IDEP Analyses

 

La future contribution climat-énergie, tout comme la défunte taxe carbone, souffrent d’une « malformation redistributive » : elles impactent d’une façon plus forte les ménages modestes que les ménages aisés. Cela fragilise leur support politique et peut menacer leur existence-même. Leur principe est de relever le signal prix pour des consommations (en l’occurrence, l’énergie) à haute teneur en émissions de carbone. Tout relèvement de prix modifie les comportements des consommateurs qui vont avoir tendance à moins consommer les biens en question. C’est l’effet attendu qui augmente l’efficacité économique en internalisant les effets externes liés à l’influence anthropique sur le climat. Toutefois, ce n’est pas le seul effet. Tout relèvement de prix ampute le pouvoir d’achat, d’autant que les biens en question ont des coefficients budgétaires élevés. C’est là que le bât blesse. La fraction qu’un ménage consacre aux dépenses de chauffage et de carburants dans son budget de consommation est d’autant plus élevée que son revenu est faible. Les ménages modestes vont donc voir leur pouvoir d’achat amputé d’une façon plus importante par la future contribution carbone en raison de son aspect régressif. Dans le contexte de stagnation du pouvoir d’achat, cet effet régressif ne peut pas passer inaperçu et la compensation de la perte du pouvoir d’achat occasionnée donnera lieu à un débat nourri auquel nous voudrions contribuer. La taxe carbone telle qu’elle avait été imaginée par la Commission Juppé-Rocard est mort-née du manque de réflexion en amont concernant la façon de restituer une partie des sommes prélevées sous une forme qui ne tue pas le mécanisme incitatif. Il va falloir faire preuve d’inventivité et à cet égard nous voudrions nous appuyer sur une récente contribution préconisant une refonte des aides au logement[1] pour faire une proposition concernant le mode de compensation de l’introduction de cette taxe carbone pour les ménages modestes. Cette compensation passerait par le truchement d’un relèvement des plafonds de loyer des allocations logement.  Nous évoquons d’abord le contexte fiscal et budgétaire de la naissance de cette nouvelle taxe qu’il est important de garder à l’esprit, ensuite nous chiffrons les pertes de pouvoir d’achat pour les personnes modestes avant de détailler notre proposition.

Contexte général

Le président François Hollande a annoncé une pause fiscale en 2014, il a été démenti par le premier ministre Jean-Marc Ayrault qui l’a repoussée pour 2015, cependant qu’il annonçait de manière concomitante la montée en puissance spectaculaire d’une taxe carbone pour 2015 et 2016. Il faut être conscient que l’effort sera encore rude pour le contribuable français au cours de l’année fiscale 2015, car la seconde tranche du CICE n’est pas financée (10 Milliards d’€) et la France s’est engagée à revenir à un déficit de 3% à la fin de l’année 2015. Au total, il faut trouver plus de 20 Milliards d’€ à répartir entre économies de dépenses, gonflement des recettes fiscales à la suite du retour de la croissance et… nouveaux impôts. Avec une croissance de 1,5%, et une inflation à 1,5%, des recettes fiscales d’un peu moins de 300 Milliards d’€, le surplus de recettes fiscales sera d’environ 9 Milliards d’€. Si la contribution des dépenses est modeste, même si l’effort est louable – une baisse de 1 Milliard d’€ comme en 2014 – il faut conclure que, sans réforme spectaculaire du fonctionnement de l’État provoquant des économies immédiates, le recours à de nouveaux impôts semble indispensable, sauf à renoncer aux promesses faites aux entreprises, à la Commission Européenne et à nos partenaires européens, l’Allemagne en tête. Le non-respect des deux promesses est, à vrai dire, assez peu envisageable. D’une part, la stratégie d’un sursaut de compétitivité est presque entièrement circonscrite au CICE, d’autre part, un nouveau report de nos promesses en termes de réduction de notre déficit serait très couteux pour la réputation et la crédibilité de la France vis-à-vis de notre principal partenaire européen et des marchés financiers. C’est dans ce contexte qu’il faut également interpréter la montée en puissance très rapide de la taxe carbone en 2015 et en 2016. Le retour vers l’équilibre en 2012 et 2013 s’est fait en sollicitant les impôts directs, impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu.  En 2014, c’est le recours à une hausse de la TVA, et en 2015 et 2016 c’est  la taxe carbone qui sera activée. La hausse de la TVA rapportera un peu plus de 6 Milliards d’€, la hausse de la taxe carbone, environ 4 Milliards d’€ en 2016. La ruse, et elle a en fait commencé avec le président précédent, consiste à décaler d’une année le vote de la loi de celle de son application. Nicolas Sarkozy a fait voter une TVA sociale en janvier 2012 pour application au premier janvier 2013. François Hollande a fait voter l’augmentation des taux de TVA pour le CICE en janvier 2013, pour application en janvier 2014. Il fait adopter, dans la loi de finances 2014, une taxe carbone qui ne mordra sur le budget des ménages qu’en 2015 et en 2016. Il nous faut maintenant comprendre le mécanisme ingénieux de cette nouvelle taxe carbone.

Mécanisme de la taxe carbone et coût pour les ménages

Lors de la conférence environnementale de septembre 2013, le premier ministre Jean-Marc Ayrault a annoncé la mise en place d’une base d’imposition pour la future taxe carbone dès 2014. L’idée ingénieuse, dont le mérite revient à l’économiste Christian de Pertuis, président du Comité de la fiscalité écologique installé par le Gouvernement en septembre 2012, en conformité avec une proposition de la Commission européenne expérimentée en Suède et au Danemark, est de verdir une partie des taxes intérieures (TICPE, anciennement « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » ou TIPP) de consommation sur les carburants et les combustibles (essence, gazole, charbon, houille, gaz naturel, fioul lourd et domestique), en les calculant en fonction des émissions de CO2 que dégage leur utilisation.  Pour l’année 2014, la valeur de la tonne de carbone serait fixé à 7€ mais la montée en charge sera extrêmement rapide avec un prix du carbone de 14,5€ en 2015 et de 22€ en 2016. L’impact fiscal pour les contribuables de cette composante carbone de la TICPE et donc pour l’État serait quasiment annihilé en 2014, source d’énergie par source d’énergie, par une baisse correspondante de l’autre composante de la TICPE (pour peu qu’elle exista, ce qui n’est pas le cas pour le gaz naturel et le fioul). Ainsi, l’impact de la taxe carbone sur les prix à la pompe sera nul l’an prochain pour la plupart des carburants, à l’exception du gaz naturel et du fioul domestique qui progresseront, respectivement, de 0,35 centimes d’euro par kWh et de 2,73 centimes par litre. Il n’en n’est pas de même en 2015 où le consommateur assistera à [2]

• une hausse 2,6 centimes par litre de supercarburant SP95,
• une hausse de 2,9 centimes d’euro par litre de gazole,
• une hausse de 0,35 centime d’euro par kWh de gaz naturel,
• une hausse de 2,73 centimes d’euro par litre de fioul domestique.

Les ordres de grandeur de la hausse, en 2016, seront comparables à ceux de 2015. Au total, en cumulé sur 3 ans, la hausse du fioul domestique sera de 8,1 centimes par litre sur 3 ans, celle du gaz naturel de 1,05 centime par KWh, la hausse du super SP95 de 5,2 centimes par litre et de 5,8 centimes par litres pour le gazole.

Les factures de chauffage annuelles (à l’horizon 2016) vont faire un bond avec, par exemple, une hausse de 84 € pour un chauffage au gaz naturel (TVA incluse) pour une consommation annuelle de 8 000 kWh (correspondant au chauffage d’un célibataire) et l’ordre de grandeur est comparable pour une consommation annuelle de 1 000 litres de fuel (correspondant aussi au chauffage d’un célibataire). Les ménages qui se chauffent à l’électricité ne seront pas impactés. La hausse des frais de carburant est moins significative (toujours à l’horizon 2016) : pour un véhicule parcourant 13 000 km par an (distance moyenne parcourue) et consommant 6 litres au 100, elle est de 41 € pour un véhicule essence et de 45€ pour un véhicule diésel. Notre estimation de la perte de pouvoir d’achat causée par l’introduction de la taxe carbone, pour un célibataire, est d’environ 130€. Cela représente très exactement une perte de pouvoir d’achat de 1% pour un SMICARD. Là encore, le contexte de la croissance est important pour interpréter ce résultat. Dans un contexte de croissance de la productivité à 4% et, par conséquent, des salaires, une perte de pouvoir d’achat peut être absorbée. Dans un contexte de stagnation de la productivité et des salaires, cette amputation du pouvoir d’achat ne pourra être ressentie que douloureusement.

Compenser à travers les aides au logement

La taxe carbone rapporterait 2,4 milliards d’euros en 2015, et 4 milliards en 2016. Il nous paraît irréaliste de penser que le gain net pour l’État se situera à cette hauteur car il faut prévoir une compensation pour les ménages modestes. Celle-ci doit éviter deux écueils. Le premier est de gommer l’aspect incitatif. Elle  ne doit pas être indexée d’une façon ou d’une autre sur les dépenses de chauffage ou de carburant afin que les ménages continuent à être incités à faire des économies. Le second est d’éviter de créer un instrument ad hoc qui vienne compliquer et obscurcir encore un peu plus notre système de soutien aux bas-revenus. Notre proposition est de s’appuyer sur les mécanismes existants, à condition de les mettre en cohérence. Plus précisément, nous pensons que la politique de compensation pourrait passer par une hausse des aides au logement à condition qu’elles soient rénovées. Comme souligné plus haut, la majeure partie du coût passe, en premier lieu,  par les dépenses de chauffage. Celles-ci sont liées à la taille du logement et, par conséquent, du loyer. En indexant la compensation sur le loyer, le besoin de chauffage est pris en compte mais, non directement, la dépense de chauffage. En second lieu, les locataires, n’ayant que peu de prise sur leurs conditions de chauffage, sont ceux qui les subissent le plus, contrairement aux propriétaires. Par ailleurs, les allocations-logement sont dirigées en très grande partie sur la population des locataires. Notre proposition consiste donc à intégrer la compensation au mécanisme des allocation-logements. Toutefois, comme nous le soulignons avec Etienne Wasmer dans notre Note au CAE[3], celles-ci ont besoin d’être intégrées plus fortement à notre système redistributif.  Faisons un bref rappel de la façon dont sont calculées les aides au logement, avant d’expliquer notre proposition de réforme.

Les aides au logement

Les aides au logement constituent l’un des principaux outils de redistribution en France (16 Mds € en 2011) tous secteurs confondus. Leur gestion est complexe et leur mode de calcul, digne d’un rebus (le texte présentant leur mode de calcul comporte 108 pages !)[4].

Il existe deux grands types d’aide personnelle au logement : l’aide personnalisée au logement (APL) et l’allocation de logement (AL) dont l’AL familiale (ALF) et l’AL sociale (ALS). L’APL s’applique, quelles que soient les caractéristiques familiales ou d’âge des occupants, à un parc de logements déterminé, comprenant : en accession, les logements financés en prêt aidé par l’État (PAP) ou en prêt conventionné (PC), dont les prêts à l’accession sociale (PAS) ; en secteur locatif, les logements ordinaires et les logements-foyers ayant fait l’objet d’une convention entre l’État et le bailleur.

L’ALF est essentiellement attribuée aux ménages ayant des personnes à charge (enfants, personnes âgées) qui n’habitent pas un parc de logements ouvrant droit à l’APL ; l’ALS est attribuée aux ménages qui n’ont droit ni à l’APL, ni à l’ALF. Mais la formule de calcul est la même pour toutes les allocations logement.

Le mode de calcul des APL s’inspire de principes redistributifs, le revenu du ménage étant partie intégrante du mode de calcul mais la composition familiale et la zone géographique jouent également un rôle. Le calcul des APL repose sur une formule excessivement complexe et relativement peu transparente . On peut résumer son principe dans l’équation suivante pour un célibataire :

Où

• AL correspond au montant des aides versées,
• L^* correspond au montant du loyer plafonné qui dépend de la structure familiale et de la zone,
• L est le loyer effectivement acquitté,
• Z est le revenu du foyer (Y) duquel est soustrait un pourcentage du RSA socle,
• est le coefficient de participation qui varie non linéairement  en fonction du loyer plafond (L*), de la structure familiale, etc.

La logique derrière cette formule n’apparaît pas clairement. Il est, par exemple, difficile de comprendre pourquoi le RSA socle est pris en compte. Si les dépenses autres que le logement sont aussi considérées comme incompressibles, l’aide spécifique à la dépense en logement doit laisser place à un simple ajustement à la hausse du soutien de base aux bas revenus. La formule d’allocation logement ne tranche pas, entre une formule de subvention affectée et une subvention à visée redistributive globale, d’autant qu’une grande partie des locataires du parc privé atteint le plafond de loyer (l’aide est plafonnée), ce qui revient à attribuer une allocation quasi-forfaitaire. Cela est moins vrai dans le parc social en raison d’un niveau moindre de loyers. La conclusion qu’un choc de simplification et de cohérence, relatif au calcul des AL est indispensable, s’impose d’elle-même.

Trois mécanismes d’aides aux bas revenus coexistent avec les minima sociaux dont le RSA, la PPE et les aides au logement. En termes de coût pour les finances publiques, les deux premiers pèsent moins que les  dépenses d’AL (8  Milliards d € pour le RSA socle et 3 Milliards pour la PPE pour 16 Milliards d’aide au logement). Certes, la France n’est pas le seul pays à cumuler des dispositifs d’aide aux bas revenus, mais il peut apparaître singulier que notre système de soutien les concernant soit centré sur l’allocation logement dont le budget est alimenté à parts égales par la CAF et par l’État. Depuis la transformation du RMI en RSA, il a d’abord été envisagé  d’intégrer la PPE au RSA et en particulier au RSA activité, puis d’essayer de rapprocher les aides au logement du RSA socle. L’AL continue d’introduire des discontinuités en termes de taux implicite marginal d’imposition, c’est-à-dire des variations brusques de ce qui reste à la disposition du contribuable pour un euro de salaire supplémentaire gagné sur certaines plages de revenu. Une plus grande cohérence et une simplification dans le mode des calculs des allocations (alors que la formule d’intéressement du RSA a été simplifiée pour la rendre compréhensible au plus grand nombre, la formule de l’allocation logement reste virtuellement incompréhensible) sont donc attendues depuis longtemps. Il serait peut-être temps que la mise en cohérence de la politique redistributive en direction des bas revenus soit confiée à un seul architecte auquel cas Bercy s’impose de manière assez naturelle pour ce rôle.

Proposition de refonte des aides au logement

Notre idée s’appuie sur la notion de dépenses incompressibles. Il s’agit d’une notion développée en théorie de la demande, avec le système de Stone-Geary, qui a trouvé une résonance importante dans les études sur la consommation réalisés par le CREDOC. L’idée générale est que le concept de choix entre les différents postes de dépenses (habillement, alimentation, logement, transport, chauffage) n’a de sens que quand la satisfaction de besoins absolument vitaux est déjà assurée. Ces dépenses correspondent à des besoins qui, compte tenu de l’évolution technologique de la société, doivent être couverts, au moins a minima. Cette notion de dépenses incompressibles n’a jamais été reconnue comme telle dans le code fiscal, alors qu’il serait juste de le faire.

L’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen énonce que « l’impôt doit être également réparti entre tous les citoyens, en raison de leurs « facultés ».  La faculté contributive est la plupart du temps identifiée au revenu. Logiquement, la capacité contributive ne devrait être que la partie du revenu qui excède les dépenses incompressibles. Chaque société peut avoir sa propre opinion sur la liste des biens à inclure au titre des dépenses incompressibles. Par exemple, la société américaine met l’accent sur la nourriture avec les « food stamps », des bons de nourriture. L’Etat français met l’accent sur le logement, alors que c’est une initiative de la société civile, « les restos  du cœur » qui procure des repas gratuits aux personnes qui ne peuvent subvenir à leurs besoins. Il s’agit d’un choix éthique qu’il ne nous revient pas de commenter en tant qu’économiste.  Nous proposons donc, en cohérence avec en quelque sorte les préférences révélées de la société française, que le loyer de la résidence principale soit considérée comme une charge qui réduit les facultés contributives. Il en fait partie, pour autant qu’il couvre la partie correspondant à un besoin primaire et donc la dépense considérée comme ouvrant droit à une déduction du revenu doit être plafonnée. La capacité contributive et donc le revenu imposable s’exprime par conséquent par la formule :

Où :

• Y correspond au revenu (de marché et transferts privés) du ménage,
•  Mininum (L^*, L) correspond aux dépenses incompressibles de logement plafonnées,
•  L^* correspond au montant du loyer plafonné qui dépend de la structure familiale et de la zone,
•  L est le loyer effectivement acquitté.

L’impôt est positif lorsque la capacité contributive dépasse un certain seuil, connu sous le nom de seuil d’exemption. L’impôt est négatif (le contribuable reçoit un chèque), lorsque la capacité contributive est en deçà du seuil d’exemption. Nous proposons de caler cet impôt négatif sur les aides au logement, ce qui au passage permet de simplifier leur formule de calcul. La notion de capacité contributive sert à la fois pour le calcul de l’impôt et de l’aide au logement. Il suffit de mettre le signe moins devant la capacité contributive,

 

pour reconnaître un besoin de financement en logement et voir apparaître une formule présentant des similarités avec celle de l’allocation logement. Le besoin de financement en logement correspond à la partie de la dépense en logement qui ne peut être financée par le ménage faute de ressources. Logiquement, le besoin de financement  sert de « base subventionnable » afin de calculer le montant des AL. La symétrie entre la base imposable pour l’impôt sur le revenu et la base subventionnable pour l’allocation logement est parfaite et assure une cohérence totale entre la politique redistributive passant par l’impôt et celle passant par l’allocation logement.

 

Cette symétrie commande que les formules de calcul soient décidées au sein de la même institution, en l’occurrence le ministère des Finances. En particulier, le seuil d’imposition pour le nouvel impôt sur le revenu doit être celui à partir duquel on cesse de percevoir la nouvelle aide au logement qui devient, par la nouvelle formule de calcul, un impôt négatif. L’articulation entre l’AL et l’IR est ainsi complète, ainsi que l’illustre la figure ci-dessus. Les aides au logement restent non imposables mais elles changent de régime suivant deux cas. 1- Pour les non-imposés, les aides sont intégrées au dispositif de l’impôt sur le revenu sous la forme d’un impôt négatif faisant l’objet d’avances mensuelles par la CAF et d’une régularisation en fin d’année par le service des impôts. Il faut en effet éviter que l’AL soit versée en une seule fois comme la PPE. Nous pensons que cela est préférable pour les allocataires aux revenus les plus faibles, ayant une épargne peu mobilisable et condamnés à gérer leurs ressources mois par mois. Les AL peuvent continuer à être versées mensuellement par les CAF qui sont bien outillées pour suivre les modifications des situations des locataires en termes de statut d’occupation. La régularisation en fin d’année pour modification des ressources peut être réalisée sous l’égide de la DGFIP par le service des impôts. Leur formule de calcul peut être considérablement simplifiée, n’affectant que marginalement les profils d’aide au vu des bas niveaux de plafonnements des loyers pris en compte. 2- Pour les ménages imposés, le gain d’impôt entre l’ancienne et la nouvelle formule de calcul ne peut être inférieur au montant de l’allocation logement perçue avant réforme mais leur dossier n’est plus géré par les CAF, ce qui peut permettre des gains d’efficacité importants.

Utilisation de la réforme de l’allocation logement pour le chèque vert

Notre idée est donc de procéder à une compensation de la baisse du pouvoir d’achat induite par la taxe carbone par un relèvement du plafond de l’allocation logement. En augmentant le plafond, l’Etat devient plus généreux. On verse plus d’allocation logement et on augmente le seuil d’imposition ce qui diminue le nombre d’imposés et les impôts de chaque imposé. Un petit recalibrage du barème peut être effectué pour que les seuls ménages imposés qui vont voir leur impôt diminuer soient ceux dont le revenu appartient à la première tranche d’imposition. Mais bien sûr les grands gagnants seront les ménages non-imposés qui représentent 47% des ménages. 6 millions d’allocataires (de ménages) perçoivent une allocation logement, soit un locataire sur deux. Un ordre de grandeur serait d’augmenter de 100€ le plafond de loyer en moyenne, ce qui donnerait un coût pour les finances publiques de l’ordre de 600 Millions d’€. Comme les ménages vont supporter les 2/3 du choc fiscal, (4 Milliards d’€ en 2016),  l’Etat leur en reverse un peu plus de 20%. Le gain en termes de solde net pour les finances publiques serait de 2 Milliards d’€. Une autre solution est celle proposée par Christian De Perthuis[5], sous forme d’un crédit d’impôt dirigé sur les déciles de revenu les plus faibles et dégressif en fonction du niveau de revenu calculé sur la base de l’intégralité des dépenses d’énergie (habitat logement et transport), distribué à l’ensemble des ménages des quatre premiers déciles. Dans le schéma retenu, ce crédit d’impôt est calibré à 30 % de la contribution additionnelle demandée aux ménages. Il entre en vigueur en janvier 2015, atteint 300 millions d’euros en 2016 et de l’ordre de 800 millions d’euros en 2020.

Conclusion

Des allocations logement pleinement intégrées au système fiscal permettraient de rendre aux ménages modestes le pouvoir d’achat perdu par l’introduction de la taxe carbone. Il suffirait de jouer sur  le plafond de loyer et de calibrer sa hausse pour que le gain d’impôt sur le revenu compense en moyenne le coût de la taxe carbone pour les couches modestes. Ainsi, l’impôt sur le revenu pleinement progressif jouerait son rôle d’instrument redistributif universaliste pour compenser les effets régressifs de manipulation de taux des taxes indirectes ou de taxes pigouviennes[6].

Alain Trannoy, Ecole d’Economie d’Aix-Marseille (AMSE), EHESS  et CAE

Les IDEP Policy Briefs seront une newsletter sur des thèmes d’économie publique à destination de chercheurs en économie publique et de décideurs. Animées par un comité éditorial, elles sont réalisées dans le cadre de l’IDEP (Institut d’économie publique), un Groupement d’intérêt scientifique (GIS) du CNRS, de l’EHESS et de l’université d’Aix-Marseille.