BAB IV

DIMENSI-DIMENSI ADMINISTRASI NEGARA DAN SOSIOLOGI

A. Kebijakan Publik dan Sosiologi

Kebijakan publik terdiri dari dua kata yakni ‘kebijakan’ dan ‘publik’. Kedua
kata ini akan dijelaskan satu per satu. Untuk memahami ‘kebijakan’ terlebih
dahulu perlu dibedakan antara istilah kebijakan (policy) dengan kebijaksanaan
(wisdom). Menurut Poerwadarminta (1989:115), kebijakan diartikan sebagai
rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam
pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan cara bertindak (tentang
pemerintahan, organisasi, dan sebagainya); pernyataan cita-cita, tujuan,
prinsip atau maksud sebagai garis pedoman untuk manajemen dalam usaha
mencapai sasaran; garis haluan. Adapun kebijaksanaan diartikan sebagai
kepandaian menggunakan akal budi (pengalaman dan pengetahuan); kecakapan
bertindak apabila mengahadapi kesulitan dan sebagainya.
Sehubungan itu, Syafiie (2006:104) mengemukakan bahwa kebijakan
(policy) hendaknya dibedakan dengan kebijaksanaan (wisdom) karena
kebijaksanaan merupakan pengejawantahan aturan yang sudah ditetapkan sesuai
situasi dan kondisi setempat oleh person pejabat yang berwenang. Untuk itu
Syafiie mendefenisikan kebijakan publik adalah semacam jawaban terhadap suatu
masalah karena akan merupakan upaya memecahkan, mengurangi, dan mencegah
suatu keburukan serta sebaliknya menjadi penganjur, inovasi, dan pemuka
terjadinya kebaikan dengan cara terbaik dan tindakan terarah.
Terkait pengertian kebijaksanaan (wisdom) Islamy (2003:13) mengemukakan
pengertian kebijaksanaan memerlukan pertimbangan pertimbangan lebih jauh
lagi, sedangkan kebijakan mencakup aturan-aturan yang ada didalamnya.
Policy atau kebijakan ini tertuang dalam dokumen resmi, bahkan dalam beberapa
bentuk peraturan hukum, misalnya berbentuk Undang-Undang, Peraturan
Pemerintah, Keputusan Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan Daerah, dan lain-
lain (Lubis, 2007:5).
Easton dalam Thoha (2010:107), merumuskan kebijakan sebagai berikut:

99
”the authoritative allocation of value the whole society but it turns out that
only government can aouthoritatively act on the whole society, and everything
the government choosed to do or not to do results in the allocationof values”
dalam artian bahwa kebijakan pemerintah sebagai alokasi otoritatif bagi seluruh
masyarakat sehingga semua yang dipilih pemerintah untuk dikerjakan atau tidak
dikerjakan adalah hasil alokasi nilai-nilai tersebut.
Rumusan Easton tersebut sejalan dengan Winarno (2007:27) yang
mendefinisikan kebijakan sebagai serangkaian tindakan atau kegiatan yang
diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan
tertentu dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-kesulitan) dan
kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijakan tersebut
dalam rangka mencapai tujuan tertentu.
Berbeda dengan pendapat itu, Wahab (2010:40-50) mengemukakan bahwa
istilah kebijakan sendiri masih terjadi silang pendapat dan merupakan ajang
perdebatan para ahli. Ia memberikan beberapa pedoman sebagai berikut :
a. Kebijakan harus dibedakan dari keputusan
b. Kebijakan sebenarnya tidak serta merta dapat dibedakan dari
administrasi
c. Kebijakan mencakup perilaku dan harapan-harapan
d. Kebijakan mencakup ketiadaan tindakan ataupun adanya tindakan
e. Kebijakan biasanya mempunyai hasil akhir yang akan dicapai
f. Setiap kebijakan memiliki tujuan atau sasaran tertentu baik eksplisit
maupun implisit
g. Kebijakan muncul dari suatu proses yang berlangsung sepanjang waktu
h. Kebijakan meliputi hubungan-hubungan yang bersifat antar
organisasi dan yang bersifat intra organisasi
i. Kebijakan publik meski tidak ekslusif menyangkut peran kunci
lembaga-lembaga pemerintah
j. Kebijakan itu dirumuskan atau didefinisikan secara subyektif.
Senada pendapat di atas, Wibawa (2004:15) menambahkan, istilah
kebijakan (policy term) digunakan secara luas seperti pada “kebijakan luar

100
negeri”, “kebijakan ekonomi” dan atau dipakai untuk menjadi sesuatu yang
lebih khusus, misalnya kebijakan pemerintah tentang debirokartisasi dan
deregulasi. Mencermati pendapat para tokoh yang dikemukakan di atas nampak
bahwa para tokoh tersebut sepakat istilah kebijakan penggunaanya sering
dipertukarkan dengan istilah lain seperti tujuan (goals) program, keputusan,
undang-undang, ketentuan-ketentuan, standar, proposal dan grand design.
Selanjutnya, Anderson (1979:13) mengungkapkan bahwa kebijakan
adalah “ a purposive course of action followed by an actor or set of actors in
dealing with a problem or matter of concern” (serangkaian tindakan yang
mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang
pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu).
Konsep kebijakan yang ditawarkan oleh Anderson ini memusatkan
perhatian pada apa yang sebenarnya dilakukan dan bukan pada apa yang
diusulkan atau dimaksudkan. Selain itu konsep ini juga membedakan
secara tegas antara kebijakan (policy) dengan keputusan (decision) yang
mengandung arti pemilihan diantara berbagai alternatif yang ada. Bahwa suatu
keputusan belum tentu menjadi sebuah kebijakan, hal itu dapat dibenarkan karena
untuk menjadi suatu kebijakan harus ditindaklanjuti dengan melegal-formalkan
keputusan itu sendiri. Sedangkan, apakah kebijakan itu dilaksanakan atau tidak
pada tataran implementasinya, hal ini sangat tergantung kepada bagaimana
pengelolaan terhadap implementasinya tersebut, misalnya komitmen, konsistensi,
kemauan (goodwill) untuk melaksanakannya. Begitu pula pengawasan dan
pengendalian, serta evaluasinya terhadap implementasi kebijakan tersebut
dilakukan.
Secara sederhana, Jones (1991:12) menyatakan bahwa kata kebijakan
berasal dari terjemahan kata policy, yang mempunyai arti sebagai pilihan terbaik
dalam batas-batas kompetensi actor dan lembaga yang bersangkutan dan secara
formal mengikat. Tetapi menurut Hill, (1997:8) kata kebijakan yang berasal dari
kata policy dianggap merupakan konsep yang relatif.
Berdasarkan beberapa pendapat di atas maka dapat disimpulkan bahwa
kebijakan adalah tindakan-tindakan atau kegiatan yang sengaja dilakukan atau

101
tidak dilakukan oleh seseorang, suatu kelompok atau pemerintah yang di
dalamnya terdapat unsur keputusan berupa upaya pemilihan diantara berbagai
alternatif yang ada guna mencapai maksud dan tujuan tertentu.
Setelah menjelaskan kata ‘kebijakan’, berikut ini akan dikemukakan kata
‘publik’. Kata publik mempunyai makna atau pengertian yang dapat berbeda
dengan pengertian masyarakat. Perbedaan pengertiannya adalah masyarakat
diartikan sebagai sistem antar hubungan sosial dimana manusia hidup dan tinggal
secara bersama-sama. Di dalam masyarakat tersebut terdapat norma-norma atau
nilai-nilai tertentu yang mengikat atau membatasi kehidupan anggota-anggotanya.
Di lain pihak kata publik diartikan sebagai kumpulan orang-orang yang
menaruh perhatian, minat atau kepentingan yang sama. Tidak ada norma
atau nilai yang mengikat atau membatasi perilaku publik sebagaimana
halnya pada masyarakat karena publik itu sulit dikenali sifat-sifat
kepribadiannya (identifikasinya) secara jelas. Satu hal yang menonjol adalah
mereka mempunyai perhatian atau minat yang sama (Islamy, 2003:16).
Syafiie (2007:17) memaknai ‘publik’ secara luas menyangkut para pihak
yang terlibat dan terimplikasi oleh kebijakan itu sendiri yang pamahamannya
disesuaikan dengan kontekstual bahasan. Secara terperinci ia menegaskan bahwa
yang dimaksud dengan publik adalah sejumlah manusia yang memiliki
kebersamaan berpikir, perasaan, harapan, sikap dan tindakan yang benar dan baik
berdasarkan nilai-nilai norma yang mereka miliki. Selanjutnya, Kencana membagi
istilah publik ke dalam 2 (dua) bagian yang mencakup: 1) inner public, yaitu:
pihak yang membuat, melaksanakan, dan mengendalikannya, serta
mengevaluasinya. 2) outer public, yang mencakup masyarakat luas yang
berkepentingan dan terimplikasi oleh kebijakan publik.

1. Pengertian kebijakan publik

Pengertian kebijakan publik (public policy) ternyata banyak sekali,
tergantung dari berbagai sudut pandang. Para pakar dalam memberi definisi
kebijakan publik sering berbeda sesuai dengan pendekatan masing-masing,
bahkan cenderung berselisih pendapat satu sama lain.

102
 Dye dalam bukunya yang berjudul Understanding Public Policy (1981:14)
memberikan definisi kebijakan publik sebagai what ever government choose to do
or not to do (apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak
dilakukan/mendiamkan). Definisi tersebut memang dirasa terlalu sempit untuk
mendeskripsikan mengenai kebijakan publik. Ada dua makna yang bisa diambil
dari definisi Dye tersebut. Pertama, Dye berargumen bahwa kebijakan publik itu
hanya bisa dibuat oleh pemerintah, bukan organisasi swasta. Kedua, Dye
menegaskan kembali bahwa kebijakan publik tersebut menyangkut pilihan yang
dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Dalam hal tersebut, pilihan yang
diambil oleh pemerintah merupakan sebuah kesengajaan untuk melakukan atau
tidak melakukan sesuatu. Hal yang tidak dilakukan pemerintah juga merupakan
kebijakan publik karena mempunyai dampak yang sama besar dengan sesuatu
yang dilakukan. Baik yang dilakukan maupun yang tidak dilakukan pasti terkait
dengan satu tujuan sebagai komponen penting dari kebijakan. Salah satu
contohnya ketika pemerintah tidak menaikkan pajak dapat dianggap sebagai
sebuah kebijakan publik juga.
Selanjutnya Dye mengatakan apabila pemerintah memilih untuk melakukan
sesuatu maka harus ada tujuannya. Kebijakan publik harus meliputi semua
tindakan pemerintah jadi bukan semata-mata merupakan pernyataan keinginan
pemerintah atau pejabat pemerintah saja.
Salah seorang ilmuwan yang memberikan definisi kebijakan publik secara
lebih luas adalah William Jenkins. Di dalam Howlett dan Ramesh (1995:15)
Jenkins mendefinisikan kebijakan publik sebagai sebuah keputusan dari berbagai
aktor yang saling berhubungan untuk mencapai tujuan tertentu. Ia lebih
menekankan kebijakan publik pada sebuah proses pembuatan kebijakan, tidak
seperti Dye yang hanya mendefinisikan kebijakan publik sebagai sebuah pilihan
yang diambil oleh pemerintah. Misalnya saja ketika pemerintah ingin membuat
sebuah kebijakan terkait kesehatan, maka pemerintah harus melibatkan berbagai
aktor seperti departemen kesehatan, keuangan, kesejahteraan, dan lain sebagainya.
Pandangan Jenkins itu seiring dengan pemikiran Anderson (1979) yang
mendefinisikan kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-

103
badan dan aparat pemerintah, meskipun kebijakan tersebut dapat dipengaruhi oleh
para aktor dan faktor dari luar.
Pada sisi yang lain, Jones (1991:20) memandang kebijakan publik
mempunyai suatu kepentingan yang bersifat publik. Secara lebih rinci ia
mengungkapkan bahwa kepentingan publik itu ternyata paling tidak sedikitnya
ada tiga pandangan yaitu :
a. Pandangan rasionalis yang mengatakan kepentingan publik adalah
kepentingan terbanyak dari total penduduk yang ada.
b. Pandangan idealis mengatakan kepentingan publik itu adalah hal yang luhur,
sehingga tidak boleh direka-reka oleh manusia.
c. Pandangan realis memandang bahwa kepentingan publik adalah hasil
kompromi dari pertarungan berbagai kelompok kepentingan.
Ada pula pendefinisian kebijakan publik yang dilihat dari proses
pembuatannya, misalnya definisi yang dikemukakan oleh Laswell (dalam Howlett
& Ramesh, 1995:10) yang menjelaskan beberapa tahapan atau proses dalam
pembuatan sebuah kebijakan publik. Adapun urutannya adalah intelligence
(mengumpulkan dan memproses berbagai pendapat dari proses pembuatan
kebijakan), promotion (memilih beberapa pilihan yang ada), prescription
(menentukan aksi), Invocation (persetujuan adanya sangsi-sangsi), application
(diimplementasikan), termination (penghentian), dan appraisal (penilaian atau
evaluasi).
Sementara itu, Dunn (2003:132) memberikan pengertian kebijakan publik
(public policy) adalah pola ketergantungan yang kompleks dari pilihan-pilihan
kolektif yang saling tergantung, termasuk keputusan-keputusan untuk bertindak
yang dibuat oleh badan atau kantor pemerintah. Pendapat ini sejalan dengan
pemikiran Easton (1979:130) tentang kebijakan: “a policy... consists of a web of
decisions and action that allocate... values” yang berarti kebijakan terdiri dari
serangkaian keputusan dan tindakan untuk mengalokasikan nilai-nilai.
Dari pengertian tersebut menjelaskan bahwa pemerintah memiliki hak
otoritas yang sah dalam berbuat sesuatu pada masyarakat dan pilihan

104
pemerintah untuk melakukan sesuatu ataupun tidak melakukan
sesuatu dan diwujudkan dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai.
Easton (1979:119) memberikan definisi kebijakan publik sebagai “the
autorative allocation of values for the whole society”. Definisi ini menegaskan
bahwa hanya pemilik otoritas dalam sistem politik (pemerintah) yang secara
syah dapat berbuat sesuatu pada masyarakatnya dan pilihan pemerintah untuk
melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu diwujudkan dalam
bentuk pengalokasian nilai-nilai. Hal ini disebabkan karena pemerintah
termasuk ke dalam “authorities in a political system” yaitu para penguasa
dalam sistem politik yang terlibat dalam urusan sistem politik sehari-hari dan
mempunyai tanggungjawab dalam suatu maslaha tertentu dimana pada suatu
titik mereka diminta untuk mengambil keputusan di kemudian hari kelak
diterima serta mengikat sebagian besar anggota masyarakat selama waktu
tertentu.
Dilihat dari segi esensinya, Mustopadidjaja (1988:6) mengungkapkan
kebijakan publik merupakan suatu keputusan yang dimaksudkan untuk mengatasi
permasalahan tertentu, untuk melakukan kegiatan tertentu, atau untuk mencapai
tujuan tertentu yang dilakukan oleh instansi yang berkewenangan dalam rangka
penyelenggaraan negara dan pembangunan. Seiring dengan itu, Syafiie (2007:26)
mendefinisikan kebijakan publik semacam jawaban terhadap suatu masalah
karena merupakan upaya memecahkan, mengurangi dan mencegah suatu
keburukan serta sebaliknya menjadi penganjur inovasi dan pemuka terjadinya
kebaikan dengan cara terbaik dan tindakan terarah. Ia menambahkan, bahwa
pengetahuan tentang kebijakan publik adalah pengetahuan tentang sebab-sebab,
konsekuensi, dan kinerja kebijakan dan program publik.
Pada konteks yang lain, Islamy (2003:17) mengemukakan kebijakan
publik merupakan suatu rangkaian tindakan yang berdampak terhadap banyak
orang. Dalam menjelaskan pengertian kebijakan publik ia memberikan suatu
contoh tentang keputusan seorang rektor menerima seorang mahasiswa
pindahan dari universitas lain, maka itu tidak dapat disebut sebagai
kebijakan publik. Tetapi a p a bila keputusan-keputusan tersebut berkenaan

105
dengan penentuan syarat-syarat yang diperlukan bagi semua mahasiswa
pindahan dan hal-hal lain yang berkaitan dengan masalah itu maka hal tersebut
baru dapat disebut sebagai kebijakan publik.
Pada prakteknya, kebijakan publik sebenarnya merupakan hasil dari suatu
proses politik yang dijalankan dalam suatu sistem pemerintahan negara yang di
dalammya terkandung langkah-langkah atau upaya-upaya yang harus
dilaksanakan oleh pemerintah selaku penyelenggara negara. Oleh karena itulah
maka dalam prakteknya, kebijakan publik tidak terlepas dari peran dan fungsi
aparat pemerintah yang disebut birokrasi.
Keterkaitan birokrasi dengan kebijakan publik sangat erat. Secara langsung
maupun tidak langsung birokrasi dianggap sebagai salah satu unsur yang dapat
mempengaruhi kebijakan publik di Indonesia. Asumsi keterkaitan antara perilaku
birokrasi dengan kebijakan ini didasarkan pada suatu fakta bahwa para pelaku
kebijakan, mulai dari perancangan, implementasi, hingga evaluasi, selalu
melibatkan aparatur birokrasi. Oleh karena itulah, maka sangat dimungkinkan
apabila tingkat ketergantungan kebijakan publik terhadap birokrasi sangat tinggi
(Agustino, 2006:157).
Di sisi lain, dapat dikatakan bahwa birokrasi adalah aktor atau pelaku dalam
perancangan (formulasi), pelaksanaan (implementasi), dan evaluasi kebijakan
publik. Sedangkan, kebijakan publik itu sendiri adalah sebagai alat atau instrumen
bagi birokrasi yang digunakan untuk melaksanakan tugas dan fungsinya. Fokus
utama kebijakan publik dalam negara modern adalah pelayanan publik. Dalam
pelaksanaannya, kebijakan publik ini harus diturunkan dalam serangkaian
petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis yang berlaku internal dalam birokrasi.
Sedangkan dari sisi masyarakat, yang penting adalah adanya suatu standar
pelayanan publik, yang menjabarkan pada masyarakat apa pelayanan yang
menjadi haknya, siapa yang bisa mendapatkannya, apa persyaratannnya, juga
bagaimana bentuk layanan itu (Mulyadi, 2010:43).
Selanjutnya, Subarsono (2010:5) memberikan pengertian kebijakan publik
adalah serangkaian keputusan yang dibuat oleh suatu pemerintah untuk mencapai
suatu tujuan tertentu dan juga petunjuk-petunjuk yang diperlukan untuk mencapai

106
tujuan tersebut terutama dalam bentuk peraturan-peraturan atau dekrit-dekrit
pemerintah. Lebih jauh, ia mengemukakan ketika suatu isu yang menyangkut
kepentingan bersama dipandang perlu untuk diatur maka formulasi isu tersebut
menjadi kebijakan publik yang harus dilakukan dan disusun serta disepakati oleh
para pejabat yang berwenang. Ketika kebijakan publik tersebut ditetapkan
menjadi suatu kebijakan publik, apakah menjadi Undang-Undang, apakah menjadi
Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden termasuk Peraturan Daerah maka
kebijakan publik tersebut berubah menjadi hukum yang harus ditaati.
Berdasarkan pendapat berbagai ahli tersebut penulis menyimpulkan
bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang dilakukan atau tidak
dilakukan oleh pemerintah yang berorientasi pada tujuan tertentu guna
memecahkan masalah-masalah publik atau demi kepentingan publik. Kebijakan
untuk melakukan sesuatu biasanya tertuang dalam ketentuan- ketentuan atau
peraturan perundang-undangan yang dibuat pemerintah sehingga memiliki sifat
yang mengikat dan memaksa.
Dari berbagai pengertian yang dikemukakan oleh para pakar di atas, penulis
berpendapat bahwa kebijakan publik identik dengan regulasi atau aturan atau
dapat diartikan sebagai suatu produk hukum yang dikeluarkan oleh pemerintah
yang harus dipahami secara utuh dan benar. Kebijakan publik diawali dengan
adanya isue yang menyangkut kepentingan bersama dimana dipandang perlu
untuk diatur melalui formulasi kebijakan dan disepakati oleh legislatif dan
eksekutif untuk ditetapkan menjadi suatu kebijakan publik, apakah menjadi
Undang-Undang, menjadi Peraturan Pemerintah, atau Peraturan Presiden
termasuk Peraturan Daerah, maka kebijakan publik tersebut berubah menjadi
hukum yang harus ditaati. Sebagai keputusan yang mengikat publik maka
kebijakan publik haruslah dibuat oleh otoritas politik, yakni mereka yang
menerima mandat dari publik atau orang banyak, umumnya melalui suatu proses
pemilihan untuk bertindak atas nama rakyat banyak.

2. Ruang lingkup kebijakan publik

Dari berbagai definisi kebijakan publik sebagaimana diungkapkan di atas,

107
kebijakan publik memiliki lingkup yang sangat luas. Mengikuti definisi Dye
(1981:14) misalnya, hampir semua yang diputuskan atau tidak diputuskan oleh
pemerintah termasuk dalam definisi sebagai kebijakan. Jika kebijakan publik
mencakup semua aspek maka menjadi sangat sulit bagi analis kebijakan untuk
membuat fokus pada level mana, atau kebijakan yang mana yang menjadi fokus
bahasannya. Oleh karena itu untuk keperluan analisis kebijakan maka analis perlu
membuat suatu pendekatan untuk dapat memetakan luas lingkup suatu kebijakan.
Tidak ada cara tunggal untuk membuat batasan atau klasifikasi suatu kebijakan.
Salah satu cara yang dapat dipakai adalah melihat kebijakan dari hierarkinya
(secara vertikal) dan berdasarkan substansi yang dibicarakannya (horisontal).
Sehubungan dengan hierarki kebijakan publik, Nugroho (2008:31),
menegaskan bahwa secara sederhana rentetan atau tingkatan kebijakan publik di
Indonesia dapat dikelompokkan menjadi tiga, yakni :
a. Kebijakan publik yang bersifat makro atau umum, atau mendasar, yaitu
UUD1945, UU/PERPU, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan
Peraturan Daerah.
b. Kebijakan publik yang bersifat meso atau menengah, atau penjelas
pelaksanaan. Kebijakan ini dapat berbentuk Peraturan Menteri, Surat Edaran
Menteri, Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati, dan Peraturan Walikota.
Kebijakannya dapat pula berbentuk Surat Keputusan Bersama atau SKB antar
Menteri, Gubernur dan Bupati serta Walikota.
c. Kebijakan publik yang bersifat mikro adalah kebijakan yang mengatur
pelaksanaan atau implementasi dari kebijakan di atasnya. Bentuk
kebijakannya adalah peraturan yang dikeluarkan oleh aparat publik di bawah
Menteri, Gubernur, Bupati dan Walikota.
d. kebijakan pelaksanaan.
Dari gambaran tentang hirarki kebijakan di atas, nampak jelas bahwa
kebijakan publik dalam bentuk Undang-Undang atau Peraturan Daerah
merupakan kebijakan publik yang bersifat strategis tetapi belum implementatif,
karena masih memerlukan derivasi kebijakan berikutnya atau kebijakan publik
penjelas atau yang sering disebut sebagai peraturan pelaksanaan atau petunjuk

108
pelaksanaan.
Terkait dengan ruang lingkup kebijakan secara umum, Anderson
(1979:31) membedakan kebijakan dalam tiga tingkatan sebagai berikut:
a. Kebijakan umum, yaitu kebijakan yang menjadi pedoman atau
petunjuk pelaksanaan baik yang bersifat positif ataupun negatif yang meliputi
keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan.
b. Kebijakan pelaksanaan, yaitu kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum.
Untuk tingkat pusat, Peraturan Pemerintah tentang Pelaksanaan Undang-
Undang.
c. Kebijakan teknis, yaitu kebijakan operasional yang berada dibawah
kebijakan pelaksanaan.
Sementara itu, Bromley (1989:32-33) mengidentifikasikan tiga level
kebijakan publik yakni; “Policy Level, Organizational Level dan Operational
Level ”. Pada masing-masing level ini kebijakan publik diwujudkan dalam
bentuk “institutional arrangement” (peraturan perundang-undangan) yang
sesuai dengan tingkat hierarkinya. Dalam suatu negara demokrasi “Policy
Level” diperankan oleh cabang legislatif dan yudikatif, sedangkan
“Organizational Level” diperankan oleh cabang eksekutif. Selanjutnya
mengenai “Operational Level” akan didapati pada satuan pelaksana
(operating units) dalam masyarakat, perusahaan-perusahaan dan rumah
tangga-rumah tangga yang dari tindakan kesehariannya menghasilkan dampak
yang dapat diamati.
Paralel dengan pandangan Bromley di atas, Tachjan (2008:18)
mengemukakan bahwa Lembaga Administrasi Negara (LAN) membagi
kebijakan publik ke dalam lingkup nasional dan ke dalam lingkup wilayah/daerah.
Di setiap lingkup kebijakan publik tersebut terdapat kebijakan umum, kebijakan
pelaksanaan dan kebijakan teknis. Dalam lingkup Wilayah/Daerah, bentuk-
bentuk kebijakannya dikaitkan dengan penyelenggaraan asas desentralisasi, asas
dekonsentrasi dan asas tugas pembantuan.
Desentralisasi atau biasa juga disebut desentralisasi politik yaitu
melaksanakan semua urusan yang semula adalah kewenangan pemerintahan

109
pusat menjadi kewenangan pemerintah daerah untuk mengatur dan
mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Di dalam desentralisasi politik semcam ini, rakyat dengan
menggunakan dan memanfaatkan saluran-saluran tertentu (perwakilan) ikut serta
dalam pemerintahan, dengan batas wilayah daerah masing-masing.
Dekonsentrasi yaitu menerima pelimpahan wewenang pemerintahan oleh
pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi
vertikal di wilayah tertentu untuk dilaksanakan.
Tugas pembantuan yaitu melaksanakan semua penugasan dari pemerintah
kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota
dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk
melaksanakan tugas tertentu.

3. Model kebijakan publik

Penggunaan model dalam kebijakan publik sangat penting. Model
digunakan karena adanya eksistensi masalah publik yang kompleks. Menurut
Dunn (2003:37) model adalah representasi sederhana mengenai aspek-aspek yang
terpilih dari suatu kondisi masalah yang disusun untuk tujuan tertentu. Manfaat
sebuah model akan tergantung pada kemampuannya untuk menyusun dan
menyederhanakan kehidupan politik. Model kebijakan dinyatakan dalam bentuk
konsep/teori, diagram, grafik atau persamaan matematis.
Berdasarkan beberapa literatur, setidaknya terdapat tujuh model kebijakan
publik. Setiap model memiliki fokus yang berbeda tentang kondisi politik dan
membantu memahami berbagai perbedaan tentang kebijakan publik. Berikut ini
dikemukakan tujuh model kebijakan publik yang disarikan dari pendapat beberapa
ahli.
a. Model elit-massa
Menurut Dunn (2003:45) model ini merupakan abstraksi dari suatu pembuatan
kebijakan publik yang identik dengan perspektif elit politik. Di dalam model
ini terdapat dua lapisan kelompok sosial yaitu lapisan atas dengan jumlah
yang sangat kecil (elit) yang selalu mengatur, dan lapisan bawah (massa)

110
 dengan jumlah yang sangat besar sebagai yang diatur. Kebijakan publik
mencerminkan kehendak atau nilai-nilai elit yang berkuasa. Isu kebijakan
yang akan masuk agenda perumusan kebijakan publik merupakan
kesepakatan dan juga hasil konflik yang terjadi di antara elit politik sendiri.
Massa tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi dan menciptakan opini
tentang isu kebijakan yang seharusnya menjadi agenda politik di tingkat atas.
Massa menjadi objek dari keinginan-keinginan elit. Sementara
birokrat/administrator hanya menjadi mediator bagi jalannya informasi yang
mengalir dari atas ke bawah.
Jones (1991:78) menambahkan, elit politik selalu ingin mempertahankan
status quo, karena itu kebijakannya menjadi konservatif. Perubahan kebijakan
bersifat inkremental maupun trial and error yang hanya mengubah atau
memperbaiki kebijakan sebelumnya, namun tidak berarti bahwa kebijakan
yang dibuat tidak mementingkan aspirasi masyarakat. Sampai level tertentu,
mereka tetap membutuhkan dukungan massa, sehingga mereka juga harus
memuaskan sebagian kepentingan masyarakat. Tanggung jawab untuk
mensejahterakan masyarakat dianggap terletak di tangan elit, bukan di tangan
masyarakat.
Untuk mencapai stabilitas dan menghindari adanya revolusi, maka
gerakan-gerakan massa yang membahayakan posisi elit harus dikendalikan
secara kontinu. Hanya massa yang sudah mau menerima konsensus dasar dari
elit yang diperkenankan masuk lingkaran pemerintahan elit.
Menurut Thoha (2007:132) hal-hal yang dapat dipergunakan sebagai
dasar konsensus elit antara lain: pemerintahan yang konstitusional, prosedur
yang demokratis, peranan mayoritas, kebebasan bersuara dan press,
kebebasan untuk membentuk partai atau kekuatan oposisi, kebebasan untuk
memasuki sebagai pegawai dalam kantor-kantor pemerintah tanpa dilihat
asal ideologi politiknya, kesempatan yang sama dalam setiap bagian dari
kehidupan ini, dihormati milik pribadi, dan lain-lainnya.
b. Model kelompok
Subarsono (2010:89) mengemukakan model kelompok merupakan

111
abstraksi dari proses pembuatan kebijakan publik dimana beberapa kelompok
kepentingan berusaha untuk mempengaruhi isi dan bentuk kebijakan secara
interaktif. Pembuatan kebijakan terlihat sebagai upaya untuk menanggapi
tuntutan dari berbagai kelompok kepentingan dengan cara bargaining,
negosiasi dan kompromi.
Tuntutan-tuntutan yang saling bersaing di antara kelompok- kelompok
yang berpengaruh dikelola sedemikian rupa. Sebagai hasil persaingan antara
berbagai kelompok kepentingan (group interest) pada hakikatnya adalah
keseimbangan (equilibrium) yang tercapai dalam pertarungan antar kelompok
ketika memperjuangkan kepentingan masing-masing pada suatu waktu
(Thoha, 2007:135).
Agar pertarungan ini tidak bersifat merusak, Suharto (2008:56)
menegaskan bahwa sistem politik berkewajiban untuk mengarahkan konflik
kelompok, dengan cara:
1) menetapkan aturan permainan dalam memperjuangkan kepentingan
kelompok,
2) mengutamakan kompromi dan keseimbangan kepentingan,
3) membuat kompromi tentang kebijakan publik, dan
4) mengusahakan perwujudan hasil kompromi.
Kelompok kepentingan yang berpengaruh dapat mempengaruhi perubahan
kebijakan publik. Kebijakan akan bergerak ke arah yang dikehendaki
oleh kelompok yang mendapatkan pengaruh, dan akan menjauh dari
keinginan-keinginan kelompok yang kehilangan pengaruh. Tingkat pengaruh
kelompok ditentukan oleh jumlah anggota, harta kekayaan, kekuatan
organisasi, kepemimpinan, hubungan yang erat dengan para pembuat
keputusan, kohesi interen para anggota, dan sebagainya.
Thoha (2007:135) menambahkan bahwa semua sistem kelompok
kepentingan itu diikat oleh beberapa faktor berikut ini:
1) ada sekelompok besar di masyarakat yang mendukung sistem konstitusi
dan yang mengutamakan untuk menenangkan aturan main. Kelompok ini
tidak selalu tampak, tetapi dapat diaktifkan untuk mengelola perlawanan

112
 dari kelompok yang akan menyerang sistem yang ada dan berkeinginan
menghancurkan keseimbangan,
2) adanya keanggotaan kelompok yang tumpang tindih (overlapping
group membership). Anggota semacam ini dapat menolong untuk
memelihara keseimbangan dengan cara mencegah setiap kelompok untuk
bergerak terlampau jauh dari nilai-nilai yang dipertahankan,
3) check dan balance yang dihasilkan dari persaingan kelompok dapat juga
membantu untuk memelihara keseimbangan dari suatu sistem. Kekuasaan
dari tiap kelompok dicek oleh kekuasaan dari kelompok-kelompok
yang sedang bersaing untuk melindungi individu dari tindakan sewenang-
wenang.
Model kelompok dapat dipergunakan untuk menganalisis proses
pembuatan kebijakan publik dengan cara menelaah kelompok-kelompok
yang saling berkompetisi untuk mempengaruhi pembuatan kebijakan publik,
dan siapakah yang memiliki pengaruh paling kuat terhadap keputusan yang
dibuat. Pada tingkat implementasi, kompetisi antar kelompok juga merupakan
salah satu faktor yang menentukan efektivitas kebijakan dalam mencapai
tujuan (Tachjan, 2008:90).
c. Model kelembagaan
Menurut model ini kebijakan publik ditentukan, dilaksanakan, dan dipaksakan
secara otoritatif oleh lembaga-lembaga pemerintah. Terkait dengan hal ini,
Dye (1981) menegaskan bahwa lembaga pemerintah memberikan kebijakan
publik tiga karakter utama, yaitu:
1) Legitimasi
Pemerintah meminjamkan legitimasi kepada kebijakan p u b l i k .
Kebijakan-kebijakan pemerintah pada umumnya dipandang sebagai
kewajiban yang legal yang harus dipatuhi oleh semua warga negara.
Rakyat boleh saja memandang kebijakan-kebijakan dari kelompok-
kelompok lain misalnya: perusahaan, organisasi-organisasi
profesi, majelis ulama, yayasan-yayasan sosial, dan lain-lain, sebagai hal
yang amat penting dan bahkan bisa mengikatnya. Akan tetapi, hanya

113
 kebijakan-kebijakan dari pemerintahlah yang mampu melibatkan semua
warga negara untuk mematuhinya sebagai kewajiban yang legal.

2) Universalitas
Hanya kebijakan pemerintah yang mampu memasuki dan menjangkau
semua rakyat dalam suatu masyarakat. Tidak ada satu orangpun yang
mampu menghindari dari suatu keputusan kebijaksanaan yang telah
diambil oleh pemerintah.
3) Paksaan
Pemerintah memonopoli paksaan dalam masyarakat. Hanya pemerintah
yang bisa mengabsahkan tindakan untuk memenjarakan seseorang yang
melawan kebijakannya. Pemerintah berhak memonopoli penggunaan
legimitasi untuk memaksakan dan mendorong individu-individu
dan kelompok bekerja sesuai dengan preferensi yang ditegaskan
dalam kebijakannya.
Salah satu kritik terhadap model ini adalah tidak selamanya perubahan
dalam kelembagaan akan selalu mengakibatkan perubahan dalam kebijakan.
Hal itu disebabkan karena struktur lembaga ataupun isi kebijakan publik
dapat dipengaruhi oleh kekuatan-kekuatan yang ada dalam lingkungan
misalnya kekuatan sosial, ekonomi dan politik (Wahab, 2010:90).
d. Model proses
Kebijakan publik dilihat dari model proses ini sebagai suatu rangkaian
kegiatan-kegiatan politik mulai dari identifikasi masalah, perumusan
agenda, formulasi kebijakan, pengesahan, pelaksanaan dan evaluasi
kebijakan. Aktivitas politik dilakukan melalui kelompok yang memiliki
hubungan dengan kebijakan publik (Winarno, 2007:59).
Model proses menekankan bagaimana tahapan aktivitas yang dilakukan di
dalam menghasilkan kebijakan publik. Model ini kurang memperhatikan isi
subtansi dari yang bakal dibuat. Sebagian ahli mengatakan bahwa pandangan-
pandangan dari model proses ini terlalu sempit dibandingkan dengan model
yang lain. Walaupun demikian, model ini mempunyai kegunaan yang besar

114
 untuk mengetahui dan memahami aneka macam kegiatan yang terlibat
dalam proses pembuatan kebijakan (Thoha, 2007:137).

e. Model rasional
Menurut Subarsono, (2010:85) kebijakan rasional diartikan sebagai kebijakan

yang mampu mencapai keuntungan sosial tertinggi. Hasil kebijakan harus

memberikan keuntungan bagi masyarakat yang telah membayar lebih, dan
pemerintah mencegah kebijakan bila biaya melebihi manfaatnya. Pengertian
rasional ini dipakai silih berganti dengan pengertian efisiensi. Dengan
demikian, suatu kebijakan dikatakan rasional jika kebijakan tersebut amat
efisien.
Hal ini berarti bahwa rasio antara nilai-nilai yang dicapai dan nilai-nilai
yang dikorbankan adalah positif dan lebih tinggi dibandingkan dengan
alternatif-alternatif kebijakan lainnya. Pemikiran tentang efisien di sini
termasuk kalkulasi mengenai semua nilai-nilai sosial, politik, dan ekonomi
yang dikorbankan atau dicapai oleh kebijakan publik dan bukan semata-mata
diukur oleh uang (Suharto, 2008:90).
Asumsi rasionalitas adalah pembuatan kebijakan yang rasional
memerlukan adanya informasi tentang pilihan-pilihan kebijakan, kemampuan
prediktif untuk mengetahui secara tepat akibat-akibat dari pilihan-pilihan
kebijakan tersebut, dan kecerdasan untuk menghitung secara tepat
perimbangan antara biaya dan keuntungan (the ratio of costs and benefits).
Menurut Wibowo dkk (2004:89) pada dasarnya nilai dan kecenderungan
yang berkembang dalam masyarakat tidak dapat terdeteksi secara
menyeluruh, sehingga menyulitkan bagi pembuat kebijakan untuk
menentukan arah kebijakan yang akan dibuat. Contoh: rasionalkah melarang
pedagang kaki lima beroperasi di pinggiran jalan? Bagaimanakah
membandingkan antara korban ekonomis pedagang kaki lima dan
keluarganya–maupun masyarakat pembeli yang terbiasa berbelanja dengan
harga yang relatif murah ketimbang berbelanja di toko– dengan nilai
ketertiban, kenyamanan, dan keindahan sebuah kota?

115
 Pendekatan rasional ini cukup problematis dalam hal siapa yang berhak
menilai suatu kebijakan bersifat rasional atau tidak. Thoha (2010:139)
mengemukakan suatu kebijakan yang rasional dirancang secara tepat untuk
memaksimalkan ‘hasil nilai bersih’ (net value achievement). Dengan nilai
bersih ini dimaksudkan bahwa semua nilai-nilai yang bergayutan di dalam
masyarakat dapat diketahui.
Untuk memilih kebijakan yang rasional, Wibowo, dkk (2004:65)
memberikan rambu-rambu kepada pembuat kebijakan sebagai berikut:
1) mengetahui semua keinginan masyarakat dan bobotnya.
2) mengetahui semua pilihan-pilihan atau alternatif-alternatif kebijakan
yang tersedia.
3) mengetahui semua konsekuensi-konsekuensi dari setiap pilihan-pilihan
kebijakan.
4) Memperhitungkan rasio yang dicapai bagi setiap nilai-nilai sosial yang
dikorbankan pada setiap alternatif kebijakan.
5) memilih alternatif kebijakan yang paling efisien.
f. Model inkremental
Pandangan inkremental di dalam kebijakan publik menekankan kelanjutan
dari kegiatan-kegiatan pemerintah di masa lalu dengan sedikit mengadakan
perubahan, dengan cara menambah, mengurangi dan meyempurnakan
program-program yang telah ada. Para pembuat kebijakan pada dasarnya
tidak mau melakukan peninjauan secara konsisten terhadap seluruh kebijakan
yang dibuatnya dan lebih suka berbuat secara inkremental. Pembuat kebijakan
pada umumnya menerima keabsahan (legitimacy) dari program-program yang
telah ditetapkan dan menyetujui untuk melanjutkan kebijakan-kebijakan yang
sudah ada sebelumnya.
Menurut Thoha, (2010:140) ada beberapa alasan mengapa pembuat
kebijakan lebih bersifat inkrementalistis. Alasan-alasan itu antara lain:
1) Tidak punya waktu, intelektualitas, maupun biaya untuk penelitian
terhadap nilai-nilai sosial masyarakat yang merupakan landasan bagi
perumusan tujuan kebijakan.

116
 2) Adanya kekhawatiran tentang bakal munculnya dampak yang tidak
diinginkan sebagai akibat dari kebijakan yang belum pernah dibuat
sebelumnya.
3) Adanya hasil-hasil program dari kebijakan sebelumnya yang harus
dipertahankan demi kepentingan tertentu.
4) Menghindari konflik jika harus melakukan proses negosiasi bagi kebijakan
baru.
Selain empat alasan tersebut, Thoha (2010;148) berpendapat bahwa
inkrementalisme didukung pula oleh sifat-sifat manusia pada umumnya.
Sebagian besar manusia cenderung mempertahankan stabilitas, kurang
menyukai konflik, dan tidak mau bersusah payah mencari hal-hal yang paling
baik diantara yang baik. Oleh karena itu, perubahan dan penggantian
kebijakan yang ada akan mengakibatkan tidak adanya stabilitas, terjadinya
konflik dan merupakan upaya yang tidak programatis.
g. Model sistem
Model sistem diperkenalkan oleh David Easton (1979) yang melakukan
analogi dengan sistem biologi. Pada dasarnya sistem biologi merupakan
proses interaksi antara organisme dengan lingkungannya, yang akhirnya
menciptakan kelangsungan dan perubahan hidup yang relatif stabil. Ini
kemudian dianalogikan dengan kehidupan sistem politik.
Model sistem berusaha menggambarkan kebijakan publik sebagai suatu
hasil (output) dari suatu sistem politik. Pada konsep sistem terkandung di
dalamnya serangkaian institusi dalam masyarakat dan aktivitasnya yang
mudah diidentifikasikan. Lembaga-lembaga ini melakukan fungsi
transformasi dari beberapa tuntutan ke dalam suatu keputusan yang
otoritatif. Usaha transformasi ini membutuhkan dukungan seluruh
masyarakat. Misalnya menaati hukum, membayar pajak, dan semua
tindakan-tindakan yang pada umumnya sesuai dengan kebijakan publik
(Easton, 1979:60).
Menurut Easton, nilai utama model sistem terhadap analisis kebijakan,
adalah:

117
 1) Apa dimensi lingkungan yang menghasilkan permintaan dalam sistem
politik? Apa karakteristik sistem politik yang dapat merubah permintaan
menjadi kebijakan publik dan memuaskan dari waktu ke waktu?
2) Bagaimana input lingkungan berdampak pada karakteristik sistem politik?
3) Bagaimana karakteristik sistem politik berdampak pada isi kebijakan
publik?
4) Bagaimana input lingkungan berdampak pada isi kebijakan publik?
5) Bagaimana kebijakan publik berdampak pada lingkungan?
Proses tidak berakhir di sini karena setiap hasil keputusan yang merupakan
keluaran sistem politik akan mempengaruhi lingkungan. Selanjutnya
perubahan lingkungan inilah yang akan mempengaruhi demands dan support
dari masyarakat.
Salah satu kelemahan dari model sistem ini adalah terpusatnya perhatian
pada tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah. Seringkali terjadi
bahwa apa yang diputuskan oleh pemerintah memberi kesan telah
dilakukannya suatu tindakan, yang sebenarnya hanya untuk memelihara
ketenangan atau kestabilan. Persoalan yang muncul dari pendekatan ini adalah
dalam menentukan tujuan itu sendiri.
Demikianlah beberapa model yang dapat dipergunakan sebagai bahan
analisis dalam memahami kebijakan publik. Model-model ini banyak
dijumpai dalam literatur-literatur ilmu politik dan ilmu administarsi
negara.

4. Implementasi Kebijakan Publik

a. Pengertian dan esensi implementasi kebijakan publik
Istilah ‘implementasi’ merupakan terjemahan dari kata implementation,
berasal dari kata kerja to implement. Menurut Simon & Schuster (1983:914) kata
to implement berasal dari bahasa Latin implementum dari asal kata impere dan
plere. Kata implere dimaksudkan to fill up; to fill in, yang artinya mengisi penuh;
melengkapi, sedangkan plere maksudnya to fill, yaitu mengisi. Ada tiga makna
yang bisa dikembangkan dari istilah tersebut. Pertama, to implement dimaksudkan

118
“membawa ke suatu hasil (akibat); melengkapi dan menyelesaikan”. Kedua, to
implement dimaksudkan “menyediakan sarana (alat) untuk melaksanakan sesuatu;
memberikan hasil yang bersifat praktis terhadap sesuatu”. Ketiga, to implement
dimaksudkan menyediakan atau melengkapi dengan alat”.
Sehubungan dengan kata implementasi di atas, Pressman & Wildavsky
(1973:xxi) mengemukakan bahwa, “implementation as to carry out,
accomplish, fulfill, produce, complete”. Maksudnya membawa, menyelesaikan,
mengisi, menghasilkan, melengkapi. Secara etimologis, implementasi itu dapat
dimaksudkan sebagai suatu aktivitas yang bertalian dengan penyelesaian suatu
pekerjaan dengan penggunaan sarana (alat) untuk meperoleh hasil.
Apabila pengertian implementasi di atas dirangkaikan dengan kebijakan
publik, maka kata implementasi kebijakan publik dapat diartikan sebagai aktivitas
penyelesaian atau pelaksanaan suatu kebijakan publik yang telah ditetapkan atau
disetujui dengan penggunaan sarana (alat) untuk mencapai tujuan kebijakan.
Dengan demikian, dalam proses kebijakan publik, implementasi kebijakan
merupakan tahapan yang bersifat praktis dan dibedakan dari formulasi kebijakan
yang dapat dipandang sebagai tahapan yang bersifat teoritis.
Anderson (1979:25) mengemukakan bahwa : “Policy implementation is the
application af the policy by the government's administrative machinery to the
problem”. Seiring itu, Edwards III (1980:1) mengemukakan bahwa : “Policy
implementation, ... is the stage of policy making between the establishment of a
policy ... and the consequences of the policy for the people whom it affects”.
Sedangkan Grindle (1980:6) mengemukakan bahwa : “implementation - a
general process of administrative action that can be investigated at specific
program level”.
Dari uraian di atas diperoleh suatu gambaran bahwa, implementasi
kebijakan publik merupakan proses kegiatan administratif yang dilakukan
setelah kebijakan ditetapkan atau disetujui. Kegiatan ini terletak di antara
perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi kebijakan
mengandung logika yang top-down, maksudnya menurunkan/menafsirkan
alternatif-alternatif yang masih abstrak atau makro menjadi alternatif yang

119
bersifat konkrit atau mikro. Sedangkan formulasi kebijakan mengandung logika
bottom-up, dalam arti proses ini diawali dengan pemetaan kebutuhan publik atau
pengakomodasian tuntutan lingkungan lalu diikuti dengan pencarian dan
pemilihan alternatif cara pemecahannya, kemudian diusulkan untuk ditetapkan
(Anderson, 1979:27; Ripley, 1986:71).
Implementasi kebijakan publik dapat dibedakan ke dalam policy inputs and
policy process (Hupe & Hill, 2002:138). Policy inputs berupa masukan sumber
daya, sedangkan policy process bertalian dengan kegiatan administratif,
organisasional, yang membentuk transformasi masukan kebijakan ke dalam hasil-
hasil (outputs) dan dampak (impact) kebijakan.
Bertitik tolak dari uraian di atas, dapat dikemukakan bahwa fungsi dan
tujuan implementasi kebijakan publik ialah untuk membentuk suatu hubungan
yang memungkinkan tujuan-tujuan ataupun sasaran-sasaran kebijakan publik
(politik) dapat diwujudkan sebagai outcome (hasil akhir) dari kegiatan yang
dilakukan oleh pemerintah.
Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses
kebijakan publik. Suatu kebijakan atau program harus diimplementasikan agar
mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan. Implementasi kebijakan
dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi publik dimana
aktor, organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya diorganisasikan secara
bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan
yang diinginkan. Tujuan kebijakan adalah melakukan intervensi, dan
implementasi adalah tindakan intervensi itu sendiri.
Menurut Tachjan (2008:1) sampai awal tahun 1970-an, implementasi
dianggap sebagai hal yang tidak problematis dalam pengertian kebijakan, karena
diasumsikan bahwa setelah diambil suatu kebijakan, maka selanjutnya
dilaksanakan begitu saja. Pandangan ini mulai berubah sejak dipublikasikannya
hasil penelitian dari Pressman & Wildavsky yang berjudul Implementation pada
tahun 1973. Mereka meneliti program-program pemerintah federal untuk para
penduduk inner-city dari Oakland, California, yang menganggur. Penelitian
lainnya juga mengkonfirmasi bahwa program-program Great Society yang

120
dilaksanakan oleh pemerintahan di Amerika Serikat, tidak berhasil mencapai
tujuan yang diinginkan dan bahwa masalahnya adalah dalam cara pelaksanaan
program tersebut.
Penelitian-penelitian di negara lain seperti di Inggris pada awal tahun 1970-
an ditemukan bukti yang sama, bahwa pemerintah ternyata tidak berhasil dalam
mewujudkan kebijakan yang bermaksud untuk menimbulkan reformasi sosial
(Hill, 1997). Demikian pula hasil penelitian Grindle (1980) di negara-negara
Dunia Ketiga (India, Zambia, Peru, Columbia, Mexico, Kenya, dan Brazil)
menjelaskan permasalahan yang sama mengenai implementasi program/
kebijakan. Menurut Waterston (dalam Katz, 1985:8) dari suatu studi yang cermat
tentang pengalaman-pengalaman dalam hal perencanaan pembangunan di
berbagai negara, menyimpulkan bahwa keterbatasan yang nyata di dalam
melaksanakan pembangunan bukanlah semata-mata karena kekurangan dana
(uang), melainkan justru karena ketidakmampuan administratif. Selain itu,
masalahnya berakar dalam cara pelaksanaan program tersebut (Howlet & M.
Ramesh, 1995). Dalam hal ini, menurut Stone (dalam Katz, 1985:8), disebabkan
karena petugas-petugas pemerintah tidak memiliki pengetahuan dan kemampuan
yang cukup untuk merencanakan dan menegakkan organisasi-organisasi,
lembaga-lembaga dan cara-cara yang penting artinya bagi pembangunan di negara
mereka sendiri.
Berdasarkan hasil-hasil penelitian di berbagai negara sebagaimana
dikemukakan di atas, dapat dipahami bahwa studi implementasi kebijakan publik
pengembangannya dilatarbelakangi oleh pengalaman mengenai pelaksanaan
program-program kebijakan pembangunan baik di negara maju maupun di
negara-negara Dunia Ketiga, yaitu adanya gap atau perbedaan antara apa yang
diharapkan tercapai dengan apa yang sesungguhnya dapat diterima oleh
masyarakat sebagai kelompok sasaran. Atas dasar hal ini, studi implementasi
kebijakan publik dimaksudkan untuk memperluas pengetahuan dan pengertian
yang lebih tepat mengenai berbagai faktor yang berpengaruh dalam pencapaian
atau perwujudan suatu kebijakan (Abdullah, 1988). Melalui studi implementasi
kebijakan, diharapkan dapat dikembangkan mengenai prinsip-prinsip umum,

121
teori-teori dan model- model implementasi kebijakan publik.

b. Model implementasi kebijakan publik

Implementasi kebijakan publik akan lebih mudah dipahami apabila
menggunakan suatu model atau kerangka pemikiran tertentu. Suatu model akan
memberikan gambaran secara bulat dan lengkap mengenai sesuatu objek, situasi,
atau proses; komponen-komponen yang terdapat pada objek, situasi, atau proses
tersebut, dan korelasi antara komponen-komponen itu satu dengan yang lainnya
(Dunn, 2003; Jones, 1991; Subarsono, 2010).
Terdapat berbagai macam model implementasi kebijakan publik sesuai
dengan kerangka berfikir pembuat model tersebut. Dalam uraian berikut ini akan
dibahas sepuluh model yang dianggap cukup penting untuk diperkenalkan.
1) Model yang paling klasik, yakni model proses atau alur Smith. Menurut Smith
(dalam Subarsono, 2010) dalam proses implementasi ada empat variabel
yang perlu diperhatikan. Keempat variabel tersebut tidak berdiri sendiri,
melainkan merupakan satu kesatuan yang saling mempengaruhi dan
berinteraksi secara timbal balik, oleh karena itu terjadi ketegangan-ketegangan
(tensions) yang bisa menyebabkan timbulnya protes-protes, bahkan aksi
fisik, dimana hal ini menghendaki penegakan institusi–institusi baru untuk
mewujudkan sasaran kebijakan tersebut. Ketegangan-ketegangan itu bisa
juga menyebabkan perubahan-perubahan dalam institusi-institusi lini.
Menurut Wahab (2010) dan Dwijowijoto (2004) keempat variabel dalam
implementasi kebijakan publik yaitu kebijakan yang diidealkan (idealised
policy), terdiri dari:
a) Pola-pola interaksi ideal yang telah didefinsikan dalam kebijakan yang
berusaha untuk diinduksikan;
b) Kelompok sasaran (target groups), yaitu mereka (orang-orang) yang
paling langsung dipengaruhi oleh kebijakan dan yang harus mengadopsi
pola-pola interaksi sebagaimana yang diharapkan oleh perumus

122
 kebijakan;
c) Implementing organization, yaitu badan-badan pelaksana atau unit-unit
birokrasi pemerintah yang bertanggung jawab dalam implementasi
kebijakan;
d) Environmental factor, yakni unsur- unsur dalam lingkungan yang
mempengaruhi atau dipengaruhi oleh implementasi kebijakan, seperti
aspek budaya, sosial, ekonomi, dan politik.
2) Model yang dikembangkan oleh Van Meter dan Van Horn yang disebut
sebagai A Model of the Policy Implementation Process (Horn & Hill, 1993).
Model ini menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh beberapa
variabel bebas yang saling berkaitan, variabel-variabel tersebut yaitu :
a) Standar dan sasaran kebijakan
b) Sumber daya
c) Karakteristik organisasi pelaksana
d) Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan
e) Sikap para pelaksana
f) Lingkungan sosial, ekonomi, dan politik.
3) Model yang dikembangkan oleh Hogwood & Gunn. Model ini disebut sebagai
the top down approach. Hogwood & Gunn (1984) mempergunakan analisis
dari Pressman & Wildavsky (1973) untuk memberikan pedoman singkat bagi
para pegawai negeri (civil service) terhadap beberapa alasan mengapa
implementasi yang sempurna pada dasarnya tidak mungkin dapat diwujudkan
dalam praktek (why perfect implementation is unaltainble).
Menurut Hogwood dan Gunn (1984:199) untuk dapat
mengimplementasikan kebijakan negara secara sempurna (perfect
implementation) maka diperlukan beberapa persyaratan tertentu. Syarat-syarat
itu adalah sebagai berikut:
a) Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan/instansi pelaksana tidak akan
menimbulkan gangguan/kendala yang serius.
b) Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber-sumber yang
cukup memadai.

123
 c) Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar- benar tersedia.
d) Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu hubungan
kausalitas yang andal.
e) Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai
penghubungnya.
f) Hubungan saling ketergantungan harus kecil.
g) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan.
h) Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat.
i) Komunikasi dan koordinasi yang sempurna.
j) Pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan
mendapatkan kepatuhan yang sempurna.
4) Model yang dikemukakan oleh Hoogewerf. Menurut Hoogewerf ( d a l a m
Parsons, 2008:65) sebab musabab yang mungkin menjadi dasar dari kegagalan
implementasi kebijakan, sangat berbeda-beda satu sama lain. Sebab-musabab
ini ada sangkut-pautnya berturut- turut dengan isi (content) dari
kebijakan yang harus diimplementasikan, tingkat informasi dari aktor-
aktor yang terlibat pada implementasi, banyaknya dukungan bagi kebijakan
yang harus diimplementasikan dan akhirnya pembagian dari potensi-potensi
yang ada (struktur organisasi, perbandingan kekuasaan dan seterusnya).
5) Model yang dikemukakan oleh Elmore (dalam Hill, 1997:314-345). Menurut
model ini pada hakekatnya semua kebijakan publik diimplementasikan oleh
organisasi-organisasi publik yang besar, oleh karena itu pengetahuan tentang
organisasi-organisasi telah menjadi suatu unsur penting dari analisis
kebijakan. Dengan memahami bagaimana organisasi-organisasi itu bekerja
maka dapat memahami bagaimana kebijakan-kebijakan tersebut dibentuk
dalam proses implementasi.
6) Model yang dikembangkan oleh Warwick yang dikenal dengan nama
Transactional Model. Menurut Wibawa (2004:56) model ini pada prinsipnya
bertolak dari pandangan bahwa guna memahami berbagai masalah pada
tahap pelaksanaan suatu rencana atau kebijakan, melihat keterkaitan antara
perencanaan dan implementasi tidak dapat diabaikan. Proses perencanaan

124
 tidak dapat dilihat sebagai suatu proses yang terpisah dengan pelaksanaan.
Pada tahap implementasi, berbagai kekuatan akan berpengaruh baik faktor
yang mendorong atau memperlancar, maupun kekuatan yang menghambat
atau memacetkan pelaksanaan program.
7) Model yang dikembangkan oleh Gordon Chase (Bromley, 1989). Model ini
dikembangkan berdasarkan hasil studi kasus implementasi tiga jenis
pelayanan masyarakat kota yang dilakukan oleh Pemerintah Kota New York
City dalam bidang pelayanan kesehatan dan pengawasan obat. Dari hasil studi
tersebut ditemukan bahwa, hambatan utama dalam implementasi program
pelayanan terhadap masyarakat, dapat dibedakan dalam 3 kategori, yaitu : 1)
Masalah-masalah yang timbul karena kebutuhan operasional yang melekat
pada program itu sendiri; 2) Masalah-masalah yang timbul dalam kaitan
dengan sumber daya yang dibutuhkan guna pelaksanaan program tersebut; 3)
Masalah-masalah lain yang timbul karena keterkaitan dengan organisasi atau
birokrasi lainnya, yang diperlukan dukungan, bantuan dan persetujuannya
guna pelaksanaan program tersebut.
8) Model yang dikembangkan oleh Merilee S. Grindle (Grindle, 1980:123).
Kerangka pemikirannya berdasarkan jawaban atas dua pertanyaan pokok,
khususnya di negara berkembang, bahwa keberhasilan implementasi
ditentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut, yaitu :
Content dan Context.
9) Model yang dikembangkan oleh George Edwards III (Edwards III, 1980:10-
11) Menurut kerangkanya keberhasilan implementasi kebijakan publik
dipengaruhi oleh faktor-faktor sebagai berikut:
a) Communication (komunikasi)
b) Resources (sumber daya)
c) Dispositions (disposisi)
d) Bureaucratic Structure (struktur birokrasi)
Diantara faktor-faktor tersebut terjadi interaksi dan pada gilirannya
berpengaruh terhadap implementasi.
10) Model yang dikembangkan oleh Daniel Mazmanian dan Paul A. Sabatier,

125
 yang disebut A Frame Work for Implementations Analysis (Mazmanian &
Sabatier, 1983) Menurut pemikiran ini variable-variabel yang
mempengaruhi tercapainya tujuan- tujuan formal pada keseluruhan proses
implementasi dapat diklasifikasikan menjadi tiga kategori (Mazmanian &
Sabatier, 1983: 21-30), sebagai berikut:
a) Tractability of the problems (mudah tidaknya masalah yang akan
digarap/dikendalikan).
b) Ability of policy decision to structure implementation (kemampuan
keputusan kebijakan untuk menstrukturkan secara tepat proses
implementasinya).
c) Nonstatury variable affecting implementation (pengaruh langsung
pelbagai variabel yang termuat dalam keputusan kebijakan tersebut).
Ketiga kategori variabel tersebut sebagai variabel bebas yang
mempengaruhi terhadap langkah-langkah proses implementasi kebijakan.
Model-model sebagaimana dikemukakan di atas merupakan
penyederhanaan realitas, bukan sebagai pengganti untuk itu. Dengan demikian,
tidak ada model tunggal secara memadai mencakup kompleksitas sepenuhnya
dari proses implementasi kebijakan publik.

c. Elemen implementasi kebijakan publik

Wahab (2010:85) dan Abdullah (1988:11) mengemukakan terdapat tiga
elemen yang yang harus ada dalam implementasi kebijakan publik. Masing-
masing elemen itu adalah sebagai berikut:
1) Pelaksana (implementor)
Menurut Smith (dalam Quade 1977:261) yang berkewajiban untuk
melaksanakan kebijakan publik adalah unit-unit administratif atau unit-unit
birokrasi. Smith menyebutnya dengan istilah implementing organization,
maksudnya birokrasi pemerintah yang mempunyai tanggungjawab
dominan dalam melaksanakan kebijakan publik.
Birokrasi berfungsi sebagai wahana dalam hal kegiatan administratif yang
bertalian dengan proses kebijakan publik. Berdasarkan otoritas dan kapasitas

126
 administratif yang dimilikinya ia melakukan berbagai tindakan, mulai dari
“penentuan tujuan dan sasaran organisasional, analisis serta perumusan
kebijakan dan strategi organisasi, pengambilan keputusan, perencanaan,
penyusunan program, pengorganisasian, penggerakan manusia, pelaksanaan
kegiatan operasional, pengawasan, dan penilaian” (Dimock & Dimock,
1986:117; Tjokroamidjojo, 1974:114; Siagian, 1988:69).
Secara rinci Dimock & Dimock (1986:117) menjelaskan hal pertama yang
harus dilakukan oleh birokrasi dalam setiap unit administratif adalah
menetapkan tujuan dan sasaran dari rencananya. Hasilnya adalah berupa
kebijakan-kebijakan administratif, yaitu kebijakan umum, kebijakan
pelaksanaan, dan kebijakan teknis operasional yang untuk selanjutnya
dituangkan ke dalam program-program operasional, sehingga terbentuk
struktur program.
Hal kedua yang harus dilakukan oleh birokrasi adalah pengorganisasian.
Pengorganisasian meliputi tenaga manusia, alat, tugas, wewenang, tanggung
jawab dan penataan tata kerja sedemikian rupa sehingga dapat digerakkan
untuk melaksanakan kegiatan.
Hal terakhir yang harus dilakukan oleh birokrasi adalah mengembangkan
metode dan prosedur pengawasan agar seluruh kegiatan operasional
berlangsung dengan daya guna, hasil guna dan produktivitas yang tinggi.
2) Program yang dilaksanakan
Implementasi kebijakan pada hakekatnya adalah implementasi program. Hal
ini seperti dikemukakan oleh Grindle (1980:6) bahwa : “Implementation is
that set of activities directed toward putting a program into effect”. Program
tersebut tidak hanya berisi mengenai kejelasan tujuan/sasaran yang ingin
dicapai oleh pemerintah, melainkan secara rinci telah menggambarkan pula
alokasi sumber daya yang diperlukan, kejelasan metode dan prosedur kerja
yang harus ditempuh, dan kejelasan standar yang harus dipedomani.
Sehubungan dengan program ini, Winarno (2007:153) mengemukakan
bahwa program merupakan rencana yang bersifat komprehensif yang sudah
menggambarkan sumber daya yang akan digunakan dan terpadu dalam satu

127
 kesatuan, yang menggambarkan sasaran, kebijakan, prosedur, metoda,
standar, dan anggaran pembiayaan.
Secara khusus Siagian (1988:85) yang mengemukakan bahwa struktur
program tersebut harus memiliki ciri-ciri sebagai berikut :
a) Sasaran yang hendak dicapai.
b) Jangka waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan pekerjaan
tertentu.
c) Besarnya biaya yang diperlukan beserta sumbernya.
d) Jenis-jenis kegiatan yang akan dilaksanakan.
e) Tenaga kerja yang dibutuhkan baik ditinjau dari segi jumlahnya maupun
dilihat dari sudut kualifikasi serta keahlian dan keterampilan yang
diperlukan.
Adapun isi (content) program harus menggambarkan elemen sebagaimana
yang dikemukakan Grindle (1980:11) berikut ini:
a) Kepentingan yang terpengaruhi oleh program
b) Jenis manfaat yang akan dihasilkan
c) Derajat perubahan yang diinginkan
d) Status pembuat keputusan
e) Siapa pelaksana program
f) Sumber daya yang digunakan.
Berdasarkan uraian di atas dapat dikemukakan bahwa struktur program
menggambarkan struktur permasalahan yang akan dipecahkan, sedangkan isi
program menggambarkan volume (bobot) pekerjaan dan sumber dayanya.
3) Kelompok sasaran
Kelompok sasaran (target group) adalah sekelompok orang atau organisasi
dalam masyarakat yang akan menerima barang dan jasa atau yang akan
dipengaruhi perilakunya oleh kebijakan. Mereka diharapkan dapat
menerima dan menyesuaikan diri terhadap pola-pola interaksi yang
ditentukan oleh kebijakan (Wibawa, 2004).
Seberapa jauh kelompok sasaran itu dapat mematuhi atau menyesuaikan
diri terhadap kebijakan yang diimplementasikan sangat tergantung kepada

128
 kesesuaian isi kebijakan (program) dengan harapan mereka. Efektivitas
implementasi kebijakan dipengaruhi oleh karakteristik yang dimiliki oleh
kelompok sasaran, seperti besaran kelompok sasaran, jenis kelamin, tingkat
pendidikan, pengalaman, usia, keadaan sosial-ekonomi, dan lingkungan di
mana mereka hidup baik lingkungan geografis maupun lingkungan sosial-
budaya. Faktor komunikasi juga sangat berpengaruh terhadap penerimaan
kebijakan oleh kelompok sasaran. Proses komunikasi yang baik akan
mempengaruhi efektivitas implementasi kebijakan (Tachjan, 2008:44).

d. Kebijakan publik dalam perspektif sosiologis

Sosiologi adalah pisau analisis mengenai beragam faktor sehingga dalam
setiap pengambilan kebijakan publik mestilah mempertimbangkan objek
sosiologisnya. Berkaitan dengan hal itu, dalam mengambil kebijakan publik mulai
di tingkat masyarakat sampai lembaga pemerintahan di tingkat nasional
hendaknya mempertimbangkan pandangan sosiolog yang dapat menganalisis
secara tajam dan memberi solusi bagi berbagai persoalan kemasyarakatan,
pembangunan dan lingkungan. Pertimbangan aspek sosiologis dalam pengambilan
keputusan atau kebijakan publik sangat penting untuk mengurangi ekses maupun
resistensi terhadap suatu kebijakan.
Dalam masyarakat otoriter kebijakan publik seringkali hanya berdasarkan
keinginan penguasa semata. Tetapi dalam masyarakat demokratis, yang kerap
menjadi persoalan adalah bagaimana menyerap opini publik dan membangun
suatu kebijakan yang mendapat dukungan publik (Sumaryadi, 2013:25).
Kemampuan para pemimpin politik berkomunikasi dengan masyarakat
guna menampung keinginan mereka adalah penting. Tetapi sama pentingnya
adalah kemampuan para pemimpin untuk menjelaskan pada masyarakat kenapa
suatu keinginan tidak bisa dipenuhi.
Adalah naif untuk mengharapkan bahwa ada pemerintahan yang bisa
memuaskan seluruh masyarakat setiap saat. Namun, adalah otoriter suatu
pemerintahan yang tidak memperhatikan dengan sungguh-sungguh aspirasi dan
berusaha mengkomunikasikan kebijakan yang berjalan maupun yang akan

129
dijalankannya.

B. Pelayanan Publik dan Sosiologi

1. Pengertian pelayanan publik
Pelayanan publik merupakan suatu aspek kebutuhan manusia dan tidak
dapat dipisahkan dari kehidupan manusia. Hal ini disebabkan karena sejak
kelahirannya, manusia sudah memerlukan pelayanan dari orang lain dan tidak ada
satupun manusia yang dapat memenuhi semua kebutuhan hidupnya secara sendiri.
Seiring pertambahan usia, kebutuhan manusia semakin meningkat dan
kebutuhannya atas pelayanan juga semakin meningkat. Disinilah pentingnya
pelayanan publik bagi masyarakat. Kondisi demikian sejalan dengan pengertian
pelayanan publik sebagaimana yang dikemukakan oleh Sumaryadi (2013:87) yaitu
segala sesuatu yang disediakan baik oleh pemerintah atau swasta karena
masyarakat umumnya tidak dapat memenuhi kebutuhannya sendiri, kecuali secara
kolektif dalam rangka memenuhi kesejahteraan sosial seluruh masyarakat.
Keban (2004:23) mengemukakan pengertian pelayanan umum dalam arti
yang sempit dan dalam arti yang luas. Dalam arti yang sempit, pelayanan
publik adalah suatu tindakan pemberian barang dan jasa kepada masyarakat
oleh pemerintah dalam rangka tanggung jawabnya kepada publik, baik
diberikan secara langsung maupun melalui kemitraan dengan swasta dan
masyarakat, berdasarkan jenis dan intensitas kebutuhan masyarakat, kemampuan
masyarakat dan pasar. Konsep ini lebih menekankan bagaimana pelayanan
publik berhasil diberikan melalui suatu delivery system yang sehat.
Pelayanan publik ini dapat dilihat sehari-hari di bidang administrasi,
keamanan, kesehatan, pendidikan, perumahan, air bersih, telekomunikasi,
transportasi, bank, dan sebagainya. Tujuan pelayanan publik adalah
menyediakan barang dan jasa yang terbaik bagi masyarakat. Barang dan jasa
yang terbaik adalah yang memenuhi apa yang dijanjikan atau apa yang

130
dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan demikian pelayanan publik yang
terbaik adalah yang memberikan kepuasan terhadap publik, kalau perlu
melebihi harapan publik.
Dalam arti yang luas, konsep pelayanan public (public service) identik
dengan public administration yaitu berkorban atas nama orang lain dalam
mencapai kepentingan publik (Keban, 2004:23; Perry, 1989:625). Dalam
konteks ini pelayanan publik lebih dititikberatkan kepada bagaimana
elemen-elemen administrasi publik seperti policy making, desain
organisasi, dan proses manajemen dimanfaatkan untuk mensukseskan pemberian
pelayanan publik, dimana pemerintah merupakan pihak provider yang diberi
tanggung jawab.
Menurut Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan
Publik, pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka
pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan
bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan
administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik.
Berdasarkan batasan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tersebut,
pelayanan publik atau pelayanan umum dapat didefinisikan sebagai segala bentuk
jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang publik maupun jasa publik yang pada
prinsipnya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan oleh instansi pemerintah di
pusat, di daerah, dan di lingkungan badan usaha milik negara atau badan usaha
milik daerah, dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun
dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan. Singkatnya,
pelayanan publik diartikan sebagai pemberian layanan (melayani) keperluan dan
kebutuhan orang lain atau masyarakat oleh penyelenggara negara.

2. Ruang lingkup pelayanan publik

Menurut ketentuan pasal 5 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009
tentang pelayanan publik, ruang lingkup pelayanan publik mencakup pelayanan
barang publik dan jasa publik serta pelayanan administratif yang diatur dalam
peraturan perundang-undangan; meliputi pendidikan, pengajaran, pekerjaan dan

131
usaha, tempat tinggal, komunikasi dan informasi, lingkungan hidup, kesehatan,
jaminan sosial, energi, perbankan, perhubungan, sumber daya alam, pariwisata,
dan sektor lain yang terkait.
Yang dimaksud dengan “pelayanan barang publik” dalam ketentuan pasal
5 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 meliputi:
a. Pengadaan dan penyaluran barang publik yang dilakukan oleh instansi
pemerintah yang sebagian atau seluruh dananya bersumber dari anggaran
pendapatan dan belanja negara dan/atau anggaran pendapatan dan belanja
daerah;
b. Pengadaan dan penyaluran barang publik yang dilakukan oleh suatu badan
usaha yang modal pendiriannya sebagian atau seluruhnya bersumber dari
kekayaan negara dan/atau kekayaan daerah yang dipisahkan; dan
c. Pengadaan dan penyaluran barang publik yang pembiayaannya tidak
bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara atau anggaran
pendapatan dan belanja daerah atau badan usaha yang modal pendiriannya
sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan negara dan/atau kekayaan
daerah yang dipisahkan, tetapi ketersediaannya menjadi misi negara yang
ditetapkan dalam peraturan perundangundangan.
Adapun maksud dari “pelayanan jasa publik” sebagaimana yang terdapat
dalam ketentuan pasal 5 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 meliputi:
a. Penyediaan jasa publik oleh instansi pemerintah yang sebagian atau
seluruh dananya bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara
dan/atau anggaran pendapatan dan belanja daerah;
b. Penyediaan jasa publik oleh suatu badan usaha yang modal pendiriannya
sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan Negara dan/atau kekayaan
daerah yang dipisahkan; dan
c. Penyediaan jasa publik yang pembiayaannya tidak bersumber dari anggaran
pendapatan dan belanja negara atau anggaran pendapatan dan belanja
daerah atau badan usaha yang modal pendiriannya sebagian atau seluruhnya
bersumber dari kekayaan negara dan/atau kekayaan daerah yang

132
 dipisahkan, tetapi ketersediaannya menjadi misi negara yang ditetapkan
dalam peraturan perundangundangan.
Selain itu, yang dimaksud dengan “pelayanan administratif” dalam
ketentuan pasal 5 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 meliputi:
a. Tindakan administratif pemerintah yang diwajibkan oleh negara dan diatur
dalam peraturan perundang-undangan dalam rangka mewujudkan
perlindungan pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda.
b. Tindakan administratif oleh instansi non-pemerintah yang diwajibkan oleh
negara dan diatur dalam peraturan perundangundangan serta diterapkan
berdasarkan perjanjian dengan penerima pelayanan.
Berdasarkan ketentuan yang terdapat dalam pasal 5 Undang-Undang
Nomor 25 Tahun 2009 dapat dipahami bahwa ruang lingkup pelayanan publik
meliputi pelayanan yang sangat mendasar yang menyangkut kebutuhan hidup
masyarakat yang sangat esensial. Pemerintah dengan segala perangkatnya
berkewajiban memenuhi dan memberikan pelayanan kepada masyarakat secara
prima.

3. Rasional dan esensi pelayanan publik

Dalam konteks negara modern, pelayanan publik telah menjadi lembaga
dan profesi yang semakin penting. Ia tidak lagi merupakan aktivitas sambilan,
tanpa payung hukum, gaji dan jaminan sosial yang memadai, sebagaimana terjadi
di banyak negara berkembang pada masa lalu.
Sebagai sebuah lembaga, pelayanan publik menjamin keberlangsungan
administrasi negara yang melibatkan pengembangan kebijakan pelayanan dan
pengelolaan sumberdaya yang berasal dari dan untuk kepentingan publik. Sebagai
profesi, pelayanan publik berpijak pada prinsip-prinsip profesionalisme dan etika
seperti akuntabilitas, efektifitas, efisiensi, integritas, netralitas, dan keadilan bagi
semua penerima pelayanan (Sinambela, 2006:35).
Alasan mendasar mengapa pelayanan publik harus diberikan adalah
adanya public interest atau kepentingan publik yang harus dipenuhi oleh
pemerintah karena pemerintahlah yang memiliki “tanggung jawab” atau

133
responsibility. Dalam memberikan pelayanan ini pemerintah diharapkan secara
profesional melaksanakannya, dan harus mengambil keputusan politik secara
tepat mengenai siapa mendapat apa, berapa banyak, dimana, kapan, dan
sebagainya (Saefullah, 1999).
Negara mempunyai kewajiban untuk melayani setiap warga negara dan
penduduk dalam rangka pemenuhan kebutuhan dasarnya. Hal ini merupakan
konsekwensi dari kehidupan berbangsa dan bernegara yang diorganisir dalam
bentuk republik, yang mengisyaratkan adanya amanat agar kesejahteraan (res)
untuk khalayak ramai (publica) diwujudkan (Mulyadi, 2010). Kewajiban
penyediaan pelayanan publik merupakan amanat Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia 1945. Oleh karena itu perlu kiranya dibangun kepercayaan
masyarakat atas pelayanan publik yang dilakukan oleh lembaga pemerintah
sebagai penyelenggara pelayanan publik. Pelayanan publik merupakan kegiatan
yang senantiasa diselenggarakan, harus seiring dengan harapan dan tuntutan
seluruh warga negara dan penduduk tentang pemenuhan kebutuhan pelayanan
publik.
Menurut Sumaryadi (2013) sebagai upaya untuk mempertegas hak dan
kewajiban setiapwarga negara dan penduduk, serta pemerintah sebagai
perwujudan negara dalam penyelenggaraan pelayanan publik perlu didasarkan
pada norma- norma hukum yang memberi pengaturan secara jelas. Pengaturan
kebijakan pelayanan publik diupayakan untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat
dan menjamin penyediaan pelayanan publik. Penjaminan penyedian pelayanan
publik yang mendesak sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik,
harus diselenggarakan secara berkeadilan dan mampu meningkatkan posisi
warga tidak saja sebagai pengguna pelayanan saja, tetapi juga akan mampu
menjadi posisi tawar (bargain) dalam mendapatkan public service. Regulasi
kebijakan penyelenggaraan pelayanan publik yang seperti ini dimaksudkan
untuk memberikan perlindungan bagi setiap warga negara dan penduduk dari
penyalahgunaan wewenang didalam pemberian pelayanan publik oleh lembaga
pemerintah penyelenggara pelayanan publik, dan oleh karena itu maka
diperlukan pengaturan hukum dan kebijakan yang mendukungnya. Dalam

134
rangka regulasi kebijakan pengelenggaraan pelayanan publik lembaga
pemerintah, berkaitan dengan hierarki norma hukum (Warella, 2004).

4. Dasar hukum pelayanan publik

Pengaturan dan kebijakan penyelenggaraan pelayanan publik secara
normatif pengaturannya harus bersumber pada Pancasila, yang kemudian
diikuti oleh peraturan perundang-undangan di bawahnya. Pengaturan kebijakan
penyelenggaraan pelayanan publik selanjutnya didasarkan pada Undang-Undang
Dasar 1945. Undang-Undang Dasar 1945 merupakan landasan dasar filosofis
bagi pengaturan penyelenggaraan pelayanan publik. Undang-Undang Dasar 1945
mengamanatkan bahwa kewajiban pemerintah sebagai penyelenggara utama
pelayanan publik untuk melayani kebutuhan publik yang lebih baik sesuai
dengan prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good governance)
dan demokratis. Amanat ini tercermin dalam Pasal 18 ayat (2), ayat (6),
Pasal 28B ayat (2), Pasal 28 C ayat (1), Pasal 28 D ayat (2), Pasal 28 F, Pasal 28
H ayat (1), Pasal 28 I ayat (2) Undang Undang Dasar 1945 (Mulyadi, 2010).
Pasal-pasal tersebut merupakan amanat negara bahwa penyelenggaraan
pelayanan publik harus dikelola, diatur dan diselenggarakan untuk melayani
kebutuhan masyarakat. Oleh karena itu secara teoritis pengaturan kebijakan
penyelenggaraan pelayanan publik yang ideal menurut paradigma new public
service adalah bahwa pelayanan publik harus responsif terhadap berbagai
kepentingan dan nilai yang ada dan hidup terpelihara dalam kehidupan
masyarakat, bersifat non-diskriminatif dan demokratis yang menjamin adanya
persamaan di antara warga negara, tanpa membeda-bedakan asal usul
warga negara, kesukuan, ras, etnik, agama, dan latar belakang kepartaian
(Ibrahim, 2006).
Setiono (2005) menegaskan tugas pemerintah adalah melakukan negosiasi
dan mengelaborasi berbagai kepentingan di antara warga negara dan
kelompok komunitas. Ini mengandung makna bahwa karakter dan nilai yang
terkandung dalam pengaturan penyelenggaraan pelayanan publik tersebut harus
berisi preferensi nilai-nilai yang ada dalam masyarakat. Karena masyarakat

135
bersifat dinamis, maka karakter pelayanan publik juga harus selalu berubah
mengikuti perkembangan masyarakat. Hal ini berarti setiap warga negara
diperlakukan sama ketika berhadapan dengan birokrasi publik guna menerima
pelayanan sepan jang s yarat-syarat yan g dibutuhkan terpenuhi.
Hubungan yang terjalin antara birokrat publik sebagai penyelenggara
pelayanan publik dengan warga negara adalah hubungan impersonal sehingga
terhindar dari sifat nepotisme dan primordialisme. Nilai impersonal yang bebas
dari nepotisme dan primordialisme inilah yang kemudian memberikan inspirasi
bagi pemerintah dalam meregulasi kebijakan penyelenggaraan pelayanan publik
(Kurniawan, 2005).
Secara historis, ketentuan peraturan dan kebijakan pelayanan publik di
Indonesia dapat diruntut sebagai berikut :
a. Undang Undang Nomor 28 Tahun 1999, tentang penyelenggaraan negara
yang Bersih dan Bebas dari Korupsi Kolusi dan Nepotisme.
b. Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 1984 tentang Pedoman Penyederhanaan
dan pengendalian Perizinan di bidang Usaha.
c. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
90/MENPAN/1989 tentang Delapan Program Strategis Pemicu
Pendayagunaan Administrasi Negara. Diantara delapan program strategis
ini salahsatu diantaranya adalah tentang penyederhanaan pelayanan
umum.
d. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
81/1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum. Ini adalah
merupakan pedoman bagi seluruh aparat pemerintah dalam penyelenggaraan
pelayanan umum, yang antara lain mengatur tentang asas pelayanan umum,
tatalaksana pelayanan umum, biaya pelayanan umum, dan penyelesaian
persoalan dan sengketa.
e. Instruksi Presiden Nomor 1/1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu
Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat. lnpres ini merupakan
instruksi Presiden Republik Indonesia kepada Menteri Negara
Pendayagunaan Aparatur Negara untuk mengambil langkah-langkah yang

136
 terkoordinasi dengan departemen/instansi pemerintah baik di pusat maupun
di daerah untuk memperbaiki dan meningkatkan mutu pelayanan aparatur
pemerintah kepada masyarakat baik yang menyangkut penyelenggaraan
pelayanan pemerintah, pembangunan, maupun kemasyarakatan.
f. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
06/1995 tentang Pedoman Penganugerahan Penghargaan Abdistyabhakti bagi
Unit Kerja/Kantor Pelayanan Percontohan.
g. Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 20 Tahun 1996. Disini
Gubernur Kepala Daerah Tingkat I dan Bupati/Walikota Kepala Daerah
Tingkat II di seluruh Indonesia diinstruksikan untuk: (a) mengambil
langkah-langkah penyederhanaan perizinan beserta pelaksanaannya, (b)
memberikan kemudahan bagi masyarakat yang melakukan kegiatan di
bidang usaha, dan (c) menyusun buku petunjuk pelayanan perizinan di
daerah.
h. Surat Edaran Direktur Jendral Pelaksanaan Urusan Otonomi Daerah Nomor
503/125/PUOD Tanggal 16 Januari 1996. Dalam surat edaran ini seluruh
pemerintah daerah tingkat II di Indonesia diperintahkan untuk
membentuk unit pelayanan terpadu pola satu atap secara bertahap, yang
operasionalnya dituangkan dalamkeputusan bupati/walikota kepala
daerah tingkat II.
i. Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA Tanggal 8
Juli 2002 tentang Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan
Minimal.
j. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
63/2003 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan.
k. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
25/2004 tentang Indeks Kepuasan Masyarakat.
l. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
26/2004 tentang Transparansi dan Akuntabilitas Pelayanan.
m. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
118/2004 tentang Penanganan Pengaduan Masyarakat.

137
n. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
119/2004 tentang Pemberian Tanda Penghargaan”Citra Pelayanan Prima”.
o. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 25
Tahun 2004 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik.
p. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 26
Tahun 2004 tentang Pedoman Transparansi dan Akuntabilitas dalam
Penyelenggaraan Pelayanan Publik.
q. Surat Edaran Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara No.
SE/04/M.PAN/2/2005 tentang Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik yang
bebas korupsi, kolusi dan Nepotisme.
r. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

5. Transparansi pelayanan publik

Transparansi penyelenggaraan pelayanan publik merupakan
pelaksanaan tugas dan kegiatan yang bersifat terbuka bagi
masyarakat dari proses kebijakan, perencanaan, pelaksanaan dan
pengawasan/pengendaliannya, serta mudah diakses oleh semua pihak yang
membutuhkan informasi.
Menurut Mulyadi (2010) dan Sinambela (2006) transparansi dalam
penyelenggaraan pelayanan publik meliputi:
a. Manajemen dan penyelenggaraan pelayanan publik
Transparansi terhadap manajemen dan penyelenggaraan pelayanan publik
meliputi kebijakan, perencanaan, pelaksanaan dan
pengawasan/pengendalian oleh masyarakat. Kegiatan tersebut harus dapat
diinformasikan dan mudah diakses oleh masyarakat;
b. Prosedur pelayanan
Prosedur pelayanan adalah rangkaian proses atau tata kerja yang berkaitan
satu sama lain, sehingga menunjukkan adanya tahapan secara jelas dan pasti
serta cara-cara yang harus ditempuh dalam rangka penyelesaian sesuatu
pelayanan.
Prosedur pelayanan publik harus sederhana, tidak berbelit-belit,

138
 mudah dipahami, dan mudah dilaksanakan, serta diwujudkan dalam
bentuk bagan alir (flow chart) yang dipampang dalam ruangan
pelayanan. Bagan alir sangat penting dalam penyelenggaraan pelayanan
publik karena berfungsi sebagai :
1) Petunjuk kerja bagi pemberi pelayanan;
2) Informasi bagi penerima pelayanan;
3) Media publikasi secara terbuka pada semua unit kerja pelayanan mengenai
prosedur pelayanan kepada penerima pelayanan;
4) Pendorong terwujudnya sistem dan mekanisme kerja yang efektif dan
efisien;
5) Pengendali (control) dan acuan bagi masyarakat dan aparat
pengawasan untuk melakukan penilaian/pemeriksaan terhadap
konsistensi pelaksanaan kerja.
Kurniawan (2005) mengemukakan hal-hal yang perlu diperhatikan dalam
pembuatan bagan alir, adalah:
1) Bagan alir harus mampu menggambarkan proses pelayanan,
petugas/pejabat yang bertanggung jawab untuk setiap tahap pelayanan,
unit kerja terkait, waktu, dan dokumen yang diperlukan, dimulai dari
penerimaan berkas permohonan sampai dengan selesainya proses
pelayanan;
2) Model bagan alir dapat berbentuk bulat, kotak dan tanda panah atau
disesuaikan dengan kebutuhan unit kerja masing-masing;
3) Ukuran bagan alir disesuaikan dengan luas ruangan, ditulis dalam
huruf cetak dan mudah dibaca dalam jarak pandang minimal 3 (tiga)
meter oleh penerima pelayanan atau disesuaikan dengan kondisi
ruangan;
4) Bagan alir diletakkan pada tempat yang mudah dilihat oleh penerima
pelayanan.
c. Persyaratan teknis dan administratif pelayanan
Untuk memperoleh pelayanan, masyarakat harus memenuhi persyaratan yang
telah ditetapkan oleh pemberi pelayanan, baik berupa persyaratan teknis dan

139
 atau persyaratan administratif sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan (Saefullah, 1999).
Dalam menentukan persyaratan, baik teknis maupun administratif harus
seminimal mungkin dan dikaji terlebih dahulu agar benar-benar
sesuai/relevan dengan jenis pelayanan yang akan diberikan. Harus
dihilangkan segala persyaratan yang bersifat duplikasi dari instansi yang
terkait dengan proses pelayanan. Persyaratan tersebut harus
diinformasikan secara jelas dan diletakkan di dekat loket pelayanan, ditulis
dengan huruf cetak dan dapat dibaca dalam jarak pandang minimum 3
(tiga) meter atau disesuaikan dengan kondisi ruangan.
d. Rincian biaya pelayanan
Biaya pelayanan adalah segala biaya dan rinciannya dengan nama atau
sebutan apapun sebagai imbalan atas pemberian pelayanan umum yang
besaran dan tata cara pembayarannya ditetapkan oleh pejabat yang
berwenang sesuai ketentuan peraturan perundang- undangan.
Menurut Ibrahim (2006) kepastian dan rincian biaya pelayanan publik
harus diinformasikan secara jelas dan diletakkan di dekat loket pelayanan,
ditulis dengan huruf cetak dan dapat dibaca dalam jarak pandang minimum 3
(tiga) meter atau disesuaikan dengan kondisi ruangan.
Transparansi mengenai biaya dilakukan dengan mengurangi semaksimal
mungkin pertemuan secara personal antara pemohon/penerima pelayanan
dengan pemberi pelayanan. Unit pemberi pelayanan seyogyanya tidak
menerima pembayaran secara langsung dari penerima pelayanan.
Pembayaran hendaknya diterima oleh unit yang bertugas mengelola
keuangan/Bank yang ditunjuk oleh Pemerintah/unit pelayanan. Di samping
itu, setiap pungutan yang ditarik dari masyarakat harus disertai dengan tanda
bukti resmi sesuai dengan jumlah yang dibayarkan.
e. Waktu penyelesaian pelayanan
Waktu penyelesaian pelayanan adalah jangka waktu penyelesaian suatu
pelayanan publik mulai dari dilengkapinya/dipenuhinya persyaratan teknis
dan atau persyaratan administratif sampai dengan selesainya suatu proses

140
 pelayanan.
Warella (2004) menjelaskan unit pelayanan instansi pemerintah dalam
memberikan pelayanan harus berdasarkan nomor urut permintaan pelayanan,
yaitu yang pertama kali mengajukan pelayanan harus lebih dahulu dilayani
atau diselesaikan apabila persyaratan lengkap; yang disebut dengan azas first
in first out (FIFO). Kepastian dan kurun waktu penyelesaian pelayanan
publik harus diinformasikan secara jelas dan diletakkan di depan loket
pelayanan, ditulis dengan huruf cetak dan dapat dibaca dalam jarak pandang
minimum 3 (tiga) meter atau disesuaikan dengan kondisi ruangan.
f. Pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab
Pejabat atau petugas yang berwenang dan bertanggung jawab memberikan
pelayanan dan/atau menyelesaikan keluhan, persoalan, sengketa, diwajibkan
memakai tanda pengenal dan papan nama di meja/tempat kerja petugas.
Pejabat/petugas tersebut harus ditetapkan secara formal berdasarkan surat
keputusan/surat penugasan dari pejabat yang berwenang.
Menurut Sinambela (2006) pejabat/petugas yang memberikan pelayanan
dan menyelesaikan keluhan harus dapat menciptakan citra positif terhadap
penerima pelayanan dengan memperhatikan:
1) Aspek psikologi dan komunikasi, serta perilaku melayani;
2) Kemampuan melaksanakan empathi terhadap penerima
pelayanan, dan dapat merubah keluhan penerima pelayanan menjadi
senyuman;
3) Menyelaraskan cara penyampaian layanan melalui nada, tekanan
dan kecepatan suara, sikap tubuh, mimik dan pandangan mata;
4) Mengenal siapa dan apa yang menjadi kebutuhan penerima
pelayanan;
5) Berada di tempat yang ditentukan pada waktu dan jam
pelayanan.
g. Lokasi pelayanan
Mulyadi (2010) menegaskan bahwa tempat dan lokasi pelayanan diusahakan
harus tetap dan tidak berpindah-pindah, mudah dijangkau oleh pemohon

141
 pelayanan, dilengkapi dengan sarana dan prasarana yang cukup memadai
termasuk penyediaan sarana telekomunikasi dan informatika (telematika).
Untuk memudahkan masyarakat dalam memperoleh pelayanan, dapat
membentuk unit pelayanan terpadu atau pos-pos pelayanan di kantor
kelurahan/desa/kecamatan serta di tempat-tempat strategis lainnya.
h. Janji pelayanan
Akta atau janji pelayanan merupakan komitmen tertulis unit kerja pelayanan
instansi pemerintah dalam menyediakan pelayanan kepada masyarakat. Janji
pelayanan ditulis secara jelas, singkat dan mudah dimengerti, menyangkut
hanya hal-hal yang esensial dan informasi yang akurat, termasuk di dalamnya
mengenai standar kualitas pelayanan. Dapat pula dibuat “motto pelayanan”,
dengan penyusunan kata-kata yang dapat memberikan semangat, baik kepada
pemberi maupun penerima pelayanan (Mulyadi, 2010).
Akta/janji, motto pelayanan tersebut harus diinformasikan dan ditulis
dengan huruf cetak dan dapat dibaca dalam jarak pandang minimum 3
(tiga) meter atau disesuaikan dengan kondisi ruangan.
i. Standar pelayanan publik
Setiap unit pelayanan instansi pemerintah wajib menyusun standar pelayanan
masing-masing sesuai dengan tugas dan kewenangannya, dan dipublikasikan
kepada masyarakat sebagai jaminan adanya kepastian bagi penerima
pelayanan.
Standar pelayanan merupakan ukuran kualitas kinerja yang dibakukan
dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang wajib ditaati oleh pemberi
dan/atau penerima pelayanan (Sinambela, 2006). Standar pelayanan yang
ditetapkan hendaknya realistis, karena merupakan jaminan bahwa
janji/komitmen yang dibuat dapat dipenuhi, jelas dan mudah dimengerti oleh
para pemberi dan penerima pelayanan.
j. Informasi pelayanan
Untuk memenuhi kebutuhan informasi pelayanan kepada masyarakat, setiap
unit pelayanan instansi pemerintah, wajib mempublikasikan mengenai
prosedur, persyaratan, biaya, waktu, standar, akta/janji, motto pelayanan,

142
 lokasi serta pejabat/petugas yang berwenang dan bertanggung jawab
sebagaimana telah diuraikan di atas.
Publikasi dan/atau sosialisasi tersebut di atas antara lain, media cetak
(brosur, leaflet, booklet), media elektronik (website, home-page, situs internet,
radio, televisi), media gambar dan atau penyuluhan secara langsung kepada
masyarakat.

6. Akuntabilitas pelayanan publik

Penyelenggaraan pelayanan publik harus dapat dipertanggungjawabkan,
baik kepada publik maupun kepada atasan/pimpinan unit pelayanan instansi
pemerintah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Sebagai
pertanggung jawaban atas kinerja pelayanan publik, maka perlu dilaksanakan
akuntabilitas pelayanan publik.
Menurut Mulyadi (2010) akuntabilitas pelayanan publik yaitu keadaan
dimana ada metode yang memungkinkan para pejabat dan pelaksana pelayanan
publik mampu memenuhi tugasnya dan memenuhi keharusan dalam memenuhi
proses yang disyaratkan dalam pekerjaaannya. Secara strategis merupakan
jaminan kedisiplinan melaksanakan standar sebagai sarana untuk mengurangi
penyalahgunaan kekuasaan dan kewenangan baik secara organisasional maupun
secara administratif, legal, profesional, politis maupun moral. Akuntabilitas
pelayanan publik meliputi:
a. Akuntabilitas kinerja pelayanan publik
1) Akuntabilitas kinerja pelayanan publik dapat dilihat berdasarkan proses
yang antara lain meliputi: tingkat ketelitian (akurasi), profesionalitas
petugas, kelengkapan sarana dan prasarana, kejelasan aturan (termasuk
kejelasan kebijakan atau peraturan perundang-undangan) dan
kedisiplinan;
2) Akuntabilitas kinerja pelayanan publik harus sesuai dengan standar
atau akta/janji pelayanan publik yang telah ditetapkan;
3) Standar pelayanan publik harus dapat dipertanggungjawabkan secara
terbuka, baik kepada publik maupun kepada atasan atau pimpinan

143
 unit pelayanan instansi pemerintah. Apabila terjadi penyimpangan dalam
hal pencapaian standar, harus dilakukan upaya perbaikan;
4) Penyimpangan yang terkait dengan akuntabilitas kinerja pelayanan
publik harus diberikan kompensasi kepada penerima pelayanan;
5) Masyarakat dapat melakukan penilaian terhadap kinerja pelayanan
secara berkala sesuai mekanisme yang berlaku;
6) Disediakan mekanisme pertanggungjawaban bila terjadi kerugian
dalam pelayanan publik, atau jika pengaduan masyarakat tidak mendapat
tanggapan sesuai dengan waktu yang telah ditentukan.
b. Akuntabilitas biaya pelayanan publik
1) Biaya pelayanan dipungut sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan yang telah ditetapkan;
2) Pengaduan masyarakat yang terkait dengan penyimpangan biaya
pelayanan publik, harus ditangani oleh petugas/pejabat yang ditunjuk
berdasarkan surat keputusan/surat penugasan dari pejabat yang
berwenang.
c. Akuntabilitas produk pelayanan publik
1) Persyaratan teknis dan administratif harus jelas dan dapat
dipertanggungjawabkan dari segi kualitas dan keabsahan produk
pelayanan;
2) Prosedur dan mekanisme kerja harus sederhana dan dilaksanakan
sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan;
3) Produk pelayanan diterima dengan benar, tepat, dan sah.
Dalam kaitan akuntabilitas pelayanan publik, Sinambela (2006)
mengemukakan untuk memperoleh umpan balik dari masyarakat atas pelayanan
yang diberikan aparatur pemerintah, perlu disediakan akses kepada masyarakat
untuk memberikan informasi, saran/pendapat/tanggapan, complaint/pengaduan
dalam bentuk kotak pengaduan, kotak pos, atau satuan tugas penerima
pengaduan yang berfungsi menerima dan menyelesaikan pengaduan masyarakat.
Tanggapan dan atau pengaduan hendaknya ditindaklanjuti dengan langkah-
langkah upaya perbaikan pelayanan oleh unit pelayanan instansi pemerintah

144
yang bersangkutan. Apabila dalam pengaduan ternyata terjadi penyimpangan
yang dilakukan oleh petugas pelayanan, maka perlu diberikan sanksi kepada
petugas yang bersangkutan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan.

7. Pelayanan publik dalam perspektif sosiologis

Penyelenggaraan pelayanan publik haruslah dimaknai sebagai usaha
pemenuhan hak-hak dasar masyarakat dan merupakan kewajiban pemerintah
untuk melakukan pemenuhan hak-hak dasar tersebut untuk kesejahteraan sosial.
Oleh karena itu, pemerintah (birokrasi) harus memperhatikan nilai-nilai, sistem
kepercayaan, relegi, kearifan lokal, keadilan serta pelibatan masyarakat. Perhatian
terhadap beberapa aspek ini memberikan jaminan bahwa pelayanan publik yang
dilaksanakan merupakan ekspresi kebutuhan sosial masyarakat.
Dalam penyusunan peraturan yang mengatur tentang pelayanan publik,
maka yang menjadi landasan sosiologis dalam perumusannya harus dapat
memberikan jaminan bahwa pelayanan publik diberikan dalam rangka
peningkatan kesejahteraan masyarakat. Negara berkewajiban melayani setiap
warga negara dan penduduk untuk memenuhi hak dan kebutuhan dasarnya dalam
kerangka pelayanan publik yang merupakan amanat Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Membangun kepercayaan masyarakat atas pelayanan publik yang
dilakukan penyelenggara pelayanan publik merupakan kegiatan yang harus
dilakukan seiring dengan harapan dan tuntutan seluruh warga negara dan
penduduk tentang peningkatan pelayanan publik. Sebagai upaya untuk
mempertegas hak dan kewajiban setiap warga negara dan penduduk serta
terwujudnya tanggung jawab negara dan korporasi dalam penyelenggaraan
pelayanan publik, diperlukan norma hukum yang memberi pengaturan secara
jelas, sebagai upaya untuk meningkatkan kualitas dan menjamin penyediaan
pelayanan publik sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan dan korporasi yang
baik serta untuk memberi perlindungan bagi setiap warga negara dan penduduk

145
dari penyalahgunaan wewenang di dalam penyelenggaraan pelayanan publik
(Mulyadi, 2010).

C. Pemberdayaan Masyarakat dan Sosiologi

1. Pengertian, konsep dan tujuan pemberdayaan masyarakat
Istilah pemberdayaan merupakan terjemahan dari bahasa Inggris
‘empowerment’ dan ‘empower’. Simon & Schuster (1983:50) kata ‘empower’
mengandung dua arti. Pengertian pertama adalah to give power or authority to,
dan pengertian kedua berarti to give ability to or anable. Dalam pengertian
pertama, diartikan sebagai memberi kekuasaan, mengalihkan kekuatan, atau
mendelegasikan otoritas ke pihak lain. Dalam pengertian kedua, diartikan sebagai
upaya memberi kemampuan atau keberdayaan.
Ada tiga istilah yang terkait dengan istilah tersebut, yaitu ‘keberdayaan’,
‘memberdayakan’ dan ‘pemberdayaan’ (Kartasasmita, 1996:55; Suhendra,
2006:76, Ife,1997:56). Keberdayaan dalam konteks masyarakat adalah
kemampuan individu yang bersenyawa dalam masyarakat dan membangun
keberdayaan masyarakat yang bersangkutan. Suatu masyarakat yang sebagian
besar anggotanya sehat fisik dan mental serta terdidik dan kuat serta inovatif,
tentunya memiliki keberdayaan yang tinggi. Namun, selain nilai fisik di atas, ada
pula nilai-nilai intrinsik dalam masyarakat yang juga menjadi sumber
keberdayaan, seperti nilai kekeluargaan, kegotong-royongan, dan kejuangan.
Keberdayaan masyarakat adalah unsur-unsur yang memungkinkan suatu
masyarakat bertahan (survive), dan dalam pengertian yang dinamis
mengembangkan diri dan mencapai kemajuan. Keberdayaan masyarakat ini
menjadi sumber ketahanan nasional.
Memberdayakan adalah memampukan dan memandirikan masyarakat
untuk meningkatkan harkat dan martabat lapisan masyarakat yang dalam kondisi
tidak mampu untuk melepaskan diri dari perangkap kemiskinan dan
keterbelakangan. Sementara itu, pemberdayaan adalah upaya untuk meningkatkan
kemampuan dan potensi yang dimiliki oleh suatu masyarakat sehingga mereka
dapat mengaktualisasikan jati diri, harkat dan martabatnya secara maksimal untuk

146
bertahan dan mengembangkan diri secara mandiri. Hal ini dimaksudkan agar
masyarakat dapat melepaskan diri dari perangkap kemiskinan dan
keterbelakangan. Dengan demikian pemberdayaan adalah suatu upaya untuk
meningkatkan kemampuan dan kemandirian, baik di bidang ekonomi, sosial
budaya dan politik.
Kartasasmita (1996:32) mengatakan pada intinya pemberdayaan
masyarakat sebagai suatu strategi dalam pembangunan nasional berorientasi pada
pemberian kesempatan kepada setiap anggota masyarakat untuk dapat ikut serta
dalam proses pembangunan dengan mendapatkan kesempatan yang sama dan
dapat menikmati hasil-hasil pembangunan secara proporsional. Pemberdayaan di
bidang ekonomi, berarti menyangkut upaya peningkatan pendapatan dan tingkat
kesejahteraan hidup yang bertumpu pada kekuatan ekonomi sendiri sehingga
masyarakat mampu memenuhi kebutuhan hidupnya sendiri secara mandiri.
Dibidang sosial budaya, berarti menyangkut upaya peningkatan kehidupan sosial
budaya yang berakar pada nilai-nilai budaya yang dimiliki oleh masyarakat
setempat sehingga mereka tidak tercerabut dari akar budaya yang telah
melingkupi kehidupan mereka selama ini. Dibidang politik, berarti menyangkut
upaya peningkatan kemampuan dan pemberian kesempatan kepada masyarakat
untuk mengambil keputusan sendiri mulai dari proses perencanaan sampai dengan
pemantauan dan evaluasi berbagai program pembangunan yang mereka
laksanakan.
Dengan demikian konsep pemberdayaan bukan hanya menyangkut
persoalan ekonomi, tetapi merupakan konsep yang menyangkut semua aspek
kehidupan. Kesemua aspek kehidupan itu haruslah diberdayakan secara
bersamaan dan integratif. Pemberdayaan ekonomi harus pula disertai dengan
pemberdayaan sosial budaya dan politik. Begitu pula sebaliknya. Hal ini diyakini
sebagai strategi yang tepat dalam meningkatkan kesejahteraan rakyat dan
kemampuan ekonomi serta ketahanan nasional.
Menurut Stewart (1998) visi dari pemberdayaan adalah terciptanya
masyarakat yang maju, mandiri, dan sejahtera dalam bidang kehidupan sehingga
mereka mampu memecahkan dan memenuhi kebutuhan hidupnya secara mandiri
tanpa tergantung dengan pihak lain. Dalam konteks pembangunan, kemandirian di

147
sini berarti kewenangan untuk merencanakan, menetapkan, melaksanakan dan
mengendalikan program-program pembangunan sesuai dengan esensi dan
prioritas kebutuhan mereka. Kemandirian ini akan dapat menciptakan rasa
memiliki dan tanggung jawab masyarakat terhadap seluruh program-program
pembangunan yang dilaksanakan, sehingga akan mengindikasikan adanya
demokratisasi dalam pengelolaan pembangunan.
Dengan visi yang demikian itu maka yang menjadi misi dari
pemberdayaan adalah mengembangkan dan mendayagunakan semua potensi yang
dimiliki oleh masyarakat secara maksimal, baik potensi sumber daya alam
maupun sumber daya sosial. Dengan demikian diharapkan akan dapat
meningkatkan ketahanan masyarakat, baik di bidang ideologi, politik, ekonomi,
sosial budaya, dan pertahanan keamanan, sehingga mereka dapat
mempertahankan hidup secara lebih baik. Katahanan yang dimaksudkan di sini
bukanlah ketahanan yang bermakna pendekatan security, melainkan suatu
dinamika kehidupan masyarakat yang mampu melakukan proses pengembangan
dan peningkatan kualitas diri dan lingkungannya secara mandiri (Usman, 2006:13;
Prijono 1996:75-76)
Pemberdayaan masyarakat adalah sebuah konsep yang mencerminkan
paradigma baru pembangunan, yakni yang bersifat “people centred, participatory,
empowering, and sustainable” (Chambers, 1983:35). Konsep ini lebih luas dari
hanya semata-mata memenuhi kebutuhan dasar (basic needs) atau menyediakan
mekanisme untuk mencegah proses pemiskinan lebih lanjut (safety net), yang
pemikirannya belakangan ini banyak dikembangkan sebagai upaya mencari
alternatif terhadap konsep-konsep pertumbuhan di masa yang lalu. Konsep ini
berkembang dari upaya banyak ahli dan praktisi untuk mencari apa yang oleh
Friedman disebut sebagai alternative development, yang menghendaki ‘inclusive
democracy, appropriate economic growth, gender equality and intergenerational
equaty” (Friedman, 1992:55)
Konsep pemberdayaan masyarakat muncul karena adanya kegagalan
sekaligus harapan. Kegagalan yang dimaksud adalah gagalnya model-model
pembangunan ekonomi dalam menanggulangi masalah kemiskinan dan
lingkungan yang berkelanjutan. Sedangkan harapan, muncul karena adanya

148
alternatif pembangunan yang memasukkan nilai-nilai demokrasi, persamaan
gender, dan pertumbuhan ekonomi yang memadai.
Pemberdayaan masyarakat merupakan upaya untuk meningkatkan harkat
dan martabat lapisan masyarakat yang dalam kondisi sekarang tidak mampu untuk
melepaskan diri dari perangkap kemiskinan dan keterbelakanan. Dengan kata lain,
pemberdayaan adalah memampukan dan memandirikan masyarakat.
Menurut Friedman (1992:23) pemberdayaan masyarakat dapat dilihat
dari tiga sisi, yaitu:
a. Menciptakan suasana atau iklim yang memungkinkan potensi masyarakat
berkembang (enabling). Disini titik tolaknya adalah pengenalan bahwa setiap
manusia, setiap masyarakat, memiliki potensi yang dapat dikembangkan.
Artinya, tidak ada masyarakat yang sama sekali tanpa daya, karena jika
demikian akan sudah punah. Pemberdayaan adalah upaya untuk membangun
daya itu, dengan mendorong, memotivasikan, dan membangkitkan kesadaran
akan potensi yang dimilikinya serta berupaya untuk mengembangkannya.
b. Memperkuat potensi atau daya yang dimiliki masyarakat (empowering).
Dalam rangka ini diperlukan langkah-langkah lebih positif, selain dari hanya
menciptakan iklim dan suasana. Perkuatan ini meliputi langkah-langkah nyata,
dan menyangkut penyediaan berbagai masukan (input), serta pembukaan akses
ke dalam berbagai peluang (opportunities) yang akan membuat masyarakat
menjadi berdaya. Dalam rangka pemberdayaan ini, upaya yang amat pokok
adalah peningkatan taraf pendidikan, dan derajat kesehatan, serta akses ke
dalam sumber-sumber kemajuan ekonomi seperti modal, teknologi, informasi,
lapangan kerja, dan pasar. Masukan berupa pemberdayaan ini menyangkut
pembangunan prasarana dan sarana dasar fisik, seperti irigasi, jalan, listrik,
maupun sosial seperti sekolah dan fasilitas pelayanan kesehatan, yang dapat
dijangkau oleh masyarakat pada lapisan paling bawah, serta ketersediaan
lembaga-lembaga pendanaan, pelatihan, dan pemasaran di perdesaan, dimana
terkonsentrasi penduduk yang keberdayaannya amat kurang. Untuk itu, perlu
ada program khusus bagi masyarakat yang kurang berdaya, karena program-
program umum yang berlaku tidak selalu dapat menyentuh lapisan masyarakat
ini.

149
 Pemberdayaan bukan hanya meliputi penguatan individu anggota
masyarakat, tetapi juga pranata-pranatanya. Menanamkan nilai-nilai budaya
modern, seperti kerja keras, hemat, keterbukaan, dan kebertanggungjawaban
adalah bagian pokok dari upaya pemberdayaan ini. Demikian pula
pembaharuan institusi-institusi sosial dan pengintegrasiannya ke dalam
kegiatan pembangunan serta peranan masyarakat di dalamnya. Yang
terpenting disini adalah peningkatan partisipasi rakyat dalam proses
pengambilan keputusan yang menyangkut diri dan masyarakatnya. Oleh
karena itu, pemberdayaan masyarakat amat erat kaitannya dengan
pemantapan, pembudayaan, pengamalan demokrasi (Friedman, 1992: 23-24)
c. Memberdayakan mengandung pula arti melindungi. Dalam proses
pemberdayaan, harus dicegah yang lemah menjadi bertambah lemah, oleh
karena kekurangberdayaan dalam menghadapi yang kuat. Oleh karena itu,
perlindungan dan pemihakan kepada yang lemah amat mendasar sifatnya
dalam konsep pemberdayaan masyarakat. Melindungi tidak berarti
mengisolasi atau menutupi dari interaksi, karena hal itu justru akan
mengerdilkan yang kecil dan melunglaikan yang lemah. Melindungi harus
dilihat sebagai upaya untuk mencegah terjadinya persaingan yang tidak
seimbang, serta eksploitasi yang kuat atas yang lemah. Pemberdayaan
masyarakat bukan membuat masyarakat menjadi makin tergantung pada
berbagai program pemberian (charity). Karena, pada dasarnya setiap apa yang
dinikmati harus dihasilkan atas usaha sendiri yang hasilnya dapat
dipertikaikan dengan pihak lain). Dengan demikian tujuan akhirnya adalah
memandirikan masyarakat, memampukan, dan membangun kemampuan untuk
memajukan diri ke arah kehidupan yang lebih baik secara berkesinambungan.
Terkait dengan tujuan pemberdayaan masyarakat, Sulistiyani (2004:80)
menjelaskan bahwa tujuan yang ingin dicapai dari pemberdayaan masyarakat
adalah untuk membentuk individu dan masyarakat menjadi mandiri. Kemandirian
tersebut meliputi kemandirian berpikir, bertindak dan mengendalikan apa yang
mereka lakukan. Kemandirian masyarakat merupakan suatu kondisi yang dialami
oleh masyarakat yang ditandai dengan kemampuan memikirkan, memutuskan

150
sertamelakukan sesuatu yang dipandang tepat demi mencapai pemecahan masalah
yang dihadapi dengan mempergunakan daya/kemampuan yang dimiliki.
Sementara itu, Usman (2006:23) memaparkan tujuan pemberdayaan
masyarakat adalah memampukan dan memandirikan masyarakat terutama dari
kemiskinan dan keterbelakangan/kesenjangan/ketidakberdayaan. Kemiskinan
dapat dilihat dari indikator pemenuhan kebutuhan dasar yang belum
mencukupi/layak. Kebutuhan dasar itu, mencakup pangan, pakaian, papan,
kesehatan, pendidikan, dan transportasi. Sedangkan keterbelakangan, misalnya
produktivitas yang rendah, sumberdaya manusia yang lemah, terbatasnya akses
pada tanah padahal ketergantungan pada sektor pertanian masih sangat kuat,
melemahnya pasar-pasar lokal/tradisional karena dipergunakan untuk memasok
kebutuhan perdagangan internasional.
Seiring itu, Hettne (1985:8) menjelaskan bahwa pemberdayaan pada
hakekatnya bertujuan untuk membantu klien mendapatkan daya, kekuatan dan
kemampuan untuk mengambil keputusan dan tindakan yang akan dilakukan dan
berhubungan dengan diri klien tersebut, termasuk mengurangi kendala pribadi dan
sosial dalam melakukan tindakan. Orang-orang yang telah mencapai tujuan
kolektif diberdayakan melalui kemandiriannya, bahkan merupakan “keharusan”
untuk lebih diberdayakan melalui usaha mereka sendiri dan akumulasi
pengetahuan, ketrampilan serta sumber lainnya dalam rangka mencapai tujuan
tanpa tergantung pada pertolongan dari hubungan eksternal. Dengan demikian,
tujuan akhirnya adalah memandirikan masyarakat, memampukan, dan
membangun kemampuan untuk memajukan diri ke arah kehidupan yang lebih
baik secara berkesinambungan.

2. Prinsip-prinsip pemberdayaan masyarakat

Menurut Ife (1997:178-198), Prijono (1996: 6), dan Suharto (2005:72-80)
terdapat beberapa prinsip pemberdayaan untuk mewujudkan masyarakat yang
berdaya atau mandiri:
a. Prinsip partisipatif
Pemberdayaan masyarakat harus mengikutsertakan atau bahkan dilaksanakan
oleh masyarakat yang menjadi sasaran secara langsung agar dapat berjalan
secara efektif, sesuai dengan kehendak, kemampuan dan kebutuhan

151
 masyarakat. Disamping itu dengan pengikutsertaan tersebut diharapkan juga
akan meningkatkan keberdayaan masyarakat melalui pemberian pengalaman
dalam merancang, melaksanakan, mengelola dan mempertanggungjawabkan
segala upaya peningkatan diri yang mereka lakukan. Ini berarti partisipasi
yang dimaksudkan adalah partisipasi yang betul-betul menjadikan masyarakat
sebagai aktor utama dalam pemberdayaan dirinya, dan bukan sekedar sebagai
pemberi dukungan melalui mobilisasi terhadap program-program yang
sebetulnya telah dirancang oleh pihak lain, termasuk oleh pemerintah.
b. Prinsip terarah (targetted)
Pemberdayaan masyarakat haruslah dilakukan secara terarah (targetted),
artinya ditujukan langsung secara jelas kepada mereka yang betul-betul
membutuhkan dan dengan program yang dirancang untuk menyelesaikan
permasalahan sesuai dengan prioritas kebutuhan. Salah satu wujud penerapan
prinsip ini adalah dengan memberikan prioritas kepada kelompok masyarakat
yang paling membutuhkan sebagai sasaran program.
c. Prinsip pemihakan
Pemberdayaan masyarakat juga menuntut adanya pemihakan secara nyata
terhadap mereka yang perlu diberdayakan. Hal ini memang perlu dilakukan
mengingat pemberdayaan pada prinsipnya adalah upaya emergency yang
memerlukan tindakan dan perlakuan khusus. Pemihakan yang terarah kepada
mereka yang perlu diberdayakan ini tidak berarti merupakan tindakan
diskriminasi, melainkan semata-mata untuk memberikan perlindungan dan
percepatan agar proses pemberdayaan berjalan secara efektif. Sebab proses
pemberdayaan bagi mereka yang lemah tidak bisa dibiarkan berjalan secara
alami tanpa disertai dengan rekayasa dan manipulasi secara terarah dan
sistematis (Suharto, 2005:75).
d. Prinsip kemandirin
Pemberdayaan masyarakat juga harus diarahkan untuk memampukan dan
memandirikan masyarakat yang bersangkutan dan bukan untuk menciptakan
ketergantungan (Sulistiyani, 2004:67). Prinsip kemandirian ini amat penting
sebab tanpa ada kemandirian tidak mungkin terdapat keberdayaan. Seringkali
terjadi bahwa upaya pemberdayaan dengan memberikan perlakuan, bantuan,

152
 ataupun pemihakan dan perlindungan kepada mereka yang lemah justru malah
menciptakan ketergantungan dan menghilangkan kemandirian. Karena itu
segala tindakan, bantuan, atau pun pemihakan dan perlindungan yang
diberikan haruslah dalam konteks menciptakan suasana atau iklim yang
memungkinkan tumbuh dan berkembangnya potensi secara mandiri dan
berkelanjutan.

e. Prinsip desentralisasi
Pemberdayaan masyarakat harus dilakukan dengan memberikan kewenangan
dalam pengambilan keputusan baik dalam perencanaan, pelaksanaan, maupun
pengendalian kepada masyarakat melalui forum atau lembaga yang paling
dekat dengan masyarakat. Prinsip ini amat penting agar rencana dan
pelaksanaan pengelolaan pembangunan dapat betul-betul sesuai dengan
potensi dan kebutuhan nyata masyarakat setempat.
f. Prinsip keterbukaan
Pemberdayaan masyarakat harus dilakukan penuh keterbukaan dengan
menciptakan kondisi atau situasi yang memberikan kesempatan kepada
masyarakat dan pihak-pihak yang berkepentingan untuk mengetahui segala
informasi yang berkaitan dengan perencanaan, pelaksanaan, maupun
pengelolaan keuangan (Usman, 2006:44). Hal ini penting karena salah satu
penyebab rendahnya pastisipasi masyarakat dalam pembangunan selama ini
adalah kurangnya keterbukaan, sehingga menimbulkan ketidakpercayaan
masyarakat terhadap para pelaku pembangunan. Melalui prinsip keterbukaan
dimaksudkan akan terdapat kontrol dan pengawasan secara terbuka oleh
masyarakat dan semua pihak yang berkepentingan sehingga dapat dihindari
terjadinya hal-hal yang merugikan pihak masyarakat atau penyimpangan-
penyimpangan yang tidak diinginkan.
g. Prinsip keswadayaan
Pemberdayaan masyarakat harus dilakukan dengan menggunakan segala
potensi yang dimiliki masyarakat sendiri dalam setiap kegiatan. Hal ini
didasarkan atas kenyataan bahwa dalam diri masyarakat terdapat berbagai
potensi yang dapat digunakan untuk mendukung keberhasilan pelaksanaan
kegiatan. Disamping itu dengan prinsip tersebut juga akan dapat

153
 menumbuhkan partisipasi dan rasa memiliki masyarakat terhadap kegiatan
yang sedang dan akan dilaksanakan. Potensi masyarakat tersebut dapat berupa
bahan material, dana, maupun tenaga. Karena itu dalam merencanakan dan
melaksanakan kegiatan, bahan material, dana, atau tenaga masyarakat yang
digunakan harus diperhitungkan sebagai bagian dari sumber pembiayaan
kegiatan yang dikeluarkan oleh masyarakat secara swadaya.
h. Prinsip penyadaran
Untuk dapat maju atau melakukan sesuatu, orang harus dibangunkan dari
tidurnya. Demikian masyarakat juga harus dibangunkan dari “tidur”
keterbelakangannya, dari kehidupannya sehari-hari yang tidak memikirkan
masa depannya. Orang yang pikirannya tertidur merasa tidak mempunyai
masalah, karena mereka tidak memiliki aspirasi dan tujuan-tujuan yang harus
diperjuangkan.
Menurut Suharto (2005:67) penyadaran berarti bahwa masyarakat
secara keseluruhan menjadi sadar bahwa mereka mempunyai tujuan-tujuan
dan masalah-masalah. Masyarakat yang sadar juga mulai menemukan
peluang-peluang dan memanfaatkannya, menemukan sumberdaya-
sumberdaya yang ada ditempat itu yang barangkali sampai saat ini tak pernah
dipikirkan orang. Masyarakat yang sadar menjadi semakin tajam dalam
mengetahui apa yang sedang terjadi baik di dalam maupun di luar
masyarakatnya. Masyarakat menjadi mampu merumuskan kebutuhan-
kebutuhan dan aspirasinya.
i. Pendidikan dan pelatihan
Pendidikan di sini bukan hanya belajar membaca, menulis dan berhitung,
tetapi juga meningkatkan ketrampilan-ketrampilan bertani, kerumahtanggaan,
industri dan cara menggunakan pupuk. Selain itu, juga belajar dari sumber-
sumber yang dapat diperoleh untuk mengetahui bagaimana memakai jasa
bank, bagaimana membuka rekening dan memperoleh pinjaman. Belajar tidak
hanya dapat dilakukan melalui sekolah, tapi juga melalui pertemuan-
pertemuan informal dan diskusi-diskusi kelompok tempat mereka
membicarakan masalah-masalah mereka. Melalui pendidikan, kesadaran
masyarakat akan terus berkembang. Setiap orang dalam masyarakat harus
mendapatkan pendidikan, termasuk orangtua dan kaum wanita.

154
j. Prinsip pengorganisasian
Agar menjadi kuat dan dapat menentukan nasibnya sendiri, suatu masyarakat
tidak cukup hanya disadarkan dan dilatih ketrampilan, tapi juga harus
diorganisir. Pengorganisasian berarti bahwa segala hal dikerjakan dengan cara
yang teratur, ada pembagian tugas diantara individu-individu yang akan
bertanggungjawab terhadap pelaksanaan tugas masing-masing dan ada
kepemimpinan yang tidak hanya terdiri dari beberapa gelintir orang tapi
kepemimpinan di berbagai tingkatan.
Tugas-tugas harus dibagikan pada berbagai kelompok, termasuk kaum
muda, kaum wanita, dan orangtua. Pembukuan yang sehat juga sangat
penting. Semua orang harus mengetahui penggunaan uang dan berapa sisanya.
Pembukuan harus dikontrol secara rutin misalnya setiap bulan untuk
menghindari adanya penyelewengan (Sulistiyani, 2004).
k. Pengembangan kekuatan
Kekuatan berarti kemampuan untuk mempengaruhi orang lain. Bila dalam
suatu masyarakat tidak ada penyadaran, latihan atau organisasi, orang-
orangnya akan merasa tak berdaya dan tak berkekuatan.
l. Prinsip membangun dinamika
Dinamika masyarakat berarti bahwa masyarakat itu sendiri yang memutuskan
dan melaksanakan program-programnya sesuai dengan rencana yang sudah
digariskan dan diputuskan sendiri. Dalam konteks ini keputusan-keputusan
sedapat mungkin harus diambil di dalam masyarakat sendiri, bukan diluar
masyarakat tersebut.
Lebih jauh lagi Ife (1997:25) menjelaskan keputusan-keputusan harus
diambil dari dalam masyarakat sendiri. Semakin berkurangnya kontrol dari
masyarakat terhadap keputusan-keputusan itu, semakin besarlah bahaya
bahwa orang-orang tidak mengetahui keputusan-keputusan tersebut atau
bahkan keputusan-keputusan itu keliru. Keputusan harus diambil sedekat
mungkin dengan tempat pelaksanaan atau sasaran.

m. Prinsip pengembangan terintegrasi (integrated development)

Pemberdayaan masyarakat harus memperhatikan berbagai aspek yaitu sosial,
politik, ekonomi, budaya, lingkungan, dan spiritual. Pemberdayaan harus

155
 memperhatikan semua aspek tersebut karena aspek-aspek tersebut saling
mempengaruhi dan mencerminkan kehidupan masyarakat secara terintegrasi.
n. Prinsip hak asasi manusia (human rights)
Pemberdayaan masyarakat dilakukan dengan menggunakan prinsip-prinsip
HAM, yaitu adanya perlindungan terhadap hak-asasi perorangan maupun
kelompok minoritas. dengan demikian tidak ada penonjolan kelompok
minoritas maupun kelompok mayoritas.
o. Prinsip kesinambungan (sustainability)
Pemberdayaan masyarakat ditujukan untuk mengurangi ketergantungan pada
sumber-sumber yang tidak dapat diperbaharui dan diganti dengan sumber-
sumber yang dapat diperbaharui agar kesimbangan ekologi dapat terus
dipelihara.

3. Faktor-faktor yang mempengaruhi pemberdayaan masyarakat

Keberdayaan suatu masyarakat sangat dipengaruhi oleh berbagai faktor
pendukung sebagai prasyaratnya. Faktor-faktor pendukung yang merupakan
prasyarat keberdayaan tersebut meliputi faktor pendidikan, kesehatan, penguasaan
akses sumber-sumber kemajuan ekonomi, dan faktor sosial budaya. Keterpaduan
dari berbagai faktor tersebut secara serasi akan membentuk suatu kekuatan yang
memungkinkan suatu masyarakat yang dapat bertahan (survive) dan
mengembangkan diri secara mandiri dalam berbagai kondisi untuk mencapai
tujuan hidupnya. Secara rinci, Sulistiyani (2004:75), Suharto (2005:57),
Kartasasmita (1996:35) mengemukakan faktor-faktor tersebut sebagai berikut:
a. Pendidikan
Keberdayaan suatu masyarakat mensyaratkan adanya penguasaan tingkat
pendidikan yang memadai atau dengan kata lain keberdayaan suatu
masyarakat sangat dipengaruhi oleh faktor pendidikan yang mereka miliki.
Pendidikan memang merupakan penanda dari masyarakat modern. Melalui
pendidikan masyarakat akan memperoleh informasi, menguasai ilmu
pengetahuan dan teknologi, mempunyai pola pikir rasional dan memiliki sikap
serta ketrampilan yang profesional dalam menghadapi berbagai masalah
kehidupan sehari-hari. Karena itu masyarakat terdidik mempunyai

156
 kemungkinan lebih besar untuk lebih berdaya ketimbang masyarakat yang
kurang berpendidikan.
Faktor pendidikan ini bisa dilihat secara kuantitatif dan kualitatif.
Secara kuantitatif adalah seberapa tinggi tingkat pendidikan formal dan
seberapa luas tingkat pendidikan formal tersebut dimiliki oleh masyarakat
yang bersangkutan. Semakin banyak jumlah masyarakat yang berpendidikan
lebih tinggi maka akan semakin berdaya dalam menghadapi berbagai
permasalahan yang mereka hadapi. Sedang secara kualitatif dapat dilihat dari
profesionalisme dan kesadaran masyarakat yang bersangkutan untuk
berpartisipasi dalam program-program pembangunan. Faktor pendidikan
memang tidak bisa hanya dilihat dari aspek kuantitas pemilikan tingkat
pendidikan formal, tetapi juga harus dilihat dari kualitas ketrampilan dan
sikap kesadaran masyarakat (Hettne, 1985). Dengan demikian upaya
pemberdayaan masyarakat pada hakekatnya adalah merupakan upaya
peningkatan kualitas dan kuantitas pendidikan masyarakat, yakni dalam arti
peningkatan wawasan dan pengetahuan, ketrampilan dan sikap dalam rangka
mengaktualisasikan segala potensi yang mereka miliki untuk dapat mencapai
taraf hidup yang lebih baik.
b. Faktor kesehatan
Masyarakat berdaya adalah masyarakat yang sehat dan masyarakat yang sakit
adalah masyarakat yang tak berdaya. Keberdayaan masyarakat mensyaratkan
adanya tingkat kesehatan tertentu yang memadai. Kesehatan adalah faktor
yang penting dalam menumbuhkan keberdayaan. Kesehatan amat berpengaruh
terhadap kualitas hidup secara keseluruhan, baik dari aspek ekonomis maupun
pendidikan. Dari aspek ekonomi, kesehatan amat berpengaruh terhadap
tingkat produktifitas, sedang dari aspek pendidikan kesehatan amat
berpengaruh terhadap tingkat intelegensi. Tingkat kesehatan masyarakat dapat
diukur dari tinggi rendahnya angka harapan hidup. Dan hal ini sangat
dipengaruhi oleh ketersediaan sarana dan kualitas layanan kesehatan yang ada
di masyarakat yang bersangkutan.
c. Faktor penguasaan akses sumber-sumber kemajuan ekonomi

157
 Keberdayaan suatu masyarakat sangat erat kaitannya dengan masalah
ekonomi. Semakin tinggi tingkat ekonomi masyarakat maka akan semakin
besar peluang mereka untuk berdaya, sebab diakui atau tidak ekonomi adalah
sumber materi kehidupan yang nyata. Keberdayaan masyarakat juga
mensyaratkan dan sangat dipengaruhi oleh penguasaan mereka terhadap
sumber-sumber kemajuan ekonomi, seperti akses modal, penguasaan
teknologi, akses lapangan kerja, akses pengembangan sumber daya manusia
dan akses pasar (Kartasasmita, 1996). Bagi masyarakat golongan ekonomi
lemah beberapa sumber kemajuan ekonomi di atas masih merupakan barang
langka dan merupakan kendala utama bagi keberdayaan mereka. Kecilnya
modal, rendahnya penguasaan teknologi, sempitnya peluang dan kesempatan
kerja, terbatasnya pengembangan sumber daya manusia dan tidak dikuasainya
akses pasar, sering menjadi penyebab utama ketergantungan dan
ketertinggalan masyarakat lapisan bawah. Padahal berbagai faktor tersebut
merupakan prasyarat keberdayaan yang mutlak diperlukan.
d. Faktor sosial budaya
Faktor lain yang tak kalah pentingnya dengan faktor pendidikan, kesehatan
dan akses pada sumber-sumber kemajuan ekonomi adalah faktor sosial
budaya masyarakat yang bersangkutan. Keberdayaan masyarakat memang
tidak bisa dilepaskan dari faktor sosial budaya, bahkan bisa dikatakan bahwa
kualitas keberdayaan suatu masyarakat pada hakekatnya merupakan cerminan
dari kualitas sosial budaya mereka.
Menurut usman (2006:67) faktor sosial budaya ini meliputi aspek tata
nilai, kelembagaan dan pola hubungan antar kelompok yang ada dalam
masyarakat. Keberdayaan suatu masyarakat memang mensyaratkan adanya
pemilikan tata nilai yang kondusif. Seringkali terjadi bahwa kendala
keberdayaan itu bersumber dari adanya tata nilai sosial budaya masyarakat
yang melahirkan sikap dan perilaku yang berlawanan dengan sikap dan tata
nilai yang dipersyaratkan dalam keberdayaan. Sebagai contoh adalah sikap
malas yang dilahirkan dari pandangan hidup yang nerima ing pandum
(menerima nasib apa adanya), padahal keberdayaan mensyaratkan adanya etos
kerja yang produktif. Contoh lain adalah sikap boros yang dilahirkan dari

158
pandangan yang mementingkan hidup hari ini, padahal keberdayaan
mensyaratkan adanya sikap hemat sebagai perwujudan dari pandangan hidup
yang berorientasi ke masa depan. Masih banyak sikap dan tata nilai lainnya
yang menjadi prasyarat keberdayaan, seperti tanggung jawab, terbuka
terhadap perubahan, berorientasi pada prestasi dan sebagainya. Apakah sikap
dan tata nilai yang demikian itu dipunyai dan berkembang dalam masyarakat?
Hal ini sangat berpengaruh terhadap tingkat keberdayaan mereka.
Disamping hal di atas faktor sosial budaya yang cukup berpengaruh
adalah keberadaan lembaga masyarakat baik secara kuantitas maupun
kualitas. Secara kuantitas berkaitan dengan jumlah lambaga informal yang ada
dalam masyarakat. Banyaknya jumlah lembaga informal yang ada di
masyarakat dapat menunjukkan tingkat keberdayaan yang tinggi. Secara
kualitas berkaitan dengan berfungsi tidaknya lembaga masyarakat yang ada.
Semakin berfungsi lembaga masyarakat yang ada menunjukkan semakin
tingginya tingkat keberdayaan mereka.
Faktor sosial budaya lainnya yang juga menjadi prasyarat dan
berpengaruh terhadap keberdayaan masyarakat adalah pola hubungan antar
kelompok yang ada di dalamnya. Apakah pola hubungan antar kelompok yang
ada dalam masyarakat bersifat setara dan adil serta tidak ada ketergantungan
atau sebaliknya. Masyarakat yang berdaya adalah masyarakat yang di
dalamnya terdapat pola hubungan antar kelompok yang setara, adil dan tidak
ada ketergantungan dari suatu kelompok tertentu kepada kelompok yang lain
(Sulistiyani, 2004).
Dengan demikian maka upaya pemberdayaan masyarakat dalam
bentuk konkritnya akan selalu bertumpu pada konteks sosial budaya
masyarakat setempat dalam bentuk pemanfaatan nilai dan institusi masyarakat
setempat yang telah ada. Pandangan masyarakat terhadap alam lingkungan
yang ada di sekitarnya adalah potensi sosial budaya yang perlu
diakomodasikan. Lambaga-lembaga adat, keagamaan dan sosial budaya
lainnya, merupakan sarana dan wahana pemberdayaan yang harus
didayagunakan secara maksimal. Sehingga upaya pemberdayaan masyarakat

159
 tidak akan mencabut masyarakat setempat dari akar sosial dan budaya mereka
sendiri.

4. Peranan modal manusia dan modal sosial dalam pemberdayaan

masyarakat
a. Modal manusia (human capital)
Modal manusia berperan secara signifikan, bahkan lebih penting daripada
faktor teknologi, dalam memacu pertumbuhan ekonomi. Modal manusia (human
capital) tersebut tidak hanya menyangkut kuantitas tetapi juga kualitas. Menurut
Fukuyama (1995:35), bahwa dewasa ini modal untuk usaha tidak lagi melulu
berwujud tanah, pabrik, alat-alat dan mesin. Bentuk modal-modal tersebut bahkan
cenderung semakin berkurang dan akan segera didominasi oleh modal manusia
(human capital) seperti pengetahuan dan ketrampilan. Modal manusia (human
capital) bermuara pada pemberdayaan dan kemandirian masyarakat.
Menurut Ancok (2002:35) ada enam komponen dari modal manusia.
Keenam komponen modal manusia ini akan muncul dalam sebuah kinerja yang
optimum apabila disertai oleh modal kepemimpinan dan modal struktur organisasi
yang memberikan wahana kerja yang mendukung tersebut:
1) Modal intelektual (intellectual capital)
Modal intelektual adalah perangkat yang diperlukan untuk menemukaan
peluang dan mengelola ancaman dalam kehidupan. Banyak pakar yang
mengatakan bahwa modal intelektual sangat besar peranannya di dalam
menambah nilai suatu kegiatan. Organisasi yang unggul dan meraih banyak
keuntungan adalah organisasi yang terus menerus mengembangkan
sumberdaya manusianya. Manusia memiliki sifat proaktif dan inovatif untuk
mengelola perubahan lingkungan kehidupan (ekonomi, sosial, politik,
teknologi, hukum dan lain-lain) yang sangat tinggi kecepatannya. Modal
intelektual terletak pada kemauan untuk berfikir dan kemampuan untuk
memikirkan sesuatu yang baru. Modal intelektual tidak selalu ditentukan oleh
tingkat pendidikan formal yang tinggi.
2) Modal emosional (emotional capital)

160
Modal emosional adalah istilah untuk menggambarkan kemampuan manusia
untuk mengenal dan mengelola emosi diri sendiri, serta memahami emosi
orang lain agar dia dapat mengambil tindakan yang sesuai dalam berinteraksi
dengan orang lain. Menurut Bradberry & Greaves dalam Ancok (2003:15) dan
Ross (1997) terdapat empat dimensi dari kecerdasan emosional yakni:
a) Self awareness adalah kemampuan untuk memahami emosi diri sendiri
secara tepat dan akurat dalam berbagai situasi secara konsisten.
Bagaimana reaksi emosi di saat menghadapi suatu peristiwa yang
memancing emosi, sehingga seseorang dapat memahami respon emosi
dirinya sendiri dari segi positif maupun segi negatif.
b) Self management adalah kemampuan mengelola emosi secara baik, setelah
memahami emosi yang sedang dirasakannya, apakah emosi positif atau
negatif. Kemampuan mengelola emosi secara positif dalam berhadapan
dengan emosi diri sendiri akan membuat seseorang dapat merasakan
kebahagiaan yang maksimal.
c) Social awareness adalah kemampuan untuk memahami emosi orang lain
dari tindakannya yang tampak. Ini adalah kemampuan berempati,
memahami dan merasakan perasaan orang lain secara akurat. Dengan
adanya pemahaman ini individu sudah memiliki kesiapan untuk
meenanggapi situasi emosi orang lain secara positif.
d) Relationship management adalah kemampuan orang untuk berinteraksi
secara positif pada orang lain, betapapun negatifnya emosi yang
dimunculkan oleh orang lain. Kemampuan mengelola hubungan dengan
orang lain secara positif ini adalah hasil dari ketiga dimensi lain dari
kecerdasan emosi (self awareness, self management and sosial
awareness). Orang yang memiliki modal emosional yang tinggi memiliki
sikap positif di dalam menjalani kehidupan. Dia memiliki pikiran positif
(positive thinking) dalam menilai sebuah fenomena kehidupan betapapun
buruknya fenomena tersebut di mata orang lain. Banyak penelitian
menunjukkan bahwa inteligensi emosional ini lebih menentukan
kesuksesan hidup seseorang dibanding dengan IQ. Beberapa tahun terakhir

161
 ini makin banyak pembicaraan tentang pentingnya peranan inteligensi
emosional (emotional intelligence) dalam menunjang kesuksesan hidup
manusia.
3) Modal sosial (social capital). Cohen & Prusak dalam Ancok (2003:37)
berpendapat bahwa modal sosial adalah kumpulan dari hubungan yang aktif di
antara manusia: rasa percaya, saling pengertian dan kesamaan nilai dan
perilaku yang mengikat anggota dalam sebuah jaringan kerja dan komunitas
yang memungkinkan adanya kerjasama. Sejalan dengan itu, Fukuyama
(1995:23) menjelaskan bahwa modal sosial adalah serangkaian nilai-nilai atau
norma-norma informal yang dimiliki bersama di antara para anggota suatu
kelompok masyarakat yang memungkinkan terjalinnya kerjasama di antara
mereka.
Modal sosial adalah dasar bagi terbentuknya sinergi di dalam
melaksanakan tugas organisasi. Dengan bersinergi dapatlah diperoleh hasil
kerja yang lebih besar, jika dibandingkan dengan bekerja sendiri-sendiri.
Modal sosial dimanifestasikan pula dalam kemampuan untuk bisa hidup
dalam perbedaan dan menghargai perbedaan (diversity). Pengakuan dan
penghargaan atas perbedaan adalah suatu syarat tumbuhnya kreativitas dan
sinergi. Kemampuan bergaul dengan orang yang berbeda, menghargai dan
memanfaatkan secara bersama perbedaan tersebut akan memberikan kebaikan
buat semua (Ancok, 2002:15).
4) Modal ketabahan (adversity capital). Ketabahan adalah modal untuk sukses
dalam kehidupan, apakah itu kehidupan pribadi ataukah kehidupan organisasi.
Ketika menghadapi kesulitan atau problem yang belum terpecahkan, hanya
mereka yang tabah yang akan berhasil menyelesaikannya.
5) Modal moral (morality capital)
Doug Lennick & Fred Kiel dalam Ancok (2002:25) mengemukakan terdapat
empat komponen modal moral yang membuat seseorang memiliki kecerdasan
moral yang tinggi yaitu:
a) Integritas (integrity), yakni kemauan untuk mengintegrasikan nilai-nilai
universal di dalam perilaku. Individu memilih berperilaku yang tidak

162
 bertentangan dengan kaidah perilaku etikal yang universal. Orang
berperilaku atas keyakinan bahwa perilaku dalam bekerja yang etikal
adalah sesuatu yang harus dilakukan dan akan membuat dirinya bersalah
jika hal itu dilakukan.
b) Bertanggung jawab (responsibility) atas perbuatan yang dilakukannya.
Hanya orang orang yang mau bertanggung jawab atas tindakannya dan
memahami konsekuensi dari tindakannya yang bisa berbuat sejalan dengan
prinsip etik yang universal.
c) Penyayang (compassionate) adalah tipe orang yang tidak akan merugikan
orang lain, karena dia menyadari memberi kasih sayang pada orang lain
adalah juga sama dengan memberi kasih sayang pada diri sendiri. Orang
yang melanggar etika adalah orang yang tidak memiliki kasih sayang pada
orang lain yang dirugikan akibat perbuatannya yang melanggar hak orang
lain.
d) Pemaaf (forgiveness) adalah sifat yang diberikan pada sesama manusia.
Orang yang memiliki kecerdasan moral yang tinggi bukanlah tipe orang
pendendam yang membalas perilaku yang tidak menyenangkan dengan
cara yang tidak menyenangkan pula.
Modal moral dasarnya adalah kecerdasan moral yang berbasis pada
empat kompetensi moral di atas. Menurut Ross (1997) modal moral menjadi
semakin penting peranannya karena upaya membangun manusia yang cerdas
dengan IQ tinggi dan manusia yang pandai mengelola emosinya dalam
berhubungan dengan orang lain tidaklah mengantarkan manusia pada
kebermaknaan hidup. Kebermaknaan hidup adalah sebuah motivasi yang kuat
yang mendorong orang untuk melakukan sesuatu kegiatan yang berguna.
Hidup yang berguna adalah hidup yang memberi makna pada diri sendiri dan
orang lain (Ancok 2002:28).
6) Modal kesehatan. Kesehatan adalah bagian dari modal manusia agar dia bisa
bekerja dan berfikir secara produktif. Stephen Covey (dalam Ancok, 2003:30)
mengatakan bahwa kesehatan adalah bagian dari kehidupan yang harus selalu
dijaga dan ditingkatkan kualitasnya sebagai pendukung manusia yang efektif.

163
 Bila badan sedang sakit semua sistem tubuh kita menjadi terganggu fungsinya,
akibatnya kita jadi malas berfikir dan berbuat (modal intelektual), dan
seringkali emosi (modal emosional) kita mudah terganggu kestabilannya, dan
seringkali kita mudah menyerah menghadapi tantangan hidup (modal
ketabahan).

b. Modal Sosial (Social Capital)

Modal sosial (social capital) merupakan fasilitator penting dalam
pemberdayaan masyarakat. Modal sosial dapat meningkatkan dan memperkuat
efektifitas pembangunan. Selain itu, modal sosial dapat menjadi unsur pendukung
keberhasilan pembangunan. Modal sosial merupakan jaringan kerjasama di antara
warga masyarakat yang memfasilitasi pencarian solusi dari permasalahan yang
dihadapi (Suharto, 2005:78 dan Sulistiyani, 2004:23).
Modal sosial mulai berkembang setelah manusia sadar bahwa keberhasilan
ekonomi tidak hanya ditentukan oleh modal ekonomi yang berbentuk material
semata tetapi juga ada modal dalam bentuk immaterial. Modal immaterial ini oleh
banyak ilmuwan disebut sebagai modal sosial. Modal sosial bisa melekat pada
individu manusia dan juga bisa merupakan hasil interaksi sosial dalam bentuk
jaringan sosial. Oleh karena itu mengenai pengertian atau definisi modal sosial
sangat beragam tetapi tidak lepas dari dua obyek penekanan, pertama penekanan
pada karakteristik yang melekat pada individu misalnya, norma-norma, saling
percaya, saling pengertian, kepedulian, dan lain-lain; dan kedua penekanan pada
jaringan hubungan sosial misalnya adanya kerjasama, pertukaran informasi, dan
sebagainya (Brehm dan Rahn, dalam Ancok, 2003:67).
Menurut Putnam (Ancok, 2003:70), modal sosial (social capital) adalah
kemampuan warga untuk mengatasi masalah publik dalam iklim demokratis.
Dalam aplikasinya, modal sosial dapat berupa kepercayaan, norma dan jaringan
kerja yang memfasilitasi koordinasi, kerja sama, dan saling mengendalikan yang
manfaatnya bisa dirasakan bersama anggota-anggota organisasi. Dalam konteks
ekonomi, jaringan horisontal yang terkoordinasi dan kooperatif itu akan
menyumbang pada kemakmuran. Modal sosial merupakan wujud nyata dari suatu

164
institusi kelompok yang merupakan jaringan koneksi yang bersifat dinamis dan
bukan alami. Ia merupakan kumpulan sumberdaya yang dimiliki setiap anggota
dalam suatu kelompok yang digunakan secara bersama-sama.
Dari sudut pandang lain, Coleman (1998:34) memandang modal sosial
dari sudut pandang struktur sosial yang memiliki berbagai tindakan dan aturan
yang dapat dimanfaatkan secara bersama seperti; kewajiban dan harapan, saluran
informasi, ketaatan terhadap sanksi dan norma-norma. Seiring dengan itu,
Fukuyama (1995:32) menekankan bahwa modal sosial memiliki kontribusi yang
cukup besar atas terbentuk dan berkembangnya ketertiban dan dinamika ekonomi.
Dalam konsepsi Fukuyama (1995:23), modal sosial adalah serangkaian
nilai dan norma informal yang dimiliki bersama di antara para anggota suatu
kelompok yang memungkinkan terjalinnya kerjasama di antara mereka. Apabila
anggota kelompok mengharapkan anggota-anggotanya berperilaku jujur dan
terpercaya, mereka akan saling mempercayai.
Berdasarkan beberapa penjelasan di atas, maka dapat disimpulkan bahwa
modal sosial adalah suatu norma atau nilai yang telah dipahami bersama oleh
masyarakat yang dapat memperkuat jaringan sosial/kerja yang positif, terjalinnya
kerjasama yang saling menguntungkan, menumbuhkan kepedulian dan solidaritas
yang tinggi dan dapat mendorong tingkat kepercayaan antara sesama dalam
rangka tercapainya tujuan bersama. Konsep modal sosial itu merujuk pada dua
komponen penting yaitu: (1) jaringan sosial yang beroperasi di masyarakat yang
memberi manfaat mutualistik bagi para warganya; dan (2) berbagai jenis sumber
daya yang tersedia di masyarakat bersangkutan yang dapat didayagunakan bagi
kepentingan publik. Dengan demikian, modal sosial merupakan salah satu aset
penting yang dapat menggerakkan dan memberdayakan masyarakat.

5. Peranan pemerintah dalam pemberdayaan masyarakat

Menurut Kartasasmita (1996) dalam proses pemberdayaan dan
pembangunan masyarakat, pemerintah sebagai pemegang kebijakan memiliki
tanggung jawab yang besar dalam memenuhi hak-hak rakyat akan penghidupan

165
yang layak, hak akan pendidikan, kesehatan, kesempatan kerja, dan lain-lain.
Dalam hal ini pemerintah perlu melakukan langkah-langkah strategis seperti:
a. Menganalisis kebijakan sosial yaitu merumuskan seperangkat tindakan
(course of action), kerangka kerja (framework), petunjuk (guidline), rencana
(plan), pemetaan (maping), dan strategi yang dirancang untuk mencapai
tujuan sosial.
b. Menaikkan anggaran untuk program pemberdayaan masyarakat, seperti
pogram pengentasan kemiskinan, pendidikan, kesehatan, perluasan lapangan
kerja dan lain-lain.
c. Peningkatan koordinasi antara pemerintah pusat dan daerah. Langkah
koordinasi ini penting dalam rangka mencapai pelayanan yang memadai serta
mencegah persoalan yang muncul di lapangan (Imawan, 1990:28).
Dalam pemberdayan masyarakat paradigma pemerintah sebagai sumber
segala-galanya digeser dengan menempatkan masyarakat sebagai pemain utama,
aktor dalam pembangunan. Demikian juga dengan proses pembangunan
seharusnya dilakukan untuk meningkatkan derajad keberdayaan masyarakat
sampai kapada tingkat keberdayaan masyarakat yang optimal (PSKK, 2007:35).
Untuk mewujudkan derajad keberdayaan tersebut dilakukan langkah
langkah secara runtun dan simultan, antara lain:
a. Meningkatkan suplai kebutuhan-kebutuhan bagi kelompok masyarakat yang
paling tidak berdaya (miskin).
b. Upaya penyadaran untuk memahami diri : potensi, kekuatan, dan kelemahan,
serta memahami lingkungannya.
c. Pembentukan dan penguatan institusi terutama institusi ditingkat lokal.
d. Upaya penguatan kebijakan.
e. Pembentukan dan pengembangan jaringan usaha atau kerja.
Fungsi pemerintah dalam pemberdayaan masyarakat adalah sebagai
penggerak tumbuh dan berkembangnya vision, power/energi diri, potensi diri
(spiritualitas, character, knowledge, skill, technology) warga masyarakat agar
berdaya dalam menghadapi berbagai gejolak, dinamika dan persoalan global,
nasional dan lokal. Sehingga akan terwujud menjadi warga masyarakat yang

166
mandiri dalam meningkatkan kualitas kehidupannya dan mampu mengatasi
berbagai persoalan kehidupannya (Imawan, 1990).
Peranan pemerintah teramat penting. Birokrasi pemerintah harus dapat
menyesuaikan dengan misi ini. Menurut Suhendra (2006:114-129) birokrasi harus
berperan sebagai berikut:
a. Birokrasi harus memahami aspirasi rakyat dan harus peka terhadap masalah
yang dihadapi oleh rakyat.
b. Birokrasi harus membangun partisipasi rakyat. Artinya, berilah sebanyak-
banyaknya kepercayaan pada rakyat untuk memperbaiki dirinya sendiri.
Aparat pemerintah membantu memecahkan masalah yang tidak dapat diatasi
oleh masyarakat sendiri.
c. Birokrasi harus menyiapkan masyarakat dengan sebaiknya, baik
pengetahuannya maupun cara bekerjanya, agar upaya pemberdayaan
masyarakat dapat efektif. Ini merupakan bagian dari upaya pendidikan sosial
untuk memungkinkan rakyat membangun dengan kemandirian.
d. Birokrasi harus membuka dialog dengan masyarakat. Keterbukaan dan
konsultasi ini amat perlu untuk meningkatkan kesadaran (awareness)
masyarakat, dan agar aparat dapat segera membantu jika ada masalah yang
tidak dapat diselesaikan sendiri oleh rakyat.
e. Birokrasi harus membuka jalur informasi dan akses yang diperlukan oleh
masyarakat yang tidak dapat diperolehnya sendiri.
f. Birokrasi harus menciptakan instrumen peraturan dan pengaturan mekanisme
pasar yang memihak golongan masyarakat yang lemah.
Untuk dapat menjalankan misinya, maka birokrasi harus ditingkatkan
kewenangannya sampai di lapisan terendah. Selain itu, birokrasi harus pula
ditingkatkan kualitasnya, agar benar-benar mampu memberikan bimbingan dan
pemberdayaan masyarakat. Terutama titik berat harus diberikan kepada aparat
pada tingkat yang langsung berhadapan dengan masyarakat, baik secara hirarkis
seperti aparat desa dan kecamatan, maupun fungsional seperti petugas penyuluh
lapangan (PPL), guru, dokter, dan bidan (PSKK, 2007:30-54

167
6. Pemberdayaan masyarakat dalam perspektif sosiologis
Pemberdayaan masyarakat merupakan bagian dari kajian sosiologi
yang dikembangkan dari teori sosiologi klasik yang berparadigma definisi sosial.
Perkembangan teori sosiologi akhir-akhir ini, lebih tertarik untuk
menggunakan konsep garis kontinum diantara penganut aliran positivis dan
aliran subjektivis dalam menerapkan konsep pemberdayaan masyarakat,
sebagaimana dikembangkan oleh Ritzer dalam konsep sosiologi makro mikro
(Ritzer, 2011) dan Giddens dalam teori Strukturasi (Giddens, 2010).
Pendekatan makro mikro Ritzer apabila digunakan untuk menjelaskan
pemberdayaan masyarakat dapat mendeskripsikan berbagai komponen
kemasyarakatan, baik dari aspek struktur sosial maupun dinamika sosialnya.
Konsep pemberdayaan masyarakat lebih menekankan pada potensi
individu yang lebih manusiawi dibandingkan dengan pembangunan masyarakat
yang mengikuti paradigma fakta sosial atau aliran positivisme. Konsep
pemberdayaan yang diimplemetasikan pada program pemberdayaan dapat dilihat
dari pendekatan mikro atau makro. Pada pendekatan makro, pemberdayaan
dapat melibatkan institusi pemerintah dalam mengambil kebijakan
pembangunan, sedangkan pada tataran mikro implementasi pemberdayaan
melibatkan individu, keluarga atau kelompok kecil dalam proses pembangunan
(Korten & Syahrir, 1988).
Berdasarkan uraian tersebut pemberdayaan masyarakat dapat dimaknai
dalam dua dimensi, yaitu pemberdayaan sebagai program dan pemberdayaan
sebagai proses. Pemberdayaan sebagai suatu program dapat dilihat dari
tahapan kegiatan untuk mencapai suatu tujuan pembangunan, sedangkan
pemberdayaan sebagai suatu proses merupakan suatu kegiatan
berkesinambungan sepanjang komunitas tersebut masih ingin melakukan
perubahan dan perbaikan serta tidak hanya terpaku pada suatu program saja.
Hal ini sejalan dengan pendapat Davis dan Moore (dalam Giddenss, 2010).
Menurut mereka di dalam masyarakat terdapat stratifikasi sosial dimana
stratifikasi sosial itu dibutuhkan masyarakat demi kelangsungan hidup. Tanpa
adanya stratifikasi sosial, masyarakat tidak akan terangsang untuk menekuni

168
pekerjaan-pekerjaan sulit atau pekerjaan yang membutuhkan proses berlajar yang
lama dan mahal. Agar masyarakat dapat memiliki modal stimulus untuk merubah
stratifikasi, perlu ada pemberdayaan agar masyarakat sadar dan bangkit dari
keterpurukan.
Perspektif sosiologis bermanfaat untuk memahami dan mencari solusi atas
masalah sosial, termasuk untuk memberdayakan masyarakat. Sosiolog bisa
menjadi perantara aspirasi masyarakat, disamping lembaga resmi negara, seperti
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR dan DPRD). Mereka paham betul dengan ilmu
yang dimiliki, dan sudah selayaknya digunakan sebagai perantara agar apa yang
dirasakan masyarakat bisa sampai ke telinga pemerintah. Sosiolog yang hidup
dalam dunia akademisi menggunakan obyektivitas dalam menilai suatu
permasalahan. Kemampuan intelektual yang tinggi, serta penguasaan teori-teori
sosial sangat memungkinkan bagi sosiolog untuk menjadi motor penggerak
masyarakat (Usman, 2006:12).

BAB V
PENUTUP

Sosiologi mempelajari kehidupan dan perilaku terutama dalam kaitannya

dengan suatu sitem sosial dan bagaimana sistem tersebut mempengaruhi orang
dan bagaimana pula orang yang terlibat di dalamnya mempengaruhi sistem
tersebut. Sosiologi bersifat nonetis, yaitu yang dipersoalkan bukanlah baik

169
buruknya fakta tertentu, tetapi tujuannya adalah untuk menjelaskan fakta secara
analitis.
Pemerintahan dan administrasi negara adalah fenomena sosiologis.
Pemerintahan dan administrasi negara tumbuh dalam situasi konkrit masyarakat
yang secara bersama-sama membentuk satu sistem negara.
Konsep-konsep sosiologi dalam administrasi negara yang dikaji dalam
buku ini berkisar mengenai organisasi, kekuasaan, kebijakan publik, pelayanan
publik, pemberdayaan masyarakat, birokrasi, dan sebagainya. Pada konsep
sosiologi dalam dimensi organisasi ditunjukkan bahwa setiap masyarakat sangat
memerlukan kehadiran pelbagai bentuk organisasi dan institusi sosial yang dapat
memenuhi kebutuhan-kebutuhan mereka. Manusia merupakan faktor kunci yang
menentukan berfungsi atau tidaknya suatu organisasi. Ditinjau dari perspektif
sosiologis, organisasi merupakan satuan sosial atau komunitas khusus yang
merupakan gabungan dan ikatan pribadi-pribadi yang mempunyai nilai dan
norma yang sama.
Pembahasan konsep sosiologi terhadap birokrasi tidak bisa dilepaskan dari
nilai, norma kemasyarakatan serta pola kebudayaan setempat. Kebudayaan
dengan kekuatan besar yang dimilikinya, menjadi pembentuk kinerja
(performance) dari suatu masyarakat dan birokrasi pemerintah. Kebudayaan
dipengaruhi dan mempengaruhi suatu masyarakat. Birokrasi itu sebagai salah satu
sub-sistem sosial, ini berarti dimana ada masyarakat disana terdapat birokrasi.
Oleh karena itu tidak dapat dihindari pengaruh keunikan sosial, spesifikasi
lingkungan sosial budaya masyarakat, karakteristik daerah, termasuk aparatnya
dalam penyelenggaraan birokrasi.
Konsep sosiologi terhadap kekuasaaan memandang kekuasaan adalah
milik masyarakat karena masyarakat memiliki struktur kekuasaan. Wewenang
untuk memerintahi masyarakat harus berdasarkan pada penugasan dan
persetujuan para warga masyarakat sendiri. Karenanya, kekuasaan mesti hanya
dilegitimasi oleh kehendak mereka yang dikuasai. Kedaulatan rakyat bertumpu
pada hak setiap orang untuk menentukan dirinya sendiri dan untuk turut serta
dalam proses pengambilan keputusan yang menyangkut seluruh masyarakat.

170
 Konsep sosiologi dalam kebijakan publik memberikan pedoman dalam
setiap pengambilan kebijakan publik mestilah mempertimbangkan objek
sosiologisnya. Pengambil kebijakan publik mulai di tingkat masyarakat sampai
lembaga pemerintahan di tingkat nasional hendaknya mempertimbangkan
pandangan sosiolog yang dapat menganalisis secara tajam dan memberi solusi
bagi berbagai persoalan kemasyarakatan, pembangunan dan lingkungan.
Pertimbangan aspek sosiologis dalam pengambilan keputusan atau kebijakan
publik sangat penting untuk mengurangi ekses maupun resistensi terhadap suatu
kebijakan.
Pelayanan publik merupakan salah satu konsep kajian sosiologi. Dalam
perspektif sosiologis, pelayanan publik haruslah dimaknai sebagai usaha
pemenuhan hak-hak dasar masyarakat dan merupakan kewajiban pemerintah
untuk melakukan pemenuhan hak-hak dasar tersebut untuk kesejahteraan sosial.
Pemerintah (birokrasi) harus memperhatikan nilai-nilai, sistem kepercayaan,
relegi, kearifan lokal, keadilan serta pelibatan masyarakat. Perhatian terhadap
beberapa aspek ini memberikan jaminan bahwa pelayanan publik yang
dilaksanakan merupakan ekspresi kebutuhan sosial masyarakat.
Dalam penyusunan peraturan yang mengatur tentang pelayanan publik,
maka yang menjadi landasan sosiologis dalam perumusannya harus dapat
memberikan jaminan bahwa pelayanan publik diberikan dalam rangka
peningkatan kesejahteraan masyarakat. Negara berkewajiban melayani setiap
warga negara dan penduduk untuk memenuhi hak dan kebutuhan dasarnya dalam
kerangka pelayanan publik yang merupakan amanat Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pemberdayaan masyarakat merupakan bagian dari kajian sosiologi.
Perspektif sosiologis bermanfaat untuk memahami dan mencari solusi atas
masalah sosial, termasuk untuk memberdayakan masyarakat. Sosiolog bisa
menjadi perantara aspirasi masyarakat agar apa yang dirasakan masyarakat bisa
sampai ke telinga pemerintah. Sosiolog yang hidup dalam dunia akademisi
menggunakan obyektivitas dalam menilai suatu permasalahan. Kemampuan

171
intelektual yang tinggi, serta penguasaan teori-teori sosial sangat memungkinkan
bagi sosiolog untuk menjadi motor penggerak masyarakat.

DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, M.S. 1988. Perkembangan dan Penerapan Studi Implementasi (Action

Research and Case Studies). Jakarta: Lembaga Administrasi Negara.
Agustino, L. 2006. Politik dan Kebijakan Publik. Bandung: AIPI- Bandung dan
Puslit KP2W Lemlit Unpad.
Albrow, M. 1996. Birokrasi. (terj.) Yogyakarta: PT. Tiara Wacana.
Alma, B. 2009. Pengantar Bisnis. Bandung: Penerbit Alfabeta.
Ancok, D. 2002. Revitalisasi Sumber Daya Manusia dalam Era Perubahan.

172
 Jogjakarta: UII Press.
_____. 2003. Modal Sosial dan Kualitas Masyarakat. Jogjakarta: UII Press
Anderson, J.E. 1979. Public Policy Making: An Introduction, Third Edition.
Boston: Houghton Mifflin Company.
Atmosudirdjo, P. 1980. Beberapa Pandangan Umum Tentang Pengambilan
Keputusan. Jakarta: Gunung Agung.
Bagus, L. 2000. Kamus Filsafat. Jakarta: Gramedia.
Batinggi, A. 1999. Manajemen Pelayanan Umum, Materi Pokok: IPEM 4429.
Jakarta: Universitas Terbuka.
Bauman, Z. 2000. Sosiologi. Dalam Kuper, A. & Kuper, J. (ed). Ensiklopedi
Ilmu-ilmu Sosial. (terj.) Haris Munandar dkk. Jakarta: Raja Grafindo
Persada.
Blau, P.M. & Meyer, M.W. 1987. Birokrasi dalam Masyarakat Modern, edisi
kedua. (terj.) Jakarta: UI Press.
Blau, P.M. 1967. Exchange and Power in Social Life. New York: Willey.
Brinkerhoff, D.B. & White, L.K.. 1989. Essentials of Sociology. New York: West.
Bromley, D.W. 1989. Economic Interest and Institutions: The Conceptual
Foundations of Public Policy. New York: Basil Blackwell Ltd.
Budiardjo, M. 2009. Dasar-Dasar ilmu Politik. Jakarta: Penerbit PT Gramedia
Pustaka Utama.
Bungin, B. 2006. Sosiologi Komunikasi: Teori, Paradigma, dan Diskursus
Teknologi Komunikasi di Masyarakat. Jakarta: Kencana.
Caiden, G.E. 1982. Administrative Refor. London: Allen Lane The Penguin
Press London.
Chambers, R. 1983. Pembangunan Desa Mulai dari Belakang. Jakarta: LP3S.
Coleman, J.S. 1988. Foundations of Social Theory. Cambridge: Harvard
University Press.
Conyers, D. 1991. Perencanaan Sosial di Dunia Ketiga. (terj.)
Yogyakarta: Gajah Mada University.
Craib, I. 1986. Teori-Teori Sosial Modern. Jakarta: Rajawali Press.
Dahrendorf, R. 1986. Konflik dan Konflik dalam Masyarakat Industri. (terj.)
Jakarta: Rajawali Press.
Damsar. 2011. Pengantar Sosiologi Politik. Jakarta: Kencana Prenada Media
Group.
Davis, K. & Newstrom, J.W. 1989. Human Behaviour at Work. New York:
McGraw-Hill Book Company.
Dimock, M.E., dan G.O. Dimock. 1986. Administrasi Negara. (terj.) Jakarta:
Erlangga.
Dunn, W.N. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Jogjakarta: Gadjah
Mada University Press.
Durkheim, E. 1966. The Rules of Sociological Method. New York: The Free Press.
Dwiyanto, A. dkk. 2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Gajah Mada
University Press.
Dye, T. R. 1981. Understanding Public Policy. Fourth Edition. New Jersey:
Prentice-Hall, Inc.
Easton, D. 1979. A System Analysisof Political Life, rev.ed. Chicago :

173
 University of Chicago Press.
Edwards III, G.C. 1980. Implementing Public Policy. Washington: Congressional
Quarterly Press.
Etzioni. A. 1982. Organisasi-Organisasi Modern. Jakarta: UI Press.
Frederickson, H.G. 1984. Administrasi Negara Baru. (terj.) Jakarta: LP3ES.
Friedman, J. 1992. Empowerment: The Politics of Alternative Development.
Cambridge: Blackwell.
Fukuyama, F. 1995. Trust: Kebajikan Sosial dan Penciptaan Kemakmuran.
Yogyakarta: Penerbit Qalam.
Garna, J.K. 1996. Ilmu-Ilmu Sosial: Dasar-Konsep-Posisi. Bandung:
Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran.
Gibson, J. L., J.M. Ivancevich, & J. H. Donelly, Jr. 1984. Organisasi dan
Manajemen: Perilaku, Struktur, Proses. (terj.) Jakarta: CV. Teruna
Grafika.
Giddens, A. 1986. Kapitalisme dan Teori Sosial Modern: Suatu Analisis terhadap
Karya Tulis Marx, Durkheim, dan Max Weber. Jakarta: UI-Press
_____. 2010. Teori Strukturasi, Dasar-Dasar Pembentukan Struktur Sosial
Masyarakat. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Griffin, R. W. 2004. Manajemen, Edisi Ketujuh. Jakarta: Erlangga.
Grindle, M.S. 1980. Politics and Policy Implementation in The Third Word. New
Jersey: Princeton University Press.
Hardiman, F. B. 2011. Pemikiran-pemikiran yang Membentuk Dunia Modern:
Dari Machiavelli sampai Nietzsche. Jakarta: Erlangga.
Henry, N. 1998. Administrasi Negara dan Masalah-Masalah Kenegaraan. (terj.)
Jakarta: Rajawali Press.
Henslin, J.M. 2008. Sosiologi dengan Pendekatan Membumi. (terj.) Jakarta:
Erlangga.
Hettne, B. 1985. Ironi Pembangunan Negara Berkembang. Jakarta: Penerbit Sinar
Harapan.
Hill, M. (ed.) 1997. The Policy Process: A Reader. London: Harwester
Wheatsheap.
Hogwood, B.W. & L.A. Gunn. 1984. Policy Analysis for The Real World. New
York: Oxford University Press.
Holy, L. 2000. Kelompok. Dalam Kuper, A. & Kuper, J. (ed). Ensiklopedi Ilmu-
ilmu Sosial Jilid I. (terj.) Jakarta: Raja Grafindo Persada.
Horn, C. & M. Hill. 1993. The Policy Process in the Modern Capitalist State.
New York: Harvester Wheatsheap.
Horton, P. B. & C. L. Hunt. 1984. Sociology, Sixth Edition. New York: McGraw-
Hill, Inc.
Howlett, M. & M. Ramesh. 1995. Studying Public Policy: Policy Cycles and
Policy Subsystem. New York: Oxford University Press.
Hupe, P. & M. Hill. 2002. Implementing Public Policy. London: Sage Publication.
Ibrahim, A. 2006. Teori dan Konsep Pelayanan Publik Serta Implementasinya.
Bandung: Unpad.
Ife, J.W. 1997. Community Development: Creating Community Alternatives -
Vision, Analysis And Practice. Melbourne: Longman.

174
Ihromi, T.O. (ed.).1990. Pokok-pokok Antropologi Budaya. Jakarta: PT Gramedia.
Imawan, R. 1990. Menciptakan Birokrasi yang Responsif untuk Pembangunan
Martabat Manusia. Yogyakarta: Gadjah Mada Press.
Iskandar, D. J. 2006. Birokrasi Indonesia Kontemporer. Jatinangor-Sumedang:
Alqaprint.
Islamy, M. I. 2003. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Jakarta:
Bumi Aksara.
Johnson, D.P. 1988. Teori Sosiologi Klasik dan Modern Jilid I dan II. (terj.)
Jakarta: PT Gramedia.
Jones, C.O. 1991. Kebijakan Publik. (terj.) Jakarta: CV Rajawali.
Jones, G. 2010. Organizational Theory, Design, and Change. NewJersey:
Pearson.
Kartasapoetra, G. & L.J.B. Kreimers. 1997. Sosiologi Umum. Jakarta: Bina
Aksara.
Kartasasmita, G. 1996. Pembangunan untuk Rakyat: Memadukan Pertumbuhan
dan Pemerataan. Jakarta: Pustaka Cidesindo.
Kasim, A. 1993. Perkembangan Ilmu Administrasi Publik. Dalam Jurnal
Manajemen Pembangunan, No. 3/I, April.
Katz, S.M. 1985. Modernisasi Administrasi Untuk Pembangunan Nasional : Suatu
Arahan Praktis. (terj.) . Jakarta: PT. Bina Aksara.
Keban, Y.T. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori
dan Isu. Yogyakarta: Gaya Media.
Korten, D. C. & Syahrir. 1988. Pembangunan Berdimensi Kerakyatan. Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia.
Kurniawan, A. 2005. Transformasi Pelayanan Publik. Yogyakarta: Pembaharuan.
Lauer, R. H. 2001. Perspektif Tentang Perubahan Sosial. (terj.) Jakarta: Rineka
Cipta.
Liliweri, A. 1997. Sosiologi Organisasi. Bandung: PT Citra Aditya Bakti.
Lubis, M. S. 2007. Kebijakan Publik. Bandung: Mandar Maju.
Makmur, H., 2007. Patologi Serta Terapinya dalam Ilmu Administrasi dan
Organisasi. Bandung: PT Refika Aditama.
Martin, R. 1990. Sosiologi Kekuasaan. (terj.) Jakarta: CV. Rajawali.
Mas’oed, M. 1994. Politik, Birokrasi dan Pembangunan. Yogyakarta: Pustaka
Pelajar.
Mazmanian, D.A. & Paul A. Sabatier. 1983. Implementation and Public Policy.
London: Scott, Foresman and Company.
Melcher, A. J. 1994. Struktur dan Proses Organisasi. (terj.) Jakarta: PT. Rineka
Cipta.
Montesquieu. 1993. Membatasi Kekuasaan: Telaah Mengenai Jiwa
Undang-Undang. (terj.) Yayasan Karti Sarana. Jakarta: Gramedia.
Morisson, K. 1995. Marx, Durkheim, Weber: Formation of Social Thought.
London: Sage Publication Ltd.
Mouzelis, N. P. 1967. Organisation and Bureaucracy: An Analysis of Modern
Theories. New York: Aldine Publishing Company.
Mufiz, A. 1995. Pengantar Administrasi Negara, Materi Pokok UT. Jakarta:
Karunika, Universitas Terbuka.

175
Mulyadi, D. 2010. Membidik Jalan Menuju Public Trust: Isu-isu Aktual
Administrasi Publik dan Kebijakan Pelayanan Publik. Bandung: STIA
LAN Bandung Press.
Mustopadidjaja, AR. 1988. Perkembangan dan Penerapan Studi
Kebijaksanaan Dilihat dalam Kaitan Disiplin dan Sistem
Administrasi dan Manajemen. Jakarta: Lembaga Administrasi
Negara.
Ndraha, T. 1989. Konsep Administrasi dan Administrasi di Indonesia. Jakarta:
Bina Aksara.
Ndraha, T. 1997. Budaya Organisasi. Jakarta: Rineka Cipta.
Nugroho, R. 2008. Public Policy. Jakarta: Elekmedia Komputindo.
O’Leary K.D. dan O’Leary.S.G. (1977) Classroom Management: The
Succesful Use of Behavior. New Jersey: Prentice Hall.
Ogburn, W.F. & Nimkoff, M.F. 1979. A Hanbook of Sociology. London:
Routledge & Kegan Paul, Ltd.
Parsons, T., Edward S. Kaspar D N, Jese R. P. (eds). 1967. Theories of
Societies, Foundations of Modern Sociology Theory. New York: The Free
Press.
Parsons, W. 2008. Public Policy, Pengantar Teori dan Praktik Analisa Kebijakan.
Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
Pasquino, G. 2000. Patronase. Dalam Kuper, A. & Kuper, J. (ed). Ensiklopedi
Ilmu-ilmu Sosial Jilid I. (terj.) Jakarta: Raja Grafindo Persada.
Perry, J.L. (ed). 1989. The Effective Public Administration. Dalam Handbook of
Public Administration. San Fransisco, CA: Jossey-Bass Publishers.
Poerwadarminta, W.J.S. 1989. Kamus Besar Bahasa Indonesia. Jakarta: Balai
Pustaka.
Poloma, M. M. 2007. Sosiologi Kontemporer. (terj.) Jakarta: CV Rajawali.
Popenoe, D. 1983. Sociology, Fifth Edition. Englewood Cliffs, New Jersey:
Prentice-Hall, Inc.
Pressman, J.L. & A. Wildavsky. 1973. Implementation: How Great Expectation
in Washington Are Dased in Oakland. London: California Press.
Prijono, O.S. & A.M.W. Pranarka (penyunting). 1996. Pemberdayaan: Konsep,
Kebijakan dan Implementasi. Jakarta: CSIS.
PSKK. 2007. Pemberdayaan Masyarakat. Yogyakarta: PSKK UGM.
Quade, E.S. 1977. Analysis for Public Decisions. New York: Elsevier.
Riggs, F.W. (Ed). 1994. Administrasi Pembangunan Sistem Administrasi dan
Birokrasi. PT. Raja Grafindo Persada. Jakarta.
Riggs, F.W. 1988. Administrasi Negara-negara Berkembang, Teori
Masyarakat Prismatik. (terj.) Jakarta: CV Rajawali.
Ripley, R.B. 1986. Policy Analysis In Political Science. Chicago: Nelson – Hall
Publishers.
Ritzer, G. & Douglas Goodman. 2009. Teori Sosiologi Dari Teori Sosiologi
Klasik Sampai Perekembangan Mutakhir Teori Sosial Postmodern.
Yogjakarta: Kreasi Wacana.
Ritzer, G. & B. Smart. 2011. Handbook Teori Sosial. (terj.) Bandung: Penerbit
Nusa Media, bekerjasama dengan Penerbit Diadit Media, Jakarta.

176
Ritzer, G. 2011. Sociological Theory. Eight Edition. New York: McGraw-Hill, Inc.
Robbins, S.P. 2003. Organizational Behavior, Tenth Edition. New Jersey: Pearson
Education, Inc.
Ross, J. et.al. (1997), Intellectual Capital: Navigating the New Business
Landscape. New York: MacMillan.
Russel, B. 1988. Kekuasaan Sebuah Analisis Sosial Baru. Jakarta: Yayasan Obor
Indonesia.
Saefullah, A. D. 1999. Konsep dan Metode Pemberian Pelayanan Yang Baik.
Bandung: Dirjen PUOD Depdagri dan FISIP Unpad.
Schneider, J.W. & Kitsuse, J.I. (eds). 1984. Studies in the Sociology of Social
Problem. New York: Norwood.
Setiono, B. 2005. Jaring Birokrasi Tinjauan Dari Aspek Politik dan
Administrasi. Jakarta: Gugus Press.
Shadily, H. 1986. Ensiklopedia Indonesia. Jakarta: Balai Pustaka.
Shafritz, J.M. & Russell, E.W. 1997. Introducing Public Administration. New
York: Addison-Wesley Educational Publishers Inc.
Shrode, W.A. & Dan Voich, Jr. 1974. Organization and Management: Basic
Systems Concept. Malaysia: Irwin Book Company.
Siagian, S.P 1988. Teori dan Praktek Pengambilan Keputusan. Jakarta: Haji
Masagung.
_____. 1994. Patologi Birokrasi-Analisis, Identifikasi dan Terapannya. Jakarta:
Ghalia Indonesia.
Simon & Schuster. 1983. Webster's New Twentieth Country Dictionary of the
English Language. New York: The World Publishing Company, William
Collins & World Publishing Co., Inc.
Sinambela, L.P. 2006. Reformasi Pelayanan Publik: Teori, Kebijakan, dan
Implementasi. Bumi Aksara. Jakarta.
Siswanto, H.B. 2006. Pengantar Manajemen. Bandung: Bumi Aksara.
Sitorus, F.K. 2010. Masyarakat Warga dalam Pemikiran GWF Hegel. Dalam
Hardiman, F.B. (Ed.). Ruang Publik: Melacak Partisipasi Demokratis
dari Polis sampai Cyberspace. Yogyakarta: Penerbit Andi.
Soekanto, S. 2007. Sosiologi Suatu Pengantar. Jakarta : PT Raja Grafindo
Persada.
Stoner, J. dkk. 1996. Manajemen Jilid II. PT Prenhallindo: Jakarta.
Subarsono, 2010, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi,
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Sugandha, D. 1992. Pengantar Administrasi Negara. Jakarta: Intermedia.
Suharto, E. 2008. Analisis Kebijakan Publik. Bandung: CV Alfabeta.
_____. 2005. Membangun Masyarakat Memberdayakan Rakyat. Bandung: Refika
Aditama.
Suhendra, K. 2006. Peranan Birokrasi dalam Pemberdayaan Masyarakat.
Bandung: Alfabeta.
Sulistiyani, A.T. 2004. Kemitraan dan Model-Model Pemberdayaan. Yogyakarta:
Gava Media.

177
Sumaryadi, N.I. 2013. Sosiologi Pemerintahan dari Perspektif pelayanan,
Pemberdayaan, Interaksi, dan Sistem Kepemimpinan Pemerintahan
Indonesia. Bogor: Ghalia Indonesia.
Surie. H. G. 1987. Ilmu Administrasi Negara Suatu Bacaan Pengantar. (terj.)
Jakarta: PT Gramedia.
Suseno, F.M. 2001. Pemikiran Karl Marx: Dari Sosialisme Utopis Ke
Perselisihan. Jakarta: LP3ES.
Suwarsono & Alvin Y. So. 2000. Perubahan Sosial dan Pembangunan. Jakarta:
LP3ES.
Syafiie, K.I. 2006. Birokrasi Pemerintahan Indonesia. Bandung. Mandar Maju.
_____. 2007. Ilmu Administrasi Publik. Jakarta: Rineka Cipta.
Tachjan, H. 2008. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI-PUSLIT
KP2W LEMLIT.
Tamin, F. 2004. Reformasi Birokrasi: Analisis Pendayagunaan Aparatur.
Jakarta: Balantika.
Thoha, M. 1989. Perspektif Perilaku Birokrasi (Dimensi-Dimensi Prima Ilmu
Administrasi Negara) Jilid II. Jakarta: Rajawali Press
_____. 2003. Pembinaan Organisasi: Proses Diagnosa dan Intervensi. Jakarta:
Rajawali Press.
_____. 2007. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: PT RajaGrafindo
Persada.
_____. 2010. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta: Kencana Prenada
Media Group.
Usman, S. 2006. Pembangunan dan Pemberdayaan Masyarakat. Yogyakarta:
Pustaka Pelajar.
Veeger, K. J., 1985. Realitas Sosial, Refleksi Filsafat Sosial Atas Hubungan
Individu-Masyarakat dalam Cakrawala Sejarah Sosiologi. Jakarta: PT
Gramedia.
Wahab, S.A. 2010. Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi
Kebijaksanaan Negara. Edisi Kelima. Bandung: Bumi Aksara.
Waldo, D. 1971. Pengantar Studi: Public Administration. (terj.) Jakarta:
Tjemerlang.
Warella, Y. 2004. Administrasi Negara dan Kualitas Pelayanan Publik. Jurnal
Ilmu Administrasi dan Kebijakan Publik. Semarang: MAP UNIDP.
Weber, M. 1964. The Theory of Social and Economic Organization. Ed. and
Trans A. M. Henderson and Talcott P. New York: Macmillan.
Wibawa, S. 2004. Kebijakan Publik: Proses dan Analisis. Jakarta: C.V.
Intermedia.
Wibowo, E.T.; Saiful Bahri; Hessel Nogi S. Tangkisilan. 2004. Kebijakan Publik
dan Budaya. Yogyakarta: Yayasan Pembaharu Administrasi Publik
Indonesia.
Winardi, J. 2006. Teori Organisasi dan Pengorganisasian. Jakarta: PT
RajaGrafindo Persada.
Winarno, B. 2007. Kebijakan Publik: Teori dan Proses. Yogyakarta: Media
Pressindo.

178
Wren, D. & A. Bedeian. 2009. The Evolution of Management Thought, Six
Edition. USA: John Wiley & Sons, Inc.
Wrong, D.H. (ed). 2003. Max Weber, Sebuah Khazanah. (terj.) Yogyakarta: Ikon
Teralitera.
Zauhar, S. 2007. Reformasi Administrasi, Konsep Dimensi dan Strategi.
Jakarta: PT Bumi Aksara.

179