CONTI

44 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Con la raccomandazione del 26 novembre 201818 sulla “Promozione del

riconoscimento reciproco automatico dei titoli dell’istruzione superiore e dell’istruzione
e della formazione secondaria superiore e dei risultati dei periodi di studio all’estero”,
il Consiglio evidenziava, poi, in un contesto sempre più globalizzato, la necessità che gli
studenti potessero sfruttare al meglio tutte le opportunità di apprendimento esistenti in
Europa.
Veniva ribadita la necessità che un titolo rilasciato da un’autorità competente in uno
Stato membro fosse ritenuto valido in qualunque altro Stato membro, ai fini dell’accesso
ad ulteriori attività di apprendimento. L’assenza di tale riconoscimento automatico dei
titoli e dei risultati conseguiti durante i periodi di studio all’estero, infatti, era ritenuta di
ostacolo per la mobilità.
Con il regolamento (UE) 2019/499 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25
marzo 2019, recante “Disposizioni per il proseguimento delle attività di mobilità in corso
ai fini dell’apprendimento a titolo del programma Erasmus+ istituito dal regolamento
(UE) n. 1288/2013, nel quadro del recesso del Regno Unito dall’Unione”19, venivano
dettate disposizioni per il proseguimento delle attività di mobilità, ai fini
dell’apprendimento di cui agli articoli 7 e 13 del regolamento (UE) n. 1288/2013, che
avevano luogo nel Regno Unito e che avevano avuto inizio, al più tardi, alla data in cui i
Trattati cessavano di applicarsi allo stesso, prevedendo, sostanzialmente, che dette attività
continuassero ad essere ammissibili al finanziamento.
Con la risoluzione del 18.11.2019, “Sull’ulteriore sviluppo dello spazio europeo
dell’istruzione a sostegno di sistemi di istruzione e formazione orientati al futuro”20, il
Consiglio europeo ha evidenziato come, nelle società odierne, l’istruzione e la formazione
svolgano due principali funzioni sociali strettamente interconnesse e pienamente
complementari tra loro, contribuendo, da un lato, alla competitività, all’innovazione e
all’occupabilità, dall’altro, alla cittadinanza attiva, all’inclusione sociale, alla coesione e
allo sviluppo personale.
L’istruzione e la formazione vengono riconosciuti quali strumenti politici
fondamentali per creare e mantenere una crescita e una competitività sostenibili e per
promuovere l’occupazione e la partecipazione al mercato del lavoro a livello europeo.
Un’istruzione e una formazione di elevata qualità conferiscono all’Unione un
vantaggio competitivo in un’economia globale sempre più digitale e basata sulla
conoscenza, in quanto, in futuro, l’Europa dipenderà in misura crescente da persone
creative, altamente qualificate e adeguatamente formate.

18 Raccomandazione del Consiglio europeo 26/11/2018, n. 2018/C444/01, pubblicata nella G.U.U.E. 10 dicembre 2018,
n. C 444.
19 Regolamento (UE) 2019/499 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 marzo 2019, recante “Disposizioni per

il proseguimento delle attività di mobilità in corso ai fini dell’apprendimento a titolo del programma Erasmus+ istituito
dal regolamento (UE) n. 1288/2013, nel quadro del recesso del Regno Unito dall’Unione”, pubblicato nella G.U.U.E.
del 27 marzo 2019 n. L085I.
20 Ris. CE 18/11/2019, n. 2019/C389/01, pubblicata nella G.U.U.E. 18 novembre 2019, n. C 389.

CORTE DEI CONTI

45
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Sarà, inoltre, fondamentale orientare lo sviluppo e la diffusione delle nuove
tecnologie e sostenere la transizione dell’Unione verso un’economia circolare e a impatto
climatico zero, promuovendo le conoscenze, le capacità e le competenze necessarie per
portare avanti tali cambiamenti. E la cooperazione europea, nei settori dell’istruzione e
della formazione, è uno strumento politico essenziale per l’elaborazione di strategie
innovative, orientate al futuro e reattive, che affrontino tali sfide comuni.
Il Consiglio europeo, quindi, nel contesto dell’attuazione della nuova agenda
strategica 2019-2024, stabilita dallo stesso Consiglio il 20 giugno 2019, è tornato a
ribadire il ruolo cruciale dell’istruzione e della formazione, a tutti i livelli e in tutte le
forme.
In tale ottica, si è evidenziata la necessità di promuovere investimenti
nell’istruzione, nella formazione e nelle competenze a livello europeo e nazionale, con
particolare attenzione al rafforzamento delle competenze pertinenti all’uso strategico dei
finanziamenti a favore della digitalizzazione e dell’innovazione, all’ammodernamento
delle infrastrutture per l’istruzione, ad ambienti di apprendimento innovativi e sicuri e al
miglioramento degli approcci pedagogici, nonché ad un accesso più ampio a servizi di
orientamento, lungo tutto l’arco della vita.

Sempre il Consiglio europeo, con le conclusioni del 18.11.2019 “Sul ruolo chiave delle
politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita nel dotare le società dei mezzi necessari per
affrontare la transizione tecnologica e verde a sostegno di una crescita inclusiva e sostenibile”
(2019/C389/07) 21, ha ritenuto che:
- la trasformazione tecnologica e digitale in atto nelle nostre società sta ridefinendo lo scenario
economico, il mondo del lavoro e la partecipazione civica e, di conseguenza, potrebbe avere un
impatto significativo sulla coesione e sull’equità sociali;
- nel definire le politiche europee per la trasformazione digitale, le politiche dell’istruzione e della
formazione sono essenziali per garantire benessere e crescita sostenibile in Europa e, quindi,
investire in nuove conoscenze, capacità e competenze è essenziale per rafforzare la competitività e
la produttività dell’Europa;
- lo sviluppo delle tecnologie, in particolare l’intelligenza artificiale (IA), offre possibilità notevoli
in termini di creazione di nuovi tipi di attività, competenze, lavori e servizi nei settori economico e
civico e, pertanto, occorre mettere a punto politiche, strumenti e misure efficaci in materia di
istruzione e formazione, per garantire che tutti dispongano delle conoscenze, delle capacità e delle
competenze adeguate per partecipare appieno a una società in evoluzione, aumentando nel
contempo la consapevolezza circa i rischi di natura etica, dovuti al possibile uso improprio delle
tecnologie;
- la trasformazione tecnologica sta facendo aumentare la domanda di capacità e competenze di alto
livello, di adattabilità e di competenze in materia di gestione della carriera; parallelamente,
diminuisce la domanda di competenze di basso livello applicabili a lavori di routine e ripetitivi e,
pertanto, offrire un buon livello di apprendimento lungo tutto l’arco della vita e di orientamento
permanente può contribuire a ridurre il divario tra lavoratori altamente e scarsamente qualificati
nel mercato del lavoro;
- in Europa, la sfida posta dalla riqualificazione e dal perfezionamento professionale della
popolazione adulta è immensa ed è, quindi, importante investire nelle competenze di base e nelle
competenze chiave;

21
Consiglio 2019/C 389/07 Conclusioni del Consiglio sul ruolo chiave delle politiche di apprendimento lungo tutto
l’arco della vita nel dotare le società dei mezzi necessari per affrontare la transizione tecnologica e verde a sostegno di
una crescita inclusiva e sostenibile, pubblicata nella G.U.U.E. DEL 18 novembre 2019 C 389

CORTE DEI CONTI

46 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

- le disuguaglianze nell’accesso e nell’offerta di istruzione degli adulti restano una sfida, in quanto
la partecipazione degli adulti alle attività di apprendimento è ancora bassa e gli adulti scarsamente
qualificati, in particolare, necessitano di un sostegno più intensivo per prendere parte alle attività
di apprendimento;
- i mutamenti demografici in atto presentano opportunità e sfide a livello sia del singolo che della
società; i minori tassi di natalità e la maggiore aspettativa di vita stanno spingendo le società verso
una struttura della popolazione più anziana in molti Stati membri;
- un migliore riconoscimento del potenziale degli anziani, come pure la promozione delle opportunità
e delle possibilità che a loro si offrono di partecipare alla società – anche in età più avanzata –
contribuiscono a creare società coese. L’apprendimento lungo tutto l’arco della vita è un fattore
essenziale per l’invecchiamento dei cittadini anziani in buona salute e per la loro partecipazione
attiva alla vita sociale ed economica;
- l’elevata qualità, l’inclusività e l’accesso all’educazione e alla cura della prima infanzia e
all’istruzione scolastica di base, così come le attività di apprendimento non formale, costituiscono
politiche essenziali nel rispondere ai mutamenti demografici, nel far sì che bambini e giovani
dispongano delle adeguate conoscenze, capacità e competenze per il futuro, nel far fronte al rischio
di abbandono scolastico, povertà ed esclusione sociale e nel garantire una vita degna di essere
vissuta;
- vi è l’urgente necessità di promuovere ulteriormente la parità di genere e di incoraggiare un accesso
equo all’istruzione e alla formazione, soprattutto nei settori e nelle professioni dominati da un unico
genere. Le donne sono sottorappresentate nei settori delle STEM in Europa, specie nel settore
digitale, dove la loro partecipazione continua a diminuire. Dotare le donne dei mezzi necessari nei
settori delle STEM, in particolare nel settore digitale, è importante per lo sviluppo delle società e
delle economie europee. L’istruzione e la formazione possono contribuire ad affrontare il divario
di genere nel settore digitale.
Il Consiglio, quindi, invitava gli Stati membri a mettere a punto approcci strategici per dare
impulso alle politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita e a riconoscere il potenziale di
tale forma di apprendimento, a sostegno di una crescita inclusiva e sostenibile e in risposta alla
transizione tecnologica e verde, anche:
a) sviluppando sistemi di istruzione e formazione in maniera globale, al fine di consentire transizioni
e percorsi di apprendimento continui e fluidi per i singoli discenti;
b) rafforzando l’equità nel settore dell’istruzione attraverso lo sviluppo di politiche intese a
promuovere l’accesso a percorsi progressivi, consolidati per tutti e a scongiurare «binari morti»
educativi nei sistemi di istruzione e formazione;
c) aumentando la capacità di risposta dei sistemi di istruzione e formazione ai bisogni dei discenti e
ai rapidi mutamenti del mercato del lavoro e della società, prestando particolare attenzione ai
settori più interessati dall’evoluzione tecnologica e più pertinenti per i cambiamenti climatici,
come pure alla necessità di migliorare l’impronta ecologica e alla promozione dell’educazione
allo sviluppo sostenibile quale motore di innovazione, resilienza e azione trasformativa, tenendo
conto nel contempo dell’evoluzione dei differenti bisogni in termini di conoscenze, capacità e
competenze;
d) agevolando la transizione tra diversi livelli e settori di istruzione e formazione facilitando percorsi
di apprendimento alternativi, fornendo un orientamento, incoraggiando un’offerta diversificata di
apprendimento e ambienti di apprendimento versatili, nonché sostenendo nuovi metodi di
apprendimento e insegnamento a tutti i livelli e in tutte le forme di istruzione e formazione e
convalidando le capacità e le competenze indipendentemente da dove e come sono state acquisite,
ove possibile;
e) valutando le possibilità di creare percorsi di apprendimento flessibili, personalizzati e imperniati
sul discente, nonché un’offerta mirata per i gruppi vulnerabili, sulla base, ad esempio, di approcci
modulari e basati sui risultati dell’apprendimento, che consentano di calibrare più facilmente
l’apprendimento sui bisogni individuali e occupazionali;
f) ponendo l’accento sull’importanza dello sviluppo continuo delle competenze per insegnanti,
formatori dei docenti, dirigenti scolastici, professionisti dell’orientamento, istruttori
socioeducativi e consulenti per l’orientamento professionale, allo scopo di fornire capacità e
competenze a fini di apprendimento continuo accessibili a tutti;
g) promuovendo lo scambio e la disponibilità di dati pertinenti per dotare i discenti dei mezzi
necessari per gestire e utilizzare i dati relativi al proprio apprendimento e compiere scelte e
decisioni informate al riguardo per tutta la vita;

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 h) esaminando le possibilità offerte dall’IA a sostegno di un’istruzione e di una formazione di alta
qualità e personalizzate e dello sviluppo di conoscenze, capacità e competenze.

Nel 2020, la pandemia da Covid-19 ha comportato l’esigenza di diversi interventi

della Commissione e del Consiglio per far fronte all’emergenza.
È intervenuta, innanzitutto, la Commissione europea, con la comunicazione dell’8
maggio 2020, recante “Orientamenti sulla libera circolazione degli operatori sanitari e
sull’armonizzazione minima della formazione in relazione alle misure di emergenza
legate al Covid-19: raccomandazioni relative alla direttiva 2005/36/CE”22, evidenziando
come la crisi dovuta al Covid-19 richiedesse misure immediate ed eccezionali nel settore
della sanità pubblica.
Rilevata la difficoltà degli Stati membri di fornire personale medico sufficiente per
combattere la crisi e a continuare le attività ordinarie di diagnosi, cura e assistenza dei
pazienti e che la situazione nelle strutture sanitarie e negli istituti di formazione potesse
incidere sulla formazione completa agli operatori sanitari, con particolare riguardo alla
formazione pratica, la Commissione ha dettato misure specifiche, ritenendo che fosse
fondamentale reagire rapidamente alla crisi, tenendo anche conto, peraltro, delle
conseguenze a medio o lungo termine che eventuali misure di emergenza potrebbero
comportare e, quindi, al fine di attenuare, per quanto possibile, gli effetti negativi.
Il Consiglio, poi, nelle conclusioni “Sul contrasto alla crisi Covid-19 nel settore
dell’istruzione e della formazione” del 26.6.202023, ha rilevato come la pandemia da
Covid-19 abbia avuto un forte impatto ed esercitato pressioni senza precedenti sui sistemi
di istruzione e formazione, in tutto il mondo e in tutta l’Unione, provocando cambiamenti
di rilievo nel modo di apprendere, insegnare, comunicare e collaborare, in seno alle
comunità dell’istruzione e della formazione.
Ha rappresentato, il Consiglio, che, all’inizio della crisi, quando ancora gli istituti
di istruzione e formazione nella maggior parte degli Stati membri funzionavano
regolarmente, l’attenzione si è incentrata su come garantire la sicurezza dei discenti e del
personale, anche attuando misure di protezione e igiene e fornendo informazioni e
orientamenti, di concerto con le autorità nazionali nel settore dell’istruzione e della salute.
Con l’evolversi della situazione e con l’aumento delle chiusure fisiche degli istituti
di istruzione e formazione nella maggior parte degli Stati membri, allo scopo di
salvaguardare la continuità del processo di apprendimento, gli Stati membri, gli istituti di
istruzione e formazione e i relativi portatori di interesse hanno compiuto sforzi notevoli
per adeguare e preparare i contenuti didattici e assicurarne l’utilizzo nell’apprendimento
a distanza.

22 Com. 08/05/2020, n. 2020/C156/01 Comunicazione della Commissione: “Orientamenti sulla libera circolazione
degli operatori sanitari e sull’armonizzazione minima della formazione in relazione alle misure di emergenza legate
al Covid-19: raccomandazioni relative alla direttiva 2005/36/CE”, pubblicata nella G.U.U.E. 8 maggio 2020, n. C.
156.
23 Concl. 26/06/2020, n. 2020/C212I/03, pubblicata nella G.U.U.E. 26 giugno 2020, n. C 212 I.

CORTE DEI CONTI

48 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Garantire inclusione e parità di accesso a opportunità di apprendimento a distanza

di qualità ha rappresentato una delle sfide principali.
La pandemia ha avuto, inoltre, conseguenze sulle opportunità di mobilità ai fini
dell’apprendimento a livello europeo e internazionale.
Molte attività del programma Erasmus+ e del progetto Corpo europeo di solidarietà
sono state posticipate o annullate, e, nei casi in cui era stata prevista la mobilità, è stata,
invece, incoraggiata la cooperazione virtuale.
È stato ribadito come, al di là degli investimenti necessari per far fronte all’impatto
sanitario e socioeconomico della crisi, sia importante concentrare le priorità attuali in
termini di investimenti sui settori dell’istruzione e della formazione.
A tale riguardo, è fondamentale riconoscere che un’istruzione e una formazione di
elevata qualità contribuiscono in modo decisivo al benessere e allo sviluppo personale e
professionale dei cittadini, nonché alla resilienza della società e dell’economia, oltre a
svolgere un ruolo rilevante nella fase di ripresa.
È necessario tenere conto di questo aspetto nello sviluppo del piano europeo per la
ripresa.
Per quanto qui di rilievo, in risposta alla crisi per Covid-19, la Commissione ha
previsto soluzioni di flessibilità supplementare nell’attuazione del programma Erasmus+,
integrandole con indicazioni pratiche rivolte ai partecipanti e alle agenzie nazionali,
promuovendo anche ulteriori possibilità di cooperazione e scambio di informazioni tra
gli Stati membri.

Il Consiglio ha, quindi, invitato gli Stati membri:

- a proseguire la condivisione di informazioni, esperienze e migliori pratiche tra Stati membri
su come l’istruzione e la formazione possano adeguarsi al meglio alla situazione, in funzione
degli ulteriori sviluppi riguardanti la crisi per il Covid-19, anche in merito alle differenti misure
inerenti alla riapertura degli istituti di istruzione e formazione, per continuare a garantire parità
di condizioni, a promuovere il benessere di discenti e personale e a fornire sostegno psicologico;
- in merito alla riapertura degli istituti di istruzione e formazione, in linea con i rispettivi
contesti locali, regionali e nazionali, adottare le misure necessarie per garantire la sicurezza dei
discenti e del personale, comprese le opportune condizioni igienico-sanitarie, e ripristinare le
attività di apprendimento e insegnamento in presenza, assicurando nel contempo pari opportunità;
- sulla base degli insegnamenti già appresi nel contesto della crisi per il Covid-19 e
considerando i potenziali impatti a lungo termine della crisi sul futuro dell’istruzione e della
formazione, valutare le possibilità di innovazione e compiere ulteriori sforzi per accelerare la
trasformazione digitale dei sistemi di istruzione e formazione e, ove opportuno, rafforzare la
capacità digitale degli istituti di istruzione e formazione e ridurre il divario digitale;
- sostenere lo sviluppo delle capacità e delle competenze digitali di docenti e formatori, allo
scopo di facilitare la didattica e la valutazione nel quadro di contesti di apprendimento digitale;
- con dovuto riguardo per l’autonomia istituzionale, valutare la possibilità di integrare
l’apprendimento digitale di elevata qualità, nell’ambito dell’offerta educativa e formativa a tutti
i livelli e in tutte le tipologie di istruzione e formazione, prestando attenzione all’adeguatezza
degli strumenti digitali all’età e ai bisogni speciali dei discenti, nonché alla conformità con le
norme sulla protezione dei dati, il diritto alla vita privata, le considerazioni etiche, la sicurezza e
i requisiti in materia di cybersicurezza;
- valutare le possibilità di rafforzare l’insegnamento e l’apprendimento attraverso il
monitoraggio e la valutazione basati sull’estrazione di dati in materia di istruzione a partire da

CORTE DEI CONTI

49
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 dati esistenti, sull’analitica dell’apprendimento e sull’uso dell’intelligenza artificiale, con la
dovuta attenzione al rispetto del regolamento UE 2016/679, ossia il regolamento generale sulla
protezione dei dati;
- nel fornire possibilità di apprendimento a distanza, digitale e misto, prestare attenzione ad
assicurare pari opportunità e un accesso continuo a forme di istruzione e formazione di elevata
qualità per discenti di tutte le età, garantendo la qualità e incoraggiando la convalida e il
riconoscimento dei risultati dell’apprendimento acquisiti, prestando, altresì, particolare
attenzione alla prevenzione di un potenziale aumento del tasso di abbandono scolastico dovuto
alla crisi per il Covid-19;
- al fine di mitigare l’impatto negativo della crisi per il Covid-19 sulla mobilità e la
cooperazione fisiche transfrontaliere, incoraggiare il ricorso a soluzioni virtuali di mobilità e
cooperazione;
- cooperare per eliminare gli ostacoli alla mobilità transfrontaliera per l’apprendimento
relativi al Covid-19, tenendo conto delle possibili conseguenze di approcci differenti alla
valutazione, nonché dell’eventuale slittamento o cancellazione di esami e dell’eventuale
slittamento delle iscrizioni, che potrebbero avere un effetto negativo sulle opportunità di mobilità
ai fini dell’apprendimento negli anni successivi;
- cooperare per garantire agli studenti pendolari che si recano ogni giorno in uno Stato
membro limitrofo - specie in caso di chiusura prolungata delle frontiere - di poter studiare;
- sostenere l’ulteriore sviluppo delle infrastrutture digitali e delle competenze e capacità
digitali facendo uso dei finanziamenti disponibili a titolo dei programmi e dei fondi dell’Unione,
in particolare il programma Erasmus+, il Corpo europeo di solidarietà e i fondi strutturali e
d’investimento europei, il programma di sostegno alle riforme strutturali e i loro successori, come
pure il nuovo programma Europa digitale.
Il Consiglio, poi, invitava la Commissione a:
- condurre ricerche sull’impatto della pandemia da Covid-19 e sugli insegnamenti appresi ai
vari livelli di istruzione e formazione, diffondendone i risultati e ponendo l’accento
sull’apprendimento e l’insegnamento a distanza e sulle capacità digitali dei sistemi di istruzione
e formazione negli Stati membri, intesi come risorse per rafforzare il processo decisionale
nazionale e la cooperazione basati su prove concrete a livello dell’Unione, al fine di sviluppare
resilienza e preparazione per garantire in futuro risposte di emergenza tempestive, efficaci e
adeguate;
- elaborare una proposta per un piano europeo per la ripresa, riconoscere il potenziale
trasformativo dell’istruzione e della formazione quale motore per una ripresa effettiva e la
necessità di investimenti nel settore dell’istruzione e della formazione, in particolare in relazione
alla formazione digitale, infrastrutture e competenze digitali comprese;
- sostenere gli Stati membri affinché offrano opportunità di investimento in infrastrutture di
istruzione e formazione sostenibili, in linea con il Green Deal europeo, tenendo ulteriormente
conto delle capacità che servono a garantire la sicurezza e le necessarie misure organizzative in
risposta alla crisi per il Covid-19;
- sviluppare lo spazio europeo dell’istruzione, insieme con il quadro strategico per la
cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione dopo il 2020, il nuovo piano
d’azione per l’istruzione digitale e l’agenda aggiornata per le competenze, tenere conto degli
insegnamenti tratti dalla crisi per il Covid-19 in merito alla trasformazione digitale dei sistemi di
istruzione e formazione, garantendo l’inclusione, offrendo pari opportunità, promuovendo la
coesione e contrastando la disinformazione;
- continuare a facilitare gli scambi inerenti alle misure adottate dagli Stati membri, anche
collegando tra loro data-base di risorse educative aperte, potenziandone l’accesso e la
disponibilità, allo scopo di facilitare la condivisione di metodologie, strumenti e materiali di
apprendimento a distanza differenti, approfittando delle opportunità esistenti, quali, ad esempio,
quelle disponibili via eTwinning, School Education Gateway e la piattaforma elettronica per
l’apprendimento degli adulti in Europa (EPALE) e promuovendo l’uso di strumenti di
autovalutazione quali SELFIE e HEInnovate per sostenere la capacità e la trasformazione digitali
delle scuole e degli istituti di istruzione superiore;
- presentare e diffondere ulteriori informazioni pratiche negli Stati membri in merito alla
possibilità di finanziare le esigenze dei sistemi di istruzione e formazione per alleviare le
conseguenze della pandemia di Covid-19, nel quadro delle iniziative di investimento in risposta
al coronavirus (CRII e CRII+) e di altri opportuni meccanismi di finanziamento;

CORTE DEI CONTI

50 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

- continuare periodicamente a condividere informazioni con i portatori di interesse e gli

organismi di attuazione di Erasmus+ e del Corpo europeo di solidarietà, sulle possibilità di
soluzioni flessibili riguardo all’attuazione della mobilità ai fini dell’apprendimento e di progetti
nel contesto della crisi Covid-19;
- insieme agli Stati membri, vagliare i mezzi per rispondere alle esigenze più pressanti, nei
periodi di limitazione della mobilità fisica, consentendo una flessibilità nella riassegnazione dei
fondi non utilizzati tra le azioni Erasmus+, se del caso;
- sostenere gli Stati membri nell’ulteriore sviluppo di pratiche educative digitali e di
opportunità di istruzione e formazione digitali, nonché nell’affrontare gli effetti della crisi per il
Covid-19 sui gruppi di discenti più vulnerabili, facendo ricorso alle opportunità Erasmus+
disponibili;
- diffondere e promuovere l’uso di materiali e strumenti pertinenti, compresa l’esperienza
della cooperazione virtuale, scaturiti dai progetti nel quadro di Erasmus+ e del Corpo europeo di
solidarietà e dalle attività delle coalizioni europee e nazionali per le competenze digitali e
l’occupazione, che in uno spirito di solidarietà tra Stati membri possono fornire un utile sostegno
supplementare in risposta alla crisi Covid-19;
- iniziare a lavorare a misure per eliminare gli ostacoli relativi alla Covid-19 e ricominciare a
cogliere le opportunità di mobilità transfrontaliera per l’apprendimento all’indomani della crisi
Covid-19, anche attraverso orientamenti chiari su come facilitare le opportunità di mobilità ai fini
dell’apprendimento nel quadro di Erasmus+;
- promuovere la mobilità e la cooperazione virtuali, nonché il sostegno allo sviluppo della
mobilità mista nel quadro del programma Erasmus+, considerando che, benché non possa
sostituire la mobilità fisica, la mobilità virtuale svolge un importante ruolo complementare.

Il 20 luglio 2020, il Consiglio dell’Unione europea ha, poi, emanato una

raccomandazione “sul programma nazionale di riforma 2020 dell’Italia e che formula un
parere del Consiglio sul programma di stabilità 2020 dell’Italia”24.
Nell’ambito di una generale analisi sulle misure adottate dall’Italia per fronteggiare
l’emergenza per il Covid-19, il Consiglio, con specifico riferimento al settore
dell’istruzione ha evidenziato che l’emergenza attuale importa anche la necessità di
migliorare l’apprendimento e le competenze digitali, in particolare per quanto riguarda
gli adulti in età lavorativa e l’apprendimento a distanza.
Investire nell’istruzione e nelle competenze è fondamentale per promuovere una
ripresa intelligente e inclusiva e per mantenere la rotta verso la transizione verde e
digitale. A tale riguardo, i risultati, in termini di istruzione e formazione, continuano a
rappresentare una sfida importante per l’Italia.
Il conseguimento delle competenze di base varia notevolmente tra le regioni e il
tasso di abbandono scolastico è ben al di sopra della media dell’Unione (13,5 per cento,
contro 10,3 per cento nel 2019), in particolare per gli studenti che non sono nati
nell’Unione (33 per cento).
In un contesto di limitazioni alla mobilità, le disparità regionali e territoriali
rischiano di inasprirsi.
In quest’ottica, è particolarmente importante investire nell’apprendimento a
distanza, nonché nelle infrastrutture e nelle competenze digitali di educatori e discenti.

24
Raccomandazione del Consiglio del 20 luglio 2020 sul programma nazionale di riforma 2020 dell’Italia e che formula
un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2020 dell’Italia (2020/C 282/12).

CORTE DEI CONTI

51
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 L’Italia ha anche una percentuale di laureati in scienze e ingegneria inferiore alla
media dell’Unione e il tasso di istruzione terziaria rimane molto basso (27,6 per cento,
nel 2019).
Inoltre, rispetto a Paesi comparabili, in Italia, le imprese investono meno nella
formazione in materia di tecnologie dell’informazione e della comunicazione per i loro
dipendenti.
Anche il basso tasso di partecipazione degli adulti scarsamente qualificati alla
formazione è preoccupante, data la diminuzione dei posti di lavoro che richiedono basse
qualifiche.
Il miglioramento del livello delle competenze e la riqualificazione professionale
continuano a essere più che mai cruciali per consentire ai lavoratori di acquisire
competenze rilevanti per il mercato del lavoro e per promuovere una transizione equa
verso un’economia più digitale e sostenibile.
Raccomandava, quindi, il Consiglio, il rafforzamento dell’apprendimento a
distanza e il miglioramento delle competenze, comprese quelle digitali.
Infine, nel dicembre 2020, sono state pubblicate le conclusioni del Consiglio
“Sull’istruzione digitale nelle società della conoscenza europee”25.
Il Consiglio ha evidenziato come sia in corso un’accelerazione della trasformazione
digitale delle nostre società della conoscenza, nonché un aumento della disponibilità di
servizi e dati digitali.
Tale trasformazione comprende un mercato del lavoro in evoluzione, la nascita di
nuovi profili professionali e una domanda di competenze digitali, nel contesto delle
competenze del 21° secolo.
La crescente influenza dell’intelligenza artificiale amplificherà gli effetti della
trasformazione digitale delle nostre società della conoscenza, in una prospettiva a lungo
termine, e può offrire nuove e promettenti opportunità di apprendimento, insegnamento
e formazione in futuro.
Un’istruzione e una formazione inclusive e di elevata qualità sono fondamentali per
consentire a tutti di comprendere tali sviluppi, di parteciparvi e di plasmarli.
La pandemia da Covid-19 e l’impatto che sta avendo sui sistemi e sulle istituzioni
di istruzione e formazione in Europa evidenziano l’urgente necessità di una migliore
comprensione e di una valutazione continua degli utilizzi, dei vantaggi e delle sfide delle
tecnologie digitali per l’istruzione, nonché dei livelli di competenze digitali, anche nel
contesto dell’apprendimento permanente.
La pandemia ha ulteriormente portato in evidenza l’urgente necessità di adottare un
approccio globale all’istruzione digitale.

25
“Sull’istruzione digitale nelle società della conoscenza europee”, pubblicata su G.U.U.E., 2020/C 415/10 del 10
dicembre 2020.

CORTE DEI CONTI

52 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Al fine di rispondere alle esigenze attuali, un’istruzione e una formazione inclusive

e di elevata qualità richiedono forme di apprendimento e di insegnamento digitali e non
digitali, compresi approcci quali l’apprendimento misto e l’apprendimento a distanza.
Tali opzioni offrono la possibilità di migliorare l’istruzione e la formazione
incentrate sul discente, in funzione delle esigenze specifiche di ciascun individuo.
La pandemia ha innescato una risposta rapida di emergenza.
Gli Stati membri hanno chiuso la maggior parte dei loro centri di istruzione e
formazione e hanno chiesto alle istituzioni di garantire la continuità dell’insegnamento,
della formazione, dell’apprendimento e della valutazione, principalmente attraverso
approcci a distanza.
Le misure adottate dagli Stati membri e dalle loro istituzioni di istruzione e
formazione, a seconda delle circostanze nazionali, hanno evidenziato l’importanza di una
comprensione dell’istruzione digitale, hanno contribuito a rafforzare le capacità digitali
dei sistemi di istruzione e formazione e hanno offerto opportunità di formazione
professionale a docenti, formatori, educatori e ad altro personale pedagogico.
Tuttavia, nonostante i notevoli sforzi compiuti da tutti gli Stati membri, le risposte
di emergenza volte ad agevolare gli approcci a distanza hanno portato alla luce debolezze
comuni nei sistemi di istruzione e formazione di tutta l’Unione.

In particolare:
a) durante la pandemia, è emerso che alcuni discenti, in misura diversa nei vari Stati membri,
non hanno potuto esercitare pienamente il loro diritto all’istruzione e alla formazione, per la
mancanza di un accesso fisico e tecnologico adeguato;
b) la sfida senza precedenti, connessa alla pandemia, ha messo in evidenza l’urgente necessità di
migliorare l’offerta di competenze digitali per tutti, al fine di garantire pari opportunità di
accesso all’istruzione e alla formazione per tutti gli individui e i cittadini, in particolare nelle
situazioni in cui l’istruzione e la formazione sono erogate a distanza. I discenti con bisogni
speciali hanno incontrato particolari difficoltà;
c) sebbene il passaggio all’istruzione digitale abbia subito una accelerazione durante la pandemia,
lo sviluppo e l’utilizzo di nuove forme di diffusione delle conoscenze possono, se non sono
realizzati in maniera consapevole, riprodurre forme più tradizionali di insegnamento e
apprendimento;
d) la pandemia ha comportato sfide per la continuità delle attività transnazionali di istruzione e
formazione. Tali sfide riguardano l’istruzione e la formazione transfrontaliere, nonché la
mobilità nell’ambito del programma Erasmus+, con particolare riferimento alla mobilità degli
studenti e del personale nel campo dell’istruzione superiore e dell’istruzione e formazione
professionale (IFP);
e) la chiusura delle istituzioni di istruzione e formazione causata dalla pandemia ha modificato il
ruolo di docenti, formatori, educatori e altro personale pedagogico, che hanno dovuto trovare
nuovi modi per rimanere in contatto con i discenti e per aiutarli a lavorare in maniera autonoma,
in contesti di apprendimento collaborativo o in altro modo. Ha, inoltre, evidenziato la necessità
di collaborazione, di sviluppo di capacità, di una formazione professionale specifica per
l’insegnamento digitale e di misure di assistenza fra docenti, formatori e reti di formazione dei
docenti, nonché fra istituzioni di istruzione e formazione.
Il Consiglio, quindi, ha riconosciuto che:
- il divario digitale, all’interno degli Stati membri e in tutta l’Unione, rimane una sfida, in quanto
può acuire altre disuguaglianze strutturali preesistenti, comprese le disuguaglianze
socioeconomiche e di genere;

CORTE DEI CONTI

53
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 - la protezione dei dati e la sovranità digitale degli Stati membri e dei loro cittadini devono essere
garantite nel contesto delle tecnologie didattiche digitali, indipendentemente dall’urgenza della
situazione. Inoltre, nell’ambito di una maggiore creazione e diffusione di contenuti didattici
digitali, devono essere riconosciuti i principi giuridici ed etici alla base della proprietà
intellettuale;
- le nuove forme di trasferimento delle conoscenze e i nuovi contesti di apprendimento, anche
sotto forma di creazione condivisa, promuovono un più ampio collegamento tra l’istruzione e
la formazione formali e l’apprendimento non formale e informale. Lo scambio di buone pratiche
a livello locale, regionale, nazionale e dell’Unione offre opportunità per accelerare
l’integrazione delle tecnologie didattiche digitali in tutte le forme di apprendimento e per
promuovere un insegnamento e un apprendimento inclusivi e di elevata qualità;
- le tecnologie didattiche digitali offrono nuove possibilità di apprendimento e insegnamento e
costituiscono un fattore importante per garantire un’istruzione e una formazione inclusive e di
elevata qualità. Possono integrare le interazioni dirette, sotto forma di insegnamento e
formazione in presenza, nonché le migliori pratiche non digitali per l’insegnamento e
l’apprendimento, che continuano a mantenere la loro importanza e non possono essere
completamente sostituiti dai formati virtuali;
- per poter favorire l’inclusività e la qualità dell’istruzione, la tecnologia deve andare di pari passo
con approcci pedagogici e contesti di apprendimento sicuri. Le imprese di tecnologie didattiche,
comprese le start-up e le PMI, svolgono un ruolo essenziale nello sviluppo di tecnologie
didattiche digitali innovative e accessibili, favorendo così l’istruzione digitale e la
trasformazione digitale delle economie europee. Affinché tali imprese possano prosperare, sono
fondamentali condizioni favorevoli all’innovazione e adeguate opportunità di finanziamento;
- l’istruzione digitale deve sottolineare l’importanza dei concetti pedagogici, degli strumenti e dei
metodi di apprendimento e insegnamento. La ricerca nel settore dell’istruzione può contribuire
all’elaborazione di concetti innovativi nell’ambito dell’istruzione e della formazione e può
consentire di comprendere meglio l’impatto della trasformazione digitale sull’apprendimento e
sull’insegnamento nonché sui sistemi di istruzione e formazione;
- l’offerta di competenze digitali, in tutte le tipologie e a tutti i livelli di istruzione e formazione,
dovrebbe sempre andare di pari passo con un’adeguata combinazione di competenze chiave
correlate e dovrebbe essere sostenuta da infrastrutture, attrezzature e tecnologie accessibili e
all’avanguardia;
- un sistema di innovazione europeo, che risulti competitivo e sostenibile a livello internazionale,
dipende da sistemi di istruzione e formazione inclusivi e di elevata qualità. Si avvale, inoltre,
di un sistema di ricerca eccellente, idealmente in stretto collegamento con l’istruzione e la
formazione. Di conseguenza, il trasferimento anticipato dei risultati della ricerca e
dell’innovazione, ad esempio della ricerca nel settore dell’istruzione, nonché della creazione
condivisa e della sperimentazione di soluzioni didattiche digitali innovative apporterà un valore
aggiunto all’istruzione e alla formazione, ad esempio in settori quali l’elaborazione delle
politiche o l’applicazione pedagogica.
Tanto considerato, il Consiglio ha invitato gli Stati Membri a:
- promuovere l’integrazione delle tecnologie dell’istruzione digitale e l’acquisizione di
competenze digitali, al fine di migliorare l’insegnamento, la formazione e l’apprendimento in
tutte le tipologie e a tutti i livelli dell’istruzione e della formazione, nonché in una prospettiva
di apprendimento permanente;
- incoraggiare la valutazione, la garanzia della qualità e la convalida dei risultati di modalità di
apprendimento innovative, comprese le componenti digitali;
- riflettere sui modelli pedagogici e sull’istruzione e la formazione dei docenti, dei formatori,
degli educatori e di altro personale pedagogico al fine di sfruttare meglio le varie opportunità
offerte dalle tecnologie dell’istruzione digitale;
- mettere in condizione i docenti, i formatori, gli educatori e altro personale pedagogico - come i
formatori dei docenti - di intraprendere percorsi di formazione professionale iniziale e continua
al fine di sviluppare e migliorare le loro proprie capacità e competenze digitali e le loro
conoscenze di base nel campo delle TIC, fino a un livello tale da consentire loro di lavorare con
fiducia con le tecnologie dell’istruzione digitale e di poter fornire istruzione e formazione di
elevata qualità, e motivarli in questo senso.
In tal modo, queste figure professionali dovrebbero essere capaci di partecipare alla creazione
di didattiche applicate e metodi di insegnamento e formazione innovativi e incentrati sul discente,

CORTE DEI CONTI

54 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

che promuovano il pensiero critico e creativo, nonché di creare contenuti e ambienti di

apprendimento sicuri, inclusivi e di elevata qualità;
- promuovere l’inclusione di tutti i discenti, colmando le disuguaglianze sociali e il divario
digitale, nonché garantendo a tutti parità di accesso a opportunità e ambienti di apprendimento
digitali adeguati;
- prendere in considerazione investimenti nell’istruzione digitale, sfruttando le possibilità offerte
dal nuovo dispositivo per la ripresa e la resilienza.

1.3.2. L’evoluzione della normativa italiana

[Link]. L’evoluzione normativa fino al 2017
Come evidenziato anche nel precedente Referto sul sistema universitario 26, in una
prima fase di attuazione dell’art. 33 della Costituzione, protrattasi fino agli anni ‘80, il
sistema universitario italiano è stato caratterizzato da un forte indirizzo centralista e da
una scarsa autonomia degli atenei. Un ruolo centrale nel determinare il complesso delle
risorse da erogare e la loro distribuzione - non solo tra gli atenei, ma anche tra le diverse
aree disciplinari - era attribuito al Ministero; mentre un potere limitato era attribuito alle
autorità accademiche.
Importanti tratti di tale sistema sono stati progressivamente modificati dal processo
di riorganizzazione avviato al fine di realizzare un allineamento al modello europeo,
considerato più efficiente, fondato su tre principi: autonomia istituzionale delle
Università, valutazione della qualità della ricerca e della didattica, meccanismi
competitivi di finanziamento.
L’obiettivo della attribuzione di una maggiore autonomia è stato, almeno in parte,
attuato attraverso un complesso di leggi, che, pur mantenendo, per gli atenei, il carattere
di enti a finanza derivata, ha attribuito loro, per la prima volta, autonomia statutaria,
regolamentare, scientifica e gestionale27, autonomia didattica28; autonomia finanziaria e
contabile; parziale autonomia per il reclutamento del personale docente 29 e per la
determinazione dell’ordinamento degli studi, sia pure sulla base di criteri generali stabiliti
dall’amministrazione centrale30.
Peraltro, la mancata tempestiva realizzazione degli altri due obiettivi del modello
di governance adottato a livello europeo - valutazione della qualità della ricerca e della
didattica e meccanismi competitivi di finanziamento - ha determinato alcune delle
problematiche emerse negli anni successivi.
L’esigenza di introdurre una maggiore responsabilizzazione per i risultati
conseguiti nella gestione degli atenei, anche in termini di efficienza e di economicità, ha
condotto alla emanazione di una serie di misure correttive, finalizzate soprattutto al

26 Referto sul sistema universitario, adottato con delibera di queste Sezioni Riunite – novembre 2017.
27 Legge n. 168 del 1989.
28
Legge n. 341 del 1990.
29
Legge n. 210 del 1998.
30 D.m. n. 509 del 1999, varie volte modificato.

CORTE DEI CONTI

55
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
contenimento della spesa pubblica, che hanno attribuito al governo centrale il potere di
condizionare in modo significativo le scelte delle singole Università.
L’orientamento autonomistico si è, così, attenuato progressivamente, ad opera di
misure riguardanti la valutazione, la didattica, il reclutamento dei professori e, sia pure in
modo minore, la governance degli atenei.
Il complesso normativo più consistente riguardava l’attività di valutazione e si
snodava attraverso l’obbligo delle Università di adottare programmi triennali coerenti con
le linee di indirizzo governative (legge n. 43 del 2005); l’istituzione dell’ANVUR,
agenzia deputata alla valutazione del sistema universitario e della ricerca (d.P.R. n. 64 del
2008); il [Link]. n. 74 del 25 maggio 2017, recante “Modifiche al decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150”31, che attribuiva, in via definitiva, all’ANVUR, le funzioni di
gestione e indirizzo del sistema nazionale di valutazione della performance del comparto;
la ripartizione, infine, di una quota del Fondo di finanziamento ordinario (FFO), secondo
criteri premiali (d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 gennaio
2009, n. 1).
Anche la disciplina della didattica, al fine della realizzazione dei principi di
efficienza ed efficacia, limitava ulteriormente l’autonomia riconosciuta alle Università
nella scelta degli ordinamenti didattici, attraverso l’individuazione di requisiti minimi
necessari per l’attivazione dei corsi di studio.
Meno incisive risultavano, invece, le misure avviate al fine di attenuare le criticità
derivati dal sistema di reclutamento del personale.
Il decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 164 di riordino della disciplina del
reclutamento dei docenti universitari, infatti, non veniva attuato; mentre, il termine di
applicazione delle precedenti regole era sostanzialmente prorogato fino all’entrata in
vigore della legge di riforma del 2010.
Nel solco di tali indirizzi, veniva approvata la legge 30 dicembre 2010, n. 240, con
l’obiettivo prioritario di promuovere modalità di efficientamento del sistema
universitario.
La riforma, di vasta portata, ha ridisegnato i meccanismi fondamentali di
funzionamento delle Università, ispirandosi ai principi di autonomia e responsabilità, di
valorizzazione del merito e di interazione tra didattica e ricerca, con l’obiettivo di
ricondurre ad omogeneità un sistema segmentato di atenei di diversa dimensione ed
inseriti in contesti territoriali differenti, rivedendo la connotazione organizzativa e
funzionale del sistema.
Gli aspetti più innovativi hanno riguardato i meccanismi di governance; la
riorganizzazione delle attività didattiche e l’interazione con la ricerca scientifica; il
reclutamento, in connessione con una più puntuale definizione dei ruoli e delle funzioni
del personale universitario docente; i sistemi premiali finalizzati ad incrementare qualità,
efficienza ed efficacia del sistema.

31 In attuazione della legge delega n. 124 del 7 agosto 2015.

CORTE DEI CONTI

56 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Veniva rilevato, nel precedente Referto, che l’attuazione della riforma si era svolta
nel contesto di un forte ridimensionamento del sistema universitario (riduzione del FFO,
vincoli al turn over, ecc.), che aveva inevitabilmente influenzato l’atteggiamento degli
atenei verso la riforma stessa e le potenzialità di innovazione.

[Link]. L’evoluzione normativa da fine 2017

Nel rinviare al precedente Referto sul sistema universitario per l’illustrazione dei
più importanti interventi normativi introdotti fino al termine del 2017, nel prosieguo sono
sintetizzati gli sviluppi disciplinari più significativi successivamente intervenuti, nonché
i più recenti interventi adottati per fronteggiare l’emergenza sanitaria derivata dalla
pandemia da Covid-1932.
L’azione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, negli anni
2018 e 2019 - prima, quindi, del periodo segnato dalla pandemia da Covid-19 -, si è
incentrata sull’obiettivo di fornire un servizio educativo - a partire dalla prima infanzia e
fino alla istruzione terziaria - moderno, efficiente e collegato al mondo del lavoro, volto
alla concreta realizzazione del diritto allo studio.
Nell’ottica del perseguimento di un servizio educativo di qualità, è stata istituita
nell’ambito del Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO), una specifica
sezione destinata al finanziamento dei dipartimenti universitari di eccellenza.
In particolare, la legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio per il 2017),
all’art. 1, comma 314, ha previsto, al fine di incentivare l’attività dei dipartimenti delle
Università statali che si caratterizzano per l’eccellenza nella qualità della ricerca e nella
progettualità scientifica, organizzativa e didattica, nonché con riferimento alle finalità di
ricerca di «Industria 4.0», nel Fondo per il finanziamento ordinario delle università, di cui
all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, l’istituzione di una sezione
denominata “Fondo per il finanziamento dei dipartimenti universitari di eccellenza”, con
uno stanziamento di 271 milioni di euro a decorrere dall’anno 2018; fondo destinato al
finanziamento quinquennale dei dipartimenti di eccellenza delle Università statali, come
individuati e selezionati in base ai criteri dettati nella stessa legge di bilancio.
Da evidenziare è il vincolo di destinazione ex lege incidente su molti dei fondi
destinati all’università, che, nel caso di specie, si è concretizzato nella previsione della
ripartizione delle quote percentuali di detto fondo da destinare al reclutamento di un
contingente di professori, di ricercatori, di personale tecnico e amministrativo33.

32 Si veda l’apposito paragrafo.

33 Con riguardo ai vincoli di utilizzo, la legge di bilancio per il 2017 disponeva che non più del 70 per cento dell’importo
complessivo del finanziamento (elevato, dal quinquennio 2023-2027, all’80 per cento dall’art.1, comma 633, della
legge 205/2017) può essere utilizzato per il reclutamento di professori e di ricercatori, nonché di personale tecnico e
amministrativo (lett. a), e che, fermo restando tale primo vincolo, il finanziamento deve essere impiegato: per almeno
il 25 per cento, per le chiamate di professori esterni all’università cui appartiene il dipartimento (art. 18, comma 4,
legge 240/2010) (lett. b); per almeno il 25 per cento (elevato, a decorrere dal quinquennio 2023-2027, al 40 per cento,
sempre dall’art. 1, comma 633, della legge 205/2017), per il reclutamento di ricercatori di “tipo b” (lett. c); per le
chiamate dirette di professori (art. 1, comma 9, legge 230/2005) (senza prevedere una quota minima) (lett. d).

CORTE DEI CONTI

57
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Nella prospettiva di un servizio di istruzione terziaria di qualità, merita menzione
anche il comma 354 della legge di bilancio per il 2020, secondo cui, al fine di promuovere
l’educazione alle differenze di genere, quale metodo privilegiato per la realizzazione dei
princìpi di eguaglianza e di piena cittadinanza nella realtà sociale contemporanea, le
Università provvedono ad inserire, nella propria offerta formativa, corsi di studi di genere
o a potenziare i corsi di studi di genere già esistenti. Per tali le finalità, il Fondo per il
finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, è incrementato di 1 milione di euro annui a decorrere
dall’anno 2020.
Al fine, poi, di superare la discontinuità tra formazione teorica e il mondo del
lavoro, in coerenza con iniziative intraprese per i livelli di istruzione secondaria34, sono
state introdotte misure di sostegno al polo universitario del Mezzogiorno, destinate ad un
gruppo di facoltà selezionate per il carattere scientifico.
In particolare, la legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio per il 2019),
all’art.1, comma 27535, ha previsto l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero,
del “Fondo per i poli universitari tecnico-scientifici nel Mezzogiorno”.
Il fondo è costituito dalle risorse provenienti dalle maggiori entrate derivanti
dall’opzione per l’imposta sostitutiva sui redditi delle persone fisiche titolari di redditi da
pensione di fonte estera, che trasferiscono la propria residenza fiscale nel Mezzogiorno
(art. 1, comma 273).
Le risorse del fondo sono destinate alle università della Sicilia, Calabria, Sardegna,
Campania, Basilicata, Abruzzo, Molise e Puglia, in cui sia istituito almeno un
dipartimento per discipline tecnico-scientifiche e sociologiche.
Il Ministero, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, individua e
ripartisce le risorse del finanziamento finalizzato ad interventi di sostegno diretto agli
studenti, agli assegni di ricerca, nonché per studi e ricerche inerenti allo sviluppo del
Mezzogiorno.
A valere sul FFO, sono state rese disponibili anche le risorse destinate
all’istituzione, in via sperimentale, della Scuola superiore meridionale presso l’Università
degli Studi di Napoli Federico II36, prevista sempre dalla legge di bilancio per il 2019.

34 Si veda, ad esempio, la riformulazione del percorso alternanza scuola – lavoro, modificato nel 2019 nel “Percorsi
per le competenze trasversali e per l’orientamento”, con una sollecitazione verso studi di carattere tecnico-scientifico
anche a livello post-secondario.
35 Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019), art.1, comma 275: “Nello stato di previsione del Ministero

dell’istruzione, dell’università e della ricerca è istituito il Fondo per i poli universitari tecnico-scientifici nel
Mezzogiorno, la cui dotazione è costituita dalle risorse provenienti dalle maggiori entrate derivanti dall’attuazione del
comma 273, che sono versate al bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Il Fondo di cui al precedente periodo è finalizzato al finanziamento a
favore delle università aventi sede nelle regioni Sicilia, Calabria, Sardegna, Campania, Basilicata, Abruzzo, Molise e
Puglia, individuate con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze, e in cui sia presente almeno un dipartimento in discipline tecnico-scientifiche e
sociologiche, per essere destinato a forme di sostegno diretto agli studenti, al finanziamento di assegni di ricerca,
nonché per studi e ricerche inerenti allo sviluppo del Mezzogiorno. Con il medesimo decreto sono ripartite le risorse
del Fondo nei limiti delle disponibilità dello stesso.”.
36 Legge di bilancio per il 2019, art. 1, comma 409: “Al fine di rafforzare la partecipazione dell’Italia al progresso

CORTE DEI CONTI

58 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

La Scuola superiore meridionale è stata istituita, con modalità sperimentale della

durata di tre anni, al fine di aumentare la partecipazione del Paese al progresso della
conoscenza e alla formazione post-laurea, partecipando alle migliori prassi internazionali
e per garantire una distribuzione delle Scuole superiori nel territorio nazionale.
È previsto che la Scuola superiore meridionale assuma carattere di stabilità e
autonomia di bilancio, statutaria e regolamentare, previa copertura finanziaria e
valutazione positiva dei risultati raggiunti, da parte dell’Agenzia nazionale di valutazione
del sistema universitario e della ricerca.
Di rilievo anche la previsione di cui all’art. 1, comma 534 della legge di bilancio
per il 2021, che prevede, per la promozione del progetto della Scuola europea di
“Industrial engineering and management”, per il finanziamento di progetti innovativi di
formazione in “Industrial engineering and management” in Italia, per cui era già stata
autorizzata la spesa di 2 milioni di euro per l’anno 2019, l’autorizzazione alla spesa di
500.000 euro per l’anno 2021.
Con riguardo agli stanziamenti finalizzati a rimuovere gli ostacoli di ordine
economico, sociale e personale, che limitano l’accesso e il conseguimento dei più alti
gradi di istruzione superiore agli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi,
negli ultimi anni, si è registrato un costante aumento delle risorse del fondo integrativo
statale per la concessione di borse di studio universitarie, al fine di ridurre il numero degli
studenti “idonei non beneficiari”; studenti che, per ragioni legate all’insufficienza delle

delle conoscenze e alla formazione post-laurea, anche mediante l’adesione alle migliori prassi internazionali, e per
assicurare una più equa distribuzione delle scuole superiori nel territorio nazionale, l’Università degli studi di Napoli
Federico II istituisce, in via sperimentale, nei propri locali, per il triennio costituito dagli anni accademici dal
2019/2020al 2021/2022, la Scuola superiore meridionale.”.
Comma 410: “La Scuola superiore meridionale organizza corsi: a) di formazione pre-dottorale e di ricerca e
formazione post-dottorato, rivolti a studiosi, ricercatori, professionisti e dirigenti altamente qualificati; b) di dottorato
di ricerca di alto profilo internazionale, che uniscano ricerca pura e ricerca applicata in collaborazione con le scuole
universitarie federate o con altre università; c) ordinari e di master; d) di laurea magistrale in collaborazione con le
scuole universitarie federate o con altre università.”.
Comma 411: “L’offerta formativa di cui al comma 410 è attivata sulla base di un piano strategico predisposto da un
apposito comitato ordinatore, nominato con decreto del Ministro dell’università e della ricerca e composto da due
membri designati rispettivamente dall’Università degli studi di Napoli Federico II e dalle scuole universitarie federate,
nonché da tre esperti di elevata professionalità scelti dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Il
comitato ordinatore cura altresì l’attuazione del piano, ne coordina tutte le attività discendenti e formula ai competenti
organi dell’Università degli studi di Napoli Federico II le proposte e i pareri, prescritti dalla normativa vigente, in
materia di didattica, di ricerca e di servizi agli studenti. Ai componenti del comitato non spettano compensi, indennità,
gettoni di presenza o altri emolumenti comunque denominati, né rimborsi delle spese. Comma così modificato dall’art.
7-quinquies, comma 1, lett. a) e b), d.l. 8 aprile 2020, n. 22, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 giugno 2020, n.
41. Vedi, anche, l’art. 7-quinquies, comma 2, d.l. 8 aprile 2020, n. 22, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 giugno
2020, n. 41.” Comma 413: “A decorrere dal secondo anno di operatività e comunque non oltre lo scadere del triennio
sperimentale di cui al comma 409, previo reperimento di idonea copertura finanziaria, con apposito provvedimento
legislativo, e previa valutazione positiva dei risultati da parte dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema
universitario e della ricerca, la Scuola superiore meridionale assume carattere di stabilità e autonomia di bilancio,
statutaria e regolamentare. Previo parere favorevole del consiglio di amministrazione federato, la Scuola superiore
meridionale potrà entrare a far parte delle scuole universitarie federate. In caso di mancato reperimento delle risorse
necessarie o di valutazione non positiva dei risultati del primo triennio, le attività didattiche e di ricerca della Scuola
sono portate a termine dall’università degli studi di Napoli Federico II, nell’ambito delle risorse di cui al comma 412.
Comma così modificato dall’art. 7-quinquies, comma 1, lett. c), d.l. 8 aprile 2020, n. 22, convertito, con modificazioni,
dalla L.6 giugno 2020, n. 41.”

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
risorse, non si vedono riconosciuti i benefici, pur possedendo i requisiti per l’accesso agli
stessi37.

Tra gli interventi più recenti, il d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito nella legge 17 luglio
2020, n. 77, per il 2020, ha previsto un incremento del Fondo per il finanziamento ordinario delle
università (FFO) di euro 165 milioni e un incremento del Fondo per il funzionamento
amministrativo e didattico delle AFAM di euro 8 milioni, allo scopo di ampliare il numero degli
studenti che beneficiano dell’esonero, totale o parziale, dal pagamento del contributo
onnicomprensivo annuale (art. 236, comma 3)38.
In attuazione, è intervenuto, anzitutto, il d.m. n. 234 del 26 giugno 2020, che ha disposto che
le Università statali provvedono, con riferimento alle iscrizioni ai corsi di laurea e di laurea
magistrale per l’a.a. 2020/2021:
a) all’esonero totale dal contributo onnicomprensivo annuale degli studenti che appartengono
a un nucleo familiare con ISEE non superiore a 20.000 euro. Al finanziamento di tale misura sono
destinati 50 milioni di euro;
b) ad incrementare l’entità dell’esonero parziale dal contributo onnicomprensivo annuale
degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE superiore a 20.000 euro e non
superiore a 30.000 euro. Al finanziamento di tale misura sono destinati 65 milioni di euro;
c) a disporre ulteriori interventi di esonero autonomamente definiti. Al finanziamento di tale
misura sono destinati 50 milioni di euro.
Ai fini dell’erogazione delle risorse disponibili, le Università sono tenute a comunicare entro
il 15 novembre 2020 i dati parziali ed entro il 15 marzo 2021, i dati definitivi, necessari ai fini
dell’erogazione della prima quota e delle restanti risorse.
Successivamente, è intervenuto il d.m. n. 295 del 14 luglio 2020, che ha disposto che le
istituzioni AFAM statali provvedono, con riferimento alle iscrizioni ai corsi di diploma
accademico di primo e di secondo livello, per l’a.a. 2020/2021:
a) all’esonero totale dal contributo onnicomprensivo annuale degli studenti che appartengono
a un nucleo familiare con ISEE sia non superiore a 20.000 euro. Al finanziamento di tale misura
sono destinati euro 2,5 milioni;
b) ad incrementare l’entità dell’esonero parziale dal contributo onnicomprensivo annuale
degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE superiore a 20.000 euro e non
superiore a 30.000 euro. Al finanziamento di tale misura sono destinati 3 milioni di euro della
contribuzione studentesca relativa agli studenti esonerati parzialmente per l’a.a. 2020/2021;
c) a disporre ulteriori interventi di esonero autonomamente definiti. Al finanziamento di tale
misura sono destinati 2,5 milioni di euro.

37 La legge di bilancio per il 2017, al comma 268, disponeva che: “Al fine di sostenere l’accesso dei giovani
all’università, e in particolare dei giovani provenienti da famiglie meno abbienti, il fondo integrativo statale per la
concessione di borse di studio, di cui all’articolo 18, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68,
iscritto nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è incrementato di 50
milioni di euro a decorrere dall’anno 2017.”. La legge di bilancio per il 2018, all’art. 1, comma 636, ha incrementato
il fondo integrativo di 20 milioni a decorrere dal 2020. La legge di bilancio per il 2019, all’art.1, comma 981, lo ha
incrementato di 10 milioni per l’anno 2019.
38 D.l. 19/05/2020, n. 34, recante “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di

politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19.”, pubblicato nella Gazz. Uff. 19 maggio 2020,
n. 128, S.O., Capo IX “Misure in materia di università e ricerca”, art. 236 “Misure a sostegno delle università, delle
istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica e degli enti di ricerca”, comma 3: “Al fine di riconoscere
al maggior numero di studenti l’esonero, totale o parziale, dal contributo onnicomprensivo annuale, il Fondo per il
finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n.
537, è incrementato, per l’anno 2020, di 165 milioni di euro. Con decreto del Ministro dell’università e della ricerca,
sentita la Conferenza dei Rettori delle Università Italiane, da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto, sono individuate le modalità di definizione degli esoneri, totali o parziali, da parte delle università
e i criteri di riparto delle risorse tra le università. Per le medesime finalità di cui al primo periodo, il fondo per il
funzionamento amministrativo e per le attività didattiche delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e
coreutica statali è incrementato, per l’anno 2020, di 8 milioni di euro. Con decreto del Ministro dell’università e della
ricerca, da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuate le modalità
di definizione degli esoneri, totali o parziali, da parte delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica
e i criteri di riparto delle risorse”.

CORTE DEI CONTI

60 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

Ai fini dell’erogazione delle risorse disponibili, le Università sono tenute a comunicare entro
il 15 novembre 2020 i dati parziali ed entro il 15 marzo 2021, i dati definitivi, necessari ai fini
dell’erogazione di una prima quota e delle restanti risorse.
Il medesimo d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, poi:
- per il 2020, ha riconosciuto ad alcune categorie di studenti iscritti ai corsi universitari e delle
istituzioni di alta formazione, nel limite di spesa di 10 milioni di euro, la concessione gratuita
di viaggio sulla rete ferroviaria italiana, per la durata di un mese a scelta e l’ingresso a titolo
gratuito, per il medesimo periodo, in musei, monumenti, gallerie e aree archeologiche situati
nel territorio nazionale e nelle mostre didattiche che si svolgono in essi (art. 182, comma 1-bis);
- ha previsto che i dottorandi di ricerca, titolari di borse di studio, che terminano il percorso di
dottorato nell’a.a. 2019/2020, possano chiedere una proroga di 2 mesi del termine finale del
corso di studio, con conseguente mantenimento della borsa di studio. A tal fine, per il 2020, il
FFO è stato incrementato di euro 15 milioni (art. 236, comma 5). Successivamente, il d.l. 28
ottobre 2020 n. 137, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020, n. 176 (art.
21-bis) ha previsto, in considerazione del protrarsi dell’emergenza epidemiologica da Covid-
19, che i dottorandi che abbiano già beneficiato della proroga prevista dal d.l. n. 34 del 2020
possano presentare una ulteriore richiesta di proroga, non superiore a 3 mesi, del termine finale
del corso, con conseguente erogazione della borsa di studio. Della proroga possono fruire anche
i dottorandi non percettori di borsa di studio, nonché i pubblici dipendenti in congedo per la
frequenza di un dottorato di ricerca. A tali fini, il FFO è stato incrementato di euro 21,6 milioni,
per il 2021;
- ha previsto che, per il 2020, il termine per la conclusione della selezione per l’ammissione ai
corsi di dottorato era differito (dal 30 settembre) al 30 novembre (art. 236, comma 5);
- ha destinato euro 3 milioni annui, a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione -
programmazione 2014-2020, per il finanziamento, in via sperimentale, per gli anni dal 2021 al
2023, da parte dei Comuni presenti nelle aree interne del Paese, anche in forma associata, di
borse di studio per dottorati di ricerca (c.d. dottorati comunali) finalizzati allo studio e alla
realizzazione di strategie locali volte allo sviluppo sostenibile, in coerenza con l’Agenda 2030
(art. 243, comma 1, capoverso 65-sexies);
- ha previsto la possibilità di prorogare la durata degli assegni di ricerca - che possono riguardare
sia le università, che gli enti pubblici di ricerca - in essere al 9 marzo 2020, per il periodo di
tempo corrispondente alla eventuale sospensione dell’attività di ricerca intercorsa a seguito
delle misure di contenimento del contagio da Covid-19, nei limiti delle risorse relative ai
rispettivi progetti di ricerca o, comunque, nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio,
qualora ciò risulti necessario ai fini del completamento del progetto di ricerca (art. 236, comma
6). Inoltre, ha previsto che le procedure per il conferimento degli assegni di ricerca e le
procedure di reclutamento già bandite dagli enti pubblici di ricerca possano essere concluse con
la valutazione dei candidati e lo svolgimento di prove orali in videoconferenza (art. 250, comma
5).
E’ poi intervenuto il d.l. 14 agosto 2020, n. 104, convertito nella legge 13 ottobre 2020, n.
126, che ha previsto, limitatamente all’a.a. 2020/2021, ma, ove possibile, anche per l’a.a.
2019/2020, che le regioni, le province autonome, le università e le istituzioni AFAM, per gli
interventi di rispettiva competenza, possono rimodulare, nei limiti delle risorse disponibili,
l’entità delle borse di studio destinate agli studenti fuori sede e possono considerare come fuori
sede - in deroga all’art. 4, comma 8, lett. c), del dPCM 9 aprile 2001 - lo studente che, in quanto
residente in un luogo distante dalla sede del corso frequentato, prende alloggio a titolo oneroso
nei pressi di tale sede, utilizzando le strutture residenziali pubbliche o altri alloggi di privati o
enti, anche se l’alloggio sia utilizzato per un periodo inferiore a 10 mesi, purché non inferiore a
4 mesi (art. 33, comma 2)39.

39 D.l. 14/08/2020, n. 104, recante “Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia.”, pubblicato nella Gazz.
Uff. 14 agosto 2020, n. 203, S.O., art. 33 “Misure urgenti per la continuità delle attività del sistema della formazione
superiore”, comma 2 “Limitatamente all’anno accademico 2020/2021, le regioni, le province autonome di Trento e
Bolzano e le università nonché le Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, per gli interventi di
rispettiva competenza, possono rimodulare, nei limiti delle risorse disponibili, l’entità delle borse di studio destinate
agli studenti fuori sede e, in deroga all’articolo 4, comma 8, lettera c), del decreto del Presidente del consiglio dei
ministri del 9 aprile 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 172 del 26 luglio 2001, considerare come fuori sede
lo studente residente in un luogo distante dalla sede del corso frequentato e che per tale motivo prende alloggio a titolo

CORTE DEI CONTI

61
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 A seguire, la legge 20 dicembre 2020, n. 178 (legge di bilancio per il 2021):
- ha confermato, a decorrere dal 2021, l’incremento del FFO di euro 165 milioni annui e del
Fondo per il funzionamento amministrativo e didattico delle istituzioni AFAM statali di euro 8
milioni annui, al fine di ampliare il numero degli studenti che beneficiano dell’esonero, totale
o parziale, dal pagamento del contributo onnicomprensivo annuale (art. 1, comma 518)40;
- ha incrementato il Fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio, di cui
all’articolo 18, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 68 del 2012, a decorrere dall’anno
2021, di 70 milioni di euro annui (art. 1, comma 519);
- ha istituito un fondo con una dotazione di 15 milioni di euro per l’anno 2021, finalizzato a
corrispondere un contributo per le spese di locazione abitativa sostenute dai medesimi studenti
fuori sede residenti in luogo diverso rispetto a quello dove è ubicato l’immobile locato, al fine
di sostenere gli studenti fuori sede iscritti alle università statali, appartenenti a un nucleo
familiare con un indice della situazione economica equivalente non superiore a 20.000 euro e
che non usufruiscono di altri contributi pubblici per l’alloggio, nello stato di previsione del
Ministero dell’università e della ricerca.

Sempre con l’obiettivo della attuazione del diritto allo studio universitario, è
proseguito il sostegno ai collegi universitari di merito accreditati e alle residenze
universitarie statali41.

La legge 20 dicembre 2020, n. 178 (legge di bilancio per il 2021), al comma 522, ha, infatti,
previsto che lo stanziamento, iscritto nello stato di previsione della spesa del Ministero
dell’università e della ricerca e destinato alle residenze universitarie statali e ai collegi di merito
accreditati, di cui al decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, è incrementato, per l’anno 2021, di
4 milioni di euro.
Il successivo comma 523, al fine di valorizzare la vocazione collegiale delle università statali,
ha previsto l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell’università e della ricerca, del
“Fondo per la valorizzazione delle università a vocazione collegiale”, con una dotazione di 5

oneroso nei pressi di tale sede, utilizzando le strutture residenziali pubbliche o altri alloggi di privati o enti, anche per
un periodo inferiore a dieci mesi, purché non inferiore a quattro mesi. Le disposizioni di cui al presente comma trovano
applicazione, ove possibile, anche per l’anno accademico 2019/2020.”.
40 La norma prevede che, con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, da adottare entro sessanta giorni dalla

data di entrata in vigore della presente legge, sentita la Conferenza dei rettori delle università italiane, siano individuati
le modalità di definizione degli esoneri, totali o parziali, da parte delle università e i criteri di riparto delle risorse tra le
università.
Per le medesime finalità di cui al primo periodo, il fondo per il funzionamento amministrativo e per le attività didattiche
delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica statali è incrementato, a decorrere dall’anno 2021, di
8 milioni di euro annui.
Con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, sono individuati le modalità di definizione degli esoneri, totali o parziali, da parte delle istituzioni
di alta formazione artistica, musicale e coreutica e i criteri di riparto delle risorse.
Alla copertura degli oneri derivanti dall’incremento del fondo di cui al primo periodo concorrono, per 165 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022, le risorse del Programma Next Generation EU.
41 [Link]. 29/03/2012, n. 68 recante “Revisione della normativa di principio in materia di diritto allo studio e

valorizzazione dei collegi universitari legalmente riconosciuti, in attuazione della delega prevista dall’articolo 5,
comma 1, lettere a), secondo periodo, e d), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e secondo i principi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 3, lettera f), e al comma 6”, art. 13 “Tipologie di strutture residenziali destinate agli studenti
universitari”: “(…) 4. Le strutture residenziali universitarie, le cui caratteristiche tecniche peculiari sono stabilite con
il decreto di cui al comma 7, si differenziano in:
a) collegi universitari: strutture ricettive, dotate di spazi polifunzionali, idonee allo svolgimento di funzioni
residenziali, con servizi alberghieri connessi, funzioni formative, culturali e ricreative;
b) residenze universitarie: strutture ricettive, dotate di spazi polifunzionali, idonee allo svolgimento di funzioni
residenziali, anche con servizi alberghieri, strutturate in maniera tale che siano ottemperate entrambe le esigenze di
individualità e di socialità. A tali funzioni possono essere aggiunte funzioni di carattere formativo e ricreativo, ritenute
più idonee per la specificità di ciascuna struttura. (…).”.

CORTE DEI CONTI

62 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

milioni di euro, per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, da ripartire tra le università statali che
gestiscono, anche attraverso appositi enti strumentali, i collegi universitari di cui all’articolo 13,
comma 4, lett. a), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68.
È, altresì, previsto che le modalità di riparto e le condizioni di accesso al fondo siano definite
con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia
e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, tenendo
conto del rapporto tra studenti iscritti all’ateneo e posti riservati nei collegi agli studenti iscritti
all’ateneo, dell’impegno economico sostenuto per la formazione degli studenti, delle
caratteristiche organizzative degli stessi, nonché della polifunzionalità degli spazi disponibili e
dei servizi offerti.

Di rilievo, nella legge di bilancio 2021, anche il comma 531, che, al fine di
promuovere e orientare le scelte professionali dei giovani verso le pubbliche
amministrazioni e il lavoro pubblico, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ha
istituito un fondo, con una dotazione di 300.000 euro per l’anno 2021, gestito dal
dipartimento della funzione pubblica e destinato a finanziare cento borse di studio della
durata di sei mesi, per l’importo di 3.000 euro ciascuna, per lo sviluppo di progetti di
studio e di ricerca e formazione al lavoro di giovani meritevoli, studenti universitari nelle
aree giuridica, scientifico-tecnologica, economica e statistica, di età non superiore a
venticinque anni.

I progetti di studio e di ricerca, definiti anche in collaborazione con le istituzioni universitarie,

sono finalizzati a sviluppare, anche dal punto di vista applicativo, le conoscenze teoriche acquisite
durante il percorso di studi universitari e hanno per oggetto i temi inerenti all’organizzazione e al
funzionamento delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, quelli connessi all’innovazione
organizzativa, amministrativa e gestionale, alla digitalizzazione dei processi, al miglioramento
delle modalità di erogazione dei servizi agli utenti, alla misurazione e valutazione della
performance, al lavoro agile e alle relazioni istituzionali e internazionali (comma 532).
I giovani sono selezionati sulla base di un avviso pubblico predisposto dal dipartimento della
funzione pubblica, d’intesa con il Ministero dell’università e della ricerca, che individua le
modalità di presentazione delle domande, i requisiti di accesso e gli ambiti tematici di studio, di
ricerca e di formazione. I progetti di ricerca e di formazione sul lavoro sono svolti presso le
amministrazioni centrali che ne facciano richiesta, previa stipulazione di protocolli con il
dipartimento della funzione pubblica, e si concludono con la presentazione di un elaborato
(comma 533).

Da evidenziare è pure il consistente aumento degli investimenti nel settore della

ricerca, comunque non sufficiente a raggiungere la media europea42.

42 Relazione per paese relativa all’Italia 2020 che accompagna la “Comunicazione della Commissione al Parlamento
europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea e all’Eurogruppo - semestre europeo 2020:
Valutazione dei progressi in materia di riforme strutturali, prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici e
risultati degli esami approfonditi a norma del regolamento (UE) n. 1176/2011”, pag. 62.

CORTE DEI CONTI

63
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 Tra le disposizioni più significative, la legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio per
il 2017), al comma 295, in vigore dal 1 gennaio 2018, al fine di incentivare l’attività base di
ricerca dei docenti delle università statali, nel Fondo per il finanziamento ordinario delle
università (art. 5 legge n. 537 del 1993), iscritto nello stato di previsione del MIUR, ha istituito
una apposita sezione denominata «Fondo per il finanziamento delle attività base di ricerca», con
uno stanziamento di 45 milioni di euro per l’anno 2017, di 30 milioni di euro per l’anno 2018, di
18 milioni di euro per l’anno 2019 e di 18 milioni di euro a decorrere dall’anno 202043.
Il comma 305 ha previsto, altresì, un incremento di 25 milioni della dotazione finanziaria del
Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca (art. 7 del [Link]. 5 giugno 1998, n. 204), a
decorrere dall’anno 2018, da destinare al sostegno specifico delle «Attività di ricerca a valenza
internazionale».
La legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio per il 2018), all’art. 1, comma 633, al
fine di sostenere l’accesso dei giovani alla ricerca, l’autonomia responsabile delle università e la
competitività del sistema universitario e della ricerca italiano a livello internazionale, ha previsto
un incremento del fondo per il finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5,
comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537.
La medesima legge di bilancio ha previsto, poi, che l’assegnazione dei fondi sia effettuata con
decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca con gli obiettivi, di pari
importanza, di riequilibrare la presenza di giovani ricercatori nei vari territori, nonché di
valorizzare la qualità dei livelli di ricerca delle diverse aree disciplinari e di individuare specifiche
aree strategiche della ricerca scientifica e tecnologica.
Per il 2019, è persistita la centralità del Programma nazionale per la ricerca (PNR) 2015-2020,
adottato dal CIPE con delibera del 1° maggio 2016, che costituisce lo strumento di coordinamento
della ricerca nazionale su scala pluriennale, orientato su sei obiettivi strategici: internalizzazione,
capitale umano, infrastrutture della ricerca, cooperazione pubblico e privato, Mezzogiorno ed
efficienza e qualità della spesa.
La legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio per il 2019), all’art. 1, comma 400, ha
previsto, quindi, al fine di sostenere l’accesso dei giovani alla ricerca e la competitività del
sistema universitario italiano a livello internazionale, l’incremento del Fondo per il finanziamento
ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, di euro 20 milioni per l’anno 2019 e di euro 58,63 milioni annui a decorrere dall’anno
2020, per l’assunzione di ricercatori di cui all’articolo 24,comma 3, lettera b), della legge 30
dicembre 2010, n. 240.
Il successivo comma 401 ha previsto, inoltre, a valere sul Fondo per il finanziamento ordinario
delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
nell’anno 2019, in deroga alle vigenti facoltà assunzionali:
a) l’assunzione di ricercatori di cui all’articolo 24, comma 3, lettera b), della legge 30
dicembre 2010, n. 240, nel limite di spesa di 10 milioni di euro, per l’anno 2019, e di 30 milioni
di euro, a decorrere dall’anno 2020;
b) la progressione di carriera dei ricercatori universitari a tempo indeterminato in possesso di
abilitazione scientifica nazionale, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 29, comma 9, della
legge 30 dicembre 2010, n. 240, nel limite di spesa di 10 milioni di euro, a decorrere dall’anno
2020.
La legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio per il 2020) all’art. 1, comma 240, ha
previsto, al fine di potenziare la ricerca svolta da università, enti e istituti di ricerca pubblici e
privati, l’autorizzazione della spesa di 25 milioni di euro, per l’anno 2020, di 200 milioni di euro,
per l’anno 2021, e di 300 milioni di euro annui, a decorrere dall’anno 2022, da iscrivere su
apposito fondo dello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca, di cui 0,3 milioni di euro, nell’anno 2020 e 4 milioni di euro annui, a decorrere dall’anno
2021 per il funzionamento e per il personale dell’agenzia di cui al comma 241.
Il riferimento è alla Agenzia nazionale per la ricerca (ANR), dotata di autonomia statutaria,
organizzativa, tecnico-operativa e gestionale, sottoposta alla vigilanza della Presidenza del
Consiglio dei ministri e del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

43
Comma così modificato dall’art. 22-bis, comma 6, lett. a), del d.l. n. 50 del 2017, e, successivamente, dall’art. 1,
comma 641, lett. a), della legge n. 205 del 2017. Il fondo è, poi, stato rideterminato dall’art. 1, comma 637, della legge
27 dicembre 2017, n. 205.

CORTE DEI CONTI

64 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

L’ANR promuove il coordinamento delle attività di ricerca di università, enti e istituti di

ricerca pubblici verso obiettivi di eccellenza, incrementando la sinergia e la cooperazione tra di
essi e con il sistema economico-produttivo, pubblico e privato, in relazione agli obiettivi strategici
della ricerca e dell’innovazione, nonché agli obiettivi di politica economica del Governo,
funzionali alla produttività e alla competitività del Paese.
L’ANR favorisce, altresì, l’internazionalizzazione delle attività di ricerca, promuovendo,
sostenendo e coordinando la partecipazione italiana a progetti e iniziative europee e
internazionali44.
Il d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito nella legge 17 luglio 2020, n. 77, ha introdotto, poi,
un Piano di investimenti straordinari nella ricerca45, che ha previsto:

44 Comma 244: “Il direttore è scelto dal Presidente del Consiglio dei ministri. Il comitato direttivo è composto da otto
membri, scelti: uno dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, uno dal Ministro dello sviluppo
economico, uno dal Ministro della salute, uno dal Ministro per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione, uno
dalla Conferenza dei rettori delle università italiane, uno dal Consiglio universitario nazionale, uno dalla Consulta
dei presidenti degli enti pubblici di ricerca e uno dall’Accademia nazionale dei Lincei. La composizione del comitato
direttivo deve assicurare la parità di genere.”.
Comma 245, in vigore dal 15 settembre 2020, “ Il direttore e i membri del comitato direttivo sono nominati con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri e restano in carica per quattro anni; sono selezionati tra studiosi, italiani o
stranieri, di elevata qualificazione scientifica con una profonda conoscenza del sistema della ricerca in Italia e
all’estero e con pluriennale esperienza in enti o organismi, pubblici o privati, operanti nel settore della ricerca,
appartenenti a una pluralità di aree disciplinari, all’interno di una rosa di venticinque nominativi, preventivamente
selezionati da una commissione di valutazione. La commissione di valutazione, istituita con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, è composta da cinque membri di alta qualificazione designati, uno ciascuno, dal Ministro
dell’università e della ricerca, dal presidente del Consiglio direttivo dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema
universitario e della ricerca (ANVUR), dal presidente dell’European Research Council, dal presidente dell’European
Science Foundation e da un componente designato dal presidente della Conferenza dei rettori delle università italiane
(CRUI), d’intesa con il presidente della Consulta dei presidenti degli enti pubblici di ricerca. Costituisce requisito
preferenziale l’avere esperienza nella gestione di progetti complessi o di infrastrutture strategiche di ricerca. Comma
così modificato dall’art. 19, comma 6, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre
2020, n. 120.”.
Comma 250: “Il collegio dei revisori dei conti è composto da tre membri effettivi e due supplenti, nominati con decreto
del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Un membro effettivo, che assume le funzioni di presidente,
e un membro supplente sono designati dal Ministro dell’economia e delle finanze. Il collegio dei revisori dei conti
svolge le funzioni di controllo amministrativo e contabile di cui all’articolo 20 del decreto legislativo 30 giugno 2011,
n. 123. I componenti del collegio durano in carica tre anni e possono essere rinnovati una sola volta.”.
Comma 251: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da emanare entro novanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, è approvato lo statuto dell’Agenzia che ne disciplina le
attività e le regole di funzionamento. Il decreto di cui al presente comma definisce altresì la dotazione organica
dell’Agenzia, nel limite massimo di trentaquattro unità complessive di cui tre dirigenti di seconda fascia, nonché i
compensi spettanti ai componenti degli organi di amministrazione e controllo. Al personale dell’Agenzia si applicano
le disposizioni del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto
Istruzione e Ricerca.”.
Comma 252: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da emanare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le procedure di semplificazione alternative in
materia amministrativo-contabile e le modalità di attuazione del presente comma. L’ANR, nella predisposizione del
piano di cui al comma 242, lettera c), tiene conto dei risultati conseguiti per effetto della semplificazione derivante
dall’applicazione del presente comma.”.
45 D.l. 19.5.2020, n. 34, art. 238 “Piano straordinario di investimenti nell’attività di ricerca”: “1. Al fine di sostenere

l’accesso dei giovani alla ricerca, l’autonomia responsabile delle università e la competitività del sistema universitario
e della ricerca italiano a livello internazionale, è autorizzata nell’anno 2021, in deroga alle vigenti facoltà assunzionali
e, comunque, in aggiunta alle assunzioni previste dall’articolo 6, comma 5-sexies del decreto-legge 30 dicembre 2019,
n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, l’assunzione di ricercatori di cui all’articolo
24, comma 3, lettera b), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nel limite di spesa di 200 milioni di euro annui a
decorrere dall’anno 2021. Ai fini del riparto tra le università delle risorse di cui al presente comma, si applicano le
disposizioni di cui all’articolo 6, comma 5-sexies del decreto-legge n. 162 del 2019. Per le finalità di cui al presente
comma il Fondo per il finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge
24 dicembre 1993, n. 537, è incrementato di 200 milioni di euro a decorrere dall’anno 2021.
2. Per le medesime finalità di cui al comma 1, il fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca, di cui all’articolo
7 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, è incrementato di 50 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2021
per l’assunzione di ricercatori negli enti pubblici di ricerca. Le risorse di cui al presente comma, nella misura di 45

CORTE DEI CONTI

65
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 • l’autorizzazione all’assunzione, nel 2021, di ricercatori universitari a tempo determinato di
tipo B e di ricercatori a tempo indeterminato negli enti pubblici di ricerca.
A tal fine, dal 2021, il FFO è incrementato di euro 200 milioni annui; il Fondo ordinario per
gli enti pubblici di ricerca vigilati dal MUR (FOE) è incrementato di 50 milioni di euro annui, di
cui 45 milioni di euro da ripartire fra gli stessi enti pubblici di ricerca vigilati dal MUR ed 5
milioni, di euro da ripartire fra gli altri enti pubblici di ricerca, ad esclusione di Istituto superiore
di sanità ed ENEA (art. 238, commi 1-3);
• la definizione, da parte del Ministro dell’università e della ricerca, di un nuovo programma
per lo sviluppo dei progetti di rilevante interesse nazionale (PRIN), che, per complessità e natura,
richiedano la collaborazione di più atenei o enti di ricerca.
A tale scopo, il Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) è
stato incrementato di euro 250 milioni, per il 2021 e di euro 300 milioni, per il 2022 (art. 238,
comma 4).
In attuazione, è intervenuto il d.m. 10 agosto 2020, n. 443, che, in particolare, ha previsto che
le risorse finanziarie previste dall’art. 238, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, convertito nella legge
n. 77 del 2020, sono rese disponibili, per gli anni 2020, 2021 e 2022, anche con un’unica
procedura di finanziamento, da definirsi con uno o più bandi, recante il riparto delle stesse in più
anni finanziari, e con eventuale indicazione di finestre di apertura annuale per la presentazione di
proposte progettuali da parte dei soggetti ammissibili;
• l’incremento del FFO di euro 100 milioni, per il 2021, ed euro 200 milioni annui, a decorrere
dal 2022, al fine di promuovere l’attività di ricerca (art. 238, comma 5);

milioni di euro annui, sono ripartite tra gli enti pubblici di ricerca secondo i criteri di riparto del fondo ordinario per
gli enti e le istituzioni di ricerca di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204. I restanti 5 milioni
di euro sono destinati, per le medesime finalità di cui al comma 1, agli enti di ricerca di cui all’articolo 1 del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 218, non compresi nel precedente periodo, fatta eccezione per l’Istituto superiore di
sanità e l’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA) destinatari
di specifiche disposizioni del presente decreto. I criteri di riparto sono stabiliti d’intesa con i Ministri vigilanti dei
singoli enti.
3. La quota parte delle risorse eventualmente non utilizzata per le finalità di cui ai commi 1 e 2 rimane a disposizione,
nel medesimo esercizio finanziario, per le altre finalità del fondo per il finanziamento ordinario delle università e del
fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca.
4. Al fine di promuovere il sistema nazionale della ricerca, di rafforzare le interazioni tra università e enti di ricerca e
favorire la partecipazione italiana alle iniziative relative ai programmi quadro dell’Unione Europea, il Ministro
dell’università e della ricerca, con proprio decreto, da adottarsi entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, definisce un nuovo programma per lo sviluppo di Progetti di Rilevante Interesse Nazionale (PRIN) i
quali, per complessità e natura, richiedano la collaborazione di più atenei o enti di ricerca. Per le finalità di cui al
presente comma, il Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) di cui all’articolo 1,
comma 870, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 è incrementato, per l’anno 2021 di 250 milioni e per l’anno 2022 di
300 milioni di euro.
5. Al fine di promuovere l’attività di ricerca svolta dalle università e valorizzare il contributo del sistema universitario
alla competitività del paese, il Fondo per il finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1,
lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537, è incrementato, per l’anno 2021, di 100 milioni di euro e, a decorrere
dall’anno 2022, di 200 milioni di euro. Con Decreto del Ministro dell’università e della ricerca, sentita la Conferenza
dei Rettori delle Università Italiane, da adottarsi entro il 31 luglio dell’anno precedente a quello di riferimento, sono
stabiliti i criteri di riparto tra le università delle risorse di cui al presente comma.
6. Per l’anno 2020 (590), le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 610, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, non
si applicano alle università, alle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e agli enti pubblici di
ricerca di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 218, e alla fondazione di cui all’articolo 4 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.
7. Nelle more di una revisione dei decreti di cui all’articolo 62 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, il Ministero dell’università e della ricerca può disporre l’ammissione
al finanziamento, anche in deroga alle procedure definite dai decreti del Ministro dell’istruzione, dell’università e
della ricerca 26 luglio 2016, n. 593, 26 luglio 2016, n. 594 e 18 dicembre 2017, n. 999, dei soggetti risultati ammissibili
in base alle graduatorie adottate in sede internazionale, per la realizzazione dei progetti internazionali di cui
all’articolo 18 del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 26 luglio 2016, n. 593.
8. All’articolo 1, comma 971, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, dopo le parole “di cui all’articolo 10-bis della
legge 31 dicembre 2009, n. 196” sono aggiunte le seguenti “e delle maggiori risorse assegnate, in ciascun anno di
riferimento, al Fondo per il finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della
legge 24 dicembre 1993, n. 537”.
9. Agli oneri derivanti dai commi 1, 2, 4 e 5, pari a euro 600 milioni per l’anno 2021, a euro 750 milioni per l’anno
2022 e a euro 450 milioni a decorrere dall’anno 2023, si provvede ai sensi dell’articolo 265.”.

CORTE DEI CONTI

66 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

• per il 2020, la non applicazione, alle università, agli enti pubblici di ricerca e all’Istituto italiano
di tecnologia, delle previsioni in materia di risparmio di spesa nel settore informatico, introdotte
dalla legge di bilancio 2020 (art. 238, comma 6).
• l’ammissione al finanziamento, da parte del MUR, anche prima della nomina dell’Esperto
tecnico scientifico (ETS), dei soggetti risultati ammissibili, in base alle graduatorie adottate in
sede internazionale, per la realizzazione di progetti di ricerca e sviluppo di cooperazione
internazionale (art. 238, comma 7).
Sempre in materia di ricerca, la legge di bilancio per il 2021, all’art. 1, comma 194, al fine di
promuovere la ricerca, il trasferimento tecnologico e la formazione universitaria in ognuna delle
regioni Lazio, Abruzzo, Umbria e Marche interessate dagli eventi sismici del 2016, nello stato di
previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, ha istituito un fondo da trasferire al
bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri - dipartimento per le politiche di
coesione, per il sostegno alla creazione o al potenziamento di centri di ricerca, al trasferimento
tecnologico e all’ampliamento dell’offerta formativa universitaria, con una dotazione di 5 milioni
di euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, per ognuna delle suddette regioni. Il fondo è
ripartito, con decreto del Ministro per il Sud e la coesione territoriale, che ne stabilisce termini,
criteri e modalità di accesso e rendicontazione, tra i centri di ricerca e le università esistenti nel
territorio delle citate regioni dell’Italia centrale colpite dagli eventi sismici del 2016, selezionati
a seguito di apposito bando da parte dell’Agenzia per la coesione territoriale. Agli oneri derivanti
dalla presente disposizione, pari a 20 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2021 al 2023, si
provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo per lo sviluppo e la coesione - periodo di
programmazione 2021-2027.
All’art. 1, comma 524, la legge di bilancio per il 2021, ha poi previsto che “Alla lettera b) del
comma 5-sexies dell’articolo 6 del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’alinea, le parole: «15 milioni di euro» sono sostituite dalle seguenti: «30 milioni di
euro»;
b) al numero 1), le parole: «per almeno il» sono sostituite dalle seguenti: «fino al»;
c) al numero 2), le parole: «per non più del» sono sostituite dalle seguenti: «per almeno il».”.
In buona sostanza, la disposizione, per quel che qui rileva, ha disposto che l’applicazione delle
misure di sostegno per l’accesso dei giovani alla ricerca e per la competitività del sistema
universitario italiano a livello internazionale, previste dall’articolo 1, comma 401, della legge 30
dicembre 2018, n. 145, è prorogata per l’anno 2021. Sono, pertanto, autorizzate, in deroga alle
vigenti facoltà assunzionali:
a) nell’anno 2020, l’assunzione di ricercatori di cui all’articolo 24, comma 3, lettera b), della
legge 30 dicembre 2010, n. 240, nel limite di spesa di 96,5 milioni di euro annui, a decorrere
dall’anno 2021. Con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, da adottare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, le risorse sono ripartite
tra le università;
b) nell’anno 2022, la progressione di carriera dei ricercatori universitari a tempo
indeterminato in possesso di abilitazione scientifica nazionale, nel limite di spesa di «30 milioni»
di euro annui, a decorrere dall’anno 2022. Con decreto del Ministro dell’università e della ricerca,
da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto, le risorse sono ripartite tra le Università. Con riferimento alle risorse di cui alla presente
lettera le Università statali sono autorizzate a bandire procedure per la chiamata di professori
universitari di seconda fascia riservate ai ricercatori universitari a tempo indeterminato in
possesso di abilitazione scientifica nazionale, secondo quanto di seguito indicato:
1) «fino al» 50 per cento dei posti, ai sensi dell’articolo 18 della legge 30 dicembre 2010, n.
240;
2) per almeno il 50 per cento dei posti, entro il 31 dicembre 2022, ai sensi dell’articolo 24,
comma 6, della legge 30 dicembre 2010, n. 240.
Con riferimento alla legge 30 dicembre 2010, n. 240, recante “Norme in materia di
organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al
Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”, è ridotto il limite di
contingente di cui all’articolo 18, relativo alla chiamata dei professori di prima e seconda fascia
ed è incrementato il limite di contingente di cui all’articolo 24, comma 6, relativo alla chiamata
nel ruolo di professore di prima e seconda fascia di professori di seconda fascia e ricercatori a
tempo indeterminato.

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 L’art. 1, comma 540, della medesima legge di bilancio ha, poi, previsto l’incremento del fondo
ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca, di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 5 giugno
1998, n. 204.
Rileva, infine, il successivo comma 548, che, al fine di rafforzare le misure di sostegno per la
ricerca scientifica indicate nel programma nazionale per la ricerca e di garantire lo sviluppo delle
linee strategiche nel campo della ricerca scientifica coerenti con il programma quadro di ricerca
e innovazione dell’Unione europea, ha istituito, nello stato di previsione del Ministero
dell’università e della ricerca, il Fondo per la promozione e lo sviluppo delle politiche del
Programma nazionale per la ricerca, con una dotazione di 200 milioni di euro, per gli anni 2021
e 2022 e di 50 milioni di euro, per l’anno 2023. Con uno o più decreti del Ministro dell’università
e della ricerca, sono individuati i criteri di riparto e di utilizzazione delle risorse tra le università,
gli enti e le istituzioni pubbliche di ricerca.

L’intervento maggiormente significativo, che ha inciso sulla governance, è

rappresentato dal d.l. 9 gennaio 2020, n. 1, recante “Disposizioni urgenti per l’istituzione
del Ministero dell’istruzione e del Ministero dell’università e della ricerca”, convertito
con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 12.
Detto intervento ridefinisce l’assetto strutturale del Governo mediante la
riorganizzazione delle attribuzioni in materia di istruzione, università e ricerca scientifica,
con la creazione di due distinti dicasteri: “Ministero dell’Istruzione” e “Ministero
dell’Università e Ricerca”.

Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha subìto, negli ultimi trent’anni,

diversi interventi di divisione o riunificazione.
In epoca repubblicana, tra i Ministeri con portafoglio, operava, inizialmente, solo il Ministero
della pubblica istruzione (MPI).
Successivamente, con d.P.R. 30 novembre 1962, è stato attribuito, per la prima volta,
l’incarico di Ministro senza portafoglio per il coordinamento delle iniziative per la ricerca
scientifica e tecnologica, fino all’entrata in vigore della legge n. 168 del 1989, che ha istituito il
Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (MURST).
Nella XIII legislatura, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 59 del 1997, l’art.
49 del [Link]. n. 300 del 1999 ha previsto l’unificazione dei due Ministeri nel Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR), divenuto operativo a partire dalla
legislatura successiva, nel 2001.
Una nuova scissione si è avuta nella XV legislatura, ad opera del d.l. n. 181 del 2006,
convertito nella legge n. 233 del 2006, il cui art. 1, ai commi 7 e 8, ha previsto due distinti
Ministeri, il Ministero della pubblica istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca.
All’inizio della XVI legislatura, l’art. 1, comma 5, del d.l. n. 85 del 2008, convertito nella
legge n. 114 del 2008, ha invece riaccorpato le due istituzioni in un’unica struttura ministeriale,
il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR), tenuto anche conto che l’art.
1, comma 376, della legge n. 244 del 2007 - poi modificato dall’art. 1, comma 1, della legge n.
172 del 2009 e dall’art. 15, comma 3-bis, del d.l. n. 195 del 2009 - aveva stabilito che il numero
dei Ministeri fosse pari a 13 e il numero totale dei componenti del Governo a qualsiasi titolo, ivi
compresi ministri senza portafoglio, vice ministri e sottosegretari, non potesse essere superiore a
65.
A seguito degli interventi emendativi operati in sede di conversione, il d.l. n. 1 del 2020 ha
realizzato un assetto i cui capisaldi sono contenuti nelle disposizioni di seguito indicate.
L’articolo 1 reca l’istituzione del Ministero dell’istruzione e del Ministero dell’università e
della ricerca, sopprimendo conseguentemente il Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca (MIUR).

CORTE DEI CONTI

68 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

L’articolo 2 disciplina l’ordinamento del Ministero dell’istruzione e del Ministero

dell’università e della ricerca, stabilendo, per il primo, un’organizzazione per dipartimenti e, per
il secondo, un’organizzazione in uffici dirigenziali generali, coordinati da un segretario generale.
In particolare, il comma 1 attribuisce al Ministero dell’università e della ricerca le funzioni e
i compiti dello Stato in materia di istruzione universitaria, di ricerca scientifica, tecnologica e
artistica e di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM); inoltre, attribuisce al
Ministero dell’istruzione le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in ordine al sistema educativo
di istruzione e formazione, di cui all’articolo 2 della legge n. 53 del 2003 e di cui all’articolo 13,
comma 1, del d.l. n. 7 del 2007.
Il comma 6 dell’articolo 2 prevede che i nuovi regolamenti di organizzazione del Ministero
dell’istruzione e del Ministero dell’università, ivi compresi quelli degli uffici di diretta
collaborazione, siano adottati con dPCM, previa delibera del Consiglio dei ministri e una volta
acquisito il parere del Consiglio di Stato.
L’articolo 3 reca, poi, disposizioni in materia di organizzazione dei nuovi Ministeri, nonché
di ripartizione e gestione delle strutture e del personale del soppresso MIUR.
Di rilievo, infine, anche l’art. 19 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni
nella legge 11 settembre 2020, n. 120, recante “Misure urgenti per la semplificazione e
l’innovazione digitale”, che, tra l’altro, ha apportato consistenti modifiche alla legge 30 dicembre
2010, n. 140.

[Link]. L’incidenza dell’emergenza epidemiologica sull’assetto normativo

A seguito dell’emergenza da Covid-19, dal 5 marzo 2020, sono state sospese, su
tutto il territorio nazionale, le attività didattiche in presenza relative all’anno accademico
2019/2020 nelle Università e nelle istituzioni AFAM. Al contempo, è stata attivata la
didattica a distanza.
Per fronteggiare la situazione, sono state assunte diverse misure intese a
contemperare la tutela della salute degli studenti e del personale scolastico e universitario
con la salvaguardia del diritto allo studio, al fine di limitare gli eventuali effetti
pregiudizievoli derivati dalla sospensione delle attività didattiche in presenza.
Nel prosieguo, sono state introdotte disposizioni volte a garantire la ripresa in
sicurezza delle attività didattiche in presenza, sia nelle scuole per l’a.s. 2020/2021, che
nelle Università e nelle istituzioni AFAM, per l’a.a. 2020/2021.
Tuttavia, da ottobre 2020, in considerazione del livello ancora elevato della
diffusione dell’epidemia, sono state progressivamente introdotte nuove disposizioni
limitative delle attività didattiche in presenza.

Le prime misure per il contenimento della diffusione del virus, recate dal d.l. 23 febbraio
2020, n. 6, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13, hanno previsto la possibilità di introdurre,
con dPCM, la sospensione del funzionamento dei servizi educativi dell’infanzia, delle istituzioni
scolastiche del sistema nazionale di istruzione e degli istituti di formazione superiore, compresa
quella universitaria, salvo le attività formative svolte a distanza, nonché la sospensione dei viaggi
di istruzione, sia sul territorio nazionale, sia all’estero (art. 1, comma 2, lettere d ed f).
A seguire, diversi dPCM hanno precisato ed esteso, progressivamente, in termini temporali e
territoriali, tali previsioni.
In particolare, con il dPCM 4 marzo 2020, sull’intero territorio nazionale, dal 5 marzo 2020,
sono stati sospesi i servizi educativi per l’infanzia e le attività didattiche in presenza nelle scuole

CORTE DEI CONTI

69
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 di ogni ordine e grado, i viaggi di istruzione comunque denominati, nonché la frequenza delle
attività di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni AFAM, salva la possibilità
di svolgimento di attività formative a distanza.
Sono stati esclusi dalla sospensione i corsi post-universitari connessi all’esercizio di
professioni sanitarie.
Anche per le Università e per le istituzioni AFAM è stato previsto lo svolgimento delle attività
didattiche o curriculari con modalità a distanza, individuate dalle medesime università e
istituzioni, avuto particolare riguardo alle specifiche esigenze degli studenti con disabilità.
È stato, altresì, previsto che le Università e le istituzioni AFAM, successivamente al ripristino
dell’ordinaria funzionalità, assicurino il recupero delle attività formative, nonché di quelle
curriculari, ovvero di ogni altra prova o verifica, anche intermedia, funzionali al completamento
del percorso didattico.
Il d.l. 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35, poi, ha ribadito la
possibilità di disporre, con dPCM, su specifiche parti o su tutto il territorio nazionale, per periodi
predeterminati, ciascuno originariamente di durata non superiore a 30 giorni, reiterabili e
modificabili anche più volte, fino al termine dello stato di emergenza - dichiarato con delibera
del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 e fissato inizialmente al 31 luglio 2020 - la
sospensione dei servizi educativi, comprese le università e le istituzioni AFAM, di master, corsi
per le professioni sanitarie e università per anziani, ferma restando la possibilità di svolgimento
delle attività con modalità a distanza, nonché la sospensione dei viaggi d’istruzione, delle
iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque
denominate, sia sul territorio nazionale che all’estero (art. 1, comma 2, lett. p e q e art. 2, comma
1).
Diversi dPCM hanno confermato, senza soluzione di continuità, le sospensioni indicate.
Qualche primo cenno di riapertura è intervenuto, limitatamente alla formazione superiore, dal
4 maggio 2020.
Il dPCM 26 aprile 2020, infatti, ha previsto che, nelle Università e nelle istituzioni AFAM,
potessero essere svolti esami, tirocini, attività di ricerca e di laboratorio sperimentale e/o didattico
ed esercitazioni, ed ha consentito, altresì, l’utilizzo di biblioteche, a condizione che vi fosse
un’organizzazione degli spazi e del lavoro tale da ridurre al massimo il rischio di prossimità e di
aggregazione e che fossero adottate misure organizzative di prevenzione e protezione adeguate.
Il d.l. 16 maggio 2020, n. 33, convertito nella legge 14 luglio 2020, n. 74 ha, quindi, tra l’altro,
previsto che la frequenza delle attività scolastiche e di formazione superiore, comprese le
università e le istituzioni AFAM, di corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, si
svolgano con le modalità definite da dPCM, ai sensi del d.l. n. 19 del 2020 (art. 1, comma 13).
In linea generale, lo stesso d.l. n. 33 del 2020 ha disposto che, in relazione all’andamento della
situazione epidemiologica sul proprio territorio, nelle more dell’adozione dei dPCM, le regioni,
informando contestualmente il Ministro della salute, potessero introdurre misure derogatorie,
originariamente ampliative o restrittive, rispetto a quelle disposte dagli stessi dPCM (art. 1,
comma 16).
Tale previsione è stata modificata dal d.l. 7 ottobre 2020, n. 125, convertito nella legge 27
novembre 2020, n. 159 (art. 1, comma 2, lett. a), che ha disposto che le regioni possono introdurre,
informando contestualmente il Ministro della salute, misure derogatorie maggiormente restrittive
rispetto a quelle disposte dai dPCM, ovvero, nei soli casi e nel rispetto dei criteri previsti dai citati
decreti e d’intesa con il Ministro della salute, anche ampliative.
Successivamente, il d.l. 30 luglio 2020, n. 83, convertito nella legge 25 settembre 2020, n.
124 ha prorogato al 15 ottobre 2020 (nuovo termine dello stato di emergenza deliberato dal
Consiglio dei Ministri il 29 luglio 2020) la possibilità di intervento con dPCM, prevista dall’art.
1, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020 convertito nella legge n. 34 del 2020 e, conseguentemente, ha
prorogato alla stessa data quanto previsto dall’art. 3, comma 1, del d.l. n. 33 del 2020, convertito
nella legge n. 74 del 2020 (art. 1, commi 1 e 2).
Il dPCM 7 agosto 2020 - come modificato dal dPCM 7 settembre 2020 - ha previsto che, fino
al 7 ottobre 2020, sull’intero territorio nazionale, le attività didattiche e curriculari delle
Università dovessero essere svolte nel rispetto delle linee guida del Ministero dell’università e
della ricerca, di cui all’allegato 18, che delineavano il ricorso ad una didattica mista, parte in
presenza e parte a distanza , nonché sulla base del nuovo Protocollo per la gestione dei casi
confermati e sospetti di Covid-19, di cui all’allegato 22, applicabili, in quanto compatibili, anche
alle istituzioni AFAM.

CORTE DEI CONTI

70 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

E’, poi, intervenuto il d.l. 7 ottobre 2020, n. 125, convertito nella legge n. 159 del 2020, che
ha prorogato al 31 gennaio 2021 (nuovo termine dello stato di emergenza, dichiarato con delibera
del Consiglio dei Ministri 7 ottobre 2020) la possibilità di intervento con dPCM, prevista dall’art.
1, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020, convertito nella legge n. 34 del 2020 e, conseguentemente,
ha prorogato alla stessa data quanto previsto dall’art. 3, comma 1, del d.l. n. 33 del 2020,
convertito nella legge n. 74 del 2020 (art. 1, comma 1, lett. a, e comma 2, lett. b).
Si sono, dunque, succeduti altri dPCM che, considerato il peggioramento della situazione
epidemiologica, hanno progressivamente esteso il ricorso alla didattica digitale integrata nelle
scuole di istruzione secondaria di secondo grado.
Per l’università, in particolare, il dPCM 3 novembre 2020 ha stabilito che, nelle regioni c.d.
gialle e arancioni, si potessero svolgere in presenza solo le attività relative al primo anno dei corsi
di studio, nonché quelle dei laboratori. Nelle regioni c.d. rosse, era, invece, sospesa la frequenza
delle attività formative delle università, fermo in ogni caso il proseguimento di tali attività a
distanza, fatta eccezione per i corsi post-universitari delle professioni sanitarie, che, come in
precedenza, potevano proseguire anche in presenza.
Il d.l. 2 dicembre 2020, n. 158, ha esteso da 30 a 50 giorni il termine massimo di vigenza delle
misure adottate con i dPCM, adottati ai sensi del d.l. n. 19 del 2020 (art. 1, comma 1).
E’, dunque, stato adottato il dPCM 3 dicembre 2020, che, per l’Università, ha confermato
quanto già previsto dal dPCM 3 novembre 2020.
Il d.l. 14 gennaio 2021, n. 2 ha prorogato al 30 aprile 2021 (nuovo termine dello stato di
emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri 13 gennaio 2021) la possibilità di
intervento con dPCM prevista dall’art. 1, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020, convertito nella legge
n. 34 del 2020 e, conseguentemente, ha prorogato alla stessa data quanto previsto dall’art. 3,
comma 1, del d.l. n. 33 del 2020, convertito nella legge n. 74 del 2020 (art. 1, commi 1 e 2).
Da ultimo, è intervenuto il dPCM 14 gennaio 2021, le cui disposizioni si applicano dal 16
gennaio al 5 marzo 2021. In base al nuovo dPCM, per l’Università, ferme restando le disposizioni
limitative già previste per le regioni rosse, per le regioni gialle e arancioni è stata reintrodotta la
possibilità di erogare la didattica sia in presenza che a distanza, sulla base di piani di
organizzazione della didattica predisposti dalle università, sentito il Comitato universitario
regionale di riferimento, delle linee guida e del protocollo di cui si è già detto. Tali previsioni si
applicano anche, per quanto compatibili, alle istituzioni AFAM, ferme restando le attività che
devono necessariamente svolgersi in presenza.

Sono stati, poi, disposti interventi specifici per le Università e le istituzioni AFAM.
In particolare, il d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito nella legge 24 aprile 2020, n.
27 ha introdotto misure intese a garantire i docenti, i ricercatori e gli studenti universitari
da eventuali effetti pregiudizievoli derivanti dalla sospensione delle attività didattiche in
presenza. L’efficacia di alcune previsioni, successivamente, è stata in parte prorogata ed
in parte stabilizzata.

Più in dettaglio, il citato d.l. n. 18 del 2020, convertito nella legge 24 aprile 2020, n. 27, ha
previsto che:
• in deroga alle disposizioni dei regolamenti di ateneo, l’ultima sessione delle prove finali
dell’anno accademico 2018/2019, per il conseguimento del titolo di studio, era prorogata al
15 giugno 2020. Inoltre, è prorogato ogni altro termine connesso all’adempimento di scadenze
didattiche o amministrative, funzionali allo svolgimento delle stesse prove (art. 101, comma
1). È poi prevista la validità delle attività formative svolte con modalità a distanza ai fini del
computo dei crediti formativi universitari (CFU), previa attività di verifica
dell’apprendimento, nonché ai fini dell’attestazione della frequenza obbligatoria (art. 101,
comma 5). L’efficacia di quest’ultima previsione è stata estesa, in un primo momento, fino al
15 ottobre 2020 dal d.l. 20.7.2020, n. 83, convertito nella legge 25 settembre 2020, n. 124 (art.
1).

CORTE DEI CONTI

71
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 In seguito, il d.l. 14 agosto 2020, n. 104, convertito nella legge 11 ottobre 2020, n. 126 (art.
33, comma 1, lett. b), ha disposto l’equiparazione, a tutti gli effetti, a regime, delle attività
formative e di servizio agli studenti svolte nel sistema terziario con modalità a distanza a quelle
svolte in presenza, stabilizzando la validità delle disposizioni introdotte dal d.l. n. 18 del 2020;
• le attività formative e di servizio agli studenti, inclusi l’orientamento e il tutorato, nonché le
attività di verifica dell’apprendimento, svolte o erogate con modalità a distanza, sono
computate ai fini dell’assolvimento dei compiti dei professori e ricercatori di ruolo e sono
valutabili ai fini dell’attribuzione degli scatti biennali, nonché ai fini della valutazione per
l’attribuzione della classe stipendiale successiva (art. 101, comma 2).
Esse sono computate anche ai fini della valutazione dell’attività svolta dai ricercatori a tempo
determinato di tipo A (ai fini della proroga del contratto) e della valutazione per il passaggio dei
ricercatori a tempo determinato di tipo B al ruolo di professore associato, nonché ai fini
dell’assolvimento degli obblighi derivanti dai contratti di insegnamento (art. 101, commi 3 e 4).
Anche l’efficacia di tali previsioni è stata estesa, in un primo momento, fino al 15 ottobre 2020
dal d.l. n. 83 del 2020, convertito nella legge 25 settembre 2020, n. 124 (art. 1), e successivamente
stabilizzata dal d.l. n. 104 del 2020, convertito nella legge 11 ottobre 2020 n. 126 (art. 33, comma
1, lett. b);
• per la valutazione finalizzata al passaggio dei ricercatori di tipo B al ruolo di professore
associato, le Commissioni valutatrici tengono conto delle limitazioni all’attività di ricerca
scientifica derivanti dallo stato di emergenza (art. 101, comma 6-ter). L’efficacia di tale
previsione è, poi, stata estesa, in un primo momento, fino al 15 ottobre 2020 dal d.l. n. 83 del
2020, convertito nella legge 25 settembre 2020, n. 124 (art. 1), successivamente fino al 31
dicembre 2020 dal d.l. n. 125 del 2020, convertito nella legge 27 novembre 2020, n. 159 (art.
1, comma 3, lett. b, n. 2) e, da ultimo, fino al 31 marzo 2021 dal d.l. 31 dicembre 2020, n. 183
(art. 19);
• si applicano anche alle istituzioni AFAM, in quanto compatibili, le disposizioni finalizzate a
garantire gli studenti e i docenti universitari da eventuali effetti pregiudizievoli derivanti dalla
sospensione della frequenza delle attività didattiche (art. 101, comma 7). Anche l’efficacia di
tale previsione è stata estesa, in un primo momento, fino al 15 ottobre 2020 dal d.l. n. 83 del
2020, convertito nella legge n. 124 del 2020 (art. 1), e successivamente stabilizzata dal d.l. n.
104 del 2020, convertito nella legge n. n. 126 del 2020 (art. 33, comma 1, lett. b);
• il differimento di vari termini relativi alla procedura per l’acquisizione dell’abilitazione
scientifica nazionale (ASN), per le tornate 2018-2020 e 2020-2022 (art. 101, comma 6).
Ulteriori differimenti dei termini sono stati, poi, disposti dal d.l. n. 22 del 2020, convertito
nella legge 6 giugno 2020, n. 41 (art. 7-bis), che ha anche istituito un VI quadrimestre nella
tornata di abilitazione scientifica nazionale 2018-2020, e, da ultimo, dal d.l. n. 183 del 2020
(art. 6, comma 6);
• l’istituzione, per il 2020, nello stato di previsione del Ministero dell’università e della ricerca
(MUR), del “Fondo per le esigenze emergenziali del sistema dell’Università, delle istituzioni
di alta formazione artistica musicale e coreutica e degli enti di ricerca” per le esigenze
emergenziali del sistema delle università, anche non statali legalmente riconosciute, delle
istituzioni AFAM, nonché degli enti pubblici di ricerca vigilati dal MUR, con una dotazione
pari a 50 milioni di euro, disponendo che, delle risorse, possono beneficiare anche i collegi
universitari di merito accreditati (art. 100, comma 1). Successivamente, il d.l. n. 34 del 2020,
convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 (art. 236, comma 1) ha previsto un incremento di
62 milioni euro del Fondo, da utilizzare prioritariamente per iniziative a sostegno degli
studenti che necessitino di servizi o strumenti per l’accesso alla ricerca o alla didattica a
distanza. Da ultimo, la legge di bilancio per il 2021 (art. 1, comma 525) ha assegnato al Fondo,
per il 2021, 34,5 milioni di euro. Con riguardo ai possibili beneficiari, tuttavia, la disposizione
si riferisce solo a università, istituzioni AFAM, enti di ricerca e collegi universitari di merito
accreditati.
Il d.l. 8 aprile 2020, n. 22, convertito nella legge 6 giugno 2020, n. 41, ha, altresì, previsto:
• l’individuazione, con decreti del Ministro dell’università e della ricerca, delle modalità di
svolgimento diverse da quelle ordinarie, ivi comprese modalità a distanza, per le attività
pratiche o di tirocinio previste nell’ambito dei vigenti ordinamenti didattici dei corsi di studio
(art. 6, comma 2). In attuazione, è intervenuto il d.m. 29 aprile 2020, n. 58, recante la
definizione delle modalità di svolgimento delle attività pratiche e laboratoriali obbligatorie e
necessarie per il conseguimento dei titoli di studio universitari;

CORTE DEI CONTI

72 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 CONSIDERAZIONI GENERALI

• la sospensione fino al 30 giugno 2020 delle procedure elettorali degli organi di Università e
delle istituzioni AFAM, con la prosecuzione degli organi in carica fino al subentro dei nuovi
organi (art. 7). Successivamente, il d.l. n. 83 del 2020, convertito nella legge n. 124 del 2020
(art. 1, comma 3), il d.l. n. 125 del 2020, convertito nella legge n. 159 del 2020 (art. 1, comma
3, lett. a), e il d.l. n. 183 del 2020 (art. 19 e all. 1, n. 20) hanno prorogato - prima al 15 ottobre
2020, poi al 31 dicembre 2020 e, da ultimo, al 31 marzo 2021 - l’efficacia di alcune previsioni
finalizzate a garantire la continuità degli organi monocratici delle università.

Il d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito nella legge 17 luglio 2020, n. 77, oltre a
quanto già esposto nel precedente paragrafo in ordine alle misure relative alla tutela del
diritto allo studio, ha escluso l’applicabilità delle disposizioni che prevedono il ricorso
agli strumenti di acquisto e negoziazione della Consip per l’acquisto di beni e servizi
informatici e di connettività inerenti all’attività didattica delle università statali e delle
istituzioni AFAM (art. 236, comma 2); ha posticipato, dal 2021 al 2023, l’applicazione
delle penalizzazioni economiche previste - nell’ambito dei criteri di ripartizione delle
risorse ordinarie - per le università statali che non abbiano rispettato il fabbisogno
finanziario programmato nell’esercizio precedente (art. 236, comma 7); con riferimento
allo stesso fabbisogno, ha previsto che, nel calcolo dell’ammontare complessivo da non
superare, si considerino (oltre all’incremento del tasso di crescita del PIL reale stabilito
dall’ultima nota di aggiornamento al documento di economia e finanze), le maggiori
risorse assegnate, in ciascun anno di riferimento, al FFO (art. 238, comma 8); ha
incrementato di 3 milioni di euro, per il 2020, le risorse stanziate per sostenere le attività
sportive universitarie e la gestione delle strutture e degli impianti per la pratica dello sport
nelle università, danneggiate dall’emergenza epidemiologica da Covid-19 (art. 217-bis).

Il d.l. 31 dicembre 2020, n. 183 (art. 6, comma 5) ha disposto che, per il 2021, alle Università
e alle istituzioni AFAM non si applicano le disposizioni in materia di risparmio di spesa nel
settore informatico, di cui all’art. 1, comma 610, della legge 27.12.2019, n. 16046, al fine di
permettere il regolare svolgimento della didattica a distanza.
La legge di bilancio per il 2021, all’art. 1, comma 520, ha previsto che, per l’anno 2021, i
contributi di cui all’articolo 2 della legge 29 luglio 1991, n. 24347, sono incrementati di 30 milioni
di euro.
Al successivo comma 521, al fine di assicurare un adeguato sostegno finanziario alle
Università non statali legalmente riconosciute del Mezzogiorno e, in particolare, di mitigare gli
effetti della crisi economica derivante dall’emergenza epidemiologica da Covid-19, ha istituito,
nello stato di previsione del Ministero dell’università e della ricerca, il “Fondo perequativo a

46 Legge n. 160 del 27/12/2019, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022”, pubblicata nella Gazz. Uff. 30 dicembre 2019, n. 304, S.O., art. 1 - Comma
610: “Le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, con esclusione delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali
nonché delle società dagli stessi partecipate, assicurano, per il triennio 2020-2022, anche tramite il ricorso al riuso
dei sistemi e degli strumenti ICT (Information and Communication Technology), di cui all’articolo 69 del codice di cui
al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, un risparmio di spesa annuale pari al 10 per cento della spesa annuale
media per la gestione corrente del settore informatico sostenuta nel biennio 2016-2017.”
47
Legge n. 243 del 1991, art. 2: “1. Lo Stato può concedere contributi, nei limiti stabiliti dalla presente legge, alle
università e agli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti che abbiano ottenuto l’autorizzazione a rilasciare
titoli di studio universitario aventi valore legale, ai sensi dell’articolo 6 della legge 7 agosto 1990, n. 245.”.

CORTE DEI CONTI

73
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 sostegno delle università non statali legalmente riconosciute del Mezzogiorno”, con una
dotazione di 5 milioni di euro per l’anno 2021. Per le medesime finalità, il Fondo per il
finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5, comma 1, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, è stato incrementato, per l’anno 2021, di 3 milioni di euro a beneficio delle
università statali del Mezzogiorno aventi un numero di iscritti inferiore a 20.000. I criteri di
ripartizione delle risorse di cui al presente comma sono definiti con decreto del Ministro
dell’università e della ricerca, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge.

CORTE DEI CONTI

74 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

CAPITOLO SECONDO

LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

2.1. La governance delle Università nella legge 30 dicembre 2010, n. 240 - 2.1.1. I
principi ispiratori della riforma – 2.1.2. Gli organi di governance - 2.1.3. L’assetto
organizzativo interno - 2.2. L’attuazione del nuovo modello organizzativo - 2.3. La
collaborazione tra università e altri enti - 2.4 Strutture dedicate al trasferimento
tecnologico: Uffici per il trasferimento tecnologico e imprese spin off

2.1. La governance delle Università nella legge 30 dicembre 2010, n. 240

2.1.1. I principi ispiratori della riforma
Il sistema universitario è stato riformato dalla legge n. 240/2010, con l’obiettivo di
valorizzare l’autonomia riconosciuta all’Università dall’art. 33 della Costituzione e di
rendere più moderno ed efficiente il sistema universitario nel suo complesso. Spirito della
riforma era quello di disegnare un modello organizzativo capace di attrarre finanziamenti
dal settore privato e dal mondo delle imprese, e caratterizzato da meccanismi premiali di
distribuzione delle risorse.
A tal fine, la legge di riforma ha inciso in maniera significativa sull’assetto
organizzativo delle Università, e reso centrale il tema della valutazione della qualità ed
efficienza del sistema universitario, anche in previsione di sistemi di incentivazione delle
eccellenze e di interventi perequativi di squilibri finanziari, allo scopo di garantire il
funzionamento complessivo del sistema stesso. I medesimi principi di efficienza e
valutazione della qualità sono sottesi alle norme in materia di reclutamento dei professori
universitari, che completano il disegno di riforma.
Sotto il profilo della governance, la legge ha comportato un riequilibrio tra i poteri
decisionali degli organi come delineati nell’assetto organizzativo previgente, imperniato
sul Senato accademico.
Nel disegno della riforma, sono stati, invece, conferiti maggiori poteri operativi al
Rettore e al Consiglio di amministrazione, mentre al Senato accademico sono stati
assegnati compiti di coordinamento e raccordo con i dipartimenti; funzioni consultive nei
confronti del Rettore e del Consiglio di amministrazione relativamente al documento di
programmazione triennale di ateneo, all’attivazione, modifica, soppressione dei corsi,

CORTE DEI CONTI

75
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

sedi, dipartimenti e strutture; rilascio di parere su bilancio di previsione e conto

consuntivo e approvazione del regolamento di ateneo.
La rinnovata composizione degli organi della governance, in particolare il
Consiglio di amministrazione, al quale partecipano obbligatoriamente anche componenti
esterne al mondo accademico, anche straniere, è volta a rafforzare le interazioni tra
l’università, il settore privato e quello internazionale.

2.1.2. Gli organi di governance

L’assetto, le funzioni e i compiti dei nuovi centri decisionali sono disciplinati
dall’art. 2, comma 1, della legge n. 240/2010, in base al quale organi dell’Università sono
il Rettore, il Senato accademico, il Consiglio di amministrazione, il Collegio dei revisori,
il Nucleo di valutazione e il Direttore generale.
La riforma ha potenziato le funzioni del Rettore, che dura in carica sei anni, con
mandato non rinnovabile, al quale compete la rappresentanza legale dell’università,
nonché il potere di indirizzo, iniziativa e coordinamento delle attività scientifiche e
didattiche, e di proposta del documento di programmazione triennale dell’ateneo e del
bilancio di previsione. Il Rettore propone la nomina del Direttore generale, ed è membro
di diritto del Consiglio di amministrazione e del Senato accademico.
A quest’ultimo, che dura in carica quattro anni, sono attribuiti poteri consultivi, che
prevedono la formulazione di pareri obbligatori, e di proposte in ordine alla didattica, alla
ricerca e ai servizi agli studenti, al documento di programmazione triennale di ateneo,
all’attivazione, modifica o soppressione di corsi, sedi, dipartimenti, strutture di cui al
comma 2, lettera c), al bilancio di previsione annuale e triennale e conto consuntivo. Il
Senato ha, inoltre, competenza in ordine all’approvazione del Regolamento di ateneo e di
quelli in materia di didattica e di ricerca. Svolge funzioni di coordinamento e di raccordo
con i dipartimenti e con le strutture di cui al comma 2, lettera c). La legge assegna, infine,
al Senato il potere di proporre una mozione di sfiducia al Rettore non prima che siano
trascorsi due anni dall’inizio del suo mandato.
Le funzioni di indirizzo strategico, approvazione della programmazione finanziaria
annuale e triennale del personale, la vigilanza sulla sostenibilità finanziaria delle attività,
competono, invece, al Consiglio di amministrazione, che dura in carica quattro anni. Esso
delibera, inoltre, previo parere del Senato accademico, sull’attivazione o soppressione di
corsi e sedi; approva il Regolamento di amministrazione e contabilità, ed ha competenza
a conferire l’incarico al Direttore generale. Il Consiglio di amministrazione, inoltre, su
proposta dei Dipartimenti, delibera sull’assunzione dei docenti.
La legge 240/2010, con l’intento di valorizzare le capacità manageriali di gestione
e organizzazione dei servizi dell’Università, ha sostituito alla figura del Direttore
amministrativo quella del Direttore generale, da scegliere tra personalità di elevata

CORTE DEI CONTI

76 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

qualificazione professionale e comprovata esperienza pluriennale con funzioni

dirigenziali, con un incarico di durata non superiore a quattro anni.
Quanto alla composizione e durata degli organi, la riforma assegna un ruolo centrale
al Rettore, prevedendo, come si è accennato, la durata in carica per sei anni, mentre per il
Consiglio di amministrazione e al Senato essa è fissata in quattro anni. Al Senato sono,
tuttavia, assegnate funzioni di controllo dell’operato del Rettore con la previsione del
potere di proporre la mozione di sfiducia.
Il riequilibrio dei poteri decisionali tra Senato accademico e Consiglio di
amministrazione è, inoltre, reso più incisivo dalla composizione del Consiglio, costituito
da un numero massimo di undici membri tra cui almeno tre (in caso di numero massimo
di componenti del Consiglio; due se in numero inferiore), non appartenenti ai ruoli
dell’Università. Il legislatore ha inteso, inoltre, qualificare il Consiglio di
amministrazione come organo di elevato profilo gestionale, incidendo sulla composizione
e i requisiti dei suoi componenti. Questi ultimi sono designati o scelti, secondo le modalità
previste dallo Statuto, tra candidature individuate anche mediante avvisi pubblici tra
personalità italiane o straniere in possesso di comprovata esperienza in campo gestionale
ovvero di elevata qualificazione professionale, scientifica e culturale.
Quanto al Senato accademico, i vincoli alla composizione imposti dalla legge di
riforma, sono espressione del nuovo assetto organizzativo. In esso trovano rappresentanza
oltre alla componente accademica, quella degli studenti e del personale tecnico e
amministrativo, ed è espresso il legame con i Dipartimenti, struttura portante della
riforma.

2.1.3. L’assetto organizzativo interno

La governance è delineata, nella legge n. 240/2010, in modo sostanzialmente
uniforme per tutte le università, con la previsione anche di un numero massimo di
Dipartimenti.
L’attuazione della riforma è demandata agli statuti, che le Università hanno
adottato, ai sensi dell’art. 2 della legge, sulla base degli stringenti principi e criteri direttivi
dettati dal legislatore in materia di governance e strutture dell’articolazione interna delle
Università. In particolare, l’organizzazione interna deve essere improntata ai principi
della semplificazione e razionalizzazione delle strutture, ed è imperniata sui Dipartimenti,
cui sono attribuite le funzioni relative alla didattica e alla ricerca, nonché le attività a
rilevanza esterna correlate alle suddette funzioni. Sono, invece, configurate come
facoltative le Strutture di raccordo tra Dipartimenti in settori disciplinari affini, con
funzioni di coordinamento e razionalizzazione delle attività didattiche.
Altri spazi di autonomia organizzativa affidati alle Università derivano dalla
previsione dell’art. 1, comma 2 della legge, ai sensi del quale “sulla base di accordi di
programma con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, …… le

CORTE DEI CONTI

77
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

università possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi, ivi comprese

modalità di composizione e costituzione degli organi di governo e forme sostenibili di
organizzazione della didattica e della ricerca su base policentrica, diverse da quelle
indicate nell’articolo 2. Con decreto del Ministero dell’università e della ricerca di
concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze sono definiti i criteri per
l’ammissione alla sperimentazione e le modalità di verifica periodica dei risultati
conseguiti, fermo restando il rispetto del limite massimo delle spese di personale, come
previsto dall’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 4948“.
L’attuale formulazione della norma deriva dalla modifica operata al testo originario
dell’art. 2, comma 1 legge n. 240/2010, dall’art. 19, comma 1, lett. a) del d.l. 16 luglio
2020, n. 76, convertito, con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Questa
disposizione ha inteso semplificare la disciplina previgente che subordinava al
raggiungimento della stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché di obiettivi di elevato
livello in materia di ricerca e di didattica, la possibilità, per le università, di derogare alle
norme generali relative all’organizzazione interna, sperimentando modelli organizzativi
e funzionali diversi. Di conseguenza, tale possibilità è consentita ora a tutti gli atenei e
non solo a quelli che raggiungono determinati requisiti di bilancio e di risultati nella
didattica e nella ricerca. I criteri e le modalità di ammissione alla sperimentazione e la
verifica dei risultati sono stabiliti con decreto, fermo restando il rispetto del limite
massimo delle spese di personale.

2.2. L’attuazione del nuovo modello organizzativo

L’art. 2, comma 2 della legge n. 240/2010 ha vincolato l’autonomia statutaria delle
Università al rispetto di principi e criteri direttivi dettagliati e inderogabili quanto
all’assetto degli organi di governo e all’organizzazione interna.
Ciò ha comportato un’attuazione omogenea della riforma su tutto il territorio
nazionale, rendendo scarsamente rilevante la collocazione territoriale degli atenei ai fini
di una declinazione differenziata dell’autonomia organizzativa.
In tale contesto, le differenze tra gli atenei dipendono, perciò, dalle loro dimensioni
organizzative e dalle dinamiche proprie delle singole strutture.
Il riassetto degli equilibri tra gli organi di governo, determinato dalla legge di
riforma, ha, sostanzialmente, condotto alla condivisione del potere decisionale,
tradizionalmente incentrato nel Senato accademico, di estrazione elettiva, con il Consiglio
di amministrazione, a composizione non esclusivamente accademica, e con la

48Comma così modificato dall'art. 19, comma 1, lett. a), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla
legge 11 settembre 2020, n. 120, a) all'articolo 1, comma 2, le parole: “che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità
del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca,” sono soppresse e l'ultimo
periodo è sostituito dal seguente “Con decreto del Ministero dell'università e della ricerca di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze sono definiti i criteri per l'ammissione alla sperimentazione e le modalità di verifica
periodica dei risultati conseguiti, fermo restando il rispetto del limite massimo delle spese di personale, come previsto
dall'articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49“.

CORTE DEI CONTI

78 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

partecipazione obbligatoria di membri estranei all’Università, secondo le modalità di

scelta o designazione previste dagli statuti.
Inoltre, la riforma ha favorito una verticalizzazione dei processi decisionali, con il
rafforzamento dell’asse Rettore - Consiglio di amministrazione da un lato, depositari di
poteri di indirizzo strategico, e Direttore generale, cui sono attribuiti compiti di attuazione
degli indirizzi determinati dagli organi di governo. Ciò ha comportato la riduzione dei
poteri decisionali del Senato accademico, nel quale sono attualmente presenti i Direttori
dei dipartimenti, con capacità di rappresentanza e di interlocuzione notevolmente più
ridotte rispetto a quelle che avevano i presidi nell’ordinamento pre-riforma.
Complessivamente, pertanto, l’attuazione della riforma della governance
dell’università si è svolta nel bilanciamento dell’esigenza di continuità del precedente
modello organizzativo, con l’esigenza di modernizzazione ed efficientamento dei
processi decisionali voluta dalla legge n. 240/10. Come già osservato, il modello di
autonomia organizzativa delineato dall’ordinamento previgente incentrava i poteri
decisionali nel Senato accademico, organo rappresentativo della comunità accademica,
ad estrazione elettiva. La legge di riforma ha, invece, spostato l’asse decisionale sul
Consiglio di amministrazione, come organo nel quale sono presenti anche componenti
estranee all’ambiente accademico. Pertanto, la prima attuazione della riforma ha posto le
Università dinanzi alla sfida di trovare nuovi equilibri all’interno dei propri organi
decisionali, tra l’esigenza di continuità dell’identità accademica degli stessi e la necessità
di bilanciare quest’ultima con il rischio insito nell’introduzione di soggetti esterni nelle
logiche decisionali degli atenei.
La transizione al nuovo modello organizzativo ha comportato, conseguentemente,
la costituzione di Consigli di amministrazione con una netta prevalenza di componenti
interne.
Sotto questo profilo, pertanto, gli statuti hanno in gran parte optato per il numero
minimo di componenti esterni del Consiglio di amministrazione previsto dalla legge,
mentre, per quanto riguarda il numero complessivo dei componenti, è rimasta stabile nel
tempo la quota di atenei, pari a circa un terzo del totale, che ha scelto il numero massimo
(11) dei membri.
Pertanto, la composizione del Consiglio di Amministrazione rimane contraddistinta
ancora dalla netta prevalenza di membri interni (docenti, studenti e, ove presente,
personale tecnico-amministrativo), in netta contraddizione con il forte interesse,
testimoniato dall’alto numero di candidature esterne presentate in sede di avvio delle
procedure per la prima attuazione dei nuovi Consigli di amministrazione. I dati rilevati in
occasione della precedente edizione del Referto sul sistema universitario (2017) hanno
evidenziato che più della metà dei membri esterni dei CdA delle Università statali
proviene dal settore privato, e circa un terzo dal mondo delle imprese.
In relazione, invece, al coinvolgimento del Rettore e del Senato accademico nel
processo di scelta dei componenti dello stesso Consiglio di Amministrazione, si conferma

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

che in più della metà degli atenei, il Rettore influenza direttamente la nomina dell’organo
(incidendo sulla nomina dei componenti esterni/interni), mentre nelle rimanenti
Università la scelta avviene nell’ambito della comunità universitaria, con prevalente peso
della componente accademica (Senato) e amministrativa.
In tale contesto, il ruolo assegnato dagli statuti al Rettore nella costituzione del
Consiglio di amministrazione rappresenta un elemento di diversificazione delle scelte di
autonomia organizzativa delle Università e permette di riconoscere l’impronta che
l’Ateneo ha inteso assegnare all’equilibrio tra i diversi organi strategici interni.
Per ciò che riguarda l’introduzione della figura del Direttore generale, in luogo del
Direttore amministrativo, molte Università hanno scelto, in una prima fase, di conferire
l’incarico di Direttore generale al vecchio Direttore amministrativo, tendenza che è andata
successivamente attenuandosi.
Relativamente alle nuove strutture introdotte dalla legge n. 240/10, dai dati forniti
dal Mur risulta confermato l’assetto organizzativo delle università delineato in sede di
prima attuazione della legge.
In particolare, per quanto riguarda i Dipartimenti, introdotti dalla riforma in luogo
delle Facoltà, la quantità complessiva di tali strutture si è notevolmente ridotta, scendendo
mediamente a meno della metà, nonostante gli atenei di grandi dimensioni abbiano
conservato un numero alto di Dipartimenti (ad esempio, ciò vale per l’Università di Roma
“La Sapienza”, l’Università di Bologna e l’Università di Milano). Tuttavia, pur essendosi
quasi dimezzato, il numero dei Dipartimenti è rimasto superiore a quello delle Facoltà.
Negli atenei di dimensioni maggiori e soprattutto nei mega atenei, invece, la riforma ha
portato alla creazione di nuovi Dipartimenti in numero talvolta sensibilmente più elevato
rispetto alle vecchie Facoltà.
Nei piccoli atenei l’attuazione della riforma ha comportato, di fatto, la
trasformazione delle Facoltà, presenti nell’ordinamento previgente in Dipartimenti,
ovvero la costituzione di nuove strutture organizzative intermedie di dimensione e
numero simili alle vecchie Facoltà, ciò che ha consentito di unificare in un’unica struttura
organizzativa le competenze prima attribuite alle Facoltà e ai Dipartimenti.
Così, mentre nei piccoli e medi atenei la riforma degli assetti organizzativi interni
ha comportato un’effettiva semplificazione, cioè una concentrazione delle decisioni in
unità organizzative delle dimensioni delle vecchie Facoltà, nei grandi atenei la
concentrazione delle decisioni è accompagnata da una polverizzazione delle unità
organizzative.
Secondo i dati del rapporto biennale ANVUR del 2018, al 1° gennaio 2017, i
dipartimenti nelle università statali sono 766, di cui quasi un terzo è localizzato negli
atenei del Mezzogiorno (32 per cento), il 27 per cento al Centro e rispettivamente il 20
per cento e 21 per cento nel Nord Ovest e nel Nord Est49.

49
ANVUR, Rapporto biennale sullo stato del sistema universitario e della ricerca 2018, (versione aggiornata al 9
gennaio 2019, in [Link]

CORTE DEI CONTI

80 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

Quanto alla distribuzione per classe dimensionale, è di dimensioni medie il 62,1 per
cento dei dipartimenti, con un numero di addetti compreso tra 50 e 99, mentre solo l’8,7
per cento è di dimensioni grandi, con un numero di addetti di almeno cento unità, ed il
29,1 per cento di dimensioni piccole, con un numero di addetti tra 20 e 4950.
Nell’ambito della selezione dei Dipartimenti di eccellenza, destinatari dei
finanziamenti di cui all’art. 1, comma 314-338, della L. 232/2016 che ha introdotto il
Fondo per il finanziamento quinquennale dei dipartimenti universitari di eccellenza, tra i
dipartimenti selezionati, il 32 per cento si trova nel Nord-Est, il 27 per cento nel Nord
Ovest e al Centro e solo il 14 per cento nel Mezzogiorno51.
La legge di riforma ha, poi, previsto la possibilità per gli atenei di istituire tra più
Dipartimenti, raggruppati in relazione a criteri di affinità disciplinare, fino a 12 strutture
di raccordo comunque denominate (struttura di raccordo, scuola, Facoltà), con compiti di
coordinamento e razionalizzazione delle attività didattiche e dei servizi di supporto.
Queste strutture di raccordo hanno avuto una diffusione piuttosto limitata, concentrata
nelle università di grandi dimensioni (in particolare, solo pochissimi atenei hanno
attualmente costituito un numero di Strutture di raccordo pari o superiori a 8). Inoltre, più
della metà delle Università italiane non ha ritenuto di dover ricorrere a tali strutture nella
propria organizzazione.
L’esperienza sin qui maturata ha dimostrato che gli atenei hanno adottato tutte le
soluzioni previste dalla riforma, privilegiando, specie negli atenei di piccole dimensioni,
l’istituzione di Dipartimenti con corsi di studio eterogenei; affidando, negli atenei più
grandi, la gestione dei corsi di studio al Dipartimento con il maggior numero di crediti
formativi o, in altri casi, a strutture trasversali ai Dipartimenti ovvero a strutture di
raccordo; ricorrendo, in altri casi ancora, ad un mix fra le varie soluzioni.
Sotto il profilo della riorganizzazione delle Università, è ormai a regime il modello
delineato dalla legge n. 240/2010, che ha rivolto la propria azione riformatrice proprio
alla ridefinizione della governance e delle procedure di reclutamento, affidando, invece,
alla legislazione delegata il terzo pilastro della riforma, incentrato sulla costruzione di
sistemi di misurazione e valutazione di qualità ed efficienza. Tale sistema, imperniato

50 Cfr. ANVUR, cit.

51 L'art. 1, comma 314-338, della stessa L. 232/2016 ha previsto che il Fondo per il finanziamento quinquennale dei
dipartimenti universitari di eccellenza dispone di una dotazione annua di 271 milioni di euro dal 2018. In particolare,
le risorse sono destinate al finanziamento quinquennale dei dipartimenti universitari di eccellenza, valutati sulla base
dei risultati della VQR e di progetti dipartimentali di sviluppo, presentati dalle università. Il numero complessivo dei
dipartimenti che possono ottenere il finanziamento è pari a 180, di cui non meno di 5 e non più di 20 per ogni area
disciplinare. L'importo annuo del finanziamento per ciascun dipartimento assegnatario dipende innanzitutto dalla
consistenza dell'organico del dipartimento, rapportata alla consistenza organica a livello nazionale. Le somme
eventualmente non utilizzate confluiscono, nello stesso esercizio finanziario, nel FFO. Con riguardo ai vincoli di
utilizzo, ha disposto che non più del 70 per cento dell'importo complessivo del finanziamento (percentuale elevata
all'80 per cento, a decorrere dal quinquennio 2023-2027, dall'art. 1, comma 633, della L. 205/2017) può essere utilizzato
per il reclutamento di professori e di ricercatori, nonché di personale tecnico e amministrativo, e che, fermo restando
tale primo vincolo, il finanziamento deve essere impiegato: per almeno il 25 per cento, per le chiamate di professori
esterni all'università cui appartiene il dipartimento (art. 18, comma 4, L. 240/2010); per almeno il 25 per cento
(percentuale elevata al 40 per cento, a decorrere dal quinquennio 2023-2027, sempre dall'art. 1, comma 633, della L.
205/2017), per il reclutamento di ricercatori di “tipo b”; per le chiamate dirette di professori (art. 1, comma 9, L.
230/2005) (senza prevedere una quota minima).

CORTE DEI CONTI

81
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

sull’ANVUR, è di centrale importanza non solo ai fini della misurazione della qualità ed
efficienza delle strutture e delle attività istituzionali di ricerca e didattica delle università,
nonché dell’attività di terza missione, ma anche per la distribuzione delle risorse
finanziarie. È essenziale, pertanto, che ai fini della garanzia dell’autonomia riconosciuta
alle università dall’art. 33 della Costituzione, e richiamata dall’art. 1, comma 2 della
legge, sia garantita l’imparzialità e indipendenza della funzione di valutazione, nelle sue
diverse declinazioni. Diversamente, l’efficientamento del sistema universitario si
risolverebbe in un più penetrante controllo di processi e funzioni che sono oggetto di
garanzia costituzionale.

2.3. La collaborazione tra università ed enti

L’esercizio delle attività formative, di ricerca e gestionali è svolto dalle università
anche attraverso il ricorso a forme di collaborazione mediante la partecipazione in
soggetti giuridici di natura privatistica, quali consorzi, associazioni, fondazioni, società.
Una disciplina specifica relativa alla partecipazione delle università a consorzi per
l’esercizio in collaborazione con altre università ed enti dell’attività di ricerca scientifica
è dettata dagli artt. 90 e 91-bis della legge 11 luglio 1980, n. 382, in base ai quali è
consentita la partecipazione delle università a società di capitali e a consorzi, purché essa
sia rappresentata da esclusivo apporto di prestazione di opera scientifica e non da
contributi in denaro e gli eventuali utili non vengano ripartiti ma reinvestiti per finalità di
carattere scientifico.
Quanto al finanziamento, l’art. 90 prevede che “i consorzi interuniversitari
costituiti tra le università italiane per il perseguimento di finalità istituzionali comuni
alle università consorziate sono finanziati in via ordinaria con fondi di pertinenza di
ciascuna università interessata, con le modalità di erogazione, alle quali il Ministero
della pubblica istruzione si attiene, stabilite nelle convenzioni stipulate tra le stesse
università”.
Tali norme configurano, pertanto, la possibilità, per le università, di dar vita a
consorzi misti, con partecipazione di enti pubblici e privati per la progettazione e
l’esecuzione di programmi di ricerca finalizzati allo sviluppo scientifico e tecnologico.
Dai dati presenti sul sito istituzionale del MUR risulta che i consorzi
interuniversitari sono 63, operanti nei settori della chimica, nelle sue varie accezioni,
biochimica, medicina, ambiente e risorse territoriali, telematica e informatica. Essi
svolgono importanti funzioni di supporto alla ricerca scientifica svolta dal sistema
universitario, sotto diversi profili. Innanzitutto, giocano un ruolo di rilievo nella
costruzione di reti di ricerca tra diversi centri e discipline, importante per la
partecipazione a bandi di finanziamento di progetti di ricerca europei e nazionali. Inoltre,
offrono servizi in termini di formazione di personale e costituzione di infrastrutture
strumentali alla ricerca, consentendo la partecipazione a grandi laboratori, anche di

CORTE DEI CONTI

82 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

carattere internazionale. A tal fine il MUR eroga ai consorzi un contributo per le spese di
funzionamento che si aggiunge alla quota consortile versata dalle Università all’atto di
costituzione del consorzio, secondo le modalità previste dal decreto di riparto del Fondo
di finanziamento ordinario.
Le università possono intessere rapporti collaborativi anche con altri enti pubblici
e privati, e per finalità diverse da quella scientifica e tecnologica, come nell’ipotesi di cui
all’art. 60 del regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, recante Approvazione del testo unico
delle leggi sull’istruzione superiore. Tale norma prevedeva l’obbligo per i rettori e
direttori delle Università di promuovere la costituzione di consorzi tra enti pubblici e
privati “allo scopo di coordinare le iniziative nel modo più utile ed efficace ai fini del
mantenimento e funzionamento delle Università e Istituti”. I consorzi sono costituiti
mediante convenzioni tra gli enti interessati, che regolano i rapporti tra i partecipanti. Ad
essi è riconosciuta la personalità giuridica. In ogni caso, quale che sia lo scopo del
consorzio, la rilevanza pubblica delle funzioni istituzionali delle università comporta
deroghe all’applicazione della normativa civilistica sui consorzi, restando esclusa la
finalità di profitto o puramente economica degli stessi.
Un altro modello ricorrente nelle collaborazioni tra università e altri enti è quello
dell’associazione, disciplinata dagli artt. 14 e ss. del codice civile. Una fattispecie di
utilizzo del suddetto modello è quello della costituzione di cluster tecnologici,
aggregazioni organizzate di imprese, università, altre istituzioni pubbliche, o private di
ricerca, altri soggetti anche finanziari attivi nel campo dell’innovazione, focalizzate su
uno specifico ambito tecnologico e applicativo, con lo scopo di migliorare la
competitività internazionale sia dei territori di riferimento sia del sistema economico
nazionale. Il cluster può essere strutturato secondo diversi modelli organizzativi, con
l’obiettivo di stabilire e valorizzare ogni possibile connessione con analoghe esperienze
esistenti su tutto il territorio nazionale, attraverso progetti di ricerca interdisciplinari
connessi alle tecnologie abilitanti e alle loro relative applicazioni 52.
Riguardo alle fondazioni, l’art. 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante
disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2001) ha previsto la possibilità, per le Università, di costituire fondazioni di
diritto privato per lo svolgimento delle attività strumentali e di supporto alla didattica e
alla ricerca come, ad esempio, le acquisizioni di beni e servizi, quelli relativi all’edilizia
universitaria, le attività svolte per conto terzi, ecc.
I criteri e le modalità per la costituzione e il funzionamento delle fondazioni
universitarie sono stati definiti dal d.P.R. 24 maggio 2001, n. 254, che ha individuato le
tipologie di attività che possono essere svolte dalle fondazioni, fermo restando il principio
della strumentalità di esse rispetto alle funzioni istituzionali dell’Università. In base al

52
Cfr. il primo avviso per la costituzione di cluster tecnologici, emanato con nota MUR prot. 357/RIC del 30 maggio
2012, in attuazione del programma Horizon 2020.

CORTE DEI CONTI

83
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

regolamento citato le fondazioni possono essere costituite da una o più Università e ad

esse possono partecipare soggetti pubblici e privati.
L’Università fondatrice costituisce, secondo il dettato del legislatore, l’Ente di
riferimento, con poteri di vigilanza e controllo sull’operato della fondazione e dei suoi
organi, con poteri di nomina e revoca degli amministratori e con poteri di definizione dei
programmi di attività.
La previsione di fondazioni universitarie di diritto speciale non preclude, in assenza
di un divieto espresso, la possibilità che le università istituiscano fondazioni nell’esercizio
dell’autonomia privata, ricorrendo quindi allo schema civilistico ordinario.
Dai dati risultanti dal sito istituzionale del MUR risultano attive 23 Fondazioni
universitarie.
La collaborazione delle Università con il settore privato si realizza anche con la
creazione o l’acquisizione di partecipazioni in società, come forma di investimento per la
promozione del trasferimento tecnologico. La disciplina delle società spin off è contenuta
nell’art. 60 del d.l. n. 83/2012 e nel regolamento di attuazione di cui al d.m. n. 593/2016.
L’art. 60 fa riferimento a “costituende società composte da professori, ricercatori
universitari, personale di ricerca dipendente dagli enti di ricerca …., l’ENEA, l’ASI e i
dottorandi di ricerca e i titolari di assegni di ricerca …., anche congiuntamente ad uno
o più degli altri soggetti indicati dal presente comma, o qualsiasi altro soggetto giuridico
in possesso dei requisiti minimi previsti dai bandi o da altri interventi di sostegno su
progetto o programma, purché residenti ovvero con stabile organizzazione nel territorio
nazionale”. Quanto all’attività oggetto della società spin off, essa è indicata dall’art. 60,
comma 4, lett. f bis), che fa riferimento alle “attività di ricerca industriale, sviluppo
precompetitivo, diffusione di tecnologie finalizzate a nuove iniziative economiche ad alto
contenuto tecnologico, per l’utilizzazione industriale dei risultati della ricerca…”.
La collaborazione delle università tra di loro e con altri enti sul territorio è favorita,
dalla legge n. 240/10 in quanto strumentale al fine di migliorare la qualità, l’efficienza e
l’efficacia dell’attività didattica di ricerca e gestionale ed è uno dei principi ispiratori della
legge di riforma (art. 1, comma 2, art. 3). Inoltre, la definizione di un sistema di
valutazione e assicurazione della qualità degli atenei in coerenza con quanto concordato
a livello europeo (art. 3, comma 3, lett. d), ha comportato, tra l’altro, l’attribuzione
all’ANVUR del compito di valutare i risultati delle attività cosiddette di terza missione,
volte a trasferire e commercializzare la conoscenza prodotta, a integrare i risultati
raggiunti nelle politiche pubbliche, a contribuire al miglioramento economico e sociale
dei paesi53.
Le università svolgono, quindi, un ruolo attivo nella governance degli enti cui
partecipano per lo svolgimento delle proprie attività istituzionali o di terza missione,
attraverso la presenza di propri rappresentanti in seno agli organi sociali o con le
partecipazioni societarie.

53 Cfr. Rapporto biennale sul sistema universitario, cit.

CORTE DEI CONTI

84 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

Le informazioni relative alle partecipazioni societarie (partecipazioni detenute,

amministratori, tipo di attività, forma giuridica), sono pubblicate dalle università, ai sensi
dell’art. 22 del [Link]. n. 33/2013, in materia di trasparenza, nella sezione Amministrazione
trasparente dei propri siti istituzionali.
Sulle partecipazioni delle Università in altri enti ha inciso il [Link]. 19 agosto 2016,
n. 175, in base al quale è stata disposta una revisione straordinaria delle partecipazioni e,
all’art. 20, l’obbligo di piani di razionalizzazione con periodicità annuale relativi
all’assetto delle partecipazioni.
I criteri suggeriti per attuare il processo di razionalizzazione prevedevano:
l’eliminazione delle società e delle partecipazioni non indispensabili al perseguimento
delle proprie finalità istituzionali, la soppressione delle società composte da soli
amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti,
l’eliminazione di partecipazioni in società che svolgessero attività analoghe o similari a
quelle svolte da altre società partecipate, l’aggregazione di società di servizi pubblici
locali di rilevanza economica, il contenimento dei costi di funzionamento.
Per ciò che riguarda le Università, l’art. 4, comma 8 del TUSP fa salva la possibilità
di costituire, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, le
società con caratteristiche di spin off o di start up universitari previste dall’articolo 6,
comma 9, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nonché quelle con caratteristiche
analoghe degli enti di ricerca.
In attuazione della normativa citata, le Università predispongono annualmente i
piani razionalizzazione delle proprie partecipazioni. L’andamento tendenziale delle
partecipazioni universitarie in altri enti, nel periodo 2016-2020, mostra una riduzione
complessiva del numero delle stesse che passano da 2.405 nel 2016 a 2.292 nel 2019, con
una diminuzione del 4,70 per cento.
Quanto alla distribuzione geografica, si osserva che il maggiore impatto delle
razionalizzazioni ha riguardato le Università del Nord est e quelle del sud, mentre è
pressocché stabile la situazione delle partecipazioni in società ed enti delle università del
centro.
La modesta flessione complessiva del numero di partecipazioni universitarie
sembra confermare il modello collaborativo come una modalità tendenzialmente
efficiente di esercizio delle proprie funzioni da parte delle università.

TAVOLA 1
NUMEROSITÀ DELLE PARTECIPAZIONI IN ENTI E SOCIETÀ
variazione %
Area Geografica 2016 2017 2018 2019
2019-2016
Nord est 423 399 423 366 -13,5
Nord ovest 496 509 527 539 8,7
Centro 496 506 483 490 -1,2
Sud 738 717 668 663 -10,2
Isole 252 256 256 234 -7,1
Tot complessivo 2.405 2.387 2.357 2.292 -4,7
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

CORTE DEI CONTI

85
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

GRAFICO 1
NUMEROSITÀ DELLE PARTECIPAZIONI IN ENTI E SOCIETÀ PER AREE GEOGRAFICHE

3.000

2.500

2.000 990 973 924 897 SUD E ISOLE

1.500 NORD OVEST
CENTRO
518 509 527 539
1.000 NORD EST

496 506 483 490

500
423 399 423 366
0
ANNO 2016 ANNO 2017 ANNO 2018 ANNO 2019
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

GRAFICO 2
NUMEROSITÀ DELLE PARTECIPAZIONI IN ENTI E SOCIETÀ – TOTALE E PER AREE

TOTALE SISTEMA
2.427 2.387
UNIVERSITARIO 2.357 2.292
SUD E ISOLE 990 973
924
897
NORD OVEST 518
509
527
539
CENTRO 496
506
483
490
NORD EST 423
399
423
366

2016 2017 2018 2019

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

La tavola seguente mostra a titolo puramente indicativo la preferenza per l’uno o

altro modello di forma collaborativa. Il valore assoluto del dato può infatti essere
influenzato dalla partecipazione di più università in uno stesso ente o dalla natura non
territoriale dell’ente partecipato. Con questi caveat, può osservarsi comunque che, a
fronte di una numerosità sostanzialmente stabile negli anni del numero di partecipazioni
nelle diverse aree geografiche, è più elevata la diffusione del modello collaborativo nelle
università del nord e del centro, con riferimento a tutti i modelli. Nelle università del nord
ovest la modalità privilegiata di collaborazione sul territorio sembra essere quella della
fondazione, mentre nelle altre aree geografiche quella della società di capitali.

CORTE DEI CONTI

86 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

TAVOLA 2
NUMEROSITÀ DI PARTECIPAZIONI PER TIPOLOGIA DI ENTE E AREA GEOGRAFICA
Area geografica 2016 2017 2018 2019
Nord est
Associazione 59 52 67 54
Consorzio 51 35 34 32
Consorzio universitario 123 117 124 108
Fondazione 44 44 51 50
Società di capitali 146 151 147 122
TOT 423 399 423 366
Nord ovest
Associazione 167 155 178 198
Consorzio 100 101 101 95
Consorzio universitario 72 96 94 96
Fondazione 94 82 90 89
Società di capitali 63 75 64 61
TOT 496 509 527 539
Centro
Associazione 79 90 84 89
Consorzio 105 100 100 101
Consorzio universitario 141 134 137 139
Fondazione 30 33 34 50
Società di capitali 141 149 128 111
TOT 496 506 483 490
Sud
Associazione 132 118 98 93
Consorzio 235 225 209 210
Consorzio universitario 92 104 103 111
Fondazione 90 72 63 66
Società di capitali 189 198 195 183
TOT 738 717 668 663
Isole
Associazione 53 57 61 55
Consorzio 59 58 57 32
Consorzio universitario 73 73 72 80
Fondazione 23 25 26 29
Società di capitali 44 43 40 38
TOT 252 256 256 234
Totale complessivo 2.405 2.387 2.357 2.292
Fonte elaborazione Corte dei conti su dati MUR

2.4. Strutture dedicate al trasferimento tecnologico: Uffici per il trasferimento

tecnologico e imprese spin off
La necessità di favorire il trasferimento delle conoscenze dalle università ed enti
pubblici di ricerca verso l’industria privata, allo scopo di migliorare la competitività
dell’economia nazionale, in attuazione delle politiche europee della ricerca, ha stimolato
l’avvio di iniziative volte a incentivare la produzione di ricerca applicata, cioè suscettibile
di utilizzazione industriale, prodotta dal sistema pubblico della ricerca e il suo
trasferimento soprattutto presso le piccole e medie imprese. Sul piano applicativo,
rilevano tutti gli strumenti atti a consentire il trasferimento dei risultati della ricerca

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

scientifica, in qualsiasi termine intesi, dal soggetto che li ha prodotti ad un altro soggetto,
al fine di ottenerne lo sfruttamento economico.
Il diritto europeo conosce una definizione normativa di trasferimento tecnologico.
Nel regolamento CE 772/2004 che ha sostituito il 240/96, il trasferimento tecnologico è
definito come “un accordo di licenza di know how, un accordo di licenza di diritti
d’autore sul software o un accordo misto di licenza di brevetto, di know how o di diritti
d’autore sul software, compreso qualsiasi accordo di questo tipo contenente disposizioni
relative alla vendita e all’acquisto di prodotti o relativo alla concessione in licenza di
altri diritti di proprietà di beni immateriali o alla cessione di diritti di proprietà di beni
immateriali”.
Sotto la spinta delle sollecitazioni provenienti dall’Unione europea e nel contesto
delle iniziative di stimolo della competitività economica nazionale, le attività delle
università rivolte al trasferimento tecnologico verso distretti territoriali e imprese hanno
assunto sempre maggiore rilevanza e sono divenute oggetto di valutazione di qualità ed
efficienza del sistema universitario. Nel tempo, il concetto di trasferimento tecnologico
avente originariamente una connotazione più di tipo economico commerciale,
strumentale al miglioramento della competitività europea sui mercati globali, è venuto ad
estendersi alla realizzazione di progetti di grande rilevanza sociale, cioè finalizzati a
migliorare il welfare della società europea, ad esempio migliorando la salute, il cibo o
l’ambiente dei cittadini.
In questo contesto, accanto alle attività istituzionali tradizionali della didattica e
della ricerca, le università svolgono in misura sempre maggiore attività di cosiddetta terza
missione, che include sia le iniziative dirette al trasferimento tecnologico mediante la
valorizzazione commerciale dell’attività di ricerca, sia la partecipazione a iniziative di
ricerca in collaborazione per scopi di rilevanza sociale.
Nella VQR 2004-2010, l’ANVUR ha introdotto il concetto di Terza Missione come
“apertura verso il contesto socioeconomico mediante la valorizzazione e il trasferimento
delle conoscenze”, includendo in tale concezione, oltre alle attività di valorizzazione
economica della ricerca, anche iniziative dal valore socioculturale ed educativo.
La valutazione della attività di terza missione è avvenuta in occasione delle VQR
2004-10 e 2011-2014 e si è basata principalmente su indicatori quantitativi: gli importi
dei contratti di ricerca o consulenza acquisiti con committenza esterna; i brevetti concessi
di titolarità delle istituzioni; le imprese spin off attivate; la partecipazione a incubatori di
impresa e consorzi di trasferimento tecnologico; gli scavi archeologici attivi; i poli
museali; altre attività di terza missione non comprese tra le precedenti. Dopo il primo
esercizio di valutazione, è stato avviato un confronto con le istituzioni mirato ad
approfondire i temi e le esperienze legati alla terza missione e, soprattutto, le criticità
legate ai dati e agli indicatori disponibili54.

54Cfr., ANVUR, Rapporto biennale 2018. L’Agenzia ha messo a punto un primo modello di valutazione della terza
missione, basato sulla peer review informata delle attività di valorizzazione della ricerca e di produzione dei beni

CORTE DEI CONTI

88 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

Per l’esercizio delle attività di terza missione e del trasferimento tecnologico,

attraverso i propri regolamenti di organizzazione, le università si sono dotate di strutture
dedicate, i cui obiettivi sono quello di valorizzare i risultati delle ricerche, mediante la
gestione delle procedure di brevetto; quello di collaborare con le imprese nell’ambito
della costituzione di start up, quello di intessere relazioni con il territorio per attivare
iniziative ed attrarre risorse, quello di gestire i conflitti di interesse.
Se, in una prima fase, gli indicatori di esercizio della funzione di trasferimento
tecnologico sono stati insoddisfacenti, tanto che l’ANVUR ha scoraggiato il loro uso nella
formula di assegnazione della quota premiale del FFO, all’esito della VQR 2004-2010, le
indagini compiute sugli uffici di trasferimento tecnologico dall’Associazione Network
per la valorizzazione della ricerca universitaria -NETVAL documentano una progressiva
affermazione della loro identità in tutte le università e un tendenziale superamento della
iniziale disomogeneità organizzativa, di esperienza gestionale e di risorse umane
assegnate.
La tavola seguente mostra l’evoluzione nel tempo delle funzioni di tali uffici. Se la
missione originaria sembra essere quella di supporto all’avvio di collaborazioni nella
forma di società spin off e nella regolamentazione dei diritti di proprietà intellettuale, nel
tempo gli uffici di trasferimento tecnologico hanno sviluppato la loro funzione di
sportello sul territorio, svolgendo anche attività di informazione su bandi e altre iniziative,
partecipazione a gruppi di lavoro, contatti con l’industria ecc.

TAVOLA 3
FUNZIONI DEGLI UFFICI DI TRASFERIMENTO TECNOLOGICO DI UNIVERSITÀ
ED ENTI DI RICERCA (UTT)
2018 2004
FUNZIONI
% sugli enti rispondenti
Gestione della PI 92,3 79,1
Supporto alla creazione di imprese spin-off 90,8 79,1
Gestione delle attività di licensing 81,5 72,1
Diffusione di informazioni e bandi 81,3
Richiesta di informazioni e consulenza 76,6
Valorizzazione PI con eventi di matchmaking, piattaforme, ecc 76,6
Partecipazione a gruppi di lavoro misti 62,5
Fonte: NETVAL-Aggiornamento dati Netval-CRUI 2017

Dal rapporto biennale dell’ANVUR 2018 risulta che le università italiane mostrano,
nel periodo 2011-14, una grande attenzione nella gestione delle attività di terza missione.
La gran parte gli atenei monitora le proprie attività di terza missione ed una metà di questi
ha provveduto ad armonizzare e integrare tutte le diverse funzioni (ufficio brevetti, career
service, industrial liason office, ufficio di trasferimento tecnologico, strutture di fund

pubblici. Conclusa la VQR 2011-14, è stato avviato un processo di revisione degli strumenti di valutazione con gli
obiettivi di rafforzare la dimensione dell’impatto, migliorare le definizioni e la qualità dei dati e alleggerire gli oneri
per gli atenei.

CORTE DEI CONTI

89
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

raising) nate nel corso degli anni in maniera indipendente. In 3 atenei su 4 è prevista una
figura apicale per la terza missione, quasi sempre con responsabilità
accademica/scientifica. Nel corso dei quattro anni considerati è cresciuto il numero di
queste strutture e in particolar modo degli Uffici di trasferimento tecnologico e degli uffici
di placement, a testimonianza del fatto che gli atenei stanno rafforzando il loro impegno
nella valorizzazione della ricerca. Nel 2014 il 70 per cento degli atenei dispone di un
ufficio di trasferimento o di altri uffici assimilabili, l’88 per cento si avvale di una struttura
per gestire il placement, il 33 per cento partecipa ad un incubatore di impresa, il 35 per
cento partecipa ad un parco scientifico e il 67 per cento fa parte di associazioni e consorzi
con finalità di terza missione.
Le attività brevettuali sono uno dei principali indicatori dell’andamento delle
attività di trasferimento tecnologico cui i sopra citati uffici sono preposti.
La tavola seguente mostra il notevole incremento della spesa per protezione della
proprietà intellettuale che, nel quadriennio 2016-2019, è più che raddoppiata, ed è quasi
raddoppiato il numero dei brevetti concessi. Il numero delle invenzioni identificate
subisce una netta diminuzione nel 2019, a fronte della crescita che si era verificata nel
biennio precedente, mentre cresce il numero dei contratti di licenza conclusi nel 2019
rispetto all’anno precedente, riportandosi su un valore medio di circa 100 all’anno.

TAVOLA 4
TRASFERIMENTO TECNOLOGICO: ATTIVITÀ BREVETTUALI

Università statali 2016 2017 2018 2019

Invenzioni identificate 689 803 820 658
Brevetti attivi 4.144 4.280 4.514 5.221
Brevetti concessi 314 325 441 621
Licenze/Opzioni concluse 110 107 76 104
Spesa per protezione della proprietà intellettuale* 3.278.913 3.465.506 3.418.121 7.417.381
*in milioni
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

Come risulta dalla tavola 3 una delle funzioni caratterizzanti degli uffici di
trasferimento tecnologico è il supporto alle imprese spin-off.
Con riferimento alla diffusione e caratteristiche del trasferimento tecnologico
mediante costituzione di società spin-off, l’amministrazione ha rinviato alle analisi
contenute in uno studio dell’Associazione NETVAL, aggiornato a giugno 202055.
Il grafico 3 mostra, per il periodo considerato (2016-2019) una sostanziale stabilità
del fenomeno, con circa 120 nuove imprese costituite all’anno, e una forte riduzione per
l’anno 2020. Lo studio si riferisce alle imprese spin off, accreditate e non, provenienti
dalle università e dagli enti di ricerca.

55 NETVAL, Aggiornamento a giugno 2020 dei dati NETVAL presenti nel documento CRUI del 28 febbraio 2017.

CORTE DEI CONTI

90 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

In particolare, nello studio citato risulta che nel 2018 sono state costituite 127
imprese spin-off. Un numero ormai abbastanza stabile negli ultimi cinque o sei anni, in
lieve aumento rispetto alle 120 del 2017.
Dal rapporto risulta che, di fatto, il 66,5 per cento delle 1.695 imprese spin-off ad
oggi rilevate nel territorio nazionale, e facenti capo, come accennato a università ed enti
di ricerca, è stato costituito nel corso dell’ultimo decennio. Il trend di nascita delle
imprese spin-off ha raggiunto il suo culmine nel 2012, con 163 tra spin-off - accreditate e
non – provenienti dalle università e dagli enti di ricerca, in concomitanza con l’avvio di
più organiche politiche nazionali per il sostegno alla collaborazione tra università e altri
soggetti sul territorio, nell’ottica di valorizzare la ricerca scientifica a fini di
accrescimento della competitività di specifici territori e dell’economia nazionale.
Il fenomeno di creazione di imprese spin off della ricerca pubblica appare tuttora
concentrato e consolidato principalmente al Centro-Nord, ma in espansione anche al Sud
e nelle Isole: il 43,5 per cento delle imprese identificate è localizzato nell’Italia
Settentrionale, il Centro ne ospita il 33,1 per cento, mentre alla parte meridionale ed
insulare del Paese appartiene il residuo 23,4 per cento. In particolare, per quanto riguarda
le imprese spin off attive al 31 dicembre 2019 è il Lazio la regione con il maggior numero
di spin-off (11,9 per cento), seguita dalla Toscana (11,7 per cento) e dalla Lombardia
(10,0 per cento) e dal Piemonte (8,8 per cento). Livelli di concentrazione minori, seppure
elevati, si registrano in Emilia-Romagna (7,9 per cento), Veneto e Campania (6,2 per
cento), Puglia (5,1 per cento), Liguria (4,9 per cento), Marche (4,5 per cento) e Sicilia
(4,0 per cento); quote percentuali più contenute si rilevano in Calabria (3,7 per cento) e
nelle restanti regioni.

GRAFICO 3
NUMERO DELLE SOCIETÀ SPIN OFF DAL 1980 AL 2019

Fonte: Netval, 2019

CORTE DEI CONTI

91
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Per ciò che riguarda le imprese spin off facenti capo alle università rispondenti
all’indagine CRUI-Netval sopra citata, il loro numero appare sostanzialmente stabile nel
quadriennio considerato (2016-2019), passando dalle 1081 nel 2016 alle 1103 nel 2019.
La distribuzione media delle società spin off tra le università rispondenti
all’indagine nel periodo considerato è sostanzialmente stabile, attestandosi su un valore
di circa il 19 per cento.

TAVOLA 5
NUMERO DI SPIN-OFF ATTIVE
2016 2017 2018 2019
Numero medio 19 20,5 20 18,7
Numero totale 1081 1149 1140 1103
Numero di rispondenti 57 56 57 59
Fonte elaborazione MUR su dati Netval- CRUI

Alla luce di quanto sopra, ancorché siano funzioni relativamente nuove rispetto a
quelle istituzionalmente svolte dalle università (consistenti nella ricerca e nella didattica,
e assistite dalle garanzie costituzionali di libertà e autonomia, di cui agli art. 9 e 33 della
Costituzione), il trasferimento tecnologico e le attività di terza missione rappresentano, in
chiave prospettica, una grande occasione sia per l’ammodernamento tecnologico che per
lo sviluppo economico del paese.
Sotto il profilo dell’organizzazione di tale nuova funzione, si è già osservato che
l’assetto degli uffici dedicati al trasferimento tecnologico è rimesso all’autonomia delle
Università, attraverso il potere regolamentare. Pertanto, mentre per gli organi della
governance universitaria è dettata dalla legge di riforma una disciplina di carattere
generale e uniforme, l’assetto organizzativo della funzione del trasferimento tecnologico
sfugge ad una regolamentazione che ne definisca le caratteristiche e i principi generali.
Per un verso, la legge n. 240/2010 ha tracciato dettagliatamente l’ambito di operatività
dell’autonomia universitaria, imprimendo, come si è visto, una decisa modifica degli
equilibri dei centri decisionali, precedentemente incentrati nell’organo rappresentativo
della comunità accademica; dall’altro, sul fronte delle attività di terza missione, si limita
al richiamo ai vincoli relativi alla costituzione di imprese spin off, sotto il profilo della
disciplina del personale e non di quella organizzativa.
Tuttavia, come si è osservato, le attività di valorizzazione della ricerca, definite
dall’ANVUR come un processo di trasformazione dei risultati scientifici in conoscenza
produttiva, che può trovare applicazioni economiche e commerciali sul mercato hanno
assunto una importanza crescente per le università.
Sempre più numerose e varie sono le forme di collaborazione degli atenei con i
territori, come ad esempio attraverso la partecipazione a cluster tecnologici e parchi
scientifici e il trasferimento a terzi della conoscenza prodotta, attraverso lo sfruttamento
economico della proprietà intellettuale è oggetto di valutazione della qualità ed efficienza

CORTE DEI CONTI

92 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 LA GOVERNANCE DELLE UNIVERSITÀ

del sistema universitario insieme con le attività cosiddette di terza missione, volte a
contribuire allo sviluppo economico e sociale del paese e dei singoli territori.
Nelle politiche di finanziamento della ricerca in sede europea e nazionale, il
carattere strumentale alla crescita economica e sociale della ricerca scientifica è sempre
più rilevante.
Come si è accennato, l’ANVUR include nella terza missione, ossia la ricerca
mission oriented, sia quella con finalità commerciali, sia quella volta a contribuire al
benessere economico e sociale, la cui valutazione si basa su indicatori diversi. Secondo
l’Agenzia “emerge un nuovo contratto sociale tra società e università che richiede alle
università di aprirsi e interagire con il sistema produttivo, ma anche con i cittadini”.
Alla luce delle considerazioni che precedono, tenuto conto della sempre maggiore
rilevanza delle attività di terza missione e della delicatezza delle funzioni svolte dagli
uffici di trasferimento tecnologico per ciò che riguarda, ad esempio, l’applicazione e
interpretazione delle norme sulla proprietà intellettuale sarebbe opportuna una riflessione
sulle possibili modalità di coordinamento dell’azione di tali uffici sul territorio e, più in
generale, sul tema della libertà della scienza e dell’autonomia delle università garantite
dalle richiamate norme della Costituzione.
In un contesto di sempre maggiore finalizzazione dei finanziamenti pubblici alla
ricerca alla realizzazione di obiettivi di rilevanza economico sociale definiti dai
programmi europei e nazionali, è più che mai indispensabile assicurare il rispetto
dell’autonomia e della libertà di scienza, garantendo alla comunità scientifica le
prerogative in merito alla definizione dei temi e organizzazione delle relative attività pur
nel quadro degli indirizzi programmatici generali.

CORTE DEI CONTI

93
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

CAPITOLO TERZO

IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

3.1. Il sistema di contabilità economico-patrimoniale delle Università – 3.2. Le

risorse finanziarie del sistema universitario nel periodo 2016-2020 – 3.3. I
proventi operativi - 3.4. L’attività di programmazione triennale delle Università
ed i finanziamenti - 3.5. I trasferimenti alle Università statali - 3.6. Il Fondo di
finanziamento ordinario - 3.7. Le spese delle Università - 3.8. I bilanci consolidati
delle Università statali

3.1. Il sistema di contabilità economico-patrimoniale delle Università

L’art. 5, comma 4, lett. a), della legge del 30 dicembre 2010, n. 240 conferiva al
Governo la delega ad introdurre per le Università un sistema di contabilità economico-
patrimoniale ed analitica sulla base di principi contabili e schemi di bilancio stabiliti e
aggiornati dal Ministero, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze,
sentita la Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI), garantendo, al fine del
consolidamento e del monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche, la
predisposizione di un bilancio preventivo e di un rendiconto in contabilità finanziaria, in
conformità all’art. 2, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
La delega ha conseguentemente trovato attuazione con l’emanazione del decreto
legislativo 27 gennaio 2012, n. 1856 che prevede l’adozione della contabilità economico-
patrimoniale e analitica delle Università al fine di garantire la trasparenza e l’omogeneità
dei sistemi e delle procedure contabili, di consentire l’individuazione della situazione
patrimoniale e di pervenire alla valutazione dell’andamento complessivo della gestione.
Pertanto, secondo la disciplina vigente, il quadro informativo economico-
patrimoniale delle Università è rappresentato dal:
a) bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio, composto da budget
economico e budget degli investimenti unico di ateneo;

56
L’art. 7, comma 3, del [Link]. n. 18 del 2012 aveva fissato il termine al 1° gennaio 2014, posticipato al 1° gennaio
2015 dall’art. 6, comma 2, del d.l. n. 150 del 2013 convertito, con modificazioni, dalla L. n. 15/2014.

CORTE DEI CONTI

95
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

b) bilancio unico d’ateneo di previsione triennale, composto da budget economico

e budget degli investimenti finalizzato a garantire la sostenibilità di tutte le attività nel
medio periodo;
c) bilancio unico d’ateneo d’esercizio, redatto con riferimento all’anno solare,
composto da stato patrimoniale, conto economico, rendiconto finanziario, nota integrativa
e corredato da una relazione sulla gestione;
d) bilancio consolidato con le proprie aziende, società o gli altri enti controllati, con
o senza titoli partecipativi, qualunque sia la loro forma giuridica, composto da stato
patrimoniale, conto economico e nota integrativa.
I principi contabili e gli schemi di bilancio sono stati definiti, in conformità al
disposto dell’art. 2 del citato [Link]. n. 18 del 2012, con i decreti adottati dal Ministro
dell’istruzione, università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’economia e delle
finanze n. 19 e 21 del 2014, n. 925 del 2015, n. 248 del 2016 e n. 394 del 2017.
L’art. 1, comma 3, del d. lgs. n. 18 del 2012 prevede, al fine di consentire il
consolidamento ed il monitoraggio dei conti, che le Università considerate
amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 1, comma 2, della citata legge n. 196 del 2009
predispongano il bilancio preventivo unico d’ateneo non autorizzatorio ed il rendiconto
unico d’ateneo in contabilità finanziaria secondo la codifica Siope, mentre l’art. 4
aggiunge che le Università sono tenute alla predisposizione di un apposito prospetto, da
allegare al bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio ed al bilancio
unico d’ateneo d’esercizio, contenente la classificazione della spesa complessiva per
missioni e programmi.
Con il su richiamato decreto interministeriale n. 21 del 2014, è stato anche definito
l’elenco delle missioni e dei programmi ed indicati i criteri generali e specifici cui le
Università devono attenersi ai fini di una omogenea riclassificazione dei dati contabili, in
coerenza con le disposizioni dell’articolo 17 del d. lgs. 31 maggio 2011, n. 91.
I criteri per la predisposizione del bilancio preventivo unico d’ateneo non
autorizzatorio e del rendiconto unico d’ateneo in contabilità finanziaria sono, inoltre,
contenuti nell’art. 7 del decreto ministeriale n. 19 del 2014, così come modificato dal
successivo decreto n. 394 del 2017 che ha introdotto l’aggiornamento degli schemi per la
riclassificazione dei dati contabili nel rispetto della nuova codificazione Siope delle
Università adeguata, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 5
settembre 2017, al piano dei conti finanziario di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 4 ottobre 2013, n. 132; tale aggiornamento tiene conto della specificità del
settore universitario e del regime contabile vigente per il comparto.
I prospetti dei dati del sistema Siope costituiscono, peraltro, secondo il disposto
dell’art. 3, comma 2, del citato [Link]. n. 18/2012, un allegato obbligatorio del bilancio
unico d’ateneo d’esercizio.
Per consentire un adeguato supporto delle attività contabili e gestionali degli atenei
dovute all’introduzione del nuovo regime di contabilità, il Ministero ha predisposto ed

CORTE DEI CONTI

96 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

aggiornato periodicamente, con l’ausilio della Commissione per l’adozione della

contabilità economico-patrimoniale delle Università di cui all’art. 9 del citato [Link]. n. 18
del 2012, un apposito manuale tecnico-operativo.
Ed infatti, con decreto direttoriale del 30 maggio 2019, n. 1055 è stata adottata la
terza edizione del manuale tecnico operativo aggiornata al decreto interministeriale 8
giugno 2017 n. 394 e contenente gli schemi per la nota integrativa al bilancio unico
d’Ateneo d’esercizio e per la nota illustrativa al bilancio unico di previsione annuale57.

3.2. Le risorse finanziarie del sistema universitario nel periodo 2016-2020

L’analisi dell’andamento delle risorse finanziarie del sistema universitario nel
periodo 2016-2020 tiene conto, pertanto, dell’intervenuta modifica del sistema di
riclassificazione dei dati contabili conseguente all’adozione del citato decreto MEF del 5
settembre 2017 che ha trovato attuazione a decorrere dall’esercizio 2018, mentre, per il
biennio 2016-2017, la classificazione è effettuata nel rispetto dei criteri fissati dal
previgente decreto MEF del 14 novembre 2006.
L’esame dei dati, secondo le su richiamate distinte classificazioni Siope, ha, quindi,
consentito di rilevare il quadro complessivo delle entrate delle Università statali, come
illustrate dalle successive tavole che riportano l’andamento delle riscossioni nel
quinquennio considerato ed evidenziano, al netto delle partite di giro e sino al 2019, un
trend in costante lieve crescita, mentre, nell’esercizio 2020 su cui ha particolarmente
inciso l’emergenza epidemiologica, si assiste ad una contrazione dell’ammontare delle
entrate dovuta principalmente alla riduzione delle entrate da trasferimenti correnti ed
extratributarie.

TAVOLA 6
LE ENTRATE DELLE UNIVERSITÀ STATALI – CODIFICA AL 2017
(in milioni)
RISCOSSIONI
DESCRIZIONE
2016 2017
Entrate proprie 3.377,09 3.181,01
Altre entrate 292,70 341,66
Entrate da trasferimenti 8.135,27 8.728,47
Alienazioni di beni patrimoniali e partite finanziarie 16,39 21,14
Entrate derivanti da accensione di prestiti 190,17 84,05
TOTALE (al netto partite di giro) 12.011,62 12.356,34
Entrate per partite di giro, contabilità speciali e gestioni speciali 4.331,53 5.286,34
TOTALE 16.343,16 17.642,68
Incassi da regolarizzare 0,01 22,63
TOTALE GENERALE INCASSI 16.343,17 17.665,31
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Siope

57
Le precedenti edizioni del Manuale Tecnico Operativo sono state adottate con i decreti direttoriali n. 3112 del 2
dicembre 2015 e n.1841 del 26 luglio 2017.

CORTE DEI CONTI

97
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 7
LE ENTRATE DELLE UNIVERSITÀ STATALI – CODIFICA DAL 2018
(in milioni)
RISCOSSIONI
DESCRIZIONE
2018 2019 2020
2. Trasferimenti correnti 9.003,57 9.806,09 9.276,03
2.01. Trasferimenti correnti 9.003,57 9.806,09 9.276,03
3. Entrate extratributarie 2.583,17 2.769,65 2.487,31
3.01. Vendita di beni e servizi e proventi derivanti dalla gestione dei beni 2.283,47 2.405,44 2.153,30
Proventi derivanti dall’attività di controllo e repressione delle irregolarità e degli
3.02. 7,62 8,40 11,81
illeciti
3.03. Interessi attivi 1,19 1,03 0,48
3.04. Altre entrate da redditi da capitale 0,21 0,27 0,13
3.05. Rimborsi e altre entrate correnti 290,68 354,52 321,60
4. Entrate in conto capitale 918,95 1.011,33 1.238,59
4.02. Contributi agli investimenti 868,40 979,00 1.184,96
4.03 Altri trasferimenti in conto capitale 34,52 21,21 42,78
4.04. Entrate da alienazione di beni materiali e immateriali 14,09 8,73 6,24
4.05. Altre entrate in conto capitale 1,93 2,40 4,61
5. Entrate da riduzione di attività finanziarie 47,91 6,05 4,62
5.01. Alienazione di attività finanziarie 47,67 5,55 1,89
5.03. Riscossione crediti di medio-lungo termine 0,03 0,05 0,03
5.04. Altre entrate per riduzione di attività finanziarie 0,21 0,45 2,70
6. Accensione Prestiti 39,13 29,97 85,82
6.03 Accensione mutui e altri finanziamenti a medio lungo termine 39,13 29,97 85,82
7. Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere 48,22 41,26 41,51
7.01. Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere 48,22 41,26 41,51
TOTALE (al netto partite di giro) 12.640,94 13.664,35 13.133,88
9. Entrate per conto terzi e partite di giro 4.547,52 4.667,03 4.646,56
9.01. Entrate per partite di giro 4.348,20 4.454,93 4.388,00
9.02. Entrate per conto terzi 199,32 212,10 258,56
TOTALE 17.188,45 18.331,38 17.780,44
Entrate da regolarizzare 0,09 0,86 408,95
TOTALE GENERALE INCASSI 17.188,55 18.332,24 18.189,38
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Siope

L’analisi della composizione delle voci di entrata, pur dovendo tener conto, come
già rilevato, del differente sistema di codificazione Siope adoperato negli anni 2016 e
2017 rispetto ai successivi esercizi consente, in ogni caso, di effettuare un focus sulle voci
principali quali le entrate da trasferimenti, da alienazioni di beni e da accensioni di
prestiti.
Le entrate da trasferimenti correnti presentano, nel periodo considerato, un
andamento crescente passando da 8.135,27 milioni del 2016 a 9.806,09 milioni nel 2019
per flettere a 9.276,03 milioni nel 2020.
Le entrate da alienazioni di beni e partite finanziarie assommavano a 16,39 milioni
nel 2016 e 21,14 nel 2017, mentre con riferimento al triennio successivo, la vigente
codificazione distingue le entrate da alienazioni di beni materiali ed immateriali che

CORTE DEI CONTI

98 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

registrano un decremento da 14,09 milioni del 2018 a 6,24 milioni del 2020 dalle
alienazioni di attività finanziarie che, nell’esercizio 2018, assommano a 47,67 milioni per
diminuire notevolmente nei successivi esercizi (5,5 milioni nel 2019 e 1,89 nel 2020).
Particolarmente interessante si rileva l’andamento in costante crescita delle entrate
in conto capitale che, nell’esercizio 2018 assommano a 918 milioni, nel 2019 a circa 1
miliardo per giungere a 1,24 miliardi nel 2020 per effetto dell’aumento dei contributi agli
investimenti destinati al finanziamento di operazioni di investimento.
Le entrate derivanti dall’accensione di prestiti hanno subito una contrazione negli
anni successivi al 2016 ove si attestavano a 190,17 milioni riducendosi a 39,13 milioni
nel 2018 e 29,97 milioni nel 2019 per poi aumentare sino a 85,82 nel 2020.
L’art. 6 del citato [Link]. n. 49 del 2012 sancisce anche per le Università statali il
principio del divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento58 ed
introduce un apposito indicatore di indebitamento degli atenei calcolato rapportando
l’onere complessivo di ammortamento annuo, al netto dei relativi contributi statali per
investimento ed edilizia, alla somma algebrica dei contributi statali per il funzionamento
e delle tasse, soprattasse e contributi universitari nell’anno di riferimento, al netto delle
spese complessive di personale e delle spese per fitti passivi.
Il limite massimo dell’indicatore è fissato dal comma 6 della predetta norma al 15
per cento e soltanto due atenei superano tale soglia nel periodo 2016-2019 presentando
comunque nel 2019 una riduzione del superamento del limite59, segno del lieve
miglioramento della situazione debitoria.
Non devono, invece, includersi nel calcolo dell’indicatore di indebitamento le
operazioni di copertura finanziaria corrente che non comportano acquisizione di risorse
aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa
vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare delle spese per le quali è già
prevista idonea copertura di bilancio; per tali operazioni, gli atenei sono tenuti a fornire
apposita comunicazione al Ministero.

3.3. I proventi operativi

L’applicazione del vigente sistema di contabilità economico-patrimoniale consente
di ricostruire il quadro complessivo dei proventi operativi secondo la suddivisione
prevista dal conto economico delle Università in proventi propri e contributi.
I proventi propri sono distinti in proventi per la didattica; proventi da ricerche
commissionate e trasferimento tecnologico e proventi da ricerche con finanziamenti
competitivi.

58 La norma precisa che per spese di investimento devono intendersi esclusivamente quelle definite dall'articolo 3,
comma 18, della legge 24 dicembre 2003, n. 350.
59
Si tratta dell’università di Siena e dell’ateneo per stranieri di Siena che nel 2019 presentano rispettivamente una
percentuale del 20,47 per cento e del 19,46.

CORTE DEI CONTI

99
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

I contributi sono suddivisi in contributi MUR e altre Amministrazioni centrali;

contributi Regioni e Province autonome; contributi altre Amministrazioni locali;
contributi da Unione Europea e dal Resto del Mondo; contributi da Università; contributi
da altri (pubblici) e contributi da altri (privati).
Le tavole che seguono riportano l’andamento, per area geografica, dei proventi
operativi del sistema universitario negli esercizi 2016-2019.

TAVOLA 8
PROVENTI OPERATIVI DEGLI ATENEI
(in milioni)
I. PROVENTI PROPRI II. CONTRIBUTI

TOTALE COMPLESSIVO
TOT I. PROVENTI PROPRI
2) Da Ricerche commissionate

TOTALE II. CONTRIBUTI

3) Da Altre Amministrazioni

4) Da Unione Europea e altri

e trasferimento tecnologico

finanziamenti competitivi

2) Da Regioni e Province
Amministrazioni centrali

organismi internazionali

6) Da altri (pubblici)
3) Da Ricerche con

7) Da altri (privati)
l) Da Miur e altre
l) Per la didattica

5) Da Università
ATENEI
per area autonome

locali
geografica

ANNO 2016
Nord est 454,64 61,86 103,75 620,24 1.479,84 187,85 3,39 45,39 6,17 26,41 59,02 1.808,08 2.428,33
Nord ovest 407,20 88,38 126,53 622,11 1.363,18 27,58 2,12 18,99 4,71 62,94 61,75 1.541,27 2.163,38
Centro 465,18 61,65 138,25 665,08 1.998,44 20,11 21,99 28,59 3,34 53,55 51,14 2.177,17 2.842,25
Sud e isole 482,37 44,91 144,10 671,38 2.312,27 110,69 6,59 30,21 6,02 61,25 29,31 2.556,33 3.227,71
TOT SISTEMA 1.809,40 256,80 512,63 2.578,82 7.153,73 346,25 34,10 123,17 20,24 204,15 201,22 8.082,85 10.661,67
ANNO 2017
Nord est 452,77 61,30 104,10 618,17 1.500,94 189,29 4,44 54,12 5,85 26,55 56,32 1.837,51 2.455,67
Nord ovest 515,65 106,02 158,56 780,23 1.692,74 33,86 1,39 12,04 5,95 63,58 57,60 1.867,17 2.647,39
Centro 451,05 61,20 118,22 630,47 2.015,89 21,21 20,64 37,24 4,71 43,65 47,52 2.190,84 2.821,31
Sud e isole 473,59 38,71 126,59 638,89 2.307,54 103,85 3,83 29,29 5,22 70,23 30,58 2.550,54 3.189,43
TOT SISTEMA 1.893,06 267,22 507,46 2.667,75 7.517,11 348,21 30,30 132,69 21,73 204,00 192,02 8.446,05 11.113,80
ANNO 2018
Nord est 439,82 64,93 147,03 651,78 1.532,90 166,79 5,11 44,45 6,34 24,78 54,17 1.834,54 2.486,32
Nord ovest 432,19 61,56 100,62 594,38 2.042,42 26,77 6,56 30,17 4,56 47,01 39,57 2.197,05 2.791,43
Centro 516,78 124,94 156,92 798,64 1.723,87 36,84 3,04 12,51 5,86 29,92 72,22 1.884,26 2.682,91
Sud e isole 438,12 39,77 117,95 595,85 2.350,60 93,94 4,38 30,72 3,72 60,80 26,57 2.570,73 3.166,58
TOT SISTEMA 1.826,92 291,20 522,53 2.640,65 7.649,79 324,34 19,09 117,86 20,48 162,51 192,53 8.486,59 11.127,24
ANNO 2019*
Nord est 458,45 56,97 148,74 664,15 1.581,10 176,68 7,22 39,89 7,07 27,76 56,93 1.896,64 2.560,79
Nord ovest 431,55 68,71 117,79 618,05 2.058,44 26,72 9,44 38,22 6,27 47,04 41,13 2.227,25 2.845,30
Centro 503,81 135,87 190,20 829,88 1.813,63 44,66 3,05 13,82 6,97 32,03 72,59 1.986,74 2.816,62
Sud e isole 426,22 45,76 141,86 613,84 2.441,40 99,79 4,19 36,70 4,89 63,70 28,89 2.679,55 3.293,39
TOT SISTEMA 1.820,03 307,31 598,59 2.725,92 7.894,57 347,85 23,89 128,62 25,19 170,52 199,53 8.790,17 11.516,10
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

I proventi per la didattica, costituiti da tasse universitarie e contribuzioni degli

studenti, da quote di iscrizione a master universitari e contributi per esami di stato
superano, nell’arco temporale 2016-2019, 1,8 miliardi per l’intero sistema universitario
con una maggiore incidenza per le Università del nord-ovest.

CORTE DEI CONTI

100 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

Il decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (decreto rilancio), convertito dalla legge 17

luglio 2020, n. 77, emanato nell’ambito dello stato di emergenza epidemiologica, ha
disposto un ampliamento del numero degli studenti che beneficiano dell’esonero, totale
o parziale, dal pagamento del contributo onnicomprensivo annuale (art. 236, comma 3) e
la legge di bilancio 2021 (art. 1, comma 518, legge n. 178 del 2020) ha confermato tale
orientamento mediante un apposito incremento del fondo di finanziamento ordinario.
Pertanto, secondo l’obiettivo del legislatore, la riduzione di tali proventi per la
didattica, dovuta agli esoneri dai pagamenti, potrà trovare adeguata compensazione nei
maggiori trasferimenti statali.
In merito alla contribuzione studentesca, va, inoltre, considerato che l’art. 5 del
d.P.R. 25 luglio 1997 n. 306 prevede che tale contribuzione, al netto di quella per gli
studenti internazionali e per gli studenti iscritti oltre la durata normale dei rispettivi corsi
di studio, non può eccedere il 20 per cento dell’importo del finanziamento ordinario
annuale dello Stato a valere sul predetto fondo di finanziamento ordinario (FFO).
La tavola seguente evidenzia, nella prima parte, il gettito conseguente ai corsi di
laurea delle Università statali, suddiviso per area geografica, inclusi i contributi degli
studenti fuori corso e nella seconda parte il superamento del limite del 20 per cento a
carico della contribuzione studentesca, per l’intero quadriennio 2016-2019, per le
Università del nord ovest, mentre risulta leggermente superato per le Università del nord
est negli anni 2017 e 2019. Emerge, inoltre, una progressiva contrazione dal 2016 al 2019
della contribuzione studentesca per le Università del sud e isole che risultano ampiamente
rispettare il predetto limite del 20 per cento, come rilevabile anche per le Università del
centro.

TAVOLA 9 A
INCIDENZA CONTRIBUZIONE STUDENTESCA SULLE RISORSE DEGLI ATENEI
(in milioni)
AREA FINANZIAMENTO MIUR GETTITO % GETTITO / FINANZIAMENTO MIUR
GEOGRAFICA 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019
Nord est 1.313,70 1.318,91 1.364,66 1.387,93 370,02 372,05 361,15 372,56 28,17 28,21 26,46 26,84
Nord ovest 1.470,31 1.482,75 1.530,23 1.577,53 452,36 462,28 464,03 447,41 30,77 31,18 30,32 28,36
Centro 1.704,45 1.702,26 1.739,27 1.748,20 390,78 373,64 352,51 313,13 22,93 21,95 20,27 17,91
Sud e isole 2.089,17 2.128,99 2.170,96 2.191,63 424,13 415,69 387,51 327,38 20,30 19,53 17,85 14,94
TOT ITALIA 6.577,63 6.632,90 6.805,11 6.905,30 1.637,29 1.623,67 1.565,19 1.460,47 24,89 24,48 23,00 21,15
Atenei che superano il 20% 44 45 37 30
% su tot atenei 73,30 75,00 61,70 50,00
N.B.: Il finanziamento statale comprende: FFO (da indicatori) + Progr. triennale
Il gettito comprende i contributi degli studenti dei corsi di laurea, laurea magistrale e vecchio ordinamento
I dati della contribuzione studentesca sono al netto di esoneri e rimborsi
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

CORTE DEI CONTI

101
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 9 B
INCIDENZA CONTRIBUZIONE STUDENTESCA SULLE RISORSE DEGLI ATENEI ESCLUSO FUORI CORSO
(in milioni)
AREA FINANZIAMENTO MIUR GETTITO AL NETTO FUORI CORSO % GETTITO / FINANZIAMENTO MIUR
GEOGRAFICA 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019
Nord est 1.313,70 1.318,91 1.364,66 1.387,93 260,46 270,32 261,10 280,25 19,83 20,50 19,13 20,19
Nord ovest 1.470,31 1.482,75 1.530,23 1.577,53 334,51 345,24 346,45 333,55 22,75 23,28 22,64 21,14
Centro 1.704,45 1.702,26 1.739,27 1.748,20 263,15 249,97 237,56 208,48 15,44 14,68 13,66 11,93
Sud e isole 2.089,17 2.128,99 2.170,96 2.191,63 272,22 256,81 220,49 191,44 13,03 12,06 10,16 8,74
TOT ITALIA 6.577,63 6.632,90 6.805,11 6.905,30 1.130,34 1.122,34 1.065,60 1.013,73 17,18 16,92 15,66 14,68
Atenei che superano il 20% 16 15 10 12
% su tot atenei 26,70 25,00 16,70 20,00
N.B.: Il finanziamento statale comprende: FFO (da indicatori) + Progr. triennale
Il gettito comprende i contributi degli studenti dei corsi di laurea, laurea magistrale e vecchio ordinamento
I dati della contribuzione studentesca sono al netto di esoneri e rimborsi
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

I proventi da ricerche commissionate e trasferimento tecnologico che racchiudono

i proventi derivanti dalle attività di ricerca e di consulenza svolte dalle Università
raggiungono un discreto incremento negli esercizi considerati da 256 milioni di euro circa
del 2016 a 307 milioni del 2019 con le Università del Sud e isole che presentano dati
inferiori rispetto alle altre aree geografiche.
Anche i proventi da ricerche con finanziamenti competitivi, relativi a finanziamenti
derivanti dalla partecipazione con esito positivo a bandi competitivi promossi da enti
nazionali (enti territoriali, enti di ricerca e amministrazioni centrali60) e internazionali
(progetti finanziati dall’Unione europea) o privati, registrano un incremento nel
medesimo periodo passando da 512 milioni del 2016 a 598 milioni del 2019 con
prevalenza, dall’esercizio 2017, dei dati più elevati per le Università dell’area del nord-
ovest, mentre, nel biennio 2018-2019, tali contributi presentano una consistente crescita
sia per le Università del sud e isole da 117 milioni del 2018 a 141 milioni del 2019 che
per le Università del centro da 100 milioni a 117 milioni, segno evidente dell’interesse e
dell’impegno dell’intero sistema universitario verso i finanziamenti per ricerche e per
progetti innovativi.
La voce del conto economico afferente ai proventi comprende, inoltre, tutte le
fattispecie di contribuzioni erogate al sistema universitario ove la quota più rilevante
attiene ai trasferimenti di provenienza statale.
L’analisi dei dati evidenzia, infatti, il costante incremento delle risorse erogate dal
Ministero dell’università e della ricerca ove la quota maggiore di tali trasferimenti è

60 Al riguardo, si segnala che annualmente il Ministero dell’università e della ricerca emana il bando destinato al
finanziamento di Progetti di Ricerca di Rilevante Interesse Nazionale (PRIN). Il nuovo programma, definito con decreto
direttoriale n. 1628 del 16 ottobre 2020, è finanziato per l’anno 2020 dalle risorse disponibili sul Fondo per gli
investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) relative agli anni 2018, 2019 e 2020. La dotazione
complessiva disponibile per l’anno 2020 è pari ad euro 178.943.692,36. Per gli anni 2021 e 2022 le risorse annualmente
destinate al PRIN vengono incrementate rispettivamente di 250 milioni e di 300 milioni di euro, come disposto dal d.l.
n. 34 del 19 maggio 2020, art. 238, comma 4, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n.77, ove
confermate dalle leggi di bilancio.

CORTE DEI CONTI

102 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

riconducibile al Fondo di finanziamento ordinario che incide sul funzionamento

dell’intero sistema universitario.
La quota maggiore di contribuzione statale è assorbita dalle Università del Sud e
isole e poi dalle Università del centro.
Stabili risultano le contribuzioni delle Regioni e Province autonome da circa 346
milioni del 2016 a 347 milioni circa del 2019, mentre i contributi dalle amministrazioni
locali sono passati da 34 milioni circa del 2016 a 23 milioni del 2019.
I trasferimenti provenienti dall’Unione europea e da altri organismi internazionali
risultano in crescita soprattutto nel raffronto tra l’esercizio 2018 (117 milioni circa) e
l’esercizio 2019 (128 milioni circa) e presentano importi meno elevati per le Università
del nord-ovest.

3.4. L’attività di programmazione triennale delle Università ed i finanziamenti

L’attività di programmazione triennale delle Università prevista dall’art. 1-ter del
d.l. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, assume notevole
rilevanza poiché nella ripartizione del fondo per il finanziamento ordinario il Ministero
tiene conto dei programmi definiti dagli atenei che sono, inoltre, valutati e periodicamente
monitorati dal Ministero.
Per il triennio 2016-2018, il decreto ministeriale n. 635 dell’8 agosto 2016 ha
definito le linee generali d’indirizzo della programmazione del sistema universitario
determinando gli indicatori per la valutazione dei risultati ed individuando i seguenti
obiettivi: A. miglioramento dei risultati conseguiti nella programmazione del triennio
2013 - 2015 su azioni strategiche per il sistema; B. modernizzazione degli ambienti di
studio e ricerca, innovazione delle metodologie didattiche; C. giovani ricercatori e premi
per merito ai docenti; D. valorizzazione dell’autonomia responsabile degli atenei.
Conseguentemente ciascun ateneo, era tenuto ad indicare al Ministero il proprio
programma per la realizzazione degli obiettivi e delle azioni ad essi collegate, precisando
per ogni progetto: la situazione iniziale; il risultato atteso al termine del triennio, in
coerenza con gli obiettivi definiti dall’appena richiamato decreto ministeriale n. 635; le
specifiche attività pianificate per il raggiungimento dei risultati, con riferimento a ciascun
anno di programmazione; l’importo del finanziamento richiesto e l’eventuale
cofinanziamento dell’ateneo o da parte di soggetti terzi; uno o più indicatori, scelti tra
quelli proposti dall’allegato al decreto ovvero autonomamente proposti61.
I progetti degli atenei sono stati valutati da un apposito comitato, nominato con
decreto del Capo del dipartimento della formazione superiore e della ricerca secondo i

61Ogni Università statale poteva concorrere al massimo a due obiettivi tra quelli indicati (lettera A, B e C), mentre le
Università non statali potevano concorrere solo agli obiettivi A e B; l’importo massimo di risorse attribuibili a ciascuna
Università non poteva superare il 2,5 per cento di quanto ad essa attribuito a valere sul Fondo di finanziamento ordinario
dell'anno 2015 ovvero, per le Università non statali legalmente riconosciute, il 2,5 per cento del contributo di cui alla
legge 29 luglio 1991, n. 243, dell'anno 2015.

CORTE DEI CONTI

103
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

seguenti criteri: chiarezza e coerenza del progetto rispetto agli obiettivi della
programmazione ministeriale; grado di fattibilità del progetto, adeguatezza economica,
cofinanziamento diretto aggiuntivo; capacità dell’intervento di apportare un reale
miglioramento rispetto alla situazione di partenza.
I risultati conseguiti dall’attuazione dei progetti sono stati, poi, oggetto di
monitoraggio annuale e valutazione al termine del triennio.
L’ammissione al finanziamento dei programmi degli atenei determina
l’assegnazione provvisoria dell’intero importo attribuito per il triennio e la conferma
dell’assegnazione definitiva al raggiungimento dei target prefissati al termine del
triennio, ovvero il recupero, a valere sul fondo di finanziamento ordinario o sul contributo
di cui alla legge n. 243/1991, delle somme attribuite in misura proporzionale allo
scostamento dai target.
Il seguente prospetto riporta l’assegnazione definitiva delle risorse al termine del
triennio 2016-2018 per effetto della valutazione conclusiva operata sulla base del
raggiungimento dei target prefissati dagli atenei.

TAVOLA 10
FFO RISORSE PER PROGETTI PRESENTATI DALLE UNIVERSITÀ
TRIENNIO 2016-2018
(in euro)
UNIVERSITÀ STATALI UNIVERSITÀ NON STATALI
Assegnazione iniziale (provvisoria) 144.576.570 1.482.375
Assegnazione definitiva 138.125.543 1.274.022
Recupero (a valere su fondi statali 2019) 6.451.027 208.353
Fonte: dati MUR

Con il successivo decreto ministeriale n. 989 del 25 ottobre 2019 sono state
delineate le nuove linee generali d’indirizzo della programmazione del sistema
universitario per il triennio 2019-2021, secondo la valorizzazione dell’autonomia
responsabile degli atenei rispetto al perseguimento dei seguenti cinque obiettivi: A.
didattica; B. ricerca, trasferimento tecnologico e di conoscenza; C. servizi agli studenti;
D. internazionalizzazione; E. politiche di reclutamento (solo per le Università statali).
Parimenti alle precedenti disposizioni ministeriali, anche tali programmi sono stati
valutati da un apposito comitato di valutazione chiamato a proporre l’ammissione o meno
al finanziamento delle azioni proposte da ciascuna Università.62
Conseguentemente le Università statali e le Università non statali (ivi comprese le
Università telematiche) già ammesse al contributo di cui alla legge n. 243/1991 entro
l’anno 2018, hanno potuto concorrere per l’assegnazione delle risorse, adottando ed

62 Il decreto del Capo Dipartimento del 9 dicembre 2019 ha poi specificato, secondo quanto previsto dall’articolo 2,
comma 3 del d.m. n. 989 del 2019, i seguenti criteri di valutazione dei programmi presentati dagli atenei: coerenza del
programma rispetto agli obiettivi della programmazione MIUR; chiarezza e fattibilità del programma rispetto alla
situazione di partenza e alla dimensione economica, anche tenendo conto di eventuali cofinanziamenti diretti; capacità
dell’intervento di apportare un reale miglioramento e di caratterizzare l’Ateneo in una chiara strategia di sviluppo.

CORTE DEI CONTI

104 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

inviando al Ministero il proprio documento di programmazione strategica ed il

programma per la realizzazione degli obiettivi su indicati.
Le linee di indirizzo per l’attività di programmazione triennale definite dai su
richiamati decreti n. 635 del 2016 e n. 989 del 2019 appaiono, quindi, progressivamente
incentrarsi su una sempre più attenta valorizzazione degli obiettivi e degli indicatori
finalizzati alla valutazione dei risultati.
Inoltre, particolare attenzione è riservata dal Ministero dell’università e della ricerca
nell’ambito della programmazione pluriennale, anche alle azioni ed agli interventi per il
potenziamento dei servizi e degli interventi a favore degli studenti, come previsto dall’art
4 del citato decreto n. 989 del 2019.
Per effetto, dell’insorgenza dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, con il
decreto 6 agosto 2020, n. 435, il Ministero ha preso atto che sulle priorità strategiche del
sistema universitario fissate dal su indicato decreto n. 989 ha profondamente inciso lo
stato di emergenza rendendo i programmi, presentati dagli atenei nel termine previsto del
14 febbraio 2020, di difficile, se non impossibile, realizzazione ed ha, pertanto, ritenuto
di non poter procedere alla valutazione dei programmi presentati assicurando al contempo
agli atenei, nelle more della definizione delle nuove linee generali d’indirizzo,
l’erogazione delle risorse relative alla programmazione triennale per gli anni 2019 e 2020.
Conseguentemente è stata garantita un’ampia flessibilità ed autonomia per gli
atenei nell’attuazione della propria programmazione strategica consentendo sia la
possibilità di procedere con l’attuazione delle azioni contenute nei programmi e ritenute
compatibili con i cambiamenti nelle attività istituzionali determinate dall’emergenza che
la possibilità di attuare una rimodulazione di tali programmi, in coerenza con le
indicazioni contenute nella nota ministeriale n. 798 del 2020 relativa alle azioni prioritarie
per la situazione emergenziale.
Il decreto n. 435 del 2020 ha, inoltre, previsto che, con successivo decreto, saranno
definite le nuove linee generali d’indirizzo della programmazione delle Università, gli
indicatori per la valutazione periodica dei risultati per il triennio 2021-2023, nonché i
criteri di riparto delle risorse a tal fine destinate per gli anni 2021, 2022 e 2023 e per gli
interventi a favore degli studenti.
La tabella che segue evidenzia l’assegnazione provvisoria delle risorse per il
biennio 2019-2020.

TAVOLA 11
FFO - RISORSE PER PROGETTI PRESENTATI
ASSEGNAZIONE PROVVISORIA BIENNIO 2019-2020
(in euro)
TOT
ATENEI 2019 2020
2019 - 2020
Università statali 65.000.000 65.000.000 130.000.000
Università non statali 982.000 1.000.000 1.982.000
Fonte: dati MUR

CORTE DEI CONTI

105
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Al monitoraggio sull’utilizzo delle predette risorse e sui risultati raggiunti il

Ministero provvederà entro il 31 dicembre 2021 disponendo eventuali recuperi a valere
sulle assegnazioni del fondo di finanziamento ordinario, ovvero del contributo per le
Università non statali legalmente riconosciute di cui alla legge n. 243/1991, relative
all’anno successivo.
Le attività di programmazione e pianificazione strategica ed operativa del sistema
universitario alla luce delle appena richiamate linee generali d’indirizzo triennali disposte
dal Ministero devono, inoltre, trovare un necessario raccordo con le valutazioni di
programmazione economica e finanziaria rimesse a ciascuna Università e che, secondo la
vigente normativa di contabilità economico-patrimoniale, si estrinsecano, in particolare,
nell’adozione del bilancio unico d’ateneo di previsione triennale, composto dal budget
economico e dal budget degli investimenti ed improntato all’elaborazione di apposite
previsioni strategiche nel rispetto dei principi di prudenza, attendibilità e trasparenza.
Nel rispetto delle istruzioni contenute nel manuale tecnico operativo ministeriale63,
il budget economico deve contenere, infatti, l’indicazione per le varie poste dei criteri di
valutazione (parametri, stime, statistiche) con specificazione delle scelte metodologiche
per la stima di iscrizione dei valori previsionali sia per i ricavi sia per i costi.
Il budget degli investimenti, invece, deve fornire le previsioni degli investimenti
programmati coerentemente alle voci relative alle immobilizzazioni e la descrizione delle
fonti di copertura, finanziarie e/o patrimoniali, per ciascun investimento previsto.
Al riguardo, il decreto interministeriale n. 925/2015, recante gli schemi di budget
economico e budget degli investimenti, prevede che il bilancio unico d’ateneo di
previsione triennale ed il bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio
siano integrati da una nota illustrativa che, per finalità di trasparenza e nel rispetto dei
principi contabili e postulati di bilancio, di cui all’articolo 2 del decreto n. 19 del 2014,
contenga informazioni sulle previsioni dei proventi, con particolare riferimento ai
proventi per la didattica e ai contributi del Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca, degli oneri e sulle principali finalità e caratteristiche degli investimenti
programmati nonché delle relative fonti di copertura.

3.5. I trasferimenti alle Università statali

I trasferimenti disposti dal Ministero dell’università e della ricerca alle Università
statali costituiscono, come già rilevato, la quota più rilevante delle contribuzioni riservate
al sistema universitario.
La successiva tavola evidenzia, per il periodo 2016-2020, i trasferimenti correnti
afferenti alla missione 23 relativa all’istruzione universitaria e formazione post-
universitaria e suddivisa secondo i seguenti programmi di spesa: diritto allo studio e

63 Decreto Direttoriale n. 1055/2019.

CORTE DEI CONTI

106 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

sviluppo della formazione superiore; alta formazione artistica musicale e coreutica e

sistema universitario e formazione post-universitaria che presentano un lieve incremento.

TAVOLA 12
TRASFERIMENTI STATALI - CAPITOLI MUR - TRASFERIMENTI CORRENTI - DATI DI COMPETENZA
(in milioni)
STANZIAMENTO DEFINITIVO IMPEGNI
PROGRAMMI/CAPITOLI/pg
2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020
PROGRAMMA 1 - DIRITTO ALLO STUDIO E SVILUPPO DELLA FORMAZIONE SUPERIORE
Borse di studio post-laurea
1640 specializzandi medici (periodo 5,87 5,57 5,78 5,87 5,87 1,37 2,43 3,54 2,03 3,14
1983 - 1991)
Interventi di promozione e
1641 attuazione iniziative di 1,96 4,94 7,96 8,96 1,96 4,93 6,66 8,95
cooperazione scientifica e culturale

Contributo ai collegi universitari

18,57 16,77 16,76 16,67 19,67 18,57 16,77 16,76 16,67 19,67
legalmente riconosciuti
di cui: per attività culturale a
carattere nazionale ed 16,84 15,04 15,06 14,94 14,94 16,84 15,04 15,06 14,94 14,94
internazionale
1696 di cui: Finanziamento funzioni
delegate alla regione Sardegna in 1,73 1,73 1,70 1,73 1,73 1,73 1,73 1,70 1,73 1,73
materia di diritto allo studio
di cui: somme per misure
straordinarie anti Covid, e
3,00 3,00
iniziative a sostegno ricerca e
didattica a distanza
Contributi vari 1,47 1,67 2,65 3,91 4,00 1,31 1,47 2,65 3,31 3,66
di cui: accordi culturali con
1,47 1,67 1,65 1,91 2,00 1,31 1,47 1,65 1,31 1,66
l’estero
1706 di cui: accordi di cooperazione
tra università italiane e di stati
1,00 2,00 2,00 1,00 2,00 2,00
aderenti all’organizzazione di
cooperazione islamica
Assegnazioni per attività sportiva
1709 5,07 5,07 5,98 6,07 9,07 5,07 5,07 5,98 6,07 9,07
universitaria
Fondo integrativo per borse di
216,81 223,45 237,36 254,83 307,84 216,81 223,45 237,36 254,83 307,84
studio
di cui: fondo integrativo per la
216,81 222,81 237,36 254,83 307,84 216,81 222,81 237,36 254,83 307,84
concessione delle borse di studio
1710
di cui: restituzione somme versate
in entrata da destinare all’ente
0,63 0,63
region. per il diritto allo studio
universitario del Piemonte
Fondo per la mobilità degli
1713 3,85 0,02 0,02
studenti
di cui: fondo mobilità studenti 3,85
di cui: reiscrizione residui passivi
perenti - servizi assistenziali 0,02 0,02
ricreativi
Rimborso spese prove ammissione
2494 scuole specializzazione in 1,28 1,37 1,48 2,40 1,28 1,37 1,48 2,40
medicina
PROGRAMMA 2 - STITUZIONI DELL’ALTA FORMAZIONE ARTISTICA, MUSICALE E COREUTICA

Rimborso spese per personale

2849 0,10 0,10 0,10 0,10 0,02 0,09 0,09 0,04
comandato non gestito da NOIPA

PROGRAMMA 3 SISTEMA UNIVERSITARIO E FORMAZIONE POST-UNIVERSITARIA

Somma da trasferire alla provincia

1677 16,38 16,38 16,38 16,38 16,38 16,38 16,38 16,38 16,38 16,38
autonoma di Trento

CORTE DEI CONTI

107
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

STANZIAMENTO DEFINITIVO IMPEGNI

PROGRAMMI/CAPITOLI/pg
2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020
Fondo poli universitari tecnico-
1690 0,09
scientifici nel mezzogiorno
Fondo finanziamento ordinario
università e consorzi
6.957,56 7.024,30 7.340,68 7.443,77 7.875,37 6.957,53 7.024,30 7.340,68 7.443,77 7.875,37
interuniversitari per spese di
funzionamento
di cui: finanziamento ordinario 6.957,56 6.990,90 7.068,49 7.171,37 7.513,62 6.957,53 6.990,90 7.068,49 7.171,37 7.513,62
di cui: fondo finanziamento base
1694 28,40 28,40
di ricerca
di cui: fondo finanziamento
271,00 271,00 271,00 271,00 271,00 271,00
dipartimenti di eccellenza
di cui: somme per misure
straordinarie di sicurezza anti
75,00 75,00
Covid, e iniziative a sostegno
ricerca o didattica a distanza
Fondo tutela, promozione e
1760 sviluppo competenze e conoscenza 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00
dell’Africa e dell’Oriente
Rimborso oneri per accertamenti
1776 medico-legali di [Link] pubbliche 0,20 0,20 0,15 0,20 0,20 0,15
vigilate dal MIUR
Contributi in occasione dell’ottavo
1,00 1,00 1,00 1,00
centenario
di cui: contributo università di
1,00 1,00
2694 Padova
di cui: contributo università degli
1,00 1,00
studi di Napoli “Federico II”
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RGS - aprile 2021

La quota più rilevante dei trasferimenti statali è riconducibile al fondo di

finanziamento ordinario (capitolo n. 1694) a cui è dedicato il successivo paragrafo.
Relativamente all’esercizio 2020, occorre, in particolare, rilevare gli impegni
assunti nell’ambito delle iniziative per fronteggiare la grave situazione epidemiologica da
Covid-19 ed in particolare il contributo di 3 milioni di euro previsto per i collegi
universitari per misure straordinarie ed iniziative a sostegno della ricerca e della didattica
a distanza ed il contributo di 75 milioni di euro previsto nell’ambito del fondo di
finanziamento ordinario.
I contributi agli investimenti relativi ai predetti programmi di spesa per il medesimo
arco temporale sono riportati nel prospetto che segue e che evidenzia l’incremento, in
particolare per l’ultimo biennio 2019-2020, delle risorse per concorso dello Stato per
alloggi e residenze per studenti universitari (legge n. 338 del 2000).

CORTE DEI CONTI

108 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

TAVOLA 13
TRASFERIMENTI STATALI - CAPITOLI MUR - CONTRIBUTI AGLI INVESTIMENTI-DATI DI COMPETENZA
(in milioni)
STANZIAMENTO DEFINITIVO IMPEGNI
PROGRAMMI/CAPITOLI/pg
2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020
PROGRAMMA 1 - DIRITTO ALLO STUDIO E SVILUPPO DELLA FORMAZIONE SUPERIORE
Contributo Azienda diritto allo studio di Teramo -
7250 realizzazione residenza studentesca
3,00
Concorso dello Stato per alloggi e residenze studenti
universitari (Art 1, comma 1, legge n. 338 del 2000)
18,05 18,05 18,05 36,66 37,53 18,05 18,05 18,05 36,66 37,53

di cui: Concorso dello Stato interventi alloggi universitari 18,05 18,05 18,05 18,05 18,05 18,05 18,05 18,05 18,05 18,05
7273
di cui: cofinanziamento residenze universitarie - riparto fondo
investimenti 2018 - comma 1072.
8,61 9,48 8,61 9,48
di cui: cofinanziamento residenze universitarie - riparto fondo
investimenti 2019 - comma 95.
10,00 10,00 10,00 10,00
Limiti d’impegno per alloggi e residenze universitarie 21,62 11,29 2,58 4,21 1,58 21,62 11,29 2,58 4,21 1,58
di cui: Primo limite d’impegno 10,33 10,33
7274 di cui: Secondo limite d’impegno 11,29 11,29 11,29 11,29
di cui: reiscrizione residui passivi perenti - servizi
assistenziali ricreativi
2,58 4,21 1,58 2,58 4,21 1,58
PROGRAMMA 2 - STITUZIONI DELL’ALTA FORMAZIONE ARTISTICA, MUSICALE E COREUTICA
7225 Contributi per interventi di edilizia in favore delle AFAM 4,00 4,00 4,00 8,00 4,00 4,00
PROGRAMMA 3 SISTEMA UNIVERSITARIO E FORMAZIONE POST-UNIVERSITARIA
Trasferimento dipartimenti scientifici università degli studi
7240 di Milano - Attività di progettazione
5,00 5,00
Contributi per interventi di edilizia universitaria 17,15 11,40 11,06 11,06 11,01 17,15 11,38 5,09 5,09 5,04
di cui: mutui università di Roma 1, 2 e 3 - legge 388/2000 5,97 5,97 5,97 5,97 5,97 5,97 5,97
di cui: mutui università Federico II di Napoli, Torino e
Bologna
5,77 5,77
di cui: oneri di ammortamento sui mutui delle università per
interventi di edilizia universitaria
0,32 0,33 0,32 0,32
7264
di cui: primo limite di impegno Università di Padova - Orto
botanico
0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05
di cui: secondo limite di impegno Università di Padova - Orto
botanico
0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04
di cui: insediamento sede universitaria di ingegneria di
Genova
5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00
Fondo edilizia universitaria e grandi attrezzature 6,00 20,00 80,00 6,00 60,00
7266 di cui: Fondo edilizia universitaria e grandi attrezzature 6,00 60,00 6,00 60,00
di cui: Riparto fondo investimenti 2019 - comma 95 20,00 20,00
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RGS - aprile 2021

Il Fondo per l’edilizia universitaria e grandi attrezzature (cap.7266), istituito in

attuazione della legge n. 537 del 1993, risulta notevolmente incrementato nell’anno 2020
con risorse stanziate ed impegnate per 60 milioni di euro, mentre non presenta
stanziamenti negli esercizi 2017 e 2018 e nell’esercizio 2019, a fronte di stanziamenti per
20 milioni, non risultano assunti impegni. Al riguardo, deve, comunque, rilevarsi che, al
fine di consentire la realizzazione di investimenti in materia di edilizia universitaria, l’art.
1, commi 95-98, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019) ha istituito
un apposito fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle amministrazioni centrali
dello Stato ed allo sviluppo da ripartire con uno o più decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con i
Ministri interessati, sulla base di programmi settoriali presentati dalle amministrazioni
centrali dello Stato per le materie di competenza. Ed infatti, nell’ambito delle risorse
assegnate al Ministero dell’università e della ricerca con il dPCM 11 giugno 2019 è stato
riservato per l’edilizia universitaria l’importo complessivo di 400 milioni per il periodo
2019-2033.

CORTE DEI CONTI

109
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

La tavola che segue espone i trasferimenti statali per mutui suddivisi per quota
interessi e quota capitale ed erogati direttamente alle Università o alla Cassa Depositi e
Prestiti.
TAVOLA 14
TRASFERIMENTI PER MUTUI DELLE UNIVERSITÀ
QUOTA INTERESSI E QUOTA CAPITALE-DATI DI COMPETENZA
(in milioni)
STANZIAMENTO DEFINITIVO/IMPEGNI
PROGRAMMI/CAPITOLI/pg 2016 2017 2018 2019 2020
INT CAP INT CAP INT CAP INT CAP INT CAP

PROGRAMMA 1 - DIRITTO ALLO STUDIO E SVILUPPO DELLA FORMAZIONE SUPERIORE

Pagamento della quota interessi e della quota capitale delle
rate di ammortamento dei mutui per alloggi e residenze 0,50 3,70 0,09 1,53
universitarie
di cui: primo limite d’impegno 0,36 2,22
di cui: secondo limite d’impegno 0,14 1,48 0,09 1,53
PROGRAMMA 3 SISTEMA UNIVERSITARIO E FORMAZIONE POST-UNIVERSITARIA
Pagamento della quota interessi e della quota capitale delle
rate di ammortamento dei mutui contratti dall’università/ 7,34 24,04 6,35 21,54 5,51 17,63 4,87 17,97 4,11 18,30
contributi interventi di edilizia universitaria
di cui: primo limite quindicennale per interventi di competenza
dell’università Ca’ Foscari - l 448/2001 interventi per Venezia
0,004 0,15

di cui: secondo limite quindicennale per interventi di

competenza dell’università Ca’ Foscari - L. 448/2001 interventi 0,01 0,12 0,01 0,12 0,001 0,06
per Venezia
di cui: limite quindicennale per interventi di competenza
dell’università Ca’ Foscari - l 388/2000 interventi per Venezia
0,02 0,29 0,01 0,30
di cui: contributi nel pagamento degli interessi sui mutui
contratti con la Cassa depositi e prestiti dalle università ed
istituzioni universitarie per il completamento delle opere di
0,14 0,10 0,13 0,10 0,13 0,11 0,12 0,11 0,12 0,12
edilizia universitaria.
di cui: secondo limite quindicennale per interventi di
competenza dell’istituto universitario di architettura – legge 0,01 0,09 0,01 0,10 0,003 0,10
448/2001 interventi per Venezia
di cui: primo limite quindicennale per interventi di competenza
dell’Istituto universitario di architettura - l 448/2001 interventi 0,01 0,14 0,004 0,14
per Venezia
di cui: mutui universitari - varie 0,20 0,13 0,19 0,14 0,19 0,14 0,18 0,15 0,17 0,16
di cui: mutui universitari per le università di Roma 1, 2 e 3 - l
388/2000
1,64 8,78 1,28 9,13 0,94 7,50 0,67 7,78 0,38 8,06
di cui: mutui università di Bari 0,03 1,72
di cui: mutui università Federico II di Napoli Torino e Bologna. 1,39 5,62 1,14 4,29 0,97 4,46 0,84 4,59 0,61 4,82
di cui: contributi relativi agli oneri di ammortamento sui mutui
contratti dalle istituzioni universitarie per la realizzazione di 3,24 5,38 3,00 5,62 2,77 3,94 2,61 4,10 2,44 4,27
interventi di edilizia universitaria
di cui: limite quindicennale per interventi infrastrutturali di
competenza del consorzio per la gestione del centro di
coordinamento delle attività di ricerca inerenti al sistema
0,01 0,11 0,01 0,12 0,004 0,12
lagunare di Venezia - l 448/2001
di cui: limite quindicennale per interventi infrastrutturali di
competenza del consorzio per la gestione del centro di
coordinamento delle attività di ricerca inerenti al sistema
0,03 0,33 0,01 0,35
lagunare di Venezia - l 388/2000
di cui: primo limite d’impegno università di Padova - Orto
botanico
0,08 0,34 0,06 0,36 0,04 0,38 0,02 0,40
di cui: primo limite d’impegno ateneo di Torino - sede di
Savignano
0,22 0,17 0,21 0,18 0,20 0,19 0,20 0,20 0,19 0,21
di cui: secondo limite d’impegno università di Padova - Orto
botanico
0,10 0,37 0,08 0,39 0,06 0,41 0,04 0,44 0,02 0,46
di cui: secondo limite di impegno ateneo di Torino - sede
Savignano
0,21 0,18 0,20 0,18 0,19 0,19 0,19 0,20 0,18 0,21
totale 7,84 27,74 6,44 23,07 5,51 17,63 4,87 17,97 4,11 18,30
TOTALE ESERCIZIO 35,59 29,51 23,13 22,84 22,42
N.B.: La quota interessi è rappresentata dai capitoli 1700 e 1773 di categoria economica 09
La quota capitale è rappresentata dai capitoli 9500 e 9501 di categoria economica 61
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RGS - aprile 2021

CORTE DEI CONTI

110 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

I contributi per interventi di edilizia universitaria (cap. 7264) che afferiscono a

limiti di impegno relativi a contributi per oneri di ammortamento a totale carico dello
Stato sui mutui contratti dalle Università risentono di una sensibile contrazione
nell’ultimo triennio 2018-2020 ed in prevalenza risultano riconducibili all’insediamento
della sede della facoltà di ingegneria di Genova.
La legge 12 novembre 2011 n. 184, al fine di pervenire ad una corretta e trasparente
imputazione in bilancio delle somme degli oneri divise tra parte corrente e parte capitale,
ha previsto l’istituzione di due nuovi capitoli di bilancio in sostituzione del predetto
capitolo 7264 e precisamente il capitolo 9501 afferente a “somme da erogare per il
pagamento della quota capitale delle rate di ammortamento dei mutui contratti
dall’università” ed il capitolo 1773 avente ad oggetto: “somme da erogare per il
pagamento della quota interessi delle rate di ammortamento dei mutui contratti dalle
università”.
La tavola successiva riporta, infine, i trasferimenti correnti al sistema delle
Università private che presentano stanziamenti ed impegni piuttosto stabili per il periodo
considerato, mentre si incrementano per l’esercizio 2020 ove si rilevano stanziamenti ed
impegni per risorse destinate a misure straordinarie di sicurezza anti Covid-19 ed
iniziative a sostegno ricerca o didattica a distanza.

TAVOLA 15
CONTRIBUTI ALLE UNIVERSITÀ PRIVATE
TRASFERIMENTI CORRENTI AD IMPRESE-DATI DI COMPETENZA
(in milioni)
STANZIAMENTO DEFINITIVO IMPEGNI
PROGRAMMI/CAPITOLI/pg
2016 2017 2018 2019 2020 2016 2017 2018 2019 2020
PROGRAMMA 3 SISTEMA UNIVERSITARIO E FORMAZIONE POST-UNIVERSITARIA
Contributi alle università e agli
istituti superiori non statali 67,41 69,31 68,20 68,31 75,31 64,83 66,44 65,18 65,09 71,78
legalmente riconosciuti
di cui: contributi alle università
67,41 69,31 68,20 68,31 68,31 64,83 66,44 65,18 65,09 65,03
1692 non statali
di cui: somme per misure
straordinarie di sicurezza anti
Covid, e iniziative a sostegno
7,00 6,75
ricerca o didattica a distanza
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RGS - aprile 2021

3.6. Il Fondo di finanziamento ordinario

Il Fondo per il finanziamento ordinario delle Università (FFO), istituito dall’art. 5,
comma 1, lett. a), della legge 24 dicembre 1993 n. 537, rappresenta la quota più
significativa a carico del bilancio statale64 per le spese per il funzionamento e per le
attività istituzionali delle Università, comprese le spese per il personale docente,
ricercatore e non docente, per l’ordinaria manutenzione delle strutture universitarie e per

64 Le risorse sono allocate sul cap. 1694 dello stato di previsione del Ministero dell’università e della ricerca.

CORTE DEI CONTI

111
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

la ricerca scientifica, ad eccezione della quota destinata ai progetti di ricerca di interesse

nazionale e della spesa in materia di attività sportiva universitaria 65.
Il Fondo che assume, quindi, un rilievo fondamentale attenendo all’erogazione dei
finanziamenti annuali destinati al sistema universitario al fine di assicurarne la
sostenibilità dei bilanci, è determinato dal Ministro dell’università e della ricerca secondo
criteri e modalità di attribuzione fondati sulla quota base e costo standard per studente, su
una quota premiale66 che tiene conto dei risultati della didattica e della ricerca, nonché su
interventi di natura perequativa67.
A decorrere dal 2018, l’art. 12 del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito
dalla legge 3 agosto 2017, n. 12368 ha stabilito che per “costo standard” per studente delle
Università statali deve intendersi il costo di riferimento attribuito al singolo studente
iscritto entro la durata normale dei corsi di studio, tenuto conto della tipologia di corso,
delle dimensioni dell’ateneo e dei differenti contesti economici, territoriali e
infrastrutturali in cui opera l’Università. La determinazione e l’eventuale aggiornamento
del modello di calcolo del costo standard di ateneo sono stabiliti sulla base dei seguenti
criteri e relativi indici di costo: criterio del costo del personale docente; criterio del costo
della docenza a contratto; criterio del costo del personale tecnico amministrativo e criterio
dei costi di funzionamento e di gestione delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio
dei diversi ambiti disciplinari.
Al fine di tenere conto dei differenti contesti economici e territoriali in cui ogni
Università si trova ad operare, al costo standard di ateneo è aggiunto un importo di natura
perequativa parametrato fino ad un massimo del 10 per cento rispetto al costo standard
medio nazionale, in base alla diversa capacità contributiva degli studenti iscritti
all’Università, determinata tenendo conto del reddito medio familiare della ripartizione
territoriale, di norma a livello regionale, ove ha sede l’ateneo.

65 L’art. 12-bis del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito dalla legge 3 agosto 2017 n. 123 ha previsto che
rientrano tra i fondi statali di incentivazione le quote destinate agli atenei diverse da quelle di seguito elencate: la quota
base, la quota premiale e l'intervento perequativo del fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO), il
fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, il fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi
attrezzature scientifiche e il fondo per le borse di studio universitarie post lauream.
66 L’art. 60, comma 1, del d.l. n. 69 del 21 giugno 2013, convertito dalla legge n. 98 del 9 agosto 2013 è intervenuto

sulle modalità di attribuzione della quota premiale del FFO prevedendo che la quota del Fondo destinata alla
promozione e al sostegno dell'incremento qualitativo delle attività delle università statali e al miglioramento
dell'efficacia e dell'efficienza nell'utilizzo delle risorse, di cui all'articolo 2 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1, e successive modificazioni, è determinata in misura
non inferiore al 16 per cento per l'anno 2014, al 18 per cento per l'anno 2015 e al 20 per cento per l'anno 2016, con
successivi incrementi annuali non inferiori al 2 per cento e fino ad un massimo del 30 per cento. Di tale quota, almeno
tre quinti sono ripartiti tra le università sulla base dei risultati conseguiti nella Valutazione della qualità della ricerca
(VQR) e un quinto sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento, effettuate a cadenza quinquennale
dall'Agenzia nazionale per la valutazione dell'università e della ricerca (ANVUR).
67 Cfr. art. 11 legge 30 dicembre 2010, n. 240.
68 La norma prevede, in via transitoria che, per l'anno 2017, la quota del FFO ripartita in base al criterio del costo

standard per studente è fissata con il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca relativo ai criteri
di riparto del fondo di finanziamento ordinario entro l'intervallo compreso tra il 19 per cento e il 22 per cento del
relativo stanziamento, al netto degli interventi con vincolo di destinazione. Al fine di assicurare il tempestivo riparto
dei finanziamenti sono utilizzati gli stessi importi del costo standard e i dati sugli studenti utilizzati per il riparto del
FFO dell'anno 2016.

CORTE DEI CONTI

112 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

La determinazione del modello di calcolo del costo standard per studente è definita
con apposito decreto ministeriale con validità triennale. Per il triennio 2018-2020 è
intervenuto il decreto 8 agosto 2018, n. 585 che ha previsto e che la percentuale del fondo
di finanziamento ordinario, al netto degli interventi con vincolo di destinazione, da
ripartire sulla base del costo standard è del 22 per cento per il 2018, del 24 per cento per
il 2019 e del 26 per cento per il 2020.
La disciplina in materia di costo standard per studenti, introdotta dal su richiamato
decreto-legge n. 91/2017, è intervenuta, inoltre, in seguito alla sentenza della Corte
costituzionale n. 104 del 2017 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10
del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 per eccesso di delega nella parte in cui
prevedeva che il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca individuasse
percentuali del FFO da ripartire in relazione al costo standard, precisando che “data
l’esistenza di una riserva di legge in materia di ordinamento universitario (artt. 33 e 34
Cost.), doveva ritenersi necessaria a fortiori una maggiore precisione del decreto
legislativo per la determinazione degli indici di quantificazione e della valorizzazione del
costo standard”.
Con riferimento alla quota premiale, invece, il d.m. n. 989 del 25 ottobre 2019,
recante le linee generali di indirizzo della programmazione delle Università per il triennio
2019-2021, ha previsto che una quota non superiore al 20 per cento deve essere distribuita
tra le Università tenendo conto dei risultati conseguiti e secondo le seguenti modalità: a)
per il 50 per cento in base ai livelli di risultato di ogni Ateneo relativamente agli indicatori
previsti; b) per il restante 50 per cento in base ai miglioramenti di risultato rispetto
all’anno precedente secondo i medesimi indicatori, ponderati con un fattore dimensionale
pari al peso del proprio costo standard.
Al fine di semplificare il sistema di finanziamento delle Università, sono confluiti
nell’ambito del Fondo di finanziamento ordinario, per effetto del disposto dell’art. 60 del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (convertito dalla legge 9 agosto 2013, n. 98) sia il
Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, istituto dall’art. 1,
comma 5, lettera c), della legge 537 del 1993 che il Fondo per il sostegno dei giovani e
per favorire la mobilità degli studenti istituito dal decreto-legge 9 maggio 2003, n. 105
(convertito dalla legge 11 luglio 2003, n. 170)69. Entrambi i predetti fondi risultano pari
a circa lo 0,80 per cento delle risorse complessive del fondo di finanziamento ordinario.
Il prospetto che segue evidenzia, relativamente al Fondo per il sostegno dei giovani
e per favorire la mobilità degli studenti, il totale delle risorse assegnate alle Università

69 Il fondo è finalizzato al finanziamento di interventi a favore degli studenti tra cui: a) il sostegno alla mobilità
internazionale degli studenti mediante l'erogazione di borse di studio integrative; b) l’assegnazione agli studenti capaci
e meritevoli, iscritti ai corsi di laurea specialistica, delle scuole di specializzazione per le professioni forensi, delle
scuole di specializzazione per gli insegnanti della scuola secondaria e ai corsi di dottorato di ricerca, di assegni per
l'incentivazione delle attività di tutorato di cui all'articolo 13 della legge 19 novembre 1990, n. 341, nonché per le
attività didattico-integrative, propedeutiche e di recupero; c) la promozione di corsi di dottorato di ricerca, inseriti in
reti nazionali ed internazionali di collaborazione interuniversitaria, coerenti con le linee strategiche del Programma
nazionale per la ricerca; d) il finanziamento di assegni di ricerca; e) l’incentivazione per le iscrizioni a corsi di studio
inerenti ad aree disciplinari di particolare interesse nazionale e comunitario.

CORTE DEI CONTI

113
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

statali e non statali nel quadriennio 2016-2019 e la ripartizione tra le varie azioni distinte
in mobilità internazionale, tutorato ed incentivi alle iscrizioni.

TAVOLA 16
ASSEGNAZIONE FONDO GIOVANI
UNIVERSITÀ STATALI
(in euro)
2016 2017 2018 2019
(d.m. 976/2014) (d.m. 1047/2017) (d.m. 1047/2017) (d.m. 989/2019)
Mobilità internazionale 44.400.000 75% 47.360.000 80% 47.360.000 80% 42.000.000 70%
Tutorato 8.880.000 15% 5.920.000 10% 5.920.000 10% 9.000.000 15%
Incentivi alle iscrizioni 5.920.000 10% 5.920.000 10% 5.920.000 10% 9.000.000 15%
di cui Piano Lauree Scientifiche 2.960.000 5% 2.960.000 5% 2.960.000 5% 3.000.000 5%
Tot stanziamento 59.200.000 100% 59.200.000 100% 59.200.000 100% 60.000.000 100%
Fonte: MUR

TAVOLA 17
ASSEGNAZIONE FONDO GIOVANI
UNIVERSITÀ NON STATALI
(in euro)
2016 2017 2018 2019
(d.m. 976/2014) (d.m. 1047/2017) (d.m. 1047/2017) (d.m. 989/2019)
Totale stanziamento
2.500.000 2.500.000 2.500.000 2.500.000
Mobilità internazionale 2.500.000 100% 2.500.000 100% 2.500.000 100% 2.500.000 100%
Fonte: MUR

I decreti ministeriali di riparto del predetto Fondo per il sostegno dei giovani
prevedono regolari monitoraggi sull’utilizzo delle risorse, con eventuali recuperi delle
somme non impiegate e riassegnazione tra gli atenei per la realizzazione di borse di
mobilità internazionale.
La tavola che segue riporta l’andamento del Fondo di finanziamento ordinario nel
quinquennio 2016-2020 ed evidenzia un progressivo incremento delle risorse che passano
da euro [Link] del 2016 a [Link] del 202070.
Dall’analisi delle componenti che compongono il Fondo si rileva che gli interventi
di quota base si attestano, nel periodo di riferimento, all’incirca al 60 per cento del Fondo
passando dal 67,64 per cento del 2016 al 60,29 per cento del 2020, mentre gli interventi
per quota premiale presentano una lieve crescita dal 20,51 per cento del 2016 al 24,68 per
cento del 2020.
Gli interventi di natura perequativa risultano sempre superiori al 2 per cento del
Fondo, dal 2,79 per cento del 2016 al 2,35 per cento del 2019 e 2,22 per cento del 2020.

70
Il predetto trend è confermato dalla legge di bilancio 2021 (legge n. 178/2020) che prevede l’importo di 8.242,3
milioni.

CORTE DEI CONTI

114 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

La componente in maggiore crescita del Fondo di finanziamento si individua negli

interventi previsti da specifiche disposizioni legislative che assegnano, quindi, apposite
risorse vincolate alle Università. Tale incremento che registra un andamento dal 4,16 per
cento del 2016, al 9,92 per cento del 2019 sino al 11,88 per cento del 2020 trova ragione
nell’inclusione nell’ambito del Fondo delle molteplici risorse destinate al sistema
universitario, da ultimo anche per interventi straordinari per l’emergenza epidemiologica
(d.m. n. 294 del 2020), concentrando, quindi, in tale fondo l’assegnazione di tali risorse
vincolate.
Il ruolo di finanziamento primario del sistema universitario svolto dal FFO ha
dispiegato i propri effetti anche con riferimento alla necessità di far fronte alle difficoltà
conseguenti all’emergenza epidemiologica da Covid-19 ed, infatti, come già accennato,
al fine di riconoscere al maggior numero di studenti l’esonero, totale o parziale, dal
contributo onnicomprensivo annuale, per l’anno 2020, il Fondo per il finanziamento
ordinario delle Università è stato incrementato di 165 milioni di euro dall’art. 236 del d.l.
n. 34 del 2020 (decreto rilancio), convertito dalla legge n.77 del 2020.
A decorrere dal 2020 è stata, inoltre, introdotta una nuova voce nella composizione
del FFO recante gli interventi attuativi indicati dal citato d.m. n. 294 del 2020 ed inerenti
all’istituzione di un apposito Fondo, previsto dall’art. 100 del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, denominato
“Fondo per le esigenze emergenziali del sistema dell’Università, delle istituzioni di alta
formazione artistica musicale e coreutica e degli enti di ricerca” avente, inizialmente, una
dotazione di 50 milioni di euro, poi incrementata di 62 milioni di euro dal d.l. n. 34/2020
in considerazione della necessità di garantire l’accesso da remoto a banche dati ed a
risorse bibliografiche, nonché per l’acquisto di dispositivi digitali o per l’accesso a
piattaforme digitali, finalizzati alla ricerca o alla didattica a distanza.
Tra le altre disposizioni legislative che hanno disposto ulteriori stanziamenti statali
che assumono particolare rilevanza per entità o per gli obiettivi specifici individuati
devono, in particolare, richiamarsi le norme in materia di Dipartimenti di eccellenza
qualità della ricerca e nella progettualità scientifica, organizzativa e didattica previste
dall’art.1, commi 314 e seguenti, della legge n. 232 del 2016.
Con la su richiamata normativa è stata, infatti, istituita, a decorrere dall’esercizio
2018, un’apposita sezione denominata “Fondo per il finanziamento dei dipartimenti
universitari di eccellenza” destinato al finanziamento quinquennale dei dipartimenti di
eccellenza delle Università statali secondo la definizione di un apposito indicatore
standardizzato della performance dipartimentale che tiene conto della posizione dei
dipartimenti nella distribuzione nazionale della valutazione della qualità della ricerca
(VQR), nei rispettivi settori scientifico-disciplinari.
Il Fondo è destinato ai migliori 180 Dipartimenti delle Università statali italiane,
per realizzare un progetto dipartimentale di sviluppo, quinquennale, relativo: “all’utilizzo
del finanziamento per il reclutamento; alla premialità; all’investimento in infrastrutture

CORTE DEI CONTI

115
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

per la ricerca; allo svolgimento di attività didattiche di elevata qualificazione; alla

presenza di eventuali cofinanziamenti attribuiti al progetto dipartimentale”.
La prima selezione dei Dipartimenti ammissibili per il finanziamento ha selezionato
180 Dipartimenti per la realizzazione di progetti di sviluppo quinquennale da avviarsi il
1° gennaio 2018 e concludersi il 31 dicembre 2022. Nel corso del 2022, si svolgerà la
selezione dei Dipartimenti ammessi a finanziamento per il quinquennio 2023 – 2027.
Allo stato, i Dipartimenti beneficiari di finanziamento hanno concluso nel 2020 il
terzo anno di attività ed è in corso il monitoraggio sull’utilizzo delle risorse e
sull’andamento delle azioni con riferimento all’anno 2020 ai fini anche dell’erogazione
della quota relativa al corrente anno.
L’importo annuale del finanziamento per ciascun Dipartimento è pari, in media, a
1.350.000 euro; per i Dipartimenti appartenenti alle aree scientifiche l’importo è
aumentato di 250.000 euro all’anno da utilizzare in spese per le infrastrutture.
Inoltre, in seguito alla conclusione di appositi accordi di programma nel rispetto
dell’art. 5, comma 6, della citata legge n. 537 del 1993, risultano assegnate risorse del
Fondo per il finanziamento ordinario alle Università di Camerino e di Macerata in
conseguenza degli eventi sismici del 24 agosto 2016, del 26 e 30 ottobre 2016 e del 18
gennaio 2017 che hanno colpito i territori della Regione Marche, al fine di ripristinare il
funzionamento delle attività didattiche e di ricerca.
Conseguentemente, in data 19 luglio 2017, è stato sottoscritto un accordo di
programma tra l’Università degli studi di Camerino ed il Ministero dell’università e della
ricerca con il quale è stato assegnato l’importo di 35 milioni di euro, nel quadriennio
2016-2019, a valere sull’ FFO. Tale accordo di programma è stato successivamente
adeguato con un accordo integrativo in data 8 aprile 2019 che ha messo a disposizione
ulteriori 4 milioni di euro.
In data 11 settembre 2017 è stato sottoscritto un accordo di programma tra
l’Università degli studi di Macerata ed il Ministero che prevede l’assegnazione a valere
sul FFO dell’importo massimo di 20 milioni di euro nel quadriennio 2016-2019.

TAVOLA 18
COMPOSIZIONE FFO 2016-2020
(in milioni)
DM DM DM
552/2016 % sul 610/2017 % sul 587/2018 % sul DM % sul DM % sul
COMPOSIZIONE FFO DM DM DM
totale totale totale 738/2019 totale 442/2020 totale
998/2016 1049/2017 768/2018
Obbligazioni assunte precedenti esercizi e interventi
41,11 0,59 45,91 0,65 38,70 0,53 34,31 0,46 24,48 0,31
specifici
Interventi quota base 4.725,92 67,64 4.592,75 65,73 4.427,75 63,37 4.300,97 61,55 4.212,85 60,29
Interventi quota base Atenei (costo standard - quota
4.626,12 66,21 4.495,25 64,04 4.330,35 58,98 4.204,57 56,55 4.115,85 52,26
base -altro)
Interventi quota base Istituzioni ad ordinam. speciale 99,80 1,43 97,50 1,39 97,40 1,33 96,40 1,30 97,00 1,23
Quota premiale FFO 1.433,00 20,51 1.576,15 22,45 1.693,49 23,06 1.784,58 24,00 1.944,00 24,68
Università 1.416,50 20,27 1.557,97 21,22 1.673,93 22,80 1.763,98 23,73 1.921,55 24,40
Istituzioni ad ordinamento speciale 16,50 0,24 18,19 0,25 19,55 0,27 20,60 0,28 22,45 0,29
Intervento perequativo FFO 195,00 2,79 145,00 2,07 145,00 1,97 175,00 2,35 175,00 2,22
Incentivi per chiamate dirette 8,50 0,11 8,25 0,10
Incentivi per assunzioni docenti esterni all’ateneo 10,00 0,14 14,00 0,20 14,00 0,19
8,50 0,11 8,25 0,10
(dal 2019 solo professori)

CORTE DEI CONTI

116 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

DM DM DM
552/2016 % sul 610/2017 % sul 587/2018 % sul DM % sul DM % sul
COMPOSIZIONE FFO DM DM DM
totale totale totale 738/2019 totale 442/2020 totale
998/2016 1049/2017 768/2018
Programma “Rita Levi Montalcini” 5,00 0,07 5,00 0,07 5,50 0,07 5,50 0,07 7,00 0,09
Consorzi interuniversitari (dal 2019 Cineca Servizi
33,25 0,48 36,25 0,52 35,75 0,49 21,75 0,29 21,75 0,28
al Miur trasf. a altro cap.)
Interventi specifici a favore dell’ANVUR 1,30 0,02 1,00 0,01 1,50 0,02
Interventi per studenti 201,14 2,88 266,63 3,80 336,63 4,58 347,50 4,67 528,00 6,70
Interventi per studenti diversamente abili 6,50 0,09 7,50 0,11 7,50 0,10 7,50 0,10 8,00 0,10
Proroga dottorato DL 34/2020 Art. 236 c. 5 (l. 77/20) 15,00 0,19
Compensazione minor gettito contribuzione
55,00 0,78 105,00 1,43 105,00 1,41 105,00 1,33
studentesca Legge 232/2016 art. 1, c. 265 - 266
Ulteriore minor gettito da contribuzione studentesca
165,00 2,10
Legge 77/2020 art. 236 comma 3 (DL 34/2020)
Borse post lauream (Interventi precedentemente
135,44 1,94 139,93 1,99 159,93 2,18 170,00 2,29 170,00 2,16
imputati ad altri capitoli del MIUR)
Fondo giovani (Interventi precedentemente imputati
59,20 0,85 64,20 0,91 64,20 0,87 65,00 0,87 65,00 0,83
ad altri capitoli del MIUR)
Interventi previsti da disposizioni legislative 290,75 4,16 322,61 4,60 625,37 8,52 737,16 9,92 935,79 11,88
Piano straordinario prof. II fascia 171,75 2,46 171,75 2,45 171,75 2,34 171,75 2,31 171,75 2,18
Reclutamento straordinario ricercatori DM 924/2015 5,00 0,07 5,00 0,07
Reclutamento straordinario ricercatori DM 168/2018 12,00 0,16 76,50 1,03 76,50 0,97
Reclutamento straordinario ricercatori DM 204/2019 30,00 0,40 88,63 1,13
Piano straordinario chiamata prof. I fascia
6,00 0,09 10,00 0,14 10,00 0,14 10,00 0,13 10,00 0,13
L.208/2015 art. 1 c. 206
Piano straordinario reclutamento ricercatori tipo B
47,00 0,67 50,50 0,72 50,50 0,69 50,50 0,68 50,50 0,64
DM 78/2016
Progressione di carriera ricercatori a tempo ind. DM
10,00 0,13
364/2019
Incentivo attività base di ricerca prof. II fascia e
28,40 0,40 2,00 0,03
ricercatori Legge 232/2016 art.1 c. 295 - 302
Contenzioso ex lettori Legge 167/2017 art. 11 c. 1 8,71 0,12 8,71 0,12 8,71 0,12 8,71 0,11
Dipartimenti di eccellenza Legge 232/2016 art. 1 c.
271,00 3,69 271,00 3,65 271,00 3,44
314 -337
Compensazione blocco scatti stipendiali Legge
50,00 0,68 40,00 0,54 80,00 1,02
205/2017 art. 1 c.629
Istituzione centro formazione manageriale per
sostenibilità e i cambiamenti climatici - Università di 1,00 0,01 1,00 0,01 1,00 0,01
Bologna Legge 205/2017
Scuola Superiore Meridionale Legge 145/2018 art. 1
8,21 0,11 21,21 0,27
c. 412
SISSA - Trieste Legge 160/2019 art. 1 c. 268 1,00 0,01
Corsi di studio di genere - Legge 160/19 Art. 1 c. 354 1,00 0,01
Intervento straordinario emergenza COVID-19 DM
75,00 0,95
294/2020
Fondo programmazione (Interventi precedentemente
56,50 0,81 43,76 0,62 43,91 0,60 65,00 0,87 65,00 0,83
imputati ad altri capitoli del MIUR)
Integrazione INPS assegniste 3,50 0,05 3,50 0,05 2,00 0,03 2,00 0,03 2,00 0,03
Integrazione INPS ricercatrici (dal 2018) 1,50 0,02 1,50 0,02 1,50 0,02
Funzionamento commissioni ASN 1,00 0,01 1,00 0,01 1,00 0,01 1,00 0,01 1,00 0,01
Ulteriori interventi 5,00 0,07 15,00 0,21 20,30 0,28 10,00 0,13 8,50 0,11
Recupero risorse edilizia universitaria 30,00 0,43
interventi straordinari per eventi sismici 15,00 0,21
Contributo prove ammissione scuole
specializzazione medica (dal 2017 transitato su altro 0,85 0,01
cap.)
TOTALE 6.987,32 100,00 7.019,30 100,00 7.342,49 100,00 7.434,77 100,00 7.875,37 100,00
Fonte: MUR – d.m. ripartizione FFO

3.7. Le spese delle Università

Le spese delle Università statali, al netto delle partite di giro, raggiungono nel 2020
circa 12 miliardi evidenziando una diminuzione rispetto ai 12,41 miliardi del precedente
esercizio e comunque un valore in linea con il dato dell’esercizio 2018 (11,97 miliardi),
mentre, negli esercizi 2016 e 2017, le spese si attestano rispettivamente in 11,77 e 11,66
miliardi.

CORTE DEI CONTI

117
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Il raffronto per ciascun esercizio considerato nel quinquennio 2016-2020, tra

l’ammontare complessivo dei pagamenti e delle riscossioni del sistema universitario, al
netto delle partite di giro, evidenzia pagamenti inferiori alle riscossioni per tutti gli
esercizi.
La differente codificazione Siope (come già rilevato anche per le entrate) tra gli
esercizi 2016 e 2017 rispetto ai successivi esercizi per effetto dell’aggiornamento
avvenuto con l’emanazione del decreto MEF del 5 settembre 2017 in vigore dall’esercizio
2018, pur non consentendo un raffronto omogeneo tra ciascuna singola voce di spesa,
evidenzia, in ogni caso, le componenti di spesa da reputarsi maggiormente significative,
quali i trasferimenti, la spesa in conto capitale, la spesa per rimborso prestiti e la spesa
del personale a cui è dedicato un apposito capitolo, rappresentando oltre la metà della
spesa complessiva delle Università statali.
Le tavole che seguono evidenziano, in particolare, la netta prevalenza della spesa
corrente che, comunque nel 2018 e 2020, si mantiene stabile intorno a 11 miliardi;
nell’ambito di tale spesa, i trasferimenti correnti assommano a 1,67 miliardi nel 2018,
1,78 miliardi nel 2019 e 1,73 miliardi nel 2020.
Le spese per acquisto di beni e servizi raggiungono, nell’esercizio 2019, l’importo
più elevato, superando 2 miliardi e, tra queste, le uscite per acquisto di servizi assommano
a 1,7 miliardi circa, mentre le spese per l’acquisto di attrezzature si attestano a circa 175
milioni di cui la quota più elevata è costituita da attrezzature scientifiche.

TAVOLA 19
LE SPESE DELLE UNIVERSITÀ STATALI – CODIFICA AL 2017
(in milioni)
PAGAMENTI
DESCRIZIONE
2016 2017
Risorse umane 6.849,80 6.771,42
Risorse per il funzionamento 1.573,23 1.568,94
Interventi a favore degli studenti 1.328,28 1.353,53
Oneri finanziari e tributari 608,39 598,83
Altre spese correnti 140,04 169,47
Trasferimenti 427,00 417,19
Acquisizione di beni durevoli e partite finanziarie 638,77 604,64
Rimborso di prestiti 202,19 173,98
Totale (al netto partite di giro) 11.767,69 11.657,99
Partite di giro, contabilità speciali e gestioni speciali 4.265,54 5.232,38
Totale 16.033,23 16.890,37
Pagamenti da regolarizzare 1,45 0,05
Totale generale pagamenti 16.034,68 16.890,42
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Siope

CORTE DEI CONTI

118 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

TAVOLA 20
LE SPESE DELLE UNIVERSITÀ STATALI – codifica dal 2018
(in milioni)
PAGAMENTI
DESCRIZIONE
2018 2019 2020
1. Spese correnti 11.041,13 11.456,20 11.028,28
1.01. Redditi da lavoro dipendente 6.601,14 6.803,30 6.723,52
1.02. Imposte e tasse a carico dell’ente 485,46 501,02 471,11
1.03. Acquisto di beni e servizi 1.990,58 2.040,65 1.841,31
1.04. Trasferimenti correnti 1.677,15 1.784,35 1.730,13
1.07. Interessi passivi 35,59 37,45 33,45
1.08. Altre spese per redditi da capitale 0,07
1.09. Rimborsi e poste correttive delle entrate 72,95 60,17 51,70
1.10. Altre spese correnti 178,27 229,27 176,99
2. Spese in conto capitale 764,57 809,79 847,88
2.02. Investimenti fissi lordi e acquisto di terreni 703,23 728,42 766,46
2.03. Contributi agli investimenti 50,02 67,61 71,58
2.04. Altri trasferimenti in conto capitale 7,70 10,57 7,12
2.05. Altre spese in conto capitale 3,62 3,19 2,72
3. Spese per incremento attività finanziarie 9,52 4,97 9,83
3.01. Acquisizioni di attività finanziarie 7,05 2,32 6,39
3.03. Concessione crediti di medio-lungo termine 0,03 0,02 0,00
3.04. Altre spese per incremento di attività finanziarie 2,44 2,63 3,44
4. Rimborso Prestiti 105,86 97,61 86,98
4.02. Rimborso prestiti a breve termine 0,00 0,04 0,01
4.03 Rimborso mutui e altri finanziamenti a medio lungo termine 105,86 97,57 86,97
5. Chiusura Anticipazioni ricevute da istituto tesoriere/cassiere 50,08 43,44 43,35
5.01. Chiusura Anticipazioni ricevute da istituto tesoriere/cassiere 50,08 43,44 43,35
TOTALE (al netto partite di giro) 11.971,16 12.412,01 12.016,32
7. Uscite per conto terzi e partite di giro 4.427,55 4.541,32 4.623,77
7.01. Uscite per partite di giro 4.247,40 4.339,94 4.367,43
7.02. Uscite per conto terzi 180,15 201,38 256,34
TOTALE 16.398,71 16.953,33 16.640,09
Pagamenti da regolarizzare 0,03 0,10 201,16
TOTALE GENERALE PAGAMENTI 16.398,74 16.953,43 16.841,25
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Siope

Passando alle spese in conto capitale deve segnalarsi un progressivo incremento da

764,57 del 2018 a 847 milioni del 2020, segno del progressivo avvio di operazioni di
investimento nel sistema universitario.
La quota più consistente della spesa in conto capitale si ravvisa per gli investimenti
fissi lordi ed acquisto di terreni pari a 728 milioni nel 2019 ed a 766 milioni nel 2020.

CORTE DEI CONTI

119
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Quanto alle spese per rimborso prestiti, il quinquennio in esame registra una
sensibile contrazione passando da 202 milioni del 2016 a 105,86 milioni del 2017, 97,61
milioni del 2019 e 86,98 milioni del 2020.
Al riguardo, deve segnalarsi un’operazione di finanziamento straordinario disposta
dal Ministero in favore dell’Università di Cassino in seguito alla rilevazione ministeriale
del 2018 di significativa e conclamata tensione finanziaria 71 dovuta al mancato
versamento negli anni dal 2011 al 2016 dei contributi previdenziali (debito Inps).
L’Università di Cassino ha, pertanto, predisposto un piano di rientro al fine di
risanare la gestione economica e finanziaria con specifici interventi ed in particolare per
provvedere all’erogazione delle retribuzioni del personale dell’ultimo trimestre 2017.
La restituzione del finanziamento straordinario al Ministero è prevista in un arco
pluriennale per effetto della riduzione delle risorse del fondo di finanziamento ordinario
di spettanza dell’ateneo72.
Il d.m. n. 353 del 4 maggio 2018, nel dare attuazione al disposto dell’articolo 1,
comma 672 della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018) avente limite
temporale sino al 31 dicembre 2018 individuava i seguenti parametri indicativi di
situazioni di significativa e conclamata tensione finanziaria: 1) ricorso ad anticipazioni di
cassa nel corso dell’esercizio precedente; 2) situazione deficitaria relativa al mancato
regolare pagamento contributivo, previdenziale ed assistenziale del personale nel corso
dell’esercizio precedente; 3) indicatore di sostenibilità economico finanziaria, dato dal
rapporto tra l’82 per cento delle entrate di cui all’articolo 5, comma 1, del d. lgs. n. 49 del
2012, al netto delle spese per fitti passivi di cui all’articolo 6, comma 4, lettera c) del
medesimo decreto e la somma delle spese di personale e degli oneri di ammortamento
annuo a carico del bilancio di ateneo complessivamente sostenuti al 31 dicembre

71 L’attestazione di significativa e conclamata tensione finanziaria è deliberata dal Consiglio di amministrazione previa
verifica del Collegio dei revisori dei conti e comunicata al Ministero dell’università e della ricerca ed al Ministero
dell’economia e delle finanze, in caso di presenza di almeno due parametri tra quelli indicati.
72 In data 23 novembre 2017, è stato stipulato primo accordo di programma tra il Ministero e l’Università al fine di

mettere a disposizione un finanziamento straordinario e temporaneo finalizzato al pagamento degli stipendi del
personale in servizio presso l’Ateneo per l’ultimo trimestre del 2017, da recuperare con la riduzione della quota base
dell’FFO dell’Università nel corso di 5 anni (2019 – 2023) per un importo annuo pari ad 1,920 milioni euro annui. In
data 22.10.2018 e 28.11.2018 sono stati sottoscritti altri due accordi rendendo disponibili all’Università di Cassino e
del Lazio Meridionale complessivamente euro 22.600.000,00 e sono state definite le modalità di recupero mediante
riduzione dell’FFO nel periodo 2019-2026, in quote annuali costanti, di 5 e 7 anni in relazione al singolo accordo
stipulato. In data 6 dicembre 2019, è stato sottoscritto un nuovo accordo di programma e definite le diverse modalità
di recupero (mediante riduzione dell’FFO) della quota relativa all’anno 2019, pari ad euro 1.920.000,00 (prevista
nell’accordo di programma stipulato in data 23.11.2017), rinviando – a seguito della presentazione da parte
dell’Università di una dettagliata relazione che illustri le mutate esigenze, corredata da un piano di risanamento
aggiornato – ad un successivo accordo di programma la rimodulazione del recupero di tutti gli importi previsti dagli
accordi già stipulati per l’anno 2020 e successivi. In data 31 luglio 2020 è stato sottoscritto il nuovo accordo di
programma nel quale il recupero di euro 21.640.000, per gli anni dal 2020 al 2026 di cui agli accordi di programma
precedenti è stato rimodulato mediante riduzione dell'FFO per un importo di euro 1.100.000 per ciascuno degli anni
2020 e 2021, euro 1.400.000 per l’anno 2022, euro 2.100.000 per l’anno 2023, euro 2.440.000 per l’anno 2024 e euro
2.700.000 per ciascuno degli anni dal 2025 al 2029. L'Università si è impegnata a continuare ad inviare trimestralmente
al Ministero una relazione, approvata dal Consiglio di Amministrazione previa verifica e validazione del Collegio dei
revisori dei conti, contenente la situazione di cassa aggiornata, le proiezioni del successivo trimestre, il monitoraggio
relativo all’attuazione del piano di rientro, la regolarità dei versamenti relativi ai contributi previdenziali e assistenziali
del personale.

CORTE DEI CONTI

120 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

dell’anno precedente, pari o inferiore a 0,95; 4) indicatore di indebitamento pari o

superiore al 15 per cento.
Successivamente è intervenuto l’articolo 19, comma 1, lett. d-bis), del decreto-
legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020,
n. 120 che non contiene alcun limite temporale e prevede che le Università con indicatore
delle spese di personale inferiore all’80 per cento possono attivare, nel limite della
predetta percentuale, per la chiamata nel ruolo di professore di prima o di seconda fascia
o di ricercatore a tempo indeterminato, le procedure riservate al personale già in servizio
presso altre Università, aventi indicatore delle spese di personale pari o superiore all’80
per cento e che versano in una situazione di significativa e conclamata tensione finanziaria
deliberata dagli organi competenti. Anche tale norma prevede l’emanazione di un
apposito decreto del Ministro dell’università e della ricerca, sentita la Conferenza dei
rettori delle università italiane, al fine di individuare i criteri, i parametri e le modalità di
attestazione della situazione di significativa e conclamata tensione finanziaria.

3.8. I bilanci consolidati delle Università statali

La redazione dei bilanci consolidati contribuisce a delineare il quadro informativo
economico-patrimoniale delle Università statali essendo finalizzata a rappresentare in
modo unitario la situazione economica, patrimoniale e finanziaria del gruppo Università.
Il [Link]. n. 18 del 2012, all’art. 1, comma 2, lett. d) prevede per le Università la
redazione del bilancio consolidato con le proprie aziende, società o gli altri enti
controllati, con o senza titoli partecipativi, qualunque sia la loro forma giuridica,
composto da stato patrimoniale, conto economico e nota integrativa.
L’art. 6 del predetto decreto specifica che le Università considerate amministrazioni
pubbliche ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009, sono tenute alla
predisposizione di un bilancio consolidato che ha l’obiettivo di fornire una
rappresentazione veritiera e corretta del risultato economico e della situazione
patrimoniale e finanziaria del Gruppo Università.
Gli schemi di bilancio consolidato sono stati stabiliti con il decreto del Ministro
dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia
e delle finanze, n. 248 dell’11 aprile 2016.
L’area di consolidamento è costituita dai seguenti enti e società, anche se non
definiti amministrazioni pubbliche ai sensi della citata legge n. 196: a) fondazioni
universitarie istituite ai sensi dell’articolo 59, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n.
388, e successive modificazioni; b) società di capitali controllate dalle università ai sensi
del codice civile; c) altri enti nei quali le Università hanno il potere di esercitare la
maggioranza dei voti nell’assemblea dei soci; d) altri enti nei quali le Università possono
nominare la maggioranza dei componenti degli organi di amministrazione.

CORTE DEI CONTI

121
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

L’art. 4 del citato decreto ministeriale n. 248 del 2016 prevede che la capogruppo
deve informare gli enti ricompresi nell’area di consolidamento indicando tempi e
modalità di trasmissione dei bilanci di esercizio e della documentazione contabile,
impartire le direttive per la predisposizione del bilancio consolidato, indicare i criteri di
valutazione delle poste di bilancio e le modalità di consolidamento in linea con i principi
contabili emanati dall’Organismo nazionale di contabilità (OIC).
Pertanto, appare evidente che alla luce della disciplina vigente, la capogruppo
Università è responsabile dell’attendibilità del bilancio consolidato ed a tal fine la
valutazione delle poste del bilancio consolidato deve essere ispirata ai principi della
prudenza e della competenza economica.
Particolarmente rilevante si rileva, al riguardo, la previsione della redazione di
un’apposita nota integrativa allegata al bilancio consolidato che, dopo aver definito l’area
di consolidamento, deve illustrare il metodo di consolidamento adottato.
I valori del conto economico consolidato devono, poi, essere indicati, al netto delle
elisioni, che hanno interessato i proventi operativi derivanti da operazioni effettuate tra
membri appartenenti al gruppo.
Come rilevabile dal grafico e dalla tabella successiva trasmessa dal Ministero, la
disciplina in materia di redazione del bilancio consolidato da parte delle Università statali
è tuttora in corso di attuazione, tant’è che, per l’esercizio 2019, soltanto il 50 per cento
degli atenei ha provveduto all’adempimento, se pure deve considerarsi che ciò appare
riconducibile ai ritardi nella trasmissione della documentazione contabile da parte degli
organismi inclusi nell’area di consolidamento.
Si ritiene, pertanto, auspicabile, un progressivo incremento nella redazione dei
bilanci consolidati da parte degli atenei, al fine di consentire la piena realizzazione del
novellato vigente sistema contabile.

TAVOLA 21
ADEMPIMENTO REDAZIONE BILANCIO CONSOLIDATO 2019
BILANCIO PREVISTO BILANCIO PREVISTO BILANCIO NON
MACROREGIONE
E REDATTO MA NON ANCORA REDATTO PREVISTO
Nord est 6 2 4
Nord ovest 3 4 5
Centro 6 4 9
Sud e isole 5 9 10
TOT 20 19 28
Fonte: dati MUR

CORTE DEI CONTI

122 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL SISTEMA CONTABILE E I PROFILI FINANZIARI

GRAFICO 4

FONTE: DATI MUR

CORTE DEI CONTI

123
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 IL PERSONALE

CAPITOLO QUARTO

IL PERSONALE

4.1. Premessa – 4.2. La programmazione del personale – 4.3. Il reclutamento dei

professori e dei ricercatori universitari – 4. 3.1. L’accesso al ruolo dei professori
universitari- 4.3.2. Il reclutamento dei ricercatori a tempo determinato – [Link]
chiamate dirette di professori e di ricercatori – 4.4. Le altre figure professionali -
4.5. Il personale tecnico-amministrativo – 4.6. Il personale delle università non
statali

4.1. Premessa
Il capitale umano e le politiche sottese all’andamento delle assunzioni e alla
dinamica retributiva rappresentano un elemento cruciale nell’analisi e nella valutazione
del sistema universitario, non solo per la rilevante quota delle risorse finanziarie assorbite,
ma soprattutto per l’effettiva realizzazione delle missioni affidate che presuppongono
un’organizzazione coerente con l’andamento degli studenti immatricolati ed in corso
nonché con l’evoluzione della domanda di formazione universitaria e dei conseguenti
sbocchi nel mercato del lavoro.
Anche su questo versante l’ambito di autonomia originariamente riconosciuto alle
Università si è progressivamente affievolito a seguito della previsione, in attuazione della
delega prevista dalla legge n. 240 del 2010, di una nuova disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di
reclutamento degli atenei e della introduzione delle nuove disposizioni, previste dalla
stessa legge, volte al superamento della precedente normativa in materia di assunzioni del
personale docente.

4.2. La programmazione del personale

Le Università predispongono annualmente i Piani triennali di fabbisogno di
personale73 con l’obiettivo di realizzare una programmatica copertura del fabbisogno

73
Con lo scopo di ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance
organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, il [Link]. 75/2017 all’art. 4 ha modificato gli
articoli 6 e 6 bis del [Link]. 165/2001 prevedendo che le Pubbliche Amministrazioni devono adottare un Piano Triennale

CORTE DEI CONTI

125
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

di personale. L’attuale quadro normativo di riferimento della programmazione del

personale delle Università è costituito principalmente dalla legge n. 240/2010, dal
[Link]. 49/2012, dai dPCM che contengono le disposizioni per il rispetto dei limiti delle
spese di personale e delle spese di indebitamento da parte delle Università (a norma
dell’articolo 7, comma 6, del [Link]. 49/2012)74 dai dPCM che definiscono gli indirizzi
della programmazione del personale universitario75, nonché dall’art. 66, comma 13-
bis del d.l. 112/2008.

Per assicurare la sostenibilità e l’equilibrio della gestione economico-patrimoniale e

finanziaria delle università, a livello ministeriale sono stati definiti i seguenti indicatori
fondamentali:
- Costo del personale su FFO e tasse nette;
- Indice di indebitamento;
- Indice di sostenibilità economico-finanziaria (ISEF).
L’indicatore Costo del personale su FFO e tasse nette è calcolato come rapporto tra i costi
fissi e accessori sostenuti per il personale (compreso il personale a tempo determinato e la
didattica a contratto) e le entrate complessive (ossia finanziamento ordinario ministeriale più
contribuzione studentesca). Il valore di riferimento che non deve essere superato è assunto pari
all’80 per cento.
L’indicatore di indebitamento è calcolato rapportando l’importo annuo
dell’ammortamento dei finanziamenti passivi (quota capitale più quota interessi) al totale delle
entrate correnti complessive, al netto delle spese per il personale e dei fitti passivi. Il valore
limite è posto pari al 10 per cento e influenza la percentuale di turnover solo quando
l’indicatore relativo alle spese per il personale è superiore all’80 per cento.
L’indicatore di sostenibilità economico finanziaria (ISEF) superiore ad 1 rappresenta uno
dei requisiti da assicurare, congiuntamente ad altri, ai fini dell’accreditamento delle sedi e dei
corsi di studio. È calcolato come rapporto fra A e B dove A è pari al 82 per cento della
sommatoria di alcune poste di entrata nette (FFO, fondo di programmazione triennale,
contribuzione netta degli studenti al netto dei fitti passivi) e B è dato dal costo del personale e
oneri di ammortamento dei finanziamenti passivi.

La legge 240/2010 ha posto delle condizioni molto dettagliate nelle politiche di

programmazione di personale con l’evidente finalità di modellare la composizione delle
risorse umane secondo criteri di tendenziale proporzionalità tra livelli e le funzioni svolte
dal personale docente. In particolare, in sede di programmazione del personale le
università debbono destinare risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti
disponibili di professore di ruolo alla chiamata di coloro che nell’ultimo triennio non
hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo,
ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato o non sono stati
titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’Università stessa (art.
18, comma 4); hanno l’obbligo di vincolare le risorse necessarie (art. 24, comma 5)

dei Fabbisogni di Personale (PTFP) in conformità sia con la pianificazione pluriennale delle attività e delle
performance, sia con le Linee di Indirizzo emanate dal Ministero per la Pubblica amministrazione (le ultime sono dell’8
maggio 2018).
74
Per il triennio 2018-2020 è il dPCM 28 dicembre 2018.
75 L’ultimo è il dPCM 7 luglio 2016 (art. 4, comma 5 [Link]. 49/2012).

CORTE DEI CONTI

126 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

all’inquadramento nel ruolo dei professori associati dei ricercatori titolari dei contratti
previsti all’art. 24 comma 3 lettera b) della legge, in caso di esito positivo della procedura
di valutazione (cd. tenure track); hanno l’obbligo di non utilizzare più di metà delle
risorse equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo
per la chiamata di professori di prima e seconda fascia, di professori di seconda fascia e
ricercatori a tempo indeterminato, in servizio presso l’ateneo, che abbiano conseguito
l’abilitazione scientifica nazionale (art. 24, comma 6).
Secondo quanto previsto dal [Link]. n. 49 del 2012 (art. 4, comma 5), il dPCM del 7
luglio 2016 ha stabilito gli indirizzi per la programmazione triennale 76 del personale cui
gli atenei si devono attenere:
- realizzare una composizione dell’organico dei professori in modo che la percentuale
dei professori di I fascia sia contenuta entro il 50 per cento dei professori di I e II
fascia;
- il numero dei ricercatori di cui all’art. 24, comma 3, lettera b) della legge 240/2010
non può essere inferiore alla metà di quello dei professori di I fascia reclutati nel
medesimo periodo, nei limiti delle risorse disponibili;
- in caso di mancato rispetto dei parametri previsti dall’art. 18, comma 4, della legge
240/2010 e dall’art. 4, comma 2, lettere c) e c-bis) del [Link]. 49/2012 con riferimento
al triennio di programmazione precedente, obbligo di rientrare nei predetti parametri
dalla prima annualità successiva al suddetto triennio vincolando le risorse necessarie.
Il [Link]. n. 49 del 2012 ha, inoltre, imposto il vincolo del limite massimo della spesa
per personale delle Università (80 per cento) e la definizione dell’indicatore per
l’applicazione del limite massimo (art. 5); nonché il modello di calcolo del limite
assunzionale, collegato all’indicatore di spese di personale e alle cessazioni del personale
(art. 7).
Per il rispetto del limite delle spese di personale sono stati emanati successivi
dPCM, da ultimo il dPCM del 28 dicembre 2018, per il triennio 2018-2020, con cui sono
state definite le modalità di calcolo del limite assunzionale con il fine di assicurare ad
ogni ateneo un contingente minimo non superiore al 50 per cento della spesa media annua
relativa al personale cessato dal servizio nell’anno precedente e, esclusivamente per le
università con migliori indicatori di bilancio, la possibilità di disporre di maggiori margini
assunzionali proporzionali alla situazione di bilancio. Ha stabilito, inoltre, che le
università che si trovano in una situazione di significativa e conclamata tensione
finanziaria, non possono procedere ad assunzioni di personale.
Nel corso degli anni, sulla capacità assunzionale delle Università ha inciso anche il
limite imposto dalla politica di contenimento della spesa corrente, a partire dal d.l. n. 112
del 2008 (art. 66), con una disciplina speciale rispetto a quella generale. La normativa in

76
Con d.m. 989 del 25 ottobre 2019 sono state definite le linee generali d'indirizzo della programmazione del sistema
universitario per il triennio 2019-2021e i relativi indicatori per la valutazione dei risultati.

CORTE DEI CONTI

127
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

materia di turn over del sistema universitario nel suo complesso, recata dal comma 13-
bis dell’art. 66 del d.l. 112/2008 (legge 133/2008), è stata ripetutamente modificata.
Sulla base delle modifiche intervenute con le leggi di stabilità dal 2014 al 2016 (art.
1, comma 460, legge 147/2013, art. 1, comma 346, legge 190/2014, art. 1, comma 251,
legge 208/2015), le Università hanno potuto procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di un contingente
corrispondente ad una spesa pari al 20 per cento per il biennio 2012-2013, al 50 per cento
per il biennio 2014-2015, al 60 per cento per il 2016 e all’80 per cento per il 2017 di
quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell’anno precedente. A
decorrere dal 2018, il sistema delle Università statali può procedere ad assunzioni di
personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di una
spesa pari al 100 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal
servizio nell’anno precedente.
Le risorse così individuate, riferite al sistema universitario nel suo complesso,
vengono assegnate annualmente dal MUR ai singoli atenei in termini di “Punti organico”
(PO), per l’assunzione di personale77.
I punti organico rappresentano la dotazione disponibile in ciascun ateneo per
reclutare nuovo personale o procedere ad avanzamenti di carriera. I punti organico sono
calcolati in proporzione al personale cessato in ciascun anno; il rapporto fra i punti
organico che vengono attribuiti e quelli rivenienti dalle cessazioni rappresenta il tasso di
turn over per ciascun ateneo.

Il “punto organico” è l’unità di misura utilizzata dal Ministero per definire la dimensione
annuale delle assunzioni effettuabili da parte delle Università. Ogni dipendente, sulla base
della tipologia (personale docente e personale tecnico – amministrativo) e del livello di
inquadramento corrisponde a un equivalente in punti organico:
• Un Professore Ordinario corrisponde a 1 punto organico;
• Un Professore Associato corrisponde a 0,70 punti organico;
• Un Ricercatore varia da 0,40 (per quelli di tipo A) a 0,50 punti organico (per quelli di
tipo B e a tempo indeterminato);
• Un Tecnico-Amministrativo (PTA) varia sulla base delle seguenti corrispondenze, cat.
B = 0,20 punti organico; cat. C = 0,25 punti organico; cat. D = 0,30 punti organico; cat. EP =
0,40 punti organico; Dirigente = 0,65 punti organico.
Dalle rilevazioni ministeriali per il 2019, il costo medio nazionale di 1 Professore di I
fascia, cui corrisponde il coefficiente stipendiale di 1 Punto Organico, è pari a euro 116.031.

Nell’assegnare tale budget, si tiene conto:

- del limite massimo nazionale relativo al turn over stabilito dalla normativa statale (100
per cento a decorrere dal 2018);

77 Per il 2019 il d.m. 740 dell’8 agosto 2019 e per il 2020 il d.m. 441 del 10 agosto 2020.

CORTE DEI CONTI

128 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

- dell’assicurazione ad ogni ateneo di poter contare su un budget annuale minimo pari al

50 per cento delle risorse derivanti dalle proprie cessazioni dell’anno precedente;
- degli indicatori di bilancio di ogni ateneo.
Ogni anno il Ministero assegna i punti organico base (quota base certa per ogni
ateneo, indipendentemente dalle performance dello stesso, corrispondente a una
percentuale dei punti organico derivanti dalle cessazioni dell’anno precedente) e i punti
organico aggiuntivi o premiali (corrispondenti al risultato di un calcolo che “misura” la
virtuosità di un ateneo). Per l’anno 2020 i punti organico totali per il complesso delle
università statali sono pari a 1.961,03.
La legge di bilancio per il 2019 (art. 1, comma 978 LB 145/2018) ha previsto, per
gli anni 2019 e 2020, maggiori facoltà assunzionali, superiori al 100 per cento del turn
over per le Università statali che nell’anno precedente a quello di riferimento presentano
un indicatore delle spese di personale inferiore al 75 per cento e un indicatore di
sostenibilità economico-finanziaria maggiore di 1,10. Il d.m. 742 dell’8 agosto 2019 ha
ripartito le risorse per tali maggiori facoltà assunzionali in termini di 221,22 punti
organico. Per il 2020 i punti organico disponibili per la medesima finalità sono stati pari
a 215,46 (d.m. 925 del 20 dicembre 2020).
La verifica del rispetto di tali indicazioni è affidata al MUR che - attraverso la
implementazione di un cruscotto (Proper) ove reperire, verificare e inserire tutte le
informazioni necessarie ai fini della programmazione e gestione delle politiche di
reclutamento del personale - procede annualmente al monitoraggio delle assunzioni
effettuate e, in caso di mancato rispetto dei vincoli previsti, alla predisposizione dei
necessari piani di rientro.
Dall’analisi della tavola allegata al d.m. 441 del 2020 di ripartizione dei punti
organico si riscontra che molti atenei del nord hanno un tasso di turn over superiore al
100 per cento, cioè hanno una possibilità di reclutamento maggiore dei pensionamenti,
rispetto a quelli del centro e del sud.
Si deve tener conto che ottenere un numero di punti organico che supera quello
relativo alle cessazioni dal servizio (turn over superiore al 100 per cento) può comportare,
se non adeguatamente monitorato e accompagnato da azioni sul fronte delle entrate,
ripercussioni sul bilancio, attraverso un irrigidimento dello stesso, nel caso in cui buona
parte del FFO venga utilizzata per spese di personale, lasciando minori margini per altri
tipi di interventi. Si deve poi considerare che ottenere maggiori risorse in termini di punti
organico non va a incidere sulle assegnazioni di FFO negli anni successivi, i cui
meccanismi di riparto seguono altre logiche e criteri.
Potrebbe succedere che nell’utilizzare i punti organico ottenuti, gli atenei
aumentino ulteriormente la propria spesa per il personale, peggiorando il valore dei due
indicatori utilizzati dal MUR (spese di personale e ISEF). Per tale motivo è opportuno
che le Università tengano sotto controllo tali fattori, cercando di evitare di agire sul lato
delle entrate, in particolare su quello delle tasse universitarie.

CORTE DEI CONTI

129
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Come emerge dalla seguente tavola – ove si registrano i punti organico disponibili,
quelli utilizzati e quelli residui - a fronte di 7.202,63 punti organico attribuiti dal MUR
nel periodo 2016-2019 ne risultavano congelati 70,30 a seguito della soppressione delle
Province e della razionalizzazione delle Camere di commercio (liberati nel 2016 e nel
2017). Al netto dei piani di recupero per il superamento dei limiti previsti dalla legge di
riforma, risultavano disponibili per la programmazione 7.134,24 punti organico mentre
20,09 non riuscivano ad essere programmati per indisponibilità di risorse.
Al termine del 2019 i punti organico programmati raggiungevano quindi i 7.157,77
dei quali 3.501,65 utilizzati, pari a circa il 48,9 per cento del complesso.
Consistente appare pertanto il numero dei punti organico residui al termine del 2019
(3.656,12 punti organico, pari al 51 per cento di quelli programmati), dovuto, in parte,
alle difficoltà finanziarie in cui versano alcuni atenei (in particolare, nel periodo 2010-
2014)78 e, in parte (per le ultime due annualità), alla tempistica nell’assegnazione degli
stessi da parte del MUR (le assegnazioni sono state disposte negli ultimi mesi dell’anno).
Poche risultano invece le Università che hanno utilizzato un maggior numero punti
organico rispetto a quelli disponibili, rendendo necessari, al termine del 2019, piani di
rientro per 7,99 punti organico.

TAVOLA 22
PUNTI ORGANICO
Punti organico disponibili per
Recupero per piani di rientro

Punti organico programmati

% utilizzo su programmato

% residuo su programmato
Punti organico residui al
Punti organico congelati

Punti organico congelati

Punti organico congelati

Punti organico utilizzati

programmati congelati
residui e programmati

la programmazione

Punti organico non

compresi i residui
mobilità province
Punti organico

programmati

31.12.2019
utilizzati*

Anni

2016 1.193,67 37,80 2,60 35,20 3,94 1.151,93 0,08 1.187,05 1.120,43 94,4% 66,62 5,61%
2017 1.526,17 32,50 14,18 18,32 1,58 1.492,09 1,62 1.508,79 1.246,80 82,6% 261,99 17,36%
2018 2.038,54 1,26 2.037,28 13,34 2.023,94 963,32 47,6% 1.060,62 52,40%
2019 2.444,25 1,21 2.443,04 5,05 2.437,99 171,10 7,0% 2.266,89 92,98%

TOTALE 7.202,63 70,30 16,78 53,52 7,99 7.124,34 20,09 7.157,77 3.501,65 48,9% 3.656,12 51,08%
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

4.3. Il reclutamento dei professori e dei ricercatori universitari

Nel rispetto dell’autonomia riconosciuta alle Università, i concorsi per l’accesso ai
ruoli universitari sono organizzati direttamente dalle Università con riferimento ai
professori di prima e di seconda fascia e ai ricercatori a tempo determinato di tipo a) e b).
Per i ricercatori a tempo indeterminato, trattandosi di una figura ad esaurimento, sono

78 Nel periodo 2010-2014 i punti organico attribuiti risultato utilizzati per il 90 per cento.

CORTE DEI CONTI

130 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

ammessi solo concorsi per trasferimento tra sedi universitarie ai sensi dell’articolo 3 della
legge n. 210/1998.
La legge n. 240 del 2010 ha previsto, per l’accesso alla prima e alla seconda fascia
dei professori universitari (rispettivamente, ordinari e associati), il preliminare
conseguimento di un’abilitazione scientifica nazionale quale presupposto necessario per
partecipare alle procedure di chiamata indette dalle singole Università.
Nei confronti dei ricercatori la medesima legge ha disposto - previo il superamento
di una selezione di ateneo – la stipula di un contratto a tempo determinato, articolato in
due tipologie successive, e l’eventuale passaggio al ruolo degli associati, preceduto dal
conseguimento dell’abilitazione.

4.3.1. L’accesso al ruolo dei professori universitari

Come detto, il reclutamento dei professori universitari presuppone il
conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale (artt. 15 e 16 della legge 240/2010)
che attesta la qualificazione scientifica necessaria per l’accesso al ruolo e richiede
requisiti differenti per la fascia dei professori ordinari e per quella dei professori associati.
Le procedure per il conseguimento dell’abilitazione - che non costituisce titolo di
idoneità, né dà alcun diritto per il reclutamento in ruolo o per promozioni, se non
nell’ambito delle procedure previste dagli artt. 18 e 24, commi 5 e 6, della medesima
legge n. 240 del 2010 - sono svolte per settori concorsuali79 (raggruppati in macrosettori
concorsuali e possono essere articolati in settori scientifico-disciplinari), sulla base di
modalità procedurali disciplinate con il d.P.R. n. 95 del 2015 80 e il d.m. n. 76 del 201281.
Il d.l. 126/2019 (art. 5, comma 1), convertito dalla legge n. 159 del 2019, ha elevato
il periodo di validità dell’abilitazione scientifica nazionale da 6 a 9 anni, stabilendo che
ciò si applica anche ai titoli di ASN conseguiti precedentemente alla data della sua entrata
in vigore. L’abilitazione è attribuita dalla commissione con motivato giudizio fondato
sulla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed è espresso sulla base di
criteri e parametri differenziati per funzioni e per settore concorsuale, definiti con decreto

79 I macrosettori e i settori concorsuali sono stati determinati inizialmente con d.m. 29 luglio 2011, n. 336,
successivamente rideterminati con d.m. 12 giugno 2012, n. 159, e, da ultimo, a seguito della ridefinizione del numero
minimo di professori che vi devono afferire, con d.m. 30 ottobre 2015, n. 855. L'allegato D del d.m. 30 ottobre 2015 è
poi stato rettificato con d.m. 22 giugno 2016.
80 Per l’espletamento delle procedure, è stata prevista, ogni due anni, la costituzione di una commissione nazionale per

ciascun settore concorsuale, composta da cinque membri, di cui quattro professori ordinari di Università italiane
(sorteggiati all’interno di una lista formulata dal MUR) ed un quinto sorteggiato all’interno di una lista, predisposta
dall’ANVUR, composta da almeno quattro studiosi o esperti di pari livello, in servizio presso Università di un Paese
aderente all’OCSE, diverso dall’Italia. La commissione conclude la valutazione di ciascuna domanda nel termine di tre
mesi decorrenti dalla scadenza del quadrimestre nel corso del quale è stata presentata la candidatura. La commissione
ha la possibilità di acquisire pareri scritti pro veritate sull'attività scientifica dei candidati da parte di esperti revisori
aventi le stesse caratteristiche dei professori ordinari facenti parte delle commissioni giudicatrici.
81 Il d.m. n. 76 del 2012 ha definito i criteri e parametri utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati e

dell’accertamento della qualificazione degli aspiranti commissari. Con il medesimo decreto è stato fissato, altresì, il
numero massimo di pubblicazioni, distinto per fascia e per area, che ciascun candidato può presentare nella procedura
di abilitazione, comunque non inferiore a 12.

CORTE DEI CONTI

131
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

del Ministro dell’università e della ricerca, sentiti il CUN e l’ANVUR. In caso di mancato
conseguimento dell’abilitazione il candidato non può presentare una nuova domanda per
lo stesso settore e per la stessa fascia o per la fascia superiore nei 12 mesi successivi alla
data di presentazione della domanda; in caso di conseguimento dell’abilitazione, il
candidato non può presentare una nuova domanda per lo stesso settore e per la stessa
fascia nei 48 mesi successivi alla data di conseguimento della stessa.
Le prime due tornate di abilitazione scientifica nazionale sono state bandite nel
2012 (d.d. n. 222 del 2012) e nel 2013 (d.d. n. 161 del 2013). La terza tornata è stata
indetta nel 2016 (d.d. n. 1532 del 2016) previa approvazione delle modifiche concernenti
lo svolgimento delle valutazioni (d.P.R. n. 95 del 2016) e i criteri e i parametri per la
valutazione dei candidati e per l’accertamento della qualificazione dei commissari (d.m.
n. 120 del 2016). L’ultima tornata è stata indetta con d.d. n. 2175 del 2018 per il triennio
2018-2020, i cui termini sono stati differiti a causa dell’emergenza epidemiologica da
Covid-19, con il d.l. 18/2020 (art. 101) e il d.l. 22/2020 (art. 7-bis).
Una analisi significativa condotta dall’ANVUR82 sugli gli esiti dell’Abilitazione
Scientifica Nazionale relativi ai primi quattro quadrimestri della tornata 2016-1883 ,
confrontandoli con quelli della tornata 2012-13, ne ha evidenziato l’andamento in
relazione al numero sia delle domande presentate che dei candidati (numero, ovviamente,
molto inferiore attesa la possibilità per ogni candidato di chiedere l’abilitazione in più
settori concorsuali nonché, all’interno dello stesso settore, sia per la prima che per la
seconda fascia).
Le domande presentate nella tornata 2016-2018 sono state 28.95484 (di cui 10.054
per professore di prima fascia e 18.900 per professore di seconda fascia) e hanno
consentito l’attribuzione di 16.379 abilitazioni, pari al 56 per cento del totale (60,2 per
cento per i professori di prima fascia e 54,6 per cento per i professori di seconda fascia).
La percentuale di successo delle donne nell’ASN è superiore a quella degli uomini per la
prima fascia (62 per cento contro 59,4), mentre i tassi di abilitazione per genere sono
molto simili nella seconda fascia (dove conseguono l’abilitazione il 54,4 per cento delle
donne e il 54,8 per cento degli uomini). L’analisi per genere sull’ASN condotta
dall’ANVUR ha evidenziato l’assenza di una selezione svantaggiosa per le donne,
mostrando come la qualità scientifica degli uomini abilitati sia generalmente pari o
superiore a quella delle donne85.
È stato, inoltre, rilevato nello studio come per i candidati strutturati nel sistema
universitario si registrino tassi di abilitazione in genere nettamente superiori rispetto a

82 ANVUR– Rapporto biennale sullo stato del sistema universitario e della ricerca – 2018.
83 Al momento della pubblicazione ANVUR, i dati dell’ultimo quadrimestre non erano ancora disponibili.
84 Nel 2012 avevano presentato domanda 26.943 candidati.
85 Il CUN ha pubblicato nel dicembre 2020 un’analisi comparativa dei dati statistici (forniti dal Ministero

dell’Università e della Ricerca per il 2008 e per il 2018) relativi alla presenza delle donne nel sistema universitario
italiano, in cui ha messo in evidenza che il processo di miglioramento degli squilibri di genere, seppur visibile, è ancora
lento. Nei ruoli precari ci sono più donne che uomini, mentre nel ruolo di ingresso (RTDb) si evidenzia una
predominanza del numero degli uomini. Nel 2018 gli uomini costituiscono il 76 per cento dei PO (81 per cento nel
2008), mentre tra i PA il 38 per cento sono donne (erano il 33 per cento nel 2008).

CORTE DEI CONTI

132 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

quelli non strutturati86, anche se non è stato possibile determinare se, e in quale misura, i
diversi tassi di abilitazione fra candidati strutturati e non strutturati siano dovuti a
differenze di qualità scientifica nelle due tipologie di candidati. Nel confronto delle
domande sulla base della nazionalità dei candidati, per entrambe le fasce, la quota di
candidati stranieri è complessivamente pari a circa il 4 per cento. I tassi di successo dei
candidati stranieri e di quelli italiani sono simili tra di loro.
Una volta conseguita l’abilitazione scientifica, il reclutamento dei professori
universitari è affidato, in primo luogo, alla chiamata da parte delle singole Università ai
sensi dell’art. 18 e dell’art. 24, commi 5 e 6 della legge n. 240 del 201087.
La seguente tavola registra l’andamento delle chiamate da parte delle Università nel
quadriennio 2016-2019, con un totale di chiamate nel quadriennio pari a 11.640
professori.

TAVOLA 23
CHIAMATE DEI PROFESSORI UNIVERSITARI
Professori e
Chiamati ai Studiosi in Professori già ricercatori a Chiamati da
ANNO sensi della L. possesso in servizio tempo reclutamento art. 29,
240/10 dell’abilitazione (trasferimenti) indeterminato comma 8 L. 240/10
con abilitazione
2016 2.132 183 21 1.866 62
2017 2.232 335 4 1.835 58
2018 3.137 637 0 2.440 60
2019 4.139 1.399 0 2.677 63
Totale 11.640 2.554 25 8.818 243
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

Nel 2019, nell’ambito delle chiamate ai sensi della legge 240/2010, per il centro,
l’università “La Sapienza” di Roma è quella che ha reclutato il maggior numero di
professori (456), seguita da quella di Bologna (283), per il nord-est, da quella di Torino

86 I candidati strutturati includono le varie tipologie di ricercatori (a tempo indeterminato o determinato), i professori
associati e le figure in esaurimento. L’altra categoria, residuale, include tutte le altre posizioni presenti nelle Università
(ad esempio, assegnisti di ricerca) e posizioni esterne (ricercatori in enti esteri, in enti di ricerca nazionali, in altre
organizzazioni, cultori della materia e candidati provenienti dal mondo delle professioni).
87 Al procedimento di chiamata possono, in particolare, essere ammessi: a) gli studiosi in possesso dell’abilitazione

scientifica (per il settore concorsuale, ovvero per uno dei settori concorsuali ricompresi nel macrosettore cui afferisce
il settore concorsuale oggetto del procedimento, e per le funzioni oggetto del procedimento ovvero per funzioni
superiori, purché non siano già titolari delle medesime); b) gli studiosi in possesso della idoneità conseguita ai sensi
della legge n. 210 del 1998 (equiparata all’abilitazione limitatamente al periodo di durata della stessa ai sensi dell’art.
29, comma 8, legge n. 240 del 2010); c) i professori di prima e di seconda fascia già in servizio nella fascia
corrispondente a quella per la quale viene bandita la selezione; d) gli studiosi stabilmente impegnati all’estero in attività
di ricerca o insegnamento a livello universitario in posizioni di livello pari a quelle oggetto del bando.
Ai sensi del citato art. 24, comma 6, fino al decimo anno successivo alla data di entrata in vigore della legge, possono,
inoltre, essere sottoposti a valutazione da parte dell’Ateneo, ai fini della chiamata nel ruolo di professore di prima e
seconda fascia, i professori di seconda fascia e i ricercatori a tempo indeterminato in servizio nell’Università che
abbiano conseguito l’abilitazione scientifica.
I procedimenti di chiamata sono effettuati sulla base della programmazione triennale dei reclutamenti e si concludono
previa valutazione delle pubblicazioni scientifiche (di cui le Università possono stabilire il numero massimo che,
comunque, anche in tal caso, non può essere inferiore a 12), del curriculum e dell’attività didattica degli studiosi.

CORTE DEI CONTI

133
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

(205), per il nord-ovest, e da quella di Palermo (166), per sud e isole. Anche per la
chiamata di studiosi, si confermano ai primi posti l’università “La Sapienza” (101) e
quella di Bologna (95).
Dall’analisi dei dati emerge che comincia a rilevarsi una crescita delle chiamate
degli studiosi, in possesso dell’abilitazione scientifica, ma non affiliati alle Università;
chiamate volte, nelle intenzioni del legislatore, a consentire una maggiore apertura delle
carriere universitarie a ricercatori che avessero maturato significativi risultati scientifici
in altre istituzioni.
Più numerose risultano le chiamate dei ricercatori a tempo indeterminato e dei
professori di seconda fascia in possesso dell’abilitazione (che assorbono il 76 per cento
delle chiamate 2016-2019) nel cui ambito, tuttavia, l’estensione ai docenti e ai ricercatori
in servizio nell’Ateneo della procedura agevolata dettata per i ricercatori di categoria b)
ha in parte attenuato il peso delle procedure selettive, poste a base della nuova disciplina
del reclutamento. Tali figure, infatti, hanno la possibilità, nell’ambito delle risorse
disponibili, al termine dei 3 anni, di passaggio a professore associato, previo
conseguimento dell’Abilitazione Scientifica Nazionale e previa valutazione del singolo
Dipartimento.
Riguardo il rispetto del vincolo posto dall’art. 18, comma 488 della citata legge n.
240/2010, rilevante appare il numero delle chiamate relative al personale in servizio nella
stessa Università che bandisce il posto (l’89 per cento degli assunti), che non sembra
garantire il rispetto del vincolo posto dalla legge. Ciò in quanto il sistema dei “punti
organico” tende a favorire le chiamate del personale già strutturato nell’ateneo in quanto
suscettibili di assorbire una quota minore dei punti organico e, quindi, di risorse.
Sempre nell’ambito delle chiamate effettuate ai sensi della legge n. 240 del 2010
tra i professori e i ricercatori a tempo indeterminato dotati di abilitazione, va, inoltre,
segnalata la rilevante quota delle chiamate dei professori di seconda fascia (che assorbono
più del 75 per cento delle chiamate nel triennio).

4.3.2. Il reclutamento dei ricercatori a tempo determinato

La legge n. 240 del 2010, oltre ad aver previsto l’istituzione del ruolo ad
esaurimento dei ricercatori a tempo indeterminato, assunti prima dell’entrata in vigore
della legge di riforma, ha introdotto, all’art. 24, comma 3, due nuove tipologie di contratto
di ricercatore, solo a tempo determinato, per lo svolgimento di attività di ricerca, di
didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti.

88 Ciascuna Università statale, nell'ambito della programmazione triennale, vincola le risorse corrispondenti ad almeno
un quinto dei posti disponibili di professore di ruolo alla chiamata di coloro che nell'ultimo triennio non hanno prestato
servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore
a tempo determinato di cui all'articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero
iscritti a corsi universitari nell'università stessa.

CORTE DEI CONTI

134 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

La prima (tipo A) consiste in contratti di durata triennale, prorogabili per due anni,
per una sola volta, previa positiva valutazione delle attività didattiche e di ricerca svolte,
effettuata sulla base di modalità, criteri e parametri definiti con d.m. 242/2011.
La seconda (tipo B) consiste in contratti triennali riservati a candidati che hanno
usufruito dei contratti di tipo A, o che hanno conseguito l’abilitazione scientifica
nazionale (ASN), o che sono in possesso del titolo di specializzazione medica, ovvero
che, per almeno tre anni anche non consecutivi, hanno usufruito di assegni di ricerca o di
borse post-dottorato, oppure di contratti, assegni o borse analoghi in Università straniere.
Tali contratti possono essere stipulati anche con coloro che hanno usufruito per almeno 3
anni di contratti a tempo determinato stipulati in base all’art. 1, comma 14, della L.
230/200589.
Ai sensi dell’art. 24, comma 5, della legge n. 240 del 2010, il titolare di tale seconda
tipologia di contratto che abbia conseguito l’abilitazione scientifica nazionale è sottoposto
alla valutazione dell’Università - in conformità a standard qualitativi riconosciuti a livello
internazionale e individuati con un apposito regolamento di ateneo nell’ambito dei criteri
fissati con d.m. 344 del 2011 – e se positiva, viene inquadrato, alla scadenza del terzo
anno, nell’ambito delle risorse per la programmazione, nel ruolo dei professori associati.
A tal fine, a decorrere dall’undicesimo anno dell’entrata in vigore della legge
240/2010, l’Università può utilizzare le risorse corrispondenti fino alla metà dei posti
disponibili di professore di ruolo per le chiamate a professore associato dei ricercatori che
hanno svolto la seconda tipologia di contratto e siano stati valutati positivamente (art. 24,
comma 6, ultimo periodo, legge n. 240 del 2010).
Il sistema che ne deriva, pur in linea con le esperienze internazionali, complica il
percorso di carriera del personale docente. L’abolizione del ruolo dei ricercatori
universitari a tempo indeterminato con l’introduzione della figura del ricercatore a tempo
determinato, con contratto triennale di tipo a), prorogabile di due anni, ed in seguito con
contratto triennale di tipo b), allunga, inoltre, il periodo non di ruolo, in particolare nei
confronti degli studiosi già titolari di assegno di ricerca, contribuendo ad alzare l’età
media di accesso al ruolo dei professori universitari.
La ratio della riforma attuata dalla legge n. 240/2010 si basava sull’idea che la
sostituzione delle figure a tempo indeterminato con quelle a tempo determinato avrebbe
dovuto aumentare competitività e selezione basata sul merito, portando i ricercatori più
meritevoli a transitare in poco tempo nel ruolo degli associati (tenure track). Tuttavia, il
percorso per approdare a professore associato è costellato da una serie di posizioni a
tempo determinato90, partendo dall’assegno di ricerca (che deve essere preceduto da tre
anni di dottorato), per una durata massima pari a quattro anni, cui segue un concorso per
ricercatore a tempo determinato di tipo A (la cui durata massima è di cinque anni), per
poi giungere al posto di ricercatore di tipo B, della durata di un triennio e suscettibile di

89
Art. 29, comma 5 della legge n. 240/2010.
90 Con il rischio che ci potrebbero essere anche mancati rinnovi.

CORTE DEI CONTI

135
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

conversione in professore associato, nel caso in cui sia stata conseguita l’Abilitazione
Scientifica Nazionale.
Su tale problematica, da ultimo è intervenuto il d.l. n. 76 del 2020 (art. 19, comma
1, lett. f) che ha previsto la possibilità, qualora l’università abbia le necessarie risorse
nella propria programmazione e nei limiti delle risorse assunzionali disponibili per
l’inquadramento nella qualifica di professore associato, di anticipare già dal termine del
primo anno di contratto per ricercatore a tempo determinato di tipo B il passaggio nel
ruolo dei professori associati.

TAVOLA 24
RICERCATORI A TEMPO DETERMINATO DELLE UNIVERSITÀ STATALI
2016 2017 2018 2019
AREA
GEOGRAFICA L. TIPO TIPO L. TIPO TIPO L. TIPO TIPO L. TIPO TIPO
TOT TOT TOT TOT
230 A B 230 A B 230 A B 230 A B
Nord - ovest 12 586 416 1.014 1 715 611 1.327 - 840 937 1.777 - 857 1.070 1.927
Nord - est 3 564 450 1.017 1 629 540 1.170 - 705 818 1.523 - 730 996 1.726
Centro 14 671 479 1.164 3 766 580 1.349 1 831 842 1.674 1 911 916 1.828
Sud 2 578 319 899 - 736 400 1.136 - 712 594 1.306 - 938 778 1.716
Isole 40 237 157 434 12 205 189 406 1 250 318 569 - 370 334 704
Tot. statali 71 2.636 1.821 4.528 17 3.051 2.320 5.388 2 3.338 3.509 6.849 1 3.806 4.094 7.901
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

L’andamento delle assunzioni nel periodo 2016-2019 evidenzia una netta flessione
dei ricercatori a tempo determinato disciplinati dalla precedente legge 230 del 2005
(anche in relazione al passaggio nella nuova categoria dei ricercatori di tipo b) ed una
progressiva crescita dei ricercatori assunti in attuazione della legge n. 240 del 2010,
passati dalle 4.528 unità del 2016 alle 7.901 unità del 2019.
L’aumento è da ricondurre agli interventi normativi degli ultimi anni, in particolare:
- la legge di bilancio per il 201691, ha incrementato il FFO di 47 milioni di euro per l’anno
2016 e di 50,5 milioni a decorrere dall’anno 2017, per l’assunzione di ricercatori tipo
B;
- la LB per il 2018 ha previsto un ulteriore incremento del FFO per l’assunzione di
ricercatori tipo B92, nonché l’istituzione del Fondo per il finanziamento quinquennale
dei dipartimenti universitari di eccellenza (art. 1, commi 314-338), la cui maggior parte
delle risorse destinate al reclutamento di professori e ricercatori;
- la LB per il 2019 (art. 1, comma 401) ha disposto che, a valere sulle risorse del FFO,
incrementate dalla stessa legge (comma 400) e in deroga alle vigenti facoltà
assunzionali, le Università sono autorizzate a stipulare contratti di ricerca a tempo
determinato di tipo B93;

91 Art. 1, commi da 247 a 250 (d.m. 18 febbraio 2016, n. 78, che ha previsto 861 assunzioni).
92 Art. 1, comma 633 (d.m. 28 febbraio 2018, n. 168, che ha previsto 1.305 assunzioni).
93
A tal proposito è stato emanato il d.m. 8 marzo 2019, n. 204, che ha previsto l'attivazione di 1.511 contratti. In seguito
all’emergenza da Covid-19, il d.m. 27 marzo 2020, n. 2 ha prorogato dal 30 aprile 2020 al 30 ottobre 2020 il termine
per l'attivazione dei contratti.

CORTE DEI CONTI

136 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

- il d.l. n. 162/2019, convertito dalla legge n. 8 del 2020, (art. 6, commi 5-sexies e 5-
septies) ha previsto l’assunzione, nel 2021, di 1.607 ricercatori a tempo determinato di
tipo B nelle Università, le cui risorse sono state ripartite tra le Università con d.m. 14
maggio 2020, n. 83. È stata inoltre prevista l’autorizzazione per le università, in deroga
alle vigenti facoltà assunzionali, a bandire procedure per la chiamata, dal 2022, di
professori universitari di seconda fascia riservate ai ricercatori universitari a tempo
indeterminato (ruolo ad esaurimento, a seguito della legge n. 240/2010) in possesso di
abilitazione scientifica nazionale94.
Da ultimo, il d.l. 34/2020, convertito dalla legge n. 77 del 2020, (art. 238, comma
1) ha previsto l’assunzione, nel 2021, di ricercatori a tempo determinato di tipo B nelle
università, in deroga alle vigenti facoltà assunzionali. Le risorse previste dal d.l. n.
34/2020, per complessivi 3.331 nuovi ricercatori di tipo B sono state ripartite con d.m. 16
novembre 2020, n. 856.
La legge di bilancio per il 2021 (art. 1, comma 524) ha, nel contempo, incrementato
le risorse previste nel 2022 per la progressione di carriera dei ricercatori a tempo
indeterminato95 e ha modificato la disciplina delle procedure di chiamata per i professori
di seconda fascia96.
Si ricorda, infine, che è ancora attivo il programma per giovani ricercatori “Rita
Levi Montalcini97“, che rappresenta una delle principali iniziative del Ministero per
consentire ai giovani ricercatori che lavorano all’estero di poter venire in Italia ed essere
chiamati da una Università statale per svolgere la propria attività di ricerca.
Il grafico seguente evidenzia il trend positivo dei ricercatori a tempo determinato
delle Università statali dal 2016 in poi, in tutte le aree geografiche.

94 Le risorse per la progressione di carriera nel ruolo di professore di seconda fascia di complessivi 1.034 ricercatori a
tempo indeterminato sono state ripartite con d.m. 14 maggio 2020, n. 84.
95 Portandole dai 15 milioni previsti ai 30 milioni.
96 Quelle di cui all'art. 18 della L. 240/2010 possono essere bandite per una quota fino al 50 per cento dei posti (e non

più per almeno il 50 per cento dei posti) e, corrispondentemente, che le procedure di valutazione di cui all'art. 24,
comma 6, della stessa L. 240/2010 sono attivate per almeno il 50 per cento dei posti (e non più per non più del 50 per
cento dei posti).
97 In relazione al programma “Rita Levi Montalcini”, il decreto di ripartizione del fondo di finanziamento ordinario per

le Università statali destina annualmente l’importo di 5,5 milioni a favore di giovani studiosi ed esperti, italiani e
stranieri, in possesso di titolo di dottore di ricerca o equivalente da non più di 6 anni e impegnati stabilmente all’estero
in attività di ricerca o didattica da almeno un triennio, finalizzato alla realizzazione di programmi di ricerca
autonomamente proposti presso Università italiane.
Sulla base di criteri stabiliti con apposito decreto ministeriale (da ultimo il d.m. n. 928 del 23 dicembre 2020) vengono
annualmente selezionati - sulla base del valore scientifico e del programma di ricerca che intendono realizzare in Italia
- ventiquattro studiosi impegnati stabilmente all’estero, al fine di consentirne il reclutamento presso le Università statali
attraverso la stipula di contratti ai sensi dell’art. 24, comma 3, lettera b), legge 30 dicembre 2010, n. 240 per un triennio
, salva la possibilità, già ricordata, di inquadrarlo, alle condizioni previste dall’art. 24, comma 5, della legge n. 240 del
2010, nel ruolo dei professori associati.

CORTE DEI CONTI

137
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

GRAFICO 5

RICERCATORI A TEMPO DETERMINATO DELLE

UNIVERSITA' STATALI
2.500

2.000

1.500

1.000

500

-
NORD - OVEST NORD - EST CENTRO SUD ISOLE

2016 2017 2018 2019

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

4.3.3. Le chiamate dirette di professori e ricercatori

Le Università possono provvedere, nell’ambito delle relative disponibilità di
bilancio, alla copertura di posti di professore ordinario e associato e di ricercatore
mediante chiamate dirette di studiosi, italiani o stranieri, in possesso dei necessari
requisiti, secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 9 della legge n. 230 del 200598.
Si tratta di una forma di reclutamento diretto, attraverso una procedura speciale, che non
prevede bandi da parte delle singole Università, ma una proposta nominativa che l’ateneo
invia direttamente al Ministero. I soggetti così chiamati dall’Università sono valutati dal
Ministero e, per alcune casistiche, sottoposti al parere delle Commissioni per
l’Abilitazione Scientifica Nazionale.

98 Art. 1, comma 9: “Nell'ambito delle relative disponibilità di bilancio, le università possono procedere alla copertura
di posti di professore ordinario e associato e di ricercatore mediante chiamata diretta di studiosi stabilmente impegnati
all'estero in attività di ricerca o insegnamento a livello universitario da almeno un triennio, che ricoprono una
posizione accademica equipollente in istituzioni universitarie o di ricerca estere, ovvero che abbiano già svolto per
chiamata diretta autorizzata dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca nell'ambito del programma di
rientro dei cervelli un periodo di almeno tre anni di ricerca e di docenza nelle università italiane e conseguito risultati
scientifici congrui rispetto al posto per il quale ne viene proposta la chiamata, ovvero di studiosi che siano risultati
vincitori nell'ambito di specifici programmi di ricerca di alta qualificazione, identificati con decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentiti l'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della
ricerca e il Consiglio universitario nazionale, finanziati dall'Unione europea o dal Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca. Nell'ambito delle relative disponibilità di bilancio, le università possono altresì
procedere alla copertura dei posti di professore ordinario mediante chiamata diretta di studiosi di chiara fama. A tali
fini le università formulano specifiche proposte al Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca il quale
concede o rifiuta il nulla osta alla nomina, previo parere della commissione nominata per l'espletamento delle
procedure di abilitazione scientifica nazionale, di cui all'articolo 16, comma 3, lettera f), della legge 30 dicembre 2010,
n. 240, e successive modificazioni, per il settore per il quale è proposta la chiamata, da esprimere entro trenta giorni
dalla richiesta del medesimo parere. Non è richiesto il parere della commissione di cui al terzo periodo nel caso di
chiamate di studiosi che siano risultati vincitori di uno dei programmi di ricerca di alta qualificazione di cui al primo
periodo, effettuate entro tre anni dalla vincita del programma. Il rettore, con proprio decreto, dispone la nomina
determinando la relativa classe di stipendio sulla base della eventuale anzianità di servizio e di valutazioni di merito”.

CORTE DEI CONTI

138 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

L’immissione nei ruoli della docenza universitaria, oltre che con le procedure
selettive, può avvenire anche tramite:
- Chiamata diretta di professori ordinari, associati e ricercatori universitari;
- Chiamata diretta di studiosi di chiara fama;
- Chiamata diretta di studiosi vincitori nell’ambito di specifici programmi di ricerca di
alta qualificazione.
Da segnalare che per procedere al reclutamento per chiamata diretta di professori
universitari, selezionati tra studiosi di elevato e riconosciuto merito scientifico, secondo
procedure che dovevano essere definite con un dPCM, mai emanato, l’art. 1, comma 207,
della L. 208/2015 aveva istituito, in via sperimentale, nello stato di previsione del MIUR,
il “Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta”99, che è stato abrogato
dall’art. 1, comma 788 della legge di bilancio per il 2019.

TAVOLA 25
CHIAMATE DIRETTE DI PROFESSORI E RICERCATORI
CHIAMATE DIRETTE
Anno
TOT PO PA RU TI RU TD
2016 75 19 40 0 16
2017 101 30 53 0 18
2018 128 39 63 0 26
2019 115 34 57 0 24
Totale 419 122 213 0 84
CHIARA FAMA
Anno
TOT PO PA RU TI RU TD
2016 1 1 0 0 0
2017 1 0 1 0 0
2018 2 2 0 0 0
2019 2 1 1 0 0
Totale 6 4 2 0 0
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

Come emerge dalla tavola, tale forma di reclutamento risulta meno utilizzata delle
altre ed ha consentito, nel quadriennio, 419 chiamate dirette (concentrate nell’ambito dei
professori di seconda fascia) ed appena 6 chiamate per chiara fama.
D’altra parte, lo stesso CUN ha esposto più volte100 le problematiche relative alla
procedura di chiamata diretta, in particolare legata alla grande differenziazione delle
norme che regolano i sistemi universitari e della ricerca negli altri Paesi che rende

99 Il Fondo aveva una dotazione iniziale di 38 milioni nel 2016 e di 75 milioni annui dal 2017. Successivamente, la L.
205/2017 (L. di bilancio 2018) aveva destinato 50 milioni per il 2018 e 40 milioni per il 2019 del Fondo Natta alla
corresponsione ai professori e ricercatori universitari di un importo parzialmente compensativo del blocco degli scatti
stabilito per il periodo 2011-2015 (art. 1, comma 629). Ulteriori 8 milioni per il 2019 erano stati destinati all'incremento
delle risorse del Fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio universitarie (art. 1, comma 637). Infine,
5 milioni annui dal 2018 erano stati destinati all'adeguamento dell'importo delle borse di studio concesse per la
frequenza dei corsi di dottorato di ricerca (art. 1, comma 640).
100 Cfr. “Il sistema universitario italiano nelle analisi del Consiglio universitario nazionale 2017-2019”.

CORTE DEI CONTI

139
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

estremamente difficile approntare tabelle di equipollenza stabili, complete ed esaustive

per tutte le posizioni ricoperte nelle Università e negli enti di ricerca esistenti all’estero.
Alla luce delle sopracitate analisi può ora esaminarsi il quadro, aggiornato al 2019,
del personale docente assegnato al sistema universitario il cui andamento, nell’ambito
degli atenei statali, segna nel quadriennio una progressiva e consistente flessione
passando dai 46.314 docenti del 2016 ai 43.988 docenti del 2019 (erano 53.901 nel 2011).
Soltanto il dato dei professori ordinari è rimasto pressoché stabile.
La tavola seguente evidenzia l’evoluzione del personale docente delle Università
statali disaggregato, sia per aree geografiche, che per qualifica, distinguendo tra
professori ordinari, professori associati e ricercatori a tempo indeterminato ora in ruolo
esaurimento (la consistenza dei ricercatori a tempo determinato, pari al 18 per cento dei
docenti, è stata già esaminata).
Sotto il primo profilo, la flessione del personale docente nel confronto 2016-2019
è del 5 per cento, risulta più accentuata nelle Isole (-7,9 per cento) e al Centro (-6,5 per
cento). Segue il Sud (-5,5 per cento), il Nord-est (-3,3) e il Nord-ovest (-2,7). La
diminuzione, tuttavia, è fortemente influenzata dalla diminuzione dei ricercatori a tempo
indeterminato, in quanto le altre qualifiche risultano in crescita.
I professori ordinari nel 2019 sono in crescita del 4,7 per cento, in aumento
soprattutto al Nord-ovest (+11 per cento). L’aumento degli associati (+11,4) è omogeneo
pressoché in tutte le aree geografiche, in particolare nel Nord-ovest (+12,2).
La figura del ricercatore a tempo indeterminato è in diminuzione nel 2019, rispetto
al 2016, del 33,2 per cento, con punte del 37 per cento nel Nord-ovest e nel Nord-est.
La crescita di tali ricercatori, d’altra parte, ha subito una netta inversione di
tendenza nel momento in cui è stata introdotta la figura del ricercatore a tempo
determinato, e da allora il loro numero si è progressivamente ridotto.
Il grafico riporta la suddivisione dei docenti delle Università statali, per area
geografica, secondo i dati riportati nella tavola precedente.

GRAFICO 6
DOCENTI DELLE UNIVERSITA' STATALI
A.A. 2019-2020

TOTALE

ISOLE

SUD

CENTRO

NORD - EST

NORD - OVEST

- 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000

Ordinari Associati Ricercatori a TI

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

CORTE DEI CONTI

140 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

TAVOLA 26
QUADRO NAZIONALE DEI DOCENTI DI RUOLO
A.a. 2016/2017 A.a. 2017/2018 A.a. 2018/2019 A.a. 2019/2020

Ricercatori

Ricercatori

Ricercatori

Ricercatori
Docenti in

Docenti in

Docenti in

Docenti in
AREA Associati

Associati

Associati

Associati
Ordinari

Ordinari

Ordinari

Ordinari
totale

totale

totale

totale
GEOGRAFICA

Nord - ovest 2.634 4.230 2.903 9.767 2.675 4.273 2.586 9.534 2.799 4.459 2.152 9.410 2.923 4.745 1.828 9.496
Nord - est 2.597 4.272 2.637 9.506 2.587 4.293 2.374 9.254 2.633 4.415 2.043 9.091 2.750 4.787 1.657 9.194
Centro 3.101 4.655 4.084 11.840 3.036 4.713 3.725 11.474 3.048 4.835 3.191 11.074 3.099 5.211 2.753 11.063
Sud 2.566 3.940 3.743 10.249 2.536 3.948 3.465 9.949 2.588 4.056 3.102 9.746 2.677 4.303 2.696 9.676
Isole 1.260 1.848 1.844 4.952 1.184 1.855 1.750 4.789 1.235 1.910 1.498 4.643 1.279 2.053 1.227 4.559
TOT ITALIA 12.158 18.945 15.211 46.314 12.018 19.082 13.900 45.000 12.303 19.675 11.986 43.964 12.728 21.099 10.161 43.988
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

A differenza del precedente grafico, il seguente è comprensivo della totalità dei

ricercatori delle Università statali, sia a tempo indeterminato che a tempo determinato
(risultanti dalla tavola 24).

GRAFICO 7

DOCENTI DELLE UNIVERSITA' STATALI

A.A. 2019-2020
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
NORD - NORD - EST CENTRO SUD ISOLE TOTALE
OVEST

Ordinari Associati Ricercatori

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

4.4. Le altre figure professionali

Accanto al personale docente di ruolo e ai ricercatori a tempo determinato, il
sistema universitario utilizza altro personale al fine di integrare le attività didattiche,
soprattutto nelle aree in cui si registrano maggiori uscite di docenti, in particolare di
ricercatori, per pensionamenti o promozioni.
Come emerge dalla seguente tavola, il fenomeno ha assunto nel corso degli anni
una portata notevole.

CORTE DEI CONTI

141
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 27
ALTRE FIGURE PROFESSIONALI

Docenti Personale in
Assegnisti di Collaboratori Collaboratori
Anni (attività attività di TOTALE
ricerca di ricerca linguistici
formative) tutorato
2016 9.919 4.083 13.549 8.172 1.494 37.217
2017 11.501 6.048 13.606 8.961 1.477 41.593
2018 14.009 7.362 13.568 9.680 1.444 46.063
2019 8.717 4.244 13.930 10.821 1.427 39.139
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

La quota più consistente è rappresentata dagli assegnisti di ricerca che registra,

rispetto al 2016 una crescita di circa il 3 per cento, raggiungendo, nel 2019, le 13.930
unità.
In diminuzione, invece, i contratti per attività formative, che rappresentano uno
strumento, spesso necessario, per coprire l’intera offerta formativa programmata dagli
atenei.
Dall’analisi condotta dall’ANVUR, nel periodo 2008-2017, ha rilevato che nel
2017, gli assegnisti di ricerca erano presenti soprattutto nell’area di Ingegneria, in cui vi
erano 5,7 assegnisti ogni 10 docenti. Molto meno presenti erano, invece, nelle scienze
umane e sociali, in particolare in area 12 e 10, in cui vi erano, rispettivamente, solo 1,2 e
1,4 assegnisti ogni 10 docenti. Nel 2017, il 60 per cento degli assegnisti continuava a
essere impiegato soprattutto negli atenei del Nord.
L’assegno di ricerca dovrebbe essere una prerogativa dei giovani a inizio carriera,
tuttavia, l’età media degli assegnisti nel 2017 è risultata pari a 34,5 anni. Gli under 40,
che nel 2013 erano l’87 per cento, nel 2017 erano l’82 per cento del totale (anche se in
diminuzione, il dato appare preoccupante).
Anche il dato sui collaboratori di ricerca (borse di studio e di ricerca per laureati)
risulta in crescita. Nel 2016 i collaboratori di ricerca erano 8.172, all’incirca 1,5 ogni 10
docenti, di cui il 53 per cento donne. La maggiore diffusione si aveva nelle Università del
Nord-Est, dove vi erano ben 3,1 collaboratori ogni 10 docenti. Ve ne erano molti meno,
invece, negli atenei del Centro, solo 0,8 ogni 10 docenti. Nel 2019 il trend dei
collaboratori di ricerca è in crescita in tutte le aree geografiche, in particolare nel Sud-
isole (3.349), complessivamente in aumento, rispetto al 2016, del 32,4 per cento.
Numericamente rilevante appare anche il personale a contratto impegnato in attività
di tutorato e/o in attività didattico-integrative, propedeutiche e di recupero, attività
affidate agli stessi studenti universitari.
Consistente si rivela anche il contributo dei collaboratori ed esperti linguistici,
assunti dalle Università, sia con contratti a tempo indeterminato che con contratti a tempo
determinato, in attuazione dell’art. 4 del d.l. n. 120 del 1995, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 236 del 1995 in base al quale “in relazione alle esigenze di
apprendimento delle lingue e di supporto alle attività didattiche, le Università possono

CORTE DEI CONTI

142 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

assumere, compatibilmente con le risorse disponibili nei propri bilanci, collaboratori ed

esperti linguistici di lingua madre”.

4.5. Il personale tecnico-amministrativo

Diversa è la disciplina relativa al personale tecnico-amministrativo, a cui si applica
il [Link]. n. 165 del 2001, la cui evoluzione risente, al pari del restante personale pubblico,
delle politiche di razionalizzazione e contenimento dei costi previste per tutto il personale
appartenente ai comparti di contrattazione.
L’analisi sulla ripartizione del personale amministrativo tra le aree funzionali
registra la concentrazione del personale non dirigente nell’area amministrativa e
amministrativa gestionale (circa il 50 per cento) e nell’area tecnica, tecnico-scientifica ed
elaborazione dati (31,5 per cento), mentre meno numerosi risultano gli addetti all’area
dedicata alle biblioteche e ai servizi generali e tecnici; la percentuale, anch’essa ridotta,
del personale medico e socio sanitario si riconduce alla presenza nei soli policlinici
universitari.

TAVOLA 28
PERSONALE ATA DELLE UNIVERSITÀ PER AREA FUNZIONALE E TIPOLOGIA DI CONTRATTO AL 31/12/2019
UNIVERSITÀ STATALI
Contratto di lavoro a Contratto di lavoro a Altre tipologie
Area funzionale TOTALE
tempo indeterminato tempo determinato contrattuali
Dirigenza amministrativa 265 68 2 335
Amministrativa ed
23.496 974 148 24.618
Amministrativa-gestionale
Biblioteche 2.700 16 4 2.720
Servizi generali e tecnici 3.243 32 2 3.277
Medico-odontoiatrica e
2.667 11 10 2.688
Sociosanitaria
Tecnica, Tecnico-scientifica
14.879 467 79 15.425
ed Elaborazione dati
Area non individuata 5 20 163 188
TOTALE 47.255 1.588 408 49.251
Fonte: MUR

Nelle Università statali il ricorso a personale con contratto di lavoro a tempo

determinato si attesta nel 2019 sulle 1.588 unità, le altre tipologie contrattuali impegnano
408 unità.
A seguito del rafforzamento delle disposizioni in materia differenziazione salariale
e meritocrazia introdotti dal [Link]. n. 150 del 2009, meritano di essere segnalati i progressi
raggiunti nell’ambito della valutazione della performance nel settore universitario.
Con l’acquisizione delle competenze relative alla valutazione della performance
delle Università statali, l’ANVUR ha intrapreso una attività di studio ed elaborazione che
ha portato alla definizione di linee guida per una gestione integrata e semplificata del

CORTE DEI CONTI

143
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

ciclo della performance entrate in vigore a partire dal Piano della performance 2016,
limitando peraltro, la valutazione delle prestazioni attraverso obiettivi e indicatori, al solo
personale tecnico amministrativo.
Ne è conseguito, nell’ambito della maggioranza degli atenei, anche uno sforzo volto
a ricondurre tutti gli istituti che trovavano finanziamento nei contratti collettivi integrativi
ai criteri di premialità e merito, escludendo gli automatismi e la distribuzione
indifferenziata delle risorse e applicando puntuali strumenti di controllo (art. 18, comma
2 del [Link]. n. 150 del 2009).
Le Linee guida dell’ANVUR sono state integrate per la gestione del ciclo della
performance 2018-2020, in ottemperanza a quanto previsto dal [Link]. n.150/2009, come
modificato dal decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 74 (art.13, c.12), che attribuisce
all’ANVUR un ruolo di coordinamento del sistema nazionale di valutazione della
performance per Università statali e enti di ricerca vigilati dal MUR.
In tale direzione anche gli istituti retributivi erogati tradizionalmente a cadenza
mensile, fissa e ricorrente (come l’indennità mensilizzata di ateneo) sono stati utilmente
riconciliati con la più recente normativa volta ricondurre la quota prevalente del
trattamento accessorio nell’ambito del finanziamento del ciclo della performance.

4.6. Il personale delle Università non statali

Nell’anno accademico 2019-2020, il sistema universitario italiano risulta composto
da:
98 Istituzioni universitarie di cui:
67 Università Statali, di cui 6 Istituti superiori ad ordinamento speciale 101;
20 Università non Statali legalmente riconosciute;
11 Università non Statali telematiche legalmente riconosciute.

Le tavole seguenti riportano i dati per il personale delle Università non statali,
suddiviso per qualifica, tratti dal portale dei dati dell’istruzione superiore del MUR-
Ufficio Statistica e Studi.
Dai dati, risulta che nel 2019, nel complesso, il personale delle Università non statali
è aumentato del 14,3 per cento, rispetto al 2016.
In particolare, i titolari degli assegni di ricerca sono aumentati del 53,3 per cento,
del 20,4 per cento i docenti a contratto, del 19,2 i professori di I/II fascia e dell’11,4 per
cento i collaboratori di ricerca. Risultano, invece, in diminuzione i ricercatori a tempo
indeterminato/determinato (-12,4 per cento) e i collaboratori linguistici (-4,7).

101
Scuola Normale Superiore di Pisa; Scuola Internazionale Superiore di Studi Avanzati di Trieste (SISSA); Scuola
Superiore Sant’Anna di Pisa; IUSS (Istituto Universitario di Studi Superiori) di Pavia; IMT (Istituti, Mercati e
Tecnologie) di Lucca; Gran Sasso Science Institute (GSSI) de L’Aquila

CORTE DEI CONTI

144 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

L’area geografica che presenta nel 2019, complessivamente, l’aumento maggiore

di personale, rispetto al 2016, è quella del Sud (46 per cento), seguita dal Nord-est (18
per cento).

TAVOLA 29
PERSONALE PER QUALIFICA DELLE UNIVERSITÀ NON STATALI
AREE GEOGRAFICHE 2016 2017 2018 2019
NORD-OVEST 10.955 11.049 11.554 11.968
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 1.131 1.173 1.218 1.286
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 974 942 881 859
Personale docente a contratto 3.600 3.533 3.830 3.982
Titolare di assegno di ricerca 296 354 384 400
Collaboratori in attività di ricerca 2.857 2.899 3.044 3.151
Collaboratori linguistici 66 63 62 65
Personale tecnico-amministrativo 2.031 2.085 2.135 2.225
NORD-EST 867 916 1.021 1.023
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 95 102 112 119
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 110 124 35 146
Personale docente a contratto 193 215 264 232
Titolare di assegno di ricerca 57 97 115 156
Collaboratori in attività di ricerca 112 74 77 40
Collaboratori linguistici 44 42 6 48
Personale tecnico-amministrativo 256 262 272 282
CENTRO 5.997 6.263 6.737 7.035
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 397 415 453 511
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 346 334 329 293
Personale docente a contratto 2.526 2.711 3.054 3.153
Titolare di assegno di ricerca 93 115 112 132
Collaboratori in attività di ricerca 642 576 601 669
Collaboratori linguistici 7 6 6 6
Personale tecnico-amministrativo 1.986 2.106 2.182 2.271
SUD 1.223 1.371 1.482 1.785
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 107 108 117 133
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 92 85 81 65
Personale docente a contratto 525 673 746 871
Titolare di assegno di ricerca 16 8 14 20
Collaboratori in attività di ricerca 64 54 70 238
Collaboratori linguistici 43 46 29 34
Personale tecnico-amministrativo 376 397 425 424
ISOLE 286 266 285 281
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 66 76 90 92
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 80 50 43 40
Personale docente a contratto 20 18 37 28
Collaboratori in attività di ricerca 19 22 15 18
Collaboratori linguistici 9 8 8 8
Personale tecnico-amministrativo 92 92 92 95
TOTALE COMPLESSIVO 19.328 19.865 21.079 22.092
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR-Ufficio Statistica e Studi

Per una migliore comparazione con il personale delle Università statali, si è

proceduto ad analizzare gli stessi dati raccolti dall’Ufficio Statistica e Studi del MUR. La
tavola seguente, quindi, suddivide il personale statale per qualifica e per area geografica.

CORTE DEI CONTI

145
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 30
PERSONALE PER QUALIFICA DELLE UNIVERSITÀ STATALI
AREE GEOGRAFICHE 2016 2017 2018 2019
NORD-OVEST 41.131 41.360 42.449 43.490
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 6.864 6.957 7.258 7.668
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 3.916 3.904 3.923 3.753
Personale docente a contratto 5.649 5.599 5.626 5.449
Titolare di assegno di ricerca 3.588 3.686 3.761 3.932
Collaboratori in attività di ricerca 10.729 10.850 11.379 12.347
Collaboratori linguistici 175 164 154 147
Personale tecnico-amministrativo 10.210 10.200 10.348 10.194
NORD-EST 41.729 41.973 44.071 45.326
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 6.869 6.880 7.050 7.538
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 3.655 3.542 3.565 3.382
Personale docente a contratto 4.268 4.773 4.843 5.002
Titolare di assegno di ricerca 4.043 4.195 3.994 4.041
Collaboratori in attività di ricerca 11.701 11.493 13.542 14.260
Collaboratori linguistici 362 359 367 361
Personale tecnico-amministrativo 10.831 10.731 10.710 10.742
CENTRO 46.350 46.414 46.591 47.194
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 7.755 7.767 7.883 8.310
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 5.243 5.059 4.866 4.577
Personale docente a contratto 4.868 5.105 5.128 5.332
Titolare di assegno di ricerca 3.607 3.522 3.556 3.518
Collaboratori in attività di ricerca 10.725 10.866 11.310 11.778
Collaboratori linguistici 525 526 520 489
Personale tecnico-amministrativo 13.627 13.569 3.328 13.190
SUD 35.814 34.678 34.889 36.408
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 6.504 6.485 6.643 6.979
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 4.643 4.597 4.403 4.413
Personale docente a contratto 2.982 2.942 2.962 3.208
Titolare di assegno di ricerca 1.749 1.648 1.716 1.831
Collaboratori in attività di ricerca 8.821 8.367 8.999 9.980
Collaboratori linguistici 320 311 299 290
Personale tecnico-amministrativo 10.795 10.328 9.867 9.707
ISOLE 18.626 17.451 17.774 17.961
Professore I/II fascia (ordinario/associato) 3.108 3.071 3.145 3.332
Ricercatore a tempo indeterminato/determinato 2.280 2.122 2.067 1.930
Personale docente a contratto 1.139 1.300 1.344 1.319
Titolare di assegno di ricerca 497 499 453 429
Collaboratori in attività di ricerca 5.935 4.872 5.385 5.809
Collaboratori linguistici 162 151 136 132
Personale tecnico-amministrativo 5.505 5.436 5.244 5.010
TOTALE COMPLESSIVO 183.650 181.876 185.774 190.379
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR-Ufficio Statistica e Studi

Il personale statale cresce, nel complesso, nel 2019, rispetto al 2016 del 3,7 per
cento. Nel caso delle Università statali, aumentano soprattutto i collaboratori di ricerca
(13,1 per cento), seguiti dai professori di I/II fascia (8,8 per cento), dai docenti a contratto

CORTE DEI CONTI

146 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 IL PERSONALE

(7,4 per cento) e dai titolari di assegni di ricerca (2 per cento). Diminuiscono i ricercatori
a tempo indeterminato/determinato (-8,5), i collaboratori linguistici (-8,1) e il personale
amministrativo (-4,2).
Il grafico seguente evidenzia la composizione del personale nel sistema
universitario italiano (Università statali e non statali), mostrando la netta prevalenza dei
collaboratori in attività di ricerca102 e la forte componente del personale docente a
contratto, segnale da ricondurre probabilmente alle procedure più snelle nel reclutamento
di personale.

GRAFICO 8
IL PERSONALE NEL SISTEMA UNIVERSITARIO ITALIANO
A.A. 2019/2020

Professore I/II fascia

Personale tecnico- (ordinario/associato)
amministrativo 17%
Ricercatore a tempo
26%
indeterminato/determ
inato
Collaboratori 9%
linguistici
1% Personale docente a
contratto
Collaboratori in 13%
attività di ricerca Titolare di assegno di
27% ricerca
7%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

Il grafico seguente, sulla presenza femminile negli atenei italiani nel 2019, è tratto
da una recente pubblicazione del MUR (Focus “Il personale docente e non docente nel
sistema universitario italiano - a.a 2019/2020” - settembre 2020).
L’analisi ha messo in luce che complessivamente il genere maschile prevale di poco
(50,7 per cento) su quello femminile (49,3 per cento), ma esistono delle differenze tra le
varie tipologie di personale. Le donne rappresentano il 59,6 per cento del personale
tecnico-amministrativo, ma si riducono tra i docenti e i ricercatori, in cui costituiscono il
40,7 per cento della categoria. Per quanto riguarda le posizioni di vertice, la
rappresentanza femminile si abbassa: nell’area della Dirigenza amministrativa si attesta
al 39,0 per cento, mentre tra i professori di I o II fascia si riduce a poco meno del 34 per
cento.

102
Nel dato sono compresi i titolari di borse di studio e di ricerca per laureati, i contratti di prestazione autonoma per
programmi di ricerca, i contratti di formazione specialistica dell’area sanitaria, i tecnologi a tempo determinato e altro.

CORTE DEI CONTI

147
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

GRAFICO 9
DONNE NEGLI ATENEI STATALI E NON STATALI
PERCENTUALE SUL TOTALE DI PERSONALE DELLA STESSA TIPOLOGIA E QUALIFICA
DATI AL 31/12/2019

Fonte: MUR

CORTE DEI CONTI

148 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

CAPITOLO QUINTO

GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

5.1. Il sistema Universitario – 5.2. La domanda e l’offerta formativa – 5.2.1. Gli

iscritti – 5.2.2. Gli immatricolati – 5.2.3. I laureati – 5.2.4. L’internazzionalizzazione
– 5.2.5. Gli immatricolati stranieri – 5.2.6. I laureati stranieri – 5.2.7. I corsi di studio
post-laurea – 5.2.8. I corsi di studio ad orientamento professionale e rapporto tra
Università e mondo del lavoro – 5.3. La valutazione della qualità nel sistema
universitario – 5.4. Focus sulle Università telematiche

5.1. Il sistema Universitario

Il sistema universitario italiano, in linea con la riforma avviata a partire dal processo
di Bologna103 e sviluppata negli anni104 fino ad oggi, è ispirato al perseguimento di una
sempre maggiore armonizzazione con i sistemi di istruzione superiore europei nel
contesto della creazione di un’Area Europea dell’istruzione superiore, idonea a favorire
il reciproco riconoscimento dei titoli conseguiti negli Stati interessati. A tal fine sono stati

103 Il Processo di Bologna è un processo di armonizzazione dei vari sistemi di istruzione superiore europei, che ha
l'obiettivo di creare un'Area Europea dell'Istruzione Superiore in una visione internazionale delle competenze superiori.
È iniziato il 19 giugno 1999, quando i ministri di 29 paesi europei si sono incontrati a Bologna per sottoscrivere la
Dichiarazione di Bologna. Il principale obiettivo è la creazione di un'Area Europea dell'Istruzione Superiore in un
quadro di riconoscimento sovranazionale delle competenze accertate nei singoli Paesi aderenti. Gli obiettivi principali
individuati dalla Dichiarazione di Bologna, monitorati nella progressiva realizzazione attraverso una serie di
Conferenze Ministeriali tenutesi tra il 1999 e il 2020 (la conferenza del 2020 con sede a Roma si è svolta via web a
causa della pandemia), sono quelli di: adottare nei diversi Paesi un sistema di titoli di semplice leggibilità e
comparabilità; impostare il sistema di studi superiori in due cicli principali, di 1° livello, di almeno 3 anni, e 2° livello;
formare un sistema di crediti didattici o formativi omogeneo nei vari Paesi per favorire l’interscambiabilità dei percorsi
di studio; promuovere in tal modo la mobilità di studenti, docenti, ricercatori e personale tecnico-amministrativo,
promuovere la cooperazione europea nella valutazione della qualità. In tale quadro il percorso in essere ha portato a
realizzare forme di cooperazione fra istituzioni universitarie, programmi di mobilità, piani di studio integrati,
formazione e ricerca.
Oggi il processo di Bologna è cresciuto fino a comprendere la più ampia area europea di istruzione superiore (EHEA),
che include attualmente 48 paesi europei più la Commissione europea e numerosi membri e partner consultivi,
rappresentanti autorità pubbliche, istituti di istruzione superiore, associazioni, agenzie di garanzia della qualità,
organizzazioni internazionali e altre parti interessate.
104 Invero la riforma del sistema universitario parte da lontano, con l’approvazione parlamentare della legge 15 maggio

1997, n. 127 (cosiddetta Bassanini-bis), recante all’art. 17, commi 95 e ss., disposizioni in merito all’autonomia
universitaria. Tutti gli interventi normativi successivi, compresa la riforma attuale realizzata con la legge n. 240/2010,
nonché le norme sulla valutazione della qualità, fino all’istituzione dell’ANVUR con decreto-legge 3 ottobre 2006, n.
262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 e successivo dPR 1° febbraio 2010, n. 76 si
pongono sul solco dei principi condivisi a livello europeo dal processo di Bologna.

CORTE DEI CONTI

149
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

riformati i cicli di studio superiore secondo modalità comparabili, è stato istituito un

sistema raffrontabile di crediti formativi, si è valorizzato il sistema di valutazione della
qualità secondo principi condivisi a livello sovranazionale e si è dato impulso alla
mobilità tra studenti. In particolare, l’art. 17, comma 19, della legge 15 maggio 1997, n.
127 (in seguito Bassanini-bis), rimandava ad un decreto del Ministro dell’università e
della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con altri Ministri interessati, per fissare,
tra l’altro, la durata, del numero minimo di annualità e dei requisiti minimi qualificanti
per ciascun corso di laurea, nonché quale strumento per favorire la mobilità degli
studenti105. Sono stati, pertanto, emanati dapprima il d.m. n. 509/1999 e in seguito il d.m.
n. 270/2004, il primo introduce la riforma degli ordinamenti didattici con una serie di
novità rilevanti, tra cui, quella ormai nota, l’organizzazione dei percorsi universitari in
cicli o livelli realizzando il passaggio dalla preesistente laurea del vecchio ordinamento,
articolata in corsi di laurea di quattro, cinque o sei anni, a seconda delle facoltà, al nuovo
ordinamento, con cicli di studio superiore ripartiti in: laurea, di durata triennale e laurea
specialistica, che si consegue con ulteriori due anni di studio dopo la laurea. L’ulteriore
riordino del sistema universitario del 2004 ha mantenuto i due cicli cambiandone la
denominazione: laurea di primo livello, o laurea e laurea magistrale, di durata biennale
dopo la laurea. Il terzo ciclo di studi superiori comprende il dottorato di ricerca che ha
durata di 3 o 4 anni e la scuola di specializzazione. Un numero ristretto di corsi sono
definiti “laurea magistrale a ciclo unico”, articolata in cinque o sei anni per garantire una
maggiore completezza ed unicità della formazione, comprende solo alcuni corsi106,
attinenti alle professioni regolamentate, il conseguimento della quale permette l’accesso
al dottorato di ricerca e agli altri corsi previsti dal 3° ciclo.

105 “L'ordinamento degli studi dei corsi di diploma universitario, di laurea e di specializzazione di cui agli articoli 2,
3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, è disciplinato dagli atenei, con le modalità di cui all'articolo 11, commi 1
e 2, della predetta legge, in conformità a criteri generali definiti, nel rispetto della normativa comunitaria vigente in
materia, sentiti il Consiglio universitario nazionale e le Commissioni parlamentari competenti, con uno o più decreti
del Ministro dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con altri Ministri interessati,
limitatamente ai criteri relativi agli ordinamenti per i quali il medesimo concerto è previsto alla data di entrata in
vigore della presente legge, ovvero da disposizioni dei commi da 96 a 119 del presente articolo. I decreti di cui al
presente comma determinano altresì:
a) la durata, il numero minimo di annualità e i contenuti minimi qualificanti per ciascun corso di cui al presente
comma, con riferimento ai settori scientifico-disciplinari;
b) modalità e strumenti per l'orientamento e per favorire la mobilità degli studenti, nonché la più ampia informazione
sugli ordinamenti degli studi, anche attraverso l'utilizzo di strumenti informatici e telematici;
c) modalità di attivazione da parte di Università italiane, in collaborazione con atenei stranieri, dei corsi universitari
di cui al presente comma, nonché di dottorati di ricerca, anche in deroga alle disposizioni di cui al Capo II del Titolo
III del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382”
106
Medicina e chirurgia, odontoiatria e protesi dentaria, veterinaria, farmacia, chimica e tecnologie farmaceutiche,
architettura, ingegneria edile.

CORTE DEI CONTI

150 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

FIGURA 1

Fonte: MUR

Sono stati, inoltre, introdotti e regolati i crediti formativi universitari, ai fini della
comparazione a livello internazionale e del reciproco riconoscimento del percorso di studi
svolto, con fissazione nel numero di 60 dei crediti da conseguire annualmente 107.
Ulteriori effetti si sono avuti nel percorso di reciproco riconoscimento delle forme
di verifica e controllo della didattica e della ricerca universitaria.
Allo stato attuale, avendo a riferimento l’anno accademico 2019/2020, il sistema
universitario italiano è composto da 98 Università di cui 67 statali, che comprendono 3
Scuole Superiori e 3 Istituti di alta formazione108, nonché 31 Università non statali109, di
cui 11 telematiche.
Gli atenei statali localizzati al Nord sono 24, 19 sono al Centro e 24 al Sud-Isole.
Quanto alla dimensione degli atenei in relazione al numero degli studenti iscritti,
sono 13 gli atenei con un numero di iscritti inferiore a 10.000, 17 quelli con numero di
iscritti da 10.000 a 19.999, 14 con numero di iscritti da 20.000 a 29.999, 11 con numero
di iscritti da 30.000 a 59.999, 6 con oltre 60.000 iscritti. Gli atenei statali con più di 60.000
iscritti risultano essere presenti al Nord nel numero di 4, al Centro se ne conta 1 e, infine,
1 al Sud-Isole. Gli atenei di dimensioni più ridotte, con iscritti inferiori a 10.000, risultano

107 A un credito formativo universitario corrispondono 25 ore di lavoro per studente, comprensive sia delle lezioni
frontali che dello studio individuale (questo ultimo per il 60 per cento del tempo complessivo). Per le lauree a ciclo
unico sono previsti 300 crediti per Architettura, Chimica e Tecnologia Farmaceutiche, Farmacia, Giurisprudenza,
Ingegneria Edile, Scienze della Formazione Primaria, Medicina Veterinaria e 360 crediti per Medicina e Chirurgia e
Odontoiatria e Protesi Dentaria.
La quantità media di lavoro di apprendimento in un anno per uno studente impegnato a tempo pieno è fissata in 60
crediti: e quindi 180 sono i crediti necessari per la laurea, altri 120 per la laurea magistrale.
108 Si tratta della Scuola Normale Superiore di Pisa, con sedi a Pisa e Firenze; della Scuola Superiore Sant’Anna di

Pisa; della Scuola Internazionale Superiore di Studi Avanzati di Trieste (SISSA); dell’Istituto Universitario di Studi
Superiori di Pavia (IUSS); della Scuola di alta formazione Istituti, Mercati, Tecnologie di Lucca (IMT); del Gran Sasso
Science institute de l’Aquila (GSSI), di più recente istituzione. È stato accreditato nel 2016, al termine di un periodo
sperimentale di tre anni come Centro di Studi Avanzati dell’INFN, nel corso del quale si è avvalso della collaborazione
d’istituzioni universitarie di eccellenza nel panorama nazionale e internazionale. Si ricorda, inoltre, la Scuola Superiore
Meridionale di Napoli istituita sperimentalmente per tre anni presso l'università degli Studi di Napoli Federico II dalla
legge n. 145/2018, commi 409-413.
109 Con d.m. del 28 novembre 2017, (pubblicato in GU Serie Generale n.3 del 04-01-2018 - Suppl. Ordinario n. 1), su

conforme parere dell'ANVUR è stata istituita e accreditata l'università non statale legalmente riconosciuta denominata
Saint Camillus International University of Health Sciences con sede a Roma (promotore: Fondazione Progetto Salute).
I corsi di studio sono stati attivati a decorrere dall' a.a. 2018/2019.

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

essere concentrati al Centro nel numero di 7 e al Sud sono 5, mentre solo 1 si trova al
Nord. L’offerta privata è data da atenei dislocati principalmente al Centro, nel numero di
14 (di cui 7 sono Università telematiche). Sono 10 gli atenei privati con sede al Nord (di
cui 1 Università telematica) e 7 quelli con sede al Sud-Isole (di cui 3 Università
telematiche). Tra questi, gli atenei con un numero di iscritti inferiore a 10.000 sono pari
a 24, di cui 6 Università telematiche.
Si contano 4.866 corsi attivi nell’anno accademico 2019/2020, con leggero ma
costante aumento rispetto all’a.a. 2016/2017, in cui erano 4.575. L’aumento si registra
soprattutto nei corsi di II livello in tutte le aree geografiche: nell’area Nord-ovest
l’incremento dei corsi è pari al 9,7 per cento, nel Nord-est del 7 per cento, al Centro dell’8
per cento, al Sud dell’8,4, mentre per le Isole l’incremento si evidenzia nei corsi di I
livello che risulta pari al 12 per cento.

TAVOLA 31
NUMERO DEI CORSI DI LAUREA ATTIVI PER ANNO ACCADEMICO

RIPARTIZIONE CORSI
a.a. 2016/17 a.a. 2017/18 a.a. 2018/19 a.a. 2019/20
GEOGRAFICA LAUREA

I livello 545 540 547 559

Nord-ovest II livello 452 470 483 496
Ciclo unico 69 70 70 73
I livello 446 455 460 466
Nord-est II livello 431 442 456 461
Ciclo unico 55 57 57 58
I livello 558 557 581 589
Centro II livello 540 556 569 583
Ciclo unico 81 83 84 85
I livello 465 468 484 486
Sud II livello 407 412 425 441
Ciclo unico 79 80 81 82
I livello 215 223 228 241
Isole II livello 194 196 203 206
Ciclo unico 39 38 41 40
TOTALE 4.576 4.647 4.769 4.866
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021).

Con riguardo alla modalità di erogazione didattica, i corsi di studio possono essere
erogati in quattro distinte modalità, che richiedono scelte ordinamentali, procedure di
assicurazione della qualità e approvazioni da parte dell’Agenzia Nazionale di valutazione
del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) e del Consiglio Universitario
Nazionale (CUN). Le tipologie di erogazione previste dalla normativa sono:

CORTE DEI CONTI

152 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

“convenzionale”, “mista”, “prevalentemente a distanza” e “a distanza”. La modalità

convenzionale non può comprendere più del 10 per cento dei crediti erogati nel percorso
formativo in modalità telematica, quella “mista” prevede invece che più del 10 per cento
ma non più dei 2/3 delle attività formative, siano erogate in modalità telematica. La
modalità “prevalentemente a distanza” prevede che più dei 2/3 ma meno del 100 per cento
delle attività formative del corso siano erogate in modalità telematica e infine la modalità
“integralmente a distanza” prevede che tutte le attività formative del percorso siano svolte
in modalità telematica. Nelle Università statali i corsi di studio erogati interamente in
presenza110, nell’a.a. 2016/2017, risultano essere il 99,3 per cento del totale dei corsi
erogati, anche negli anni successivi la percentuale rimane pressoché invariata. I corsi a
distanza rappresentano lo 0,2 per cento e quelli in modalità mista lo 0,4 per cento del
totale dei corsi erogati.
Nelle Università non statali, nell’a.a. 2016/2017 i corsi in modalità convenzionale
rappresentano il 74 per cento del totale dei corsi erogati, quelli a distanza il 26 per cento
mentre, irrilevante è il numero dei corsi a modalità mista.

TAVOLA 32
NUMERO DEI CORSI DI LAUREA PER MODALITÀ DELLA DIDATTICA PER ANNO ACCADEMICO
Tipo Università Modalità didattica a.a. 2016/17 a.a. 2017/18 a.a. 2018/19 a.a. 2019/20

Convenzionale 4.157 4.193 4.270 4.348

STATALI A distanza 8 8 8 1
Mista 18 39 47 59
Convenzionale 292 302 322 332
NON STATALI A distanza 100 102 117 120
Mista 1 3 5 6
Totale 4.576 4.647 4.769 4.866
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021).

Poiché l’emergenza sanitaria da Covid-19 ha determinato l’erogazione da parte

delle Università dei servizi di didattica a distanza, l’ANVUR ha avviato, nel dicembre
2020, una rilevazione sugli stessi. In risposta anche a un’esigenza rappresentata da
European Association for Quality Assurance in Higher Education, è stato costituito un
gruppo di lavoro per attuare rilevazioni ed elaborare un’analisi delle esperienze didattiche
realizzate negli atenei italiani, da comparare tra le diverse esperienze europee e offrire
elementi utili alla definizione di strategie che gli atenei stessi dovranno definire.

110
I corsi di laurea a ciclo unico in Medicina e Chirurgia, Medicina Veterinaria, Odontoiatria e Protesi Dentaria e in
Architettura, i corsi di studio delle Professioni sanitarie e in Scienze della formazione primaria possono essere istituiti
solo come corsi di studio convenzionali.

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 33

NUMERO DI ISCRITTI AI CORSI DI LAUREA PER MODALITÀ DELLA DIDATTICA PER ANNO ACCADEMICO

Tipo Università Modalità didattica a.a. 2016/17 a.a. 2017/18 a.a. 2018/19 a.a. 2019/20

Convenzionale 1.471.605 1.475.308 1.473.675 1.481.042

STATALI A distanza 2.767 2.795 2.867 2.110
Mista 2.884 8.064 13.816 19.278
Convenzionale 100.985 104.239 107.400 110.695
A distanza 76.285 92.525 114.317 108.310
NON STATALI
Mista 91 222 308 479
Totale 1.654.617 1.683.153 1.712.383 1.721.914
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati Anagrafe Nazionale degli Studenti Universitari
(aggiornamento dati: gennaio 2021)

La tavola di cui sopra riporta il numero degli studenti iscritti ai corsi distinti per
differente modalità di erogazione. Nel quadriennio considerato, nelle Università statali,
risulta in netta crescita il numero degli studenti iscritti ai corsi di laurea con modalità
mista; diversamente nelle Università non statali crescono gli studenti iscritti ai corsi di
laurea con modalità a distanza, invero nel 2019 raggiungono un numero quasi pari agli
studenti iscritti ai corsi di laurea in modalità convenzionale.

5.2. La domanda e l’offerta formativa

5.2.1. Gli iscritti
Risultano iscritti all’a.a. 2019/2020, per l’intero sistema universitario, 1.728.004
studenti, con un aumento pari al 3,8 per cento rispetto all’a.a. 2016/2017, in tale anno
accademico, infatti, gli iscritti al sistema universitario complessivamente considerati
erano 1.665.226. Se ne evince, pertanto, un incremento complessivo di 62.778 studenti,
con aumento di 20.688 iscritti alle Università statali e 42.090 iscritti alle Università non
statali. Sul totale degli iscritti nell’anno accademico 2019/2020, l’88 per cento di studenti
è stato accolto nelle Università statali, il 12 per cento risulta iscritto in quelle non statali.
Analizzando il numero degli iscritti al tipo di laurea, nelle Università statali, si
riscontra un aumento degli iscritti ai corsi di laurea Magistrale pari al 13 per cento nell’a.a.
2019/2020 rispetto all’anno accademico 2016/2017, mentre, dal confronto degli stessi
due anni accademici, si riscontra un aumento del solo 2 per cento degli iscritti al corso di
Laurea di durata triennale e un calo del 9 per cento degli iscritti al corso di Laurea
Magistrale a ciclo unico. Risultano ancora presenti iscritti al corso Vecchio ordinamento,
ad esaurimento, con conseguente congrua diminuzione, pari, nel caso al 44 per cento degli
iscritti. Per le Università non statali111, il raffronto degli iscritti per tipo di laurea tra l’anno
accademico 2019/2020 e l’anno accademico 2016/2017 evidenzia un aumento pari al 50

111 Nel rilevamento le Università non statali comprendono anche le Università telematiche.

CORTE DEI CONTI

154 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

per cento degli iscritti alla Laurea Magistrale e del 24 per cento al Corso di Laurea di
durata triennale, al contrario si rileva un calo dell’1 per cento degli iscritti alla Laurea
Magistrale a ciclo unico. La diminuzione degli iscritti secondo il vecchio ordinamento
registra una diminuzione del 43 per cento.

TAVOLA 34

NUMERO DI ISCRITTI PER L’INTERO SISTEMA UNIVERSITARIO, TIPO DI UNIVERSITÀ E ANNO ACCADEMICO

Anno accademico 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020

Non Non Non Non
Tipo università Statale Statale Statale Statale
Statale Statale Statale Statale
Iscritti 1.487.732 177.494 1.495.324 197.111 1.497.632 222.137 1.508.420 219.584
Totale 1.665.226 1.692.435 1.719.769 1.728.004
Fonte: elaborazione Cdc su dati Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS.

TAVOLA 35

NUMERO DI ISCRITTI PER L’INTERO SISTEMA UNIVERSITARIO, TIPO DI UNIVERSITÀ, TIPO LAUREA E ANNO
ACCADEMICO
Anno accademico 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020
Non Non Non Non
Tipo università Statale Statale Statale Statale
Statale Statale Statale Statale
Laurea 909.900 113.771 919.760 126.294 922.542 142.523 930.399 140.770
Laurea Magistrale 267.906 30.756 278.131 37.498 289.803 45.160 302.850 46.254
Laurea Magistrale
288.776 32.490 279.512 32.916 270.869 34.133 263.424 32.289
Ciclo Unico

Vecchio Ordinamento 21.150 477 17.921 403 14.418 321 11.747 271

Totale 1.487.732 177.494 1.495.324 197.111 1.497.632 222.137 1.508.420 219.584

Fonte: elaborazione Cdc su dati Uff. di Statistica-MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021).

5.2.2. Gli immatricolati

Il numero degli immatricolati che si rileva nell’anno accademico 2016/2017 è pari
a 290.197 e sale a 309.302 nell’anno accademico 2019/2020. Nel confronto tra gli anni
accademici 2016/2017 e 2019/2020 si nota un aumento del 9 per cento degli
immatricolati, nelle Università statali del Nord e delle Isole; crescono del 4 per cento al
Sud, di contro resta un numero quasi uguale al Centro. Nelle Università non statali,
confrontando gli stessi periodi, si evidenzia una crescita delle immatricolazioni al Nord
(23 per cento), al Sud (17 per cento), nelle Isole (10 per cento), mentre si registra un calo
(-4 per cento) al Centro.
Gli atenei statali che registrano un maggior numero di immatricolati risultano essere
l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” e l’Università degli Studi di Bologna.

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Osservando l’andamento, nelle Università statali, del numero di immatricolazioni

al corso di laurea di durata triennale, nell’anno 2017/2018 si registra un aumento pari al
2 per cento rispetto al 2016/2017, nell’anno accademico 2018/2019 l’aumento è pari all’1
per cento rispetto all’anno precedente, invece il tasso di crescita è pari al 4 per cento
nell’anno accademico 2019/2020 rispetto al 2018/2019. Il numero degli immatricolati al
corso di Laurea a ciclo unico rileva una diminuzione negli anni accademici successivi al
2016/2017, un calo rilevante (-8 per cento) si registra nell’anno accademico 2019/2020
rispetto al 2016/2017. Mantengono un trend di continuità nel quadriennio 2016/2019 le
immatricolazioni nei Politecnici, ogni corso di laurea ha un numero massimo di posti
disponibili, stabiliti di anno in anno dall’Ateneo. In quello di Torino si registrano,
nell’anno accademico 2019/2020, circa 5.000 immatricolati, a fronte di oltre 13.000
iscritti ai test di ammissione, al Politecnico di Milano 7.700 immatricolazioni e 1.000 in
quello di Bari; se si analizza il genere si nota un numero di immatricolati di genere
maschile superiore rispetto al genere femminile.
Nelle Università non statali, il numero degli immatricolati al corso di laurea,
nell’anno 2019/2020, è aumentato del 16 per cento rispetto all’anno accademico
2016/2017 e gli immatricolati al corso di laurea a ciclo unico crescono del 5 per cento nel
2019/2020 rispetto al 2016/2017.
Nel confronto tra l’anno accademico 2018/2019 con il 2016/2017 nelle Università
telematiche è quasi raddoppiato il numero degli studenti immatricolati all’Università
Novedrate e-Campus-telematica, che passa da circa 1.000 a 2.400 unità, registra un
aumento dell’80 per cento di immatricolazioni l’Università Napoli-Pegaso telematica,
passando da circa 3.000 a 5.800 unità, di contro si registra per l’Università Roma
UNITELMA – telematica un numero di immatricolazioni pari a 200 nel 2018/2019 con
un aumento rispetto al 2016/2017 di circa il 21 per cento.
Rispetto alle fasce di età, nell’anno accademico 2018/2019, sul totale nazionale
degli immatricolati al corso di laurea di durata triennale e al corso a ciclo unico la
percentuale di studenti con 19 anni di età è pari al 47,67 per cento, la percentuale di
studenti con 18 anni di età è pari al 29,06 per cento, la percentuale di studenti di età
compresa tra 23 e 30 anni è pari a 4,24 per cento, la percentuale di studenti di età compresa
tra 31 e 40 anni è pari a 1,30 per cento.
Si riscontra, pertanto una considerevole riduzione delle immatricolazioni della
popolazione in età più adulta. Gli immatricolati nel 2019/2020, rispetto all’anno
accademico 2016/2017 risultano essere aumentati del 2,7 per cento nell’ambito Medico-
sanitario e farmaceutico, dell’11 per cento in quello economico.

CORTE DEI CONTI

156 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

TAVOLA 36
NUMERO DI IMMATRICOLATI SUPERIORE A 4.000 PER ATENEO STATALE, PER GENERE
ATENEO Sesso 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020
Torino M 4.862 5.281 4.953 5.351
Torino F 7.638 8.078 8.000 8.312
Milano M 4.521 4.535 4.325 4.915
Milano F 6.689 6.599 6.309 7.619
Padova M 5.376 5.304 5.165 5.428
Padova F 5.872 5.719 5.558 5.902
Bologna M 6.335 6.141 6.019 6.275
Bologna F 7.912 7.601 7.678 7.977
Firenze M 3.785 3.886 3.588 3.849
Firenze F 5.065 5.041 4.639 5.049
Roma La Sapienza M 7.175 6.943 7.025 7.184
Roma La Sapienza F 9.495 9.272 9.735 9.938
Napoli Federico II M 5.797 5.814 6.223 6.419
Napoli Federico II F 6.436 6.746 7.376 7.558
Bari M 2.918 5.814 2.977 3.000
Bari F 4.320 6.746 4.331 4.445
Palermo M 3.022 3.006 3.131 3.489
Palermo F 3.846 3.791 4.040 4.679
Fonte: dati USTAT MUR-open data (aggiornamento gennaio 2021).

L’indicatore riportato nella tavola sottostante conferma la difficoltà degli studenti

immatricolati al primo anno dei corsi di laurea a conseguire un numero di crediti formativi
adeguato, nel 2019/2020 sono stati conseguiti solo il 50 per cento dei CFU da parte di
studenti immatricolati in Università del Sud e Isole, poco più del 55 per cento di CFU al
Centro, circa il 59 per cento nell’area Nord-Ovest e il 66 per cento nel Nord-Est. Dalle
analisi degli organismi preposti circa il 50 per cento degli studenti immatricolati presenta
una preparazione modesta e riscontra notevoli difficoltà nel superare gli esami del primo
anno, invero alcune difficoltà permangono anche negli anni successivi al primo. Per far
fronte a tale situazione, negli ultimi anni, sono state predisposte per gli studenti attività di
supporto e orientamento che hanno avuto un effetto positivo sull’indicatore, tuttavia
sembra necessario migliorare ulteriormente l’indicatore attraverso nuove e più efficaci
strategie.

CORTE DEI CONTI

157
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 37
PERCENTUALE DEI CFU CONSEGUITI DAGLI STUDENTI IMMATRICOLATI AL PRIMO ANNO RISPETTO AI CFU
DA CONSEGUIRE

AREA GEOGRAFICA A.A. 2016/2017 A.A. 2017/2018 A.A. 2018/2019 A.A. 2019/2020

NORD - OVEST 59,50% 58,70% 60,20% 59,20%

NORD - EST 66,50% 66,10% 66,40% 65,90%
CENTRO 56,00% 56,10% 56,30% 55,20%
SUD 52,10% 50,50% 53,40% 51,70%
ISOLE 52,20% 51,10% 51,00% 50,50%
Fonte: ANVUR - Elaborazione su dati ANS

5.2.3. I laureati
Nell’anno accademico 2019/2020, si registrano nell’intero sistema universitario
339.707 laureati, di cui 162.321 al Nord, 78.756 al Centro e 98.630 al Sud-Isole.
Nel confronto tra 2019/2020 - 2016/2017, secondo una ripartizione per aree
geografiche, al Nord si riscontra un aumento di laureati pari a 12.937 nelle Università
statali e pari a 3.872 nelle Università non statali. Al Centro l’aumento dei laureati nelle
Università statali è pari a 3.187, mentre in quelle private appare irrilevante. Al Sud si
registra una crescita di 1.515 laureati nelle statali, mentre il numero dei laureati nelle
Università non statali arriva quasi a raddoppiare. Infine, nelle Isole, a fronte di un aumento
minimo di laureati nelle non statali, si evidenzia una diminuzione dei laureati nelle
Università statali. Tale ultima diminuzione nell’area considerata si registra per tutto il
quadriennio analizzato.
La percentuale degli studenti laureati entro la durata del corso di laurea (L, LM e
LMCU) che hanno acquisito almeno 12 CFU 112 all’estero sul totale dei laureati risulta
essere ancora molto bassa, attestandosi al 12 per cento negli atenei statali nell’anno
accademico 2019/2020, sebbene si riconosca un modesto incremento nel quadriennio
2016-2019 in esame. Nelle Università non statali, invece, per lo stesso anno accademico,
la percentuale si attesta al 13 per cento, tuttavia, il trend risulta in diminuzione.

112
Per il conseguimento di una laurea triennale è necessario acquisire 180 CFU, mentre per ottenere una laurea
magistrale, i CFU sono120.

CORTE DEI CONTI

158 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

TAVOLA 38
PERCENTUALE DI LAUREATI ENTRO LA DURATA NORMALE DEL CORSO (L, LM E LMCU) CHE HANNO
ACQUISITO ALMENO 12 CFU ALL’ESTERO, SUL TOTALE DEI LAUREATI

AREA GEOGRAFICA A.A. 2016/2017 A.A. 2017/2018 A.A. 2018/2019 A.A. 2019/2020

NORD - OVEST 10,51 11,12 11,49 12,25

NORD - EST 14,39 15,96 17,13 17,17
CENTRO 7,34 8,45 9,57 10,55
SUD 5,48 6,53 7,32 7,95
ISOLE 9,43 10,16 11,28 12,2
TOTALE STATALI 9,91 10,96 11,86 12,41
NON STATALI 14,19 13,43 12,91 12,92
Fonte: Elaborazione su dati MUR - ANS

TAVOLA 39

PERCENTUALE DEI CREDITI FORMATIVI UNIVERSITARI (CFU) CONSEGUITI ALL’ESTERO DAGLI STUDENTI
REGOLARI, SUL TOTALE DEI CFU CONSEGUITI NEL CORSO DI LAUREA (L, LM E LMCU) ENTRO LA DURATA
NORMALE DEI CORSI

AREA GEOGRAFICA A.A. 2016/2017 A.A. 2017/2018 A.A. 2018/2019 A.A. 2019/2020

NORD - OVEST 2,15 2,32 2,25 1,93

NORD - EST 2,83 3 2,9 2,46
CENTRO 1,39 1,69 1,84 1,65
SUD 1,1 1,18 1,27 1,16
ISOLE 1,78 1,84 1,75 1,62
TOTALE STATALI 1,9 2,08 2,09 1,82
NON STATALI 2,3 2,35 2,59 2,39
TOTALE ITALIA 1,94 2,11 2,14 1,89
Fonte: Elaborazione su dati MUR - ANS

Nella tavola che segue è riportato il valore percentuale degli studenti laureati di
primo livello che si sono iscritti ad un corso di laurea magistrale biennale o ad un master
universitario di I livello, ed emerge una crescita minima del valore percentuale negli anni
considerati.
Prosegue gli studi universitari dopo aver conseguito una laurea (L, LM, LCU),
iscrivendosi a un percorso di secondo livello, un numero maggiore di laureati proveniente
da famiglie in cui almeno un genitore è laureato, rispetto al numero inferiore di laureati
che provengono da famiglie con un background formativo modesto.

CORTE DEI CONTI

159
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 40

NUMERO DI LAUREATI DI PRIMO LIVELLO CHE HANNO PROSEGUITO GLI STUDI L’ANNO SUCCESSIVO ALLA
LAUREA, ISCRIVENDOSI AD UN CORSO DI LAUREA MAGISTRALE BIENNALE O AD UN MASTER UNIVERSITARIO
DI I° LIVELLO PER ANNO DI CONSEGUIMENTO DEL TITOLO -VALORI PERCENTUALI

ANNO DI LAUREA %
2015 46,3
2016 48,4
2017 50,0
2018 52,0
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021).

Nella tavola che segue è riportato il valore percentuale, molto basso e stabile negli
anni, degli studenti che, avendo conseguito una laurea a ciclo unico o una laurea
magistrale biennale, si sono iscritti, l’anno successivo, ad un dottorato di ricerca o a una
scuola di specializzazione o a un master di II livello.
Il valore percentuale registrato nel 2018 (ultimo dato a disposizione fornito dal
MUR) è solo del 10 per cento.
È leggermente maggiore rispetto a quest’ultimo - e pari al 13,9 per cento -, il valore
percentuale riferito alla stessa tipologia di studenti, ma che si sono iscritti ad un dottorato
di ricerca o a una scuola di specializzazione o a un master di II livello non
nell’immediatezza del conseguimento della laurea magistrale o della laurea a ciclo unico,
ma in un momento temporalmente successivo.

TAVOLA 41

LAUREATI A CICLO UNICO O LAUREA MAGISTRALE BIENNALE

LAUREATI A CICLO UNICO O LAUREA MAGISTRALE CHE HANNO PROSEGUITO GLI STUDI NEGLI ANNI SUCCESSIVI
BIENNALE ISCRITTI L’ANNO SUCCESSIVO A UN CORSO DI ALLA LAUREA, ISCRIVENDOSI AD UN CORSO DI DOTTORATO DI
DOTTORATO O A UNA SCUOLA DI SPECIALIZZAZIONE O A RICERCA, AD UNA SCUOLA DI SPECIALIZZAZIONE O AD UN
UN MASTER UNIVERSITARIO DI II LIVELLO MASTER UNIVERSITARIO DI II LIVELLO PER ANNO DI
CONSEGUIMENTO DEL TITOLO

ANNO DI LAUREA* VALORE % ANNO DI LAUREA VALORE %

2015 9,3 2015 16,8

2016 9 2016 16,8
2017 9,3 2017 16
2018 10,1 2018 13,9
*Non è stato fornito il dato per il 2019.
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021).

5.2.4. L’internazionalizzazione
L’internazionalizzazione dell’offerta formativa vede gli atenei, nel recente periodo,
impegnati ad elaborare strategie e a promuovere pratiche efficaci che possano garantire
forme di apprendimento e sviluppo di competenze interculturali. Ciò trova riscontro
nell’aumento dei corsi di studio erogati interamente in lingua inglese ovvero in quelli che

CORTE DEI CONTI

160 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

utilizzano l’inglese solo per alcuni corsi del percorso formativo, le Università italiane
stanno investendo per attrarre anche studenti internazionali. Dal confronto tra l’anno
accademico 2016/2017 e 2019/2020 si evidenzia una crescita del numero di tali corsi pari
a 688 in 70 Università. Tuttavia, per comprendere l’attrattività del sistema universitario
nazionale e rappresentare il grado di internazionalizzazione raggiunto si è tenuto conto
dell’indicatore della numerosità degli studenti con cittadinanza straniera iscritti ed
immatricolati in Italia. Approfondendo l’analisi delle iscrizioni degli studenti con
cittadinanza straniera e mettendo a confronto gli anni accademici 2016/2017-2019/2020,
in quest’ultimo si evidenzia un aumento del 21 per cento degli iscritti nelle Università
statali, con una crescita pari a 8.528 iscritti al Nord, 4.373 iscritti al Centro e a 1.766 al
Sud-Isole. Anche nelle Università non statali risulta una crescita degli iscritti stranieri in
tutte le aree geografiche, con una maggiore concentrazione nel Nord dove si registra un
aumento di 1.719 iscritti con cittadinanza straniera. Se si guarda poi al tipo di corso di
laurea, nelle Università statali si registra il 45 per cento in più di iscritti stranieri nel corso
di laurea Magistrale, in quelle non statali, per lo stesso tipo di corso, l’aumento è pari al
49 per cento.

TAVOLA 42
NUMERO DI ISCRITTI CON CITTADINANZA STRANIERA PER L’INTERO SISTEMA UNIVERSITARIO, TIPO DI
UNIVERSITÀ E ANNO ACCADEMICO
Anno accademico 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020
Non Non Non Non
Tipo università Statale Statale Statale Statale
Statale Statale Statale Statale
Iscritti 70.661 6.834 76.972 7.560 81.054 8.783 85.328 9.596
Totale 77.495 84.532 89.837 94.924
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021)

TAVOLA 43

NUMERO DI ISCRITTI CON CITTADINANZA STRANIERA PER L’INTERO SISTEMA UNIVERSITARIO, TIPO DI
LAUREA, TIPO DI UNIVERSITÀ E ANNO ACCADEMICO

Anno accademico 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020

Non Non Non Non
Tipo università Statale Statale Statale Statale
Statale Statale Statale Statale
Laurea 41.289 4.663 43.513 5.121 44.488 5.981 46.091 6.474
Laurea Magistrale 19.862 1.436 23.634 1.632 26.399 1.906 28.838 2.136
Laurea Magistrale
9.164 734 9.533 805 9.919 895 10.201 983
Ciclo Unico

Vecchio Ordinamento 346 1 292 2 248 1 198 3

Totale 70.661 6.834 76.972 7.560 81.054 8.783 85.328 9.596

Fonte: elaborazione Cdc su dati Uff. di Statistica-MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021).

CORTE DEI CONTI

161
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

5.2.5. Gli immatricolati stranieri

Si osserva dall’analisi dei dati degli immatricolati con cittadinanza straniera, per
l’anno accademico 2019/2020, una provenienza dall’Africa di circa 2.800 studenti, che
giungono soprattutto dal Marocco, l’Egitto, la Tunisia e il Camerun; le immatricolazioni
provenienti dal Sud America hanno avuto negli anni un andamento di costante crescita,
si riscontra un totale di 1.840 studenti provenienti soprattutto dal Perù, Ecuador e Brasile.
Dall’Asia provengono un totale di circa 3.600 studenti, soprattutto dalla Cina, dall’India
e dall’Iran; circa 8.000 nuovi immatricolati provengono dall’Europa in prevalenza dalla
Romania, dall’Albania, dall’Ucraina e dalla Federazione Russa. Un numero esiguo di
studenti nuovi immatricolati proviene dall’Oceania, in particolare dall’Australia.
Esaminando il decennio 2010/2019 si assiste, nel corso degli anni, ad un aumento degli
immatricolati provenienti dalla Romania, dalla Polonia e dalla Turchia, mentre calano di
numero degli studenti provenienti dall’Albania, dalla Croazia e dalla Grecia.
Nell’anno accademico 2019/2020 rispetto al 2016/2017 aumentano di 2.121 le
immatricolazioni con cittadinanza straniera nelle Università statali, con un aumento del
13 per cento di immatricolati nel corso di Laurea di durata triennale e dell’11 per cento
nel corso a ciclo unico. L’ambito disciplinare verso cui si indirizzano la maggior parte
degli immatricolati con cittadinanza straniera risulta essere quello economico, che nel
2019 registra un aumento di 600 studenti circa rispetto al 2016/2017 e l’ambito medico-
sanitario farmaceutico in cui crescono le immatricolazioni di 500 studenti nel raffronto
degli stessi anni accademici. Osservando le immatricolazioni per area geografica si nota
che al Nord dopo una diminuzione nell’anno accademico 2018/2019, rispetto al
2017/2018 si registra un incremento nell’anno accademico 2019/2020, con 8.551
immatricolati, circa il doppio degli immatricolati, per lo stesso anno accademico, che si
registrano al Centro (4.104 immatricolati) dove, inoltre, il trend di immatricolazioni resta
stabile nel quadriennio. Al Sud-Isole il numero delle immatricolazioni non registra alcuna
crescita nel quadriennio e si attesta a 1.555 studenti immatricolati nell’anno accademico
2019/2020.
Considerando le Università non statali, nell’anno accademico 2019/2020 rispetto al
2016/2017, si evidenzia un aumento di 500 immatricolazioni di studenti con cittadinanza
straniera, nel corso di Laurea di durata triennale e 54 immatricolazioni in più nel corso di
Laurea a ciclo unico sempre raffrontando gli stessi anni accademici. Tra le Università non
statali quelle che registrano un numero maggiore di immatricolati con cittadinanza
straniera risultano essere l’Università Commerciale “Luigi Bocconi” di Milano e
l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano. Dall’analisi per area geografica risulta,
al Nord, un trend di immatricolazioni di studenti con cittadinanza straniera costante dal
2016/2017 al 2018/2019, al contrario per l’a.a. 2019/2020 si registra un aumento dell’11
per cento delle immatricolazioni rispetto all’anno accademico precedente. Al Centro
raddoppiano le immatricolazioni nell’a.a. 2018/2019 rispetto ai due anni accademici
precedenti e nel 2019/2020 la crescita seppure minima, registra un aumento di 124

CORTE DEI CONTI

162 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

immatricolazioni rispetto all’a.a. 2018/2019. Al Sud-Isole la situazione è piuttosto

fluttuante nel quadriennio e si registrano solo 84 studenti immatricolati nell’anno
accademico 2019/2020.

TAVOLA 44

NUMERO DI IMMATRICOLATI CON CITTADINANZA STRANIERA PER AREA GEOGRAFICA , TIPO DI UNIVERSITÀ E
ANNO ACCADEMICO

a.a. 2016/2017 a.a. 2017/2018 a.a. 2018/2019 a.a. 2019/2020

Ripartizione
geografica Statale Non Statale Statale Non Statale Statale Non Statale Statale Non Statale

NORD 7.616 1.405 8.517 1.341 8.026 1.496 8.551 1.654

CENTRO 3.876 220 4.011 234 4.010 442 4.104 566
SUD 900 119 1.055 57 1.049 201 1.156 75
ISOLE 251 6 273 7 348 3 399 9
TOTALE 12.643 1.750 13.856 1.639 13.433 2.142 14.210 2.304
Fonte: elaborazione Cdc su dati dell’Uff. di Statistica-MUR. Elab. su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021)

5.2.6. I laureati stranieri

Tra il 2010 e il 2018 aumentano gli studenti laureati con cittadinanza straniera. Nel
2018 il numero più rilevante di laureati stranieri è pari a circa 1.000 con cittadinanza
romena e a 1.300 con cittadinanza cinese, con un trend di crescita di questi ultimi nel
periodo considerato. Resta, invece, stabile il numero di studenti laureati con cittadinanza
albanese, pari a circa 1.400 nel corso degli anni osservati.
Sebbene il sistema universitario italiano risulti tra i primi dieci Paesi al mondo113
capaci di esercitare un’attrattività formativa dall’estero, molto resta ancora da fare per
trattenere e valorizzare all’interno il capitale umano formato. Negli ultimi anni al numero
elevato di laureati che si sono trasferiti all’estero per lavorare non è corrisposto un numero
analogo di lavoratori qualificati rientrati, pertanto, l’esodo di capitale umano con
competenze elevate rappresenta un ostacolo che compromette la capacità competitiva del
Paese.

5.2.7. I corsi di studio post-laurea

Come inizialmente accennato, i corsi di studio post-laurea attivi, istituiti a seguito
dell’ultima riforma dell’ordinamento, comprendono: dottorato di ricerca, master
universitario di I e II livello e diploma di specializzazione.
Nel raffronto tra l’anno accademico 2016/2017 e 2019/2020, si registra un aumento,
nell’intero sistema universitario, di 28 corsi di dottorato al Nord, 33 al Centro, 21 al Sud
-Isole; per i corsi di master di I livello si registra una crescita pari a 24 al Nord e 9 al Sud-

113 Fonte: Almalaurea- Rapporto 2020.

CORTE DEI CONTI

163
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Isole, per contro al Centro diminuiscono di 71; per i corsi di master di II livello si registra
un aumento di 6 al Nord, mentre calano al Centro - 77 e al Sud-Isole -13. Per le scuole di
specializzazione, dal raffronto dell’anno accademico 2016/2017 con 2018/2019114, risulta
un aumento di 12 corsi al Nord, di 6 al Centro, cala, invece il numero al Sud-Isole (-6).
Considerando gli iscritti ai corsi di studio post-laurea nelle Università statali, al
Centro, nel quadriennio, si nota una stabilità del numero degli iscritti ai corsi di dottorato,
mentre aumentano nelle altre aree geografiche considerate. Si registra una diminuzione
degli iscritti ai master di I livello e II livello al Centro e nelle Isole, al Sud calano gli
iscritti ai corsi di master di I livello, ma si mantiene stabile il trend degli iscritti ai corsi
di master di II livello; al Nord cala il numero degli iscritti sia ai master di I livello sia a
quelli di II livello. Il numero degli iscritti alle scuole di specializzazione resta stabile al
Centro e al Sud-Isole nel triennio 2016/2018, mentre al Nord aumenta di 1.425 iscritti.

TAVOLA 45

NUMERO DI ISCRITTI PER RIPARTIZIONE GEOGRAFICA, UNIVERSITÀ STATALI, TIPO DI CORSO POST-LAUREA E
ANNO ACCADEMICO

Ripartizione Tipo Tipo corso post- Anno accademico

geografica Università laurea 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020
dottorati 8.875 8.704 8.743 8.889
master I livello 5.003 4.598 4.397 3.096
Centro Statale master II livello 5.345 5.031 4.987 3.649
scuole di
8.348 8.411 8.377
specializzazione
dottorati 1.644 1.637 1.741 1.857
master I livello 536 356 386 228
Isole Statale master II livello 652 697 785 612
scuole di
3.987 3.937 4.083
specializzazione
dottorati 4.220 4.575 4.783 5.042
master I livello 1.927 1.990 1.396 1.053
Sud Statale master II livello 1.828 1.739 2.140 1.996
scuole di
6.901 6.775 6.957
specializzazione
dottorati 5.757 5.880 6.232 6.607
master I livello 4.890 4.516 4.285 4.410
Nord-Est Statale master II livello 2.290 2.077 2.272 2.308
scuole di
6.773 7.092 7.484
specializzazione
dottorati 6.100 6.270 6.522 6.624
master I livello 4.296 4.366 4.100 2.776
Nord-Ovest Statale master II livello 2.529 3.363 2.838 1.809
scuole di
7.726 7.885 8.440
specializzazione
Fonte: Ufficio di Statistica - MUR. Elaborazione su dati ANS (aggiornamento dati: gennaio 2021)

114
Fonte: MUR 2021 “I dati relativi all’a.a. 2019/2020 per le scuole di specializzazione non sono disponibili in quanto
per decreto le scuole di specializzazione sono in ritardo di un anno accademico”.

CORTE DEI CONTI

164 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

Per quanto riguarda, invece, le Università non statali, il numero degli iscritti ai corsi
post-laurea registra una notevole crescita al Sud e al Nord con riguardo ai master di I
livello, mentre resta stabile per gli altri tipi di corsi.
Cala, invece, sia al Centro sia al Sud-Isole, il trend di iscrizione alle scuole di
specializzazione. Al contrario, il numero degli specializzandi cresce di 385 unità al Nord.
Nel 2019, alle Università statali di Torino, di Padova e a “La Sapienza” di Roma si
registrano circa 700 diplomati di master di I livello. Tra le Università non statali il numero
maggiore di diplomati in master di I livello si registra all’Università Cattolica del Sacro
Cuore, con circa 1.600 diplomati, seguita dalla LUISS, con circa 500, e dalla Bocconi,
con circa 300.
Appaiono interessanti i numeri offerti dalle Università telematiche, tra le quali nel
2019 Unitelma registra 1.400 diplomati di master di I livello, l’Università telematica di
Benevento Giustino Fortunato circa 2.000 e l’Università Novedrate e-Campus –
telematica 7.000.
Per quanto riguarda i master di II livello, nel 2019 si registra un numero di diplomati
pari a 500 negli atenei statali di Torino e di Padova, a circa 1.000 nell’ateneo “La Sapienza
“di Roma e a circa 400 nell’Ateneo “Federico II” di Napoli.
Per gli atenei non statali i diplomanti in master di II livello risultano essere nel
numero di circa 500 sia all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano sia alla LUISS
di Roma.
In relazione agli studenti con cittadinanza straniera iscritti ai corsi post-laurea nelle
Università statali nel quadriennio si registra un leggero incremento delle iscrizioni ai
dottorati di ricerca, in tutte le aree geografiche, di contro si evidenzia una riduzione delle
iscrizioni in tutti gli altri corsi post-laurea. Le iscrizioni nelle Università non statali di
studenti con cittadinanza straniera ai corsi post-laurea risultano in leggero aumento solo
al Nord per i master di I livello, è esigua la crescita delle iscrizioni nel 2019/2020 rispetto
al 2016/2017.

5.2.8. I Corsi di studio ad orientamento professionale e rapporto tra Università e

mondo del lavoro
Per far fronte ad una richiesta del mercato del lavoro con il d.m. 635/2016, art. 6 e
il d.m. 987/2016, art. 8 (come modificato dal dm 935/2017), si è prevista la possibilità di
attivare corsi di studio a orientamento professionale. In particolare, il comma 1, dell’art.
8, del dm 987/2016 introduce il concetto di flessibilità dell’offerta formativa, attraverso
la possibilità di accreditare nuovi corsi di studio, il comma 2 dello stesso articolo invece
prevede la possibilità, di accreditare corsi di laurea ad orientamento professionale
caratterizzati da un percorso formativo teorico, di laboratorio e in stretta collaborazione
con il mondo del lavoro, monitorando gli esiti degli sbocchi occupazionali a un anno dal
conseguimento del titolo. Dall’anno accademico 2018/19 sono stati attivati, pertanto, in

CORTE DEI CONTI

165
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

sperimentazione, corsi di studio di lauree triennali e magistrali che vedranno operare in

sinergia gli atenei, i collegi e gli ordini professionali, al fine di consentire ai futuri laureati
una rapida qualificazione professionale che faciliti il loro ingresso nel mondo del lavoro.
I corsi professionalizzanti attivati che risultavano pari a 14 nell’a.a. 2018/2019,
diventano 30 nell’a.a. 2020/2021, la distribuzione geografica degli stessi mostra una
quota maggiore negli atenei del Mezzogiorno pari al 40 per cento, rispetto agli atenei del
Centro in cui il numero dei corsi professionalizzanti è pari al 27 per cento, mentre
rappresentano il 33 per cento al Nord. Con riferimento al numero degli immatricolati si
nota una elevata crescita degli stessi che passano da 257 nell’anno accademico
2018/2019, a 422 nell’anno accademico 2019/2020 e a 466 nell’anno accademico
2020/2021.
Peraltro, l’orientamento dell’Università verso il mondo del lavoro trova forme di
espressione generale anche nella funzione di intermediazione affidatale negli ultimi anni,
che accresce il ruolo strategico degli atenei sia dal punto di vista del raccordo con
l’innovazione dei processi produttivi e la ricerca scientifica, sia nella prospettiva del
sostegno alle politiche attive del lavoro. Gli interventi attuati in questo campo, che più
tendono ad accrescere l’occupabilità dei laureati, vanno individuati nell’orientamento in
uscita che si rivela efficace nel fornire informazioni di carattere generale, nella gamma di
opportunità, come tirocini facoltativi e di orientamento, nonché nei servizi di
affiancamento per la ricerca del lavoro. In tal senso, di rilevante importanza appare sia la
costituzione di banche dati che fungano da interfaccia con il mondo del lavoro, sia
piattaforme dedicate ai laureati, alle aziende e alle imprese: le aziende in cerca di
personale con specifiche competenze possono avere accesso ai curricula dei laureati e, i
laureati possono consultare le bacheche virtuali in cui le varie aziende inseriscono le
proprie offerte. Risulta importante anche l’interazione con gli uffici per le politiche del
lavoro degli enti locali in quanto la cooperazione con il territorio costituisce uno
strumento per aumentare le possibilità di impiego dei laureati, tenuto conto che la
formazione potrebbe essere orientata, con maggiore consapevolezza, in conformità
all’offerta di lavoro dell’area territoriale. Risulta necessario, nell’ambito delle politiche
di Ateneo, il riconoscimento del ruolo strategico ed innovativo degli uffici placement e
migliorarne i servizi con un impiego di maggiori risorse, sia potenziando numericamente
lo staff dedicato che si occupa di tali servizi sia garantendo alle risorse umane impiegate
un’adeguata formazione. Si rende necessario anche un maggior grado di interazione e
coordinamento tra Università e gli altri soggetti istituzionali coinvolti su tali tematiche.
Infine, andrebbe incrementata l’attività delle Università di monitoraggio degli esiti
effettivi delle attività svolte in favore del collocamento occupazionale dei propri laureati.

CORTE DEI CONTI

166 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

5.3. La valutazione della qualità nel sistema universitario

Ai sensi dell’art. 1, comma 4, e dell’art. 5, comma 3, lett. d) della legge n. 240/2010
e dell’art. 2 del d.P.R. 76/2010 l’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema
Universitario (ANVUR) contribuisce a definire e organizzare le attività necessarie al
sistema di Accreditamento e di Valutazione periodica e alla realizzazione
dell’Autovalutazione anche tenendo conto delle best practices diffuse a livello
internazionale. In particolare, sono tenuti in considerazione gli standard e le linee guida
per l’Assicurazione della qualità nell’ambito dell’educazione superiore europea
(European Standards and Guidelines, ESG- ENQA 2005) adottate nel 2006 dalle
Istituzioni Europee in cui si raccomanda agli stati membri di assicurare che tutti gli istituti
di istruzione superiore introducano e sviluppino sistemi di certificazione della qualità in
conformità degli indirizzi adottati a Berger (2005) nell’ambito del processo di Bologna e
aggiornati a Yerevan nel 2015. Nel 2019, al termine di un percorso iniziato nel 2018 è
stato ottenuto il riconoscimento dall’ANVUR di membro di diritto di European
Association for quality assurance in Higher Education (ENQA) che conferma una
sostanziale aderenza del nostro Paese agli Standards and Guidelines for Quality
Assurance in the European Higher Education Area (ESG 2015).
Tuttavia, l’Agenzia, impegnata, sempre nel corso del 2019, per ottenere l’iscrizione
all͛’European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR), è stata oggetto
di rilievi ed è stata chiamata a fornire chiarimenti al Board per superare alcune criticità
relative alla non piena aderenza del sistema di valutazione a tutte le ESG2015. Secondo
la tempistica indicata, l’ANVUR dovrà riproporre la richiesta di valutazione all’EQAR,
al fine di superare tutte le criticità segnalate con particolare riguardo ai processi di
valutazione e, contestualmente, nell’organizzazione delle attività, che anche dal punto di
vista gestionale richiedono un’attività qualificata e costante.
Il legislatore affida all’ANVUR il compito di definire gli indicatori da usare per il
processo di accreditamento inziale e periodico dei corsi di studio e delle sedi, nonché per
la valutazione dei sistemi di Assicurazione della Qualità (AQ). L’intero processo si fonda
sull’idea che le Università, nel rispetto della loro autonomia, sottopongano ad
autovalutazione le proprie attività e che l’intera attività di AQ dell’Ateneo sia a sua volta
oggetto della valutazione esterna condotta dall’ANVUR, in linea con quanto stabilito
nelle ESG 2015115 e dalla normativa nazionale. Pertanto, dall’anno accademico
2013/2014 è stato avviato il processo AVA (Autovalutazione, Valutazione,
Accreditamento).
In tale contesto merita di essere evidenziata l’emanazione nel 2019 delle Linee
Guida per l’accreditamento iniziale e periodico delle Scuole a ordinamento speciale (in

115Nelle ESG 2015 c’è una più chiara distinzione tra gli Standards e le Guidelines. Secondo i primi, le Istituzioni
dovrebbero garantire che i corsi di studio siano erogati in modo da incoraggiare gli studenti ad assumere un ruolo attivo
nello sviluppo del processo di apprendimento e che la verifica del profitto degli studenti rifletta tale approccio; le
seconde tengono conto della diversità degli studenti e delle loro esigenze, consentendo percorsi flessibili di
apprendimento e incentiva l’autonomia del discente, pur garantendo guida e sostegno adeguati da parte dei docenti.

CORTE DEI CONTI

167
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

seguito anche OS)116 cui hanno fatto seguito la formalizzazione delle attività preparatorie
per la valutazione delle OS117 e l’esecuzione di 2 visite, con accreditamento da parte del
MUR nel 2020 di due Scuole secondo i nuovi parametri118.
La regolamentazione dei Nuclei di Valutazione (NdV) ha visto con la legge n.
240/2010119 un profondo mutamento del loro ruolo, in quanto la riforma del sistema
universitario oltre a richiamare quanto previsto dalla legge n. 370/1999, include i NdV
tra gli organi di Ateneo e stabilisce che debbano essere composti in prevalenza da soggetti
esterni all’Ateneo, per garantire una maggiore indipendenza della funzione di
valutazione.
Nell’ambito del sistema AVA, secondo quanto previsto dal [Link]. n. 19/2012 artt. 8
e 9, i NdV svolgono un ruolo rilevante nel processo di accreditamento iniziale e periodico
dei corsi di studio, seguendo i criteri e gli indicatori stabiliti dall’ANVUR e recepiti dal
MUR con i decreti ministeriali relativi alle procedure di accreditamento120.
Il NdV svolge per l’Ateneo un’attività di valutazione delle politiche di AQ,
verificando l’attivazione, formale e sostanziale, delle strutture e delle procedure previste
dal sistema; formulando delle raccomandazioni, a seguito dell’analisi valutativa,
finalizzata al miglioramento dell’insieme dei processi organizzativi, didattici e di ricerca.
Inoltre, verifica l’efficacia delle strategie adottate per il superamento delle
raccomandazioni e delle condizioni formulate dalle Commissioni di esperti per la
valutazione (CEV) in occasione delle visite esterne e, in presenza di elementi critici, può
richiedere la redazione di Rapporti di Riesame Ciclico ravvicinati.
Oltre a quanto detto sopra è opportuno ricordare che con la legge n. 240/2010 il
NdV assolve le funzioni di Organismo Indipendente di Valutazione (OIV), di cui
all’art.14 del [Link]. n.150/2009, nell’ambito della Valutazione della performance.
Successivamente, le modifiche al [Link]. n.150/2009 introdotte dal [Link]. n. 74/2017
hanno consolidato il ruolo dei NdV nell’ambito del processo di valutazione della
performance degli atenei, attribuendo loro maggiori poteri e nuove responsabilità, a
partire dal parere vincolante sull’aggiornamento annuale del documento che definisce

116 Le Scuole a Ordinamento speciale sono le seguenti. IMT di Lucca, SISSA di Trieste, IUSS di Pavia, SNS di Pisa e
la Sant’Anna di Pisa, GSSI de L’Aquila.
117 In corso d’anno l’ANVUR ha espletato la selezione tramite Avviso pubblico degli esperti per la composizione delle

CEVS, conclusa con la pubblicazione dell’Albo Esperti per Scuole OS, nonché la successiva composizione delle CEVS
composte da 5 membri e integrate da 2 studenti dottorali o di corsi di laurea magistrale.
118 Cfr. d.m. n. 439/2013.
119 La norma conferma la composizione numerica del Nucleo di valutazione, ai sensi della legge n. 370/1999, ma «con

soggetti di elevata qualificazione professionale in prevalenza esterni all' ateneo, il cui curriculum è reso pubblico nel
sito internet dell'Università; il coordinatore può essere individuato tra i professori di ruolo dell'ateneo»; attribuisce al
Nucleo di valutazione la funzione di verifica della qualità e dell'efficacia dell'offerta didattica anche sulla base degli
indicatori individuati dalle commissioni paritetiche docenti-studenti […], nonché la funzione di verifica dell'attività di
ricerca svolta dai dipartimenti e della congruità del curriculum scientifico o professionale dei titolari dei contratti di
insegnamento di cui all'art. 23, comma 1 (affidamenti diretti ad esperti di alta qualificazione); attribuisce al Nucleo, in
raccordo con l'attività dell'ANVUR, le funzioni di OIV di cui all'articolo 14 del [Link]. n.150/2009, relative alle
procedure di valutazione delle strutture e del personale, al fine di promuovere nelle Università, in piena autonomia e
con modalità organizzative proprie, il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale.
120
d.m. n. 6 del 7 gennaio 2019 “Autovalutazione, valutazione, accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei
corsi di studio”, come integrato dal d.m. n. 8 dell’8 gennaio 2021.

CORTE DEI CONTI

168 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

metodologie, tempi e responsabilità del processo di valutazione delle performance

(Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance -SMVP). Inoltre, ai NdV viene
assegnato il compito di monitoraggio, che si esplica nel verificare “l’andamento delle
performance rispetto agli obiettivi programmati” e di segnalare “la necessità o
l’opportunità di interventi correttivi” (art. 6, comma 1). Sicché per espletare questo ruolo,
gli è riconosciuta la possibilità di accedere “a tutti i sistemi informativi
dell’amministrazione, ivi incluso il sistema di controllo di gestione”, nonché “a tutti i
luoghi all’interno dell’amministrazione, al fine di svolgere le verifiche necessarie
all’espletamento delle proprie funzioni” (art.14, comma 4-ter). La norma, inoltre,
armonizza in un’unica scadenza (30 giugno) la pubblicazione della Relazione sulla
performance e la validazione dell’OIV (art. 10, comma 1, lett. b).
L’ANVUR svolge degli approfondimenti periodici sui contenuti della sezione
performance della Relazione Annuale dei NdV, che viene redatta seguendo le indicazioni
che l’Agenzia fornisce loro all’interno di apposite Linee Guida. In particolare, dal 2018
viene fornita ai NdV una Scheda per l’analisi del ciclo integrato di performance, l’allegato
2 alle Linee Guida.
L’Agenzia monitora ed analizza le esperienze più interessanti rendicontate dai
NdV, con particolare riguardo all’integrazione tra ciclo di performance e ciclo di bilancio.
Il ruolo dei NdV nei sistemi di AQ e di gestione della performance viene valorizzato
pertanto, individuando nella Relazione Annuale lo strumento principale di dialogo con
l’Agenzia. A tale scopo, dall’anno 2013 l’ANVUR predispone le “Linee guida per la
redazione della Relazione dei Nuclei di Valutazione”, che sono trasmesse ai NdV e
pubblicate sul sito dell’Agenzia con cadenza annuale.
Il sistema AVA (Autovalutazione – Valutazione periodica – Accreditamento) ha
l’obiettivo di migliorare la qualità della didattica e della ricerca svolte negli atenei,
attraverso l’applicazione di un modello di Assicurazione della Qualità (AQ) fondato su
procedure interne di progettazione, gestione, autovalutazione e miglioramento delle
attività formative e scientifiche e su una verifica esterna effettuata in modo puntuale e
trasparente. L’Accreditamento periodico consiste nella verifica, da parte dell’ANVUR,
tramite esame documentale a distanza e visite in loco, della persistenza dei requisiti che
hanno condotto all’Accreditamento iniziale e del possesso di ulteriori requisiti di qualità,
efficienza ed efficacia delle attività svolte, in relazione agli indicatori di AQ di cui
all’allegato C del d.m. n. 6/2019.
L’Accreditamento periodico delle Università si svolge con cadenza almeno
quinquennale e la procedura si applica a tutte le eventuali sedi decentrate dell’Ateneo
accreditato ([Link]. n. 19/2012, d.m. n. 39/2013, d.m. n. 45/2013, d.m. n. 6/2019) e
comporta anche l’accreditamento di tutti i corsi di studio attivi, mentre quelli valutati
negativamente sono soppressi.

CORTE DEI CONTI

169
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Come previsto dal d.m. n. 6/2019, art. 3, per ogni procedura di Accreditamento
periodico l’ANVUR nomina una Commissione di Esperti per la Valutazione (CEV) 121,
individuando i componenti, nel rispetto dei criteri di esclusione, tra coloro che sono iscritti
all’Albo degli esperti per la valutazione, pubblicato sul sito dell’Agenzia. Il processo di
Accreditamento periodico consiste in una serie di attività che prevedono un esame a
distanza sulla documentazione da parte della CEV, la visita in loco degli esperti nonché
la stesura di una relazione finale.
Periodicamente, l’ANVUR predispone un piano delle procedure di accreditamento
individuando gli atenei oggetto di visita, escludendo quegli atenei in cui si sia verificato
un recente cambio della governance o si verifichino riorganizzazioni. Inoltre, la visita in
loco ha sempre luogo nei periodi dell’anno per i quali è prevista piena attività didattica.
In riferimento al periodo dall’a.a. 2016/2017 all’a.a. 2019/2020, l’ANVUR ha effettuato
le visite di accreditamento periodico riportate nella seguente tavola.

TAVOLA 46
VISITE EFFETTUATE DALLE CEV-ANVUR NEL PERIODO 2016-2020

Data inizio
Ateneo Data fine visita
visita
Università commerciale “Luigi Bocconi” di Milano 03/10/2016 07/10/2016
Università degli Studi di URBINO “Carlo BO” 24/10/2016 28/10/2016
Università IUAV di VENEZIA 24/10/2016 28/10/2016
Università degli Studi di FERRARA 07/11/2016 11/11/2016
Università Politecnica delle MARCHE 07/11/2016 11/11/2016
Università degli Studi del Piemonte Orientale 28/11/2016 02/12/2016
Università degli Studi di UDINE 12/12/2016 16/12/2016
Università degli Studi di PALERMO 22/05/2017 26/05/2017
Università telematica “Giustino Fortunato” 10/07/2017 13/07/2017
Università Telematica “Universitas MERCATORUM” 26/09/2017 29/09/2017
Università degli Studi di TERAMO 02/10/2017 05/10/2017
Università degli Studi di CAGLIARI 16/10/2017 20/10/2017
Università Telematica PEGASO 06/11/2017 10/11/2017
Università degli Studi di PAVIA 06/11/2017 10/11/2017

121 Gli esperti di sistema devono essere in grado di esprimere adeguata conoscenza e competenze in riferimento ai
processi di valutazione del sistema Universitario e all’organizzazione e gestione centrale e periferica delle attività
accademiche istituzionali anche in riferimento alle politiche per l’AQ perseguite dalle agenzie europee di valutazione
riconosciute dall’ENQA; di garantire un’adeguata esperienza nell’assunzione di incarichi di responsabilità per lo
sviluppo, la programmazione e la gestione operativa del sistema di AQ istituzionale in strutture accademiche e per la
rilevazione e gestione dei dati per la valutazione ed il monitoraggio della qualità dell’offerta formativa. Gli esperti
disciplinari devono essere in grado di esprimere competenze educative, disciplinari e di valutazione dei processi
formativi maturate nell’ambito dell'istruzione superiore nel contesto nazionale o internazionale; di garantire adeguate
competenze per quanto riguarda le conoscenze correnti nella disciplina oggetto di valutazione, esperienza di
insegnamento adeguato al livello del corso di studio da valutare ed eventualmente competenze nel settore professionale
di riferimento. Gli esperti telematici devono essere in grado di esprimere adeguata conoscenza e competenza per quanto
riguarda l’evoluzione dei modelli teorici e tecnologici che caratterizzano i sistemi di apprendimento a distanza; di
garantire adeguate competenze per quanto riguarda le modalità di gestione e di valutazione della qualità delle
piattaforme di apprendimento mediante e-learning e dei relativi risultati di apprendimento. Gli studenti valutatori
devono essere in grado di dimostrare una adeguata conoscenza dell’intera struttura universitaria.

CORTE DEI CONTI

170 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

Data inizio
Ateneo Data fine visita
visita
Università degli Studi di FOGGIA 13/11/2017 17/11/2017
Università degli Studi della BASILICATA 19/11/2017 24/11/2017
Università degli Studi di BOLOGNA 27/11/2017 01/12/2017
Università degli Studi di CASSINO e del LAZIO MERIDIONALE 27/11/2017 01/12/2017
Università Telematica GUGLIELMO MARCONI 11/12/2017 14/12/2017
Università degli Studi di NAPOLI “Federico II” 11/12/2017 15/12/2017
Università degli Studi di TRENTO 16/04/2018 20/04/2018
Università degli Studi di Siena 07/05/2018 11/05/2018
Università degli Studi di ROMA “Tor Vergata” 14/05/2018 18/05/2018
Università Telematica “ITALIAN UNIVERSITY LINE” - IUL 29/05/2018 01/06/2018
Università “Ca’ Foscari” VENEZIA 15/10/2018 18/10/2018
Università degli Studi di MESSINA 22/10/2018 26/10/2018
Università degli Studi di FIRENZE 22/10/2018 26/10/2018
Università degli Studi di BARI ALDO MORO 12/11/2018 16/11/2018
Università degli Studi di PADOVA 12/11/2018 16/11/2018
Università degli Studi di GENOVA 19/11/2018 23/11/2018
Università degli Studi di TRIESTE 26/11/2018 29/11/2018
Università degli Studi di BERGAMO 26/11/2018 29/11/2018
Università degli Studi di VERONA 26/11/2018 07/12/2018
Università degli Studi di SALERNO 03/12/2018 07/12/2018
Università degli Studi di BRESCIA 10/12/2018 14/12/2018
Link Campus University 14/01/2019 18/01/2019
Mediterranea di REGGIO CALABRIA 26/02/2019 01/03/2019
Università degli Studi di MILANO-BICOCCA 11/03/2019 15/03/2019
“Sapienza” Università di ROMA 25/03/2019 29/03/2019
Libera Università di BOLZANO 09/04/2019 12/04/2019
Università degli Studi di NAPOLI “Parthenope” 14/05/2019 17/05/2019
Università degli Studi del SALENTO 20/05/2019 23/05/2019
Università degli Studi di SASSARI 20/05/2019 23/05/2019
Politecnico di BARI 21/05/2019 24/05/2019
Università degli Studi di ROMA “Foro Italico” 28/05/2019 31/05/2019
Università degli Studi del SANNIO di BENEVENTO 08/10/2019 11/10/2019
Università degli Studi INSUBRIA Varese-Como 15/10/2019 18/10/2019
Libera Università “Vita Salute S. Raffaele” di MILANO 21/10/2019 25/10/2019
Politecnico di MILANO 11/11/2019 15/11/2019
HUMANITAS University 18/11/2019 21/11/2019
Università degli Studi di NAPOLI “L’Orientale” 26/11/2019 29/11/2019
Università della Campania “Luigi Vanvitelli” 03/12/2019 06/12/2019
Università per Stranieri “Dante Alighieri” di REGGIO CALABRIA 12/10/2020 16/10/2020
Università “Carlo Cattaneo” - LIUC 26/10/2020 30/10/2020
Università degli Studi “Magna Graecia” di CATANZARO 02/11/2020 06/11/2020

CORTE DEI CONTI

171
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Data inizio
Ateneo Data fine visita
visita
Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di NAPOLI 09/11/2020 13/11/2020
Università degli Studi ROMA TRE 23/11/2020 27/11/2020
Università degli Studi “G. d’Annunzio” di CHIETI-PESCARA 30/11/2020 04/12/2020
Università degli Studi di SCIENZE GASTRONOMICHE 30/11/2020 04/12/2020
Fonte: Mur relazione 2021 per Referto Universitario.

Il calendario delle visite di Accreditamento Periodico per il primo semestre 2021 è

stato ridefinito con delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 214 del 28 ottobre 2020
in relazione ai provvedimenti normativi in materia di contenimento e gestione
dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, che non hanno permesso le visite
programmate nel primo trimestre dell’accademico 2020/2021. Per l’anno 2019, per il
regolare svolgimento delle attività istituzionali, con particolare riferimento alle attività di
accreditamento periodico ed iniziale delle sedi universitarie e dei corsi di studio, nonché
delle strutture e dei corsi AFAM, l’Agenzia ha attivato circa 230 contratti di esperto della
valutazione. Nel corso dello stesso anno, l’ANVUR ha continuato a migliorare sia la
sicurezza delle infrastrutture e dei sistemi informatici sia il processo di informatizzazione
delle procedure di valutazione e delle attività ad essa strumentali. A tal fine è stata
implementata anche una nuova piattaforma informatica di valutazione per gli esperti
impegnati nelle visite di accreditamento periodico, utilizzata per la prima volta dalla CEV
del Politecnico di Milano, agevolando il lavoro degli esperti e lo scambio di informazioni,
riducendo i tempi di restituzione delle valutazioni e garantendo livelli di sicurezza più
elevati.
La tavola seguente è riferita a Università statali per le quali l’ANVUR ha effettuato
visite in loco a partire dal maggio 2017 e riporta gli esiti delle valutazioni che tengono
conto dei criteri e delle procedure previste dalle norme. Dall’analisi si evince che
conseguono valutazioni più elevate le Università del Nord, con l’Università di Trieste, di
Trento, di Padova e di Parma che riportano un livello espresso in “molto positivo”; a
livello “pienamente soddisfacente” si attestano le Università di Verona, Venezia “Ca’
Foscari”, Milano Bicocca, Bologna e Bergamo; giudizio “soddisfacente” raggiungono le
Università di Brescia, di Genova e di Pavia. Riportano più basse valutazioni le Università
del Centro, soltanto due: l’Università “La Sapienza” di Roma e l’ateneo di Pisa
raggiungono una valutazione “pienamente soddisfacente” tra quelle valutate. Al Sud-
Isole la situazione peggiora, su undici Università visitate solo quattro raggiungono il
livello “pienamente soddisfacente”122, mentre tutte le altre ottengono il risultato
“soddisfacente”.

122Igiudizi di accreditamento periodico sono graduati secondo la scala prevista dall’art. 3, comma 3, del d.m. n. 6/2019,
per le Università con almeno il 70 per cento dei corsi in modalità convenzionale o mista, i livelli e i rispettivi giudizi
sono: a) molto positivo, b) pienamente soddisfacente; c) soddisfacente; d) condizionato; e) insufficiente.

CORTE DEI CONTI

172 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

TAVOLA 47
UNIVERSITÀ CON ALMENO IL 70 PER CENTO DEI CORSI IN MODALITÀ CONVENZIONALE O MISTA
PRIMO RAPPORTO ANVUR ACCREDITAMENTO GIUDIZIO DI ACCREDITAMENTO
PERIODICO GRADUATO SECONDO IL DM 6/2019
CENTRO
Università di Cassino e del Lazio Meridionale Soddisfacente
Università di Pisa Pienamente soddisfacente
Università di Roma “La Sapienza” Pienamente soddisfacente
Università di Roma “Foro Italico” Soddisfacente
Università di Roma “Tor Vergata” Soddisfacente
Università di Siena Soddisfacente
Università di Teramo Soddisfacente
SUD- ISOLE
Università di Bari “Aldo Moro” Pienamente soddisfacente
Università della Basilicata Soddisfacente
Università di Cagliari Pienamente soddisfacente
Università di Foggia Soddisfacente
Università “Mediterranea” di Reggio Calabria Soddisfacente
Università di Messina Soddisfacente
Università di Napoli “Parthenope” Pienamente soddisfacente
Università di Napoli “Federico II” Soddisfacente
Università di Palermo Soddisfacente
Università di Salerno Pienamente soddisfacente
Università del Sannio di Benevento Soddisfacente
NORD
Università di Bergamo Pienamente soddisfacente
Università di Brescia Soddisfacente
Università di Bologna Pienamente soddisfacente
Università di Genova Soddisfacente
Università di Milano Bicocca Pienamente soddisfacente
Università di Padova Molto positivo
Università di Parma Molto positivo
Università di Pavia Soddisfacente
Università di Trento Molto positivo
Università di Trieste Molto positivo
Università di Venezia “Ca’ Foscari” Pienamente soddisfacente
Università di Verona Pienamente soddisfacente
Fonte: ANVUR pubblicazione 10 ottobre 2019, rielaborazione Cdc.

Considerato il numero delle visite effettuate dalle CEV nominate dall’ANVUR e i

giudizi conseguiti dalle Università sottoposte all’accreditamento periodico nel periodo

CORTE DEI CONTI

173
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

2016/2019, riportati nelle due tavole soprastanti, si è ritenuto interessante esaminare per
alcune Università gli esiti della valutazione eseguita.
Ai fini dell’Accreditamento Periodico per l’Università “La Sapienza” di Roma,
l’attività di verifica ha preso avvio con l’esame a distanza della documentazione da parte
della Commissione di Esperti per la Valutazione (CEV) il 21 gennaio 2019,
successivamente la visita degli esperti ha avuto luogo nei giorni 25-29 marzo 2019. Oltre
al sistema di AQ a livello di ateneo, sono stati oggetto di valutazione anche quindici corsi
di studio e tre Dipartimenti, fra i quali quello di eccellenza, il Dipartimento di Fisica.
Dalla Relazione finale della CEV, trasmessa all’ANVUR il 30 ottobre 2020, emergono
punti di forza e aree di miglioramento in diversi ambiti. Tra gli elementi positivi
riscontrati si individuano: le diverse iniziative di orientamento e tutoraggio; la
programmazione e il monitoraggio dell’offerta formativa; le iniziative volte al
miglioramento dell’attrattività internazionale nonché all’incremento dell’offerta
formativa in lingua inglese. Migliorabile risulta, invece, il monitoraggio delle iniziative
di Terza Missione, in particolare in termini di impatto sullo sviluppo sociale, culturale ed
economico. Pertanto, le valutazioni espresse dalla Commissione di Esperti della
Valutazione hanno condotto al giudizio finale, espresso secondo la scala definita dal
decreto ministeriale, corrispondente a “pienamente soddisfacente”, con punteggio finale
pari a 7,41.
Per l’Università di Parma, l’esame a distanza della documentazione da parte della
Commissione di Esperti per la Valutazione (CEV), ha preso avvio il 24 gennaio 2019. La
visita della CEV presso la sede di Parma ha avuto luogo dall’8 al 12 aprile 2019 e, oltre
al sistema di AQ a livello di Ateneo, sono stati oggetto di valutazione anche nove corsi
di studio e due Dipartimenti. Dalla Relazione finale della CEV, trasmessa all’ANVUR
l’11 luglio 2019, emergono numerosi elementi positivi tra cui, la particolare attenzione
alle aspettative degli studenti, realizzate attraverso l’offerta di una gamma di servizi di
alta qualità e la progettazione di un’offerta formativa articolata per aree tematiche
strategiche, attenta alle eccellenze del territorio e in grado di promuovere percorsi
innovativi e interdisciplinari. Ancora da migliorare è risultato, sia il livello di
internazionalizzazione della didattica, in termini di rapporti e accordi internazionali e
partecipazione degli studenti ai programmi offerti sia la scarsa partecipazione degli
studenti per alcuni Corsi di Studio (CdS). Dalle valutazioni effettuate dagli esperti appare
come l’attività dell’Ateneo sia caratterizzata da una effettiva corrispondenza tra gli
obiettivi strategici posti e la declinazione degli stessi in azioni strategiche coerenti. Sulla
base delle valutazioni e della documentazione oggetto d’esame, il Consiglio Direttivo
dell’ANVUR il 9 ottobre 2019 ha deliberato una proposta al MIUR di accreditamento con
livello A, corrispondente al giudizio “molto positivo” con punteggio finale pari a 7,88.
Anche l’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, sottoposta ad
accreditamento periodico, ha ricevuto la visita della CEV presso le varie sedi dall’11 al
15 dicembre 2017, successivamente all’esame a distanza della documentazione che aveva

CORTE DEI CONTI

174 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

preso avvio il 9 ottobre 2017. È stato oggetto di valutazione il sistema di Assicurazione

della Qualità (AQ) a livello di ateneo, 12 Corsi di Studio (CdS) e 3 Dipartimenti.
Attraverso la relazione finale della Commissione, si individua come punto di forza la
definizione di precise politiche strategiche finalizzate alla realizzazione della qualità della
ricerca e della didattica. Il processo di verifica del possesso dei requisiti di ammissione e
di recupero della carente preparazione iniziale che caratterizza soprattutto gli studenti
immatricolati, insieme alle difficoltà che gli studenti incontrano nel reperire o accedere
alle informazioni relative ai servizi e alle strutture di supporto rappresentano ancora
aspetti critici da migliorare. Il sistema per l’AQ dell’Ateneo è risultato relativamente
recente per cui necessita di essere consolidato. La valutazione dei CdS appare nel
complesso soddisfacente, seppure si sia riscontrata la necessità sia di porre una particolare
attenzione alla definizione dei profili culturali e professionali dei soggetti da formare sia
di riconoscere gli aspetti critici e i margini di miglioramento della propria organizzazione
didattica e definire interventi migliorativi conseguenti da intraprendere.

5.4. Focus sulle Università telematiche

L’evoluzione tecnologica in atto nel campo dell’istruzione terziaria, e lo spazio
lasciato al sistema della didattica a distanza, conseguenti al fenomeno pandemico 2020 –
2021, rendono di particolare interesse soluzioni già esistenti nell’ordinamento ed
utilizzate fino ad oggi in modo residuale. Si tratta delle Università costituite fin dall’inizio
in forma telematica, caratterizzate per l’utilizzo delle modalità e-learning, presenti
attualmente nel sistema universitario italiano in numero di 11, pari a circa un terzo delle
Università non statali, del cui gruppo fanno parte (31 Università non statali).
Il fenomeno ha avuto inizio a partire dalla loro previsione in seno alla legge
finanziaria per il 2003, ove l’art. 26, comma 5, intitolato “Disposizioni in materia di
innovazione tecnologica”, ne legittimava l’istituzione e l’abilitazione a rilasciare titoli
accademici, a condizione del superamento di procedure di accreditamento (delle
Università e dei corsi di studio), da definirsi con decreto dell’allora Ministro
dell’istruzione, dell’Università e della ricerca, adottato di concerto con il Ministro per
l’innovazione e le tecnologie. I parametri di riferimento dovevano essere: “a) presentare
un’architettura di sistema flessibile e capace di utilizzare in modo mirato le diverse
tecnologie per la gestione dell’interattività, salvaguardando il principio della loro
usabilità; b) favorire l’integrazione coerente e didatticamente valida della gamma di
servizi di supporto alla didattica distribuita; c) garantire la selezione, progettazione e
redazione di adeguate risorse di apprendimento per ciascun courseware; d) garantire
adeguati contesti di interazione per la somministrazione e la gestione del flusso dei
contenuti di apprendimento, anche attraverso l’offerta di un articolato servizio di
teletutoring; e) garantire adeguate procedure di accertamento delle conoscenze in
funzione della certificazione delle competenze acquisite; provvedere alla ricerca e allo

CORTE DEI CONTI

175
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

sviluppo di architetture innovative di sistemi e-learning in grado di supportare il flusso

di dati multimediali relativi alla gamma di prodotti di apprendimento offerti.”
Come si vede, la parametrazione era intesa a tenere conto della specialità della
soluzione della didattica a distanza rispetto a quella in presenza, tipica dell’intero sistema
previgente, e si occupava sia dell’infrastruttura tecnica e delle caratteristiche necessarie
alla garanzia del servizio istruzione sia della qualità dell’insegnamento e
dell’apprendimento nella peculiarità del contesto.
Invero, i principi suindicati hanno trovato una rapida prima definizione con il
decreto ministeriale del 17 aprile 2003, che ha declinato i requisiti di accreditamento delle
istituzioni universitarie123.
A partire dal 2003 e fino al 2006 sono state, pertanto, accreditate all’operatività
tutte e 11 le Università telematiche ad oggi attive sul territorio nazionale 124.
A partire dal 2006, tuttavia, il processo di riconoscimento di nuove Università
telematiche ha avuto un arresto. Infatti, in un quadro di riordino del settore, la legge
finanziaria per il 2007 ne ha rimesso la disciplina dei criteri e delle procedure di
accreditamento iniziale e periodico ad un Regolamento da emanarsi ai sensi dell’art. 17,
comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, fermi restando i principi già sanciti dalla
normativa precedente. È stato, quindi, mantenuto salvo il quadro dell’esistente, ma al
contempo è stato fatto espresso divieto di autorizzazione di nuove Università telematiche
abilitate al rilascio di titoli accademici fino alla definizione del nuovo impianto
regolatorio (art. 2, comma 148, del d.l. n. 262/2006)125.

123 Il decreto ha, inoltre, istituito un Comitato di esperti per il controllo dei requisiti di operatività delle Università
telematiche, poi sostituito dal CNVSU (d.m. 15 aprile 2005), che ha definito, nel doc. n. 10/05, i criteri di valutazione
per l’accreditamento degli atenei telematici e per l’accreditamento dei corsi di studio a distanza delle Università.
Successivamente l’ANVUR è succeduta in tali compiti a seguito del regolamento delle proprie funzioni con d.P.R. 1°
febbraio 2010, n. 76, emanato quattro anni dopo la sua costituzione, disposta dall’art. 2, comma 140, del decreto-legge
3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286.
124 Si tratta delle seguenti Università:

[Link]à Online Guglielmo Marconi, istituita con d.m 1° marzo 2004, Roma;
[Link]à Online Unitelma Sapienza, istituita con d.m. 7 maggio 2004, Roma;
[Link]à Online Internazionale Uninettuno – UTIU, istituita con d.m. 15 aprile 2005 Roma;
[Link]à Online Niccolò Cusano, istituita con d.m. 10 maggio 2006, Roma;
[Link]à Online eCampus, istituita con d.m. 30 gennaio 2006, Novedrate;
[Link]à Online San Raffaele, istituita con d.m. 8 maggio 2006, Roma e Milano;
[Link]à Online Mercatorum, autorizzata con d.m. 10 maggio 2006, Roma;
[Link]à Online Pegaso, istituita con d.m. 20 aprile 2006, Napoli;
[Link]à Online IUL, istituita con d.m. 2 dicembre 2005, Firenze;
[Link]à Online Giustino Fortunato, istituita con d.m. 13 aprile 2006 Benevento;
[Link]à Online Leonardo Da Vinci, istituita con d.m. 16 novembre del 2004, Torrevecchia Teatina (CH).
125 L’art. 2, comma 148, del d.l. n. 262/2006 dispone che “Per le finalità di cui all'articolo 26, comma 5, della legge

27 dicembre 2002, n. 289, si provvede con regolamento del Ministro dell'Università e della ricerca, di concerto con il
Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, fermi restando i princìpi e i criteri enunciati nella medesima disposizione e
prevedendo altresì idonei interventi di valutazione da parte del Comitato nazionale per la valutazione del sistema
universitario (CNVSU) sull'attività svolta, anche da parte delle Università e delle istituzioni già abilitate al rilascio
dei titoli accademici alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Fino alla data di
entrata in vigore del regolamento, non può essere autorizzata l'istituzione di nuove Università telematiche abilitate al
rilascio di titoli accademici.”. Il divieto di istituzione di nuove Università telematiche è stato sempre riproposto negli
anni fino ad oggi anche nelle Linee generali di indirizzo della programmazione delle Università di volta in volta
emanate dal Ministero su base triennale anche valorizzando un principio di sviluppo sostenibile del sistema

CORTE DEI CONTI

176 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

Rimaneva, invero, aperto il problema interpretativo della possibilità per le

Università telematiche già riconosciute, di chiedere l’accreditamento al loro interno di
nuovi corsi di studio, sulla base della disciplina del d.m. 17 aprile 2003 come
successivamente modificato, considerato che la disposizione di legge prevedeva
testualmente il divieto “di istituzione di nuove Università telematiche” e nulla diceva a
proposito dell’accreditamento di nuovi corsi di studio. Sul punto, la giurisprudenza
amministrativa sembra far prevalere un’interpretazione in chiave letterale della norma, e
aver accolto la possibilità di accreditamento di nuovi corsi di studio a favore delle
telematiche riconosciute, in quanto non espressamente ricompresi dalla norma di
divieto126.
La particolare anomalia temporale della vicenda ha trovato manifestazione nel
periodo successivo, che vede le more della definizione del Regolamento protrarsi fino ad
oggi senza alcun esito.
Risale, infatti, al 2018 un tentativo di definizione dell’atteso Regolamento, a mezzo
dell’istituzione, con decreto ministeriale, di un Tavolo tecnico, chiamato a definire i
termini di necessaria rivisitazione delle attuali disposizioni in tema di Università
telematiche. Detto tavolo era composto da esperti del Consiglio Universitario Nazionale,
della Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, della
Conferenza dei Rettori delle Università Italiane e delle due Amministrazioni interessate
per la definizione del citato Regolamento, nonché da un rappresentante delle Università
telematiche. Il mandato era volto a dare forma normativa a criteri generali di primo
accreditamento e di valutazione successiva di corsi di studio integralmente o
prevalentemente a distanza, da applicarsi in ugual misura anche ai corsi di studio delle

universitario (Cfr. art. 3 del d.m. 15 ottobre 2013 n. 827; art. 6, comma 1, del d.m. 08/08/2016, n. 635; art. 6, comma
2, del d.m. 25/10/2019, n. 989).
126 Invero con d.m. n. 50/2010 era stato previsto anche un divieto di istituzione di nuovi corsi di studio da parte delle

Università riconosciute, ma tale diposizione, limitativa di un potere ed esorbitante rispetto all’area del divieto della
fonte normativa primaria, è stata disapplicata dalla giurisprudenza amministrativa in quanto ritenuta illegittima. Cfr.
TAR Lazio, n. 4400/2012 per cui “l’art. 2, comma 148, ex d.l. del 2006, n. 262 facoltizza l’Amministrazione alla
sospensione dei procedimenti autorizzatori correlati alla sola “…istituzione di nuove Università telematiche abilitate
al rilascio di titoli accademici…”.” mentre il d.m. 23 dicembre 2010, n. 50 (paragrafo 25 all'All. B e par. 30 dell'All.
B) estende il divieto anche “… alla attivazione di nuovi corsi a distanza.” ed “alla istituzione di nuovi corsi di
studio…”. Il divieto imposto dalla legge cioè riguarda l’insorgenza di nuove figure soggettive universitarie e non opera
per l’attivazione di nuovi corsi di studio per figure soggettive universitarie già operanti, con la conseguenza che nella
specie tale prescrizione di salvaguardia risulta illegittimamente introdotta con mero atto amministrativo senza che la
stessa sia supportata da una specifica e tassativa previsione legislativa, non essendo consentito all'amministrazione di
adottare delle determinazioni soprassessorie in vista di future modifiche dell'assetto ordinamentale, al di fuori dei casi
tassativamente previsti della legge, con la conseguenza che l’attivato potere atipico soprassessorio ex d.m. 2010, n. 50
risulta recta via contrastante con i fondamentali principi di continuità della funzione amministrativa al fine anche di
scongiurare il rischio che all'effetto tipico di natura meramente cautelare si sovrapponga quello improprio di una
permanente compressione del diritto dei suoi cittadini destinatari, che rimarrebbero soggetti all'arbitrio della singola
Amministrazione e risulterebbe irrimediabilmente compressa la libertà e 1'autonomia delle Università sancite dall'
art. 33 della Costituzione, nonché l'imparzialità, l'efficacia e l'efficienza dell' azione amministrativa di cui all'art 97
della Costituzione.
Le suindicate misure soprassessorie ministeriali ex d.m. 2010, n. 50 si pongono pertanto in manifesta violazione del
disposto di cui all’ art. 2, comma 148 ex d.l. del 2006, n. 262 in quanto la legge sancisce il divieto esclusivamente nei
confronti dei procedimenti autorizzatori istitutivi di nuove Università telematiche abilitate al rilascio di titoli
accademici e non contempla …i procedimenti autorizzatori istitutivi di nuovi corsi a distanza o di nuovi corsi di
studio…”.

CORTE DEI CONTI

177
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Università a presenza mista, o parzialmente a distanza. L’obiettivo era quello di rendere

l’offerta formativa a distanza maggiormente omogenea rispetto a quella delle Università
“in presenza” o con offerta “mista”. Si dovevano, pertanto, prevedere, per le Università
telematiche, a) l’incremento della docenza correlato alla numerosità degli studenti e alla
differenza tra corsi di laurea di primo livello e corsi di laurea magistrale e a ciclo unico;
b) requisiti e titolo di studio dei tutor, disponendo che i tutor disciplinari siano comunque
in possesso di un titolo di livello almeno pari o superiore a quello di dottore magistrale;
c) numero dei tutor correlato al numero degli studenti; d) definizione delle caratteristiche
dell’impegno dei tutor (d.m. n.196/2018)127.
Tuttavia, nonostante il termine di scadenza dei lavori fosse fissato dallo stesso
decreto istitutivo al 30 settembre 2018, il Tavolo tecnico non ha prodotto alcun esito.
Continuano, pertanto, a non poter essere istituite nuove Università telematiche,
mentre quelle esistenti rimangono assoggettate, come visto, alla disciplina di verifica e
accreditamento periodico ANVUR prevista all’origine.
A queste verifiche periodiche è peraltro correlato il contributo finanziario destinato
alle Università non statali, di cui anche le telematiche possono beneficiare a partire dal
2005, anno in cui alla formula istitutiva “senza oneri a carico del bilancio dello Stato”,
contenuta nel testo di legge nella sua prima formulazione, è stata aggiunta una clausola
di rinvio, tra l’altro, a “quanto previsto dalla legge 29 luglio 1991, n. 243…128 (art. 4,
comma 1-bis, del d.l. n. 35/2005, convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80). Si tratta
della legge che regola l’operatività delle Università e Istituti superiori non statali
legalmente riconosciuti e ne disciplina, tra l’altro, la possibile contribuzione pubblica in
ossequio ai principi costituzionali della libertà di insegnamento di cui all’art. 33 Cost..
Opera anche a tal fine il sistema di valutazione periodica dei risultati da parte
dell’ANVUR già descritto nella parte del capitolo dedicata al controllo di qualità del
sistema universitario, che si svolge sulla base delle linee generali di indirizzo della
programmazione delle Università e degli indicatori di efficienza e sostenibilità
economico-finanziaria delle attività e dei risultati della ricerca a queste parametrati 129.
Appare quindi di interesse un breve esame delle valutazioni ANVUR acquisite negli
anni 2016-2019 dalle Università telematiche e dei correlati contributi pubblici ricevuti.

127
D.m. 2 marzo 2018, n. 196.
128 La norma faceva inoltre rinvio all’art. 2, comma 5, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 27 gennaio
1998, n. 25, in buona parte ad oggi abrogato e comunque non più applicabile alle telematiche per il sopravvenuto divieto
di nuova istituzione di cui alla legge n. 262/2006, citata nel testo.
129 Cfr. art. 1, comma 4, della legge n. 240/2010, che prevede che “il Ministero, nel rispetto della libertà di

insegnamento e dell'autonomia delle Università, indica obiettivi e indirizzi strategici per il sistema e le sue componenti
e, tramite l'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) per quanto di sua
competenza, ne verifica e valuta i risultati secondo criteri di qualità, trasparenza e promozione del merito (...)” e artt.
6 e 7 del d. lgs. del 27 gennaio 2012, n. 19 che prevedono che con decreto del Ministro siano adottati e rivisti ogni
triennio gli indicatori per l'accreditamento iniziale e periodico dei corsi e delle sedi e per la valutazione periodica
dell'efficienza, della sostenibilità economico-finanziaria delle attività e dei risultati conseguiti dalle singole Università
nell'ambito della didattica e della ricerca, delle Università statali e non statali legalmente riconosciute, ivi comprese le
Università telematiche, proposti dall'ANVUR, sulla base “delle linee generali d'indirizzo della programmazione delle
Università”.

CORTE DEI CONTI

178 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER LA DIDATTICA

Come accennato gli indici di valutazione della qualità delle Università telematiche
si differenziano da quelli delle Università che svolgono la prevalente attività in presenza,
prevedendo oltre ai requisiti numerici di rapporto docenti/studenti, una serie di requisiti
volti a garantire la qualità dell’erogazione della didattica a distanza e delle relative
dotazioni tecnologiche, l’aggiornamento tecnico, la coerenza delle scelte didattiche con
lo strumento di insegnamento adottato e la loro idoneità a garantire un’idonea
preparazione degli studenti.
Pertanto, i livelli di valutazione, proposti con i medesimi termini di giudizio adottati
per le Università in presenza, “A - molto positivo; B - pienamente soddisfacente; C –
soddisfacente; D – condizionato; E - insoddisfacente”, non rispecchiano i contenuti
valutativi delle Università telematiche. Proprio a marcare questa differenza, per queste
ultime le valutazioni sono classificate aggiungendo la specifica “tel” (telematica) a
seguire della corrispondente lettera di riferimento. Pertanto, per le telematiche i giudizi
sono: “A-tel, molto positivo; B-tel, pienamente soddisfacente; C-tel, soddisfacente; D-
tel, condizionato; E-tel, insoddisfacente”130. Rimane fermo che in caso di giudizio finale
condizionato le Università ricevono indicazioni verificate in sede di successivo follow up,
al fine del miglioramento delle criticità rilevate e che in caso di giudizio “insoddisfacente”
la sede viene conseguentemente soppressa.
Alla valutazione dopo il primo quinquennio di attività, per gli esercizi 2016, 2017
e 2019, hanno avuto titolo a ricevere contributi pubblici solo le Università con giudizio
di accreditamento periodico positivo (“soddisfacente”131). Solo per l’anno 2018 sono state
ammesse a contributo anche le Università non statali giudizio condizionato 132.
La tavola seguente esprime il valore in milioni di euro dei contributi ricevuti dalle
Università telematiche che presentavano valutazione positiva per gli esercizi 2016-2019.
Si deve tener conto che una percentuale pari al 20 per cento della contribuzione è destinata
alla quota premiale di cui all’art. 12 della legge n. 240/2010.

TAVOLA 48
CONTRIBUTI ALLE UNIVERSITÀ TELEMATICHE
(in milioni)
Programma/capitolo Stanziamento definitivo

PROGRAMMA 3 – SISTEMA UNIVERSITARIO E FORMAZIONE POST-UNIVERSITARIA – CAP. 1692

2016 2017 2018 2019

Contributi alle Università non statali 67,41 69,31 68,2 68,31

di cui: contributi alle Università telematiche 1,5 1, 60 1,5 2

Fonte: elaborazione Cdc su dati RGS

130
Gli indici di valutazione per il periodo 2016-2019 sono riportati nel d.m. n. 987/2016.
131
Cfr. d.m. 29 dicembre 2016, n. 999; 29 dicembre 2017, n. 1050; 23 dicembre 2019, n. 1174.
132 Cfr. d.m. 23 marzo 2018, n. 240.

CORTE DEI CONTI

179
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Il numero di Università che ha usufruito della contribuzione pubblica è variato

nell’arco temporale all’esame. Tenuto conto che una Università telematica ha fatto
rinuncia espressa al contributo statale per gli esercizi 2016-2017133, nel 2016 hanno
ricevuto il contributo: 7 Università telematiche su 10; 8 su 10 nel 2017; 8 su 11 nel 2018.
Nel periodo 2016-2019, hanno ricevuto la visita di accreditamento periodico 10 su 11
Università telematiche134. Tra quelle visitate nel periodo 2016-2019, 6 hanno ricevuto un
primo giudizio D-tel, “condizionato”, il follow up è avvenuto per 5 su 6, con esito C-tel
“soddisfacente”. Solo 3 hanno ricevuto il giudizio soddisfacente in prima battuta. Solo
una Università telematica su 11 ha ricevuto una valutazione superiore al valore
“soddisfacente”.

133
Cfr. d.m. 23 dicembre 2013, n. 1061, d.m. 2 dicembre 2015, n. 918.
Per l’Università telematica Leonardo da Vinci è disponibile la VQR sul periodo di visite 2004-2010, pubblicata da
134

ANVUR nel 2013.

CORTE DEI CONTI

180 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

CAPITOLO SESTO

GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

6.1. La normativa di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione

dei collegi universitari legalmente riconosciuti – 6.2. Le borse di studio – 6.3. Il
prestito d’onore e il prestito d’onore aggiuntivo alla borsa di studio – 6.4.
Esonero dalla contribuzione – 6.5. I servizi abitativi: collegi e residenze
universitarie – 6.6. Il Fondo per il merito – 6.7. Le borse di mobilità per gli
studenti meritevoli (art. 59 del d.l. n. 69 del 2013) – 6.8. Programma Ue Erasmus+
- 6.9. Attività di orientamento – 6.10. Attività di tutorato - 6.11. Osservatorio
nazionale per il diritto allo studio universitario in merito all’attuazione del diritto
allo studio

6.1. La normativa di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione

dei collegi universitari legalmente riconosciuti
La Costituzione italiana, tra i propri princìpi fondamentali, al secondo comma
dell’art. 3, assegna alla Repubblica il compito di eliminare gli ostacoli, di ordine
economico e sociale che, limitando di fatto l’uguaglianza e la libertà dei cittadini, non
permettono il pieno sviluppo della persona umana e la partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
In materia di istruzione scolastica, tale precetto di ordine generale è stato
ulteriormente specificato negli articoli 33 e 34 della Costituzione che, nella disciplina dei
rapporti etico-sociali, hanno provveduto a delineare un modello di educazione pubblica,
integrato con le scuole e gli istituti di istruzione privati, volto ad assicurare la libertà di
insegnamento e a garantire il libero accesso all’istruzione per tutti gli studenti capaci e
meritevoli.
In particolare, il diritto allo studio trova fondamento negli ultimi due commi
dell’art. 34 della Carta costituzionale e si riferisce alla necessità di superamento delle
barriere economiche che impediscono agli studenti capaci e meritevoli l’accesso, la
frequenza e la conclusione degli studi, oltre la fascia della scuola dell’obbligo (per cui è
espressamente riconosciuta e garantita la gratuità). Si tratta, pertanto, di un diritto sociale
di rango costituzionale, posto a garanzia di una determinata categoria di soggetti, in

CORTE DEI CONTI

181
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

evidente correlazione con il principio di eguaglianza tra i cittadini più e meno abbienti
sancito dall’art. 3 della Costituzione.
In tale quadro delineato dalla Carta fondamentale del nostro Paese, è stato emanato
il [Link]. n. 68 del 29 marzo 2012 che, in attuazione della delega prevista dall’art. 5 della
legge n. 240 del 30 dicembre 2010, ha disposto la “Revisione della normativa di principio
in materia di diritto allo studio e valorizzazione dei collegi universitari legalmente
riconosciuti” le cui disposizioni sono rivolte a tutti gli studenti iscritti ai corsi svolti dalle
università, dalle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) e
dalle Scuole superiori per mediatori linguistici abilitate a rilasciare titoli equipollenti ai
diplomi di laurea conseguiti presso le università.
L’intento del Governo è stato sia quello di conferire alla materia la necessaria
organicità normativa al fine di dare concreta attuazione al principio costituzionale
secondo il quale è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico
e sociale che limitano l’accesso all’istruzione superiore, sia di dare una definizione
pragmatica dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) erogate dalle università statali.
Il [Link]. n. 68/2012, in particolare agli artt. 2 e 3, ha previsto vari servizi e strumenti
nonché i relativi livelli essenziali delle prestazioni (LEP) al fine di garantire il diritto allo
studio sull’intero territorio nazionale, individuando le differenti competenze che fanno
capo ai diversi soggetti istituzionali coinvolti.
Nell’ambito del riparto di competenze delineato con il citato intervento normativo,
risulta attribuita allo Stato la competenza esclusiva in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni (LEP); rientra invece nelle prerogative delle Regioni a statuto
ordinario la competenza esclusiva in materia di diritto allo studio, assumendo le decisioni
e attivando gli interventi idonei al concreto ed effettivo esercizio di tale diritto. Alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano viene
riconosciuto un maggiore spazio di manovra rispetto alle competenze ad esse spettanti
sulla base dei rispettivi statuti, tenuto conto dei LEP. È inoltre previsto che alle università
e alle istituzioni AFAM spetti di organizzare i propri servizi – compresi quelli di
tutoraggio ed orientamento – nei limiti delle risorse a disposizione, allo scopo di
permettere il pieno successo formativo, prevedendo anche attività di tipo culturale,
sportivo e ricreativo, ovvero mediante interscambi tra studenti di università straniere ed
italiane, anche nell’ambito di programmi europei e internazionali. Inoltre, secondo quanto
prescritto dall’art. 12, è compito del Ministero dell’università e della ricerca (MUR),
d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso l’utilizzo di specifiche
risorse, favorire e sostenere accordi di programma e protocolli di intesa per favorire il
raccordo tra le diverse istituzioni preposte al successo formativo degli studenti e
potenziare la tipologia di servizi e interventi posti in essere dalle stesse.
In questo sistema di competenze ripartite, in particolare, al fine di garantire
l’erogazione dei LEP in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, l’art. 7, comma 7,
ha previsto che il MUR, con proprio decreto emanato di concerto con il MEF, d’intesa

CORTE DEI CONTI

182 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano, sentito il Consiglio nazionale degli studenti universitari, determini
l’importo standard della borsa di studio da assicurare a tutti gli studenti aventi i requisiti
di eleggibilità previsti dall’articolo 8, nei limiti delle risorse disponibili.
Attualmente, il suddetto decreto attuativo è ancora in fase di predisposizione ed è
oggetto di approfondimento da parte di un Tavolo tecnico interistituzionale costituito da
tutti i soggetti istituzionali coinvolti. Va ricordato peraltro che un primo tentativo di dare
attuazione a tale previsione si era avuto già nel 2013: in quella occasione il MUR aveva
predisposto, di concerto con il MEF, uno schema di decreto ministeriale che indicava la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei requisiti di eleggibilità per il
diritto allo studio universitario, tuttavia non è stato possibile addivenire alla definizione
del decreto non essendo stata raggiunta l’intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.135
Secondo quanto previsto dall’art. 8 del [Link]. n. 68/2012, deve essere assicurata, nei
limiti delle risorse finanziarie stanziate sullo stato di previsione del Ministero,
l’erogazione del beneficio economico della borsa di studio agli studenti in possesso dei
requisiti economici e di merito, definiti con decreto ministeriale. In assenza della
definizione dei LEP e dell’adozione del citato decreto attuativo, continuano ad applicarsi
le disposizioni relative ai requisiti di merito e di condizione economica indicate dal dPCM
9 aprile 2001. Per i requisiti di merito si utilizzano come parametro i crediti formativi
universitari (CFU), mentre le condizioni economiche dello studente sono individuate
sulla base dell’indicatore ISEE. Sono, altresì, previste, come modalità integrative di
selezione, l’Indicatore della situazione economica all’estero e l’Indicatore della
situazione patrimoniale equivalente. I limiti massimi di ciascun indicatore – entro cui
regioni, province autonome e università possono fissare la soglia massima – sono
aggiornati annualmente con decreto ministeriale. Per quanto riguarda i livelli essenziali
delle prestazioni in materia di borse di studio, per ciò che attiene più specificamente alla
determinazione del quantum da erogare, il decreto legislativo all’art.7, comma 7, prevede
che con cadenza triennale con decreto emanato dal MUR di concerto con il Ministero
dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni e
sentito il parere del Consiglio nazionale degli studenti universitari, l’importo da
corrispondere agli studenti beneficiari deve dipendere dalle differenze territoriali
correlate ai costi di mantenimento agli studi. Tale importo deve essere calcolato, in
maniera separata per gli studenti fuori sede, pendolari o in sede e in relazione alle
componenti di costo relative al materiale didattico, trasporti, ristorazione, alloggio e
accesso alla cultura136.

135Relazione MUR del 2021.

136Nelle more dell'attuazione degli art. 7 e 8 del decreto legislativo n. 68/2012, sono stati aggiornati gli importi minimi
delle borse di studio con d.m. 294 del 4 maggio 2016 per l'anno accademico 2016/2017; con d.m. 335 del 29 maggio
2017 per l’anno accademico 2017/2018; con d.m. 218 del 15 marzo 2018 per l’anno accademico 2018/2019; con d.m.
316 del 5 aprile 2019 per l’anno accademico 2019/2020, con d.m. 63 del 6 maggio 2020 per l’anno accademico

CORTE DEI CONTI

183
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

6.2. Le borse di studio

L’art. 18 del [Link]. 68/2012, come modificato dall’art. 2, comma 2-ter, del d.l.
104/2013, convertito dalla legge n. 128/2013, stabilisce che al fabbisogno finanziario
necessario per garantire gli strumenti ed i servizi per il pieno successo formativo a tutti
gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, si provvede attraverso:
- un Fondo integrativo statale (FIS) per la concessione di borse di studio, da assegnare
in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle regioni e da ripartire secondo
i criteri e le modalità definiti con il decreto interministeriale che fissa l’importo della
borsa di studio;
- il gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo studio, il cui importo è
articolato in tre fasce (a seconda della condizione economica dello studente);
- le risorse proprie delle regioni, pari almeno al 40 per cento dell’assegnazione del
Fondo integrativo statale.
Negli ultimi anni, si è registrato un costante intervento finalizzato ad aumentare le
risorse del Fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio universitarie, al
fine di ridurre il numero degli studenti c.d. “idonei non beneficiari”, ossia studenti che, a
causa dell’insufficienza dei fondi, non possono essere destinatari dei benefici, pur in
possesso dei requisiti di ammissibilità137.
Per il 2020, in aggiunta all’incremento delle risorse previsto dalla legge 27
dicembre 2019, n. 160 che è stato pari a 31 milioni di euro, è stato previsto, dall’art. 236,
comma 4 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla legge 17 luglio 2020,
n.77, un incremento di 40 milioni di euro. Successivamente, in attuazione del [Link]. n.
159/2011, articolo 48, comma1-bis, al fondo integrativo statale per la concessione di
borse di studio, è stata versata una somma pari ad euro 20.851,00.
Pertanto, il Fondo, allocato sul cap. 1710 dello stato di previsione del ministero, è
passato a uno stanziamento di 307,8 milioni di euro per il 2020, con un incremento del
42 per cento rispetto allo stanziamento del 2016 che era pari a 216,8 milioni di euro.
Ai sensi di quanto disposto dall’art. 18, comma 1, lettera a) e comma 3 del [Link]. n.
68/2012 e ribadito dallo stesso art. 1, comma 271, della legge n. 232/2016, il FIS e, quindi,
la sua assegnazione, è ripartito in modo da destinare una quota alla copertura del
fabbisogno finanziario netto delle regioni ed assegnata in misura proporzionale al
fabbisogno stesso nonché una quota indirizzata a specifici incentivi ed assegnata in
ragione dell’eventuale maggior impegno finanziario delle regioni in termini di “risorse
proprie” rispetto alla soglia minima del 40 per cento prevista dalla norma (“quota
premiale”). Il riparto del FIS è effettuato, di norma, per l’85 per cento in proporzione ai
fabbisogni finanziari netti delle regioni e per il 15 per cento sulla base della quota
premiale. Qualora l’incidenza complessiva della spesa per studenti idonei, sostenuta

2020/2021.
137
Sul punto, si rimanda anche alle valutazioni espresse dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
Amministrazioni dello Stato con la deliberazione 23 dicembre 2020, n. 16/2020/G in materia di finanziamento delle
borse di studio e funzionamento del fondo integrativo delle borse di studio.

CORTE DEI CONTI

184 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

dall’insieme delle regioni che accedono alla quota premiale, superi il 50 per cento del
totale della spesa per studenti idonei sostenuta da tutte le regioni, la percentuale di quota
premiale del FIS sarà pari al 20 per cento. La “quota premiale” del FIS è attribuita
esclusivamente alle regioni che, alla data del 30 aprile del medesimo anno del riparto,
avranno dedicato risorse proprie in misura superiore al 40 per cento dell’assegnazione del
FIS dell’anno precedente, tenendo conto che, in virtù anche di quanto specificato all’art.
18, comma 1, lettera c) del [Link]. n. 68/2012, nel computo delle risorse proprie non deve
essere considerato il gettito derivante dalla tassa regionale e, tenendo conto che le risorse
attribuite dallo Stato alle regioni quale quota premiale, non possono essere considerate ai
fini del calcolo della quota a carico delle regioni. Il riparto della quota premiale tiene
conto della sola quota in valore assoluto di risorse proprie che ecceda il 40 per cento del
FIS ed è effettuato sulla base dell’incidenza percentuale della spesa di ciascuna regione
ammessa a concorrere a tale quota premiale sul totale della spesa delle regioni ammesse,
pertanto più alta sarà la percentuale di risorse proprie impiegate dalle regioni rispetto alla
soglia minima del 40 per cento, più alta sarà la quota premiale che quella regione otterrà
in sede di riparto del FIS.
Si è ritenuto, al termine del primo triennio di attuazione, di intervenire sul D.I.
n.798/2017, che aveva cessato la sua vigenza, con alcuni correttivi, emanando il nuovo
decreto interministeriale MUR-MEF n. 853/2020 per la determinazione dei fabbisogni
finanziari regionali e la definizione dei criteri di riparto del FIS ai fini della concessione
delle borse di studio per il triennio 2020/2022.
Per quanto riguarda le risorse statali disponibili per l’erogazione delle borse di
studio, nella tavola che segue è indicato, per ogni esercizio finanziario l’importo FIS
assegnato per ciascuno degli anni accademici, dal 2016/2017 al 2020/2021.

TAVOLA 49
STANZIAMENTI DEL FONDO INTEGRATIVO STATALE
(in euro)
ESERCIZIO
ANNO ACCADEMICO IMPORTO FIS
FINANZIARIO
2016 2016/2017 216.814.548
2017 2017/2018 222.814.548
2018 2018/2019 237.357.372
2019 2019/2020 254.827.384
2020 2020/2021 307.835.399
Fonte: dati MUR

Nell’ultimo quinquennio considerando una suddivisione per aree geografiche, la

percentuale di ripartizione del FIS evidenzia una sostanziale stabilità, ad eccezione del
Sud e delle Isole che hanno visto un significativo aumento delle quote assegnate a partire
dal 2017.

CORTE DEI CONTI

185
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 50
PERCENTUALE DI RIPARTIZIONE DEL FIS PER AREE GEOGRAFICHE

Area geografica 2015 2016 2017 2018 2019

Nord ovest 17,90% 18,40% 14,50% 13,70% 15,60%

Nord est 22,80% 22,10% 19,50% 20,20% 20,50%
Centro 29,10% 31,50% 27,90% 26,80% 26,40%
Sud 18,20% 18,40% 21,50% 23,20% 22,90%
Isole 12,00% 9,60% 16,50% 16,00% 14,60%
Fonte: dati MUR

Ulteriore sovvenzione è costituita dalle disponibilità finanziarie delle Regioni, a

causa del vuoto normativo, questa parte del contributo non risulta ancora disciplinata in
modo organico. Tuttavia, come illustrato nella tavola sottostante, si riscontra la tendenza
ad investire maggiormente nel diritto allo studio, incrementando notevolmente la spesa
regionale destinata a questo fine e facendo registrare un trend crescente, con un
incremento pari al 143 per cento nel periodo dal 2016 al 2019. Considerata anche la
crescita, pari al 16 per cento, delle risorse del FIS per gli stessi anni, si registra un aumento
complessivo delle risorse disponibili pari al 65 per cento nel periodo considerato.
L’adeguatezza delle risorse impiegate per l’erogazione delle borse di studio è resa dal
grado di soddisfazione degli idonei alla borsa di studio, i dati di sintesi mostrano che la
percentuale degli studenti soddisfatti rispetto agli studenti idonei passa dall’88 per cento
del 2016 al 97 per cento del 2019. Inoltre, per tutto il periodo analizzato si registra un
notevole decremento del numero degli studenti non soddisfatti nel 2016 la percentuale
degli studenti non soddisfatti rispetto al totale degli studenti idonei era pari al 12 per
cento, la stessa percentuale scende al 3 per cento nel 2019.
TAVOLA 51

RISORSE DISPONIBILI PER L’EROGAZIONE DELLE BORSE DI STUDIO E GRADO DI SODDISFAZIONE DEGLI
IDONEI

n. n. studenti
Importo n. studenti % di
Anno Spesa regionale* Importo FIS studenti non
complessivo beneficiari soddisfazione
idonei soddisfatti

2016 130.939.288,92 216.814.548,00 347.753.836,92 181.439 159.832 88,09% 21.607

2017 200.216.890,72 222.814.548,00 423.031.438,72 194.424 187.571 96,48% 6.853
2018 260.763.947,31 237.357.372,08 498.121.319,39 213.188 205.630 96,45% 7.558
2019 318.334.149,26 254.827.384,00 573.161.533,26 231.258 224.177 96,94% 7.081
*La spesa regionale indicata si riferisce alla spesa per le borse di studio relativa all’anno accademico di riferimento, al
netto delle entrate derivanti dalla tassa regionale.
Fonte: dati MUR

CORTE DEI CONTI

186 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

L’analisi di dettaglio dei dati riferiti al quadriennio 2016-2019, a livello regionale

mostra differenziazioni significative nel grado di soddisfazione degli idonei con regioni
che presentano un grado di copertura delle borse rispetto agli idonei pari al 100 per cento
(Basilicata, Emilia-Romagna, Liguria, Marche, Umbria, Valle d’Aosta, Piemonte, Puglia)
o comunque superiore o quasi pari alla media nazionale (Lombardia, Veneto, Toscana,
Abruzzo) di contro diminuiscono le regioni che presentano scarsa capacità di
soddisfazione: solo la Sicilia registra un grado di soddisfazione non superiore all’80 per
cento. Tuttavia, si rileva un trend di soddisfazione, nel periodo considerato, in crescita in
tutte le regioni.

TAVOLA 52
GRADO DI SODDISFAZIONE STUDENTI IDONEI PER REGIONI A.A. 2016/2017-2019/2020

RILEVAZIONE FIS 2017 RILEVAZIONE FIS 2018 RILEVAZIONE FIS 2019 RILEVAZIONE FIS 2020

A.A. 2016/2017 A.A. 2017/2018 A.A. 2018/2019 A.A. 2019/2020

REGIONI
soddisfazione

soddisfazione

soddisfazione

soddisfazione
Beneficiari

Beneficiari

Beneficiari

Beneficiari
Idonei

Idonei

Idonei

Idonei
%

%
Abruzzo 5.575 5.270 94,53 5.431 5.431 100 5.573 5.573 100 5.833 5.833 100
Basilicata 1.193 1.193 100 1.297 1.297 100 1.453 1.453 100 1.294 1.294 100
Calabria 7.989 5.767 72,19 9.219 8.942 97 10.010 9.034 90,25 10.882 10.815 99,38
Campania* 13.992 7.608 54,37 16.500 16.500 100 20.489 20.489 100 23.372 23.372 100
Emilia R. 20.950 20.950 100 21.135 21.135 100 22.945 22.945 100 23.983 23.983 100
Friuli V G. 4.957 4.883 98,51 4.952 4.952 100 5.521 5.521 100 5.746 5.746 100
Lazio 18.960 12.900 68,04 20.502 20.502 100 22.104 22.104 100 26.738 25.611 95,79
Liguria 3.054 3.054 100 3.174 3.174 100 3.097 3.097 100 3.297 3.297 100
Lombardia 19.107 18.377 96,18 21.109 20.532 97,27 23.314 22.523 96,61 25.291 24.412 96,52
Marche 5.157 5.157 100 5.414 5.414 100 5.666 5.666 100 5.780 5.780 100
Molise 683 632 92,53 640 591 92,34 690 630 91,3 689 628 91,15
Piemonte 10.299 10.299 100 12.261 12.261 100 13.715 13.715 100 13.779 13.779 100
Puglia 14.396 14.396 100 15.828 15.828 100 17.533 17.533 100 18.484 18.484 100
Sardegna 7.982 7.862 98,5 8.049 8.049 100 9.138 9.138 100 9.983 9.983 100
Sicilia 17.754 13.273 74,76 18.773 12.823 68,31 20.314 14.693 72,33 22.368 17.615 78,75
Toscana 14.074 12.894 91,62 13.482 13.482 100 13.814 13.814 100 14.719 14.719 100
Umbria 3.876 3.876 100 4.338 4.338 100 4.568 4.568 100 4.533 4.533 100
Valle
135 135 100 160 160 100 147 147 100 153 153 100
d’Aosta
Veneto 11.306 11.306 100 12.160 12.160 100 13.097 12.987 99,16 14.334 14.140 98,65
Totale 181.439 159.832 88,09 194.424 187.571 96,48 213.188 205.630 96,45 231.258 224.177 96,94
*Il dato della Campania relativo all’a.a. 2019/2020 riportato in tabella è riferito ad una data successiva a quella del 30 aprile
2020 (come comunicato al Ministero dalla Regione stessa con nota formale).
Fonte: dati MUR

CORTE DEI CONTI

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Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 53
GRADO DI SODDISFAZIONE DEGLI STUDENTI IDONEI
2019 2020
Quota Fondo N. % Quota Fondo N.
Regioni Riparto Fondo N. studenti Riparto Fondo N. studenti %
Spese Regionali Integrativo studenti Spese Regionali Integrativo studenti
Integrativo 2019 beneficiari soddisfazione Integrativo 2020 beneficiari soddisfazione
2018 Idonei 2019 Idonei
ABRUZZO 6.685.281,54 7.657.632,83 7.995.410,76 5.573 5.573 100,00% 8.034.666,79 7.995.410,76 8.471.978,52 5.833 5.833 100,00%
BASILICATA 1.763.596,55 1.576.658,45 1.608.723,35 1.453 1.453 100,00% 1.354.514,85 1.608.723,35 1.788.271,19 1.294 1.294 100,00%
CALABRIA 15.597.490,36 16.316.838,88 16.161.988,23 10.010 9.034 90,25% 22.023.072,27 16.161.988,23 21.032.903,57 10.882 10.815 99,38%
CAM PANIA 18.556.940,23 9.194.147,37 11.224.034,92 20.489 20.489 100,00% 1.308.038,88 11.224.034,92 10.220.043,67 23.372 23.372 100,00%
EM ILIA-
39.818.611,76 28.209.044,50 31.314.421,39 22.945 22.945 100,00% 43.829.518,54 31.314.421,39 37.906.384,89 23.983 23.983 100,00%
ROM AGNA
FRIULI
VENEZIA 8.105.137,64 7.140.636,46 7.575.068,77 5.521 5.521 100,00% 7.905.777,00 7.575.068,77 9.148.302,59 5.746 5.746 100,00%
GIULIA
LAZIO 28.389.427,83 22.653.357,69 24.955.596,54 22.104 22.104 100,00% 46.408.581,65 24.955.596,54 32.977.572,79 26.738 25.611 95,79%
LIGURIA 2.493.877,66 3.942.357,74 3.926.414,14 3.097 3.097 100,00% 3.688.007,46 3.926.414,14 4.576.647,51 3.297 3.297 100,00%
LOM BARDIA 25.197.944,44 16.107.232,16 20.666.991,15 23.314 22.523 96,61% 27.141.024,45 20.666.991,15 25.566.494,14 25.291 24.412 96,52%
M ARCHE 8.545.130,92 10.495.215,33 10.932.879,53 5.666 5.666 100,00% 9.006.552,43 10.932.879,53 12.622.871,97 5.780 5.780 100,00%
M OLISE 118.165,78 960.090,51 707.415,48 690 630 91,30% 384.596,02 707.415,48 685.839,16 689 628 91,15%
PIEM ONTE 21.173.411,89 12.406.509,11 15.010.467,63 13.715 13.715 100,00% 19.091.665,17 15.010.467,63 19.191.004,71 13.779 13.779 100,00%
PUGLIA 25.723.874,67 19.453.391,73 20.679.644,28 17.533 17.533 100,00% 34.718.061,32 20.679.644,28 26.667.525,97 18.484 18.484 100,00%
SARDEGNA 15.797.116,72 12.020.483,41 13.909.348,45 9.138 9.138 100,00% 18.121.539,71 13.909.348,45 16.566.847,35 9.983 9.983 100,00%
SICILIA 6.636.758,61 25.934.307,39 23.196.974,84 20.314 14.693 72,33% 20.740.918,77 23.196.974,84 27.266.065,69 22.368 17.615 78,75%
TOSCANA 13.622.271,06 23.709.536,94 23.778.402,08 13.814 13.814 100,00% 28.903.727,92 23.778.402,08 28.292.726,06 14.719 14.719 100,00%
UM BRIA 7.726.501,15 6.736.017,69 7.673.248,53 4.568 4.568 100,00% 6.808.949,16 7.673.248,53 8.510.564,25 4.533 4.533 100,00%
VALLE
69.504,13 175.215,87 182.196,76 147 147 100,00% 154.263,25 182.196,76 181.111,15 153 153 100,00%
D'AOSTA
VENETO 14.742.904,37 12.668.698,03 13.328.157,17 13.097 12.987 99,16% 18.710.673,63 13.328.157,17 16.162.243,82 14.334 14.140 98,65%
TOTALE 260.763.947,31 237.357.372,08 254.827.384,00 213.188 205.630 96,45% 318.334.149,26 254.827.384,00 307.835.399,00 231.258 224.177 96,94%

Fonte: dati MUR

6.3. Il prestito d’onore e il prestito d’onore aggiuntivo alla borsa di studio

L’art. 3, comma 5, del [Link]. n. 68/2012 ha disposto che nei limiti delle proprie
disponibilità di bilancio, le regioni, le province autonome, le università e le istituzioni
AFAM, nel rispetto dei criteri definiti con decreto di concerto MUR-MEF, sentita la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, disciplinino le modalità per la concessione dei prestiti d’onore agli
studenti in possesso dei requisiti di merito e provvedono alla concessione di garanzie
sussidiarie sugli stessi e alla corresponsione delle quote degli interessi.
Inoltre, ai sensi del comma 6 dell’art. 3 del decreto n. 68/2012, i medesimi soggetti
istituzionali possono concedere un prestito d’onore aggiuntivo alla borsa di studio agli
studenti, che possiedono i requisiti previsti per l’accesso alle borse di studio, iscritti ai
corsi di laurea magistrale e di dottorato nonché agli iscritti almeno al quarto anno dei corsi
di laurea magistrale a ciclo unico.
Al fine di dare attuazione alle suddette previsioni, è stato istituito un apposito
Tavolo tecnico interistituzionale, costituito dai soggetti interessati, i cui lavori avrebbero
dovuto fungere da base per la predisposizione del decreto interministeriale suddetto che,
però, non è ancora stato emesso in quanto, secondo quanto rappresentato dal ministero,
le attività intraprese nell’ultimo periodo sono state ostacolate da un susseguirsi di

CORTE DEI CONTI

188 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

avvicendamenti dei vertici governativi del MUR e di conseguenti numerose

riorganizzazioni interne della struttura organizzativa.

6.4. Esonero dalla contribuzione

Con riferimento al periodo considerato, 2016-2019, le principali iniziative riferite
all’esonero totale o parziale dalla contribuzione fanno riferimento a:
- Attuazione della normativa sul diritto allo studio universitario ([Link]. 68/2012);
- Attuazione della No Tax Area prevista dalla legge n. 232/2016 e applicata dall’a.a.
2017/2018;
- Incentivi alle iscrizioni alle classi di laurea di interesse nazionale e comunitario.
Per quello che riguarda gli esoneri totali o parziali dalla contribuzione ai sensi della
normativa sul diritto allo studio, il [Link]. 29 marzo 2012, n. 68, art. 9, prevede la
graduazione dei contributi dovuti per la frequenza ai corsi di livello universitario delle
università statali e delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica sulla
base di criteri relativi al merito e alla condizione economica degli studenti. Sono in ogni
caso esonerati totalmente dalla contribuzione gli studenti che presentino i requisiti di
eleggibilità per il conseguimento della borsa di studio, gli studenti con disabilità, con
riconoscimento di handicap ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della legge 5 febbraio 1992,
n. 104, o con un’invalidità pari o superiore al sessantasei per cento, nonché gli studenti
stranieri beneficiari di borsa di studio annuale del Governo italiano nell’ambito dei
programmi di cooperazione allo sviluppo e degli accordi intergovernativi culturali e
scientifici e dei relativi programmi esecutivi. Le Università possono, nei limiti delle
proprie risorse di bilancio, prevedere ulteriori forme di esonero totale o parziale dalla
contribuzione nel caso, di studenti con disabilità inferiore al 66 per cento, studenti che
concludano gli studi entro i termini previsti dai rispettivi ordinamenti con regolarità nell’
acquisizione dei crediti previsti nel piano di studi e studenti che svolgano una
documentata attività lavorativa.
Per quanto riguarda la No Tax Area, introdotta nel sistema universitario dalla legge
11 dicembre 2016, n. 232, all’ art. 1, commi 252 – 272, si prevede l’esonero totale dalla
contribuzione per tutti gli studenti con ISEE pari o inferiore a 13.000 euro, iscritti
all’università per un numero di anni pari alla durata normale del corso aumentata di uno
e che conseguono almeno 25CFU per l’iscrizione all’anno successivo (10 CFU nel
passaggio tra primo e secondo anno). La medesima norma prevede inoltre una gradazione
del contributo per gli studenti con ISEE compreso tra 13.001 e 30.000 euro iscritti
all’università per un numero di anni pari alla durata normale del corso aumentata di uno
e che conseguono almeno 25CFU per l’iscrizione all’anno successivo (10 CFU nel
passaggio tra primo e secondo anno). Nell’ambito della No Tax Area sono previste
ulteriori gradazioni, meno vantaggiose, per gli studenti con ISEE sempre inferiore a
30.000 euro e con almeno i citati 25CFU ma che sono iscritti oltre il primo anno “fuori

CORTE DEI CONTI

189
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

corso”: in questo caso il contributo non può superare il 50 per cento della quota eccedente
i 13.000 euro. Vale la pena di anticipare sin d’ora che, a partire dall’a.a. 2020/2021, è
stata predisposta una ulteriore estensione della No Tax Area a seguito dell’adozione del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio
2020, n. 77.
Per ciò che riguarda gli incentivi alle iscrizioni per particolari corsi di studio, il
decreto-legge 15 maggio 2003, n. 105, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
luglio 2003, n. 170, prevede l’esonero dalla contribuzione studentesca o altre forme di
supporto agli studi per gli iscritti a corsi di laurea ritenuti di particolare interesse strategico
per il Paese. Su base pluriennale il Ministero definisce quali sono gli ambiti disciplinari
oggetto di tale intervento e dal 2014 vi è sempre stata continuità rispetto agli ambiti di
intervento prescelti. Dal 2017 si è ritenuto di incentivare ulteriormente l’iscrizione delle
studentesse a questi corsi di laurea, considerando i differenti indici di iscrizione per
genere esistenti.
Per gli anni accademici dal 2014/2015 al 2018/2019, i dati forniti dal Ministero
riportati nella tavola sottostante, indicano una percentuale in netta crescita degli studenti
esonerati totalmente rispetto al totale degli iscritti negli atenei statali, anche negli atenei
non statali si registra una crescita percentuale seppure minima, al contrario negli atenei
statali telematici la percentuale è in calo.

TAVOLA 54
PERCENTUALE ESONERI TOTALI SU TOTALE ISCRITTI

Non statali Non statali

Anno Statali
telematici esclusi telematici
2014/2015 11,8 24,2 8,8
2015/2016 10,2 24,9 7,9
2016/2017 13,2 18,5 7,5
2017/2018 25,1 22,9 9
2018/2019 27,4 20,1 9,7
Fonte: MUR- Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica

Passando agli esoneri parziali, per lo stesso periodo, l’incidenza percentuale degli
studenti esonerati parzialmente rispetto al totale degli iscritti, aumenta negli atenei statali
dal 2014/2015 al 2017/2018 ma subisce un’inversione di tendenza nell’anno accademico
2018/2019.
Per gli atenei non statali e per gli atenei non statali telematici la percentuale è in
calo, ma è interessante notare il dato percentuale degli esonerati parziali rispetto al totale
degli iscritti per gli atenei non statali telematici che è nettamente superiore alla
percentuale degli stessi soggetti frequentanti gli atenei statali. Tale fenomeno appare
essere in diretta correlazione con le convenzioni che le università telematiche stipulano
con enti esterni, determinando agevolazioni e riduzioni nella retta di iscrizione.

CORTE DEI CONTI

190 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

TAVOLA 55
PERCENTUALE ESONERI PARZIALI SU TOTALE ISCRITTI
Non statali Non statali
Anno Statali
telematici esclusi telematici
2014/2015 7 3 9,5
2015/2016 7,8 23,7 7,2
2016/2017 8 39,1 7,4
2017/2018 12,1 35,7 6,4
2018/2019 10,7 32,5 6,4
Fonte: MUR -Ufficio VI Gestione patrimonio informativo
e statistica

Per l’anno accademico 2017/2018 hanno beneficiato dell’esonero totale per No Tax
Area 158.619 studenti, pari all’11 per cento degli iscritti e pari al 43,9 per cento degli
esonerati totali; per la stessa motivazione di esonero totale per l’anno accademico
2018/2019 il numero degli studenti sale a 171.950 ed è pari al 12 per cento degli iscritti e
al 43,4 per cento degli esonerati totali. Se si guarda agli esoneri totali di studenti con
disabilità nell’a.a. 2016/2017 il numero è pari a 29.138, il 2,1 per cento degli iscritti e
rappresentano il 15,7 per cento degli esonerati; per l’a.a. 2017/2018 il numero di studenti
sale a 51.172, pari al 3,6 per cento degli iscritti e al 14,2 per cento degli esonerati totali,
infine nell’a.a. 2018/2019 il numero degli esonerati totali per disabilità arriva a 80.830
studenti è il 5,6 per cento degli iscritti e il 20,4 per cento degli esonerati totali.
Nel periodo considerato (dall’a.a. 2014/2015 all’a.a.2018/2019) anche per gli
Istituti AFAM statali l’incidenza percentuale degli studenti esonerati totali dalle tasse sul
totale degli iscritti aumenta, mentre diminuisce la percentuale degli esonerati parziali sul
totale degli iscritti, come riporta la tavola che segue.

TAVOLA 56
INCIDENZA PERCENTUALE DEGLI STUDENTI ESONERATI TOTALMENTE E PARZIALMENTE DALLE TASSE NEGLI
ISTITUTI AFAM STATALI, PER TIPOLOGIA DI ISTITUTO - A.A. 2014/2015 - 2018/2019

2014/2015 2015/2016 2016/2017 2017/2018 2018/2019

Tipologia di istituto
Studenti esonerati totalmente
Accademie di Belle Arti 17,2 12 15,4 36,9 29,3
Accademie Naz. Arte Drammatica e
11,9 10,9 9,3 23 24,9
Danza
Conservatori di musica 10,1 7,5 7,5 22,2 21,7
Istituti Sup. per le Industrie Artistiche 15,1 14,5 16,3 23,2 20,7
TOTALE 14,1 10 11,9 29,9 25,7
Studenti esonerati parzialmente
Accademie di Belle Arti 9,0 11,9 5,4 3,7 3,5
Accademie Naz. Arte Drammatica e
0,0 6,3 19,6 8,6 11,2
Danza
Conservatori di musica 18,7 17,1 14,0 7,9 7,0
Istituti Sup. per le Industrie Artistiche 10,1 2,6 4,5 3,4 0,0
TOTALE 13,0 13,9 9,3 5,6 5,1
Fonte: MUR - Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica - Rilevazione “Contribuzione Studentesca
ed Interventi in favore degli studenti”

CORTE DEI CONTI

191
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Dalla tavola che segue si evidenzia per gli Istituti AFAM non statali, nello stesso
periodo, che la percentuale degli studenti esonerati totalmente e parzialmente dal
pagamento delle tasse resta quasi costante.

TAVOLA 57

INCIDENZA PERCENTUALE DEGLI STUDENTI ESONERATI TOTALMENTE E PARZIALMENTE DALLE TASSE

NEGLI ISTITUTI AFAM NON STATALI, PER TIPOLOGIA DI ISTITUTO - A.A. 2014/2015 - 2018/2019

2014/2015 2015/2016 2016/2017 2017/2018 2018/2019

Tipologia di istituto
Studenti esonerati totalmente
Accademie legalmente. riconosciute 3,1 1,6 1,9 2,1 1,9
Istituti superiori di studi musicali 3,9 4 6,3 8 7,5
Ist. autorizzate a rilasciare titoli
1,4 0,7 0,9 0,3 0,4
AFAM (art.11 DPR 8.7.2005, n.212)
TOTALE 2,7 1,7 2,2 2,2 2
Studenti esonerati parzialmente
Accademie legalmente. riconosciute 15,9 14,5 17,1 20,4 20,7
Istituti musicali pareggiati 8 5 9,5 7,7 6,7
Ist. autorizzate a rilasciare titoli
8,9 7,3 8,8 7,2 6,4
AFAM (art.11 DPR 8.7.2005, n.212)
TOTALE 12,6 11 13,2 13,6 12,9
Fonte:MUR- Uff. VI Gest. patrimonio informativo e statistica - Rilevazione “Contribuzione Studentesca ed Interventi
in favore degli studenti”

6.5. I servizi abitativi: collegi e residenze universitarie

I Collegi universitari legalmente riconosciuti sono istituzioni di natura giuridica
privata, esercitano funzioni di interesse pubblico contribuendo ad ampliare e integrare
l’offerta formativa universitaria nel Paese, potenziandone l’attrattività e l’efficacia
mediante la realizzazione di progetti educativi destinati alla crescita intellettuale e
professionale degli studenti. Storicamente hanno affiancato le università e attualmente
costituiscono un unicum a livello nazionale ed europeo e rappresentano un’infrastruttura
cognitiva fondamentale per la valorizzazione del merito e del talento.
La natura giuridica dei Collegi universitari si fonda sull’art. 191 del R.D. 31 agosto
1933 n. 1592 (Testo unico dell’istruzione superiore) nel quale si è affermato che “le
Opere e le Fondazioni che hanno per fine l’incremento degli studi superiori e l’assistenza
nelle sue varie forme agli studi nelle Università e negli Istituti di Istruzione Superiore,
sono sottoposte alla vigilanza del Ministero della Pubblica Istruzione”, tuttavia è con la
legge del 30 dicembre 2010, n. 240 che prende le mosse l’attuale quadro giuridico di
riferimento.
La legge 30 dicembre 2010, n. 240 ha definito i collegi universitari, all’articolo 5,
“strutture a carattere residenziale, di rilevanza nazionale, di elevata qualificazione
culturale, che assicurano agli studenti servizi educativi, di orientamento e di integrazione
dell’offerta formativa degli atenei” e successivamente, l’art. 13 del [Link]. n. 68/2012, in

CORTE DEI CONTI

192 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

attuazione della delega, ha indicato i requisiti necessari perché una struttura ricettiva sia
qualificata come struttura residenziale universitaria, disponendo che le strutture
residenziali universitarie si differenziano tra loro in base alle funzioni ospitate, ai servizi
erogati ed alle modalità organizzative e gestionali adottate. In particolare, si
differenziano:
- in residenze universitarie, ossia strutture ricettive, dotate di spazi polifunzionali,
idonee allo svolgimento di funzioni residenziali, anche con servizi alberghieri,
strutturate in maniera tale che siano ottemperate entrambe le esigenze di individualità
e di socialità. A tali funzioni possono essere aggiunte funzioni di carattere formativo e
ricreativo, ritenute più idonee per la specificità di ciascuna struttura;
- in collegi universitari, ossia strutture ricettive, dotate di spazi polifunzionali, idonee
allo svolgimento di funzioni residenziali, con servizi alberghieri connessi, funzioni
formative, culturali e ricreative.
Ai sensi degli artt. 15-17 del medesimo [Link]. n. 68/2012, i collegi universitari
legalmente riconosciuti sono strutture private a carattere residenziale, aperte a studenti di
atenei italiani o stranieri, di elevata qualificazione formativa e culturale, che perseguono
la valorizzazione del merito e l’interculturalità della preparazione, assicurando a ciascuno
studente, sulla base di un progetto personalizzato, servizi educativi, di orientamento e di
integrazione dei servizi formativi. Il Ministero dell’università e della ricerca concede, con
proprio decreto, il riconoscimento ai collegi universitari che ne avanzano richiesta e che,
a tal fine, devono dimostrare di possedere requisiti e standard minimi a carattere
istituzionale, logistico e funzionale138. L’accreditamento è concesso con decreto del
Ministro, su domanda, il requisito richiesto a tal fine è l’aver ottenuto il riconoscimento
da almeno cinque anni e deve essere dimostrato il possesso dei requisiti e standard minimi
a carattere istituzionale, logistico e funzionale. Le scuole universitarie di alta formazione
a carattere residenziale, attivate presso le università allo scopo di offrire servizi formativi
aggiuntivi rispetto ai corsi di studio, sono riconosciute e accreditate con decreto del
Ministro, su proposta dell’ANVUR.
L’art. 23, comma 2, del decreto legislativo suddetto ha previsto inoltre, che per i
collegi universitari legalmente riconosciuti alla data dell’entrata in vigore, restavano
ferme le disposizioni vigenti e gli stessi si consideravano riconosciuti ed accreditati,
gravando sui medesimi l’obbligo di adeguarsi agli standard e requisiti previsti entro due
anni dalla data di entrata in vigore del decreto di disciplina del riconoscimento. 139
L’accreditamento è condizione necessaria per la concessione del finanziamento statale,
le modalità e le condizioni di accesso ai finanziamenti statali sono definite – in attuazione

138 In attuazione di quanto disposto dall’art. 17 del [Link]. 68/2012, sono intervenuti il d.m. 672/2016 che ha disciplinato
il riconoscimento dei collegi universitari di merito e il d.m. 673/2016 che ne ha disciplinato l’accreditamento.
139
Il D.D. 2165/2019 ha decretato quali collegi universitari legalmente riconosciuti, che si sono adeguati ai nuovi criteri
di accreditamento di cui all’art. 17 del [Link]. 68/2012 mantengono la qualifica di collegio universitario di merito
accreditato acquisita ex lege in base all’art. 23, comma 2, del medesimo [Link]., e quali non la mantengono.

CORTE DEI CONTI

193
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

dell’art. 17 del [Link]. n. 68/2012 – dal d.m. 695/2017140 e dal d.m. 763/2018141. In
particolare, quest’ultimo, ha stabilito che lo stanziamento dello stato di previsione del
MUR destinato alle residenze universitarie e ai collegi universitari di merito accreditati,
deve essere ripartito tra le residenze universitarie statali dell’università degli studi della
Calabria, della scuola superiore normale di Pisa e della scuola superiore Sant’Anna di
Pisa, che possiedono la specifica natura di istituzione universitaria a “carattere
residenziale”, in misura pari al 25 per cento dello stanziamento annuale, ulteriormente
ripartito tra le tre residenze universitarie, proporzionalmente al numero degli studenti
iscritti, tenendo conto in ogni caso che la quota complessiva da assegnare non può essere
inferiore a 3 milioni annui. Ai collegi universitari di merito accreditati è attribuita la
restante quota pari al 75 per cento dello stanziamento annuale, da ripartire tra gli stessi
sulla base dei criteri indicati nel d.m. 695/2017. Il sostegno finanziario dello Stato
consente l’accesso anche a studenti in disagiate condizioni economiche mediante
l’erogazione di borse di studio.

TAVOLA 58
RISORSE PER IL FUNZIONAMENTO A.A. 2016/2017-2020/2021

Esercizio Finanziario Collegi universitari Residenze universitarie statali

2016 15.509.408,17 1.331.154,83

2017 12.829.408,17 2.211.154,83
2018 11.686.235,26 3.015.887,75
2019 11.205.422,25 3.735.140,75
2020 11.205.422,25 3.735.140,75
Fonte: dati MUR

Nella tavola sono evidenziati i contributi ministeriali erogati ai collegi non statali
legalmente riconosciuti e alle Residenze universitarie statali ed emerge che le risorse
assegnate sono rimaste sostanzialmente invariate nel quinquennio considerato.
Analizzando i dati riferiti alle Residenze universitarie, nella Scuola normale
superiore, gli studenti, oltre al rimborso delle tasse universitarie, a un piccolo contributo

140 Il d.m. disciplina il riconoscimento dei Collegi che a questo fine devono dimostrare di essere in possesso di undici
requisiti: la presenza di un comitato scientifico, di un direttore a tempo pieno, la sottoscrizione del progetto formativo
personalizzato, la valutazione da parte degli studenti, l’idoneità delle strutture residenziali, la presenza di strutture
didattiche scientifiche (aule, biblioteche e laboratori) e attività di orientamento, un bando di concorso aperto anche a
candidati internazionali, la valutazione del merito degli studenti, la presenza di studenti esteri, la presenza di un
responsabile a tempo pieno per le attività formative e culturali.
141 Il d.m. disciplina l’accreditamento e l’accesso al contributo dello Stato per i Collegio che dimostrino il possesso di

dieci requisiti: la presenza di accordi collaborazione con enti e aziende per l’orientamento, l’attività di formazione
continua per il proprio personale, il bilancio certificato, l’erogazione di borse di studio e agevolazioni agli studenti, la
sottoscrizione di un progetto formativo personalizzato, la presenza di accordi con istituzioni estere, la partecipazione a
progetti di mobilità internazionale e di scambio di studenti, la certificazione ISO 9001, un fondo di dotazione, la
gestione del Collegio come finalità statutaria esclusiva o prevalente.

CORTE DEI CONTI

194 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

mensile, usufruiscono dell’alloggio gratuito; nell’a.a. 2016/2017 la Scuola ne ha

assegnati 297, 240 nell’a.a. 2017/2018, 244 nell’a.a. 2018/2019 e 246 nell’a.a. 2019/2020.
Nella Scuola Superiore di studi universitari e di perfezionamento Sant’Anna, sono
stati assegnati a tutti gli studenti ordinari iscritti ai corsi di laurea dell’Università di Pisa
e che sostengono, presso la Scuola, un percorso di formazione integrativo, nell’a.a.
2016/2017 posti alloggio gratuiti pari a 248, nell’a.a. 2017/2018 pari a 247, 261 nell’a.a.
2018/2019 e 264 nell’a.a. 2019/2020. Va ricordato che per mantenere il proprio status gli
studenti ordinari devono soddisfare il requisito di merito. Da un punto di vista
quantitativo, la principale forma di sussidio nei collegi statali consiste nell’assegnazione
di posti-alloggio gratuiti, integrata da contributi per alloggio esterno.
Dall’analisi dei dati riferiti alla Residenza universitaria dell’università degli studi
della Calabria risulta ancora molto alto il numero degli studenti richiedenti non
soddisfatti.

TAVOLA 59
SERVIZI ABITATIVI – DOMANDE NON SODDISFATTE
Università della Calabria

A.A. 2016-2017
RICHIEDENTI IDONEI AMMESSI
3.148 2.496 1.990
A.A. 2017-2018
RICHIEDENTI IDONEI AMMESSI
3.469 2.726 1.868
A.A. 2018-2019
RICHIEDENTI IDONEI AMMESSI
3.711 2.984 2.157
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

Il Collegio di merito Lucchini riconosciuto ai sensi del d.m. 672/2018 con d.m. 415
del 28.02.2018 per l’anno accademico 2018/2019 a fronte di 52 richieste di ingresso ne
ha soddisfatte 50.
La disponibilità dei posti letto offerti dagli enti che gestiscono i collegi universitari
di merito è stata pari a 4.519 all’1.11.2019. Dalla tavola sottostante, si evidenzia che è
ancora elevato il numero degli studenti richiedenti l’ingresso presso i collegi universitari
di merito non soddisfatti.

CORTE DEI CONTI

195
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 60

SERVIZI ABITATIVI COLLEGI UNIVERSITARI DI MERITO – DOMANDE NON SODDISFATTE

A.A. 2016-2017
RICHIEDENTI IDONEI AMMESSI
7.690 4.791 3.725
A.A. 2017-2018
RICHIEDENTI IDONEI AMMESSI
9.158 4.931 3.801
A.A. 2018-2019
RICHIEDENTI IDONEI AMMESSI
10.119 5.119 3.901
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR 2021

La maggior parte dei Collegi prevede agevolazioni finanziarie, borse di studio e

posti gratuiti per gli studenti meritevoli ma in condizioni economiche disagiate. In
particolare, il 7 per cento degli studenti collegiali è ospitato a titolo gratuito e il 64 per
cento dei residenti proviene da fuori regione.
Nell’ultimo triennio, le attività culturali integrative per lo sviluppo delle soft skills
promosse dai Collegi, sono state 3.437 momenti di formazione e hanno coinvolto più di
60.000 partecipanti e 3.200 relatori. In queste occasioni si è dimostra una spiccata
propensione all’internazionalità, 552 relatori erano esteri e all’imprenditorialità, 704
relatori provenivano dal mondo delle imprese.
Il 95,3 per cento degli studenti ospitati presso un Collegio Universitario di Merito
conclude nei tempi previsti il proprio percorso universitario, rispetto una media nazionale
che vede solo il 30,8 per cento degli studenti laurearsi in corso al ciclo triennale e il 52,7
per cento in corsi di laurea specialistica.
La percentuale di studenti laureati fuori corso è, per i Collegi di Merito, il 4,7 per
cento a fronte della media nazionale del 30,5 per cento.
Fra il 2017 e il 2019 il numero di studenti collegiali che hanno vissuto esperienze
di studio all’estero è cresciuto del 62 per cento, fino ad arrivare a 687 studenti che
rappresentano il 17 per cento della totalità degli studenti collegiali. A livello nazionale
solo l’8,8 per cento degli studenti ha vissuto tali esperienze di scambio.
Un elemento di particolare rilevanza è rappresentato dagli studenti internazionali
ospitati presso i Collegi Universitari di Merito, nell’anno accademico 2018-2019, il 13,8
per cento degli studenti ospitati provenivano da Paesi esteri: un valore quasi triplo rispetto
alla media italiana che si attesta al 5,4 per cento.
La comunità studentesca dei Collegi è molto eterogenea e abbraccia l’intero
percorso di studi, ciò permette agli studenti frequentanti di beneficiare delle sinergie tra
le diverse esperienze e percorsi individuali.
Il valore della formazione erogata dai Collegi di Merito e del supporto fornito agli
studenti è dimostrato al termine del ciclo di studi, all’affacciarsi dei neolaureati sul

CORTE DEI CONTI

196 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

mercato del lavoro; i dati142 segnalano che ad un anno dalla laurea, il 97,5 per cento dei
neolaureati dei Collegi Universitari di Merito entra nel mondo del lavoro, in media, un
neolaureato collegiale impiega 2,5 mesi per trovare il primo impiego. Questo risultato è
particolarmente rilevante nel contesto italiano, in cui il tasso di occupazione dei
neolaureati, ad un anno dal conseguimento del titolo, è pari a 50,9 per cento.

6.6. Il Fondo per il merito

Il Fondo per il merito è stato previsto dall’art. 4 della legge 30 dicembre 2010, n.
240 al fine di “promuovere l’eccellenza e il merito fra gli studenti dei corsi di laurea e
laurea magistrale individuati, per gli iscritti al primo anno per la prima volta, mediante
prove nazionali standard e, per gli iscritti agli anni successivi, mediante criteri nazionali
standard di valutazione.”
Al fine di realizzare le finalità di interesse pubblico del Fondo per il merito, l’art. 9
del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, ha previsto,
ai sensi degli artt. 14 e segg. cod. civ., la Fondazione per il merito con il precipuo compito
di gestire il Fondo per il merito nel rispetto di un’apposita convenzione stipulata con i
Ministeri vigilanti.
Successivamente, l’art. 1, comma 273, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, ha
sancito che “a decorrere dal 1º gennaio 2017, la Fondazione per il Merito, di cui
all’articolo 9, comma 3, del decreto-legge 13 maggio 2011, n.70, convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n.106, assume la denominazione di
«Fondazione Articolo 34”.
Si è previsto, inoltre, al comma 286, della norma suddetta, di attribuire per il
finanziamento delle borse di studio, che avrebbe dovuto erogare la citata Fondazione,
risorse pari a 6 milioni di euro per l’anno 2017, 13 milioni di euro per l’anno 2018 e 20
milioni di euro a decorrere dall’anno 2019 con la previsione, altresì, al comma 289 che
“La quota parte delle risorse di cui al comma 286 eventualmente non utilizzate per le
finalità di cui ai commi da 273 a 288, da accertare entro il 15 settembre di ogni anno con
decreto del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, confluisce, nel
medesimo esercizio finanziario, nel Fondo di intervento integrativo per la concessione
dei prestiti d’onore e delle borse di studio iscritto nello stato di previsione del medesimo
Ministero”.
Considerato che né la Cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri prevista nelle more della piena operatività della Fondazione, né la Fondazione
Articolo 34 sono mai state costituite, il MUR riferisce, che ai sensi del comma 289
suddetto, ha acquisito al FIS tutte le somme stanziate che avrebbero dovuto costituire
borse di studio da assegnare per concorso a studenti capaci, meritevoli e privi di mezzi

142 “Ripartire dal merito” – elaborazione The European House Ambrosetti su dati Eurostat, 2020.

CORTE DEI CONTI

197
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

per favorirne l’accesso agli studi universitari o alle istituzioni statali dell’alta formazione
artistica, musicale e coreutica.
Infine, la legge 27 dicembre 2017, n. 205 all’art.1, comma 637 riporta l’espressa
previsione che, a decorrere dal 2020, l’autorizzazione di spesa di 20 milioni di cui all’art.
1, comma 286, della legge n. 232/2016 deve essere utilizzata quale copertura del
corrispondente incremento stabile del FIS di 20 milioni di euro annui.

6.7. Le borse di mobilità per gli studenti meritevoli (art. 59 del d.l. n. 69 del
2013, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98).
L’intervento era a favore di studenti che, secondo criteri previsti dalla norma, si
erano iscritti per l’anno accademico 2013/2014 a corsi di laurea ovvero a corsi di laurea
magistrale a ciclo unico presso università statali o non statali, escluse le telematiche, con
sede in regioni diverse da quelle di residenza degli studenti stessi e delle famiglie di
origine, destinando 5 milioni di euro per ciascuno degli gli anni 2013 e 2014 e ulteriori 7
milioni per l’anno 2015 a copertura anche delle annualità di corso successive.
Il Ministero riferisce di aver dato attuazione all’intervento con il d.m. 4 settembre
2013, prot. n. 755, mediante il quale è stato emanato il bando “Borse di mobilità per
studenti universitari immatricolati nell’anno accademico 2013/2014”, gestito attraverso
una procedura telematica accessibile sul portale Universitaly, che prevedeva
l’attribuzione delle borse sulla base di una graduatoria nazionale unica predisposta dal
Ministero, le borse anticipate dagli atenei sono state successivamente rimborsate agli
stessi da parte del Ministero.
Per il mantenimento della borsa anche per le successive annualità di corso fino al
completamento del ciclo di studi, gli studenti dovevano mantenere i requisiti per ogni
annualità di corso. Il beneficio complessivo corrisposto a coloro i quali hanno mantenuto
i requisiti richiesti per tutto l’arco temporale del ciclo di studi è stato:
- per la Laurea triennale a euro 15.000;
- per la Laurea magistrale a ciclo unico di 5 anni a euro 25.000;
- per la Laurea magistrale a ciclo unico di 6 anni a euro 30.000.
Peraltro, il comma 8, dell’art. 3 del d.m. 755/2013, prevedeva inoltre che, a
decorrere dall’anno accademico 2014/2015, l’eventuale disponibilità di risorse derivanti
dalla perdita del beneficio per, mancanza di requisiti di cui all’art. 2, comma 2, poteva
essere utilizzata dal Ministero secondo il seguente ordine di priorità:
- attribuzione della borsa di mobilità a favore degli studenti idonei in graduatoria non
beneficiari nell’anno accademico precedente ma in possesso dei requisiti di cui all’art.
2 comma 2;
- incremento proporzionale dell’importo della borsa di mobilità fino ad un importo
massimo pari a 10.000 di euro annui.

CORTE DEI CONTI

198 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

Pertanto, l’attuazione del comma 8, dell’art. 3 ha consentito a molti degli studenti

idonei di potere usufruire di una borsa di valore doppio.
Nel 2018 si è completato l’iter di assegnazione dei fondi agli atenei provvedendo
ad erogare tutte le annualità delle borse. Al termine dei pagamenti, è residuata una somma
pari circa 1,35 milioni rispetto all’intero ammontare stanziato dal d.l. n. 69/2013,
circostanza dovuta al mancato mantenimento da parte della platea di studenti assegnatari
dei requisiti di merito richiesti.

6.8. Programma UE ERASMUS+

Nell’ambito delle iniziative volte a garantire il diritto allo studio in connessione alle
finalità dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, un cenno merita di essere rivolto
anche alle iniziative intraprese e ai risultati già ottenuti con riferimento all’obiettivo n.4
di fornire “un’educazione di qualità, equa e inclusiva, promuovere opportunità di
apprendimento permanente per tutti”. In tale ambito, giova citare l’esperienza, ormai
consolidata, del programma Erasmus+ per Studio, con cui viene offerta agli studenti
l’opportunità di trascorrere un periodo di studio dai 3 ai 12 mesi presso una delle
università partner europee con cui l’università ha firmato un accordo interistituzionale.
Gli studenti ammessi al programma Erasmus+ possono ricevere un contributo
comunitario, seguire corsi universitari e usufruire delle strutture disponibili presso
l’Università ospitante senza oneri aggiuntivi, con la garanzia del riconoscimento del
periodo di studi all’estero tramite il trasferimento dei rispettivi crediti formativi
all’interno del percorso di studi intrapreso. Il cofinanziamento nazionale del programma
europeo Erasmus+ è destinato ad implementare la borsa Erasmus+ al fine di facilitare la
partecipazione al programma europeo anche agli studenti in condizioni economiche
svantaggiate. Il suddetto cofinanziamento, assegnato ai sensi della legge n. 183/87, si
avvale di fondi IGRUE. Il contributo è utilizzabile entro due anni circa da parte delle
istituzioni, permettendo una migliore programmazione delle attività nell’ambito del
programma ed assicurando le disponibilità finanziarie agli studenti partecipanti. Il
cofinanziamento è destinato agli studenti del settore universitario e del settore dell’alta
formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM).

CORTE DEI CONTI

199
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 61
RISORSE ERASMUS+
(in euro)

COFINANZIAMENTO
ANNO FINANZIARIO ISTITUZIONI
IGRUE (gestione MUR)

Università statali (Mobilità solamente per studenti per

5.815.355
Tirocinio)
2016
AFAM non private (mobilità per studio + tirocinio sia
2.317.725
per studenti sia per il personale docente e non)
TOT 2016 8.133.080
Università statali (Università statali (Mobilità solamente
6.982.885
per studenti per Tirocinio)
2017
AFAM non private (mobilità per studio + tirocinio sia
2.413.426
per studenti sia per il personale docente e non)
TOT 2017 9.396.311
Fonte: dati MUR

Il Regolamento (UE) N. 1288/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11

dicembre 2013 ha istituito Erasmus+, il programma dell’Unione per l’istruzione, la
formazione, la gioventù e lo sport, per il periodo 2014-2020, e ha abrogato le decisioni n.
1719/2006/CE, n. 1720/2006/CE e n. 1298/2008/CE. La responsabilità del regolare
funzionamento del Programma Erasmus+ è spettata alla Commissione europea, che ne ha
gestito il bilancio e ne ha stabilito con regolarità le priorità, gli obiettivi e i criteri,
guidando e monitorando la realizzazione, il follow-up e la valutazione del Programma a
livello europeo, coordinando, inoltre, le Agenzie nazionali incaricate di attuare il
Programma a livello nazionale. Tali Agenzie nazionali hanno svolto la funzione di tramite
tra la Commissione europea e le organizzazioni partecipanti a livello locale, regionale e
nazionale; hanno promosso e realizzato a livello nazionale il Programma, fornendo
informazioni di interesse, diffondendo e valorizzando i risultati raggiunti sia a livello
locale sia nazionale. Inoltre, sono state deputate alla gestione di una selezione delle
domande relative a progetti da finanziare nel paese di appartenenza, fornendo sostegno ai
richiedenti e alle organizzazioni partecipanti durante tutto il ciclo di vita del progetto.
Attraverso il Programma Erasmus+ si sono superati i programmi realizzati nel periodo
2007-2013, promuovendo sinergie e integrazione in tutti i diversi settori dell’istruzione e
della formazione, sviluppando e stimolando nuove forme di cooperazione con il mondo
del lavoro e della società civile. Nuovi obiettivi sono stati posti e gli strumenti disponibili
per favorire la realizzazione dei nuovi fini, si sono concentrati sull’internazionalizzazione
dell’istruzione, il crescente uso dell’apprendimento digitale e i percorsi flessibili di
apprendimento.
Uno degli obiettivi specifici del Programma risulta essere stato la promozione
dell’apprendimento delle lingue e della diversità linguistica. Considerato che la mancanza
di competenze linguistiche rappresenta uno degli ostacoli principali alla partecipazione ai
programmi europei di istruzione e formazione per i giovani sono state messe in atto

CORTE DEI CONTI

200 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

opportunità per offrire supporto linguistico così da rendere la mobilità più efficiente e più
efficace e migliorare le performance di apprendimento contribuendo al raggiungimento
di uno degli obiettivi specifici del Programma.
Attraverso il Programma Erasmus+ si è cercato di promuovere l’equità e
l’inclusione, facilitando l’accesso sia ai partecipanti provenienti da ambienti svantaggiati
e con minori opportunità per ragioni economiche, sia a coloro che fossero svantaggiati da
ragioni di disabilità fisiche, sensoriali o di altro tipo, da differenze culturali.
Gli obiettivi specifici perseguiti dal Programma Erasmus+ nel settore
dell’istruzione e della formazione hanno previsto di migliorare il livello di competenze e
skills, richieste nel mercato del lavoro e necessarie per attuare una società più coesa,
promuovere l’internazionalizzazione degli istituti di istruzione e formazione aderenti al
Programma, attraverso una collaborazione transnazionale per la costituzione di un’area
di apprendimento permanente europea.
La mobilità degli studenti è stata prevista in qualsiasi ambito tematico e disciplina
accademica, assicurando compatibilità con gli obiettivi di apprendimento del corso di
studio e lo sviluppo personale dello studente. Il periodo di studio all’estero è stato parte
del programma di studi dello studente al fine di completare una laurea, un master o
equivalente, ovvero un dottorato. Oltre al periodo di studio all’estero è stato possibile
includere anche un periodo di tirocinio, parte integrante del programma di studio dello
studente, creando in tal modo sinergie nella formazione accademica e quella
professionale.
I tirocini all’estero sono stati finanziati se svolti durante corsi di studio a ciclo breve
o di primo, secondo e terzo ciclo e, in caso di mobilità nell’ambito dei paesi del
programma, al massimo dopo un anno dal conseguimento del diploma di laurea.
Per la prossima programmazione 2021-2027, la Commissione ha avanzato a maggio
2018 la proposta per il nuovo programma Erasmus (COM(2018) 367 final), che ha
l’obiettivo generale di sostenere lo sviluppo formativo, professionale e personale degli
individui nel campo dell’istruzione, della formazione, della gioventù e dello sport, in
Europa e nel resto del mondo, contribuendo in tal modo alla crescita sostenibile,
all’occupazione e alla coesione sociale come pure al rafforzamento dell’identità europea.
Il programma rafforza l’obiettivo di costruire uno spazio europeo dell’istruzione, di
sostenere l’attuazione della cooperazione strategica europea in materia di istruzione e
formazione e le relative agende settoriali, di realizzare la cooperazione in materia di
gioventù nell’ambito della strategia dell’Unione per la gioventù 2019-2027. Gli obiettivi
specifici del programma tendono a realizzare la mobilità degli studenti ai fini
dell’apprendimento come pure la cooperazione, l’inclusione, l’eccellenza, la creatività e
l’innovazione nel settore dell’istruzione e della formazione.
Gli obiettivi del programma sono perseguiti mediante tre azioni chiave: mobilità ai
fini dell’apprendimento (“azione chiave 1”); cooperazione tra organizzazioni e istituti

CORTE DEI CONTI

201
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

(“azione chiave 2”); sostegno allo sviluppo delle politiche e alla cooperazione (“azione
chiave 3”). Gli obiettivi sono inoltre perseguiti tramite le azioni Jean Monnet.
La programmazione 2014-2020 di Erasmus+ prevedeva uno stanziamento di circa
13,9 miliardi di euro.
Nella proposta revisionata di maggio 2020 della Commissione europea, le risorse
per il Programma Erasmus nel settennio 2021-2027 nell’ambito del QFP sono pari a 21,2
miliardi di euro.

6.9. Attività di orientamento

L’art. 6 della legge 19 novembre 1990, n. 341 e successivamente sia l’art. 3 del
[Link]. 14 gennaio 2008, n. 21, sia l’art. 3, comma 4, del [Link]. 29 marzo 2012, n. 68 con
riferimento alle iniziative di orientamento, sottolineano che tale attività è demandata
all’autonomia degli atenei, che definiscono i propri percorsi di orientamento agli studi in
collaborazione con gli Istituti di istruzione di secondo grado, al fine di supportare e
incentivare le attività di orientamento. Le iniziative previste sono:
- Il Piano Lauree Scientifiche, a cui è destinata una quota del Fondo Giovani;
- I Piani per l’Orientamento e il Tutorato, previsti dalla legge n. 232/2016, art. 1, commi
290-293.
Le risorse stanziate a livello di sistema universitario nazionale per sostenere le due
attività di orientamento sono riportate nella tavola che segue.

TAVOLA 62
RISORSE PER ATTIVITÀ DI ORIENTAMENTO
(in euro)
ATTIVITÀ 2016 2017 2018 2019 2020

Piano Lauree Scientifiche 2.960.000 2.960.000 2.933.129 3.000.000 3.026.871

Piani per l’Orientamento

Non presente 5.000.000 4.634.799 5.000.000 5.365.201
e il Tutorato

Totale 2.960.000 7.960.000 7.567.928 8.000.000 8.026.871

Fonte: dati da relazione MUR

Con riferimento alle risorse stanziate per gli anni 2019 e 2020, tenendo conto
dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, il d.m. 6 agosto 2020, n. 435, ha destinato
tali risorse all’attuazione di piani per l’orientamento autonomamente definiti al fine di
sostenere le immatricolazioni agli anni accademici 2020/2021 e 2021/2022. Le risorse
per l’esercizio finanziario 2020 sono state integrate con le risorse non assegnate nel 2018
in occasione dei bandi PLS e POT 2017/2018, pari a 26.871 euro per il PLS ed euro
365.201 per il POT. A partire dal triennio 2021-2023 è previsto un nuovo bando per la
selezione di progetti nazionali.

CORTE DEI CONTI

202 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

Il Piano Lauree Scientifiche (PLS), consiste in un’iniziativa strutturata nel sistema

universitario, con le prime attività sperimentali avviate già nel 2004, finalizzata ai
seguenti obiettivi:
- orientamento alle iscrizioni, anche promuovendo l’equilibrio di genere;
- riduzione dei tassi di abbandono;
- attività di tutorato;
- pratiche laboratoriali;
- attività di autovalutazione e recupero delle conoscenze per l’ingresso all’università;
- crescita professionale dei docenti della scuola secondaria superiore.
L’iniziativa si concentra sulle classi di laurea di ambito scientifico 143 e le risorse
sono assegnate a reti di atenei che sviluppano interventi coerenti con gli obiettivi indicati
in riferimento a ogni specifica classe di laurea. Nei progetti sono coinvolti sia gli studenti
delle scuole secondarie superiori dei territori in cui agiscono le università partecipanti al
progetto, con particolare riferimento a quelli iscritti agli ultimi due anni del percorso di
istruzione di scuola superiore, sia i docenti che svolgono un ruolo attivo nella
progettazione delle attività.
Nell’ultimo quinquennio, il MUR ha pubblicato due bandi per i progetti PLS, uno
con riferimento al triennio 2014-2016 (per un totale di circa 9 milioni di euro) e uno
riferito al biennio 2017-2018 (per un totale di circa 6 milioni di euro). I progetti presentati
dagli atenei sono stati valutati da parte di un Comitato Tecnico Scientifico preposto a
valutare anche la relazione conclusiva sulle attività realizzate, di cui si tiene conto ai fini
dell’ammissione ai successivi bandi.
Nella tavola seguente sono riportati i progetti del biennio 2017-2018 con i relativi
punteggi e finanziamenti assegnati, tutte le classi laurea oggetto di intervento risultano
coperte.

143
L-27 (Scienze e tecnologie chimiche), L-30 (Scienze e tecnologie fisiche), L-35 (Scienze matematiche), L-41
(Statistica), L-02 (Biotecnologie), L-13 (Scienze Biologiche), L-31 (Scienze e tecnologie informatiche), L-32 (Scienze
naturali e ambientali), L-34 (Scienze Geologiche).

CORTE DEI CONTI

203
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 63
RISORSE ASSEGNATE PER PLS
(in euro)
Assegnazione
Assegnazione Assegnazione
Punteggio progetto
Ateneo capofila Titolo Progetto progetto su progetto su e.
assegnato biennio
e.f. 2017 f. 2018
2017- 2018
PLS-Progetto Nazionale di
CATANIA 1,96 750.000 376.710 373.290
FISICA
Progetto Nazionale di
CATANIA BIOLOGIA e 1,73 1.346.200 676.169 670.031
BIOTECNOLOGIE
FIRENZE Progetto Nazionale Geologia 1,89 504.734 253.518 251.216
Progetto Nazionale
MILANO 1,82 581.000 291.825 289.175
Informatica
Progetto Nazionale di Scienza
MILANO-BICOCCA 1,89 220.000 110.502 109.498
dei Materiali
Progetto Nazionale di
MILANO-BICOCCA 1,96 750.000 376.710 373.290
Chimica
Progetto Nazionale Statistica
PALERMO 1,71 250.000 125.570 124.430
L41
Progetto Nazionale di
PAVIA 1,96 750.000 376.710 373.290
Matematica
Politecnica delle PNLS in Scienze Naturali e
1,71 741.195 372.286 368.909
MARCHE Ambientali
Totale 5.893.129 2.960.000 2.933.129
Fonte: dati da relazione MUR

Al termine dei progetti, è confermata l’assegnazione iniziale sulla base delle attività
svolte e del raggiungimento dei risultati attesi, misurati attraverso un set predefinito di
indicatori con i relativi target.
Il termine delle attività era inizialmente previsto per il 31 dicembre 2019, con
riferimento alle attività da realizzarsi nel corso dell’a.a. 2019/2020. Tenuto conto
dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, si è ritenuto necessario posticipare la
realizzazione delle attività al 2020/2021, mentre l’individuazione dei beneficiari è stata
effettuata nel rispetto della citata scadenza del 31 dicembre 2019.
I Piani per l’Orientamento e il Tutorato (POT) è un’iniziativa relativamente recente
istituita con l’adozione della legge n. 232/2016 e riferita con maggiore specificità
all’orientamento e al tutorato. In fase attuativa, sentiti gli Organi di consulenza del
Ministro nella predisposizione dei provvedimenti come previsto dalla normativa vigente,
si è ritenuto necessario riportare anche nei POT le positive esperienze del PLS e, pertanto,
includere nelle finalità dell’iniziativa anche quelle attività legate alla formazione degli
insegnanti e all’autovalutazione della preparazione degli studenti che si sono consolidate
nel PLS. Come il PLS, anche i POT sono finalizzati a:
- orientamento alle iscrizioni, anche promuovendo l’equilibrio di genere;
- riduzione dei tassi di abbandono;
- attività di tutorato;
- pratiche laboratoriali;
- attività di autovalutazione e recupero delle conoscenze per l’ingresso all’università;

CORTE DEI CONTI

204 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

- crescita professionale dei docenti della scuola secondaria superiore.

I Piani per l’Orientamento e il Tutorato hanno riguardato sinora tutte le classi di
laurea ad eccezione di quelle incluse nel PLS, quelle a programmazione nazionale degli
accessi e di Scienze per la Difesa e la Sicurezza. Le risorse sono assegnate a reti di atenei
che sviluppano interventi coerenti con gli obiettivi sopra citati in rifermento a una
specifica classe di laurea. A differenza del PLS, ormai consolidato in reti nazionali, non
tutti i progetti promossi riguardano la totalità degli atenei con un Corso di laurea attivo
nella classe. In alcuni casi, sulla medesima classe intervengono più progetti e in altri –
come il caso delle discipline geografiche – non sono state promosse iniziative. Come per
il PLS, nei progetti sono coinvolti sia gli studenti delle scuole secondarie superiori dei
territori in cui agiscono le università partecipanti al progetto, con particolare riferimento
a quelli iscritti agli ultimi due anni scolastici delle scuole di secondo grado, sia i docenti
che svolgono un ruolo attivo nella progettazione delle attività e ai quali sono destinate
opportunità di aggiornamento sui contenuti delle ricerche scientifiche più recenti.
Dall’adozione della legge n. 232/2016 è stato pubblicato un solo bando riferito al
biennio 2017-2018 (per un totale di 10 milioni di euro) e i progetti presentati dagli atenei
sono stati valutati da parte di un Comitato Tecnico Scientifico. Nella successiva tabella
sono riportati i progetti del biennio 2017-2018 con i relativi punteggi e finanziamenti
assegnati.

TAVOLA 64
RISORSE ASSEGNATE PER POT
(in euro)
Assegnaz.
Punteggio Assegnaz. su Assegnaz. su
Ateneo capofila Titolo Progetto progetto biennio
assegnato e. f. 2017 e. f. 2018
2017 - 2018
Percorsi di orientamento e tutorato per
SIENA promuovere il successo universitario e 1,93 509.820 264.572 245.248
professionale
PAEC - Piano di orientamento e tutorato
UDINE 1,93 697.300 361.865 335.435
per l’area economica
Un primo passo verso il futuro -
PAVIA Acronimo V.A.L.E. - Vocational 1,86 400.000 207.581 192.419
Academic in Law Enhancement

[[Link]] geolocalizzazione politico-

sociologica per orientarsi nel mondo
SALERNO 1,86 215.750 111.964 103.786
universitario. dalla scuola all’università:
saper scegliere per saper sperimentare.

LabOr, il laboratorio dei saperi

umanistici. La rete di orientamento,
SALERNO 1,82 345.750 179.428 166.322
tutorato e opportunità tra università,
scuola e aziende
Napoli Federico II [Link] 1,77 2.356.000 1.222.651 1.133.349
URPLOT 2018 - URban PLanning
Orientation and Tutorship, Orientamento
IUAV VENEZIA 1,74 270.000 140.117 129.883
e Tutorato per la pianificazione
urbanistica
L’orientamento alle professioni legali e
PALERMO 1,71 259.950 134.902 125.048
alla cultura della legalita’

CORTE DEI CONTI

205
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Assegnaz.
Punteggio Assegnaz. su Assegnaz. su
Ateneo capofila Titolo Progetto progetto biennio
assegnato e. f. 2017 e. f. 2018
2017 - 2018
PADOVA unisco 1,7 610.000 316.561 293.439
FIRENZE essere, conoscere, scegliere - ecs.10 1,63 340.000 176.444 163.556
cobasco (competenze di base comuni) -
PADOVA 1,59 343.100 178.052 165.048
lettere
BOLOGNA POT Farmacia 1,58 514.837 267.176 247.661
oltre le due culture: per un dialogo
VERONA interdisciplinare fra logica, filosofia e 1,52 130.000 67.464 62.536
scienze della comunicazione
TORINO scopritalento pot 1,49 249.660 129.562 120.098
TORINO consapevoli verso il futuro - farmacia pot 1,48 68.400 35.496 32.904
sistema integrato di supporto agli studenti
PADOVA 1,47 420.232 218.080 202.152
di agraria
Napoli Federico II servizio [Link] 1,44 181.450 94.164 87.286
BARI prometheus 1,34 409.050 212.277 196.773
il futuro nello sport tra scuola e
SALENTO 1,3 81.000 42.035 38.965
università: progetto pot 2017-2018
TUSCIA pot economia lazio 1,08 720.000 373.646 346.354
VANVITELLI potdesign: educo/produco 1,04 512.500 265.963 246.537
pms - pratiche, mestieri e saperi per
UDINE 0,82 Non ammesso Non ammesso Non ammesso
l’educazione ai media
Totale 9.634.799 5.000.000 4.634.799
Fonte: dati da relazione MUR

Anche per questa tipologia di progetti al termine degli stessi, è confermata

l’assegnazione iniziale sulla base delle attività svolte e del raggiungimento dei risultati
attesi, misurati anche attraverso un set predefinito di indicatori con i relativi target. Il
termine delle attività era inizialmente previsto per il 31 dicembre 2019, con riferimento
alle attività da realizzarsi nel corso dell’a.a. 2019/2020. Tenuto conto dell’emergenza
epidemiologica da Covid-19, si è ritenuto necessario posticipare la realizzazione delle
attività al 2020/2021, ferma restando l’individuazione dei beneficiari entro la citata
scadenza del 31 dicembre 2019.
A seguito dell’adozione del d.m. 435/2020, come sopra riportato per il PLS, le
risorse per gli esercizi 2019 e 2020 sono state assegnate a tutti gli atenei statali su base
parametrica con la finalità di sostenere le immatricolazioni agli a.a. 2020/2021 e
2021/2022. A partire dal triennio 2021-2023 è previsto un nuovo bando per la selezione
di progetti nazionali.
Considerato l’interesse specifico manifestato per i percorsi d’incontro fra docenti
delle scuole secondarie e docenti universitari per lo sviluppo concertato di strategie di
orientamento, si precisa che tanto il bando PLS quanto il POT prevedono azioni di
formazione, queste partendo dai problemi concreti si sviluppano attraverso la
progettazione e la realizzazione di attività didattiche, mediante un confronto intenso con
i docenti dell’università e specifici moduli da erogare in classe. Anche le azioni di
laboratorio, che hanno come target gli studenti, sono uno strumento per lo sviluppo e la
crescita professionale dei docenti.

CORTE DEI CONTI

206 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

6.10. Attività di tutorato

Le attività di tutorato, come l’orientamento, sono una specifica competenza
demandata all’autonomia degli atenei ai sensi della legge 19 novembre 1990, n. 341, e
ulteriormente ribadito dai [Link]. 14 gennaio 2008, n. 21, e 29 marzo 2012, n. 68. Il servizio
di tutorato risponde alle esigenze di orientamento, informazione e assistenza dello
studente e di attiva partecipazione alle iniziative universitarie e si pone l’obiettivo di
migliorare le condizioni e la qualità dell’apprendimento al fine di ridurre i tassi di
abbandono, la durata media degli studi e il numero degli studenti fuori corso. Esistono
differenti tipi di tutorato nel sistema universitario: quello rivolto agli iscritti al primo
anno, a complemento delle attività di orientamento, al fine di consentire agli studenti una
scelta consapevole del proprio percorso di studio; il tutorato rivolto agli iscritti al fine di
assicurare loro un andamento proficuo degli studi e il supporto necessario per il
superamento delle eventuali difficoltà che possono riscontrarsi in percorsi di studio più
critici; il tutorato rivolto ai laureandi e ai laureati per una scelta consapevole nella
prosecuzione della formazione o l’ingresso con successo nel mondo del lavoro.
A valere su proprie risorse, gli atenei e gli Istituti AFAM possono prevedere,
nell’ambito delle attività a tempo parziale degli studenti incluse tra gli interventi per il
Diritto allo Studio, le forme di collaborazione degli studenti ad attività connesse ai servizi
e al tutorato da assegnare sulla base di graduatorie formulate secondo criteri di merito e
condizione economica.
Il Ministero promuove le attività di tutorato attraverso l’assegnazione alle università
statali di un finanziamento specifico per favorire il tutorato e le attività didattiche
integrative, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. b), del decreto-legge n. 105 del 2003,
convertito dalla legge n. 170/2003, ripartendo annualmente il 10 per cento delle risorse
disponibili per le università statali secondo la proporzione del costo standard relativo al
totale degli studenti iscritti entro la durata normale del corso di studi che abbiano acquisito
almeno 40 CFU nell’anno solare precedente.
Le risorse sono attribuite dalle università agli studenti capaci e meritevoli iscritti
ai corsi di laurea magistrale o dottorato di ricerca attraverso assegni per l’incentivazione
delle attività di tutorato e per le attività didattico-integrative, propedeutiche e di recupero.
I suddetti assegni sono erogati ai sensi di quanto previsto dall’art. 11 del [Link]. n. 68/2012
e sono cumulabili con la fruizione delle borse di studio di cui al medesimo decreto.
Nella tavola che segue sono riportati gli importi per il periodo 2016 – 2020.

TAVOLA 65
RISORSE ATTIVITÀ DI TUTORATO E ATTIVITÀ DIDATTICHE INTEGRATIVE
(in euro)
A.A.2016 A.A.2017 A.A.2018 A.A.2019 A.A.2020

9.000.000 5.920.000 5.920.000 9.000.000 9.000.000

Fonte: dati MUR

CORTE DEI CONTI

207
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Il peso delle risorse destinate al tutorato sul totale del Fondo Giovani è stato
modificato nel biennio 2017-2018 passando dal 20 per cento del 2016 al 15 per cento per
poi essere nuovamente incrementato fino al 20 per cento. Le risorse sono ripartite tra gli
atenei, sulla base di un criterio parametrico basato sulla proporzione del costo standard
relativo al totale degli studenti iscritti entro la durata normale del corso di studi che
abbiano acquisito almeno 40 CFU nell’anno solare precedente, affinché siano
ulteriormente attribuite dalle università agli studenti capaci e meritevoli, iscritti ai corsi
di laurea magistrale o dottorato di ricerca, assegni per l’incentivazione delle attività di
tutorato e per le attività didattico-integrative, propedeutiche e di recupero, così come
previsto dal [Link]. 68/2012. Per il monitoraggio periodico e la relazione finale sull’uso
delle risorse si fa ricorso ad un’apposita procedura telematica mentre la verifica dei
beneficiari del finanziamento avviene attraverso l’Anagrafe Nazionale degli Studenti.
Nella tabella sottostante è riportato il numero degli studenti beneficiari di intervento
nel triennio 2017-2020.

TAVOLA 66

STUDENTI BENEFICIARI DI INTERVENTI DI SUPPORTO PER LA REALIZZAZIONE DI ATTIVITÀ DI TUTORATO E

ALTRE ATTIVITÀ DIDATTICHE INTEGRATIVE NELL’AMBITO DEL FONDO GIOVANI

a.a. 2017/2018 a.a. 2018/2019 a.a. 2019/2020

Studenti Dottorandi e Studenti Dottorandi e Studenti Dottorandi e
LMCU e LM specializzandi LMCU e LM specializzandi LMCU e LM specializzandi
4.619 2.121 4.269 1.586 2.518 1.320
Fonte: dati MUR

Va sottolineato che al fine di assicurare il miglioramento delle azioni di tutorato e

l’integrazione tra queste e i progetti di orientamento, sia il Piano Lauree Scientifiche e i
Piani per l’orientamento e il tutorato prevedono, tra le azioni ammissibili per i progetti,
attività di supporto trasversali per la promozione del tutorato, in particolare, iniziative di
formazione indirizzate ai tutor per fornire loro gli strumenti di base necessari per
l’identificazione delle difficoltà degli studenti e le azioni di sostegno più adatte.

6.11. Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario in merito

all’attuazione del diritto allo studio
Tra gli interventi previsti dal [Link]. n. 68/2012 all’art.20 è stata prevista la
costituzione dell’Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario con
l’obiettivo di monitorare l’attuazione del decreto stesso, implementando un sistema
informativo, correlato a quelli delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano nel quale attraverso una banca dati dalla quale risultassero tutti i beneficiari
delle borse di studio, aggiornata periodicamente a cura dei soggetti erogatori. Inoltre,
l’organismo, procedendo ad analisi e studi, avrebbe dovuto definire criteri e metodologie

CORTE DEI CONTI

208 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 GLI INTERVENTI PER IL DIRITTO ALLO STUDIO

adatte alla valutazione dei costi di mantenimento agli studi, nonché dei risultati ottenuti
dalle politiche adottate al fine di soddisfare il diritto. La norma ha previsto altresì la
presentazione al Ministro da parte dell’Osservatorio sia di proposte per il raggiungimento
su tutto il territorio nazionale dei LEP, sia di una relazione annuale sull’attuazione del
diritto allo studio a livello universitario nazionale.
Essendo l’Osservatorio chiamato a svolgere un’attività di monitoraggio
sostanzialmente volta a verificare l’impatto attuativo dell’impianto disegnato dal [Link]. n.
68/2012, la sua piena operatività è strettamente legata al fatto che si predisponga e
regolamenti, quel sistema di strumenti e servizi per il successo formativo previsto dalla
normativa, in particolare, si dia attuazione a quegli articoli del decreto stesso, sull’importo
minimo della borsa di studio e sui requisiti di eleggibilità per l’accesso ai LEP.

CORTE DEI CONTI

209
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

CAPITOLO SETTIMO

PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

7.1. La programmazione della ricerca – 7.2. Posizionamento internazionale

dell’Italia nell’ambito della ricerca – 7.3. Progetti di ricerca su FIRST – 7.4. I
progetti di ricerca delle Università finanziati con il fondo FIRST, PRIN, FARE
– 7.4.1. Il programma PRIN – 7.4.2. Il Programma FARE – 7.4.3. I progetti di
cooperazione internazionale – 7.4.4. Progetti da programmi quadro - 7.4.5. Progetti
di ricerca su fondo FISR - 7.5. L’attività di formazione alla ricerca - 7.5.1. Il
dottorato di ricerca – 7.5.2. Gli assegni di ricerca – 7.6. L’anagrafe della ricerca –
7.7. La valutazione della ricerca – 7.8. Considerazioni conclusive

7.1. La programmazione della ricerca

L’attività di ricerca delle Università nell’arco temporale 2016 – 2019 si colloca
nella fase di attuazione del Programma nazionale della ricerca 2015-2020 (in seguito
anche PNR 2015 - 2020), adottato con delibera del CIPE 1° maggio 2016, fondato sugli
obiettivi europei di Horizon 2020144. In particolare, il PNR ha individuato sei obiettivi
strategici della ricerca per il raggiungimento del target europeo per il nostro Paese al
2020145: capitale umano, internazionalizzazione, infrastrutture di ricerca, cooperazione
pubblico-privato, Mezzogiorno, efficienza e qualità della spesa pubblica146.
La programmazione della ricerca è regolata dal d. lgs. 5 giugno 1998, n. 204
“Disposizioni per il coordinamento, la programmazione e la valutazione della politica
nazionale relativa alla ricerca scientifica e tecnologica, a norma dell’articolo 11, comma
1, lettera d), della legge 15 marzo 1997, n. 59”. Il PNR detta le linee programmatiche
della ricerca nel quadro europeo e internazionale e definisce gli obiettivi generali e le
modalità di attuazione degli interventi alla cui realizzazione concorrono le Università e

144 Si tratta del programma quadro di durata settennale per la ricerca per il periodo 2014-2020, adottato con il
Regolamento (UE) n. 1291/2013, in cui sono integrati tutti i finanziamenti europei per la ricerca e l'innovazione del
periodo.
145 Il target europeo per l’Italia al 2020 era un rapporto spesa in ricerca e sviluppo (R&S)/PIL pari all'1,53 per cento.
146 Con delibera 15 dicembre 2020 del CIPE è stato approvato il PNR per il periodo 2021-2027, al fine di allineare la

programmazione nazionale a quella europea. A tal fine, con decreto direttoriale MUR 24 aprile 2020 n. 544,
successivamente modificato dal decreto direttoriale 3 luglio 2020, n. 969, è stata istituita una Commissione di esperti,
composta per configurazioni tematiche, finalizzata alla definizione della proposta di un Programma nazionale per la
Ricerca 2021-2027. La Commissione è composta da oltre 200 esperti per le diverse aree tematiche. I componenti
appartengono a enti pubblici di ricerca e Università.

CORTE DEI CONTI

211
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

gli enti di ricerca con le risorse disponibili sui propri stati di previsione o bilanci, nel
rispetto dei loro ordinamenti autonomi.
L’attività del CIPE (oggi CIPESS147) ai fini della programmazione della ricerca e
dell’adozione del PNR è coordinata dal MUR, nell’ambito di un’apposita Commissione
per la ricerca148. Opera, inoltre, il Comitato di esperti per la politica della ricerca (CEPR),
nominato con dPCM, su proposta del MUR, composto da membri scelti tra personalità di
alta qualificazione del mondo scientifico, tecnologico, culturale, produttivo e delle parti
sociali, al fine di assicurare l’apporto di competenze diverse149. Il CEPR svolge anche
funzioni di consulenza e studio per conto del MUR su temi concernenti la politica e lo
stato della ricerca, nazionale e internazionale.
Lo strumento di raccordo tra la programmazione nazionale e quella europea è dato
dalla partecipazione al processo di adozione dei programmi di finanziamento dell’Unione
attraverso la nomina da parte del Ministero dell’Università di rappresentanti esperti nei
vari settori della ricerca che siedono nei Comitati nazionali chiamati ad interagire con la
Commissione150. Gli interessi degli stati membri nel campo della ricerca vengono discussi
e composti nell’ambito dei Programmi di lavoro (Work Programme o WP), di ciascun
gruppo di esperti nazionali (National Expert Group o NEG). I programmi di lavoro
vengono preparati in collaborazione con gruppi di stakeholders provenienti dal mondo
della ricerca, dell’industria e della società civile. I Work Programme riportano, in

147 A partire dal 1° gennaio 2021 il CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica) muta la sua
denominazione in CIPESS (Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo Sostenibile) ai
sensi dell’art. 1-bis del d.l. 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n.
141, recante “Misure urgenti per il rispetto degli obblighi previsti dalla direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell’aria e
proroga del termine di cui all’art. 48, commi 11 e 13, del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229”.
148 L’art. 2, comma 2, del [Link]. n. 204/1998 prevede che la Commissione sia istituita presso il CIPE ai sensi dell'articolo

1, comma 3, del decreto legislativo 5 dicembre 1997, n. 430. Invero detta Commissione è stata istituita solo nel 2020,
con la Delibera CIPE n. 74/ 2020 con cui è stato approvato il PNR 2021-2027. Essa è composta da un rappresentante:
del Ministro dell' Università e della ricerca con funzioni di Presidente; del Sottosegretario di Stato della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Segretario del CIPE; dell'Autorità politica della Presidenza del Consiglio dei ministri delegata
alla programmazione economica e agli investimenti; del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale;
del Ministro dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare; del Ministro per i beni e le attività culturali e per il
turismo; del Ministro della difesa; del Ministro dell'economia e delle finanze - Ufficio di Gabinetto; del Ministro
dell'economia e delle finanze - Ragioneria generale dello Stato; del Ministro delle infrastrutture e trasporti; del Ministro
per l'innovazione tecnologica e la digitalizzazione; del Ministro dell'interno; del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali; del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali; del Ministro della salute; del Ministro dello sviluppo
economico; del Ministro per il Sud e la coesione territoriale dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI);
della Conferenza delle regioni e delle province autonome; dell'Unione delle province d'Italia (UPI). La Commissione,
che opera senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, si riunisce almeno due volte l’anno su convocazione
del Ministro, ed ha il compito di interloquire con gli stakeholders sul territorio, invitando alle riunioni anche
rappresentanti di altri Ministeri, Enti, Istituzioni, Università, Aziende in house, Fondazioni e strutture di ricerca,
Agenzie o altri soggetti non previsti dal precedente comma 5, la cui partecipazione sia ritenuta utile per approfondimenti
da svolgere relativamente alle tematiche poste all'ordine del giorno Il coordinamento delle attività, ai fini del
monitoraggio dell’attuazione del PNR, è assicurato da un apposito comitato, che si riunisce almeno ogni tre mesi.
149 Cfr. dPCM 27.12.2013.
150 Sulle procedure di costituzione delle commissioni di esperti nazionali, cfr.
[Link] I gruppi di esperti della Commissione sono
soggetti alle regole orizzontali stabilite con decisione della Commissione C(2016)3301, in combinato disposto con la
comunicazione della Commissione C(2016)3300.

CORTE DEI CONTI

212 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

allegato, gli obiettivi, le condizioni di partecipazione, i criteri di valutazione e di selezione

per i bandi nel periodo di riferimento.
Per il Programma Horizon 2020 l’allora MIUR aveva costituito una delegazione di
14 rappresentanti, coordinati dal Ministro e da questi scelti tra personalità con esperienze
internazionali pregresse, nel settore dei comitati di appartenenza, esponenti sia del mondo
accademico, che di enti pubblici, supportati da esperti dei settori di interesse. La
definizione degli interessi nazionali è stata effettuata attraverso la consultazione degli
stakeholders, comunità scientifica e mondo delle imprese.
Le delegazioni hanno poi anche un ruolo in sede di esecuzione del Programma
nazionale assicurando il raccordo tra le attività della Commissione e i soggetti nazionali
pubblici e privati interessati alla sua attuazione. In particolare, contribuiscono alla
diffusione delle informazioni (elaborazione dei programmi di lavoro, lancio e risultati
delle call) e attivano le iniziative necessarie per assicurare la partecipazione qualificata
alle call aumentando le probabilità di successo.
All’attuazione del PNR concorrono risorse di diversa fonte, tra le quali i fondi
nazionali di diretta competenza MUR, nonché le risorse europee a valere sul Fondo di
sviluppo e coesione151.
Tra i finanziamenti di diretta competenza del Ministero rientrano quelli strutturali
distribuiti nei diversi capitoli di bilancio, fra i quali il Fondo di Finanziamento Ordinario
delle Università (FFO) e il Fondo Ordinario degli Enti (FOE), nonché una serie di altri
strumenti specifici. A questi si aggiungono le risorse assegnate al PON Ricerca e
Innovazione 2014-2020 cofinanziato da risorse comunitarie (FESR e FSE) e risorse
nazionali (Fondo di Rotazione).
Infine, concorrono al finanziamento del PNR le risorse del Fondo di Sviluppo e
Coesione (FSC), introdotto dal [Link]. n. 88 del 31 maggio 2011, che detta disposizioni in
materia di risorse aggiuntive e interventi speciali per la rimozione di squilibri economici
e sociali, con la finalità di dare unità programmatica e finanziaria all’insieme degli
interventi aggiuntivi al finanziamento nazionale rivolti al riequilibrio economico e sociale
tra le diverse aree del Paese.

7.2. Posizionamento internazionale dell’Italia nell’ambito della ricerca

Come emerge dal Country Report 2020 della Commissione europea152, rispetto alle
politiche ed investimenti per la ricerca e innovazione, l’Italia ha compiuto progressi

151 Il FSC ha la sua origine nei Fondi per le aree sottoutilizzate (FAS), istituiti con la legge finanziaria per il 2003 (legge
27 dicembre 2002, n. 289 – articoli 60 e 61), presso il Ministero dell’economia e delle finanze e il Ministero delle
attività produttive. Successivamente, con la legge 30 luglio 2010, n. 122 (articolo 7, commi 26 e 27) la gestione del
Fondo è stata attribuita al Presidente del Consiglio dei Ministri, che si avvale del Dipartimento per lo sviluppo e la
coesione economica, oggi istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e denominato Dipartimento per le
politiche di coesione (DPC) in applicazione del dPCM 15 dicembre 2014.
152
Relazione per paese relativa all'Italia 2020 (COM (2020) 150 final del 26 febbraio 2020).

CORTE DEI CONTI

213
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

limitati e non ha raggiunto l’obiettivo stabilito nel PNR di portare la spesa per R&S
all’1,53 per cento del PIL, concordato nell’ambito della strategia Europa 2020.
Come si evince dalla tavola che segue, infatti, nonostante il trend in lento aumento
dal 2008, l’Italia si posiziona al livello dell’1,41 per cento.

GRAFICO 10

Fonte: Eurostat

L’investimento complessivo dell’Italia in ricerca e innovazione rimane largamente

sotto la media europea (il finanziamento alle attività R&S del settore pubblico e di quello
privato nel 2019 è stato pari, rispettivamente, al 60,8 per cento e al 58,3 per cento della
media Europea per lo stesso anno)153.
In particolare, la spesa complessiva per ricerca e sviluppo intra muros, e cioè la
spesa sostenuta da imprese, istituzioni pubbliche, istituzioni private non profit e
università154 nel 2018, secondo dati Istat, ammonta complessivamente a 25,2 miliardi ed
è cresciuta del 6 per cento rispetto al 2017, con un’incidenza dello 0,06 punti percentuali
sul PIL.

153
6 EC DG GROW/DG RTD (2020), European Innovation Scoreboard 2020, Publications Office of the European
Union, Luxembourg.
154 Con la Rilevazione statistica sulla Ricerca e Sviluppo nelle imprese, l’Istat raccoglie annualmente informazioni circa

le attività di R&S delle imprese italiane. I principali dati raccolti riguardano: 1) la spesa per R&S svolta direttamente
dalle imprese, all'interno delle proprie strutture e con proprio personale (R&S intra-muros); 2) il personale impegnato
in attività di R&S intra-muros, espresso in termini sia di numero di persone occupate in attività di R&S (a tempo pieno,
a tempo parziale o con contratto di formazione e lavoro), sia di unità di ‘equivalente tempo pieno’ (ossia, il tempo
medio annuale effettivamente dedicato all’attività di ricerca da ciascuna unità);
3) la spesa per l'attività di R&S commissionata a strutture esterne (R&S extra-muros). Altre informazioni rilevate
riguardano le fonti di finanziamento delle attività di R&S e il tipo di ricerca svolta (ricerca di base o applicata, sviluppo
sperimentale). La rilevazione è condotta sulla base dei criteri definitori e delle raccomandazioni metodologiche del
Manuale di Frascati che, dal 1963, rappresenta la base concettuale e metodologica per la misurazione delle attività di
R&S. La rilevazione sulla R&S è obbligatoria per gli Stati membri dell’Unione europea in base al Regolamento (UE)
2019/2152.

CORTE DEI CONTI

214 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

Oltre il 50 per cento della spesa complessiva per ricerca e sviluppo è sostenuta dal
settore privato (imprese e non profit). In questo quadro, l’Istat registra la crescita di spesa
delle imprese e delle istituzioni pubbliche in un valore percentuale rispetto all’anno
precedente pari a oltre il 7 per cento. In questo ambito l’aumento di spesa delle Università
è pari al 2,6 per cento155.
Per il 2019 i dati preliminari forniti dall’Istat segnalano comunque un aumento
rispetto al 2018 della spesa complessiva in R&S delle imprese, del settore pubblico e del
non profit. Piu specificamente, la spesa cresce del 7,6 per cento per il non profit, del 4,3
per cento per le istituzioni pubbliche e dell’1,9 per cento per le imprese.
Per quanto riguarda la spesa pubblica, gli stanziamenti in ricerca e sviluppo delle
Amministrazioni Centrali, Regioni e Province autonome salgono del 6,7 per cento,
passando dagli oltre 9 miliardi del 2018 (previsioni di spesa assestate) a oltre 9,6 miliardi
nel 2019 (previsioni di spesa iniziali).
Per quanto riguarda la distribuzione dei finanziamenti fra gli obiettivi
socioeconomici, quelli destinati alle Università sotto forma di Fondo di finanziamento
ordinario (FFO), continuano a costituire la quota più rilevante (41,9 per cento del totale).
Il resto degli stanziamenti è orientato in misura maggiore verso l’esplorazione e
utilizzazione dello spazio (11,4 per cento), le produzioni e le tecnologie industriali (10,2
per cento), la protezione e promozione della salute umana (9,8 per cento).
L’effetto dell’emergenza pandemica si riverbera sui dati preliminari sul 2020 156.
Infatti, le previsioni fornite da imprese e istituzioni per l’anno indicano un brusco calo
della spesa in R&S intra muros. La diminuzione riguarda prevalentemente le imprese (-
4,7 per cento rispetto al 2019, - 2,9 per cento rispetto al 2018). Solo la spesa delle
istituzioni pubbliche sembra crescere del 3 per cento, mentre rimane stabile quella delle
private non profit.

7.3. Progetti di ricerca su FIRST

La fonte principale dei finanziamenti pubblici ai progetti di ricerca è costituita dal
Fondo investimenti per la ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) e dal Fondo
integrativo speciale per la ricerca (FISR).
Il FIRST, istituito, nello stato di previsione del MUR, dall’ art. 1, comma 870, legge
27 dicembre 2006, n. 296 (Legge finanziaria 2007) ha assorbito gli stanziamenti per i
progetti PRIN (Progetti di ricerca di rilevante interesse nazionale delle Università), FAR
(Fondo Agevolazioni alla Ricerca), FIRB (Fondi investimenti ricerca di base), FAS
(Fondo aree sottoutilizzate)157.

155 Report Istat su ricerca e sviluppo in Italia, anni 2018-2020.

156 Dati preliminari Istat.
157
A seguito della nuova disciplina del bilancio, articolata in missioni, programmi e azioni, il FIRST è relativo alla
Missione 017, Programma 022: A) azione 004 “Interventi di sostegno alla ricerca pubblica”, capitolo 7245 “Fondo per
gli investimenti per la ricerca scientifica e tecnologica”. Nell’ambito del capitolo, il PG 01 è relativo alle spese per il

CORTE DEI CONTI

215
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Il FIRST è destinato sia a Università sia ad Enti di ricerca ed è volto al

finanziamento di tipologie di intervento definite dalla legge: a) interventi di ricerca
fondamentale, diretti a sostenere l’avanzamento della conoscenza; b) interventi di ricerca
industriale, estesi a eventuali attività non preponderanti di sviluppo sperimentale, orientati
a favorire la specializzazione del sistema industriale nazionale; c) appalti precommerciali
di ricerca e sviluppo sperimentale, anche attraverso interventi cofinanziati con pubbliche
amministrazioni, in risposta a esigenze di particolare rilevanza sociale (social big
challenges); d) azioni di innovazione sociale (social innovation); e) interventi integrati di
ricerca e sviluppo sperimentale, infrastrutturazione, formazione di capitale umano di alto
livello qualitativo, di trasferimento tecnologico e spin off di nuova imprenditorialità
innovativa, finalizzati in particolare allo sviluppo di grandi aggregazioni (cluster)
tecnologiche pubblico-private di scala nazionale; f) interventi nazionali di ricerca
fondamentale o di ricerca industriale inseriti in accordi e programmi comunitari e
internazionali; f-bis) attività di ricerca industriale, sviluppo precompetitivo, diffusione di
tecnologie, fino all’avvio e comunque finalizzate a nuove iniziative economiche ad alto
contenuto tecnologico, per l’utilizzazione industriale dei risultati della ricerca da parte di
soggetti assimilati in fase d’avvio, su progetto o programma, anche autonomamente
presentato, da coloro si impegnano a costituire o a concorrere alla nuova società (Artt.
60, comma 4, e 61, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito con modificazioni
dalla legge 7 agosto 2012, n. 134).
Dette tipologie di interventi vanno poi riportate alle linee di azione del PNR.
Sono in particolare riferiti al FIRST i finanziamenti per “Cooperazione
internazionale” ricompresa nell’obiettivo strategico del PNR “Internazionalizzazione”; il
PRIN (Progetti di ricerca di rilevante interesse nazionale) e il FARE (Framework per
l’Attrazione e il Rafforzamento delle Eccellenze per la Ricerca in Italia), riferiti
all’obiettivo “Capitale Umano”; il “Cluster tecnologici nazionali” per gli obiettivi PNR
“Cooperazione pubblico privato e ricerca industriale”.
Il decreto ministeriale 19 febbraio 2013, n. 115, dispone che il FIRST sia alimentato
dai conferimenti annualmente disposti con legge di bilancio; dai rientri dei contributi
concessi sotto forma di credito agevolato; dalle risorse assegnate dal CIPE (ora CIPESS)
per quanto riguarda le aree sottoutilizzate e nell’ambito del riparto dell’apposito Fondo.
L’art. 3, del d.m. 26 luglio 2016, n. 593, ha poi previsto che le risorse del FIRST
siano ripartite annualmente tra le aree di intervento da un decreto ministeriale.
La tavola seguente riepiloga, in conformità con i suddetti decreti ministeriali di
riparto, il quadro degli stanziamenti sul fondo FIRST e delle relative destinazioni ripartite
nei fondi riferiti agli obiettivi strategici del PNR (FARE, PRIN, Progetti di cooperazione

sostegno alla ricerca, da ripartire con decreto di riparto (progetti internazionali, ricerca fondamentale, cluster
tecnologici); il PG 02 è relativo alle spese relative al “Finanziamento aggiuntivo per i progetti di ricerca di interesse
nazionale presentati dalle Università (PRIN)”. B) azione 005 “Coordinamento e sostegno della ricerca in ambito
internazionale”, capitolo 7345 “Fondo per gli investimenti per la ricerca scientifica e tecnologica”. Nell’ambito del
capitolo, Il PG 02 è relativo alle spese per il sostegno alla ricerca in ambito internazionale.

CORTE DEI CONTI

216 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

internazionale, Cluster tecnologici), nel periodo 2016 – 2020. Emerge la prevalenza data
alla ricerca di base di Università ed Enti di ricerca a valere su programmi PRIN.
Si osserva inoltre che in corso di esercizio sopravvengono finanziamenti integrativi
registrati con variazione di bilancio. In particolare, emerge che per il 2017 le risorse
iniziali sono state integrate con uno stanziamento di ulteriori 10 milioni a favore di
progetti PRIN; per il 2018 e per il 2019 di ulteriori 30 milioni per il PRIN e 8,22 milioni
per la ricerca in ambito internazionale; per il 2020 di ulteriori 50 milioni per il PRIN e
8,22 milioni per il sostegno della ricerca in ambito internazionale.
Nel periodo 2016 – 2020 si registra una crescita delle risorse complessive assegnate
con più che compensazione del finanziamento integrativo (in aumento negli anni dai soli
10 milioni del 2017 ai 58,2 milioni del 2020), rispetto allo stanziamento iniziale in
diminuzione (dai 68,8 milioni del 2016 ai 32,9 milioni del 2020)158.

TAVOLA 67
STANZIAMENTI FIRST
(in milioni)
Ripartizione quote Risorse
Stanziamento
Progetti complessive
Anno Decreto iniziale da Cluster
FARE PRIN Cooper. con
ripartire tecnologici
Internaz. integrazioni
2016 DM 19/09/2016 n. 58,8 10 39,8 9 58,8
724
2017 DM 05/04/2017 n. 51,8 6,5 32,8 9,52 3,0 61,80*
208
2018 DM 19/01/2019 n. 45,08 10 25,8 7,04 2.25 83,30**
48
2019 DM 28/10/2019 n. 45,58 13,67 22,8 6,83 2,28 83,80 ***
996
2020 DM 8/5/2020 n. 64 32,9 24,53 6,7 1,64 91,10****
*Le risorse complessive sul FIRST per l’anno 2017 ammontano a 61.803.041,00, comprensive dello stanziamento aggiuntivo di 10
milioni per i PRIN (Decreto MEF n. 177410 del 16 ottobre 2017 che ha disposto la variazione di bilancio per l’anno 2017)
**Le risorse complessive sul FIRST per l’anno 2018 ammontano a 83.303.041,00, comprensive degli stanziamenti di 30 milioni e
di quelli 8.220.456,00, già destinati per natura della spesa, rispettivamente al PRIN (cap. 7245, PG02) e al sostegno della ricerca in
ambito internazionale (cap. 7345, PG01).
***Le risorse complessive sul FIRST per l’anno 2019 ammontano a 83.303.041,00, comprensive degli stanziamenti di 30 milioni
e di quelli 8.220.456,00, già destinati per natura della spesa, rispettivamente al PRIN (cap. 7245, PG02) e al sostegno della ricerca
in ambito internazionale (cap. 7345, PG01).
**** Le risorse complessive sul FIRST per l’anno 2020 ammontano a 91.103.041,00, comprensive degli stanziamenti di 50 milioni
e di quelli 8.220.456,00, già destinati per natura della spesa, rispettivamente al PRIN (cap. 7245, PG02) e al sostegno della ricerca
in ambito internazionale (cap. 7345, PG01).
Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati MUR

158
Per un’approfondita analisi sul tema dei fondi per la ricerca si veda Corte dei conti, Sezione centrale di controllo
sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, del. n. 8/2020/G.

CORTE DEI CONTI

217
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

7.4. I progetti di ricerca delle Università finanziati con il fondo FIRST, PRIN,
FARE-Progetti di cooperazione internazionale
7.4.1. Il programma PRIN
Il programma PRIN è volto sia al rafforzamento delle basi scientifiche nazionali,
che a rendere più efficace la partecipazione alle iniziative relative ai Programmi Quadro
dell’Unione Europea con forme di partecipazione finanziaria ai progetti coperti dai
Programmi Quadro.
I progetti a valere sul PRIN si caratterizzano per la particolare complessità e natura
che possono richiedere la collaborazione di più professori/ricercatori con esigenze di
finanziamento che eccedono la normale disponibilità delle singole istituzioni. Come noto,
la selezione dei progetti ammessi al finanziamento avviene attraverso procedure di
valutazione comparativa, sulla base di avvisi pubblicati dal MUR, secondo le disposizioni
procedurali per gli interventi di sostegno alla ricerca basati sul FIRST, dettate a norma
degli articoli 60, 61, 62 e 63 del d.l. n. 83/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 134/2012. Il procedimento di attivazione degli interventi relativi al PRIN nel periodo
2016 – 2019 è stato disciplinato dall’allora vigente d.m. 26 luglio 2016 n. 594, di recente
abrogato e sostituito dal decreto ministeriale 10 agosto 2020 n. 443. Sebbene quest’ultimo
decreto ministeriale regoli la procedura in modo maggiormente dettagliato rispetto a
quello del 2016, entrambi sono accomunati nelle linee fondamentali, sia per quanto
riguarda la modalità di selezione con bando, sia per la formazione dei Comitati di
selezione dei progetti da finanziare, sia per la fissazione di una scansione temporale di
solo alcuni degli adempimenti procedimentali, rivolti a regolamentare i tempi della
presentazione dei progetti (rimane priva di termini l’attività amministrativa di formazione
delle commissioni di selezione e di predisposizione della graduatoria finale).
In particolare, in entrambi i casi i Comitati di selezione dei progetti da finanziare
sono scelti dal Comitato nazionale dei garanti per la ricerca (CNGR) 159 e sono, poi,
integrati da ulteriori di tre esperti esterni.

159 Per l’art. 21, commi 1 e 2, della legge n. 240/2010 “1. Al fine di promuovere la qualità della ricerca e assicurare il
buon funzionamento delle procedure di valutazione tra pari previste dall'articolo 20, è istituito il Comitato nazionale
dei garanti per la ricerca (CNGR). Il CNGR è composto da sette studiosi, italiani o stranieri, di elevata qualificazione
scientifica internazionale, appartenenti a una pluralità di aree disciplinari, tra i quali almeno due donne e due uomini,
nominati dal Ministro, il quale sceglie in un elenco composto da non meno di dieci e non più di quindici persone definito
da un comitato di selezione. Il comitato di selezione, istituito con decreto del Ministro, è composto da cinque membri
di alta qualificazione, designati, uno ciascuno, dal Ministro, dal presidente del Consiglio direttivo dell'ANVUR, dal
vicepresidente del Comitato di esperti per la politica della ricerca (CEPR), dal presidente dell'European Research
Council, dal presidente dell'European Science Foundation.
2. Il CNGR indica criteri generali per le attività di selezione e valutazione dei progetti di ricerca, tenendo in massima
considerazione le raccomandazioni approvate da organismi internazionali cui l'Italia aderisce in virtù di convenzioni e
trattati; nomina gli studiosi che fanno parte dei comitati di selezione di cui al comma 1 dell'articolo 20 e coordina le
attività dei comitati suddetti; subentra alla commissione di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto del Ministro
dell'istruzione, dell' Università e della ricerca 26 marzo 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 173 del 26 luglio
2004, nonché alla commissione di garanzia prevista per i programmi di ricerca di interesse nazionale. Le predette
commissioni sono soppresse dalla data in cui sono nominati i componenti del CNGR. Con specifici accordi di
programma dotati di adeguata copertura degli oneri da essi derivanti, il CNGR può provvedere all'espletamento delle
procedure di selezione dei progetti o programmi di ricerca attivati da enti pubblici o privati. Nell'esercizio delle sue
funzioni, il CNGR si avvale delle risorse umane, strumentali e finanziarie del Ministero relative alle attività contemplate
dal presente comma.

CORTE DEI CONTI

218 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

Questi solo sono scelti mediante una procedura telematica in grado di garantirne
l’anonimato, estraendoli dall’albo di esperti scientifici del MIUR (Reprise) (o dall’elenco
dei valutatori della Commissione europea) nel rispetto del criterio della competenza
scientifica160.
Infine, il Comitato di selezione nomina per ogni progetto un esperto, il rapporteur,
cui viene affidato il compito di redigere il Rapporto di valutazione da votarsi nell’ambito
del comitato stesso.
Anche la tempistica si ripropone nella disciplina rinnovata del 2020, in modo
analogo a quella del d.m. del 2016, che ha regolato il periodo di esame 2016 – 2019.
Infatti, è disposto che il Comitato di valutazione abbia 30 giorni dal completamento
delle procedure di valutazione e selezione dei progetti per la redazione delle graduatorie
“fino all’esaurimento delle risorse disponibili” e provveda, nei successivi 60 giorni, alla
pubblicazione dei decreti di ammissione al finanziamento. Nei successivi 60 giorni il
Ministero eroga i relativi contributi161.
È evidente che la definizione dei tempi del procedimento di selezione dei progetti
di ricerca e di assegnazione dei finanziamenti descritta è solo parziale, tanto che nessun
limite temporale è imposto al Ministero per l’espletamento delle prime fasi
dell’emanazione del bando e della costituzione dei Comitati di selezione. L’effetto di
questa vacatio si ripercuote sulla durata della procedura e più specificamente sui tempi di
inizio dell’attività di ricerca, che si avvia anche un anno dopo la presentazione del
progetto.
A titolo meramente esemplificativo basti ricordare che il bando PRIN 2015 fu
emanato con d.d. 4 novembre 2015 n. 2488 e fissava al 22 dicembre 2015 il termine di
presentazione delle domande. Le graduatorie dei progetti ammessi per i tre macrosettori
furono approvate con decreti direttoriali del 20 settembre 2016162, stabilendosi altresì il
termine del 5 ottobre 2016 per la presentazione, da parte dei coordinatori nazionali, delle
rideterminazioni dei costi e dei contributi spettanti alle singole unità di ricerca, sulla base
dei costi congrui definiti (per ogni progetto) dal relativo Comitato di Selezione.
Solo in data 7 novembre 2016 veniva emanato il decreto direttoriale di ammissione
a contributo dei progetti approvati relativi ai Macrosettori LS, PE e SH 163 (d.d. n. n. 2634

160 La suddivisione per “macrosettori” si articola in progetti nell’ambito delle Scienze della vita (LS); Scienze fisiche,
chimiche e ingegneristiche (PE); Scienze sociali e umanistiche (SH).
161 La disciplina descritta è contenuta agli artt. 3 del d.m. 594/2016 e 3 del d.m. 443/2020. Ulteriori termini

endoprocedimentali sono disposti una volta ultimato il progetto, per il quale deve essere redatta apposita
rendicontazione entro 60 giorni dalla conclusione (salve dilazioni per spese relative alla diffusione dei risultati, se
previste dal bando). Le verifiche amministrative e contabili dei progetti di ricerca fondamentale sono effettuate dal
MUR, anche mediante apposite commissioni, esclusivamente al termine dei progetti e previa acquisizione di idonea
documentazione che illustri i risultati di appositi audit interni effettuati dall’ente beneficiario. L'accertamento da parte
del MUR di violazioni di norme di legge, ferme restando le responsabilità civili e penali, comporta la revoca del
finanziamento e l'automatica esclusione del responsabile dai successivi bandi MUR per un periodo di cinque anni dalla
data dell'accertamento.
162 Nel settembre 2016, con decreti direttoriali n. 1826, 1827 e 1820 del 20 settembre 2016 sono stati approvati 300

progetti del bando PRIN 2015 per l'importo complessivo di 91,24 milioni di euro, suddivisi per macrosettore LS (n.109
progetti), PE (n. 95 progetti) e SH (n. 96 progetti).
163 LS, Life Science; PE, Mathematics, physical sciences, information and communication, engineering, universe and

CORTE DEI CONTI

219
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

del 7 novembre 2016), con decorrenza dei progetti al 90° giorno da detta data, e cioè dal
7 febbraio 2017.
Vi è da chiedersi se lo slittamento di più di un anno rispetto all’epoca di ideazione
di un progetto nel settore nella ricerca in un contesto come quello attuale in cui la rapidità
dell’evoluzione scientifica è eccezionale non infici la qualità del lavoro di ricerca e non
abbia effetti negativi sulla competitività del Paese a livello internazionale.
Nel caso di specie dal d.m. 12 marzo 2020 n. 340, risulta che i progetti PRIN 2015
si sono conclusi in data 5 febbraio 2020 che la procedura telematica di rendicontazione
deve essere conclusa entro il 6 aprile dello stesso anno. Tuttavia, in considerazione della
situazione epidemiologica da Covid-19, numerosi atenei hanno chiesto al MUR di
prorogare la scadenza del termine per la presentazione della rendicontazione. Pertanto, i
termini di scadenza per la presentazione della rendicontazione sono stati fissati al 30
giugno 2020.
Tale circostanza si riflette sulla disamina del numero di progetti PRIN attivi
nell’arco temporale. Infatti, come visto nell’esame della tavola precedente, il
finanziamento del programma PRIN è quello più ricco nel quadro delle risorse nazionali
destinate alla ricerca universitaria e a tale maggior provvista non può che corrispondere
un più elevato numero di progetti finanziati. La tavola seguente rappresenta tale dato
numerico, che reca, tra l’altro, la ripartizione temporale dei progetti rispetto agli anni di
pubblicazione dei bandi 2015 e 2017 (l’intervallo è, infatti, triennale), con valorizzazione
della crescita del numero di progetti nel tempo.
Rispetto a questo dato si deve tener conto che i progetti iniziati a valere su bandi
del 2015 non potevano che essere ancora in corso al 2017, sovrapponendosi a questi,
come visto, fino al 2020 (anche per effetto dei mesi di ritardo nella rendicontazione dovuti
all’emergenza Covid-19), data la sopra descritta tempistica del procedimento che porta
all’erogazione dei fondi e all’inizio dei progetti di ricerca e la durata triennale degli stessi.
Conseguentemente il dato totale del 2019 non fotografa solo la somma dei progetti iniziati
a partire dal 2015, ma anche il numero dei progetti ancora in corso.
Quanto alla ripartizione geografica, registrata rispetto all’area di riferimento del
proponente, si osserva un numero di progetti PRIN nettamente maggiore nelle Università
del Nord e del Centro rispetto al Sud, coerente con la complessiva maggiore attività di
ricerca svolta.

earth sciences; SH, Social Sciences and Humanities.

CORTE DEI CONTI

220 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

TAVOLA 68
NUMERO PROGETTI DA BANDI PRIN

FIRST - Numero progetti da bandi PRIN

AREE GEOGRAFICHE
2015 2017 Totale 2015-2019
NORD OVEST
59 152 211
(Valle D’Aosta, Piemonte, Lombardia, Liguria)
NORD EST
(Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Trentino Alto 62 145 207
Adige, Emilia Romagna)
CENTRO
94 172 266
(Toscana, Marche, Umbria, Lazio)
SUD
(Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, 56 100 156
Puglia, Calabria)
ISOLE
15 46 61
(Sicilia, Sardegna)
TOTALE STATALI 286 615 901
NON STATALI 16 26 42
TOTALE 302 641 943
Fonte: MUR

7.4.2. Il programma FARE

Parte dei fondi FIRST è destinata ai bandi FARE (Framework per l’attrazione e il
rafforzamento delle eccellenze per la ricerca in Italia), intervento avente l’obiettivo,
previsto dal PNR 2015 – 2020, di migliorare la performance dei ricercatori e di attrarre
nel nostro Paese un numero crescente di ricercatori italiani e stranieri di eccellenza,
rafforzando il sistema della ricerca nazionale assicurando un finanziamento aggiuntivo ai
ricercatori vincitori di bandi ERC (European Research Council) di tipologia Starting
Grant, Consolidator Grant e Advanced Grant che scelgano come sede principale di
svolgimento della propria attività di ricerca una Host Institution italiana.
La prima edizione della procedura FARE è stata avviata nel 2016, con decreto
direttoriale 27 ottobre 2016, n. 2348. Il budget complessivo, pari a 10 milioni, includeva
i costi di monitoraggio e di valutazione. Pertanto, le risorse che sono state effettivamente
impiegate per finanziare i progetti vincitori della Procedura FARE 2016 sono state pari a
9,7 milioni di euro (decreto direttoriale di impegno n. 3592 del 23 dicembre 2016).
La procedura si è conclusa nel luglio 2017 con l’approvazione delle graduatorie dei
progetti, distinte per macrosettori di afferenza (decreti direttoriali 20 luglio 2017, prot. n.
1786, n. 1787 e n. 1788, relativamente ai i Macrosettori LS, PE ed SH).
L’ammissione al finanziamento dei progetti vincitori è stata disposta con decreto
direttoriale prot. n. 2811 del 18 ottobre 2017. Il finanziamento dei progetti prevedeva che
l’erogazione del contributo avvenisse in un’unica soluzione anticipata, direttamente agli

CORTE DEI CONTI

221
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

atenei ed agli Enti di ricerca beneficiari, secondo le effettive disponibilità di cassa. Il

pagamento in favore dei beneficiari della procedura FARE è stato disposto con decreto
del Direttore generale n. 671 del 27 marzo 2018. Le operazioni di finanziamento sono
state effettuate dall’amministrazione nella prima metà del mese di aprile 2018.
Si rileva pertanto anche in questo caso che la procedura di assegnazione del
finanziamento si protrae di fatto per più di un anno (da ottobre 2016 al marzo 2018), con
considerevole posticipazione della data di inizio dei progetti. In particolare, i progetti
della prima edizione della Procedura FARE avranno termine a partire dal mese di luglio
2021. Infatti, i beneficiari che prevedevano il completamento delle attività entro il mese
di gennaio hanno chiesto e ottenuto una proroga di sei mesi, come previsto dal bando per
cause di forza maggiore.
Con decreto direttoriale n. 2516 del 2 ottobre 2018, è stato pubblicato il 6 novembre
2018, il secondo bando FARE, con termine il 9 gennaio 2019 ed un budget pari a 6,5
milioni di euro, di cui 5,18 riservati a ricercatori di età inferiore ai quarant’anni.
La seguente tabella riporta i dati relativi alla partecipazione delle Università alla
procedura FARE nel periodo 2016-2019. I dati forniti dal Ministero si riferiscono al
bando FARE edizione 2016, unica procedura interamente conclusa.

TAVOLA 69
PROGETTI DA BANDI FARE

FIRST - Numero progetti da bandi FARE

AREE GEOGRAFICHE
Totale 2016-
2016 2017 2018 2019
2019
NORD OVEST (ITC) 0 0 15 0 15
NORD EST 0 0 16 0 16
CENTRO 0 0 9 0 9
SUD 0 0 1 0 1
ISOLE 0 0 0 0 0
TOTALE STATALI 0 0 41 0 41
NON STATALI 0 0 4 0 4
TOTALE 0 0 45 0 45
Fonte: MUR

Dai dati forniti risulta (Procedura FARE 2016) che il 68,8 per cento del totale dei
progetti presentati è stato finanziato presso le Università del Nord Italia, il 20 per cento
al Centro e solo il 2 per cento al Sud, nessuno nelle isole. Sul totale delle Università l’8,8
per cento dei progetti ha visto come soggetti beneficiari le Università non statali.

7.4.3. I progetti di cooperazione internazionale

Tra le linee di intervento del FIRST vi è il sostegno finanziario ai progetti di
cooperazione internazionale, presentati sulla base di avvisi integrativi nazionali emanati

CORTE DEI CONTI

222 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

dal MUR nell’ambito di iniziative e programmi internazionali cui il Ministero partecipa

in ragione della sottoscrizione di convenzioni, protocolli e accordi.
La selezione dei programmi di ricerca internazionale cui lo Stato italiano intende
partecipare avviene al termine di una ricognizione delle nuove iniziative europee in
preparazione e che potranno costituirsi nel corso dell’anno successivo e dei nuovi bandi
in preparazione da parte di iniziative già esistenti.
La rilevanza delle iniziative per la ricerca italiana è determinata sulla base di diversi
indicatori che giustificano l’investimento pubblico nazionale nei relativi progetti, quali la
coerenza con il PNR, la presenza di altre fonti di finanziamento, ed altri164, nell’ambito
di un processo di analisi condotto con il coinvolgimento dei delegati/rappresentanti delle
diverse tematiche di ricerca analizzate. Sulla base della ricognizione sopra descritta il
MUR decide quali iniziative supportare nel corso dell’anno successivo e assegna le
risorse ai singoli bandi tenendo conto anche dell’eventuale presenza di co-finanziamento
europeo (IGRUE- Conto di Contabilità speciale n. 5944) o FESR.
Le norme generali sulle procedure di selezione e finanziamento dei progetti di
ricerca internazionali a valere sul FIRST sono contenute nel d.m. 26 luglio 2016 n. 563,
mentre il decreto direttoriale n. 555 del 15 marzo 2018 detta la disciplina delle procedure
operative per il finanziamento dei suddetti progetti, ai sensi dell’art. 18 del citato decreto
563/2016.
Tutti gli Enti finanziatori concordano i contenuti del bando transnazionale, le
procedure per la sottomissione delle proposte, per la loro valutazione e per la selezione
delle proposte da ammettere al finanziamento. Il bando contiene la descrizione dettagliata
della tematica scientifica sulla quale possono essere presentati i progetti di ricerca e i
criteri di eleggibilità internazionale delle proposte presentate. Al bando internazionale
sono allegati i National Annex degli stati partecipanti, nei quali sono specificati i criteri
di eleggibilità nazionali, validi per il singolo paese.
La valutazione scientifica dei progetti è affidata ad una struttura internazionale,
nominata dagli Stati partecipanti ed eventualmente dalla Commissione europea e si
svolge, di regola, in due fasi. Nella prima, la valutazione è svolta da esperti indipendenti
operanti in modalità remota; nella seconda da un panel di esperti che esamina e armonizza

164
Questa analisi considera, in particolare, elementi quali la rilevanza sociale della ricerca ma scarsa redditività di un
investimento privato, che determinano la necessità di intervento pubblico; la presenza di programmi di ricerca analoghi
e la necessità di evitare duplicazioni; la presenza o meno di interventi europei o internazionali sulla medesima tematica;
i principali punti di forza e di debolezza che la comunità scientifica nazionale può vantare rispetto alla tematica
considerata; la capacità dell’iniziativa di formare e attrarre giovani ricercatori e investimenti pubblici o di valorizzare
quelli pubblici, compresa la capacità di migliorare l’accesso ai Fondi Strutturali; le ricadute che la partecipazione
all’iniziativa può avere su competitività ed innovazione delle imprese; la coerenza con le tematiche trattate nel
Programma Nazionale per la Ricerca (PNR) 2015-2020 e le sinergie tra l’iniziativa proposta e il PNR; le ricadute sugli
investimenti in R&S nazionali nei settori di pertinenza (es. riduzione di costi di gestione, ecc.); le opportunità e i rischi
che la partecipazione all’iniziativa può fornire al sistema italiano della ricerca, oggi e/o in prospettiva; l’impatto atteso,
a medio (3 anni) e a lungo termine (10 anni), della partecipazione all’iniziativa di volta in volta considerata in termini
di qualità della vita dei cittadini e quantità/qualità della spesa pubblica; l’impegno finanziario del MUR per sostenere
il bando o i bandi che l’iniziativa intende lanciare e in che anno è necessario impegnare i fondi; l’eventuale presenza
ed ammontare del co-finanziamento europeo.

CORTE DEI CONTI

223
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

le valutazioni remote al fine di produrre la graduatoria finale. Sulla base di tale

graduatoria viene effettuata la selezione delle proposte da ammettere al finanziamento
congiuntamente da tutti gli enti finanziatori che supportano il bando.
Il finanziamento dei progetti selezionati avviene mediante l’utilizzo delle risorse
del FIRST, nei limiti stabiliti dal decreto di riparto, e mediante l’utilizzo delle
disponibilità del conto di contabilità speciale n. 5944, nel quale affluiscono i fondi
destinati ai progetti dalla Commissione europea, dal Coordinatore o da un soggetto
attuatore di un’azione europea, in ragione della partecipazione del MUR ad azioni
europee quali, ad esempio Era-net165, Programmi ex art. 185 TFUE, ecc.
Per ciò che riguarda la procedura, i proponenti presentano i progetti congiuntamente
in sede internazionale e nazionale. A tal fine, debbono presentare al MUR, tra l’altro, i
documenti comprovanti la stabilità finanziaria, lo schema dei costi e il capitolato tecnico.
Gli uffici competenti del MUR effettuano la valutazione ex ante del possesso dei requisiti
di eleggibilità, mentre, come già osservato, la valutazione scientifica dei progetti è di
esclusiva competenza della struttura internazionale, che al termine di detta valutazione,
trasmette agli stati partecipanti la ranking list dei progetti raccomandati per il
finanziamento, eventualmente anche rinegoziando con gli enti finanziatori le modalità di
erogazione dei contributi.
La fase preliminare della procedura di erogazione dei finanziamenti si conclude con
il provvedimento di concessione delle agevolazioni spettanti ai soggetti dei quali sia stato
verificato il possesso dei requisiti di eleggibilità ed in particolare quelli tecnici
finanziari166.
Una volta che sia intervenuta l’accettazione del finanziamento da parte del soggetto
proponente (fase in itinere), il Ministero procede al pagamento pro quota e a stato di
avanzamento della spesa in carico a ciascuno dei beneficiari, documentata e verificata
mediante procedure di tipo telematico (d.m. 593/2016).
Le agevolazioni sono revocate, in tutto o in parte, dal Ministero in caso di perdita
di uno o più requisiti di ammissibilità, di morosità o di mancata restituzione degli interessi
di preammortamento, ovvero delle rate di finanziamento concesso, e nei casi di mancata
realizzazione del progetto o mancato raggiungimento degli obiettivi previsti dal progetto
di ricerca, nonché di mancato rispetto dei termini previsti nel bando per l’avvio e la
realizzazione del progetto.

165 L’ ERA-NET Cofund è una tipologia di azione di cofinanziamento progettata per sostenere i partenariati pubblico-
pubblico (P2Ps). Il supporto si può rivolgere sia a iniziative di programmazione congiunta fra Stati membri, nella loro
preparazione, creazione di strutture di rete, progettazione, realizzazione e coordinamento delle attività congiunte, sia
ad azioni di supporto dell’Unione ad una call transnazionale. Le ERA-NET COFUND hanno una durata di 5 anni,
durante i quali il partenariato si impegna a lanciare e implementare almeno un bando transnazionale per il finanziamento
di progetti di ricerca e innovazione. Nel corso del progetto, il consorzio ha inoltre la facoltà di lanciare azioni
supplementari, quali attività di supporto della JPI di riferimento, oppure il lancio di ulteriori bandi non supportati da un
cofinanziamento comunitario.
166
A partire dal luglio 2017 la valutazione economico finanziaria delle proposte progettuali di ricerca delle Università
finanziati e/o cofinanziati con risorse europee (Conto IGRUE 5944) e FESR è passata alla partecipata Invitalia, essendo
scaduta la convenzione preesistente a tali fini precedentemente stipulata con istituti bancari.

CORTE DEI CONTI

224 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

Dopo la conclusione del procedimento di finanziamento viene avviato il

monitoraggio ex post degli effetti del finanziamento. A tal fine il MUR si riserva di
chiedere ai soggetti beneficiari, una relazione sull’impatto economico occupazionale dei
risultati raggiunti, da trasmettere nel termine di due anni dalla corresponsione del saldo.
Sia la fase del pagamento, che quella del monitoraggio possono essere svolte
interamente dalla struttura internazionale, sulla base di apposita convenzione e del
trasferimento dei fondi nazionali.
Nel periodo 2016 – 2019, le risorse nazionali complessive per il finanziamento dei
progetti presentati dalle Università su avvisi integrativi nazionali emanati dal MUR nel
periodo 2016-2019 a valere su fondi FIRST ammontano a 27,06 milioni di euro, per 151
progetti. I cofinanziamenti a valere su risorse europee del conto IGRUE, ovvero su risorse
FESR ammontano a complessivi euro 10,54 milioni, per 96 sono cofinanziati. Il numero
complessivo di progetti finanziati è 247.

TAVOLA 70
FINANZIAMENTI NAZIONALI ED EUROPEI PER PROGETTI DI COOPERAZIONE INTERNAZIONALE DELLE
UNIVERSITÀ
(in milioni)
Finanziamenti FIRST alle Finanziamenti IGRUE alle Finanziamenti FESR alle
Anno
Università Università Università
2016 3,94 1 2,61
2017 4,73 1,65 1,9
2018 8,44 1,09 0,73
2019 9,93 1,54 -
Totale 27,06 5,29 5,25
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati MUR

La tavola mostra un lieve aumento dei finanziamenti totali da risorse nazionali e

risorse europee nel periodo 2016-2019 e una distribuzione tendenzialmente omogenea dei
finanziamenti stessi tra le aree geografiche nelle diverse annualità, con lievi differenze
nell’area sud e isole.
Dalle informazioni fornite dall’amministrazione, risulta che nell’arco temporale di
riferimento le erogazioni effettuate per il finanziamento di progetti di cooperazione
internazionale, a valere sui capp. 7245 e 7345 ammonta a 14,67 milioni, pari a poco più
della metà delle risorse complessive destinate al finanziamento dei suddetti progetti.
Questo disallineamento è riconducibile ai diversi stati di avanzamento delle relative
procedure. Risulta, infatti, dai dati forniti dall’amministrazione che, sul 247 progetti
presentati dalle Università nel periodo 2016-2019, solo un progetto è stato concluso,
mentre la restante parte è ancora allo stato ex ante o in itinere167.

167Secondo la disciplina di cui al citato DD n. 2759 del 13.10.2017 (“Linee guida al d.m. del 26 luglio 2016 n. 593” -
“Disposizioni per la concessione delle agevolazioni finanziarie”, successivamente aggiornate con D.D. n. 2705 del 17
ottobre 2018) il procedimento di concessione del finanziamento prevede una fase “ex ante”, progetto non ancora
decretato con provvedimento di concessione, “in itinere”, progetto decretato con provvedimento concessorio e in corso

CORTE DEI CONTI

225
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

Anche nel caso delle procedure di concessione dei finanziamenti i tempi

amministrativi di espletamento hanno una durata variabile, in quanto l’emanazione dei
bandi o avvisi integrativi nazionali, successiva all’emanazione dei decreti di riparto del
FIRST, sono correlati alla pubblicazione della call nazionale, mentre i tempi delle fasi
successive di espletamento dei bandi sono disciplinati dal d.m. 593/2016, che subordina
l’autorizzazione all’erogazione e l’erogazione stessa alla presentazione e alla successiva
verifica degli stati di avanzamento via via presentati dai beneficiari.
Come accennato, e come meglio descritto dalla tavola che segue, nel quadriennio
2016-2019, ammontano a complessivi 247 i progetti universitari di ricerca finanziati con
risorse nazionali del fondo FIRST, presentati dalle Università sugli avvisi integrativi
nazionali emanati dal MUR in ciascuno degli anni in esame, per un totale di 27,06 milioni
di euro di finanziamenti richiesti ovvero anche concessi. Invero, la capacità del settore
delle Università statali di attrarre i finanziamenti da bandi per cooperazione
internazionale è quasi raddoppiata nel periodo 2016 - 2019, mentre è rimasta
sostanzialmente stabile per le Università non statali. La performance migliore è quella
delle Università statali del Nord-Est che nel quadriennio aumentano di quasi il quadruplo
la loro partecipazione a bandi di cooperazione internazionale.

TAVOLA 71
PROGETTI DA BANDI PER COOPERAZIONE INTERNAZIONALE

FIRST - Numero progetti da bandi per Cooperazione internazionale

AREE GEOGRAFICHE
Totale 2016-
2016 2017 2018 2019
2019
NORD OVEST 16 11 16 15 58
NORD EST 6 14 14 22 56
CENTRO 12 9 9 31 61
SUD 5 15 10 8 38
ISOLE 5 5 7 5 22
TOTALE STATALI 44 54 56 81 235
NON STATALI 2 4 3 3 12
TOTALE 46 58 59 84 247
Fonte: MUR
Conclusivamente, la vocazione internazionale riflessa dagli strumenti di attrazione
degli studiosi nell’ambito delle procedure FARE e dalle convenzioni internazionali
nell’ambito delle procedure di cooperazione ha determinato il finanziamento a valere sul
FIRST di 292 progetti nel periodo 2016 – 2019.

di realizzazione/rendicontazione, “concluso”, progetto le cui attività sono state concluse e verificate dall’esperto
tecnico-scientifico e dal soggetto convenzionato deputato ad emettere pareri in ordine alla valutazione economico-
finanziaria (Invitalia dal mese di settembre del 2017), per il quale è stata autorizzata l’erogazione a saldo.

CORTE DEI CONTI

226 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

TAVOLA 72
TOTALE PROGETTI COOPERAZIONE INTERNAZIONALE E BANDO FARE

Numero progetti internazionali + bando FARE

AREE GEOGRAFICHE Totale 2016-
2016 2017 2018 2019
2019
NORD OVEST (ITC) 16 11 31 15 73
NORD EST 6 14 30 22 72
CENTRO 12 9 18 31 70
SUD 5 15 11 8 39
ISOLE 5 5 7 5 22
TOTALE STATALI 44 54 97 81 276
NON STATALI 2 4 7 3 16
TOTALE 46 58 104 84 292
Fonte: MUR

Come si evince dalla tavola riassuntiva che segue, il 94 per cento di questi è riferito
ad Università statali (n. 276 progetti), mentre solo il 16 per cento è riferito a Università
non statali (16 progetti). Il 53,11 per cento dei progetti coinvolge Università del Nord
(150 progetti), mentre il 34,49 per cento quelle del sud e isole. Il 25,76 per cento dei
progetti finanziati riguarda le Università del centro. Il trend è in crescita negli anni 2018
e 2019 rispetto ai due anni precedenti.

7.4.4. Progetti da Programma quadro

Nell’ambito delle azioni e programmi di attuazione del Programma Horizon 2020,
adottato con Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1291/2013, per il
periodo 2014-2020, di esclusiva competenza della Commissione e delle agenzie ad essa
correlate, che provvede alla gestione dei finanziamenti e dei bandi, sono stati avviati e
conclusi 929 bandi. Il Programma consente la partecipazione di tutte le tipologie di
soggetti, in modalità prevalentemente collaborativa ed in cooperazione transnazionale.
Nel periodo 2016-2019, il complesso delle Università italiane ha partecipato a 3.202
progetti di ricerca da bandi europei. In relazione alle aree geografiche, il complesso dei
progetti a finanziamento europeo facenti capo a tutti gli atenei partecipanti, mostra una
più consistente concentrazione nelle Università statali del nord ovest (26,7 per cento), e
del nord est (23,8 per cento), rispetto a quelle del centro (20,9 per cento), e soprattutto del
sud (8,1 per cento) e delle isole (0,6 per cento).
Il contributo complessivo per la partecipazione delle Università italiane al
Programma Horizon 2020 ammonta a euro 1,69 milioni.
Sui progetti da programma quadro, l’amministrazione nazionale ha solo compiti di
monitoraggio e non interviene nella gestione dei progetti168.

168Con riferimento alla tipologia di personale impiegato nei suddetti progetti, l’amministrazione registra la

CORTE DEI CONTI

227
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 73

PROGETTI DA BANDI PQ (PROGRAMMI QUADRO) PER ANNO

Numero progetti da bandi PQ (Programmi Quadro) per anno

AREE GEOGRAFICHE 2016 2017 2018 2019 Totale 2016-
2019
NORD OVEST (ITC) 213 189 218 235 855

NORD EST (ITH) 189 185 185 205 764

CENTRO (ITI) 173 159 177 162 671
SUD (ITF) 69 62 69 62 262
ISOLE (ITG) 26 21 20 20 87
TOTALE STATALI 615 1.179 639 639 3.072
NON STATALI 45 18 32 35 130
TOTALE 660 1.197 671 674 3.202
Fonte: MUR

La tavola dimostra la prevalenza dei progetti assegnati alle Università del Nord
Ovest, che assorbono il 26,6 per cento sul totale. Non molto inferiore è la percentuale
assegnata al Nord Est, pari al 23,86 per cento. Ulteriormente inferiore è la percentuale
riferita al Centro, pari al 20 per cento sul totale. Sud e Isole si collocano in coda con una
percentuale di progetti rispettivamente del 8,18 per cento e del 2,7 per cento.
Conclusivamente, oltre il 50 per cento dei progetti di programma quadro risultano
assegnati alle Università del Nord.

7.4.5. Progetti di ricerca su fondo FISR

Il Fondo integrativo speciale per la ricerca (FISR), istituito ai sensi dell’articolo 1,
comma 3, Decreto legislativo 204 del 1998, è diretto a finanziare “specifici interventi di
particolare rilevanza strategica, indicati nel Programma Nazionale delle Ricerche (PNR)
e nei suoi aggiornamenti per il raggiungimento degli obiettivi generali”. Istituito
originariamente nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, è
stato successivamente iscritto in quello dell’allora MIUR (ora MUR), per effetto della
legge 11 dicembre 2016 n. 232169.
Il Ministero ha dato avvio ad una serie di importanti e significativi interventi
previsti nel Programma Nazionale per la Ricerca (PNR) 2015-2020, in particolare riferiti
alle aree individuate dalla Strategia Nazionale di Specializzazione Intelligente (SNSI),
nonché alle tematiche inerenti Excellent Science di “Horizon 2020” per garantire qualità
e innovazione tecnologica, ponendo particolare attenzione ai bisogni nazionali. Si tratta

partecipazione delle figure degli assegnisti di ricerca e dei collaboratori continuativi (oltre al personale strutturato), che
costituisce una peculiarità italiana rispetto agli altri stati membri, fatta eccezione per la Francia il cui ordinamento
prevede l’assegno di ricerca. Si veda il paragrafo sul personale della ricerca, assegni di ricerca.
169 Con il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 102065 del 27 dicembre 2016 concernente la

Ripartizione in capitoli delle Unità di voto parlamentare relative al bilancio di previsione dello Stato per l’anno
finanziario 2017 e per il triennio 2017-2019, il capitolo 7310 e il relativo stanziamento del “Fondo integrativo speciale
per la ricerca (FISR) sono stati iscritti nella Tabella afferente il Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca.

CORTE DEI CONTI

228 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

di interventi di elevata complessità per la cui attuazione hanno presentato progetti

Università ed enti pubblici di ricerca (EPR). I relativi finanziamenti sono stati ripartiti
con le delibere CIPE 1° dicembre 2016, n. 71, Fondo integrativo speciale per la ricerca
(FISR): Riparto per gli anni 2015 e 2016 a progetti di ricerca, e 7 agosto 2017, n. 78
Fondo integrativo speciale per la ricerca (FISR) anni 2016 e 2017 assegnazioni di risorse
a progetti di ricerca.
Le tavole seguenti fanno riferimento ai finanziamenti approvati nel 2016 e nel 2017
relative alle seguenti Università

TAVOLA 74
FINANZIAMENTI FISR ALLE UNIVERSITÀ NEL 2016
(in euro)

Proponente Localizzazione Contributo FISR assegnato

Università Milano NORD OVEST 900.000

Università Bicocca NORD OVEST 2.700.000
Università di Siena CENTRO 3.000.000
Università di Messina SUD 1.000.000
TOTALE 7.600.000
Fonte: MUR

TAVOLA 75
FINANZIAMENTI FISR ALLE UNIVERSITÀ NEL 2017
(in euro)

Proponente Localizzazione Contributo FISR assegnato

Università del Salento SUD 1.470.000

Università del Molise SUD 950.000

TOTALE 2.420.000
Fonte: MUR

I menzionati interventi a valere sul FISR diretti al finanziamento di progetti di

ricerca proposti da Enti pubblici ed Enti di ricerca per le annualità 2016 e 2017 sono stati
disposti in assenza di procedure di evidenza pubblica. A seguito dei rilievi formulati dalla
Corte dei conti nella relazione sul Fondo integrativo speciale per la ricerca (FISR) 2014-
2019170 in merito alla mancanza di trasparenza delle modalità e criteri di erogazione dei
finanziamenti, nonché delle procedure di valutazione e monitoraggio dei progetti

170 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo della gestione delle amministrazioni dello Stato, del. 5 settembre 2018,
n. 17/2018/G, (il fondo integrativo speciale della ricerca (FISR) 2014-2017. “Alla luce delle rilevate carenze, reputa
la Corte che il Ministero dell’istruzione, dell’ Università e della ricerca debba procedere a valutare la necessità di
predeterminare e pubblicizzare i criteri, i requisiti e le modalità cui lo stesso deve attenersi ai fini dell’ammissione al
finanziamento dei progetti e della loro eventuale rimodulazione, per una più razionale ed efficace gestione delle
risorse, per evitare la formazione di residui ….L’amministrazione, a seguito delle specifiche richieste istruttorie, ha
fatto presente che intende colmare dette lacune con l’avvio di un sistema di controllo e monitoraggio dell’attuazione
dei progetti finanziati con il Fisr e sui risultati raggiunti”.

CORTE DEI CONTI

229
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

destinatari di contributi, gli interventi di finanziamento dei progetti per gli anni 2018 e
2019 sono stati disciplinati da avvisi pubblici, adottati con decreti direttoriali del MUR.
In particolare, il Ministero ha predisposto, con il supporto del CINECA, una
specifica procedura che consente la presentazione delle proposte progettuali
esclusivamente tramite i servizi dello sportello telematico SIRIO
([Link] In tal modo, l’intera procedura, comprese le fasi di
valutazione, controllo e monitoraggio, si svolgono su piattaforma informatica,
ottenendosi maggiore trasparenza e semplificazione.
Anche con riferimento alla valutazione e monitoraggio dei progetti,
l’amministrazione ha adottato idonee procedure di controllo, avvalendosi del supporto di
esperti individuati nel Registro digitale di esperti scientifici indipendenti, italiani e
stranieri, (REPRISE) di cui al Decreto Ministeriale 380 del 13 giugno 2016. Inoltre, è
previsto che il soggetto beneficiario del contributo, fornisca al Ministero una relazione
tecnico-scientifica e amministrativo-contabile che dimostri e illustri le attività svolte in
esecuzione del progetto, che viene sottoposta al controllo dell’ANVUR e/o da un apposito
Panel di verifica, composto da due esperti scientifici esterni e un esperto amministrativo-
contabile di ruolo del Ministero.
Sulla base degli stanziamenti relativi al Fondo FISR per l’anno 2018, con d.d. n.
1179 del 18 giugno 2019 è stato pubblicato l’avviso per la presentazione di proposte
progettuali di ricerca.
Le risorse disponibili, a copertura del suddetto avviso sono pari a 27,82 milioni di
euro a valere sul capitolo 7310, di cui 5,89 milioni di euro in conto residui 2018 e 21,92
euro in conto competenza 2019. Possono essere ammessi a presentare le proposte
progettuali tutti i soggetti con personalità giuridica di diritto pubblico attivi nel settore
della ricerca scientifico-tecnologica, anche in collaborazione tra loro.
Sulla base delle disponibilità per il FISR per l’esercizio finanziario 2020, pari a
21,90 milioni di euro sul cap. 7310 è stato emanato un nuovo avviso con d.d. 5 maggio
2020 n. 562, diretto ad acquisire e selezionare proposte progettuali di ricerca di particolare
rilevanza strategica, finalizzate ad affrontare le nuove esigenze e questioni sollevate dalla
diffusione del virus SARS-Cov-2 e dell’infezione Covid-19. Possono essere ammessi a
presentare le idee progettuali le Università statali e non statali italiane legalmente
riconosciute e gli enti pubblici di ricerca vigilati da Amministrazioni centrali di cui all’art.
1, comma 1, del decreto legislativo 218/2016.

7.5. L’attività di formazione alla ricerca

7.5.1. Il dottorato di ricerca
I corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono le competenze
necessarie per esercitare, presso Università, enti pubblici o soggetti privati, attività di
ricerca di alta qualificazione (art. 4, comma 1, legge n. 210/1998). L’istituzione dei

CORTE DEI CONTI

230 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

suddetti corsi rappresenta quindi il principale strumento per la formazione di una

comunità di studiosi che qualifichi le attività di ricerca dell’Ateneo.
La disciplina generale del dottorato di ricerca si rinviene, principalmente, nell’art.
4 della legge 3 luglio 1998, n. 210, recante norme per il reclutamento dei ricercatori e dei
professori universitari di ruolo, come modificato dall’art. 19 della legge n. 240/2010,
nonché nel d.m. 8 febbraio 2013, n. 45. Nuove linee guida per l’accreditamento dei corsi
di dottorato sono state emanate con nota MUR 3315 del 1° febbraio 2019.
I corsi di dottorato di ricerca sono istituiti, previo accreditamento da parte del
Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, su conforme parere dell’Agenzia
nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR).
Il sistema dell’accreditamento si articola nell’autorizzazione iniziale ad attivare
corsi di dottorato e nella verifica periodica della permanenza dei requisiti richiesti per
l’accreditamento. Con la citata nota 3315 del 1° febbraio 2019, il MIUR ha dettato Nuove
linee guida per l’accreditamento dei corsi di dottorato, al fine di rendere più snello e
“automatico” il relativo procedimento.
Uno dei requisiti cardine per l’accreditamento è la qualificazione del collegio dei
docenti, affidata al riscontro di parametri connessi alla produzione scientifica dei relativi
membri, considerata in assoluto, o in relazione alla valutazione ottenuta nell’ambito della
Abilitazione scientifica nazionale per l’insegnamento universitario171.
Ai sensi del d.m. n. 45/2013, i soggetti accreditati all’istituzione di corsi di
dottorato, disciplinano con proprio regolamento, secondo i rispettivi ordinamenti, i corsi
di dottorato di ricerca, nel rispetto dei criteri e dei parametri dettati dal decreto e possono
istituire corsi di dottorato in convenzione con istituzioni estere; in collaborazione con le
imprese; corsi di dottorato industriale; apprendistato di alta formazione.
In proposito, il MIUR, con nota prot. n. 1059 del 31/08/2016, in attuazione del
Programma Nazionale per la Ricerca, che sollecita il rafforzamento delle interazioni
dell’ambiente accademico con quello internazionale e industriale, nonché la
contaminazione tra discipline al fine di stimolare l’innovazione, ha dettato indicazioni per
l’istituzione di corsi di dottorato innovativi, indicandone le caratteristiche distintive, in
accordo i “Principles for Innovative Doctoral Training” (PIDT), definiti dalla
Commissione europea.
I dottorati innovativi, definiti sulla base delle interlocuzioni avute con ANVUR e
CRUI, sono stati introdotti a partire dal XXXII ciclo, dall’anno accademico 2016-2017.
La prima tipologia prevista è quella del dottorato innovativo internazionale, definito
come quello attivato in convenzione con Università e/o Enti di ricerca esteri, o
cofinanziato nell’ambito di progetti di ricerca europei, ovvero come Curricula attivati

171 In proposito, nell’Adunanza del 13 febbraio 2019, il Consiglio Universitario Nazionale ha osservato che “per quel
che riguarda il requisito A4, “qualificazione del collegio dei docenti”, rileva con soddisfazione l’assenza di ogni
riferimento ai risultati conseguiti nell’esercizio della VQR dai docenti interessati, procedura che, come rilevato
ripetutamente da questo Consesso, configurerebbe un uso improprio degli esiti della VQR, oltretutto di necessità non
sincroni rispetto all’accreditamento dei corsi di dottorato”.

CORTE DEI CONTI

231
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

all’interno di Corsi di Dottorato nazionali che prevedono progetti di scambio e

collaborazione con Università e/o Enti di ricerca esteri.
I dottorati innovativi di carattere industriale si caratterizzano per l’istituzione di
corsi in collaborazione con le imprese, con possibilità di riservare un certo numero di
posti ai dipendenti delle stesse, ovvero per prevedere, all’interno di un corso tradizionale
di dottorato, curricula realizzati in collaborazione con le imprese. Secondo le definizioni
dettate dai PIDT il dottorato industriale rientra tra i dottorati innovativi di carattere
intersettoriale, caratterizzato dalla collaborazione con soggetti esterni all’Università,
pubblici o privati. I dottorati intersettoriali si caratterizzano per avere ad oggetto, ad
esempio, quello dell’integrazione crescente di servizi, internet e tecnologie informatiche
nella produzione industriale, in linea con quanto previsto dall’iniziativa “Industria 4.0”.
Riguardo ai dottorati interdisciplinari, il d.m. 45/2013 non li definisce esplicitamente ma
rinvia ad ambiti disciplinari ampi, organici e chiaramente definiti”, con applicazione di
tematiche e metodologie di ricerca affini e fra loro coerenti.
I dottorati Interdisciplinari sono individuabili per la presenza di un forte tema
centrale, capace di aggregare coerentemente discipline e metodologie diverse al fine di
portare a una comprensione più approfondita dell’oggetto di studio. A titolo di esempio,
la nota MIUR 1° febbraio 2019, n. 3315 richiama le aree dello European Research
Council, le priorità di ricerca di Horizon 2020, le priorità di ricerca della Strategia
nazionale di specializzazione intelligente.
La tavola che segue mostra, per l’anno accademico 2019/20, una consolidata
affermazione della tipologia del dottorato innovativo rispetto ai corsi di dottorato
tradizionale. Tra le tipologie di dottorato innovativo maggiormente attivate, vi è, per le
Università non statali, quello interdisciplinare, mentre per le Università statali sono più
numerosi in assoluto i corsi di dottorato innovativi con caratteristiche mutuate da tutte le
tipologie descritte nelle linee guida ministeriali in precedenza illustrate.
I corsi di dottorato con caratteristiche di interdisciplinarità, internazionalità e
intersettorialità risultano la tipologia prevalentemente adottata nel complesso del sistema
universitario e superano in numero quelli tradizionali172.

172 I dottorati industriali rientrano nella tipologia dei dottorati intersettoriali, ma non sono univocamente individuabili.

CORTE DEI CONTI

232 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

TAVOLA 76
CORSI DI DOTTORATO DEL XXXV CICLO (A.A. 2019/20) PER TIPO DI ATENEO (STATALE E NON STATALE) E
TIPO DI CORSO DI DOTTORATO

ATENEO
Tipo di corso
Statale Non Statale Totale
Tradizionale 328 26 354
Innovativo Intersettoriale 205 8 213
Innovativo Internazionale 349 42 391
Innovativo Interdisciplinare 149 23 172
Innovativo Internazionale/Intersettoriale 307 8 315
Innovativo Interdisciplinare/Intersettoriale 257 8 265
Innovativo Interdisciplinare/Internazionale 180 4 184
Innovativo Interdisciplinare/Internazionale/Intersettoriale 435 7 442
Fonte: MUR

Parallelamente, le iscrizioni ai corsi di dottorato innovativi del tipo misto

interdisciplinare, internazionale, intersettoriale superano nel complesso del sistema
universitario, quelle relative ai corsi tradizionali. Nelle Università non statali il maggior
numero di iscrizioni riguarda i corsi di dottorato interdisciplinare e quelli tradizionali.

TAVOLA 77

ISCRITTI AI CORSI DI DOTTORATO AL XXXV CICLO (A.A. 2019/20) PER TIPO DI ATENEO (STATALE E NON
STATALE) E TIPO DI CORSO DI DOTTORATO

ATENEO
Tipo di corso
Statale Non Statale Totale
Nessuno 1.154 143 1.297
Innovativo Intersettoriale 980 28 1.008
Innovativo Internazionale 1.308 150 1.458
Innovativo Interdisciplinare 745 125 870
Innovativo Internazionale/Intersettoriale 1.164 33 1.197
Innovativo Interdisciplinare/Intersettoriale 1.541 49 1.590
Innovativo Interdisciplinare/Internazionale 918 44 962
Innovativo Interdisciplinare/Internazionale/Intersettoriale 2.905 26 2.931
Totale 10.715 598 11.313
Fonte: MUR

I dottorati industriali rientrano nella tipologia dei dottorati intersettoriali, ma non

sono univocamente individuabili. Per questa ragione, con riguardo al XXXV ciclo, la
tavola fornisce i dati per tipologia di corso.
Complessivamente, i dati descrivono la trasformazione dell’offerta formativa
all’attività di ricerca, che vede la diminuzione dei corsi tradizionali di dottorato e
l’affermazione delle diverse tipologie di dottorato innovativo, in attuazione dei principi
europei, che orientano la formazione alla ricerca nella direzione dell’integrazione delle
branche specialistiche del sapere e nella valorizzazione delle commistioni tra settore

CORTE DEI CONTI

233
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

pubblico e settore privato, allo scopo di formare comunità di ricerca in grado di

fronteggiare le problematiche complesse della società e di accrescerne il background
scientifico e tecnologico.
Quanto al finanziamento dei corsi di dottorato, Il Ministero contribuisce
annualmente al finanziamento dei dottorati attivati dalle Università nei limiti delle
disponibilità finanziarie del FFO. I relativi stanziamenti sono ripartiti, con decreto del
Ministro, sentita l’ANVUR, tenuto conto dei seguenti criteri: qualità della ricerca svolta
dai membri del collegio dei docenti; grado di internazionalizzazione del dottorato; grado
di collaborazione con il sistema delle imprese e ricadute del dottorato sul sistema socio-
economico; attrattività del dottorato; dotazione di servizi, risorse infrastrutturali e risorse
finanziarie a disposizione del dottorato e dei dottorandi, anche a seguito di processi di
fusione o di federazione tra atenei; sbocchi professionali dei dottori di ricerca.
Una quota dei fondi disponibili può essere destinata a una o più delle seguenti
finalità: finanziamento diretto di borse di dottorato a seguito di procedure di selezione
nazionale raggruppate per ambiti tematici; cofinanziamento premiale di borse di dottorato
in relazione al reperimento di finanziamenti esterni; incentivazione, sentito il CEPR, di
corsi di dottorato in settori strategici o innovativi individuati dal Ministero ovvero di
dottorati svolti in convenzione o in consorzio con imprese e pubbliche amministrazioni;
finanziamento di una quota premiale destinata a promuovere la residenzialità e l’attività
di didattica e di ricerca di corsi di dottorato di qualificazione particolarmente elevata a
livello internazionale, individuati a seguito di procedure nazionali di selezione.
Contribuisce al finanziamento dei dottorati svolti in collaborazione di aziende
anche la CRUI, per lo svolgimento di progetti di ricerca finanziati dal fondo FISR. In
particolare, l’amministrazione ha rappresentato che la CRUI provvede al cofinanziamento
delle attività svolte da dottori di ricerca assunti all’interno di aziende con attività di
Ricerca e Sviluppo, in sei settori (mutuati dal PNR). Al 31/12/2020, è stato erogato - a
valere sul progetto denominato “PhD ITalents” - l’importo complessivo di euro 7,14
milioni. Un successivo progetto, sempre su fondi FISR, con analoghi obiettivi ma
dedicato interamente al settore agroalimentare, denominato “PhD F.A.I. Lab – Cibo e
Sviluppo sostenibile vedrà l’avvio delle relative erogazioni nell’anno 2021.
La ridefinizione delle caratteristiche dei dottorati si riflette sull’andamento del
numero complessivo delle borse di dottorato concesse nel periodo 2016-2019.
L’istituzione dei dottorati innovativi ha inizialmente comportato una flessione del numero
di borse concesse che è diminuito, complessivamente del 2,6 per cento dall’anno
accademico 2015/16 a quello successivo, 2016/2017 anno di avvio della riorganizzazione
dei corsi di dottorato innovativi. Il numero di borse di dottorato, invece, aumenta
complessivamente del 5,1 per cento nell’a.a. 2017/18 rispetto all’a.a. precedente. Nell’a.a.
2018/2019 invece, il numero di borse di dottorato aumenta complessivamente solo del
3,9 per cento rispetto all’anno precedente. In particolare, si osserva nel 2018/19 rispetto
al 2017/2018 una diminuzione del 2,6 per cento delle borse di dottorato delle Università

CORTE DEI CONTI

234 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

non statali ed una contrazione del 42, 9 per cento delle borse di dottorato nelle Università
telematiche.
In valore assoluto rimane comunque tendenzialmente stabile nel quadriennio il
numero delle borse concesse da tali ultime Università e dalle Università statali, mentre
diminuisce lievemente quello delle Università non statali.

TAVOLA 78
CORSI DI DOTTORATO
AREA a.a. a.a. var. % a.a. var. % a.a. var. %
GEOGRAFICA 2015/2016 2016/2017 a.a. prec 2017/2018 a.a. prec 2018/2019 a.a. prec
NORD - OVEST 4.724 4.525 -4,2 4.778 5,6 4.899 2,5
NORD - EST 4.433 4.500 1,5 4.562 1,4 4.913 7,7
CENTRO 5.958 5.729 -3,8 5.982 4,4 6.114 2,2
SUD 3.413 3.392 -0,6 3.732 10 3.790 1,6
ISOLE 1.242 1.134 -8,7 1.238 9,2 1.435 15,9
TOTALE
19.770 19.280 -2,5 20.292 5,2 21.151 4,2
STATALI
NON STATALI 1.020 970 -4,9 997 2,8 971 -2,6
di cui Atenei di
140 166 18,6 120 -27,7 146 21,7
Bolzano e Aosta
di cui Atenei
21 11 -47,6 7 -36,4 4 -42,9
telematici
TOTALE ITALIA 20.790 20.250 -2,6 21.289 5,1 22.122 3,9
Fonte: MUR, Rilevazione “Contribuzione Studentesca ed Interventi in favore degli studenti”.

La tavola comprende le borse di dottorato di Ricerca ed altre borse a dottorandi

(d.m. 8/02/2013 n. 45), tra cui la maggiorazione della borsa per mobilità e spese per
attività.
Nel periodo 2016-2019, una percentuale media di circa il 20 per cento delle borse
di dottorato concesse dal complesso del sistema universitario italiano, è stata finanziata
da soggetti estranei al sistema stesso, quali Ministeri (diversi dal MUR), Enti di ricerca e
soggetti privati.
Si nota la diminuzione del 2,9 per cento di tale percentuale nell’a.a. 2016/2017, in
concomitanza con la diminuzione del numero complessivo di borse osservata in
precedenza. A livello territoriale, la quota maggiore di contributi esterni va alle Università
del Nord Est (più del 22 per cento), e del Sud (quasi il 20 per cento), seguite dalle
Università del Nord Ovest (circa il 19 per cento) e del Centro (circa il 16 per cento).

CORTE DEI CONTI

235
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 79
PERCENTUALE DI BORSE FINANZIATE DALL’ESTERNO
CORSI DI DOTTORATO
var. per var. per var. per
AREA GEOGRAFICA a.a. a.a. a.a. a.a.
cento cento cento
2015/2016 2016/2017 2017/2018 2018/2019
a.a. prec. a.a. prec. a.a. prec.
NORD - OVEST 19 17,1 -10,2 20,4 19,3 21,5 5,4
NORD - EST 21,4 21,9 2,4 23,3 6,5 24,8 6,3
CENTRO 15 15,8 5,7 15 -5,4 15,1 0,7
SUD 24,5 18,8 -23,2 16,9 -10 19,3 14,1
ISOLE 15,5 22,8 47 38,2 67,3 40,3 5,6
TOTALE STATALI 19,1 18,5 -3,1 19,9 7,7 21,3 7
NON STATALI 17,5 17,7 1 19,6 10,3 23,2 18,5
di cui Atenei di Bolzano e Aosta 9,3 10,2 10,3 10 -2,4 18,5 84,9
di cui Atenei telematici 0 0 --- 0 --- 75 ---
TOTALE ITALIA 19 18,4 -2,9 19,9 7,9 21,4 7,5
Fonte: MUR rilevazione contribuzione studentesca ed interventi in favore degli studenti.

L’andamento del numero di borse di dottorato concesse nel passaggio alla nuova
organizzazione dei relativi corsi, si riflette sulla spesa complessiva per le borse medesime,
che subisce, nel 2017 una flessione dello 0,5 per cento rispetto al 2016, con riferimento
al totale delle Università statali e non statali. Scomponendo questo dato a livello
territoriale, si nota la maggiore flessione della spesa nelle Università statali del nord est
(-6,2 per cento), del Nord Ovest (-4,8 per cento), e delle isole (-4,5 per cento), mentre
nelle Università non statali la spesa cresce del 2,2 per cento. Questa diminuzione viene
più che compensata nell’anno accademico (2018) che fa registrare un aumento della spesa
complessiva del 12,3 per cento e un recupero del 13,4 per cento nelle Università del Nord
Est, del 7,4 per cento in quelle del Nord Ovest e del 13,1 per cento nelle Isole. L’aumento
della spesa è frutto dell’aumento dell’importo della borsa di dottorato, attuato con il d.m.
25 gennaio 2018, fissandolo a euro 15,34 milioni.
La tavola che segue rappresenta i valori di riferimento comprendendo le borse di
dottorato di ricerca ed altre borse a dottorandi (d.m. 8.02.2013 n. 45), la maggiorazione
della borsa per mobilità, per spese per attività di ricerca dei dottorandi.

CORTE DEI CONTI

236 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

TAVOLA 80
SPESA PER BORSE DI DOTTORATO
(in milioni)
CORSI DI DOTTORATO
var. per
AREA GEOGRAFICA var. per cento
anno 2016 anno 2017 anno 2018 cento
anno prec. anno prec.
NORD - OVEST 104,87 109,88 4,8 117,97 7,4
NORD - EST 85,21 79,94 -6,2 90,62 13,4
CENTRO 101,82 100,22 -1,6 113 12,7
SUD 54,05 54,76 1,3 64,94 18,6
ISOLE 22,06 21,07 -4,5 23,83 13,1
TOTALE STATALI 368,03 365,88 -0,6 410,38 12,2
NON STATALI[1] 15,35 15,68 2,2 18,3 16,7
]
di cui Atenei di Bolzano e Aosta 2,08 2,4 15,1 2,87 19,6
di cui Atenei telematici 0 0 --- 0 ---
TOTALE ITALIA 383,38 381.57 -0,5 428,68 12,3
[1]Sono esclusi i seguenti atenei non statali: Università telematica e-Campus di Novedrate (CO), Humanitas University
di Rozzano (MI), Università telematica Italian University line di Firenze, Link Campus University di Roma, Università
telematica UNICUSANO di Roma, Università telematica Leonardo da Vinci di Torrevecchia Teatin a (CH).
Fonte: MUR

Quanto al percorso professionale nella carriera della ricerca, la tavola seguente

mostra un deciso aumento del numero di ricercatori di tipo a) e di tipo b), ai sensi della
disciplina prevista dalla legge n. 240/2010, aventi anche il titolo di dottore di ricerca.
Come è noto, la prima tipologia (ricercatore a tempo determinato di tipo a) prevede
contratti di durata triennale, prorogabili per due anni, per una sola volta, previa positiva
valutazione delle attività didattiche e di ricerca svolte.
La seconda tipologia (ricercatore a tempo determinato di tipo b) prevede contratti
triennali riservati a candidati che abbiano usufruito dei contratti a tempo determinato di
tipo a), o abbiano conseguito l’Abilitazione scientifica nazionale (ASN), o siano in
possesso del titolo di specializzazione medica, ovvero che, per almeno 3 anni anche non
consecutivi, abbiano usufruito di assegni di ricerca o di borse post-dottorato, oppure di
contratti, assegni o borse analoghi in Università straniere (nonché, ai sensi dell’art. 29,
comma 5, della medesima legge n. 240/2010, a candidati che abbiano usufruito per
almeno 3 anni di contratti a tempo determinato stipulati in base all’art. 1, comma 14, della
legge n. 230/2005).

CORTE DEI CONTI

237
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 81
RICERCATORI DI TIPO A) E B) CON TITOLO DI DOTTORE DI RICERCA

2020
AREA GEOGRAFICA 2016 2017 2018 2019
(dato provvisorio)
NORD – OVEST 18 46 72 210 203
NORD – EST 27 54 83 202 143
CENTRO 15 70 88 225 178
SUD 14 24 99 148 117
ISOLE 9 21 27 62 49
TOTALE STATALI 83 215 369 847 690
NON STATALI 15 39 49 84 89
TOTALE ITALIA 98 254 418 931 779
Fonte: MUR, Archivi del personale docente e ricercatore.

7.5.2. Gli assegni di ricerca

L’assegno di ricerca costituisce una tipologia contrattuale di lavoro non
subordinato e di natura temporanea che le Università e le istituzioni di cui all’art. 22 della
legge n. 240/2010 possono utilizzare, nei limiti delle disponibilità di bilancio, per lo
svolgimento di attività di ricerca. La legge chiarisce che il possesso del titolo di dottore
di ricerca sia da ritenere titolo preferenziale nelle procedure di valutazione comparativa
che le Università sono tenute ad esplicare per il conferimento degli assegni di ricerca,
salvo che non sia previsto come requisito obbligatorio per la partecipazione alla selezione.
I relativi bandi possono anche riservare una quota di assegni a dottori di ricerca.
Peraltro, la tavola seguente mostra una sostanziale stabilità nel quadriennio 2016-
2020, del numero di assegni di ricerca conferiti a dottori di ricerca, in tutte le aree
geografiche, con un lieve incremento nelle Università del Nord Ovest, del Centro e del
Sud.

TAVOLA 82
ASSEGNI DI RICERCA ASSEGNATI AI DOTTORI DI RICERCA
Numero di assegni di ricerca conferiti a soggetti in possesso del
titolo di dottore di ricerca
AREA GEOGRAFICA 2020
2016 2017 2018 2019 (dato
provvisorio)
NORD - OVEST 1.904 1.882 1.947 1.923 1.961
NORD - EST 2.157 2.152 2.042 2.004 2.003
CENTRO 2.044 2.082 2.104 2.019 2.067
SUD 1.216 1.167 1.233 1.315 1.251
ISOLE 347 361 329 313 340
TOTALE STATALI 7.668 7.644 7.655 7.574 7.622
NON STATALI 283 335 358 385 369
di cui “Libera Università di Bolzano” e “ Università
23 36 36 51 50
della Valle d’Aosta”)
TOTALE ITALIA 7.951 7.979 8.013 7.959 7.991
Fonte: MUR, Archivi del personale docente e ricercatore

CORTE DEI CONTI

238 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

Ne discende che il titolo di dottorato è valorizzato ai fini del conferimento degli

assegni di ricerca, in coerenza con una linea indicativa di continuità del percorso di
carriera nell’ambito dell’attività accademica, anche se per legge gli assegni non danno
luogo a diritti per l’accesso ai ruoli.
Peraltro, gli assegnisti sono una figura molto utilizzata dalle Università come
personale di ricerca, soprattutto nell’ambito dei progetti di ricerca internazionali. Si tratta
tuttavia di una figura non presente o non utilizzata da altri Paesi europei, ad eccezione
della Francia.
La tavola seguente mostra il tasso di partecipazione degli assegnisti di ricerca ai
progetti di rilevante interesse nazionale sul totale degli assegni attivati per Università. Dal
prospetto risulta che il maggiore impiego di assegnisti in progetti PRIN avviene nelle
Università del Centro, del Sud e delle Isole, mentre è più contenuto nelle Università del
Nord173.

TAVOLA 83
ASSEGNISTI DI RICERCA NEI PROGETTI PRIN

Numero assegnisti inseriti in

progetti PRIN finanziati per 100
assegnisti attivi alla data del bando
AREA GEOGRAFICA
2015

%
NORD - OVEST 8,40
NORD - EST 6,90
CENTRO 9,70
SUD 10,40
ISOLE 10,80
TOTALE STATALI 8,70
NON STATALI 12,90
TOTALE ITALIA 8,80
Fonte: MUR

L’impiego degli assegnisti nei progetti di ricerca, aventi per loro natura durata
limitata, è coerente con il carattere temporaneo della tipologia contrattuale.
Tuttavia, la tavola seguente evidenzia che la spesa complessiva per assegni di
ricerca è rimasta sostanzialmente stabile nel periodo 2016-2019, mostrando un lieve

173 Il rapporto ha al numeratore il numero di assegnisti inseriti nei rendiconti finali dei progetti finanziati e al
denominatore il numero totale di assegnisti attivi al 4/11/2015 (data di pubblicazione del bando PRIN). Il dato puntuale
su quanti assegnisti hanno partecipato ai progetti è disponibile solo quando viene compilato il consuntivo finale, ciò
implica che il progetto è stato anche ammesso al finanziamento. Sono esclusi quindi i progetti che, pur se valutati
positivamente, non sono stati finanziati per mancanza di fondi. Poiché si fa riferimento ai consuntivi finali, infine,
l'ultimo anno per cui l'informazione è disponibile è il 2015.

CORTE DEI CONTI

239
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

incremento nelle Università del Nord e del Centro e una lieve diminuzione nelle
Università delle Isole.
La relativa stabilità del dato della spesa denuncia un costante ricorso delle
Università a questa figura contrattuale contraddistinta invece dalla temporaneità, e dalla
limitata rinnovabilità, per lo svolgimento di attività di ricerca nell’ambito di progetti che,
pur avendo durata definita, costituiscono comunque la modalità tendenzialmente
ordinaria dell’attività di ricerca svolta dalle Università, data la sistematica pubblicazione
dei relativi bandi e la diffusa partecipazione degli atenei.

TAVOLA 84
PAGAMENTI PER ASSEGNI DI RICERCA NEGLI ATENEI STATALI
(in milioni)
AREA GEOGRAFICA 2016 2017 2018 2019
NORD - OVEST 70,73 84,29 nd 88,77
NORD - EST 83,65 89,8 nd 88,67
CENTRO 76,78 74,84 nd 77,89
SUD 38,36 35,21 nd 33,2
ISOLE 10,81 10,06 nd 9,36
TOTALE STATALI 280,34 294,22 nd 297,92
Fonte: MUR, Omogenea redazione dei Conti Consuntivi - Prospetto “Siope”
NB: Anno 2018 non disponibile

Ciò avviene anche nel periodo 2016-2020, arco temporale in cui si registra, invece,
un incremento dei ricercatori a tempo determinato di tipo a) e b) (+74,49 per cento nel
quadriennio). A questo aumento del tempo determinato nella ricerca corrisponde peraltro
una flessione dei ricercatori a tempo indeterminato (- 33,20 per cento), che fanno parte di
un ruolo ormai ad esaurimento in conseguenza delle innovazioni introdotte dalla riforma
dell’Università di cui alla legge n. 240/2010.
In particolare, rispetto ad un tasso annuale di decrescita del numero complessivo
del personale impiegato per la ricerca, peraltro contenuto, la diminuzione dei ricercatori
di ruolo è più che compensata dall’aumento del personale a tempo determinato dei profili
di ricercatore e assegnista di ricerca.
Le tavole che seguono descrivono in modo evidente la tendenza all’utilizzo di
personale precario per lo svolgimento della funzione di ricerca.
Alla luce dei dati rilevati si ravvisa la necessità di un’attenta programmazione del
reclutamento di personale da dedicare alla ricerca, tenuto conto delle risorse pubbliche
investite per la formazione e remunerazione di personale di ricerca nei profili di
dottorando, assegnista e ricercatore a tempo determinato, a fronte di quelle destinate al
personale di ruolo, in considerazione del carattere strutturale che la ricerca, sia pur
articolata in progetti di durata definita, riveste nella missione istituzionale delle
Università.

CORTE DEI CONTI

240 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

TAVOLA 85

QUADRO DEL PERSONALE IMPIEGATO NELLE ATTIVITÀ DI RICERCA 2016-2019

Tipologia contrattuale 2016 2017 2018 2019

Ricercatori a t.d. 4.528 5.388 6.849 7.901
Ricercatori di ruolo 15.211 13.900 11.986 10.161
Assegnisti di ricerca 13.549 13.606 13.568 13.930
Totale 34.188 32.894 32.403 31.992
Fonte: elaborazione Cdc su dati MUR.

TAVOLA 86
VARIAZIONI PERCENTUALI ANNUE

Tipologia contrattuale 2017/2016 2018/2017 2019/2018 2019/2016

Ricercatori a t.d. 18,99 27,12 15,36 74,49
Ricercatori di ruolo -8,62 -13,77 -15,23 -33,20
Assegnisti di ricerca 0,42 -0,28 2,67 2,81
Totale -3,78 -1,49 -1,27 -6,42
Fonte: elaborazione Cdc su dati MUR.

TAVOLA 87
INCIDENZA PERCENTUALE DELLA TIPOLOGIA RISPETTO AL TOTALE

Tipologia contrattuale 2016 2017 2018 2019

Ricercatori a t.d. 13,24 16,38 21,14 24,70
Ricercatori di ruolo 44,49 42,26 36,99 31,76
Assegnisti di ricerca 39,63 41,36 41,87 43,54
Totale 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: elaborazione Cdc su dati MUR.

La tavola seguente mostra il numero dei ricercatori dipendenti da enti pubblici di

ricerca vigilati dal MUR provenienti dalle Università dal 2016 al 2020.

CORTE DEI CONTI

241
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 88

RICERCATORI DIPENDENTI DA ENTI PUBBLICI DI RICERCA VIGILATI DAL MUR PROVENIENTI DALLE
UNIVERSITÀ DAL 2016 AL 2020

Enti 2016 2017 2018 2019 2020

INFN 2.263 2.352 2.385 2.476 2.549
INGV 15 14 13 10 9
INAF 277 176 164 375 405
INRIM 9 7 14 4 9
INDAM 1.720 1.798 1.829 1.939 1.997
FERMI 3 3 10 10 10
TOTALE 4.287 4.350 4.415 4.814 4.979
Fonte: elaborazione Cdc su dati MUR

Gli enti presso i quali registra il maggior afflusso di ricercatori provenienti dall’
Università sono l’Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN) e l’Istituto nazionale di alta
matematica Francesco Severi (INDAM).
Dai dati forniti dall’amministrazione risulta che gli ambiti disciplinari in cui
avviene con maggiore incisività il passaggio di ricercatori dall’ Università agli enti di
ricerca sono quelli afferenti alle discipline scientifiche, prevalentemente luogo scienze
fisiche, matematiche, chimiche e ingegneristiche. Tuttavia, nel caso dell’INDAM, si
registra un impiego anche di ricercatori universitari delle scienze economiche e
statistiche.

7.6. L’Anagrafe della ricerca

L’Anagrafe nazionale delle ricerche è stata istituita ai sensi del D.P.R. n. 382/1980
al fine di raccogliere le informazioni relative alle ricerche finanziate in tutto o in parte
con fondi a carico del bilancio dello Stato o di bilanci di enti pubblici. La legge affidava
il coordinamento delle relative funzioni al MUR, da esercitarsi mediante adozione di un
regolamento che ne disciplinasse i requisiti di iscrizione, il relativo procedimento e il
monitoraggio sui soggetti richiedenti e le attività da essi svolte.
Tuttavia, la richiamata disciplina applicativa non è stata adottata e le relative
procedure di iscrizione, monitoraggio e cancellazione sono svolte per conto del MUR dal
consorzio CINECA, attraverso lo sportello informatico Telemaco.
Attraverso questo canale telematico, sono raccolte le informazioni comunicate dalle
amministrazioni ed enti erogatori, riguardanti i finanziamenti concessi per le attività di
ricerca, in tutto o in parte, con fondi a carico del bilancio dello stato o di bilanci di enti
pubblici. La verifica dei requisiti per l’iscrizione nella banca dati ha carattere formale e
non attiene alla capacità del soggetto di svolgere attività di ricerca. Tuttavia, l’iscrizione
è richiesta ai fini della partecipazione agli avvisi pubblici per progetti di ricerca. Inoltre,

CORTE DEI CONTI

242 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

non essendo formalizzato il procedimento di iscrizione, variazione e cancellazione, i

tempi della trattazione delle diverse fasi sono indeterminati.
Nel periodo 2016-2019, risultano presenti nell’Anagrafe della ricerca 14.735 enti e
società e 8.598 progetti ammessi al finanziamento consultabili, al netto di 1.178
cancellazioni generali fatte con processo d’ufficio automatico riscontrando i dati
dell’Anagrafe con quelli della banca dati InfoCamere.

TAVOLA 89
ANAGRAFE NAZIONALE DELLA RICERCA

Procedimento 2016 2017 2018 2019 Totale

Iscrizione 167 157 212 191 727
Variazione 17 18 3 4 42
Cancellazione 3 3 8 10 24
Compilate non firmate 3 12 3 14 32
Totale 190 190 226 219 825
Fonte: MUR

Con d.l. 10 novembre 2008 n. 180, convertito, con modificazioni, dalla legge 9
gennaio 2009, n. 1, è stata introdotta l’Anagrafe nazionale dei professori ordinari e
associati e dei ricercatori, contenente per ciascun soggetto l’elenco delle pubblicazioni
scientifiche prodotte. L’Anagrafe è aggiornata con periodicità annuale. La relativa
disciplina è stata dettata dall’ANVUR con la delibera n. 5 del 22 giugno 2011.
L’Anagrafe raccoglie i dati relativi alla produzione di ricerca dei professori,
ricercatori e assegnisti ed è strumentale all’omeogena valutazione del suddetto personale
per varie finalità (partecipazione ASN, valutazione delle politiche di reclutamento, VQR,
ecc.). Nell’anagrafe confluiscono, inoltre, le informazioni sul trasferimento tecnologico.
L’esigenza di una armonizzazione e potenziamento delle basi di dati sull’attività di
ricerca, a fini di monitoraggio e trasparenza e libera accessibilità delle informazioni, era
stata avvertita nel Programma nazionale della ricerca 2015-2020, che ha inteso
“promuovere l’implementazione dell’Anagrafe Nazionale delle Ricerche (prevista
dall’art. 3-bis della legge 1/2009) prevedendo l’accessibilità alle informazioni che
saranno pubblicate sulla stessa, in conformità con i principi dell’open data esplicitati a
livello nazionale.
Tuttavia, ad oggi non risulta implementata la banca dati integrata dei progetti di
ricerca in carico ai diversi fondi, sia nazionali che regionali, e dei soggetti che gestiscono
le relative attività.
Permane, pertanto, l’esigenza di superare la frammentazione e opacità delle
informazioni riguardanti le attività di ricerca finanziate con fondi pubblici, sia a fini di
trasparenza generale, sia a fini di semplificazione dei processi di valutazione dei soggetti

CORTE DEI CONTI

243
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

proponenti, nonché in generale per la valutazione di qualità dell’attività svolta dal

personale della ricerca.

7.7. La valutazione della ricerca

La valutazione della qualità della ricerca delle Università è compito attributo
all’ANVUR dall’art. art. 3 comma 1 lettera a) e comma 2 lettera b), del DPR 76/2010 ed
è una delle principali funzioni dell’Agenzia, insieme a quella della valutazione della
qualità delle sedi universitarie e dei corsi di studio di cui si è già parlato nel capitolo
dedicato alla didattica.
Si tratta della valutazione esterna della qualità delle attività delle Università e degli
Enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, sulla base di un
programma annuale approvato dal Ministero dell’università e della ricerca, nonché della
verifica dell’efficienza e dell’efficacia di questi ultimi. Inoltre, l’ANVUR sovraintende
alle attività di valutazione interna degli atenei, esercitando poteri di indirizzo e
coordinamento.
La Valutazione di qualità ha ad oggetto le pubblicazioni scientifiche di ricercatori,
assistenti, professori di prima e seconda fascia, professori straordinari a tempo
determinato nonché di ricercatori, tecnologi e dirigenti di ricerca degli Enti di ricerca, da
redigersi secondo le modalità indicate dall’ANVUR nell’apposito bando per la VQR (e
cioè quali contributi in rivista, monografie, e altro), verificata da parte delle Università
(ma anche dagli Enti pubblici di ricerca vigilati dal MUR e da altri soggetti privati che
svolgono attività di ricerca scientifica).
La partecipazione alla VQR avviene su base volontaria e con partecipazione ai costi
dell’attività di valutazione da parte dei soggetti valutati. I metodi utilizzati per la
valutazione dei prodotti della ricerca sono quello della peer review e i metodi
bibliometrici, per le pubblicazioni relative alle aree scientifiche, indicizzate nelle banche
dati Web of Science e Scopus. Ulteriori indicatori di qualità considerati sono: la capacità
delle strutture di attrarre risorse esterne sulla base di bandi competitivi; l’alta formazione
effettuata dalle strutture; la mobilità nei ruoli degli addetti nel quadriennio. Nell’ambito
del procedimento di VQR è, inoltre, valutata la competitività dei soggetti interessati in
termini di attività brevettuale e costituzione di imprese spin off. La cornice normativa
della VQR è determinata, per ogni ciclo, dal MIUR con proprio decreto.
I risultati della VQR sono determinanti per l’assegnazione della quota premiale
dell’FFO. Nello specifico almeno tre quinti della quota premiale sono infatti distribuiti
tra le Università in funzione della VQR e un quinto sulla base della valutazione delle
politiche di reclutamento, effettuate a cadenza quinquennale sempre dall’ANVUR. La
legge 9 agosto 2013, n. 98, ha stabilito che la quota premiale del FFO aumenti di anno in
anno fino ad un massimo del 30 per cento174. Su base annuale, l’ANVUR ha fornito al

174 Art. 60, comma 1, d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv con mod. dalla legge 9 agosto 2013, n. 98: “La quota del Fondo

CORTE DEI CONTI

244 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

MUR supporto nel calcolo degli indicatori necessari alla distribuzione della quota
premiale dell’FFO.
Nel periodo 2016-2020 è stata portata a termine la valutazione relativa al
quadriennio 2011-2014 (VQR 2011-2014)175 ed è stata avviata la valutazione relativa al
quinquennio 2015-2019, con l’approvazione delle Linee Guida contenute nei Decreti
Ministeriali 1110/2019 e 444/2020176.
Per quanto attiene alla ricerca, nella valutazione della qualità rientra in senso lato
anche la procedura di verifica volta all’erogazione degli incentivi ai professori di seconda
fascia e ai ricercatori, ai sensi della legge 11 dicembre 2016, n. 232, che ha istituito un
“Fondo per il finanziamento delle attività base di ricerca” (FFABR)177.
L’ANVUR è finanziata a valere su apposito capitolo di bilancio (capitolo 1688,
PG01). Fondi ulteriori sono specificamente destinati all’Agenzia a valere sull’FFO e sul
FOE. Le risorse sono individuate dai decreti di riparto dei suddetti fondi.

per il finanziamento ordinario delle Università destinata alla promozione e al sostegno dell'incremento qualitativo delle
attività delle Università statali e al miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza nell'utilizzo delle risorse, di cui
all'articolo 2 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 gennaio 2009,
n. 1, e successive modificazioni, è determinata in misura non inferiore al 16 per cento per l'anno 2014, al 18 per cento
per l'anno 2015 e al 20 per cento per l'anno 2016, con successivi incrementi annuali non inferiori al 2 per cento e fino
ad un massimo del 30 per cento. Di tale quota, almeno tre quinti sono ripartiti tra le Università sulla base dei risultati
conseguiti nella Valutazione della qualità della ricerca (VQR) e un quinto sulla base della valutazione delle politiche
di reclutamento, effettuate a cadenza quinquennale dall'Agenzia nazionale per la valutazione dell'Università e della
ricerca (ANVUR)
175 Le istituzioni coinvolte nella VQR 2011-2014 sono state 132 (94 Università, 12 enti di ricerca vigilati dal MIUR e

26 enti di ricerca e consorzi che volontariamente hanno richiesto di essere valutati). Il numero dei prodotti conferiti per
la valutazione è stato pari a 118.000 (3 per ogni ricercatore). Terminata la fase valutativa, ANVUR ha continuato ad
analizzare i dati raccolti anche al fine di preparare il successivo esercizio VQR del quinquennio 2015-2019.
176 Il bando dell’ANVUR che tiene conto di entrambi i decreti è stato approvato dal Consiglio Direttivo dell’ANVUR

e adottato con Decreto del Presidente dell’Agenzia in data 25 settembre 2020. Alla data del 1° febbraio 2021 sono
inoltre stati adottati e pubblicati sul sito dell’Agenzia i documenti relativi alle modalità di valutazione dei prodotti della
ricerca e dei casi di studio definite dai GEV (Gruppi di esperti valutatori) e i documenti relativi alle modalità di
conferimento dei prodotti (valutazione della Ricerca) e dei casi studio (valutazione della Terza Missione). Come da
bando VQR 2015-2019 la conclusione dei lavori con la pubblicazione dei risultati è prevista per il 15 marzo 2022, cui
seguirà il Rapporto di valutazione ANVUR che sarà pubblicato entro il 30 giugno 2022.
177 Il finanziamento deve essere assegnato ai migliori ricercatori e professori associati che ne avevano fatto domanda,

scegliendo il top 75 per cento e top 25 per cento delle rispettive graduatorie, calcolate in base ad un indicatore di
produzione scientifica definito dall’ANVUR. È, inoltre, compito dell’ANVUR l’attività di valutazione dei Dipartimenti
di eccellenza, ai fini della ripartizione del Fondo quinquennale per il finanziamento dei Dipartimenti di eccellenza,
istituito dall’art. 1, commi 314-338 della legge 11 dicembre 2016, n. 232. A tal riguardo, viene in considerazione il
Fondo, iscritto nello stato di previsione del MIUR, come sezione del FFO, al “fine di incentivare l’attività dei
Dipartimenti delle Università statali che si caratterizzano per l’eccellenza nella qualità della ricerca e nella progettualità
scientifica, organizzativa e didattica, nonché con riferimento alle finalità di ricerca di «Industria 4.0»“, con uno
stanziamento di 271 milioni di euro a decorrere dall’anno 2018. Infine, si ricorda la funzione di valutazione dei progetti
presentati da Consorzi interuniversitari già partecipanti alla VQR, ai fini dell’assegnazione di un cofinanziamento
nell’ambito del Fondo di Finanziamento. Per la valutazione dei progetti, ANVUR ha utilizzato i criteri di valutazione
specificati nei decreti di riparto del FFO relativi a: risultati raggiunti nella VQR 2011-2014; qualità del progetto di
ricerca; dimensione del progetto in termini di frazione dei consorziati partecipanti alla proposta rispetto al totale dei
consorziati; congruità del livello di cofinanziamento del progetto da parte dei soggetti consorziati o di soggetti terzi.
Sulla scorta di tali criteri, l’ANVUR ha valutato positivamente 5 progetti all’anno che hanno consentito al Ministero di
ammettere a finanziamento i relativi Consorzi interuniversitari.

CORTE DEI CONTI

245
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

TAVOLA 90
PROSPETTO DELLE RISORSE ASSEGNATE ALL’ANVUR (2016-2020)
(in euro)
CAP. 1688, PG01
INTERVENTI FFO INTERVENTI FOE
Anno (funzionamento FFO FOE
in euro in euro
ordinario)
1.700.000 destinati al
finanziamento
1.300.000 sono destinati dell’attività di
Art. 9, d.m. Art. 1 c. 4 lett.
svolgimento delle valutazione
2016 3.651.127 552 6 luglio e d.m.. 631
attività istituzionali di dell’ANVUR ai sensi
2016, dell’8/08/2016
valutazione dell’articolo 12, comma
7, del d.P.R. n. 76 del
2010;
2017 7.638.847
2018 7.638.704
1.000.000 sono destinati
quale quota parte delle
Art. 8 d.m. risorse necessarie per
2019 7.690.652 738 8 agosto l’esercizio di
2019 valutazione della qualità
della ricerca 2015-
2019(VQR 2015-2019).
1.500.000 sono destinati
all’ANVUR, quale Art. 1 comma 1.000.000 contributo
quota parte delle risorse 4 lettera d) per la VQR di ciascun
Art. 8, d.m.
necessarie per soggetto, ai sensi
2020 7.693.941 442 10
l’esercizio di dell’art. 12, co. 7,
agosto 2020
valutazione della qualità D.m. n. 744 secondo periodo, del
della ricerca 2015- dell’8/10/2020 d.P.R. n. 76/2010,
2019(VQR 2015-2019)
Fonte: dati MUR

Appare, invece, sostanzialmente definanziata, l’Agenzia Nazionale per la ricerca

(ANR), Agenzia istituita dall’art. 1, commi 240–248, della legge n. 160/2019, legge di
bilancio per il 2020), sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri e del
MUR, dotata di autonomia statutaria, organizzativa, tecnico-operativa e gestionale178. La
legge di bilancio per il 2020 aveva, tra l’altro, provveduto alla costituzione di un apposito
capitolo di bilancio denominato Fondo per l’Agenzia Nazionale (cap. 7288), dotato di
uno stanziamento originario. Successivamente, tuttavia, con d.l. n. 162/2019, lo
stanziamento era stato ridotto.
All’Agenzia risultano assegnati compiti in parte sovrapponibili a quelli
dell’ANVUR, non tanto per il profilo della promozione del coordinamento delle attività
di ricerca di Università, Enti e Istituti di ricerca pubblici (che sembrano piuttosto riferibili
alle funzioni istituzionali del Ministero), quanto piuttosto per la valutazione dell’impatto
dell’attività di ricerca “tenendo conto dei risultati dell’attività dell’Agenzia nazionale di

178 Il d.l. 162/2019 (L. 8/2020: art. 6, comma 5-septies) ha incrementato il Fondo per il finanziamento ordinario delle
università (FFO) di euro 96,5 milioni per il 2021 e di euro 111,5 milioni annui dal 2022 ai fini – previsti dal comma 5-
sexies - dell'assunzione di ricercatori universitari a tempo determinato di tipo B, a decorrere dal 2021, e
dell'autorizzazione alle Università a bandire procedure per la chiamata, dal 2022, di professori universitari di seconda
fascia riservate ai ricercatori universitari a tempo indeterminato in possesso di abilitazione scientifica nazionale (ASN),
a tal fine attingendo, quanto a euro 96,5 milioni per il 2021, al “ Fondo per l'Agenzia nazionale per la ricerca – ANR”.

CORTE DEI CONTI

246 2021 Sezioni riunite in sede di controllo
 PROFILI DELLA RICERCA UNIVERSITARIA

valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR)”, a fini di efficientamento

del sistema.
Anche tenuto conto dell’indeterminatezza dei fini e della almeno parziale
sovrapposizione con compiti del Ministero e dell’ANVUR, l’ANR pare in questa fase
oggetto di riflessione politica sull’opportunità e l’utilità del suo mantenimento.

7.8. Considerazioni conclusive

Alla luce della disamina si qui svolta si considera quanto segue.
Nel periodo 2016-2019 l’investimento pubblico nella ricerca appare ancora sotto la
media europea, mentre si rimane in atteesa di verificare l’inversione del trend nel quadro
degli investimenti programmati nel Recovery Plan.
La programmazione della ricerca universitaria (e degli Enti di ricerca) sotto la
vigilanza del Ministero dell’università e della ricerca, vede l’ampio coinvolgimento della
comunità scientifica attraverso la partecipazione a numerosi Comitati e Commissioni
istituiti presso il Ministero. Si riscontra, tuttavia, una tendenziale complessità del
procedimento di programmazione, per la duplicazione di organismi di supporto, nonché
una non sufficiente chiarezza sui criteri di nomina dei rappresentanti accademici in seno
ai suddetti organismi, tenuto conto della garanzia costituzionale di autonomia e
indipendenza di cui all’art. 33 della Costituzione. Peraltro, le medesime osservazioni
possono essere riportate in relazione alla fase esecutiva e di controllo amministrativo dei
progetti di ricerca, rimessi a loro volta a organismi di formazione mista, spesso selezionati
in via diretta anche come rappresentanza del MUR. Solo nel caso della valutazione dei
progetti di ricerca ai fini del finanziamento a valere sul FIRST si assiste alla formazione
di Commissioni che, sebbene in buona parte composte secondo tale parametro, ospitano
anche esperti estratti a sorte in modo automatico da apposito albo.
La scansione temporale degli adempimenti che prendono l’avvio con l’emanazione
dei bandi e portano alla realizzazione dei progetti di ricerca non appare compiutamente
regolamentata con riguardo all’attività rimessa all’Amministrazione, di composizione
delle Commissioni di valutazione e di formazione della graduatoria per l’assegnazione
dei fondi. Si evidenziano pertanto dei ritardi che procurano l’allungamento fino a cinque
anni del periodo triennale voluto dalla legge per la conclusione dei progetti. (in tutto
occorrono 5 anni per arrivare al rendiconto del progetto invece dei tre indicati dalla legge).
Un simile ritardo può determinare effetti negativi sulla competitività del Paese.
È in corso un processo di precarizzazione del personale impiegato nel settore della
ricerca, derivante dalla lunghezza temporale del percorso post-universitario e
dall’intervenuta chiusura del ruolo dei ricercatori a tempo indeterminato a favore
dell’assunzione più che proporzionale di ricercatori a tempo determinato programmata
dalle leggi di bilancio degli ultimi anni in attuazione di un conforme disegno politico. Il
numero dei dottori e/o assegnisti di ricerca che proseguono il percorso di carriera

CORTE DEI CONTI

247
Sezioni riunite in sede di controllo 2021
REFERTO SUL SISTEMA UNIVERSITARIO

univerisitario o che trovano collocazione in un Ente di ricerca appare esiguo rispetto al

numero dei precari della ricerca impiegati nel settore. Tenuto conto che il numero degli
assegnisti di ricerca rimane sostanzialmente stabile nel tempo e che quello dei ricercatori
è in leggero aumento (personale precario) si deve ritenere che il sistema universitario
abbia necessità del corrisspondente apporto di lavoro nel lungo periodo e che quindi
l’attività svolta a tempo determinato non corrisponda a un’esigenza temporalmentte
circoscritta da parte delle Università. Per converso, in un’ottica di maggiore efficienza
dell’azione amministrativa, l’alta percentuale di lavoro precario indurrebbe ad una
dispersione delle professionalità formatesi nel settore.
Infine, per ciò che riguarda la valutazione della ricerca, si è osservato che i costi
della stessa sono in parte a carico del MUR, in parte a carico delle Università. L’ANVUR
è divenuta assegnataria di numerose funzioni solo in parte ad essa attribuite dalla legge
istitutiva. Nel complesso delle diverse funzioni valutative intestate all’Agenzia, risulta
centrale la valutazione dei prodotti scientifici che è rilevante sia ai fini della VQR, che
dell’accreditamento delle sedi di dottorato, in quanto indirettamente riferito alla
qualificazione del collegio dei docenti, nonché nelle procedure per l’abilitazione
scientifica nazionale e come, si è visto nella distribuzione del FFABR. In proposito si è
osservato, tuttavia, che nel relativo procedimento di assegnazione dei fondi, non è stato
possibile utilizzare l’intero stanziamento in quanto non vi era un sufficiente numero di
ammessi, pur a fronte di una vasta platea di partecipanti. Ciò induce una riflessione in
merito ai metodi di costruzione di indicatori di qualità dei prodotti scientifici e sulle
conseguenze di una loro applicazione automatica179.
Infine, appare il caso di si sollecitare una riflessione sul ruolo dell’Agenzia Naziona
le per la Ricerca e un’eventuale riconsiderazione della sua opportunità, stanti la genericità
dei compiti a questa originariamente ascritti e la loro parziale sovrapposizione con quelli
dell’ANVUR.

179 Sulla classificazione delle riviste si è aperto tra ANVUR e Università un vasto contenzioso che ha riguardato la
classificazione di riviste di discipline economico sociali, le sole per le quali è prevista la suddetta classificazione,
operata da ANVUR. Per i settori cd bibliometrici si applicano invece gli ordinari indici previsti a livello internazionale.
Si vedano, ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 25 marzo 2015, n. 1584 e 12 maggio 2015, n. 3737 riguardanti,
rispettivamente la classificazione di due riviste giuridiche, Diritto e processo amministrativo e Cooperazione giuridica
internazionale. In entrambi i casi il giudice amministrativo ha condannato l’ANVUR a riformulare il proprio giudizio
in merito alla classe di appartenenza delle riviste affermando che “tanto maggiore è l’ambito di discrezionalità tecnica
che connota le operazioni valutative; tanto più occorre non introdurre parametri spuri e attenersi agli indici e alle
prescrizioni normative, il cui scopo, di patente garanzia, è di orientare e delimitare le modalità di esercizio di quella
stessa discrezionalità. Tanto, al fine di evitare che il (pur innegabile) esercizio di discrezionalità valutativa si traduca
nell’espressione di giudizi valoriali e soggettivi, riferiti a una gamma estranea rispetto alla finalità della valutazione
e potenzialmente indefinita (e indefinibile ex ante) di possibili oggetti, in tal modo rendendo possibile (in casi-limite)
lo sconfinamento in forme, palesi o dissimulate, di arbitrio valutativo.”.

CORTE DEI CONTI

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