CAPITOLO 1 La scienza delle finanze e lattivit economica pubblica Definizione e relazioni con altre discipline

La scienza delle finanze la disciplina che si occupa di gran parte delle implicazioni di tipo economico connesse con lesistenza e lattivit dello stato e degli altri enti dotati di potere coattivo. Si caratterizza per la sua attenzione alla formazione e agli effetti delle scelte collettive. I contenuti attuali della disciplina sono condizionati dalle diverse tradizioni accademiche e dalle varie vicende della storia economica e civile; un generale punto di riferimento, la triplice tipologia dei problemi oggetto di studio, introdotta circa mezzo secolo fa da R. Musgrave. Si tratta di una mera organizzazione logica dei compiti economici dello stato. Secondo R. Musgrave i problemi dellattivit economica pubblica possono essere approssimativamente ricondotti a tre ambiti: - di tipo allocativo, ossia che concerne lattribuzione delle risorse economiche a diversi possibili utilizzi; - di tipo distributivo, ossia connesso con la possibilit e lopportunit che lo stato interferisca direttamente nella distribuzione della titolarit delle risorse (flussi di reddito e stock di patrimonio) tra gli individui, anche in connessione con i territori, i settori, le funzioni; - della gestione macroeconomica, ossia connessi con lutilizzo delle varie parti del bilancio pubblico e del debito pubblico al fine di influenzare levoluzione delle grandezze macroeconomiche, non solo nel breve periodo (fluttuazioni cicliche), ma anche nel lungo periodo (tasso e tipo di crescita del sistema economico). Va chiarito che lanalisi economica delle scelte collettive si pone spesso in termini di relazioni tra strumenti (quelle grandezze la cui misura quantitativa pu essere stabilita attraverso un processo di decisione collettiva) e obiettivi. Di conseguenza si suole distinguere tra analisi normativa e analisi positiva degli assetti politico economici. Con la prima si fa riferimento alla ricerca di regole che consentano attraverso la scelta di assetti strutturali, ovvero lutilizzo di strumenti specifici (ad esempio la variazione di certe aliquote delle imposte), di ottenere (o almeno avvicinare) obiettivi desiderati (in termini di indicatori di situazione economica, come il reddito, lutilit, ecc.). Con la seconda si indica, invece, la possibilit di trovare spiegazioni rigorose dellandamento concreto delle relazioni tra grandezze economiche, rilevanti per le decisioni di tipo collettivo, indipendentemente dal rapporto strumenti obiettivi.

Levoluzione del contenuto dellattivit economica pubblica e la scienza delle finanze Lantichit, il medioevo, let moderna
Lantichit e il medioevo non ignoravano certo limportanza che le buone finanze hanno per la prosperit dello stato, ma loro mancava coscienza dei principi economici. Questa osservazione sintetizza efficacemente linesistenza di una scienza delle finanze, come in generale di una scienza economica, nel periodo precedente la rivoluzione industriale e le riforme politiche di quellepoca. Gli scritti concernenti la finanza pubblica consistevano in riflessioni di studiosi che spesso rivestivano anche la veste di consiglieri del principe e che si sforzavano di ricercare regole di buona finanza che consentissero di ottenere dai sudditi le risorse necessarie a realizzare gli obiettivi del principe, minimizzando le loro reazioni. Di qui la prevalenza delle riflessioni sul prelievo (imposte, redditi patrimoniali, ecc.) rispetto alle spese. Per lantichit interessante ricordare le spese cui provvedevano le finanze pubbliche ateniesi, perch ci consente di individuare compiti che lo stato ha continuato a svolgere con diversa intensit e sotto diverse forme di governo nei secoli successivi. A parte le spese straordinarie, identificate come quelle belliche, le spese pubbliche ordinarie nella repubblica ateniese erano connesse con i seguenti compiti: - pubbliche costruzioni, templi, strade, ponti, fortificazioni, portici, ginnasi, ecc.. - polizia (costituita da schiavi pubblici e arcieri); - pubbliche feste e sacrifici; - distribuzioni pubbliche di grano, di terre, di prodotti delle miniere, e di denaro per gli spettacoli; - salari dellassemblea del popolo e retribuzioni del senato; - paghe dei tribunali; - paghe degli ambasciatori, degli amministratori, degli ispettori delle scuole, dei medici, degli artisti, ecc.. - soccorsi ai poveri e agli infermi e mantenimento fino a 18 anni di et dei figli dei morti in guerra; - ricompense pubbliche a uomini benemeriti, e a coloro che scoprivano gli autori di certi reati; - mantenimento dei depositi di armi, costruzione e mantenimento di navi, mantenimento in tempo di pace di un corpo di cavalieri.

Le entrate necessarie a finanziare quelle spese erano sia di tipo patrimoniale (proventi delle propriet pubbliche, come le miniere, ecc.), sia, in misura minore, di tipo impositivo sugli ateniesi (relativamente al commercio interno ed estero), ma le entrate principali erano assicurate da tributi sui popoli alleati e su quelli soggetti. Lavvento dellindustrializzazione modifica la struttura economica dei paesi pi potenti e apre la strada a una nuova scienza economica conseguenze sulla scienza delle finanze.

Lo stato nellepoca dellindustrializzazione e il pensiero dei classici

La nascita dellanalisi del sistema economico come scienza viene fatta risalire alla pi famosa opera di A. Smith La ricchezza delle nazioni, scritta con lintento di individuare le cause della formazione e della crescita della ricchezza stessa, nel contesto di un sistema produttivo che sotto la spinta delle innovazioni tecnologiche, delle modifiche della struttura sociale, dellampliamento dei traffici internazionali, abbandona la tradizionale prevalenza dellattivit agricola dominata dagli interesse dei landlords. Il sistema produttivo sembra mostrare, tra laltro, una grande capacit di autoregolazione, orientata alla crescita dei beni materiali scambiabili sui mercati. Il coordinamento delle azioni individuali avviene attraverso il mercato, in cui i prezzi riflettono le preferenze individuali e le convenienze allo scambio. Anche il sovrano autocratico, ha un interesse a tutelare e sviluppare gli inventivi individuali alla produzione, in quanto la formazione e la crescita della ricchezza privata possono assicurare allautocrate la disponibilit crescente di risorse, attraverso il potere di prelievo coattivo (tributi di vario tipo). Secondo Smith: il sovrano ha soli tre doveri cui attendere: - il primo di proteggere la societ dalla violenza e dallinvasione di altre societ indipendenti; - il secondo, di proteggere fin dove possibile ogni membro della societ dallingiustizia o dallaggressione di ogni altro membro, ossia il dovere di instaurare una esatta amministrazione della giustizia; - il terzo, il dovere di erigere e mantenere certe opere pubbliche e certe pubbliche istituzioni. Lopportuno adempimento di questi doveri del sovrano, presuppone necessariamente una certa spesa; e questa a sua volta richiede una certa entrata per essere sostenuta. La teoria classica della finanza pubblica prevede alcuni compiti pubblici necessari, dal punto di vista economico, per il corretto funzionamento del mercato: la difesa, la giustizia, lordine pubblico interessante rilevare che lelenco dei compiti pubblici tassativo. Individuati i compiti, quante risorse debbono essere destinate al loro adempimento? necessario ricordare la distinzione tra utilizzi produttivi e improduttivi delle risorse: - sono produttivi gli impieghi in attivit che consentono di ottenere, attraverso un processo produttivo, un ammontare di risorse materiali maggiore di quello in esso utilizzato. - La spesa pubblica, concerne impieghi improduttivi delle risorse, ancorch utili o addirittura necessari; la possibilit di finanziarla dipende, inoltre, dalla produzione dei beni materiali, dalla quale si possono prelevare i mezzi necessari (tributi). Ogni risorsa destinata alla spesa pubblica improduttiva e riduce la possibilit di accumulazione e crescita della ricchezza, e quindi lentit del bilancio pubblico va minimizzata, ossia le risorse impiegate nellattivit pubblica tipica (giustizia, difesa,) non debbono eccedere lindispensabile. Poich, come rileva lo stesso Smith, gli uomini amano mietere dove non hanno seminato e tra quelli v lo stesso sovrano, sarebbe difficile che un autocrate si limitasse a prelevare dai sudditi lammontare di risorse appena indispensabile allesecuzione dei compiti indicati. Lo stato borghese richiede che il potere di prelevare risorse per destinarle ai compiti pubblici (ivi compreso il mantenimento del sovrano stesso, non pi titolare di un potere diretto sulle risorse) spetti ad assemblee rappresentative dei cittadini che organizzano anche il controllo del loro corretto utilizzo. Lorigine occasionale della rivolta dei coloni americani contro il re di Inghilterra fu il mancato rispetto del principio No taxation without representation. Solo il parlamento pu decidere di imporre tributi sui cittadini. Il principio economico generale da seguire nellattivit tributaria lo stesso visto per la spesa pubblica: il prelievo deve interferire in misura minima nellaccumulazione e nella crescita della ricchezza, misurata in termini di prodotto materiale. Ricardo, aveva, stabilito alcune massime o principi, in materia di tassazione non strettamente vincolate al modello classico di funzionamento delleconomia. Si tratta di quattro massime, concernenti: lequit fra i contribuenti; la legalit del prelievo; la struttura dei tributi; laccertamento e levasione degli stessi. Il primo principio, guida alla ripartizione dei tributi sembra comprendere in un unico criterio, quelli che, sono i due principali criteri alternativi di distribuzione delle imposte: quello della capacit contributiva (o sacrificio) e quello del beneficio. Per Ricardo la distribuzione del sovrappi prodotto dal sistema economico cruciale per la massima crescita della ricchezza, obiettivo che si raggiunge attraverso la destinazione massima delle risorse allaccumulazione (investimenti). Linvestimento produttivo attuato dai capitalisti imprenditori, che a questattivit destinano tutto il reddito di cui sono proprietari (tolta la parte rivolta al consumo

personale). Altra categoria fondamentale di reddito il cui ruolo approfondito da Ricardo, la rendita fondiaria, che origina, com noto, da diversi gradi di fertilit della terra: i proprietari dei terreni non marginali possono percepire un reddito. Nel modello semplificato di Ricardo, i capitalisti sono i soli in grado di risparmiare e reinvestire il reddito ottenuto (profitto), i lavoratori destinano la retribuzione al consumo di sopravvivenza, i rentier, (i membri dellaristocrazia fondiaria del tempo) si dedicano a consumi improduttivi (e superflui). Per Ricardo, il prelievo tributario ottimo sarebbe quello interamente gravante sulle rendite; si sottrarrebbero cosi risorse ai consumi improduttivi e non verrebbe intaccato il meccanismo di accumulazione, interamente fondato su profitti. Un corollario dellanalisi classica la necessit che il bilancio dello stato sia sempre in pareggio (a parte leccezione del finanziamento delle guerre). Marx rimuove una delle ipotesi che Smith pone a base del vantaggio reciproco dello scambio, quello delluguaglianza dei soggetti partecipanti; lo sfruttamento dei lavoratori da parte di chi compra il fattore lavoro, consente la generazione di plusvalore a favore del capitalista, e, quindi, di un sovra-profitto.

Lo stato, la sovranit del consumatore e il pensiero neo - classico

Nella seconda met dellottocento, almeno nei paesi di prima e pi intensa industrializzazione (Gran Bretagna, Francia, Germania), le condizioni economiche della generalit della popolazione migliorano elevandosi al di sopra della pura sopravvivenza. Lottica degli economisti, comincia ad attribuire rilevanza alla domanda dei beni. Lattenzione si sposta sulle conseguenze delle scelte dei consumatori sullallocazione delle risorse, per perseguire la massima felicit del maggior numero possibile, anzi del totale del genere umano, come sosteneva Mill. Le leggi naturali che governano leconomia si basano sullinteresse personale. Ciascuno cerca di raggiungere il proprio benessere e, ammesso che egli sia il migliore giudice dei propri interessi, il principio di libert il complemento necessario dellindividualismo. Per Mill, quindi, la ricchezza ogni cosa utile e dilettevole che abbia un valore di scambio. Mill, si distacca, per, dai classici nellanalisi delle leggi della distribuzione delle risorse. In questo campo le leggi naturali e immutevoli cedono il posto di fronte alle leggi umane e sociali e gli uomini possono influire sulla ripartizione e provocare dei mutamenti nella distribuzione del reddito per mezzo delle leggi umane. Mill sostiene la supremazia dei principi della libert e del laissez faire, ma ammette alcuni casi in cui linterferenza dello stato pu essere conveniente. Si tratta di compiti ordinari e di compiti eventuali. Tra i primi rientrano la definizione di un sistema legale che assicura la vita e la propriet, una scurezza senza la quale non vi pu essere il sistema del laissez faire. Linterferenza pubblica ammissibile: - se gli individui sono incapaci di valutare lutilit di certi beni ( il caso dellistruzione per i minori, ad esempio); - se gli individui, per miopia, sottoscrivono contratti irrevocabili dannosi e necessitano, quindi, di essere tutelati. importante osservare che non solo era stato riconosciuto allo stato un ruolo sia pur limitato (a parte il caso di guerra in cui tutte le risorse dovevano essere vincolate allobiettivo pubblico della difesa) nella fornitura di beni, ma veniva giustificata una interferenza pubblica nella distribuzione delle risorse. Lallocazione delle risorse viene principalmente orientata dalle sensazioni dei consumatori che, attraverso i prezzi di mercato, segnalano le loro preferenze, che cosi contribuiscono a determinare, insieme ai costi medi e marginali di produzione (connessi con le tecnologie disponibili), le quantit prodotte e scambiate dei vari beni. Alla fine del secolo 19, nella scienza economica italiana, ma in gran parte anche in quella tedesca, prevale, il marginalismo. Lanalisi marginalista in Italia, a differenza di quanto accade nei paesi di origine, prima che allo studio del comportamento dei soggetti economici privati, viene applicata allo studio del comportamento dello stato. Fondamentalmente il criterio per individuare i compiti delleconomia pubblica ora equivalente a quello che regola lallocazione dei beni sul mercato: lutilit del consumatore a guidare lorientamento delle risorse (si parla di sovranit del consumatore) e la massimizzazione dellutilit richiede anche la fornitura di beni che il mercato non in grado di offrire (beni pubblici puri) ovvero che pu solo offrire in quantit non efficiente e che lo stato deve quindi fornire. Linesistenza di un mercato dei beni pubblici comporta che la determinazione della quantit di beni (difesa, giustizia, ecc.) da produrre avvenga attraverso un processo politico che, in democrazia, caratterizzato dal voto degli elettori. Lo sviluppo dellapproccio neo classico (e marginalista), che ha consentito un poderoso sviluppo della disciplina, fu contrastato specialmente in Germania, dove ha resistito molto a lungo la visione del Communal State. Lapproccio neo classico ai problemi della finanza pubblica, favorito dallo sviluppo dellanalisi marginalista del sistema economico, forniva una chiave interpretativa unitaria: ciascun individuo raggiunge, attraverso le attivit dello stato, il massimo di utilit consentito dai vincoli, cosi come lo realizza in modo diretto attraverso le scelte individuali e, questa ipotesi ha preso, nella storia del pensiero finanziario, il nome di teoria volontarista della finanza pubblica. Il modello volontarista viene utilizzato per vari scopi:

come strumento interpretativo della condotta economica collettiva (approccio positivo); come suggerimento di politica economica (approccio normativo) semplicemente come astratto teorema che definisce una possibile condizione di ottima allocazione delle risorse in un sistema di ipotesi e vincoli. Sotto il primo punto di vista, il modello volontarista fu subito contestato da economisti di diversa impostazione metodologia e ideologica. Anche molti economisti marginalisti non accettavano lestensione della sovranit del consumatore allattivit economico pubblica. Il modello volontarista ha consentito una visione delle scelte collettive risultanti dal comportamento di un dittatore benevolente, interessato a massimizzare il benessere (utilit) dei cittadini.

La diversificazione degli interessi nelle scelte collettive e la reazione alla metodologia della sovranit del consumatore
Le scelte collettive non riflettono le preferenze individuali dei cittadini che votano, ma quelle di gruppi o classi dominanti, a seconda che gli autori siano di cultura borghese o socialista. In questo schema logico, le spese pubbliche hanno due ruoli alternativi: sono strumenti pi o meno necessari alla classe governante per i suoi scopi di sfruttamento, fornendo ad essa la forza fisica (esercito, polizia) o la forza politica (illusioni, che inducono la classe governata a ritenere che i governanti agiscono per il maggior bene della comunit, costituzioni di clientele personali o di gruppo, ecc) necessarie ai suoi fini; oppure costituiscono lo scopo ultimo dellattivit finanziaria, raggiungendosi per loro mezzo la soddisfazione di quei bisogni che la classe governante avverte come propri e desidera soddisfare. Il modello neo classico si basa sostanzialmente su unanalogia tra il mercato (per gli impieghi privati delle risorse) e il sistema politico (per quelli pubblici); la corrispondenza tra preferenze individuali e allocazione realizzata avviene attraverso il meccanismo dei prezzi nel primo caso, attraverso il voto (in un regime democratico) nellaltro caso. Il sistema del voto non consente esattamente gli stessi esiti di quello del prezzo, almeno di quello che si forma in condizioni di perfetta concorrenza.

La crescita della spesa pubblica e la Public Choice

La ricordata forte crescita della quota di risorse che passa attraverso i bilanci pubblici che, quindi, soggetta in vario modo a criteri di scelta economica di tipo collettivo, una delle ragioni che ha portato pi decisamente lattenzione della teoria e della pratica della finanza pubblica ai meccanismi di decisione collettiva, dando luogo a un approccio significativamente diverso da quello dei fallimenti del mercato, che si affermato con il termine Public Choice. La Public Choice condivide lindividualismo metodologico dei neo classici (gli individui, e i loro bisogni, sono loggetto dellanalisi economica; essi sono i migliori giudici del proprio benessere; le valutazioni degli individui sono quelle da prendere a base per ogni giudizio normativo), estendendolo agli agenti interni alla pubblica amministrazione (burocrati, politici, ecc.) che cercherebbero, anchessi di massimizzare (attraverso il potere sulluso delle risorse pubbliche) il proprio benessere (utilit). la Public Choice ricerca lefficienza nei processi decisionali piuttosto che nei risultati dellequilibrio economico generale, perch in un mondo di incertezza e di informazione imperfetta sul primo piano che possono cercarsi regole. - La public Choice, anche se giunge spesso a suggerire regole di condotta meno normativa della tradizionale finanza pubblica neo classica; la domanda che si pone pi spesso di tipo positivo - Una maggiore fiducia nei meccanismi del mercato rispetto a quelli pubblici - Le figure (burocrati, politici, imprenditori, ecc.) interessate alle decisioni collettive sono dominate dal rent seeking, la ricerca dei vantaggi tipici della contrattazione privata, utilizzando per anche le caratteristiche delle votazioni in un regime democratico, governato secondo le indicazioni della maggioranza. - Nellapproccio di public choice, non si pu utilizzare la funzione del benessere sociale a causa della mancanza di accordo sul metodo per aggregare le utilit individuali; Sembra significativo lo stimolo ad una rinnovata attenzione ai meccanismi di decisione collettiva (maggioranze, regole costituzionali in materia di finanza pubblica. Un merito indiscutibile della Public Choice stato quelli di aver ridato rilievo al ruolo delle istituzioni nellambito delle scelte economiche collettive.

Lemergere dei problemi macroeconomici e i compiti della finanza pubblica

Lattivit economico pubblica ha sempre influenzato landamento complessivo del sistema economico, ma unanalisi specifica delle relazioni tra finanza pubblica e grandezze aggregate delleconomia si sviluppa solo con lemergere della grave crisi economica degli anni trenta del 900 e la nascita della macroeconomia, che trova il suo riferimento culturale originario in Keynes. La crescita del prodotto complessivo del sistema economico (p.i.l.) dipende, come sempre, dalla disponibilit dei fattori e dalla loro produttivit. Alla possibilit di abbandonare, per obiettivi macroeconomici di breve periodo, il principio del pareggio del bilancio pubblico sono state attribuite alcune importanti conseguenze pratiche: - una entit di disavanzi, e di conseguenza un accumulo del debito pubblico, senza precedenti, se si escludono i periodi bellici; - una parte della forte crescita della spesa pubblica nei recenti decenni non si sarebbe potuta, in molti casi, realizzare se non si fosse abbandonato il vincolo del pareggio di bilancio.

Lo stato e i problemi dello sviluppo economico

Nel corso dellultimo secolo i compiti attribuiti alla finanza pubblica sono enormemente cresciuti; in particolare in connessione con la grande crisi del terzo quarto decennio del novecento, non stato solamente attribuito allo stato il ruolo di stabilizzare landamento complessivo del sistema economico, ma spesso, nei paesi industrializzati, lo stato stato coinvolto direttamente nella gestione delle imprese. In Italia questo fenomeno ha assunto unimportanza particolare: le partecipazioni statali, ossia quelle imprese la cui propriet era di holding interamente possedute e finanziate dallo stato (IRI, ENI, EFIM, ecc.) hanno rappresentato fino agli anni ottanta una quota molto elevata dellattivit produttiva. Le giustificazioni moderne di questo accresciuto ruolo economico dello stato erano di varia natura: la minimizzazione dei danni causati da crisi (di breve e di lungo periodo) concentrate in determinati settori produttivi (lacciaio, le banche, ecc.) lesigenza di favorire la nascita di grandi imprese, per le quali non era possibile reperire sufficienti capitali sul mercato; la necessit di avviare o accelerare lo sviluppo di aree territoriali arretrate (come il mezzogiorno). Bisogna distinguere tra la crescita di lungo periodo delle economie pi ricche (in inglese, growth) e quella dei paese arretrati (development). Per le prime pi semplice fare affidamento su mercati articolati e sviluppati. Per approfondire le relazioni tra le scelte economiche collettive e lo sviluppo (dei paesi ricchi, ma ancor di pi dei poveri) si fa talvolta riferimento allanalisi economica delle relazioni tra la dinamica della ricchezza e le caratteristiche delle istituzioni. Secondo Olson (uneconomista della Public Choice), i governanti (ammesso che non si tratti di predatori di passaggio, roving bandits) hanno sempre un interesse a che il reddito della nazione cresca, perch da esso che possono trarre principalmente attraverso i tributi, le risorse che possono utilizzare per i propri scopo. In questo senso, vi sarebbe un crescendo di interesse, dallautocrate fino ai governanti delle democrazie. In queste, coloro che governano hanno un forte interesse nella maggioranza che li pu mantenere nelle posizioni di potere: di conseguenza debbono cercare la prosperit di molti. Da questo interesse (egoistico) del gruppo dominante nasce lincentivo a fornire beni pubblici. Dal punto di vista dello sviluppo, la differenza principale tra paesi poveri e paese ricchi sta, secondo Olson. Nel fatto che nei primi i mercati non mancano, ma funzionano male. Per soddisfare i bisogni di risorse di una piccola minoranza pu bastare il prelievo coattivo sulla ricchezza di una comunit povera.

II CAPITOLO La fornitura dei beni pubblici puri nellanalisi tradizionale I connotati e la pseudo domanda dei beni pubblici
Lallocazione delle risorse a compiti pubblici si giustifica per beni che come tutti gli altri sono caratterizzati dalla capacit di essere utili ai consumatori, dallimpossibilit per il mercato di svolgere in questi casi, la sua funzione. Questo significa che esistono impieghi delle risorse per i quali il mercato non riesce ad operare come quella mano invisibile che assicura lottima allocazione delle risorse, ossia quellassetto di equilibrio dal quale non possibile muoversi per migliorare il livello di utilit goduta da qualche consumatore senza peggiorare quello di almeno un altro consumatore. I beni elencati da Smith e dai classici come compiti del sovrano, ossia la difesa esterna, lordine pubblico, il sistema giuridico e lapparato giudiziario, sono destinati a soddisfare anchessi bisogni avvertiti individualmente. Per dirla con Samuelson, il bene pubblico quello di cui tutti godono in comune nel senso che il consumo da parte di ciascun individuo non implica alcuna sottrazione al consumo di quello stesso bene da parte di ogni altro individuo, mentre i beni privati possono essere divisi tra diversi individui. Questa caratteristica dei beni privati diefinita rivalit nel consumo e si dice, quindi, che i beni pubblici sono caratterizzati dalla non rivalit- si pensi alla difesa del territorio nazionale: la corrispondente spesa pubblica assicura un bene la cui utilit avvertita da tutti i residenti del territorio difeso. Diverso il caso di un bene privato, ad esempio un vestito: quel particolare versito pu essere indossato da una sola persona e non pu essere utilizzato simultaneamente da altra persona. Se si suppone che esistono due solo consumatori (A e B), il consumo complessivo del bene privato X risulta da: XpediceC = XpediceA + XpediceB Mentre il consumo del bene pubblico S dato da: SpediceC = SpediceA = SpediceB La non rivalit nel consumo si accoppia di solito, ma non sempre, ad unaltra caratteristica, la non escludibilit dal consumo di chi non dispone di un diritto formale di appropriazione del bene, procurato normalmente mediante il pagamento del suo prezzo sul mercato. Un vestito non pu essere acquisito se non se ne paga il prezzo di vendita sul mercato e, quindi, chi non disposto a pagare tale prezzo viene escluso dal consumo del bene. Nel caso della difesa, invece, tutti coloro che si trovano nel territorio protetto utilizzano il bene, che siano o meno disposti, individualmente, a sopportarne il costo: non vige, quindi, il principio di esclusione. La non escludibilit pu derivare da impossibilit tecniche (il caso della difesa) ovvero dalla necessit di evitare inefficienze allocative. Per meglio comprendere lanalogia del principio allocativo del bene pubblico e del bene privato, si fa abitualmente ricorso al seguente grafico (II.1). Nella prima parte viene riportato lequilibrio parziale (tra domanda e offerta di un bene privato), con la domanda complessiva che risulta, come noto, dalla somma orizzontale della domanda di ogni consumatore. La curva di offerta consenta di individuare il pinto di equilibrio (E) caratterizzato dal prezzo p e dalla quantit complessiva qpedicea+b. Al prezzo p, il consumatore A consuma qpedicea, il consumatore B, qpediceb, la cui somma fornisce appunto qpedicea+b. Il prezzo p euaglia in E il costo marginale (sintetizzato dalla retta S) e, quindi, questo equilibrio parziale potrebbe rappresentare anche (se le altre condizioni concorrono) un ottimo paretiano. In ogni caso il grafico mostra che in E: MCpediceX = PpediceX = MBpedicea = MBpediceb, ossia il costo marginale pari al medesimo beneficio marginale derivato dal diverso consumo del bene X da parte di A e da parte di B. la pseudo domanda complessiva, Dpedicea+b risulta dallaggregazione verticale delle pseudo domanda di A e di B. Questa operazione risulta dal seguente ragionamento: poich per la non rivalit la quantit consumata identica per tutti i consumatori, se si suppone di conoscere le preferenze individuali, si potrebbe individuare, per ogni livello di consumo, la disponibilit a pagare da parte di ognuno. Sommando queste disponibilit, in corrispondenza di ogni quantit (asse delle ascisse) si ottiene sullasse delle ordinate lo pseudo prezzo, rappresentato in sintesi dalla retta Dpedicea+b. Se OS rappresenta la curva dofferta (costi marginali) che, in prima approssimazione, non v ragione di supporre, diversa da quella dei beni privati, il punto E individua un punto di equilibrio con quantit q, congiuntamente utilizzata, e pseudo prezzi (tributi) di diversa entit, tpedicea e tpediceb che insieme permettono di coprire il costo del bene pubblico. In sintesi, per la quantit q: MCpediceS = MB pedicea + MBpediceb = (tpedicea + tpediceb). Ogni individuo paga uno pseudo prezzo uguale al beneficio marginale che ricava dal bene; socialmente, il costo marginale uguale al prezzo pagato (somma dei tributi). Come si pu notare, la ripartizione tra i cittadini dei tributi necessari a finanziare la spesa per il bene pubblico deve rispettare le preferenze individuali, ossia corrispondere al beneficio individualmente ricavato dallutilizzo del bene. Questo criterio, come si definisce appunto Principio del Beneficio nella tassazione.

I beni pubblici e lequilibrio economico generale

I beni pubblici sono compatibili con lesistenza dellequilibrio generale. Il box (scatola) di Edgeworth, che sintetizza le scelte di consumo di due soggetti tra due beni: soggetti le cui preferenze sono espresse da curve di indifferenza. Le condizioni necessarie e sufficienti per lesistenza di un efficiente allocazione delle risorse, sono: - lequilibrio deve risultare da una combinazione produttiva collocata sulla frontiera della possibilit produttive - il saggio marginale di sostituzione tra i due beni deve essere uguale per tutti i consumatori: pediceA(SMS)pediceX,Y = pediceB(SMS)pediceX,Y (in cui A e B sono i consumatori ed X e Y i beni privati); - il saggio marginale di sostituzione (consumo) deve essere uguale al sagegio marginale di trasformazione (produzione): SMSpediceX,Y = SMTpediceX,Y. Queste condizioni assicurano lesistenza di ottimi paretiani, come noto mentre la scelta tra i diversi possibili ottimi paretiani richiede altre condizioni. Si prescinde ora, da qualificazioni e limiti di questo approccia e si pone in evidenza come gli ottimi siano possibili se si suppone che i due beni, tra i quali le preferenze di A e B si dividono, sono un bene privato (X) e un bene pubblico (S). La parte (a) del grafico (II.2) esprime la curva di trasformazione (possibilit di combinazioni produttive) tra il bene privato (X) e il bene pubblico (S): la curva TT indica la frontiera produttiva (con rendimenti decrescenti). Le parti (b) e (c) indicano le preferenze di A e di B rispettivamente sui beni X e S. poich lobiettivo quello di individuare la possibilit di ottimi paretiani, e lottimalit paretiana richiede che leconoma operi in un punto in cui impossibile migliorare la posizione di un individuo senza peggiorare quella di un altro, lapproccio di Samuelson consiste nel decidere un livello di soddisfazione di un soggetto e quindi cercare la combinazione di bene privato e bene pubblico che permette la migliore situazione possibile per laltro individuo. Di conseguenza nella parte (b) del grafico si sceglie il livello di utilit di A espresso dalla curva di indifferenza Ipedicea2. Se il consumo di bene pubblico dovesse essere g, per A deve corrispondere un consumo di bene privato pari a g1. Per il livello g di consumo di bene pubblico, comune con B, possibile, in aggregato, un consumo g2. Se g1 consumato da A, g2 g1 = g3 il consumo compatibile di B, riportato nella parte (c) del grafico. Se si ripete questa operazione muovendosi lungo la curva di indifferenza Ipedicea2 (di A), si ottengono molte altre combinazioni riassumibili, nella parte (c ), dalla curva CC, che rappresenta linsieme delle possibilit di consumo di B se si mantiene A sulla curva di indifferenza Ipedicea2 ottenuta sottraendo Ipedicea2 da TT si tratta ora di trovare quale combinazione di X e S (dato il livello di utilit di A) massimizza lutilit di B. questo punto nel grafico (c ) rappresentato dalla tangenza della curva CC con la pi alta curva di indifferenza di B, la Ipediceb3. La combinazione Og di bene pubblico e g2 di bene privato rappresenta quindi un ottimo paretiano. Poich il punto 3 individua lincontro tra il saggio marginale di sostituzione tra X e S per B, e la curva CC, per come costruita, implica che la sua inclinazione sia pari al saggio marginale di trasformazione (parte (a) del grafico) meno il saggio marginale di sostituzione per A, si pu scrivere: pediceB MRSpediceX,S = MRT pediceX,S pediceAMRSpediceX,S ossia pediceA MRS pedice X,S + pediceB MRSpediceX,S = MRT pediceX,S Questa condizione insieme a quella che stabilisce che le combinazioni produttive debbono trovarsi sulla frontiera della produzione(TT) rappresentano i requisiti per lesistenza, nelle condizioni ipotizzate, di un ottimo paretiano in uneconomia con beni privati e pubblici. In linea di principio sarebbe, quindi, possibile fronteggiare gli effetti del fallimento del mercato causato dai beni pubblici.

La fornitura di beni pubblici in due casi particolari: il numero esiguo di beneficiari, i beni di club I beni pubblici con pochi beneficiari
Il caso di beni pubblici con un numero esiguo di utenti, per i quali cio possibile una contrattazione diretta, molto interessante in quanto consente di rilevare come si giunge allo stesso risultato sia con lanalisi tradizionale sia con un approccio di public choice. Secondo questultimo il livello ottimo di bene pubblico quello che esaurisce i guadagni potenziali da contrattazione, che nel caso dei piccoli numeri prevede la possibilit che anche i tributi necessari per il finanziamento del bene pubblico scaturiscano da un accordo consensuale. Fig II3 in essa la parte (a) del grafico sintetizza le preferenza di A per un bene pubblico (DpediceA) e il costo marginale di produzione dello stesso (MC). Nella parte (b), DpediceB esprime la domanda di B, ipotizzata, per semplicit, identica a quella di A ed MC ancora il costo marginale. Le differenze tra MC e DpediceA nella parte (a) del grafico sono tracciate come SpediceA nella parte (b) che rappresenta, per ogni dose del bene, quanto A richiede a B di contribuire per accordarsi sul finanziamento del bene stesso. Nel punto

E, per la quantit q di bene pubblico, B disposto a pagare tpediceB (quello che A richiede). I due soggetti convengono di aver esaurito i guadagni da contrattazione nel finanziamento delle diverse dosi del bene e q rappresenta il livello concordato di fornitura del bene. Allo stesso risultato si giunge se nella parte (b) della figura II3, alla domanda DpediceB si somma verticalmente la curva di domanda DpediceA. La domanda complessiva DpediceA+B taglia la retta del costo marginale nel punto corrispondente alal quantit q che rappresenta, quindi, un punto di equilibrio, potenzialmente un ottimo paretiano, data luguaglianza tra la somma dei benefici marginali e il costo marginale. In sintesi: a) la quantit oq, se si parte da quantit diverse rappresenta un miglioramento paretiano (migliora la posizione di qualcuno senza che peggiori quella di altri); b) la stessa quantit oq accettata perch entrambi i soggetti trovano un guadagno nella trattativa su finanziamento e forniture, rispetto ad altre quantit. nel caso b) possibile quindi, in linea di principio, un accordo volontario sulla ripartizione della tassazione necessaria a coprire il costo del bene, basato sulla ricerca dei vantaggi di ognuno dei contraenti.

I beni di club
La rivelazione delle preferenze possibile anche nel caso di quei beni pubblici definiti, per le loro caratteristiche, beni di club. I beni in questione sono caratterizzati da non rivalit nel consumo, ma dalla possibilit di applicare il principio di esclusione. Lesempio classico quello di un club che gestisce una piscina il utilizzo, entro un certo limite di affollamento, non rivale. Il club pu assicurare la fornitura di un bene collettivo che sfrutta le economie di scala e consente di ripartire il finanziamento tra tutti gli utenti. Si consideri la fig. II 4. Nella parte (a) Cpedice1 rappresenta il costo medio unitario decrescente (per le economie di scale) in funzione del numero di soci utenti della piscina di una particolare dimensione. Bpedice1 rappresenta il corrispondente beneficio unitario, che pu inizialmente crescere (si possono fare giochi di squadra in acqua, ad esempio), ma poi descresce con laumentare dellaffollamento. Il numero SpediceI di soci rappresenta quello ottimo (in quanto si massimizza la differenza tra beneficio unitario e costo), per quella data dimensione della piscina. Se si considera una dimensione maggiore, i benefici e i costi unitari possono essere rappresentati da Bpediceh e Cpedice h e una diversa numerosit societaria ottima pu essere individuata, come differenza massima tra Bpediceh e Cpediceh; in questo caso Spediceh. I diversi livelli ottimi di partecipanti ai clubs in funzione della dimensione del servizio (Q) possono essere riportati nella parte (c) della Fig. II4, dando luogo alla retta Npediceopt. Nella parte (b) del diagramma si parte da un numero prederminato di soci. Ad esempio, Cpedice1 pu esprimere il costo, per un club formato da un solo socio, di dimensioni crescenti della piscina (Q); se Bpedice1 rappresenta il beneficio per quello stesso utente delle dimensioni crescenti del servizio, non possibile trovare un vantaggio seppur minimo nella fornitura del servizio. Se per, si considerano numeri maggiori di soci (ad esempio K), BpediceK e CpediceK possono esprimere i benefici e i costi unitari crescenti al crescere dellentit del servizio e QpediceK rappresenta un ottimo, in quanto individua la dimensione che massimizza la differenza tra i benefici e i costi unitari per una dato numero di soci. Ripentendo lesercizio si possono riportare i livelli di Q in funzione di N nella parte (c) del grafico, con lindicazione della retta Qpediceopt. Il punto E consente di individuare simultaneamente lottimo numero di soci e lottima dimensione del servizio. Si massimizza cosi lutilit dei soci del club e, con le solite assunzioni circa la razionalit degli agenti economici, il bene collettivo verr assicurato dalla volontaria rivelazione delle preferenze dei soci, i quali altrimenti verrebbero esclusi dallutilizzo del bene.

Minore rilevanza del free riding

In entrambi i casi considerati, il problema del free riding viene ridimensionato e, quindi, lintervento pubblico nella fornitura dei beni pu non essere considerato indispensabile. Se non necessario il ricorso alla coazione. I criteri effettivi di scelta tra lintervento pubblico di vario tipo (fornitura diretta, sussidi, ecc.) e quello lasciato alla pura contrattazione possono essere diversi da quelli dellefficienza paretiana.

Beni pubblici misti, esternalit, teorema di Coase I beni pubblici misti

A parte i casi in cui il principio di esclusione si presenta attenuato (i piccoli numeri, i beni di club), v la constatazione che spesso lutilizzo privato di certi beni si associa necessariamente un uso pubblico (non rivale e non escludibile). Si pensi

al caso di certi vaccini contro malattie epidemiche: lindividuo che acquista e consuma il vaccino ha un beneficio rivale su quella dose di vaccino e ne paga il prezzo, ma simultaneamente lutilizzo esteso riduce le possibilit di epidemia e, quindi, produce benefici anche per soggetti non vaccinati e che non hanno acquistato quel bene. Si consideri ora la fig. II5: essa pu rappresentare il caso dellistruzione: la retta DpediceP indica la domanda privata di istruzione (ottenuta attraverso la somma orizzontale della domanda dei singoli individui), con u benefici che gli studenti ritengono di trarre individualmente dallaccesso al mercato del bene istruzione. La retta Dpedicee indica, invece, i benefici pubblici (esternalit) associati alla produzione privati di istruzione. Se lofferta viene rappresentata, per semplicit, a costi marginali costanti (P MC), lequilibrio privato tra domanda e offerta si raggiunge in corrispondenza della quantit qpedicep, che, se si considerano i benefici complessivi (privati e pubblici) aggregati nella retta MSB, attraverso la somma verticale di Dpedicep e Dpedicee, risulta inferiore a quella corrispondente allequilibrio tra costi marginali e benefici marginali sociali (qpedices). La retta Dpedicee esprime, infatti, i benefici (economie esterne) derivanti alla collettivit nel suo complesso in connessione con la prestazione dei servizi di istruzione agli utenti diretti (studenti). Nel caso dellistruzione i benefici per i cittadini diversi dagli utenti diretti sono, ad esempio, connessi con: a) le ricadute dellattivit di ricerca svolta nelle universit b) il pi elevato livello culturale generale e civile della popolazione c) lagevolazione che listruzione consente alla scelta e alla valutazione nel mercato del lavoro. Naturalmente, il livello culturale generalmente prevalente pu essere considerato un bene pubblico in senso stretto, non rivale e non escludibile, per il quale in nessun modo pu essere immaginata uninternalizzazione nel mercato. La soluzione proposta dal tradizionale approccio ai fallimenti del mercato oscilla tra lofferta interamente pubblica e lutilizzo di sussidi e imposte che portino lequilibrio di mercato a tenere conto delle esternalit (attraverso imposte e sussidi), la scelta potendo essere connessa con il peso relativo di benefici privati e benefici pubblici. Maggiori sono gli effetti da bene pubblico, minori sono le possibilit per le organizzazioni di finanziarsi attraverso le vendite, poich non esistono diritti di propriet specifici sui beni che possono essere utilizzati in assenza della escludibilit.

Beni pubblici e teorema di Coase

Alle attivit private (di consumo e di produzione) possono essere connessi sia benefici (economie esterne) sia danni (diseconomie esterne) per altri soggetti; se queste esternalit riguardano due o pi persone, esse sono necessariamente anche un bene pubblico o collettivo o un danno pubblico. Le esternalit rappresentano effetti che il comportamento di un soggetto ha su variabili rilevanti per gli obiettivi di altre soggetti; nel caso pi semplice di esternalit di consumo, il consumo di tabacco, ad esempio, sul benessere utilit) di altri individui. Ci che rileva, ai nostri fini, che si tratta di uninterdipendenza che si manifesta al di fuori del meccanismo dei prezzi di mercato. Esiste, ci un bene o un danno che non hanno un prezzo di mercato, perch non possibile ottenere un pagamento da chi riceve il bene n costringere chi produce un danno a pagare i danneggiati, attraverso semplici relazioni di mercato, e questo comporta equilibri inefficienti. La soluzione neoclassica (che denominata pigouviana consiste nellimpiego di strumenti di finanza pubblica, cui affidato il compito di compensare (internalizzare) leffetto esterno. Gli strumenti sono essenzialmente sussidi pagati al soggetto la cui scelta determina leconomia esterna e sono correlati allentit di questo effetto, da finanziare con prelievi coattivi sui beneficiari dellesternalit. Nel caso di diseconomie esterne, lo strumento pigouviano assume la forma di un tributo (ad esempio su unattivit inquinante) il cui gettito va destinato ai soggetti danneggiati. In molti casi possibile cercare lefficienza paretiana attraverso limposizione di una scelta ottima (dal punto di vista del pianificatore benevolente) al soggetto (cosiddetti controlli diretti), invece che mediante imposte e sussidi. La visione pigouviana delle eternalit stata scossa dalle fondamenta dal cosiddetto teorema di Coase; secondo Coase, infatti, possibile che le esternalit vengano internalizzate spontaneamente dalla contrazione tra le parti interessate, se si definiscono adeguatamente i diritti di propriet e purch concorrano altre condizioni. Per comprendere questa tesi, si consideri la fig. II.6: essa pu rappresentare gli effetti delle diseconomie esterne (nella forma di inquinamento acustico e dellaria) arrecate agli abitanti di unarea prossima a unacciaieria.

I BENI MERITORI
Esistono beni per i quali applicabile lesclusione, ma ci nonostante sono forniti attraverso il meccanismo politico delle scelte collettive e finanziati mediante il bilancio pubblico. Si ricordi il caso dellistruzione; essa pu essere considerata sotto diversi punti di vista. Si detto in precedenza che si stratta di un bene pubblico misto in quanto i benefici sono in parte privati, e in parte utilizzati dai beneficiari delle rilevanti esternalit ad essa connesse. Si consideri, per, che spesso listruzione obbligatoriamente impartita ai minori, anche a quelli che non ne apprezzano i benefici. Da questo punto di vista listruzione obbligatoria (impartita direttamente o, comunque, finanziata attraverso il bilancio pubblico) viene definita bene meritorio. Simmetricamente alcuni consumi possono essere vietati o scoraggiati (ad esempio: gli stupefacenti, il tabacco, lalcool) e vengono individuati come beni non meritori (demerit goods). Musgrave, in un approfondimento del concetto originario di bene di merito, ha cercato di legare la fornitura pubblica di questi beni alla soddisfazione dei communal wants (o preferenza di comunit). Non si tratta di una visione organica dello stato: i bisogni sarebbero sentiti dagli individui, ma come risultato di un processo storico di interazione tra gli individui che ha condotto alla formulazione di valori o di preferenze comuni che si trasmetto nel tempo. Secondo alcuni, le scelte di fornire i beni meritori (o di vietare quelli non meritori) sarebbero da ricondurre a uno schema di meta preferenze (o preferenze individuali che si manifestano nel processo politico, contrapposte a quelle di mercato), che consentirebbe di perseguire linteresse individuale pi correttamente individuato, specialmente per quanto riguarda la valutazione delle conseguenze future dellutilizzo del bene in questione. Secondo Littlechild e Wiseman (1986), le diverse opinioni sulla questione possono essere raggruppate in tre approcci: - quello dei fallimenti di mercato, che per non pu considerare adeguatamente lidea che le preferenze individuali, possono essere sbagliate sulla questione di cosa comprendere nei diritti individuali. - Lapproccio paternalista basato in parte sui difetti di informazione e sullincompetenza delle decisioni individuali, che porterebbero a preferenze errate (da correggere per rispettare meta preferenze, ecc.) - Quello libertario, che non ammette atteggiamenti tutori, ma consente che qualunque restrizione alla libert di scelta individuale da parte dello stato possa essere ammessa solo se derivante dalla regola comunemente accettata per le decisioni collettive (ad esempio, lunanimit). Se i cittadini accettano che il processo di decisione collettiva (che porta alla fornitura dei beni di merito) sia giusto saranno allora disposti ad accettare la possibilit che siano attuate politiche contrarie ai loro interessi, perch questo il prezzo da pagare per ottenere dagli altri laccordo sulle politiche che preferiscono. Poich manca un accordo sui connotati del bene meritorio, di solito se ne forniscono esempi tratti dallesperienza concreta. Musgrave elenca alcune situazioni di interferenza accettabile delle decisioni collettive nelle scelte individuali: - la guida dei minori e dei disabili; - listruzione, tendente a migliorare linformazione ai fini delle scelte dei cittadini, con limpegno che linterferenza con le scelte individuali verr meno una volta raggiunto lobiettivo; - la correzione di scelte di consumo orientate da pubblicit ingannevoli; - le decisioni a maggioranza, che comportano sacrificio delle preferenze delle minoranze; - i sussidi pubblici ai beni con esternalit rilevanti, che consentono di ottenere una scelta individuale pi efficienti.

I beni pubblici nella pratica: osservazioni sommarie

Si comprende che limportanza della fornitura pubblica dei beni nellambito dei diversi sistemi economici pu variare in relazione a diversi elementi. Si pensi, ad esempio, ai benefici di un bene pubblico non escludibile come le dighe, in un paese come lOlanda che ha caratteristiche morfologiche particolari (la maggior parte del territorio situato al di sotto del livello del mare): la loro costruzione e il loro mantenimento efficiente ha sempre assorbito una notevole quantit di risorse gestite attraverso il bilancio pubblico. Ma certamente altri elementi contribuiscono a caratterizzare larea della fornitura pubblica e ad averne segnato una certa evoluzione. Se si prescinde anche da fattori colturali, politici, sociali, un elemento tecnico che rendo non controversa la fornitura dei beni pubblici lesistenza del free riding. anche attorno alla possibilit di eliminare, o almeno ridurre, la sua estensione che si cerca di ottenere la riduzione dellimpegno collettivo nella fornitura dei beni, secondo alcuni gli individui non adotterebbero estesi atteggiamenti di free riding; secondo altri, invece esperimenti impostati correttamente dimostrerebbero una evidenza diffusa di free riding.

Le pi recenti rilevazioni della contabilit nazionale consentono, il distinguere i consumi collettivi e le spese per consumi individuali sostenute dalle amministrazioni pubbliche: ai primi corrispondono approssimativamente i beni pubblici puri, ai secondi quelli misti e i beni meritori.

III CAPITOLO LESPANSIONE DELLE FINANZE PUBBLICHE

nel periodo successivo ad A. Smith che i compiti pubblici (e, quindi, la spesa pubblica che ne rappresenta il connotato finanziario) vanno stabiliti, nella tipologia e nellestensione sulla base delle preferenze dei consumatori, individuate attraverso i meccanismo della democrazia (e dati i vincoli tecnologici, ecc.). Dimensione ottima delle finanze pubbliche, dipende dalle preferenze individuali e dalla loro aggregazione e, in termini dinamici, dallevoluzione delle preferenze combinata con quella degli altri elementi del sistema economico. N una dimensione ottima della spesa pubblica pu essere individuata a priori nellambito distributivo, in quanto dipende dalla distribuzione primaria delle risorse e dallentit della ridistribuzione richiesta (se ci limitiamo, ad esempio, agli individui) dalla adesione ai criteri di equit scelti dalla comunit. Questo approccio non prevede che lutilizzo delle risorse possa essere di diversa efficienza nellutilizzo collettivo rispetto a quello nella produzione per il mercato.

LE SPIEGAZIONI SINTETICHE DELLA CRESCITA DELLA SPESA PUBBLICA LE OSSERVAZIONI DI NITTI E LA LEGGI DI WAGNER
I precursori delle analisi moderne della dinamica della spesa pubblica possono essere considerati Nitti e Wagner. Il primo, notava che laumento della spesa pubblica nei paesi allora sviluppati dellEuropa andava scisso in una parte apparente (legato alle modifiche nel valore della moneta) e in una parte effettiva. Per quanto concerne laumento effettivo del peso della spesa pubblica, Nitti ne cercava le cause in: - laumento continuo e incessante delle spese militari - i grandi lavori pubblici - laumento dei debiti pubblici - la partecipazione sempre crescente delle classi popolari alla vita pubblica La spiegazione indicata per ultima anticipa le odierne analisi della Public Choice, e fa riferimento allestensione del suffragio elettorale e, quindi, allabbassamento del livello di reddito corrispondente allelettore mediano, le cui preferenze dovrebbero esercitare un forte influsso sulle scelte di finanza pubblica. Ma Wagner che cerca una spiegazione pi approfondita, e allo stesso tempo sintetica della crescita di lungo periodo della spesa (legge di Wagner o, con le sue parole, legge della crescente espansione delle attivit pubbliche, e in particolare statali). Le cause della crescita di lungo periodo delle spesa pubblica sono individuate da Wagner in tre ordini: - la sostituzione di attivit private, derivante dallindustrializzazione e dallurbanizzazione - lesistenza, tra i beni pubblici, di beni superiori ossia ad elasticit reddito elevata (istruzione, cultura), la cui domanda aumenta in misura pi che proporzionale rispetto al reddito - lorizzonte temporale in cui si misura la convenienza di certi investimenti (ad esempio, ferrovie) che richiede un intervento pubblico crescente, cosi come lesistenza di monopoli naturali. La legge di Wagner, in termini di linguaggio economico moderno essa pu essere efficacemente riportata allosservazione secondo cui lelasticit reddito di un numero significativo di beni pubblici eccede lunit. E quindi il rapporto tra la spesa pubblica (non militare) e il reddito nazionale tende a crescere con il reddito pro capite.

Leffetto di spiazzamento di Peacock e Wiseman

Laltra tradizionale spiegazione sintetica della dinamica della quota della spesa pubblica il cosiddetto displacement effect legato ai nomi di Peacock e Wiseman. Secondo questi autori, il peso della spesa pubblica (in una delle versione possibili: quota del PIL, spesa pro capite) subisce un salto verso lalto in corrispondenza di eventi eccezionali (guerre, ma anche profonde trasformazioni sociali) che giustificano laccettazione, da parte dei cittadini di una democrazia, di un corrispondete forte aumento della pressione tributaria. Quando levento eccezionale (ad esempio, la guerra) finisce, il peso della spesa pubblica si riduce, ma non torna al livello iniziale: si verificato uno spostamento (displacement) definitivo nel peso della finanza pubblica. La domanda di maggiore spesa pubblica (che sempre superiore a zero) pu essere soddisfatta in misura maggiore perch il suo finanziamento (mediante maggiori tributi) si n parte consolidato. La figura III.1 rappresenta labituale illustrazione delleffetto spiazzamento: il trend di lungo periodo del peso della spesa pubblica (ad esempio, il rapporto spesa pubblica / p.i.l.) si muove sul segmento AB. Un evento eccezionale (una guerra) innalza il rapporto da B a C nel periodo t1 e t2. Alla fine della guerra (cessata la disponibilit dei cittadini a sopportare un

peso delle imposte dettato dalleccezionalit dei tempi), lindicatore considerato scende da D a E ed EF rappresenta il nuovo trend, che pu anche avere lo stesso ritmo di crescita precedente, ma partendo da un livello superiore a quello che si sarebbe avuto in assenza dellevento eccezionale (gli autori fanno principalmente riferimento alle due guerre mondiali), per esempio GH.

Le verifiche empiriche della legge di Wagner e delleffetto spiazzamento

La versione formale della legge che sembra pi accettata la seguente: G / PIL = PIL / N con f > 0 ossia la quota di spesa rispetto al p.i.l. funzione (crescente, con elasticit superiore allunit) del prodotto pro capite (N il numero di abitanti del paese considerato). Quanto ai dati, i primo problema concerne la scelta tra dati espressi a prezzi correnti e dati deflazionati. La relazione da sottoporre a verifica sostanzialmente quella tra prodotto pro capite e qualche rapporto tra spesa pubblica (totale, per consumo, ecc.) e prodotto complessivo. Il nesso di causalit viene spesso implicitamente accettato: la crescita del reddito pro capite a determinare la dinamica della quota della spesa pubblica. Si pu ricordare quanto concludono Diamond e Tait dopo aver passato in rassegna i vari test econometrici della leggi di Wagner (allora disponibili): - verifiche approfondite (anche con test di causalit) su dati di pi paesi sembrano mostrare che modelli differenti si possono applicare ai dati di paesi diversi, escludendo cosi luniversalit della leggi di Wagner; - in molti test econometrici ladattamento (fit) dei dati alle stime appare molto modesto, mentre risulta econometricamente molto significativo il trend. Il tentativo pi sofisticato di verificare la validit empirica della legge di Wagner stato effettuato da Henrekson su dati della Svezia. Egli sceglie la ricordata forma funzionale (tra rapporto spesa pubblica / p.i.l. e reddito pro capite) escludendo la spesa militare e i trasferimenti, e utilizza dati che vanno dal 1861 al 1988. Dopo aver opportunamente trattato i dati, le verifiche empiriche portano alla conclusione che anche se sia il reddito pro capite sia la quota della spesa pubblica sul prodotto sono cresciuti enormemente in Svezia tra il 1861 e il 1988. quindi, molto improbabile che la crescita del reddito reale pro capite spieghi da sola laumento della spesa pubblica svedese; per questo paese bisogna allora cercare altre spiegazioni dellespansione delle finanze pubbliche, specialmente dopo la seconda guerra mondiale, in quanto essa non pu essere considerata il solo effetto dello sviluppo del reddito reale pro capite. In definitiva, sembra emergere la conclusione che non sia possibile, in generale cercare di spiegare la dinamica di lungo periodo della spesa (della spese) pubblica (che) con il semplice ricorso a indicatori sintetici, quali il reddito pro capite, o il verificarsi di eventi eccezionali che rendono sopportabili aumenti in parte permanenti della pressione tributaria.

LE MOLTEPLICI CAUSE DELLA CRESCITA DELLA SPESA PUBBLICA

Vi una distinzione politicamente rilevante, effettuata dalla scuola di Public Choice, tra responsive government ed excessive government, ossia tra spesa pubblica giustificata dalle preferenze individuali degli elettori e spesa pubblica connessa, invece, ad altre determinanti (in particolare riconducibili agli interessi dei burocrati, dei politici, dei gruppi di interesse, ovvero a fattori tecnici.

I FATTORI DI DOMANDA NELLA CRESCITA DELLA SPESA PER BENI PUBBLICI

Se si accetta un approccio caratterizzato dallindividualismo metodologico, bisogna anzitutto chiarire che in un sistema economico caratterizzato dalla sovranit del consumatore, nel quale cio, dati i vincoli tecnologici, ecc.., lallocazione delle risorse fondamentalmente il risultato delle preferenze degli individui, anche per i consumi di beni pubblici si otterr un livello corrispondente a tali preferenze. Non vi ragione, quindi, se si accetta questo approccio, di pensare che la spesa per beni pubblici possa rivelarsi eccessiva ovvero, al contrario, insufficiente. Se non vi possibilit di definire a priori e in maniera permanente il livello ottimo di spesa, non possibile immaginarne livelli eccessivi, purch le preferenze individuali siano rispettate. Se ci manteniamo allinterno del paradigma dellindividualismo metodologico, va ricordato che lapproccio neo classico tradizionale e quello di Public Choice differiscono nellammettere la possibilit che le preferenze degli individui possano essere distorte, in una prefissata direzione, nella definizione delle scelte collettive in materia di spesa pubblica. Per lapproccio tradizionale non esiste necessariamente una distorsione verso leccesso di spesa, per la scuola di Public Choice

questa distorsione sarebbe, invece incorporata nel meccanismo di aggregazione delle preferenze e richiederebbe, per essere contrastata, regole cosi forti da dovere essere considerate vincoli inclusi nella normale attivit di definizione delle decisioni di finanza pubblica. Pi in generale, se si vuole allora spiegare la dinamica di lungo periodo delle dimensioni delle finanze pubbliche, bisogna osservare: a) come evolve la formazione delle preferenze in materia di beni pubblici (e, anche di ridistribuzione del reddito); b) come tali preferenze si manifestano e, eventualmente, vengono distorte nel processo politico che svolge funzioni analoghe a quelle del mercato per i beni privati; c) come rispondono gli agenti preposti allofferta dei beni pubblici. Sotto il primo punto di vista, nel lungo periodo lassunzione di costanza delle preferenze individuale non pu essere accettata. rilevare nella storia degli USA una successione di culture cui si possono legare le modifiche nella domanda per diverse dimensioni del budget pubblico. D. North, per contro, pone in evidenza come la dinamica delia domanda di spesa pubblica sia connessa con i cambiamenti tecnologici che hanno comportato un enorme aumento nella specializzazione e nella divisione del lavoro, e quindi un mutamento profondo nei prezzi relativi che hanno alterato la struttura tradizionale della famiglia, dellorganizzazione politica, dellorganizzazione economica. La diversificazione di gruppi di interesse, risultante dalla maggiore divisione del lavoro, ha condotto al pluralismo politico. La domanda per nuove forme istituzionali di organizzazione, in sostituzione delle funzioni in precedenza svolte dalle famiglie e dalle tradizionali forme di organizzazione economica, non poteva essere soddisfatta completamente da organizzazioni volontarie, a causa del moral hazard, della selezione avversa, e della domanda per beni pubblici.

La dinamica della domanda per la ridistribuzione

Lapproccio tradizionale della finanza pubblica non pu fornire una spiegazione necessaria della crescita della ridistribuzione al crescere del reddito pro-capite; analogamente a quanto si detto in tema principalmente di beni pubblici, anche per queste spese non possibile individuare regole teoriche di dinamica della spesa. Come ricorda Musgrave133, questa attivit deriva dalla combinazione della distribuzione primaria delle risorse (ossia la distribuzione che scaturisce spontaneamente dal sistema produttivo) con la scelta di un criterio di equit applicabile principalmente (ma non solo) agli individui. Da entrambi gli elementi deriva la domanda per ridistribuzione, oltre che, dal modo in cui si aggregano le preferenze individuali in materia, se si accetta il voto a maggioranza per la definizione delle scelte collettive. Un tentativo di fornire una spiegazione positiva allevoluzione della attivit ridistributiva della Finanza pubblica, identificandola con la spesa per protezione sociale, stato compiuto da Lindbeck. Egli imposta, anzitutto, uno schema analitico nel quale inquadrare, in maniera pi generale possibile, levoluzione delle politiche ridistributive. A questo scopo, necessario distinguere le dinamiche: a) dei fattori che definiscono il quadro di fondo (condizioni demografiche e tecnologiche); b) b) delle driving forces (standard di vita e distribuzione dei poteri politici). Questi elementi interagiscono con le motivazioni delle politiche, che possono essere distinte in tre grandi categorie: 1) il cosiddetto narrow self-interest, ossia lutilizzo del potere coattivo dello Stato da parte di vari soggetti, per perseguire il proprio interesse; 2) laltruismo (welfare altruism), ossia latteggiamento comprensivo verso le condizioni di vita dei pi sfortunati; 3) la reazione alle consequential externalities (ad esempio, la povert non colpisce solamente perch si sente solidariet verso il povero, ma anche perch se ne possono percepire anche per se stessi conseguenze negative: instabilit sociale, criminalit, degrado urbano, ecc.). Dalla mutevole interazione di questi elementi nascono gli obiettivi (target) e gli strumenti concreti delle politiche ridistributive. Lindbeck individua quattro tipi di obiettivi: 1) ridistribuzioni orizzontali di grande portata; 2) ridistribuzioni lungo il ciclo di vita e di tipo assicurativo, per i singoli individui; 3) ridistribuzioni verticali del reddito; 4) ridistribuzioni orizzontali frammentarie, tra un vasto numero di gruppi di minoranza, in paesi con struttura socioeconomica molto articolata. Il secondo tipo di ridistribuzione quello che nasce con il consolidamento dellindustrializzazione, ed richiesto dallabbandono del sistema di assicurazione determinato dalla condivisione del reddito allinterno della famiglia multigenerazionale e dalla preferenza dei cittadini per la sicurezza economica basata su prestazioni impersonali ed automatiche. Inoltre, bisogna considerare il costo marginale quasi nullo dellacquisizione di nuovi membri al sistema obbligatorio e la necessit di evitare le conseguenze sociali negative della mancata partecipazione alleventuale assicurazione volontaria. Le ridistribuzioni del secondo e del terzo tipo sarebbero state sostituite, negli ultimi decenni, dallultimo tipo (fragmented horizontal redistribution). In conclusione, Lindbeck trova una dinamica della spesa che cresciuta prima per il passaggio dalla ridistribuzione Intergenerazionale (ma intra familiare) a quella attraverso la Finanza pubblica di pi generale sostegno del reddito (generalmente ricordata sotto il termine welfare state) e, successivamente, per lesplodere di distribuzioni orizzontali frammentate, in conseguenza dellemergere di una struttura socio-economica fortemente diversificata. DI conseguenza loriginario welfare state, destinato principalmente a fornire una sicurezza economica di base, si gradualmente evoluto in una concorrenza di tutti per ottenere favori dallo Stato, con i politici che cercano corrispondentemente di ottenere voti da chiunque.

L excess bias nella domanda di spesa pubblica

Secondo la scuola di Public Choice il voto a maggioranza incorporerebbe una distorsione (bias) a favore dellespansione della spesa pubblica. La scuola tradizionale della finanza pubblica ritiene, invece, che questo meccanismo non esiste e che, in definitiva, l'aggregazione delle preferenze individuali attraverso il voto a maggioranza possa risultare in un ottimo ma anche in un eccesso ovvero in una deficienza di spesa pubblica. Largomento fondamentale fornito dal principio della prevalenza delle preferenze dellelettore mediano.

La Fig. III.2 aiuta a comprendere il principio della prevalenza dellelettore mediano, in termini estremamente semplificati e con riferimento alla fornitura di un bene pubblico. Sullasse delle ascisse si riporta la quantit di bene pubblico richiesta da ognuno dei cinque cittadini (A, B, C, D, E) che compongono la collettivit. Sullasse delle ordinate il costo marginale (costante per semplicit) totale (MC) e la sua equaripartizione tra i cinque individui (ognuno si confronta con un costo di MC/5). Se si suppone che si debba votare (a maggioranza), lelettore A dovrebbe preferire loutput q pedice a, lelettore B loutput qb, etc. E evidente che una maggioranza possibile per loutput qC: tutti accettano almeno q pedice a, quattro accettano almeno qb tre su cinque accettano q pedice c (CD, E), solo due su cinque accetterebbero q pediced e uno solo q pedice e: il livello di output allora determinato attraverso il meccanismo del voto a maggioranza in q pedicec , e la posizione preferita dellelettore mediano quella vincente. Se il costo fosse coperto dalla somma verticale di D pedice c, Dpediced e D pedice e, lequilibrio cos raggiunto potrebbe essere un ottimo paretiano. Di conseguenza, invece, un eccesso e una deficienza di fornitura (rispetto a questo risultato) dovrebbero essere attribuiti alla distribuzione relativa delle preferenze, ma dal punto di vista della finanza pubblica tradizionale non vi pu essere una presunzione a priori per una tendenza sistematica alleccesso di spesa pubblica. L ragioni a favore di questo excess bias sono avanzate da autori della scuola di Public Choice. Quella principale concerne lasimmetria tra la distribuzione dei benefici della spesa pubblica e quella del suo costo (attraverso il prelievo tributario): in estrema sintesi, la teoria della prevalenza dellelettore mediano, come spiegazione della dinamica della spesa, legata alla sproporzione tra benefci dellaumento della spesa, concentrabili a proprio vantaggio, e sacrifici imposti dal correlativo aumento tributario (o dal finanziamento in disavanzo), diffusi sulla generalit dei contribuenti. Nel lungo periodo sarebbe stato loperare congiunto di questa distorsione e dellestensione progressiva del suffragio universale a spingere la domanda di aumento della spesa: il reddito dellelettore mediano si mantenuto per lungo tempo al di sotto del reddito medio, rafforzando la spinta alle spese pubbliche di ridistribuzione dei reddito. Dal punto di vista della ridistribuzione si fa anche riferimento al concetto di tirannide della maggioranza: non si tratta solo della maggioranza che riesce a far pagare (attraverso la tassazione) alla minoranza una parte del costo della spesa a suo favore, ma pi in generale essa riuscirebbe a far funzionare una ridistribuzione diretta a spese della minoranza, almeno fino a quando il reddito dellelettore mediano si mantenuto al di sotto di quello medio della popolazione. Altri argomenti che rafforzerebbero queste tendenze sono connessi con la crescita degli elettori-dipendenti pubblici che spingono verso unulteriore espansione della spesa, e lillusione finanziaria che pu far sottovalutare la percezione del prezzo relativo dei beni pubblici rispetto a quelli dei beni privati.

I fattori di offerta nella crescita della spesa pubblica: l effetto Baumol

Tra le cause di crescita della spesa pubblica classificabili come di offerta, certamente la pi appropriata quella nota come Baumols desease (male di Baumol). Baumol analizza i divari di andamento della produttivit in diversi settori del sistema economico; in particolare la distinzione che gli interessa quella tra i settori dinamici (ad alta intensit di capitale, che beneficiano degli effetti della innovazioni tecnologiche e di forte accumulazione del capitale) e i settori stagnanti (nei quali lintensit del fattore lavoro preminente e sono scarsi gli effetti del progresso tecnologico). Al primo tipo appartengono certamente le produzioni che hanno avviato la rivoluzione industriale e quelle che caratterizzano attualmente molte attivit dellindustria e parte di quelle dei servizi. Le produzioni stagnanti sono sicuramente quelle che usano prevalentemente il fattore lavoro (istruzione, assistenza sanitaria, esercizio della giustizia, sport, spettacolo, ecc.), in cui gli aumenti di produttivit sono limitati ad aspetti secondari (anche se molto importanti). Per chiarire con un esempio: per fabbricare un paio di scarpe era richiesta, duecento anni fa, unintera giornata del lavoro di un operaio; oggi ne bastano pochi minuti. Al contrario, per spiegare la filosofia greca sono probabilmente necessarie le stesse ore di lezione oggi come duecento anni fa. La retribuzione del lavoro varia, specialmente nel lungo periodo, in stretta connessione con la produttivit, di conseguenza, la retribuzione di un operaio dellindustria calzaturiera aumentato, in due secoli, enormemente (anche in termini di potere di acquisto). La crescita della produttivit dipende, com noto, dallaccumulazione del capitale e dalle innovazioni tecnologiche. Se q=f (K, L) la funzione di produzione, la produzione unitaria risulta: Q/L =g (K/L, I) in cui L rappresenta la quantit di lavoro(ad esempio, espressa in ore lavorate)

Come si vede (Q/L) dipende dallaccumulazione (K/L). Linnovazione tecnologica pu essere variamente presa in considerazione ma, a parit di K/L, determina un salto in Q/L. Se la retribuzione di un settore dinamico (wp) varia al variare di Q/L: delta wpedicep= A (Q/L) essa incorpora gli aumenti di produttivit. Consideriamo, invece, il caso estremo di un settore il cui prodotto, definito G, sia solamente frutto del lavoro direttamente impiegato in quel processo produttivo (istruzione, arte, ecc.) G= f(L) e, inoltre, G/L= costante. La produttivit costante e non pu subire incrementi. Se la retribuzione dei lavoratori pari a wpediceg, essa non dovrebbe variare nel tempo. In realt, osserva Baumol, la dinamica delle retribuzioni nel settore ad alta intensit di lavoro segue quella delle retribuzioni del settore a forti incrementi di produttivit: delta w pedice g= delta w pedice p perch altrimenti i lavoratori del secondo settore si dovrebbero spostare o sparirebbero insieme alla attivit. Il costo del lavoro (approssimativamente uguale al costo totale) dei settori a basso incremento di produttivit cresce notevolmente e, di conseguenza, alcune attivit spariscono dal mercato, mentre, nel caso dei beni pubblici, questo implica un aumento della spesa pubblica destinata al loro finanziamento: Cpediceg = Wpediceg Lpediceg in cui L pedice g la quantit di lavoro impiegata nella produzione dei beni pubblici. In termini di variazioni infinitesime: d Cpediceg = dw pedice g Lg + W pedice g d L pedice g ma sappiamo che d w pedice g d w pedice p e di conseguenza: -l'aumento della spesa pubblica che finanzia attivit ad alta intensit di lavoro connesso con la forte crescita di produttivit nelle attivit industriali; -tale aumento del costo del lavoro nel settore pubblico, modificando i prezzi relativi (a sfavore di quelli dei beni pubblici) pu avere per contro effetti di freno della dinamica della domanda di beni pubblici. E importante osservare, daltro canto, che leffetto Baumol presente nella produzione di servizi e pu contribuire a spiegare l'aumento di spesa pubblica per beni pubblici ma non quello, storicamente pi rilevante dei trasferimenti pubblici connessi con un processo produttivo a basso costo e a bassa intensit di lavoro.

Burocrati, gruppi di interesse, illusione finanziaria, formazione e struttura dei governi e crescita della spesa
Altri elementi di spiegazione della crescita della spesa sono classificabili come di offerta, sempre con qualche semplificazione. Uno di questi deriva dal comportamento dei burocrati. Secondo leconomia della burocrazia, i dirigenti pubblici tenderebbero a massimizzare (dati certi vincoli) le dimensioni del proprio ufficio (direzione, settore, ecc.), influenzando cos la crescita della spesa, possibilit legata, tra laltro, allesistenza di asimmetrie informative che non consentendo ai politici di rendersi pienamente conto dei costi efficienti dellofferta dei servizi dellufficio, li portano ad accettare crescite ingiustificate del budget. Naturalmente, se i dipendenti pubblici rappresentano anche una quota rilevante di elettori, la loro influenza viene rafforzata, dal lato della domanda di spesa pubblica. Similmente una certa responsabilit nella crescita della spesa stata attribuita allattivit dei gruppi di interesse (special interest groups) che tenderebbero ad avvantaggiarsi di spese ponendo a carico della collettivit il costo, anche attraverso scambi e il ricorso allillusione finanziaria (che tende a far sottovalutare i costi dellincremento del budget e a fame sopravalutare i benefici). In questo contesto si possono anche far rientrare gli effetti attribuibili alla formazione di coalizioni tra eletti (che determinano logrolling, ossia aumenti derivanti da appoggi reciproci nel voto parlamentare sulla spesa) e, secondo alcuni, alle diverse articolazioni dei livelli di governo. Nel complesso gli elementi di offerta sono stati enfatizzati dalla scuola di Public Choice.

Altre motivazioni
Sia lapproccio tradizionale sia quello di public choice condividono lindividualismo metodologico e cercano, quindi, di

trovare spiegazioni nella dinamica delle preferenze individuali e/o nelle distorsioni nella loro formazione, trasmissione e manifestazione (eventualmente ad opera di vari agenti interessati). Di conseguenza era inevitabile che la discussione si concentrasse su distinzioni del tipo excessive government o responsive government. Altra lanalisi (anche ex-ante) se diversa la visione del funzionamento del sistema economico, con conseguenze sulle scelte economiche a carattere collettivo. In particolare, sulla crescita della spesa pubblica nei paesi industrializzati si sono anche soffermati economisti marxiani. Unanalisi relativamente recente quella di J.OConnor che connette lo sviluppo (in disavanzo) della spesa pubblica negli USA alla necessit dello Stato di assolvere, in sostegno del sistema capitalista, due funzioni tra loro contradditorie (in termini finanziari): il sostegno della finanza pubblica allaccumulazione realizzata dal settore monopolistico delleconomia, settore che espelle forza-lavoro che trova in parte rifugio nel settore competitivo, a bassa tecnologia (diversi servizi, tra cui il commercio), e in parte trova sostegno in un welfare state a costi crescenti. La necessit di svolgere la seconda funzione, quella di legittimare (attraverso la conquista dei consenso democratico) il meccanismo capitalista, richiede crescenti quote di spesa che diventerebbe impossibile coprire permanentemente con aumenti di imposte. Di qui la crisi fiscale dello Stato, che deriverebbe dalla necessit d assicurare, anche attraverso la crescita della domanda per consumi, lo sbocco ai prodotti del sistema produttivo.

LE VERIFICHE EMPIRICHE DELLA RILEVANZA DELLE DIVERSE CAUSE DI AUMENTO DELLA SPESA
Alcune analisi relative a singoli paesi E Borcherding che esplicitamente formula un modello d domanda. Con evidenti richiami allelettore mediano stima una funzione di domanda di variazione di spesa pubblica per gli USA nel periodo 1900-76; sua analisi econometrica mostrerebbe che la domanda riesce a spiegare meno del 50 per pento del tasso di crescita della spesa nel periodo ponderato. Di conseguenza negli USA il tasso di crescita della spesa sarebbe in misura notevole imputabile a un excessive government. Hamlin raggruppa diversi modelli di verifica della dinamica della spesa pubblica a seconda delle influenze considerate prevalenti in: a) modelli a dinamica prevalentemente politica; . b) modelli a dinamica prevalentemente economica. I primi possono essere classificati in: modelli dellelettore mediano, dei gruppi di pressione e modelli supply-side. Un rilievo particolare viene attribuito alle analisi di M. Olson che osserva come nel corso del tempo lattivit dei gruppi di pressione tende a determinare una crescita del settore pubblico (incoraggiata da attivit di log-rolling e di rent-seeking) principalmente attraverso funzioni di ridistribuzione. Ma la generalit di questa analisi pu essere contestata se si osservano societ in cui leredit dei gruppi di pressione debole (a causa di shock politici o sociali, come le guerre), per cui sarebbe possibile una crescita del reddito con una dinamica relativamente limitata del settore pubblico. I modelli supply-side sono caratterizzati dallindividuazione del rapporto tra i cittadini elettori e il governo come una relazione principal - agent, con gli agenti che approfittano del loro potere discrezionale per estendere la dimensione del settore pubblico (e del loro potere). Tuttavia, a parte la difficolt di individuare le variabili quantitative necessarie per unutile verifica empirica, in via di principio bisognerebbe spiegare perch il ricordato potere discrezionale dei politici (o dei burocrati) dovrebbe crescere nel tempo. Le dinamiche essenzialmente economiche, nellambito di un approccio sostanzialmente di Public Choice, non possono che partire di nuovo dal modello dellelettore mediano funzionante in maniera corretta, ossia come veicolo delle vere preferenze degli elettori. Si ammette, per, che la variabilit dei prezzi relativi (dei beni pubblici rispetto ai beni privati) pu comportare una crescita del valore della spesa pubblica se la domanda di beni pubblici anelastica. A sua volta laumento dei prezzi relativi attribuibile alla tecnologia, ma anche a possibili inefficienze nellofferta (del tipo inefficienza X). Per quanto concerne la burocrazia, un modello stimato da Cullis e Jones; questi autori ricordano che nellambito dellapproccio di Public Choice si lascia credere che la crescita di spesa non spiegata dalla domanda (dellelettore mediano) deve essere attribuita allazione della burocrazia, guidata dalla sua funzione di utilit. La difficolt principale quella di provare lesistenza di un nesso di causalit. Gli autori utilizzano i dati inglesi sulle spese della pubblica amministrazione e sul prodotto interno lordo.

Un modello di crescita in disequilibrio della spesa pubblica

Una stima della spiegazione della crescita della quota di spesa pubblica in Svezia nel periodo 1950 1987 effettuata da Henrekson che, separando diverse categorie di spesa pubblica, prova anzitutto a soffermarsi solo su variabili che quantificano cause di domanda. Il risultato mostra che i tassi di crescita della spesa per consumi pubblici, per trasferimenti in generale e per trasferimenti alle famiglie non vengono sufficientemente catturati da modelli di domanda: contro tassi medi di crescita osservati, nel periodo 1950-87, del 4,1 del 6 e del 5,4 per cento, i modelli utilizzati spiegano solamente il 3,2 il 3,5 e il 3,1 per cento. Di conseguenza lautore prova a sottoporre a verifica econometrica un modello in cui alle preferenze dellelettore mediano si aggiunge leffetto Baumol nella spesa per consumi pubblici e il risultato migliora notevolmente. Per cercare di quantificare pi esattamente le spiegazioni della crescita di spesa pubblica, Henrekson formula un modello di disequilibrio dinamico di domanda e spesa pubblica. Se GpediceD la funzione di domanda di spesa pubblica e G quella di offerta, la spesa pubblica effettiva (G) dovrebbe risultare da: G= max (GpediceD; Gpedices) poich, non essendovi un mercato, non possibile quanto avviene per beni privati in cui i prezzi agiscono da meccanismo riequilibratore. Le funzioni di domanda e offerta con qualche semplificazione possono essere sintetizzate come segue: GpeidceD =f (t, p, N,alpha, mpedicei, y, k) in cui: t la quota di imposte dovute dall'elettore mediano rispetto al costo totale della spesa pubblica; p il costo unitario del bene pubblico in termini del prezzo dei beni privati; N la popolazione; alpha il grado di pubblicit dei beni pubblici, con alpha =0 che indica il bene pubblico puro e alpha = ! il bene privato puro; mpedicei sono variabili di tipo politico y prodotto interno lordo pro-capite, in termini reali. k il rapporto tra reddito mediano e reddito medio della popolazione. La funzione viene adattata alla necessit di stimare i tassi di crescita della domanda di spesa in funzione dei tassi di crescita delle variabili indicate. Analogamente per lofferta: Gpedices =g (Vpedicei) in cui le variabili di offerta utilizzate (Vpedicei) sono principalmente: il rapporto tra il deflatore implicito delle diverse categorie di spesa (consumi pubblici, trasferimenti, ecc.) e il deflatore implicito del PIL; la quota di occupati nella pubblica amministrazione sul totale degli occupati; dummies per il colore politico dei governi (1=socialdemocratici; 0=conservatori.) e per la sua composizione (1 = governo di coalizione allinterno di un blocco; 2= govemo di coalizione traversale; 0 =non coalizione); la quota di imposte prelevate dal governo centrale sul gettito tributario totale; una variabile che consente di misurare unespressione disoccupazione, in quanto include i pensionati inferiori et, il cui pensionamento anticipato sia stato determinata da cause attinenti al funzionamento del mercato del lavoro. La stima della sola funzione di domanda si dimostra, in termini di tassi di sviluppo, insoddisfacente; ne sono suddisfacenti i risultati della stima di sole funzioni di offerta. In realt il modello di disequilibrio quello pi idoneo a spiegare landamento effettivo della spesa pubblica svedese. Un notevole sviluppo dei consumi pubblici sembra attribuibile alla combinazione delleffetto Baumol con una bassa elasticit prezzo della domanda di beni pubblici. Per i consumi pubblici le variabili di offerta sembrano avere maggiore efficacia di quelle di domanda: leffetto Baumol, i prezzi relativi, e la quota delloccupazione pubblica mostrano coefficienti sicuramente significativi e con il segno atteso. Risulta, rilevante la variazione della quota di gettito tributario prelevata dalla finanza locale, specialmente nelle stime della crescita dei consumi pubblici. Dal lato della domanda, leffetto principale quello che deriva dalla variabile costruita come quota (sul totale della popolazione) dellinsieme di ultra sessantacinquenni e persone non ancora entrate nel mercato del lavoro; lelasticit della spesa rispetto al PIL risulta superiore allunit, mentre il rapporto reddito mediano/reddito medio mostra il previsto segno negativo. Per quanto concerne i trasferimenti, sembrano importanti sia i fattori di domanda sia i fattori di offerta. La variabile disoccupazione estesa ha segno positivo e alta significativit, cos come la quota di occupazione femminile che determina anche una elevata elasticit della spesa. Dal lato della domanda importante la variabile che tende a catturare linfluenza

dei gruppi di interesse (il grado di indicizzazione della forza lavoro) e ancora di pi, dal punto di vista dellentit del coefficiente, la percentuale non attiva di popolazione, mentre lelasticit rispetto al reddito reale non significativamente diversa da zero.

LA CRESCITA DELLA SPESA PUBBLICA IN ITALIA: UN RICHIAMO DELLE ANALISI PI RILEVANTI

In un volume del 1993, Daniele Franco sviluppa unanalisi della crescita della spesa pubblica italiana nel trentennio 1960-90 e passa anche in rassegna i lavori che nel nostro Paese se ne sono occupati, nel corso degli anni Settanta e Ottanta. In sintesi, si tratta di studi che solo in alcuni casi utilizzano tecniche econometriche, mentre pi spesso confrontano semplicemente i trend di diversi insiemi di dati e talvolta le osservazioni sono di tipo sostanzialmente qualitativo Quanto ai risultati e alle conclusioni di questi studi, per quanto concerne le determinanti strutturali: a) sembra rilevante leffetto prezzi relativi (o Baumol): i costi dei beni pubblici crescono maggiormente di quelli dei beni privati; b) lelasticit reddito della spesa pubblica risulterebbe inferiore allunit; c) lelasticit della spesa rispetto alla popolazione sembrerebbe maggiore di uno. Nel complesso, la variazione dei prezzi pubblici, laumento del reddito e lespansione della popolazione sembrerebbero spiegare una parte rilevante (circa il 60 per cento) della crescita della spesa pubblica in termini reali registrata negli ultimi decenni. Da altre analisi del caso italiano sembra particolarmente importante la possibilit di finanziare in disavanzo la crescita della spesa pubblica (con i connessi processi di illusione finanziaria). Il costo dei servizi (effetto Baumol) sembra, invece, nellambito considerato (spesa sociale), aver avuto un effetto opposto, a causa principalmente degli aumenti di produttivit nella sanit e al ridimensionamento delle retribuzioni degli insegnanti. La variazione della quantit reale dei servizi resi ha pesato per 5 punti e mezzo circa, mentre la crescita del reddito complessivo sembra aver indotto una contrazione del rapporto per circa 2 punti del PIL. Nel complesso, quindi, la crescita del rapporto tra spesa sociale e PIL risultata correlata a fattori con andamenti differenziati, talvolta contrastanti. Nel corso di questo secolo, le tendenze effettive delle economie e delle finanze pubbliche dei paesi sviluppati sembravano in prima approssimazione avvalorare la validit di tale legge. In realt le analisi sempre pi articolate del fenomeno della crescita della spesa pubblica, hanno portato a smentire sia la legge di Wagner sia altre spiegazioni sintetiche del fenomeno (sostanzialmente quelle legate di Peacock e Wiseman). Dal punto di vista metodologico, bisogna attribuire alla scuola di Public Choice il merito di aver favorito analisi molto pi articolate del problema. La separazione delle cause di aumento della spesa attribuibili a spinte provenienti dalla domanda dei cittadini-elettori da quelle originate nellofferta, ha consentito di articolare pi precisamente anche le stime econometriche. I risultati di questi studi hanno scosso profondamente le fondamenta delle leggi di crescita della spesa pubblica. Il ruolo economico dello Stato si modifica nel corso della storia, e non necessariamente seguendo una direzione costante. Nelle relazioni con il sistema produttivo, la dinamica del coinvolgimento pubblico sembra pi vicina a quella del pendolo: massima espansione con il mercantilismo, riduzione con il laissez-faire, nuova crescita con il welfare-state nuova riduzione con le privatizzazioni. INTRODUZIONE ALLECONOMIA DEI TRIBUTI PREMESSA Ogni attivit produttiva richiede mezzi di finanziamento per realizzare i risultati perseguiti. Lorganizzazione della produzione per il mercato prevede che le imprese si finanzino fondamentalmente con i proventi della vendita dei prodotti, integrati dai mezzi assicurati dal funzionamento del sistema bancario e del mercato finanziario (che forniscono anche quelli necessari per lespansione della dimensione dellimpresa). Lattivit economica pubblica genera solo in minima parte ricavi, essendo appunto caratterizzata dalla fornitura di beni pubblici e da altre attivit (ridistributive, ecc..) che non comportano la vendita di prodotti. Levoluzione delle funzioni dello Stato si mossa, verso una finanza basata sul prelievo coattivo, relegando in posizione marginale i ricavi della vendita dei beni e servizi derivanti dalla propriet pubblica.

PREZZI PRIVATI, PREZZI PUBBLICI, IMPOSTE Lanalogia tra il prezzo di mercato e lentrata coattiva alla base dellanalisi economica neoclassica dei beni pubblici, ma le analogie e le differenze con il prezzo di mercato rappresentano anche il criterio originariamente adottato da Luigi Einaudi per classificare i diversi tipi di entrate pubbliche. Questa classificazione sembra ancora utile per mettere in luce le diverse caratteristiche economiche delle entrate pubbliche e quindi in grado di agevolare le analisi economico-tributarie. La classificazione einaudiana prevede le seguenti tipologie di entrate pubbliche: a) Prezzo privato (e quasi privato), connesso con lentrata derivante dalla vendita sul mercato di beni e servizi posseduti dallo Stato (o altro ente pubblico), eventualmente in conseguenza di un processo produttivo condotto dallo stesso ente. In passato lesempio rilevante era rappresentato dalla vendita del legname delle foreste demaniali, che lo Stato vende come qualunque altro soggetto privato e alle condizioni che vengono stabilite dal funzionamento del mercato. Tuttavia Einaudi preferisce, nellesempio citato, parlare di prezzo quasi-privato, perch se vero che trattasi di un prezzo che si determina liberamente sul mercato, anche vero che lo Stato in questa attivit persegue anche un fine diverso dalla massimizzazione del beneficio della vendita che deriva dallutilit della conservazione delle foreste, nellinteresse pubblico (ad. esempio, per la difesa dei suolo). b) Prezzo pubblico, ricavato dalla vendita di servizi diversi dai beni pubblici puri, e in conseguenza di attivit di impresa svolte in regime di monopolio pubblico (ferrovie, poste, trasporti locali, elettricit, acqua, ecc.). Si pu considerare, ad esempio, il corrispettivo del beneficio individuale del servizio di trasporto urbano. In questo caso il prezzo, se non sono troppo elevate le esternalit positive, potrebbe essere efficientemente fissato ad un livello tale che i ricavi complessivi coprano i costi totali (senza consentire margini di profitto). Quando il prezzo (o meglio la struttura dei prezzi) stabilito in modo tale da non consentire che i ricavi coprano i costi totali si adotta la definizione di prezzo politico. In genere il prezzo pagato per lacquisto di beni e servizi che presentano vario grado di rivalit nel consumo e sono forniti dallo Stato (o da altro ente pubblico), anche attraverso unorganizzazione di impresa, viene definito tariffa. c) Tassa e contributo speciale II termine tassa si applica al corrispettivo pagato allente pubblico per la prestazione di un servizio che procura un beneficio individuale (rivale), in connessione con il quale il destinatario esprime una domanda individuale allo stesso ente fornitore: tuttavia il beneficio pi generale (non rivale) prodotto dalla prestazione del servizio pi rilevante di quello individuale e, quindi, gli incassi della tassa coprono solo un frazione non elevata del costo complessivo. Esempi significativi sono le tasse scolastiche, le tasse universitarie, le tasse per il rilascio di certi documenti (passaporto, permessi di guida, atti giudiziari, ecc.). Diverso dalla tassa il contributo speciale, che dovuto dai consumatori (o utenti) per il beneficio particolare (e indipendente dalla loro richiesta) conseguito con lofferta di certi beni pubblici: ad esempio il contributo di miglioria dovuto per lincremento di valore delle aree interessate da opere di bonifica, idrauliche, stradali, ferroviarie, eco,. Nei casi finora considerati evidente che le entrate dellente pubblico sono connesse con attivit per le quali esiste (in varia misura) qualche collegamento tra il beneficio individuale originato dalla stessa attivit e il suo costo di produzione. La parte quantitativamente pi rilevante delle entrate dei bilanci pubblici per rappresentata da tributi per i quali questa connessione non esiste e sono quindi interamente fondati sulla forza di coazione dello Stato. Il gettito , attualmente, principalmente assicurato dalle: Imposte. Limposta pu essere definita in generale come il prelievo coattivo effettuato secondo criteri politici. E la forma di entrata pubblica pi lontana dal prezzo privato e in cui pi stretta la connessione con i benefici generali (non rivali e non escludibili) dallattivit economica pubblica, oltre che con lattivit ridistributiva delle amministrazioni pubbliche. Assimilabili sotto molti aspetti alle imposte sono i contributi sociali, destinati alla copertura dei costi della sicurezza sociale. In questo caso la coattivit simile a quella delle imposte, e la connessione con i benefici valida prevalentemente solo per gruppi, ma cos grandi da coincidere con gran parte della collettivit, mentre specifico lo scopo cui il gettito destinato.

LA CLASSIFICAZIONE DEI TRIBUTI

I bilanci pubblici presentati per lapprovazione da parte delle assemblee elettive (Parlamenti nazionali, assemblee regionali, ecc.) classificano le entrate secondo regole stabilite dalle leggi di contabilit pubblica. Analogamente la contabilit nazionale adotta le classificazioni previste da convenzioni interazionali, che concernono anche le entrate delle pubbliche amministrazioni.

Quale che sia la classificazione specificamente adottata, in tutti i bilanci pubblici il posto preminente occupato dalle entrate tributarie che comprendono tutte le entrate diverse da quelle c.d. extra-tributarie (utili di imprese possedute dallente pubblico, proventi di beni demaniali, ecc.) e dalle accensioni di prestiti. Le entrate tributarie possono essere variamente classificate; la contabilit nazionale utilizza tre raggruppamenti: imposte dirette, imposte indirette e contributi sociali. Se si escludono questi ultimi (prelevati principalmente dagli Enti previdenziali), le entrate tributarie dello Stato e degli altri enti sovrani sub-nazionali sono costituite dai due gruppi delle imposte dirette e delle imposte indirette.

La classificazione delle imposte

Le imposte possono essere classificate utilizzando vari criteri. Da un punto di vista economico, i criteri normalmente impiegati sono due: quello basato sulla possibilit che lonere dellimposta si trasferisca o meno, e quello basato sugli indici di capacit contributiva cui limposta si commisura. Secondo il primo di questi criteri, sono imposte dirette quelle che non si trasferiscono, quelle cio che rimangono a carico di chi obbligato dalla legge a pagarle e quindi non provocano una variazione dei prezzi dei prodotti o dei fattori, mentre sono imposte indirette quelle che si trasferiscono da chi tenuto a pagarle per legge ad altri soggetti. Tale distinzione si avvicina a quella considerata nella contabilit nazionale tra le imposte che comportano un divario tra prezzi netti per il produttore e prezzi pagati dal consumatore e quelle che invece non lo determinano. Essa si basa su un aspetto formale, di natura contabile: dice soltanto se si crea o meno un divario tra i prezzi ricevuti dal produttore e i prezzi pagati dal consumatore, ma non d alcuna indicazione di come tale divario viene a ripartirsi effettivamente tra produttori e consumatori. Le indicazioni sul modo in cui lonere di unimposta si distribuisce di fatto (e non solo secondo le indicazioni contenute nelle disposizioni legislative) tra produttori e consumatori possono essere fomite dalle analisi degli effetti delle imposte, che per non consentono di norma di stabilire con sicurezza come il carico di una certa imposta si ripartisce tra colui che tenuto a pagarla per legge e gli altri con i quali ha rapporti di natura economica. In base al secondo dei due criteri indicati, sono considerate imposte dirette quelle che si commisurano a manifestazioni immediate della capacit contributiva, quali il reddito e il patrimonio, mentre sono definite indirette quelle che colpiscono manifestazioni mediate della capacit contributiva, quali il trasferimento o il consumo di beni. Una formulazione pi precisa di tale criterio si basa sulla distinzione tra il soggetto (chi tenuto a pagare limposta), loggetto (il bene a cui si commisura limposta o il fatto che ne determina il nascere) e la fonte dellimposta (ricchezza con la quale si provvede a pagare limposta). In base questa distinzione si considerano imposte dirette quelle in cui la fonte coincide con loggetto (per esempio limposta che si commisura al reddito e viene pagata con il reddito). Ma, ci che pi importante, tale criterio sembra in definitiva ridursi a considerare come imposte dirette quelle commisurate al possesso di un reddito o di un patrimonio e indirette tutte le altre, che colpiscono la produzione, il trasferimento o il consumo dei beni.

DEFINIZIONI TECNICO-TRIBUTARIE
Preliminare a ogni analisi economica dei tributi anche lintroduzione di alcune definizioni connesse con la tecnica di imposizione che sono diffusamente adottate e consentono un comune linguaggio. Cominciamo con il definire gli elementi del debito dimposta. Essi sono: il presupposto dellimposta, cio quella particolare situazione di fatto (come, ad esempio, il possesso di un reddito o il trasferimento di un bene), alla quale la legge ricollega il sorgere del debito dimposta; l'imponibile (detto anche base imponibile), che non altro che la riduzione del presupposto dimposta in termini quantitativi in modo da poter rendere applicabile il terzo elemento, e cio laliquota dellimposta. Quindi, lammontare dimposta si determina, una volta che si sia verificato il presupposto previsto dalla legge, applicando alla base imponibile laliquota d 'imposta. La determinazione del debito dimposta normalmente un processo che richiede diverse operazioni. Laccertamento dellimposta il complesso delle ricerche e valutazioni relative alla specifica situazione di fatto dirette a determinare, in base allapplicazione della legge, lammontare dimposta corrispondente a tale situazione. Laccertamento pu aver luogo mediante unattivit autonoma del contribuente, quando questi determina da solo lammontare dimposta dovuto (autoaccertamento), e provvede al suo pagamento (autotassazione), al verificarsi del presupposto. Oppure, laccertamento pu aver luogo mediante unattivit autonoma dellamministrazione finanziaria, senza partecipazione del contribuente, quando lamministrazione provvede, al verificarsi del presupposto dellimposta* a determinare lammontare e a prelevarla. E anche molto diffusa la prassi di utilizzare i sostituti di imposta (datori di lavoro per le ritenute sui redditi dei dipendenti

ecc.). Il modo di accertamento canonico quello che ha luogo mediante la collaborazione dellamministrazione finanziaria e del contribuente (sulla base, ad esempio, di dichiarazioni del contribuente controllate dagli uffici finanziari). In base alle relazioni tra laliquota e limponibile, le imposte si distinguono in proporzionali, progressive e regressive. Definiti t laliquota nominale, Y limponibile, T il debito dimposta: T= tY inoltre: tpedicem = T / Y laliquota effettiva media dellimposta, che nel caso pi semplice coincide con quella nominale. Unimposta proporzionale quando laliquota costante, per esempio sempre il 10% qualunque sia il valore della base imponibile. E progressiva quando al crescere della base imponibile laliquota media aumenta ad esempio per una base imponibile di 100 pari al 10% (e quindi lammontare dovuto dimposta 10) mentre per una base imponibile di 300 pari al 15% (e quindi lammontare dovuto dimposta 45); , infine, regressiva quando al crescere della base imponibile, per esempio da 100 a 300, laliquota decresce dal 10 al 5% (e quindi il debito dimposta passa da 10 a 15, cio cresce in proporzione minore della base imponibile). La progressivit di unimposta pu ssere attuata, tecnicamente, secondo sistemi diversi: a) Progressivit per detrazione: si ha quando si colpisce con unaliquota costante la base imponibile, dopo aver detratto da questa un ammontare fisso; per esempio, se laliquota pari al 20% e la detrazione ammessa uguale a 100, una base imponibile inferiore a 100 non pagher imposta, mentre una base imponibile di 200 pagher 20 dimposta cio il 20% di 100 (-200- 100), una di 400 pagher 60 cio 20% di 300 (=400-100) e cos via. in questo modo laliquota media effettiva sar crescente, passando da 0 per una base imponibile inferiore a 100 al 10% per una base imponibile di 200, al 15% per una di 400, e cos via. Tale sistema ha il vantaggio amministrativo di richiedere lapplicazione di wf aliquota costante; esso, tuttavia, realizza una progressivit elevata soltanto per le prime classi colpite mentre tende a diminuire rapidamente per basi imponibili molto alte tendendo asintoticamente allaliquota proporzionale (20%) al crescere deli5imponibile verso valori infiniti. In sintesi, laliquota media (se D la detrazione dallimponibile) risulta da: tpedicem = T / Y = t(Y D) / Y Accanto alla progressivit attuata prevedendo la detrazione di una somma fssa dalla base imponibile, si pu avere una progressivit attraverso la detrazione di una somma fissa dalia imposta calcolata applicando laliquota nominale al reddito imponibile. In sintesi (se d la detrazione dallimposta): tpedicem = T / Y = tY D / Y b) Progressivit per classi: si ha quando ad ogni classe di imponibile corrisponde unaliquota costante, che cresce passando da una classe ad unaltra pi alta; ad esempio, se agli imponibili fino a 100 si applica {aliquota del 5%, a quelli da 101 a 200 laliquota del 6%, e cosi via. Linconveniente di tale sistema che per imponibili al confine tra due classi (per esempio 99 a 101) limponibile appartenente alla classe superiore pu divenire, al netto di imposta, minore di quello appartenente alla classe inferiore, c) Progressivit per scaglioni: si ha quando per ogni classe di imponibile prevista una aliquota che si applica soltanto allo scaglione di imponibile compreso in quella classe; ad esempio, agli imponibili fino a 100 si applica laliquota del 5%, agii imponibili di 200 si applica per i primi 100 sempre laliquota del 5%, mentre per i rimanenti 100 si applica laliquota del 6%, e cos via. In questo modo si evitano gli inconvenienti della progressivit per classi, ed questo il metodo pi diffusamente adottato, in congiunzione con luso di detrazioni, dalle imposte personali sul reddito. d) Progressivit continua: si ha quando laliquota aumenta in maniera continua allaumentare della base imponibile; in tal caso il rapporto tra variazione di aliquota e variazione dellimponibile espresso mediante una funzione matematica. Una utile suddivisione delle imposte quella tra le imposte reali e quelle personali. Sono dette imposte reali quelle che si riferiscono in modo esclusivo ad un oggetto imponibile, come ad esempio limposta sul reddito dei terreni che colpisce tale reddito senza tener conto della situazione economica del contribuente; mentre si dicono imposte personali quelle che colpiscono non un oggetto imponibile in quanto tale, ma riferendolo alla situazione personale del contribuente, come ad esempio limposta sul reddito complessivo del contribuente, che tiene conto della sua situazione di famiglia e di altre caratteristiche della sua attivit e della sua condizione. Dal punto di vista della loro applicazione concreta, le imposte reali, a differenza di quelle personali, sono in generale proporzionali e non progressive, perch ci creerebbe un trattamento sperequato tra soggetti che abbiano lo stesso ammontare di reddito ma proveniente in proporzioni diverse da varie fonti (e avrebbero leffetto di spingere i contribuenti a distribuire uniformemente la propria attivit tra diversi tipi di reddito); inoltre, le imposte personali consentono pi facilmente di considerare leventuale diverso carico di famiglia e in generale le differenti condizioni di ogni contribuente. Il

vantaggio principale delle imposte reali rappresentato dalla loro facilit di amministrazione. LA DETERMINAZIONE DEL DEBITO DI IMPOSTA Lindividuazione del contribuente tenuto al pagamento dellimposta avviene secondo le norme giuridiche previste per lesercizio del potere coattivo di prelievo. Inoltre, la determinazione dellimporto dovuto e del contribuente de jure, che nella tradizione italiana di Scienza delle finanze viene definita percussione dellimposta, rappresenta la premessa per lo studio degli effetti economici del tributo, che ne consente di individuare lincidenza effettiva (e il contribuente de facto). Il power to tax stato al . centro dellevoluzione democratica degli stati moderni; il suo esercizio, per le implicazioni economiche, politiche e sociali, sottoposto a rigide regole giuridiche. La Costituzione della Repubblica italiana contiene alcune norme fondamentali in materia tributaria. Lart. 23 stabilisce la riserva di legge in questa materia, sancendo il principio della legalit dei tributi, che trova la sua origine nella fondazione delle democrazie moderne e richiede lapprovazione delle norme tributarie da parte delle assemblee elettive, rappresentative di tutti i cittadini. Il significato attuale dellart. 23, ogni imposta deve essere introdotta soltanto mediante una legge, la quale ne indichi i caratteri essenziali e i principali criteri di applicazione, in modo da evitare arbitrii da parte dellorgano impositore. Lart 53 afferma che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacit contributiva; e aggiunge che il sistema tributario informato a criteri di progressivit. La prima affermazione contenuta nellart 53 esprime il c.d. principio di universalit dellimposta, che non vuol dire che tutti debbano pagare le imposte, ma che nessuno pu essere dichiarato permanentemente esente da qualsiasi imposta, e che, oltre ai cittadini italiani, anche gli stranieri che svolgono una attivit economica sul territorio nazionale sono tenuti in linea generale al pagamento delle imposte. Al criterio della capacit contributiva, in base al quale ciascuno dovrebbe contribuire al finanziamento delle spese pubbliche, non si pu attribuire un significato preciso dal punto di vista economico: gli elementi che di volta in volta saranno considerati indici di capacit contributiva costituiranno espressione dellopinione prevalente circa il contenuto della equit tributaria. Anche il secondo comma dellart. 53 presenta notevoli difficolt interpretative. Innanzitutto, la norma prescrive soltanto, e opportunamente, la progressivit generica del sistema tributario, senza indicare il grado di progressivit, che pu quindi essere molto diverso. In secondo luogo, la norma riferisce la progressivit allintero sistema tributario e non alle singole imposte che lo compongono, ponendo cos due difficili problemi: che cosa si debba intendere per sistema tributario, come vada esattamente definito il grado di progressivit richiesto. Sul primo punto, si ritiene che la norma costituzionale si riferisca non solo al sistema tributario statale, ma a tutti i prelievi effettuati a tutti i livelli dalla pubblica amministrazione (compresi quindi i tributi locali, i contributi previdenziali, ecc.). Il secondo punto riguarda la difficolt tecnica di calcolare il grado di progressivit (o regressivit) di un sistema tributario cos ampio e complesso, e le ipotesi spesso irrealistiche che occorre fare per giungere a quantificarlo.

CRITERI DI RIPARTIZIONE DEL PRELIEVO TRIBUTARIO

La Costituzione della Repubblica italiana indica, allart. 53, un criterio per la ripartizione dei tributi tra i cittadini, la capacit contributiva, oltre a fare esplicito riferimento alla progressivit del sistema tributario. Secondo Smith i sudditi di ogni stato dovrebbero contribuire al mantenimento del governo in proporzione alle loro capacit, ossia in proporzione al reddito di cui rispettivamente godono sotto la protezione dello Stato... La osservanza o la non osservanza di questa massima costituisce ci che si chiama luguaglianza o la disuguaglianza delle imposte. E importante osservare che si fa qui riferimento allaspetto equitativo delia ripartizione dei tributi, ripartizione che va considerata diversamente se si ricercano invece migliori assetti allocativi. Le indicazioni di Smith sono tradizionalmente considerate ambigue, in quanto sembrano far coincidere due criteri ritenuti contrapposti: quello del beneficio e quello della capacit contributiva. Dal punto di vista dellequit il principio del beneficio ritiene che i tributi siano equamente distribuiti quando sono commisurati ai benefici che ogni contribuente ritrae dalla spesa pubblica (la protezione indicata da Smith) mentre laltro principio, quello della capacit contributiva rompe la connessione tra prelievo e spesa pubblica e commisura il primo a caratteristiche che rispecchiano le possibilit economiche dei diversi cittadini contribuenti. Lequit tributaria assume due diverse connotazioni:

a) equit orizzontale, secondo la quale i contribuenti che si trovano nelie stesse condizioni, rilevanti a fini tributari, devono pagare Io stesso tributo; b) equit verticale, secondo cui i contribuenti che si trovano in condizioni diverse (in base a qualche criterio prescelto) devono pagare un diverso tributo. UNA SINTESI DEI PRINCIPI DI EQUIT DISTRIBUTIVA UTILIZZATI NELLANALISI ECONOMICA PUBBLICA I principi di equit distributiva si applicano non solo alla tassazione, ma alla complessiva attivit ridistributiva della finanza pubblica che, si sviluppata sistematicamente in tempi pi recenti rispetto ai compiti attribuiti allo Stato democratico delle origini. Senza andare troppo indietro, il principio del beneficio nella tassazione pu essere ricondotto alla visione della giustizia distributiva di J. Locke, secondo il quale si pu sostenere (tralasciando altri aspetti molto importanti, ma non essenziali) che ogni individuo h il diritto naturale (entitlement) ai risultato del proprio lavoro, guadagnato attraverso il corretto operare del mercato e dei diritti di propriet. Perch ci avvenga necessario che la societ si organizzi per assicurare la protezione della propriet; di conseguenza: a) non ammissibile una estesa attivit ridistributiva eseguita dallo Stato: b) la tassazione deve essere ripartita secondo il diverso beneficio assicurato ai cittadini dalla spesa pubblica rivolta alla protezione dellattivit. Si ricordato che A, Smith fa riferimento, nei criteri distributivi dei tributi, alla protezione assicurata dal governo; si visto come i compiti attribuiti da Smith allo Stato siano circoscritti (ordine pubblico, difesa, giustizia, livello di base dellistruzione, certe opere pubbliche) e non prevedano interventi significativi nella ridistribuzione delle risorse, anzi egli in diverse occasioni cerca di dimostrare lutilit generale della diseguaglianza (legandola agli esiti produttivistici dellattivit economica guidata dal self interest), anche se il suo approccio si pu considerare ancora legato allentitlement. In questo contesto si spiega la sua visione della distribuzione del prelievo tributario; infatti le sue preferenze in tema di finanziamento della spesa pubblica vanno alle tariffe (per le quali lelemento beneficio , fortemente presente). Secondo Musgrave anche la preferenza di Smith per unimposizione proporzionale dimostrerebbe la sua adesione al principio del beneficio. Musgrave propone di conciliare la contraddizione definendo quello di Smith un principio di fair taking un compromesso tra il beneficio e il sacrificio giustificato dalla scelta del reddito come indicatore della capacit e dal prelievo proporzionale come applicazione del beneficio. Si detto che lutilit dei beni economici inizia a occupare un posto di rilievo nellanalisi economica con J.S. Mill ed questo autore che formula principi distributivi basati sull5utilit,, ma lapproccio utilitarista applicato anche alla giustizia distributiva ha le sue radici in J. Bentham. Questo autore, oltre a fornire le basi della futura analisi marginalista del consumo, espone quei principi ottimi della distribuzione delle risorse allorigine di tutta limpostazione che verr definita utilitarista. Secondo Bentham: (1) la felicit di una persona cresce con la sua ricchezza; (2) il guadagno di felicit diminuisce con i successivi incrementi di ricchezza; (3) la felicit totale cresce con leguaglianza nel possesso delia ricchezza'. Lo stesso autore si rende conto che se tutta la propriet fosse divisa egualitariamente la conseguenza estrema potrebbe essere che non vi sarebbero pi risorse da dividere e, quindi, il principio egualitario non pu essere applicato rigidamente, sicch la diseguaglianza pu essere ridotta, ma non eliminata. Per quanto concerne la tassazione egli respinge il principio del beneficio, e sostiene che lequit richiede limposizione di un sacrificio uguale, sacrificio uguale ottenibile con la tassazione proporzionale: evidentemente Mill non condivide il principio dellutilit marginale decrescente di Bentham, che avrebbe richiesto limposta progressiva. In una fase successiva, per, Mill accetta il principio della massima totale felicit raggiungibile attraverso leguaglianza nella distribuzione della ricchezza, ma non in base al principio dellutilit marginale decrescente, limitata dalle conseguenze possibili sul sistema produttivo. In questo filone si colloca anche Edgeworth, secondo cui il sacrificio minimo, derivato dallutilitarismo, deve essere il principio sovrano della tassazione: esso deve comportare un tendenziale livellamento dei redditi nella distribuzione del gettito tributario, principio da applicare entro i limiti in cui il perseguimento dellequit non vada a detrimento della produzione delle stesse risorse. Con Pigou lutilitarismo tradizionale, basato (adesso esplicitamente) sulla possibilit del confronto interpersonale dellutilit ritratta dai diversi individui attraverso luso delle risorse, stabilisce rigorosamente il principio del tendenziale livellamento dei redditi attraverso la distribuzione dei tributi; si accetta, infatti, lutilit marginale decrescente e si osserva che, anche dal

punto di vista dellutilit (welfare) complessiva della societ, il livellamento determina un sacrifcio minimo in termini di disutilit della tassazione. Visioni pi recenti della giustizia distributiva, di tipo normativo come quelle precedenti, sono caratterizzate dalla considerazione delle condizioni di incertezza nelle decisioni degli agenti economici. Un primo approccio quello legato principalmente ad Harsanvi e si pu definire neo-utilitarista; esso rientra nella pi vasta categoria dei modelli accomunati dallanalis delle scelte condizionate dal velo di ignoranza degli individui (circa le proprie future capacit di guadagno e il proprio possibile reddito dopo leventuale ridistribuzione). Se si ipotizza che il contratto sociale venga stretto tra individui che condividono detto velo di ignoranza e si suppone inoltre che essi decidano in base a funzioni di utilit simili (caratterizzate da avversione al rischio), tra le diverse alternative distributive dovrebbe essere preferita quella che massimizza la somma delle utilit individuali e, se le risorse complessive sono fisse, il risultato una distribuzione egualitaria. Se invece lelasticit-prezzo dellofferta di lavoro significativamente diversa da zero, la tassazione implica una riduzione delle risorse disponibili per la distribuzione e, quindi, la massimizzazione dellutilit non comporter una distribuzione egualitaria. Nellambito del velo di ignoranza' si colloca anche il principio distributivo di Rawls: con avversione assoluta al rischio gli individui scelgono quel principio distributivo che assicurerebbe loro in futuro la migliore situazione possibile se si dovessero trovare nelle condizioni peggiori. La politica ridistributiva dovrebbe di conseguenza consentire di realizzare il maximin, ossa il massimo nella situazione peggiore (minima). E evidente che esso dovrebbe comportare una politica ridistributiva tendente a dare il massimo possibile al pi povero. Anche in questo caso non auspicabile una rigorosa soluzione egualitaria, perch una tassazione disegnata secondo questo criterio pu ridurre le risorse da distribuire. TASSAZIONE ED EQUIT VERTICALE Levoluzione, sommariamente tracciata, dei principi distributivi (di tipo normativo) adottati dalla Scienza delle finanze alla base dei diversi criteri utilizzati per tentare di fornire un contenuto al rispetto dellequit verticale (ossia al diverso trattamento tributario dei contribuenti che si trovano in situazioni differenti, dal punto di vista delle grandezze economiche indicate come rilevanti). Poich, le imposte dirette sono quelle che fanno riferimento alla situazione economica complessiva dei contribuenti, in connessione con questi tributi che i problemi di equit vengono principalmente affrontati, anche se gli aspetti distributivi degli altri tipi di tributi sono anchessi rilevanti: per esempio, la nostra Costituzione fa riferimento alla progressivit del sistema tributario nel suo complesso (art. 53). Si visto che laccettazione del principio di giustizia economica dei classici, quello definito delletitlement (diritto) alle risorse ottenute con la propria attivit, sotto la protezione dellorganizzazione collettiva (lo Stato), comporta lapplicazione del principio del benefcio nella ripartizione del carico tributario. Questo criterio, deriva anche, ma per ragioni di efficienza allocativa (non di equit), dallapproccio normativo (di economia del benessere) alla fornitura dei beni pubblici. E difficile misurare il beneficio della spesa pubblica per ogni individuo: anzitutto va attribuito al termine beneficio un contenuto economico. Se si ipotizza che limposta si debba commisurare al reddito degli individui, si pu tentare d cercare una relazione tra landamento dellutilit della spesa per beni pubblici e landamento dei redditi individuali e su di essa basare unequa distribuzione del prelievo secondo il principio del beneficio. Se si potessero in qualche modo misurare le preferenze degli utenti della spesa pubblica e si escludesse che i beni pubblici appartengano alla categoria dei beni economici inferiori, la domanda di spesa pubblica dovrebbe aumentare al crescere del reddito. Daltro canto, se si trattasse di beni normali, la loro domanda verrebbe contratta dallaumento del prezzoimposta. E evidente, quindi, che la relazione tra beneficio (sentito dai contribuenti) e livello del reddito dipende sia dallelasticit reddito sia dallelasticit prezzo della domanda di beni pubblici. Pi precisamente limposta-prezzo(ossia la somma che il contribuente disposto a pagare per un aumento di spesa pubblica) aumenta al crescere del reddito se P elasticit-reddito dei beni pubblici elevata, mentre unalta elasticit-prezzo indica una limitata preferenza e quindi una contrazione sensibile della domanda alla variazione dellimposta-prezzo. In sintesi, se: Epedicep= deltaQ/Q/deltaP/P lelasticit-prezzo dei beni pubblici Epedicey= deltaQ/Q/deltaY/Y lelasticit reddito degli stessi beni. limposta che rispetta le preferenze dei consumatori dovrebbe essere progressiva, proporzionale o regressiva rispetto al reddito a seconda che: Epedicey / Epedicep= delta P/P/deltaY/Y maggiore minore = 1

In realt arbitrario individuare i gruppi cui riferire le classi di reddito e la stessa misurazione delle elasticit presenta enormi difficolt e possibili arbitrariet, per cui lapplicazione del principio del beneficio in pratica limitato a quei casi in cui possibile individuare vantaggi indidivduali specifici che danno luogo ad alcuni dei tipi di entrate (prezzi pubblici, tasse, ecc). Esempi di questo tipo sono la struttura di base delle tasse per la raccolta dei rifiuti solidi urbani, delle tasse scolastiche e principalmente le tariffe di molti servizi di pubblica utilit (acqua, ecc..). particolarmente adatta allutilizzo del criterio del beneficio la spesa per la costruzione e la gestione delle autostrade in cui la tariffa pu distribuire lintero costo in relazione a qualche misura del beneficio degli utenti. La separazione dei criteri di distribuzione del prelievo dalle caratteristiche della spesa pubblica, avviene con ladozione del principio della capacit contributiva (ability to pay), che fa ovviamente riferimento principalmente al reddito e al patrimonio posseduti dagli individui, ma che per la ricerca di una precisa definizione economica considera il sacrificio (in termini di utilit) che limposta arreca al contribuente (indipendentemente dai benefici che questi pu ritrarre dalla spesa pubblica). con J.S.Mill che lanalisi dellequit dei tributi viene affrontata in termini pienamente utilitaristici con confronti interpersonali e misurazioni cardinali di utilit. La regola del sacrificio (trascurando i diversi effetti di disincentivo alla produzione delle risorse) ha tre possibili accezioni: a) eguale sacrificio assoluto; b) eguale sacrificio proporzionale; c) eguale sacrificio marginale. Per meglio chiarire queste definizione e valutarne le implicazioni per la distribuzione del prelievo, si consideri la figura V.I che ipotizza una funzione decrescente dellutilit marginale del reddito (assunto sullasse delle ascisse come la grandezza economica cui riferire la commisurazione dellimposta) identica per i due ipotetici contribuenti tra i quali il prelievo coattivo va distribuito (MUpediceA = MUpediceB). Siano A il contribuente ricco, con reddito YpediceA, e B il contribuente povero, con reddito YpediceB. La regola a) comporta che lutilit totale sottratta con il prelievo del reddito sia uguale per i due contribuenti; nel grafico lammontare totale di imposta T=TpediceA+TpediceB = (YpediceA-YpediceA) + (YpediceB YpediceB) deve essere distribuito in modo da rispettare la condizione: YPEDICEA 12YPEDICEA = YPEDICEB 96 YPEDICEB poich le due aree sottese alle curve dellutilit marginale rappresentano lutilit totale del reddito. Se le curve dellutilit marginale fossero costanti (non decrescenti) luguaglianza delle aree 12YpediceA YpediceA e 69YpediceB YpediceB comporterebbe (YPEDICEA- YPEDICEA) = (YPEDICE YPEDICEb) e limposta dovrebbe essere uguale in valore assoluto (imposta capitaria). Nel caso, invece, di utilit marginale decrescente (come nella Fig, V.l), leguaglianza di sacrifcio assoluto comporta che TpediceA=(YpediceA - YpediceA) >TpediceB = (YpediceB - YpediceB), ma il modo in cui Tpedicei deve crescere allaumentare di Ypedicei dipende dalle caratteristiche della funzione MU, pi precisamente dallelasticit di MU rispetto al reddito (EpediceMu) A seconda che: EPEDICEMU ><= 1 limposta dovr essere progressiva, proporzionale o regressiva rispetto allimponibile (nellesempio il reddito). La regola b) significa che la proporzione di utilit totale sottratta dallimposta ai contribuenti deve essere eguale. Nella figura V.1 poich OYpediceA15 lutilit totale del reddito iniziale del contribuente A e OYpediceB95 quella del contribuente B, limposta totale T= TPEDICEA+TPEDICEB sar data da (YpediceA-YpediceA) + (YpediceB - YpediceB) in cui YpediceA ed YpediceB sono individuati sulla base della condizione: YpediceA 13YpediceA / OYpediceA15 = YpediceB 97 YpediceB / OYpediceB 95. In questo caso, se lutilit marginale fosse costante (MU una parallela allasse delle ascisse) limposta dovrebbe essere proporzionale e, questo il caso che aveva probabilmente in mente J.S.Mill nel periodo in cui sosteneva lequit dellimposta proporzionale. Se la MU ha un andamento rettilineo e decrescente, questa regola richiede unimposizione progressiva. Nel caso pi generale landamento del tributo rispetto allimponibile dipende dalla forma della MU, dal suo livello e dalla distribuzione iniziale del reddito. La regola di cui sub c) implica che lutilit marginale del reddito al netto dellimposta deve essere eguale per tutti i contribuenti. Nella figura V.l, limposta totale data da (YpediceA - YpediceA) + (YpediceB - YpediceB) e rispecchia la condizione YPEDICEA4 = YPEDICEB8. Purch la curva dell'utilit marginale sia decrescente, limposta devessere progressiva. I tre criteri del sacrificio possono essere sintetizzati come segue:

Schema sacrifico ipod La regola delleguaglianza dellutilit marginale dellimponibile netto discende, oltre che dallultima versione delleguaglianza del sacrificio, anche dal principio del sacrificio minimo complessivo per la collettivit dei contribuenti, valutato sempre in termini di utilit. Si tratta dellapplicazione ai tributi del principio della massima totale felicit di Bentham che, spinge in linea di principio verso una distribuzione egualitaria delle risorse, principio sostenuto da tutta la scuola utilitarista. In realt, il principio del sacrificio minimo viene, dopo Mill, proposto pi come principio di efficienza allocativa che di equit; da questo secondo punto di vista esso comporta una soluzione egualitaria e, quindi, una tassazione che inizi a prelevare dai pi ricchi (la cui utilit, per il principio dellutilit marginale decrescente, vale di meno) per arrivare, attraverso il tendenziale livellamento dei redditi, ad intaccare quello dei pi poveri. Gii ultimi fautori dellapproccio cardinale dellutilit hanno per dato molto rilievo agli effetti disincentivanti della progressivit del prelievo sulla produzione del reddito, attenuando fortemente lidea dellutilizzo dei tributi per il perseguimento della soluzione egualitaria nella distribuzione delle risorse. Lapproccio di optimal taxation, fornisce, attraverso la minimizzazione vincolata della perdita di utilit causata dalla tassazione (in presenza di reazioni sullofferta di lavoro e, quindi, sul reddito prodotto), una distribuzione ottimale del prelievo, che, per, non pu tenere conto del processo di formazione delle preferenze dei soggetti che partecipano alla definizione dei diversi obiettivi della politica tributaria, n della possibilit che le scelte vengano prese in condizioni di razionalit limitata. In termini di relazioni tra prelievo e risorse individuali, lapproccio normativo di optimal taxation limita, comunque, la tendenza allegualitarismo (e, quindi, alla progressivit dellimposizione) dell5approccio utilitarista che non valuta le reazioni nellofferta. TASSAZIONE ED EQUIT ORIZZONTALE Lequit orizzontale (leguale trattamento dei contribuenti che si trovano nelle stesso condizioni) pu essere considerata semplicemente limplicazione tributaria delluguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Questo principio generale di correttezza non messo in discussione negli stati democratici, ma dal punto di vista economico non cos semplice attribuire un contenuto a questo principio. Se, per semplicit, ci si limita ad alcune considerazioni che riguardano le imposte dirette (quelle che comportano, per definizione, confronti tra le situazioni economiche di diversi individui), si pongono almeno i seguenti problemi: a) la scelta della base imponibile cui commisurare limposta e rispetto alla quale definire le stesse condizioni (redditoentrata, reddito-prodotto, reddito-speso, patrimonio), che sar discussa in seguito; b) il riferimento temporale dellimponibile, in parte connesso con la scelta precedente, che pu consistere nellabituale periodo di imposta (il reddito di un anno) ovvero concernere lintera vita del contribuente (life-cycle income); c) se si sceglie un approccio utilitarista (nelle varie accezioni) allequit tributaria si deve spostare lenfasi sullutilit ritratta dai diversi individui o gruppi di individui e, eventualmente, sulla forma della funzione del benessere sociale; d) restano, comunque, da considerare altre circostanze (che possiamo definire accessorie rispetto, ad esempio, al reddito guadagnato) rilevanti per lindividuazione delle stesse condizioni (carichi familiari, ecc.).

CENNI SULLUTILIZZO DELLAPPROCCIO DI PUBLIC CHOICE NELLANALISI DELLE CARATTERISTICHE GENERALI DEL SISTEMA TRIBUTARIO
I criteri per la distribuzione equa del carico tributario sono tradizionalmente raggruppati nelle due categorie del beneficio e della capacit contributiva. Levoluzione di questi criteri, consente soluzioni normative (e in via di pura astrazione) basate anche sullesigenza di minimizzare le distorsioni che il prelievo arreca al lattivit di mercato (distorsioni generalmente definite in termini di utilit sottratta al complesso delle risorse disponibili per il consumo). Lapproccio della scuola di public choice, viene talvolta e imprecisamente (ma efficacemente) indicato come di fallimento dello Stato opposto a quello dei fallimenti del mercato, che connota Paralisi neo-classica tradizionale. Proprio per questo il criterio essenziale per organizzare il prelievo dovrebbe essere quello di scegliere i tributi che minimizzano le distorsioni delle decisioni pubbliche in contrapposizione alla minimizzazione delle distorsioni provocate al settore privato. La forza che guida coloro che partecipano alia formazione delle scelte collettive (la cui attivit dominata dal self-interest come quella degli agenti privati) la ricerca dellutilit individuale, nei limiti consentiti dai vincoli istituzionali alla loro azione.

In generale, secondo Brennan e Buchanan, lattivit dello Stato per la public choice pu essere sintetizzata dalla ricerca della massimizzazione del gettito tributario, come risultato dellinteresse di chi influenza (o effettua) le decisioni pubbliche (politici, burocrati, lobbisti, etc.). Da questa visione discende la raccomandazione di stabilire regole costituzionali di limitazione della possibilit di prelevare tributi, poich altrimenti, attraverso le reciproche influenze e gli accordi tra gli interessati, si realizzano aumenti delle risorse amministrate dal settore pubblico, ma non nellinteresse della generalit dei cittadini. Questo non significa che Buchanan e la sua scuola siano ancorati allo Stato minimo (che prevede solo poco pi della protezione dellattivit privata). Di recente Buchanan, che in precedenza sosteneva il principio del beneficio, ha chiarito che ritiene opportuno avere imposte generali su una ben definita base imponibile correlata alla capacit contributiva individuale, misurata con le grandezze tradizionali. GLI EFFETTI ECONOMICI DEI TRIBUTI: DEFINIZIONI INTRODUTTIVE Limposizione dei tributi (necessaria a finanziare le spese pubbliche) determina effetti economici, la cui conoscenza indispensabile per valutare le implicazioni dellattivit economica pubblica sullallocazione e la distribuzione delle risorse e sullandamento macroeconomico. Inoltre la conoscenza ex ante di questi effetti serve a congegnare opportunamente le politiche tributarie (sia allocative sia distributive) e quelle macroeconomiche. I tributi vengono prelevati in base alla legge; se, per semplicit, facciamo riferimento alle imposte (che non richiedono uniniziativa del contribuente per utilizzare un determinato servizio pubblico), la legge stabilisce come il tributo vada prelevato (ad esempio, in maniera diversa per le imposte dirette e per quelle indirette) e quali contribuenti siano tenuti a versare materialmente il gettito allo Stato. Questi contribuenti (che, ad esempio, nel caso di unimposta annua sul reddito sono i possessori di certi redditi annui, mentre per le imposte sugli scambi possono essere i venditori o i compratori delle merci indicate) possono cercare di evitare il pagamento del tributo. In questo caso leffetto dellimposta d luogo ad evasione (se attuata violando la legge, ad esempio occultando tutto o parte dellimponibile) ovvero ad elusione (se realizzato in maniera lecita, attraverso artifici legali che consentono di eliminare o mitigare il debito di imposta, ad esempio distribuendo utili sotto forma di guadagni di capitale invece che sotto forma di dividendi, se i primi sono esenti o tassati con unaliquota minore). Nella misura in cui limposta non viene evitata, il contribuente tenuto al versamento subisce la percussione del tributo (o incidenza di diritto); il contribuente percosso quello che corrisponde allindividuazione fatta dalla legge e per gli ammontari e le altre modalit dalla legge previsti. Il contribuente percosso pu reagire allimposizione, in particolare nellambito delle relazioni economiche intrattenute con altri soggetti. Non naturalmente da escludere che lonere dellimposta resti sullo stesso contribuente percosso, che cos coincide con quello che ne subisce lincidenza (o incidenza di fatto). Se invece, lonere pu essere trasferito mediante variazioni dei prezzi (dei prodotti o dei fattori di produzione) si dice che si sono determinati effetti di traslazione dei tributi; poich ci avviene attraverso lo scambio, se lonere dellimposta nel passare dal percosso allinciso (cio verso chi subisce il processo di traslazione) segue il percorso che va dalla produzione allutilizzo finale del bene (attraverso il ciclo produttivo e distributivo dei beni) si dice che s tratta di traslazione in avanti; se il fenomeno avviene nella direzione opposta si parla di traslazione allindietro. evidente limportanza della conoscenza di questi effetti: ad esempio, se si considerano i criteri per un'equa distribuzione del carico tributario evidente che lincidenza (non la percussione) la grandezza rilevante, mentre i dibattiti di politica economica sullargomento si svolgono normalmente su dati riguardanti la percussione, anche perch si tratta spesso delle sole statistiche rilevate e disponibili. Importante anche la rimozione dell'imposta, che consiste negli effetti dellimposta sullofferta di lavoro. Si parla di rimozione positiva, in caso di aumento dellofferta di lavoro in seguito allimposizione, negativa e nulla negli altri casi. In un contesto metodologico di tipo neo-classico, si vedr come la rimozione possa essere nulla, positiva o negativa in relazione al prevalere o meno delleffetto sostituzione rispetto alleffetto reddito dellaumento di prezzo connesso con il tributo, date certe preferenze dei consumatore lavoratore. Altro effetto il cd. ammortamento o capitalizzazione dellimposta, che concerne la tassazione dei redditi da capitale e consiste nella variazione che il tributo induce nel valore del cespite i cui frutti sono colpiti.

LEVOLUZIONE DEI SISTEMI TRIBUTARI

Per sintetizzare levoluzione delle strutture tributarie dei paesi sviluppati, cercando di individuarne le caratteristiche dominanti, si seguir la classificazione recentemente proposta da L. Bernardi, che distingue il sistema tributario premoderno (quale si afferma nei paesi sviluppati tra la fine dellOttocento e i primi decenni del Novecento) e quello moderno (che si forma progressivamente nei paesi pi sviluppati negli anni a cavallo della seconda guerra mondiale); Il sistema pre-moderno, caratterizzato da esigenze di gettito relativamente limitate, si basa su alcuni pilastri: Le imposte dirette sono molteplici e ad imponibile singolo, reali e con scarsi o nulli elementi di personalizzazione, poco o punto coordinate tra loro, raramente accompagnate da un tributo unificante complementare, cio secondario e destinato solo a pochi contribuenti, abbastanza facoltosi per esserci soggetti, non abbastanza per riuscire ad eluderlo. Il pluralismo degli imponibili caratterizza anche le imposte indirette, applicate in modo non coordinato su gran quantit di prodotti e di consumi eterogenei. Cominciano appena ad affiorare le forme pi semplici, e distorsive, dellimposta generale sugli scambi. Elevato infine il gettito dei dazi, sia doganali sia interni, i primi motivati da ragioni tanto fiscali quanto di protezione delleconomia nazionale. La molteplicit di imponibili reali deriva anche dalla stratificazione di grandezze economiche via via apparse come possibili imponibili; lamministrazione rudimentale e la prevalenza delle imposte indirette (sui beni scambiati) si spiega oltre che con la maggiore semplicit del prelievo, anche con la possibilit di utilizzare lillusione tributaria del contribuente. Quanto alle imposte indirette, fino al 1900 importanti sono le entrate doganali (dazi), i Monopoli, le imposte di registro e bollo, mentre nel corso dei primi anni del Novecento assumono maggiore importanza le imposte di fabbricazione; dagli anni venti diventa gradualmente prevalente il gettito assicurato dallimposta generale sugli scambi (in. Italia si chiamava I.G.E., imposta generale sullentrata, sostituita dal 1973 dallimposta sul Valore Aggiunto) e dalle imposte di fabbricazione. Il sistema moderno, si forma progressivamente nei paesi sviluppati negli anni a cavallo della seconda guerra mondiale, giunge in Italia con la riforma del 1971, si sta diffondendo ora nei paesi in via di sviluppo. Pilastro di questo sistema , tra le imposte dirette, limposta personale sul reddito (tendenzialmente immaginata per comprendere nellimponibile tutti i guadagni dellindividuo) progressiva, che si applica a tutti i contribuenti (eccetto i pi poveri) e si adatta a qualche insieme di condizioni particolari che consentano di individuare le diverse capacit contributive. Importante anche un tributo sulle imprese- persone giuridiche (societ di capitali: spa, srl, ecc.) variamente collegato al precedente tributo attraverso i dividendi percepiti dallazionista contribuente-persona fsica. Tra le imposte indirette, limposta generale sugli scambi assume, in termini di gettito, il rilievo maggiore (assieme ad alcune imposte come quella sui carburanti e quella sui tabacchi, sullalcool, che hanno anche obiettivi diversi dalla ricerca di gettito), mentre gradualmente tende a svanire il gettito dei dazi doganali e di quelli interni ai singoli paesi Con la crescita dei compiti pubblici nella sicurezza sociale (principalmente previdenza) in molti paesi si sviluppa il gettito dei contributi sociali, la cui entit dipende dalle caratteristiche del finanziamento della spesa sociale (in alcuni paesi assicurato attraverso le altre imposte, in altri invece con questo prelievo specifico sulle retribuzioni e i redditi degli assicurati; i contributi sociali sono presenti sia nei sistemi di finanziamento a capitalizzazione sia in quelli a ripartizione). Generalmente le imposte dirette prevalgono su quelle indirette: il sistema tributario rispecchia il modello di una societ di grandi imprese e di masse di lavoratori dipendenti, di apertura degli scambi commerciali ma con mercati finanziari non sempre molto sviluppati, di consumismo generalizzato anche dei beni durevoli, di maggiori potenzialit amministrative e pi elevata cultura diffusa. Nella struttura del prelievo sono presenti obiettivi egualitari(equit verticale) e non preoccupano i disincentivi di unimposizione elevata e con accentuati caratteri di progressivit. Lefficienza delle amministrazioni e la cultura civica dei paesi pi sviluppati rende levasione un fenomeno presente, ma non generalmente diffuso, a differenza di quanto avviene sia nei paesi in via di sviluppo sia in quelli di pi recente ricchezza. Si detto che in Italia il sistema moderno pienamente adottato con la riforma del 1971, Anche nel nostro paese viene istituita unimposta personale progressiva sul reddito, Irpef (con caratteristiche solo in linea di principio di generalit, poich sono previste esclusioni di alcuni tipi di reddito che, diverranno sempre pi rilevanti nel corso del tempo), unimposta sulle societ-persone giuridiche (societ di capitali, come le societ per azioni, quelle a responsabilit limitata, ecc.),Irpeg, unimposta locale sui redditi. Nel campo delle imposte indirette, lImposta generale sugli scambi limposta sul Valore Aggiunto (scelta dai paesi appartenenti allUnione Europea, per le ragioni che si vedranno in seguito),che sostituisce, oltre allimposta Generale SullEntrata, anche numerosi tributi minori e, tra le imposte di fabbricazione e consumo, un posto rilevante mantiene limposta sulla benzina e gli altri carburanti. La struttura tributaria diviene quella tipica del sistema moderno.