Université Alioune Diop de Bambey

Cours de Droit Foncier et domanial

Intervenant : Dr. Ameth Diallo

Docteur en Droit public à l’Université Gaston
Berger de Saint Louis
[email protected]
 Plan du Cours
Première Partie : L’analyse du cadre juridique et Deuxième Partie : La mise en œuvre du droit foncier
institutionnel et domanial
Intoduction Chapitre 1 : Les difficultés liées à la mise en œuvre
Chapitre 1 : Les considérations au plan international et effective des textes
communautaire Section 1 : Les incohérences et ambiguïtés de la LDN
Section 1 : Au plan international • La difficile conciliation entre droits fonciers formels
Paragraphe 1 : Les directives volontaire de la FAO et droits fonciers coutumiers
Paragraphe 2 : La déclaration des Nations Unies sur les • La nécessaire adaptation de la législation foncière
droits des peuples autochtones (ART 27,25, 26, 32). aux réalités locales
Section 2 : Au plan communautaire • L’impact de la communalisation intégrale sur la
Paragraphe 1 : La déclaration de l’UA sur les enjeux répartition zonale des terres du Domaine national
fonciers en Afrique (2009). Section 2 : Les problèmes posés par la Loi sur le
Paragraphe 2 : Cadre et Lignes directrices de l’UA (2012) domaine de l’Etat
Paragraphe 3 : UA, 2014 : Principes directeurs relatifs aux Chapitre 2 : Les tendances actuelles de réformes
investissements fonciers à grande échelle en Afrique foncières au plan national et international
Chapitre 2 : Les considérations au plan national Section 1 : La nécessité d’une réforme foncière au
Section 1 : Le cadre constitutionnel Sénégal
Section 2 : Le cadre législatif et réglementaire Section 2 : L’harmonisation des réformes du cadre
Paragraphe 1 : L’évolution du cadre législatif juridique régissant le foncier au Sénégal
Paragraphe 2 : L’évolution du cadre réglementaire
 Introduction
Le droit foncier sénégalais a Après son accession à la souveraineté internationale, le
connu une certaine évolution. Sénégal a opté pour la mise en place d’une législation
Cette évolution est marquée par spécifique au foncier. C’est ce qui est à l’origine de
une législation foncière l’adoption de la loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au
éparpillée dans plusieurs textes domaine national et à ses décrets d’application.
au plan national et régional. La La loi de 1964 portant domaine national est un droit de
particularité du système foncier synthèse original poursuivant deux objectifs essentiels :
sénégalais colonial et la socialisation de la propriété foncière plus conforme à
postcolonial réside la la tradition négro-africaine et le développement
cohabitation entre les règles économique du pays. Cette loi se distingue également
d’origine coutumière et les règles en ce qu’elle prévoit quatre zones à savoir :
relevant du droit positif. On peut
relever quelques textes • Les zones urbaines
juridiques à l’époque coloniale • Les zones classées
comme en atteste le Décret de • Les zones des terroirs
1932 portant réorganisation du
régime de la propriété foncière • Les zones pionnières.
en AOF.
 Introduction
En 1986, à propos du droit foncier sénégalais, Au plan national, la période post indépendance est
le professeur Monique Cavérivière avait marquée une floraison de lois et règlements souvent
précisé ceci : éparpillés mais qui concernent la gouvernance
« En 1964, 98% du sol sénégalais a été soumis foncière. De façon chronologique, on peut noter entre
autres :
à un statut original, excluant le concept de
propriété. L’analyse juridique partant de la La constitution du Sénégal, modifiée ; le code de
notion classique de bien souligne les l’administration communal de 1966 ; la loi n°72-25 du
nombreuses incertitudes introduites. Le 19 avril 1972 portant création des communautés
domaine national n’est pas constitué de biens rurales au Sénégal ; le décret de 1972 relatif aux
mais de choses non appropriés. C’est un conditions d’affectation et de désaffectation des terres
espace sur lequel s’exerce la souverainement du domaine national, modifié en 2020 puis 2022 ; le
de l’Etat. Toutefois, la coexistence du domaine décret n°80-268 du 10 mars 1980 portant organisation
national avec la propriété privée ou la des parcours de bétail et fixant les conditions
propriété étatique, marginales toutes les deux, d’utilisation des pâturages ; la loi de 1996 portant code
posent des questions qui serons résolues par des collectivités locales ; le plan d’action Foncier au
la recherche de la logique du système ». Sénégal en 1996 ; la LOASP de 2004 ; Loi n° 2011-07 du
30 mars 2011 portant régime de la Propriété foncière ;
• Monique Cavérivière, « Incertitude et le Document de Politique foncière de 2016 produit par
Devenir du système foncier sénégalais », in la CNRF ; le Code forestier de 2018 et ses décrets
RIDC, 1986, p.3. d’application.
 Le régime foncier coutumier
Le foncier est un concept multidimensionnel qui Au Sénégal, la terre constitue la principale richesse du monde
renvoie à de multiples enveloppes juridiques, rural. Bien gérée et rationnellement mise en valeur, elle peut
correspondant à autant de statuts, sinon de constituer un facteur de développement économique. C’est
procédures dites domaniales ou foncières. Le foncier le socle de la quasi-totalité des dynamiques de
peut être aussi défini comme « l'expression développement rural. Elle demeure la principale source
contradictoire des rapports entre des pratiques sociales d’emploi en milieu rural et un moyen incontournable de
s'inscrivant dans l'espace en vue de l'affecter et de se croissance économique et de lutte contre la pauvreté.
l'approprier ou de le dominer ». Quant au droit foncier, A l’origine du système foncier sénégalais se retrouve un
il peut être défini comme l’ensemble des règles qui ensemble de faits et de pratiques appelés coutumes, très
régissent les modalités d’accès, de contrôle et de diverses et complexes se référant à la conception négro-
gestion de la terre.
africaine de la terre. La possession de la terre découlait de la
Ce droit est constitué à la base par un système foncier première occupation à la suite de la délimitation d’un
qui est lui-même à la fois un système de normes et un périmètre par le feu (droit de feu) ou le défrichement (droit
système social. L’étude du droit foncier prend en de hache) selon les coutumes.
compte la distinction effectuée par le législateur entre Le droit des premiers occupants était reconnu et respecté par
les domaines fonciers (le domaine national, le domaine tous et la gestion de la terre était assurée par le maître de
de l’Etat et le domaine des particuliers). terre, l’homme le plus âgé du lignage qui était en même
Gerti HESSELING, Le droit foncier sénégalais. L’impact temps le chef. L’accès à la terre était gratuit en règle
de la réforme foncière en basse Casamance. générale. Cependant, une redevance pouvait être versée
lorsque l’exploitant est un résident temporaire. Le système
I. LY : « le pouvoir de l’Etat dans la régulation du coutumier avait comme principal avantage de permettre à
système foncier en droit sénégalais », Annales chaque individu ou groupe d’individus d’avoir accès à la terre
Africaines N°7, volume 2 Décembre 2017, p 1-53. pour assurer sa subsistance.
 Le régime foncier coutumier
Diversifié et caractérisé par sa plasticité, il renvoie à • Le droit du premier occupant :
ce que l’on peut désigner le « droit des pratiques ». On retrouve dans ce cas une nuance juridique
• Le droit du feu : qui distingue la terre du champ, le foncier et
Par lequel la surface délimitée par l’incendie l’exploitation. Aux origines, ces deux titres
correspondait, dans la tradition à l’espace attribué au d’appropriation étaient détenus par le groupe
groupe par les puissances invisibles. du premier occupant.
• Le droit de la hache : D’autres seront accueillis grâce à l’hospitalité
Après un premier incendie, il fallait aussi réaménager du maître de la terre qui les autorise de
cette terre acquise parce que le feu ne pouvait pas défricher une portion de son domaine, ce qui
éliminer entièrement tous les arbres et arbustes leur confère le droit de culture et le titre de
trouvés sur les lieux. maître du champ.
• Le lamane ou propriétaire coutumier :
C’est ainsi que le groupe, qui avait allumé en premier
un feu, défrichait cette terre avec de la hache. Le Le système du lamane est un système de
travail de défrichement qu’elle avait fait comptait gestion traditionnelle des terres assuré par le
beaucoup aux yeux de la tradition vue qu’elle premier occupant d’une localité, appelé le
accordait un second titre d’appropriation de la terre, lamane.
le droit de hache. Le lamane présidait aux distributions de terres
• Le Roy Étienne et Hesseling Gerti, « Le droit et ses aux nouveaux venus et aux jeunes et réglait au
pratiques », Politique africaine, n° 40, décembre mieux les conflits entre cultivateurs et les
1990, p. 2-11. éleveurs.
 Avant 1964 : Le régime foncier colonial
L’arrivée du colonisateur va modifier • Le régime fondé sur le droit de propriété individuelle, constitué
profondément l’ordonnancement du de deux branches :
système foncier traditionnel avec • La première renvoie au régime dit « hypothécaire » qui consiste
l’introduction du droit de propriété en l'application de la publicité des droits fonciers régis
individuelle. L’introduction du droit de conformément aux dispositions du Code civil introduit au Sénégal
propriété inspirée du Code Civil devait en 1830. Ce régime issu du Code civil appliqué dans les quatre
amener en principe les autochtones à communes de plein exercice dont fait partie Saint-Louis où il reste
renoncer à leurs droits coutumiers pour des vestiges.
adhérer au nouveau système matérialisé • La deuxième branche est constituée par le régime de
par des titres administratifs. l’immatriculation depuis les décrets de 1906, puis celui de 1932,
Le législateur colonial avait prévu qui mettent en place ce régime de publicité foncière.
plusieurs modes de gestion foncière, à Parallèlement à la procédure de la concession (sur le domaine
savoir les transactions entre particuliers privé de l’État, qui reste en place), est ajoutée une autre manière
en application du Code Civil, d'envisager la gestion des biens immobiliers.
particulièrement la concession en pleine • Le système de l'immatriculation d'inspiration germanique donne
propriété de terres domaniales, la vente une nouvelle tonalité à la propriété, sans toutefois connaître le
véritable succès escompté par les autorités qui le mettent en
par adjudication aux enchères publiques
place.
et l’occupation temporaire par le biais du
permis d’habiter ou de permis d’occuper. • Quoique les décrets de 1935 et 1955 tendent à une meilleure
reconnaissance des droits traditionnels, le faible pourcentage
On pouvait identifier trois régimes
d’immatriculation traduit un échec de cette politique juridique,
juridiques des sols.
révélateur de l'incompréhension qui persiste vis-à-vis des droits
traditionnels, notamment quand ils sont présents sur les
domaines de l'État.
 Le régime foncier colonial
• Le service de publicité foncière est un En définitive, à l’époque coloniale, les terres étaient
service administratif et fiscal chargé de régies par le décret du 15 novembre 1935 et les articles
l’enregistrement des actes concernant 83 et 90 du décret du 26 juillet 1923 qui, reprenant des
le cadastre immobilier. Il recense dans dispositions de 1904 et 1906, autorisaient les détenteurs
le temps et dans l’espace les coutumiers à demander l’immatriculation en vue de
propriétés foncières et les droits qui consolider leurs droits d’usage et de le transformer en
les grèvent. droit de propriété.
• Le cadastre est un registre public où
Les occupants devraient produire à l’appui de leur
figurent les enseignements sur la
surface et la valeur des propriétés
demande un « certificat administratif » établissant après
foncières. C’est l’ensemble des enquête publique, les conditions dans lesquelles
documents qui recensent et évaluent l’immeuble était détenu.
les propriétés foncières de chaque Bref, aux termes de l’exposé des motifs de la LDN de
commune. 1964, « les régimes de 1932 et 1955 ont fait faillite sur
• Les vestiges des différents régimes tous les plans : technique, financier, économique, social et
fonciers coloniaux se perçoivent politique. Et, il n’est pas aventuré de penser que toutes les
surtout au travers des litiges nés des entreprises tendant à l’établissement de régime foncier
situations que créent les articles 3 et fondés sur l’appropriation privée généralisée des terres à
14 de la Loi sur le domaine national du partir de la coutume serait voué aux mêmes échecs ».
17 juin 1964.
 Le régime foncier postcolonial
Le dispositif juridique • Le régime du domaine national : les droits traditionnels sont
prévu par les textes (ce évoqués dans la Loi sur le domaine national en son article 15, et
dans les articles concernant les dispositions transitoires. En
qui ne traduit 1964, les terrains occupés traditionnellement ont été
évidemment pas incorporés dans ce domaine national. La Loi sur le domaine
l’ensemble des pratiques national a fait changer soudainement le régime juridique du sol
liées à la terre) prévoit : sur lequel des populations étaient déjà installées et avaient déjà
mis en valeur (par construction ou mise en culture).
• Le régime applicable
aux titres privés des • Art. 15 : « Les personnes occupant et exploitant
particuliers (Décret de personnellement des terres dépendant du domaine national à
1932 et Loi n° 2011-07 la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continueront à les
du 30 mars 2011 occuper et à les exploiter. Toutefois, la désaffectation de ces
terres peut être prononcée par les autorités compétentes de la
portant régime de la communauté rurale, soit pour insuffisance de la mise en valeur,
Propriété foncière) ; soit si l'intéressé cesse d'exploiter personnellement, soit pour
des motifs d'intérêt général. La décision de désaffectation
• Le domaine de l’État pourra faire l'objet d'un recours devant le Gouverneur de la
(privé et public) : Loi de région. Un décret précisera les conditions d'application du
1976 portant CDE. présent article. ».
Première Partie : L’analyse du cadre juridique
régissant le foncier au plan national
Chapitre 1 : Les considérations au plan
international et communautaire
 Section 1 : Au plan international
Paragraphe 1 : Les DV de la FAO Paragraphe 2 : La déclaration des NU sur les
droits des peuples autochtones
La FAO a adopté les directives volontaires à grande échelle
en 2012 pour promouvoir une utilisation durable des Les peuples autochtones ont le droit de posséder,
terres, des pêches et des forêts, ainsi qu’à protéger les d'utiliser, de mettre en valeur et de contrôler les
droits fonciers des populations locales. terres, territoires et ressources qu'ils possèdent
parce qu'ils leur appartiennent ou qu'ils les oc-
cupent ou les utilisent traditionnellement, ainsi
que ceux qu'ils ont acquis.
• Article 27 : Les États mettront en place et
appliqueront, en concertation avec les peuples
autochtones concernés, un processus équitable,
indépendant, impartial, ouvert et transparent
prenant dûment en compte les lois, traditions,
coutumes et régimes fonciers des peuples
autochtones, afin de reconnaître les droits des
peuples autochtones en ce qui concerne leurs
terres, territoires et ressources, y compris ceux
qu’ilspossèdent, occupent ou utilisent
traditionnellement, et de statuer sur ces droits.
Les peuples autochtones auront le droit de
participer à ce processus.
 Au plan communautaire

Paragraphe 1: Les CLD de l’UA

L’Union Africaine a également
élaboré des cadres et lignes
directrices en 2017 pour
renforcer les règlementations et
les pratiques en vue d’une
utilisation durable et
responsable des ressources
naturelles en Afrique.
Quelle est l’efficacité des
directives volontaires à grande
échelle de la FAO et des cadres
et lignes directives de l’Union
Africaine pour promouvoir une
gouvernance foncière durable et
protéger les droits fonciers des
populations locales en Afrique ?
Comment ces instruments
peuvent-ils être mieux mis en
œuvre pour relever les défis de
la gestion des ressources
naturelles sur le continent ?
Chap 2 : Les considérations au plan
national
 Section 1 : Le cadre constitutionnel
Aux termes de l’article 15 de la constitution du Sénégal du 22 Ainsi, le constituant sénégalais n’a pas manqué
janvier 2001 : « Le droit de propriété est garanti par la d’encadrer au strict minimum ce droit de propriété
présente Constitution. Il ne peut y être porté atteinte que foncière. Cet encadrement a pour objectif de protéger
dans le cas de nécessité publique légalement constatée, sous le droit de propriété du citoyen contre les atteintes qui
réserve d’une juste et préalable indemnité. L’homme et la peuvent découler par exemple des opérations
femme ont également le droit d’accéder à la possession et à
la propriété de la terre dans
d’expropriation pour cause d’utilité publique. Dans cette
les conditions déterminées par la loi ». A travers cet article, logique, l’encadrement du droit de propriété foncière
on assiste à une consécration constitutionnelle du droit de vise également à permettre à la puissance publique
propriété foncière au Sénégal. d’exercer dans les meilleures conditions possibles, ses
missions d’intérêt général.
Par ailleurs, l’article 25 de la constitution revient sur des
aspects importants des rapports qui existent entre le foncier, La question qui se pose est de savoir comment concilier
les citoyens et la gestion les ressources naturelles de façon le droit de propriété foncière des citoyens avec
générale. l’impérieuse nécessité de satisfaire les besoins d’intérêt
Aux termes de l’article 25.1, : « Les ressources naturelles général ? De même, il est important d’interroger la
appartiennent au peuple. Elles sont utilisées pour notion de propriété foncière en référence à la loi sur le
l’amélioration de ses conditions de vie. L’exploitation et la domaine national de 1964. En effet, cette loi reconnait
gestion des ressources naturelles doivent se faire dans la sur les terres du domaine national (qui regroupent 95%
transparence et de façon à générer une croissance du territoire), l’exercice d’un droit d’usage, précaire et
économique, à promouvoir le bien-être de la population en révocable (usus, fructus) par opposition au droit de
général et à être écologiquement durables. L’Etat et les
collectivités territoriales ont l’obligation de veiller à la propriété, définitif et inattaquable (usus, fructus,
préservation du patrimoine foncier ». abusus).
 Section 2 : Le cadre législatif et réglementaire

L’accession du Sénégal à l’indépendance est marquée par une volonté affichée

des dirigeants de l’époque de rompre d’avec le système colonial de
gouvernance foncière. C’est ce qui est à l’origine de la loi de 1964 portant sur le
domaine national.
Cette initiative sera suivie par un arsenal juridique assez consistant éparpillé
dans plusieurs textes législatifs et réglementaires. Cette évolution peut être
qualifiée de relative car jusqu’à ce jour, on note des échecs dans les différentes
tentatives de réforme foncière.
On peut même se poser la question de savoir si la législation foncière est
toujours d’actualité au regard des profondes mutations sur le plan juridique,
économique, socio-culturel et politique.
 Paragraphe 1: L’évolution du cadre législatif

• L’économie de la LDN Ainsi, selon le père de la

« …enracinement dans nos valeurs et ouverture nation, l’objet de la loi sur
aux apports fécondants des autres le domaine national était
de revenir du droit romain
civilisations… » avait affirmé le Président
au droit négro-africain, de
Senghor à l’aube des indépendances en Afrique. la conception bourgeoise
Aspirant le retour vers le droit négro africain, les de la propriété foncière, à
dirigeants de l’époque étaient surtout intéressés celle socialiste de l’Afrique
par l’instauration d’un modèle de gouvernance noire traditionnelle et cela
foncière beaucoup plus conforme à la afin de combattre une
conception africaine du droit de propriété assis mentalité de propriétaire
sur la terre. qui s’était développée.
Cette conception négro africaine de la terre
s’oppose naturellement à l’introduction de la
terre dans le commerce juridique.
 Un encadrement juridique particulier du DN

Aux termes de l’article premier de la loi sur le Dans cet article, le législateur
domaine national : procède par élimination pour
« constituent de plein droit le domaine spécifier et caractériser ce qui
national, toutes les terres non classées dans constitue le domaine national.
le domaine public, non immatriculées et dont
la propriété n’a pas été transcrite à la Dans cette logique de
Conservation des hypothèques à la date caractérisation, la loi sur le
d’entrée en vigueur de la présente loi. Ne font domaine national divise ce
pas non plus partie de plein droit du domaine domaine en quatre zones
national, les terres qui, à cette même date,
font l’objet d’une procédure distinctes. Il s’agit
d’immatriculation au nom d’une personne respectivement des Zones
autre que l’Etat ». urbaines ; Zones classées ; Zones
des terroirs ; Zones pionnières
L’article 3 alinéa 3 de la LDN précise que les prévues par l’article 4 la LDN.
terres du domaine national ne peuvent être
immatriculées qu’au nom de l’Etat.
 La répartition zonale des terres du DN
• Les zones urbaines • Les zones classées
Les zones urbaines constituent les C’est l’article 6 de la loi sur le domaine
premières zones évoquées par la loi de national qui détermine les éléments
1964 sur le domaine national. Aux constitutifs des zones classées. Ainsi,
termes de l’article 5 de la même loi, les les zones classées sont constituées
zones urbaines sont constituées par par les zones à vocation forestière ou
les terres du domaine national situées les zones de protection ayant fait
sur le territoire des communes et des l’objet d’un classement dans les
groupements d’urbanisme prévus par conditions prévues par la
la législation applicable en la matière. réglementation particulière qui leur
Un décret fixera les conditions de est applicable. Elles sont
l’administration des terres à vocation administrées, conformément à cette
agricole situées dans les zones
réglementation.
urbaines.
 Les zones des terroirs et les zones pionnières
Les zones des terroirs et les zones pionnières Par ailleurs, le législateur apporte
font l’objet d’une réglementation particulière spécifiquement des précisons de taille
prévue par l’article 7 de la loi sur le domaine concernant la zone des terroirs. Ainsi, aux
national. termes de l’article 8 de la loi sur le domaine
Le législateur estime que des décrets pris national, les terres de la zone des terroirs sont
après avis des comités régionaux de affectées aux membres des communautés
développement répartissent en zones de rurales qui assurent leur mise en valeur et les
terroirs et zones pionnières, les terres du exploitent sous le contrôle de l’Etat et
domaine national autres que celles situées conformément aux lois et règlements.
dans les zones urbaines et classées. Ces communautés rurales sont créées par
La zone des terroirs correspond en principe, à décret pris sur proposition du Gouverneur
la date de la publication de la présente loi, après avis du comité régional de
aux terres qui sont régulièrement exploitées développement ; le même décret définit les
limites du terroir correspondant. Cependant, il
pour l’habitat rural, la culture ou l’élevage.
est important de prendre en compte les
Les zones pionnières correspondent aux
éventuelles conséquences de la réforme
autres terres. décentralisatrice sur l’administration et la
gestion des terres de la zone des terroirs.
 L’impact de la communalisation intégrale sur la
répartition zonale des terres du DN

Au Sénégal, le législateur de 1964 a • La question qui se pose à ce niveau est de

procédé à une répartition des terres du savoir qu’adviendrait-il à la zone des
domaine national en quatre zones terroirs dans le contexte de
distinctes. Cette orientation est communalisation intégrale ? On reviendra
compréhensible et cohérente notamment de façon détaillée sur les conséquences
sous l’angle de l’organisation et de de cette communalisation sur la gestion
l’aménagement de l’espace. des zones du domaine national dans la
seconde partie du cours portant sur la
Néanmoins, la réforme de la mise en œuvre des législations foncières.
décentralisation de 2013 n’a pas manqué
d’engendrer des conséquences sur cette • En somme, le domaine national garde une
répartition zonale. En effet, l’acte 3 de la certaine spécificité par rapport aux autres
décentralisation a consacré la domaines prévus par le législateur.
départementalisation et la
communalisation intégrale.
 Des controverses autour de la notion de propriété dans la
logique du DN

Le régime juridique du domaine national n’a pas manqué de

controverses doctrinales.
Qui est propriétaire du domaine national ?
Le domaine national est-il susceptible d’appropriation privative ?
La nature du droit que possède l’affectataire d’une portion de ce
domaine amène certains à se poser la question de savoir si les droits
fonciers des différents acteurs sont effectivement sécurisés ?
 Le DN est-il-pas susceptible d’appropriation privative ?
Pour rappel, aux termes de l’article premier
de la loi sur le domaine national, constituent D’une part, les tenants de la thèse
de plein droit le domaine national, toutes les propriétariste notamment
terres non classées dans le domaine public, CHABASS et LEROY soutiennent
non immatriculées et dont la propriété n’a pas que le domaine national
été transcrite à la Conservation des appartient à la Nation, la Nation
hypothèques à la date d’entrée en vigueur de n’ayant pas de substrat physique,
la présente loi. Ne font pas non plus partie de c’est l’Etat qui lui donne corps.
plein droit du domaine national, les terres qui, Ainsi, ces auteurs reconnaissent le
à cette même date, font l’objet d’une droit de propriété à l’Etat sur les
procédure d’immatriculation au nom d’une dépendances du domaine national
personne autre que l’Etat. car la Nation n’est pas pourvue de
Cette disposition permet de comprendre que personnalité juridique, condition
le domaine national bénéficie d’un régime incontournable pour se faire
juridique spécifique. A la question de savoir si reconnaître un patrimoine.
le domaine national appartient à l’Etat, la
doctrine est divisée.
 Le DN est-il-pas susceptible d’appropriation privative ?
D’autre part, les tenants de la thèse • Mais l’article 2 de la loi sur le domaine national semble
antipropriétariste notamment DEBENE et avoir répondu à la question en posant que « l’Etat
CAVERIVRIERE, brandissent l’argument de la détient les terres du domaine national en vue d’assurer
nationalisation des terres qui seraient la propriété de leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles,
tous. Selon eux l’article 3 de la loi suffit pour refuser conformément aux plans de développement et aux
le droit de propriété à l’Etat, prévoit la possibilité programmes d’aménagement ».
pour l’Etat de faire immatriculer une dépendance du • A la question de savoir si le domaine national est
domaine national pour l’incorporer dans son susceptible d’appropriation privative, l’article 3 du
domaine privé. C’est dans cette hypothèse que le décret de 1972 modifié y apporte des précisons
professeur TRAORE commente : « c’est justement intéressantes en ces termes : « […] L’affectation ne
parce que l’Etat n’est pas propriétaire qu’il doit confère qu’un droit d’usage. Les terres affectées ne
recourir à l’immatriculation pour s’approprier peuvent faire l’objet d’aucune transaction et notamment
d’aucune vente ou contrat de louage ». C’est ainsi dire
certaines terres, les intégrer dans son patrimoine. On que l’affectataire d’une portion de terre du domaine
ne recours pas à un titre que l’on possède déjà». national en possède un droit d’usage et non un droit
• Art. 3 de la loi sur le domaine national : Les terres du réel. Ce droit d’usage précaire et révocable est-il
domaine national ne peuvent être immatriculées qu’au sécurisant ?
nom de l’Etat […]. Ainsi, l’Etat détient le pouvoir exclusif • M. DEBENE et Mme CAVERIVIERE, droit foncier
d’immatriculation des terres du domaine national. Ces sénégalais, Paris, Berger Levrault, 1988, Monde en
terres une fois immatriculées, entrent directement dans devenir.
son domaine privé.
 Le domaine national et la sécurisation foncière
Au Sénégal, 95% des terres Souvent, la population ne possède
appartiennent au domaine national pas ces titres, ce qui, jusqu’à
(géré par l’État). Les communes sont en présent, n’était pas nécessaire selon
charge d’affecter ces terres aux le droit coutumier.
populations intéressées, à même de les
exploiter pour autant que ces terres
soient valorisées et utilisées de manière La pression croissante sur le foncier
effective. Cependant, la quasi-totalité incite néanmoins la population à en
des terres agricoles est soumise au droit être détentrice afin de justifier de la
coutumier sans titre de propriété. Un possession effective de ses parcelles.
moyen de codifier ce droit d’usus est le Ce titre de délibération permet au
« titre de délibération » qui accorde au détenteur d’être indemnisé par
détenteur le droit d’utiliser ses terres. Il l’Etat en cas de saisie des terres
ne peut cependant ni les louer, ni les pour cause d’utilité publique.
vendre, ni les léguer.
 Droits d’usage et Droits réels
• Les droits d’usages sont ceux qui confèrent à son titulaire le Contrairement aux droits d’usage, les
droit d’utiliser la chose et le droit d’en tirer les fruits (USUS et
FRUCTUS). Ainsi, ces droits sont précaires et ne confèrent pas à
droits réels confèrent à son titulaire
son titulaire l’ABUSUS c’est-à-dire le droit d’en disposer. C’est l’USUS, le FRUCTUS et l’ABUSUS. Dans
dans cette logique que la loi sur le domaine national pose de une perspective de réforme foncière,
strictes conditions dont la violation déclenche la procédure de faut-il transformer les droits d’usage en
désaffectation.
• Article 9 du décret de 1972 relatif aux conditions d’affectation
droits réel pour permettre aux paysans
et de désaffectation des terres du domaine national : « La de pouvoir bénéficier de garantie
désaffectation totale ou partielle peut être prononcée à tout hypothécaire au sein des banques ?
moment dans les cas suivant :
 à la demande de l’affectataire ;
• Les populations notamment les
 d’office si un an après mise en demeure restée sans effet, il est
exploitants agricoles
constaté par le président du conseil rural un mauvais entretien • Les investisseurs privés nationaux
manifeste de terres de l’affectataire au moment des travaux et internationaux
saisonniers habituels, une insuffisance de mise en valeur ou
une inobservation répétée et grave des règles fixées en matière • L’accaparement des terres à grande
d’utilisation des terres ; échelle et le développement agro-
 D’office à la demande de son affectataire ou avec l’aide de sa
sylvo-pastoral
famille.
Données disponibles des accords sur les terres au Sénégal
Exemple du schéma de formalisation foncière (AIDEP)
Le décret de 1972 relatif aux conditions d’affectation et de désaffectation des
terres du domaine national, modifié en 2020 puis en 2022
 L’économie du décret de 1972 relatif aux conditions d’affectation et
de désaffectation des terres du domaine national
Intervenu dans un contexte de création des nouvelles Le décret en question prévoit également le principe de
communautés rurales au Sénégal, ce décret la non transmissibilité successorale des terres du
règlemente de façon concrète les conditions domaine national. Aux termes de l’article 5 du même
d’affectation et de désaffectation des terres du décret : « l’affectation prend fin, de plein droit, au
domaine national. Aux termes de l’article 3 dudit décès de la personne physique ou à la dissolution de
décret, l’affectation ne peut être prononcée en faveur, l’association ou de la coopérative affectataire ». Ainsi,
soit d’un membre de la communauté rurale, soit de en cas de décès de l’affectataire, ses héritiers
plusieurs membres groupés en association ou obtiennent l’affectation à leur profit de tout ou partie
coopérative. Elle est prononcée en fonction des des terres affectées au défunt, dans les limites de leur
capacités des bénéficiaires d’assurer, directement ou capacité d’exploitation et sous réserve que cette
avec l’aide de leur famille, la mise en valeur de ces affectation n’aboutisse pas à la constitution de
terres conformément au programme établi par le parcelles trop petites pour une exploitation rentable.
conseil rural. Elle ne confère qu’un droit d’usage. Les Dans ce cas, l’affectation peut être prononcée au profit
terres affectées ne peuvent faire l’objet d’aucune de certains héritiers seulement en fonction de leur
transaction et notamment d’aucune vente ou louage. capacité d’exploitation. Toutefois, il est impératif que
L’affectation est prononcée pour une durée les héritiers légitime adressent une demande au
indéterminée. Président du conseil rural dans les trois mois qui
suivent le décès de l’affectataire (voir article 5 à 7).
 L’économie du décret de 1972 relatif aux conditions d’affectation
et de désaffectation des terres du domaine national
• L’article 9 dudit décret détermine les conditions dans
• En définitive, en 1972, un important décret a été
lesquelles le conseil municipal peut procéder à la
désaffectation : pris par le Président de la république pour mieux
encadrer les conditions d’affectation et de
 A la demande de l’affectataire ; désaffectation des terres du domaine national.
 D’office si un an après mise en demeure restée sans Avec la création des communautés rurales à
effet, il est constaté par le Président du conseil rural l’époque, il fallait réadapter la loi sur le domaine
un mauvais entretien manifeste des terres de national à la nouvelle configuration des collectivités
l’affectataire au moment des travaux saisonniers locales. L’accès à la terre en milieu rural est
habituels, une insuffisance de mise en valeur ou une conditionné par le critère d’appartenance à la
inobservation répétée et grave des règles fixées en communauté rurale et celui de capacité de mise en
matière d’utilisation des terres. valeur des terres affectées aux ayants droits.
• D’office si l’affectataire cesse d’exploiter • Ainsi, l’affectation ne confère qu’un droit d’usage
personnellement ou avec l’aide de sa famille. précaire et révocable. Ce qui fait que les terres du
domaine national sont exclues du commerce
• Toutefois, l’article 10 renvoie à un arrêté préfectoral juridique c’est dire qu’elles ne peuvent faire l’objet
pour fixer les conditions minimales concernant la d’aucune vente ou contrat de louage (Voir l’article 3
mise en valeur mais cet acte réglementaire n’a du même décret). Il est également important de
jamais été pris. souligner la non transmissibilité successorale des
terres du domaine national (ART.5 et 6.)
Les récentes modifications du décret de 1972
 Décret n°2020-1773 du 20 septembre 2020

Ce décret est intervenu dans un contexte • Cette délibération n’est exécutoire qu’après
d’accaparement des terres à grande échelle avoir été approuvée, soit par le Sous-
en Afrique et dans le monde. Avec ce préfet, soit par le Préfet territorialement
décret, les acquisitions de terres dans les compétent lorsque la superficie objet d’une
collectivités territoriales doivent être délibération ne dépasse pas 10 hectares.
approuvées par une chaine d’autorité • Toutefois, lorsque la superficie est comprise
déconcentrées. entre 10 et 50 hectares, seul le préfet du
Dans ces conditions, l’article 2 du Décret département dans lequel est
n°=2020-1773 modifiant le décret n°=72- géographiquement localisée l’assiette,
approuve la délibération.
1288 du 27 octobre 1972 relatif aux
conditions d’affectation et de désaffectation • Au-delà de 50 ha, la délibération ne peut
des terres du domaine national dispose être approuvée que par le gouverneur de
que : « Les terres de culture et de région territorialement compétent, par
défrichement sont affectées par délibération acte réglementaire enregistré au niveau du
du Conseil municipal… secrétariat général du gouvernement ».
 Décret n°2020-1773 du 20 septembre 2020
Le contenu de ce décret est intéressant car il • Paradoxalement, « le gouvernement, véritable
permet au moins d’encadrer juridiquement initiateur du projet s’étant servi du conseil rural
et politiquement les affectations de terres à comme d’un fusil, devant la gravité de la
grande échelle Ainsi, au Sénégal, en 2010, le situation a suspendu le projet en octobre 2011
».
conseil rural de la commune de Fanaye Dièry
décide d’attribuer à une société italienne, • Toutefois, ce texte ne dit rien sur le seuil
20.000 ha pour la production d’agro d’attribution des terres aussi bien concernant
les nationaux que les étrangers. En général, ce
carburant. Or, cette attribution prive les
sont les investisseurs nationaux et
25000 habitants de leurs terres ; ce qui a internationaux qui viennent s’accaparer de
provoqué des affrontements meurtriers grandes étendues de terres au détriment des
entre partisans et opposants de la cession. populations locales, notamment les jeunes.
Cour suprême du Sénégal, Arrêt n°=12/19 du Dans ces conditions, le cas de la réforme
11 avril 2019, Kéthieh Diallo et autres C/t Etat foncière du Bénin pourrait servir d’exemple à
tant de pays africains dont le Sénégal.
du Sénégal (Inédit). Ici, le juge a annulé
l’arrêté préfectoral de Gamadji Saré qui • Bernard Puépi, Les gouvernances foncières et
octroyait 10 000 ha au group agro industriel leur impact sur le processus de développement :
l’exemple de quelques pays africains,
Afri Partners. L’Harmattan, 2015, p.259.
 Décret n°22-2307 du 30 décembre 2022 sur les droits collectifs
Ce nouveau décret est intervenu Dans ces conditions, un ajustement
essentiellement dans le but de soutenir réglementaire est proposé en vue de
l’exploitation agricole familiale. D’ailleurs on
modifier l’article 3 précité afin de permettre
peut relever dans le rapport de présentation
l’ouverture de la délibération au profit de
de ce décret que : « jusque-là (en référence à
plusieurs personnes physiques, le cas
l’article 3 du décret de1972), l’affectation ne
échéant.
peut être faite qu’au profit d’une personne
physique ou morale … ». Pour faciliter la mise en œuvre d’une telle
mesure, il est prévu la faculté pour les
Les initiateurs de ce décret en concluent que
affectataires d’une même parcelle, de
« cette situation a fait que pendant
mettre en place une charte collective de
longtemps, la réalité de l’exploitation agricole
familiale n’était pas prise en charge au plan de
gestion du terrain objet de délibération.
l’affectation des terres même si des cas Toutefois, cette charte doit respecter les
d’affectation au nom de plusieurs personnes plans de développement de la commune, la
physiques sont notées dans certaines vocation des sols et les plan d’occupation de
communes dans la pratique en violation des l’espace communal ainsi que les règles de
dispositions légales ». gestion pastorale spécifique à chaque zone.
 Décret n°22-2307 du 30 décembre 2022 sur les droits collectifs

Par ailleurs, ce décret prévoit également un dispositif de règlement des

litiges qui peuvent résulter d’un désaccord des ayants droits dans la
gestion collective du droit d’usage sur les terres affectées.

Dans ces circonstances, la commune va exercer sa compétence légale en

matière de gestion des conflits résultant des affectations, désaffectations
et réaffectations des terres de la zone des terroirs.
La loi n°=76-66 du 02 juillet 1976 portant code du domaine de l’Etat

Le domaine de l’Etat comprend le domaine public et le domaine

privé. Le domaine public et le domaine privé s’entendent de tous les
biens et droits mobiliers et immobiliers appartenant à l’Etat.

Ceux des biens en raison de leur nature ou de leur destination qui

leur est donné, ne sont pas susceptibles d’appropriation privée,
constituent le domaine public.
 Le domaine public naturel
• Le domaine public est naturel ou artificiel. - les cours d’eau non navigables ni flottables
dans les limites déterminées par la hauteur
Le domaine public naturel comprend : des eaux coulant à pleins bords avant de
- la mer territoriale, le plateau continental tel déborder ainsi qu’une zone de dix mètres de
que défini par la loi, la mer intérieure, les large à partir de ces limites sur chaque rive.
rivages de la mer couverts et découverts lors - les lacs, étangs et mares permanentes dans
des plus fortes marées, ainsi qu’une zone de les limites atteintes par les plus hautes eaux
cent mètres de large à partir de la limite avant débordement ainsi qu’une zone de
atteinte par les plus fortes marées. vingt-cinq mètres de large à partir de ces
limites sur chaque rive et sur chacun des
- les cours d’eau navigables ou flottables dans bords des îles
les limites déterminées par la hauteur des
eaux coulant à pleins bords avant de - les eaux de surface et les nappes aquifères
souterraines quelle que soit leur
déborder, ainsi qu’une zone de vingt-cinq provenance, leur nature ou leur profondeur.
mètres de large à partir de ces limites pour
chaque rive et sur chacun des bords des îles. - le sous-sol et l’espace aérien.
 Le domaine public artificiel
• Le domaine public artificiel comprend notamment : - les conduits d’eau et d’égouts, les lignes
- les emprises des routes, des chemins de fer, des gares électriques, les lignes télégraphiques et
routières et des voies de communication de toute nature téléphoniques, les ouvrages aériens des stations
avec les dépendances nécessaires à leur exploitation. radioélectriques y compris leurs supports,
- les ports maritimes et fluviaux avec leur dépendance ancrages, lignes d’alimentation, appareil de
immédiates et nécessaires, digues, môles, jetées, quais, couplage ou d’adaptation et leurs dépendances.
terre-pleins, bassins, écluses, les sémaphores, les ouvrages - les ouvrages militaires de défense terrestre,
d’éclairage et de balisage, phares, fanaux et leurs maritime ou aérienne avec leurs dépendances
dépendances. et leurs zones de protection.
- les aérodromes et aéroports avec leurs dépendances
nécessaires à la navigation aérienne : stations
- les objets d’art et collections affectés aux
météorologiques, centres de contrôle et de guidage, etc. musées nationaux.
- les ouvrages réalisés en vue de l’utilisation des forces - les halles et marchés.
hydrauliques ainsi que leurs dépendances. - les servitudes d’utilité publique qui
- les canaux de navigation ainsi que les chemins de halage, comprennent notamment : les servitudes de
les canaux d’irrigation et de drainage, les aqueducs et passage, d’implantation, d’appui et de
oléoducs, les forages et puits ainsi que les dépendances de circulation nécessitées par l’établissement,
ces ouvrages. l’entretien et l’exploitation des installations et
ouvrages visés ci-dessus
 Gestion du domaine public de l’Etat
Le domaine public est inaliénable et Par ailleurs, les permissions de
imprescriptible. L’Etat assure la gestion voirie sont délivrées à titre
du domaine public naturel. Il gère les personnel, essentiellement
dépendances du domaine public précaire et révocable. Elles
artificiel qui n’ont pas fait l’objet d’un n’autorisent que des installations
transfert de gestion au profit d’une légères, démontables ou mobiles,
autre personne morale publique, d’un n’emportant pas emprise
concessionnaire de service public ou importante du le domaine public
d’un organisme visé à l’article 11 de la ou modification de son assiette.
loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au Leur retrait ne donne lieu au
domaine national. paiement d’aucune indemnité.
 Les autorisations d’occuper le domaine public
Les autorisations d’occuper le domaine public naturel
ou artificiel sont accordées à titre personnel, précaire Le recouvrement de ces frais est poursuivi contre
et révocable. L’acte accordant l’autorisation précise les le permissionnaire ou le bénéficiaire de
conditions d’utilisation de la dépendance du domaine l’autorisation comme en matière
public qui en fait l’objet. d’enregistrement.
L’autorisation peut être retirée à tout moment sans
indemnité. Le permissionnaire ou le bénéficiaire de La redevance pour occupation et concession ou
l’autorisation d’occuper peut à tout moment, renoncer autorisation d’exploitation est fixée en tenant
au permis ou à l’autorisation qui lui a été accordé compte des avantages de toute nature procurés
moyennant le paiement des redevances échues et en au permissionnaire, bénéficiaire de l’autorisation
délaissant l’immeuble dans l’état où il se trouve si la ou concessionnaire et des charges qui lui sont
remise en état des lieux ne lui est pas imposée. Si la
remise en état des lieux lui est imposée, l’Etat peut, en imposées. Elle est révisable chaque année. En
cas de carence du permissionnaire ou du bénéficiaire outre, les autorisations d’occuper et les
de l’autorisation, exécuter les travaux nécessaires aux concessions ou autorisations d’exploitation du
frais de celui-ci. domaine public peuvent être accordées à titre
gratuit lorsqu’elles revêtent un caractère
prédominant d’utilité publique ou d’intérêt
économique ou social et sous réserve qu’elles ne
constituent pas pour le bénéficiaire une source
directe ou indirecte de profits.
 Les autorisations d’occuper le domaine public

Bref, l’article 20 du code du domaine de l’Etat Les mêmes infractions, les actes de nature
apporte des précisions importantes notamment à à gêner ou empêcher l’application ou
propos des sanctions pénales et civiles prévues :
« Nul ne peut, sans l’autorisation délivrée par l’exercice des servitudes d’utilité publique
l’autorité compétente, occuper ou exploiter une ainsi que les actes de dégradation ou de
dépendance du domaine public ou l’utiliser dans les destruction de dépendances du domaine
limites excédant le droit d’usage qui appartient à public, sont passible d’une amende allant
tous sur les parties de ce domaine affectées au
public. de vingt mille francs à deux millions de
Les agents de l’Etat ou les autres personnes francs et en cas de récidive ou de non-
habilitées à cet effet constatent les infractions aux exécution des travaux prescrits, d’un
dispositions de l’alinéa précédent en vue de emprisonnement de un à six mois et
poursuivre contre les contrevenants le recouvrement d’une amende de vingt mille à deux
des indemnités correspondant aux redevances dont
le trésor a été frustré, le tout sans préjudice de millions de francs sans préjudice de la
l’application des sanctions prévues au dernier alinéa réparation des dommages causés ».
du présent article ou par d’autres textes.
Le déclassement des dépendances du domaine public

Sous réserve des dispositions du troisième La dépendance du domaine public artificiel

alinéa du présent article, les dépendances du déclassée fait l’objet, s’il y a lieu, d’une cession
domaine public peuvent être déclassées. Le gratuite par l’Etat au profit de la personne
déclassement a pour effet d’enlever à un morale publique qui a supporté les dépenses
immeuble son caractère de domanialité d’acquisition du sol, et de construction de
publique et de le faire entrer, s’il est l’ouvrage et pourvu de l’entretien de ce
immatriculé, dans le domaine privé, ou, dans dernier. Seules peuvent faire l’objet d’un
le cas contraire, dans le domaine national. déclassement les dépendances du domaine
L’immeuble déclassé et incorporé au domaine public artificiel, la zone de cent mètres de
national peut faire l’objet d’une réquisition large en bordure du rivage de la mer, la zone
d’immatriculation au nom de l’Etat sans de vingt-cinq mètres de large en bordures des
formalités préalables. Le déclassement rives des cours d’eau navigables ou flottables,
entraîne l’annulation de plein droit des titres lacs, étangs et mares permanentes et la zone
d’occupation de la dépendance du domaine de dix mètres de large en bordure des rives
public déclassé. des cours d’eau non navigables ni flottables.
 Le domaine privé de l’Etat

Dans cette partie, il s’agira fondamentalement de mettre l’accent sur

la constitution du domaine privé (Paragraphe 1) et

d’analyser ses modalités d’affectation et de désaffectation

(Paragraphe 2).
 Constitution du domaine privé de l’Etat

Le domaine de l’Etat est constitué d’un domaine • - les immeubles préemptés par l’Etat ;
public et d’un domaine privé. Le domaine public et • - les biens et droits mobiliers et immobiliers
le domaine privé de l’Etat s’entendent de tous les dont la confiscation est prononcée au profit de
biens mobiliers qui appartiennent à l’Etat. Ceux de l’Etat les immeubles abandonnés de l’Etat dont
ces biens qui, en raison de leur nature ou de la l’incorporation au domaine est prononcée en
destination qui leur est donnée, ne sont pas application des dispositions de l’article 82 du
susceptibles d’appropriation privée, constituent le décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation
domaine public. Les autres biens constituent le du régime de la propriété foncière ;
domaine privé. Entrent notamment dans le domaine
• - après immatriculation le cas échéant, les
privé :
portions du domaine public déclassées ;
• - les biens et droits mobiliers et immobiliers • - les biens vacants et sans maître ;
acquis par l’Etat à titre gratuit ou onéreux selon
les modes du droit commun ; • - dans les conditions prévues par l’article 29
ci-après, les biens visés aux articles 691 et
• - les immeubles acquis par l’Etat par voie suivants du Code de Procédure civile ;
d’expropriation ;
• - les sommes et valeurs désignées à l’article
• - les immeubles immatriculés au nom de 30 ci-après.
l’Etat ;
 Affectation et désaffectation du Dp de l’Etat

Le domaine privé immobilier se divise en domaine affecté et domaine

non affecté.
 Administration du domaine affecté

Le domaine affecté comprend les En outre, l’affectation, le changement

immeubles mis gratuitement à la d’affectation et la désaffectation sont
disposition des services de l’Etat pour prononcés par décret pris sur la
leur permettre d’assurer leur proposition du ministre chargé des
fonctionnement. Peuvent aussi Finances. L’acte prononçant
bénéficier d’une affectation les l’affectation ou le changement
établissements publics à caractère d’affectation précise le service ou
administratif de l’Etat. L’Article 34 du
l’établissement public à l’usage
CDE précise que l’immeuble devenu
inutile au service ou à l’établissement
duquel l’immeuble est destiné et
public qui le détient, est affecté à un l’utilisation qui sera faite de cet
autre service ou établissement public immeuble. L’immeuble désaffecté est
ou désaffecté. remis au service des Domaines.
 Administration du domaine non affecté
 Domaine immobilier
 L’autorisation d’occuper
• Les dépendances du domaine privé immobilier
non affecté consistant en terrains à mettre en • L’autorisation d’occuper à titre
valeur sont administrées de manière à assurer
précaire et révocable est accordée
leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles
conformément aux plans de développement et lorsque le terrain est situé dans
d‘urbanisme ou aux programmes
une zone non encore dotée d’un
d’aménagement. A ces fins, lesdits terrains
peuvent l’objet d’autorisation d’occuper à titre plan d’urbanisme ou dont le plan
précaire et révocable, de baux ordinaires, de baux d’urbanisme doit être révisé dans
emphytéotiques, de concessions du droit de
superficie et de vente.
un délai rapproché.
 Administration du domaine non affecté
Le bail ordinaire confère au preneur un droit de jouissance pour une durée ne
pouvant excéder dix-huit ans. Il est consenti sous condition résolutoire de mise
en valeur dans un délai déterminé et aux principales conditions suivantes loyer
payable d’avance et révisable ; obligation pour le preneur de supporter toutes
les charges relatives à l’immeuble et, notamment, de payer les contributions
foncières et les accessoires ; possibilité pour les agents de l’Etat habilités à cet
effet de visiter l’immeuble pour contrôler l’exécution des obligations imposées
au preneur ; interdiction au preneur de céder son droit au bail ou de consentir à
une sous-location sans autorisation ; l’expiration du bail, reprise par l’Etat de
l’immeuble avec tous les aménagements, constructions et installations qu’il
comporte, à moins que la remise en état des lieux ne soit imposée, franc et
quitte de toute dette ou charge et sans indemnité.
 Administration du domaine non affecté
Le bail peut être résilié par l’Etat, sans indemnité, pour inexécution par le
preneur de ses obligations. La résiliation est prononcée par arrêté du
ministre chargé des Finances trois mois après une mise en demeure par
lettre recommandée restée sans effet.
Le preneur est tenu de libérer l’immeuble, en le laissant dans l’Etat où il se
trouve, à moins que la remise en état des lieux ne soit imposée, dans un
délai d’un mois à compter du jour où la résiliation lui est notifiée ; passé ce
délai, il peut être procéder à son expulsion en vertu d’une simple
ordonnance de référé. Les convention passées par le preneur en infraction
aux dispositions du 4°) ci-dessus, sont nulles de plein droit et entraînent la
résiliation immédiate et sans indemnité du bail. Il est procédé le cas échéant
à l’expulsion du preneur ou de tous occupants de son chef dans les formes
indiquées à l’alinéa précédent.
 Administration du domaine non affecté
• Le bail emphytéotique
• Le bail emphytéotique confère au preneur, ou emphytéote, un droit réel
susceptible, notamment, d’hypothèque. Il est consenti aux principales conditions
suivantes : Durée : dix-huit ans au minimum et cinquante ans au maximum avec
possibilité de prorogation dans la limite de la durée maximale de 50 ans, et
possibilité de renouvellement ; Obligation de mise en valeur dans un domaine
déterminé ; Loyer payable d’avance et révisable ; Obligation pour le preneur de
supporter toutes les charges relatives à l’immeuble et, notamment, de payer les
contributions foncières et les taxes accessoires ; Possibilité pour les agents de
l’Etat habilités à cet effet, de visiter l’immeuble pour contrôler l’exécution des
obligations imposées au preneur.
• Les actes de bail emphytéotique peuvent contenir une disposition soumettant à
l’autorisation la constitution d’hypothèques, la réalisation de nouveaux
investissements ainsi que la cession du droit au bail et à la location de tout ou
partie de l’immeuble.
 Administration du domaine non affecté
Le bail emphytéotique peut être résilié par le preneur après le règlement des loyers
échus et radiation, le cas échéant des charges inscrites, moyennant préavis de six mois
en délaissant l’immeuble dans l’état où il se trouve, à moins que la remise en état des
lieux ne soit imposée. En outre, ce bail peut être résilié par l’Etat sans indemnité pour
inexécution par le preneur de ses obligations. La résiliation est prononcée par arrêté du
ministre des Finances trois mois après une mise en demeure par lettre recommandée
restée sans effet. Cependant, si l’immeuble a été grevé du fait du preneur, de charges
quelconques, le bail ne peut être résilié sans que les bénéficiaires desdites charges aient
été préalablement informés des intentions de l’Administration.
Ces bénéficiaires ont alors la faculté de se substituer au preneur défaillant dans
l’exécution de ses obligations. A défaut, l’acte de résiliation, éteint à la date de sa
publication, les hypothèques ainsi que, le cas échéant, les autres droits consentis par le
preneur. Ce dernier est tenu de libérer l’immeuble dans l’état où il se trouve, à moins
que la remise en état des lieux ne soit imposée, dans un délai d’un mois à compter du
jour où la résiliation lui est notifiée. Passé ce délai, il peut être procédé à son expulsion
en vertu d’une simple ordonnance de référé.
 Administration du domaine non affecté
• Domaine mobilier
• Les ventes du mobilier de l’Etat réformé ou non affecté ne peuvent être
effectuées que par des agents assermentés du service des Impôts et des
Domaines qui en dressent procès-verbal.
• Ces ventes doivent être faites par adjudication avec publicité et concurrence
soit aux enchères verbales, soit par voie de soumissions cachetées, soit par le
procédé combiné des enchères verbales et des soumissions cachetées. Elles
peuvent toutefois, à titre exceptionnel, être consenties à l’amiable dans les
conditions qui seront déterminées par décret.
 Un domaine privé des particuliers distinct des autres
domaines
• Le régime de la propriété foncière est organisé au Sénégal par le décret du 26 juillet 1932 qui a instauré
définitivement le système de l’immatriculation des terres et des livres fonciers.
• Son introduction au Sénégal est fort ancienne puisqu’elle remonte au décret du 20 juillet 1900 abrogé et
remplacé par le décret du 24 juillet 1906, lui-même abrogé et remplacé par celui du 26 juillet 1932.
• Ce régime a pour but d’organiser la propriété foncière en assurant aux titulaires la garantie des droits réels
qu’ils possèdent sur les immeubles, et en leur délivrant un titre foncier définitif et inattaquable. Il permet
de mettre à la disposition du public toutes les informations relatives à la propriété immobilière, de faciliter
les transactions et d’assurer la sécurité du crédit.

• Bien que le régime de la propriété foncière ait subi des modifications en fonction de l’évolution juridique
qui s’est produite depuis notre accession à l’indépendance, il s’avère, après plusieurs décennies de pratique,
que cette réglementation doit être réactualisée pour être mise en harmonie avec notre arsenal juridique.
• Elle doit être modernisée et mise en adéquation avec nos réalités économiques et sociales, en assurant
notamment la célérité dans les procédures.

Il s’agira de déterminer la composition du domaine privé des particuliers (Paragraphe 1) ainsi que son mode
de gestion (Paragraphe 2).
 Composition du Dp des particuliers

Le domaine privé des particuliers constitue l’ensemble des immeubles

immatriculés n’appartenant pas à l’état. L’ état détenant le monopole
de l’immatriculation depuis 1964, cet ensemble est donc constitué:
D'immeubles inscrits au livre foncier avant cette date. Le domaine
privé des particuliers est donc constitué par:
• D’immeubles acquis par cession ou transfert de propriété
• D’immeubles acquis par voie judiciaire
• D’immeubles acquis par succession
• D’immeubles acquis par donation
• D’immeubles acquis par leg ou gratification consentie par
testament.
La loi n° 2017-31 du 15 juillet 2017 autorisant la cession définitive et à titre gratuit
de terrains domaniaux à usage d’habitation, J.O.R.S, article 1er, facilite davantage
l’acquisition des titres fonciers sur les terres des particuliers.
Le décret n°80-268 du 10 mars 1980 portant organisation des parcours de
bétail et fixant les conditions d’utilisation des pâturages

Ce décret procède d’abord par des Les pâturages naturels sont délimités
définitions structurantes. Aux termes de par des pare-feu, des poteaux en béton
son article premier : « constituent des espacés de 100 à 200 mètres. Ainsi,
pâturages, l’ensemble des espaces libres nous avons les cours d’accès et de
utilisés pour l’alimentation des animaux passage du bétail ou pistes à bétail. A
ou susceptibles de l’être ». On distingue cet effet, un couloir de passage d’une
quatre types de pâturages dont les largeur de 50 mètres au minimum est
pâturages naturels ou parcours de bétail aménagé de chaque côté des routes
qui constituent l’ensemble des espaces principales empruntés régulièrement
libres naturels traditionnels destinés à la par ces convois de bétail à pied. Cette
pâture des animaux. L’article 2 précise largeur est portée à 100 mètres au
qu’il est interdit de procéder à tout minimum si un seul côté est concerné
défrichement et culture. (voir pour la suite l’article 6 et suivant).
Le décret n°80-268 du 10 mars 1980 portant organisation des parcours de bétail
et fixant les conditions d’utilisation des pâturages

L’analyse des textes fonciers et domaniaux au Sénégal Le document qui a été élaboré par la Commission
laisse apparaitre une place négligeable du foncier Nationale de Réforme du Droit à la Terre en 2008 s'est
pastoral dans les dynamismes de l’action publique. Les intéressé exclusivement au foncier agricole. Il a
projets de réforme foncière initiés depuis plus d'une préconisé « la privatisation au profit de l’Etat de
vingtaine d’années n'ont pas toujours pris en compte les certaines dépendances du domaine national », avec
enjeux du foncier pastoral. comme principale modalité de mise en œuvre « la
Ainsi, le Plan d’Action Foncier élaboré à la demande du création de vastes zones d’investissements intensifs ».
Gouvernement en 1996 s'est focalisé sur trois options
En outre, ni la loi sur le domaine national, ni le code
possibles dont aucune n'a pris en compte les exigences
liées à la préservation de la mobilité pastorale et à
général des collectivités territorial, ni le décret 80-268
garantie à l’accès des éleveurs aux ressources naturelles. du 10 mars 1980 portant organisation des parcours du
Toutefois, certains membres de la doctrine plaidaient bétail et fixant les conditions d’utilisation des
déjà en faveur de l’originalité de la Loi d’orientation agro- pâturages encore moins la loi d’orientation agro-
sylvo-pastorale qui a été approuvée en 2004. Cependant sylvo-pastale de 2004 ne permettent une prise en
cette loi s'est limitée à mentionner que "le pastoralisme compte satisfaisante du foncier pastoral. Ainsi, le
est reconnu comme constituant un mode de mise en cadre juridico-institutionnel du foncier pastoral reste
valeur de l'espace rural et des ressources naturelles" encore problématique dans un contexte de réforme
(article 44). foncière qui peine à aboutir.
 Projet de loi n°=2/2023 portant Code Pastoral au Sénégal

Le lundi 18 décembre 2023, les parlementaires sénégalais ont adopté à l’unanimité le

projet de loi n°02/2023 portant Code pastoral. Le projet du code vise essentiellement
à garantir aux pasteurs et éleveurs, l’accès aux ressources pastorales en vue d’une
exploitation optimale. Selon l’exposé des motifs, il est attendu de l’application du
Code, une réduction voire une éradication des conflits entre acteurs et notamment
entre agriculteurs et éleveurs. Le Sénégal, en tant que nation aux économies agricoles
et pastorales vitales, reconnaît l'importance cruciale de protéger les droits fonciers,
en particulier ceux des communautés pastorales et agricoles. Le Code Pastoral
constitue une étape significative dans cette voie, établissant un cadre juridique qui
vise à garantir la sécurité des terres et des ressources pour ces communautés.
Cependant, son application effective est essentielle pour concrétiser cette protection
et pour favoriser le développement durable dans ces secteurs clés de l'économie
sénégalaise.
 Projet de loi n°=2/2023 portant Code Pastoral au Sénégal

Dans son article 45 de la n°=2004 Ce vide juridique entraine de

– 16 du 4 juin 2004 : « Le multiples contraintes en particulier
pastoralisme fera l’objet de la réduction de l’espace pâturable,
dispositions spécifiques dans la loi la dégradation des ressources
de réforme foncière visée à l’art naturelles, l’occupation des
23. Il sera également procédé à espaces pastoraux stratégiques par
une actualisation du décret de d’autres activités économiques, la
1980 sur les parcours de bétail. fermeture des pistes à bétail
permettant d’accéder au points
d’eaux et les conflits entre
agriculteurs et éleveurs.
Les compétences des CT en matière foncière et domaniale (art. 292 à 303
CGCT).
Le plan d’action Foncier pour la gestion des ressources naturelles de 1996
(A voir 2ème partie, Chap 2, Section 1)
La LOASP de 2004 (A voir 2
ème
partie, Chap 2, Section 1) )
Loi n° 2011-07 du 30 mars 2011 portant régime de la
Propriété foncière (Déjà abordé : Dp des particuliers
Le Code forestier de 2018 et ses décrets d’application.
Deuxième Partie : La mise en œuvre du droit foncier et
domanial

Selon une analyse contextuelle, la gouvernance foncière au Sénégal est

malade, malade dans ses textes dont beaucoup ont vieilli, malade des
transformations économiques, sociales et démographiques, malade du
comportement de certains acteurs qu’ils appartiennent à l’Etat ou aux
collectivités territoriales.
Dans un premier temps, on relève dans la pratique de réelles difficultés de
mise en œuvre des législations foncières. Dans ces conditions, une réforme
foncière s’impose dans le but d’harmoniser les différentes tendances dans
ce domaine réputé complexe.
Chapitre 1 : Les difficultés liées à mise en œuvre effective des
textes régissant le foncier

Au Sénégal, la mise en œuvre des textes régissant le foncier pose des

interrogations majeures. Depuis 1964, le Sénégal n’a pas pu réussir ses
politiques de réforme foncières. Ainsi, d’une part, dans la pratique, la LDN
révèle des incohérences et des ambigüités manifestes.

D’autre part, la récente réforme en matière de décentralisation a bouleversé

la répartition des différentes zones du domaine national. Bref, la
réglementation du foncier (urbain et rural) étant prévue par une diversité de
textes, il est nécessaire d’harmoniser les réformes dans ce domaine.
 Les incohérences et ambiguïtés de la LDN
Le régime foncier Sénégalais est pendant longtemps et reste Dans cette logique on note la
toujours un régime juridique dualiste malgré la consécration coexistence de deux régimes fonciers
de la loi numéro 64-46 du17 juin 1964 sur le domaine difficilement conciliables. En effet, il
national qui dispose dans son article premier que : « s’agit du régime dit traditionnel et du
Constitue de plein droit le domaine national toutes les terre régime dit moderne.
non classées dans le domaine public, non immatriculées et Le premier est particulièrement basé
dont la propriété n’a pas été transcrite à la conservation des
sur des pratiques ancestrales en
hypothèques, à la date d’entrée en vigueur de cette présente
matière foncière et s’oppose de ce
loi. Ne font pas partie non plus de plein droit du domaine
point de vue à la logique de la loi sur
national, les terres qui à cette date font d’une
immatriculation d’une personne autre que l’Etat ». le domaine national et le second se
fonde justement sur une vision
Cette tentative d’encadrement juridique du foncier n’a pas moderne du foncier.
pu empêcher la subsistance de ce que certains comme M.
Ibrahima Diallo appelle « le pluralisme juridique du foncier ». Ces deux visions coexistent mais de
façon difficile et conflictuelle. Cet état
de fait influe négativement sur
Ibrahima Diallo, Le droit des collectivités locales au Sénégal, l’application correcte et voulue de la
L’Harmattan, Paris, 2007. loi sur le domaine national.
 Les incohérences et ambiguïtés de la LDN
La loi sur le domaine national pose de sérieuses Par ailleurs, l’article 8 de la loi sur le domaine
difficultés d’application d’où les défaillances national vient apporter plus de précision en
notées sur ce domaine. En effet, aux termes de disposant que : « Les terres de la zone des
l’article 7 de la loi sur le domaine national : « Des terroirs sont affectées aux membres des
décrets pris après avis des comités régionaux de communautés rurales qui assurent leur mise en
développement répartissent en zones des terroirs valeur et les exploitent sous le contrôle de
et zones pionnières les terres du domaine l’Etat et conformément aux lois et règlements.
national autres que celles situées dans les zones »
urbaines et classées.
La zone des terroirs correspond, en principe, à la
En l’absence de leur délimitation sur le terrain
date de la publication de la présente loi, aux on comprend bien la provenance des
terres qui sont régulièrement exploitées pour attributions abusives que font les présidents de
l’habitat rural, la culture ou l’élevage. Et Conseils ruraux dans la gestion de ces terres
paradoxalement, ces décrets d’application sont qui sont destinées exclusivement aux membres
encore non pris pour permettre la mise en œuvre de leurs communautés. Une application stricte
effective. D’où « le flou et la confusion sous le des dispositions de cet article permettrait
couvert desquels les spéculations foncières d’éviter ce qui s’est passé à Mbane et dans
agissent et créent de nombreux conflits ». d’autres communautés rurales.
 Les incohérences et ambiguïtés de la LDN

En fait, dans ce contexte d’ambigüité, Mais depuis l’entrée en vigueur de la

beaucoup d’articles contenus dans la loi sur le
domaine national n’ont pas pu être mis en
loi sur le domaine national, il ne nous
œuvre. C’est ainsi que l’article 4 du décret n° a pas été donné l’occasion de voir ces
64-573 du 30 juillet 1964 précise que : « Un séances d’affectation.
décret pris sur proposition du Gouverneur après
avis du Comité régional de développement,
définit les limites de chaque terroir ».
Bref, l’inertie des populations locales,
De même, l’article 24 du décret fixant les
conditions d’application de la loi sur le domaine
hostiles à tout changement et le
national ajoute : « Dans l’année suivant la mise déficit de moyens humains, matériels
en place de chaque Conseil rural, le président et techniques constituent également
procédera dans les conditions prévues aux des raisons justificatives de la
articles 14 et 18, deuxième alinéa à la première
affectation des terres au profit des membres de difficulté d’application de la loi sur le
la communauté rurale ». domaine national.
 Les réalités complexes du contexte local

Evoquant l’application contrariée de la législation Dans les collectivités territoriales, on note une
foncière, Félix FANO précise que « la législation sur forte concurrence de la loi par les pratiques
le domaine national met fin à des privilèges établis coutumières ou néo-coutumières. La loi sur le
progressivement à la suite d’une longue domaine national existe depuis 1964 mais à
progression. C’est pourquoi elle se heurte à la l’épreuve des faits, il ressort que 57 ans après, elle
résistance des élites traditionnelles. souffre encore de fortes concurrences avec les
Cette résistance prend la forme précise d’un pratiques et autres coutumes.
accaparement du cadre formel par les élites Assez souvent, les populations se réfèrent à leurs
traditionnelles qui adoptent le critère de « modes traditionnels de gestion des terres. Il en est
propriété coutumière » pour assurer la répartition de même dans certaines communes où en marge
des terres ». de la loi, la gouvernance du foncier et des conflits
y relatifs est gérés conformément aux coutumes.
Des pratiques opportunistes aussi se développent.
Félix TANO, La répartition des terres dans Dans ce sens, des transactions, autrefois bannies,
l’application de la législation sur le domaine se développent comme les ventes de terre, les
national, in Revue URED, n°=4- octobre 1994, p.34. prêts, etc.
 Les réalités complexes du contexte local
Les tentatives de réforme foncière aboutissent
L’idée d’appropriation de la terre a été une donnée généralement à des mesures inadaptées au contexte local
permanente de toutes les civilisations. C’est (la population qui y vit est en majorité réfractaire aux
pourquoi l’Etat, dans ses dynamiques de changements). Selon Paul Mathieu, « les mécanismes de
planification, suivi et évaluation des politiques gestion foncière effective sont tiraillés entre la prétention
publiques, devrait toujours prendre en formelle du monopole foncier de l’Etat et les influences bien
considération la dimension de l’insécurité foncière réelles […] des pouvoirs publics locaux ». L’insécurité
qui découlerait d’une mise en œuvre défectueuse foncière et l’accès précaire aux autres ressources naturelles
peuvent être des indicateurs pertinents de la
de ces politiques. marginalisation des producteurs dans les processus de
Discours d’usage prononcé par Mme Dieynaba transformation de l’agriculture et des autres activités
Hanne Sow (juge au tribunal hors classe de Dakar), connexes.
Audience de rentrée solennelle des Cours et • Voir Samba TRAORE, « De la divagation des champs :
tribunaux sur le thème : « Le droit à la terre », Difficulté d’application d’un principe coutumier de
Cour de Cassation, Volume II, 12 janvier 2005, p. 9. gestion partagée de l’espace pastorale au Ferlo (Sénégal)
», in Gérer le foncier en Afrique de l’Ouest : Dynamiques
foncières et intervention publiques, Paris, éd. Karthala-
URED, 2000, p.249.
• Paul Mathieu, « La sécurisation foncière entre compromis
et conflits : un processus politique », in Démocratie,
enjeux fonciers et pratiques locales en Afrique : Conflits,
gouvernance et turbulence en Afrique de l’Ouest et
centrale, Paris, L’Harmattan, n°=23-24, 1996, p.34.
La nécessaire adaptation de la législation aux réalités foncières locales

Les réalités foncières locales se caractérisent Pour atteindre cet objectif, il fallait trouver une alternative
essentiellement soit par une méconnaissance de la qui permettrait de concilier les logiques modernes avec les
législation foncière, soit par un rejet pure et simple de pratiques coutumières de gestion foncière. L’inadéquation
cette législation. C’est pourquoi d’ailleurs les des mesures de réforme des politiques foncières en milieu
populations locales préfèrent recourir aux méthodes rural s’explique à travers « l’accaparement des organes
consensuelles telles que la médiation ou la conciliation décisionnels par les élites traditionnelles » et « le
détournement ou le contournement de la logique de l’Etat
foncière pour résoudre les litiges fonciers très
». Ainsi, les mesures de sécurisation foncière resteraient
fréquents dans les collectivités territoriales fragiles car les autorités traditionnelles ont gardé leur
sénégalaises. pouvoir d’influence sur les instances décisionnelles locales.
Les modes de résolution des litiges fonciers renvoient Cette situation qui favorise une insécurité foncière dans
généralement à l’ensemble des instruments de l’espace décentralisée, pose les défis de la transparence
résolution de conflits fonciers, inspirés de la tradition dans la gestion des ressources foncière au Sénégal et
et s’exerce essentiellement par voie d’arbitrage, de impacte négativement sur la protection des droits fonciers
médiation et de conciliation. Depuis 1964, le Sénégal des administrés.
s’est engagé dans un processus de réforme foncière
soucieuse du développement socio-économique. Loi Ibrahima DIALLO, Le droit des collectivités locales au
n°=64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national, Sénégal, Paris, L’Harmattan, 2007, pp.294- 297.
JORS n°=3692 du 11 juillet 1964.
 L’impact de la communalisation intégrale sur la répartition zonale des
terres du DN

Au Sénégal, le législateur de 1964 a procédé à une Comment ces activités essentiellement rurales telles
répartition des terres du domaine national en quatre que l’agriculture, l’élevage etc. peuvent-elles prospérer
zones distinctes. Cette orientation est compréhensible en zones urbaines ? D’autant plus que la loi
et cohérente notamment sous l’angle de l’organisation décentralisatrice de 2013 ne fait aucune distinction
et de l’aménagement de l’espace. entre zones urbaines et zones rurales.
Néanmoins, la réforme décentralisatrice de 2013 n’a Aussi, dans le raisonnement du législateur, c’est
pas manqué d’engendrer des conséquences sur cette comme si on va assister à une disparition de la
répartition zonale. En effet, l’acte 3 de la ruralité ; ce qui parait utopique en ce moment dans un
décentralisation a consacré la départementalisation et pays comme le Sénégal. Face à cette confusion
la communalisation intégrale. La question qui se pose flagrante, nous proposons de procéder à une politique
à ce niveau est savoir qu’adviendrait-il à la zone des qui tend à harmoniser les réformes juridiques
terroirs dans le contexte de communalisation concernant des domaines connexes.
intégrale ? Ainsi, la décentralisation étant très liée à la
Cette question est importante car comme on l’a gouvernance foncière, il n’est pas logique de procéder
évoqué ci-dessus, la zone des terroirs correspond en à une réforme décentralisatrice sans pour autant revoir
principe, aux terres qui sont régulièrement exploitées les textes régissant le foncier dans le but d’une mise en
pour l’habitat rural, la culture ou l’élevage parallèle et d’une harmonisation des textes juridiques.
Les problèmes posés par la loi sur le domaine de l’Etat
Chapitre 2 : La nécessité d’une réforme foncière au
Sénégal
La problématique de la réforme foncière est toujours • Quoi qu’il en soit, les propositions de réforme foncière
d’actualité au Sénégal. En novembre 2017, dans un dégagées par la CNRF n’ont pas trouvé l’unanimité
élan de rejet des conclusions de la Commission aussi bien de la part de la doctrine que de la société
Nationale de Réforme Foncière, le chef de l’Etat civile. Ainsi, les avis sont largement partagés sur la
nécessité ou non de procéder à une réforme foncière
avait déclaré que « les conclusions qui m’ont été
au Sénégal dans un contexte où le secteur foncier a
proposées de transférer les droits de bail aux connu des mutations importantes ces dernières
collectivités, j’ai dit que je ne peux pas les accepter. années.
Parce que le jour où on va le faire, le lendemain, il
• Au Sénégal, aujourd’hui, la question de la réforme
n’y aura plus de terres dans ce pays». Nonobstant foncière défraie la chronique. Cette réforme foncière
cela, certains membres de la doctrine et la société peut être définie comme « un processus impliquant la
civile s’interrogent sur les causes profondes qui ont restructuration complète ou la redéfinition d’au moins
poussé le gouvernement à rejeter lesdites trois composantes du système foncier à savoir la
conclusions. structure de la propriété, la structure d’utilisation, de
production et d’infrastructure des services d’appui ».
Voir Cadre et Lignes directrices de l’UA sur les
http politiques foncières en Afrique :
://www.walf-groupe.com/rejet-conclusions-de-cnri- https://archive.uneca.org/sites/default/files/Publicatio
de-cnrf-macky-lart-de-jeter-largent-fenetre/ nFiles/fg_on_land_policy_fre_0.pdf
 La nécessité d’une réforme foncière au Sénégal

Pour mener à bien une telle réforme au Aux termes de l’article 2 de ce décret, cette
Sénégal, il a été en amont mis sur pied commission a, entre autres pour missions
une CNRF. Elle est composée des de «conduire toutes les études et recherches
relatives à l’occupation du domaine de l’Etat et
spécialistes de différents domaines et des du domaine national, d’analyser les textes
membres de la société civile. Il y avait législatifs et réglementaires en vigueur et de
également l’implication des collectivités faire des propositions de modification,
locales à travers ses structures d’identifier les contraintes et de mettre en place
représentatives telles que le Conseil un cadre juridique et institutionnel attractif,
National de Concertation et de offrant des garanties aux investisseurs et
Coopération des Ruraux (C.N.C.R). Plus assurant la sécurité et la paix sociale, en vue
d’une gestion rationnelle du domaine de l’Etat et
précisément, le 06 Décembre 2012, le du domaine national et de proposer des
Président de la République a créé la CNRF solutions durables aux conflits fonciers résultant
en vertu du décret numéro 2012- 1419. de l’occupation des domaines susvisés…
 La nécessité d’une réforme foncière au Sénégal

De même, avec la loi du 30 Mars 2011, cette réforme visait à donner la

possibilité aux urbains d’obtenir gratuitement des titres fonciers à la
place des permis d’habiter.
Bref, la réforme prévoit, entre autres, d’abord la décentralisation des
modalités de gestion foncière, en laissant la possibilité aux collectivités
locales de s’administrer dans le respect des orientations étatiques et leur
laisser aussi le soin d’instaurer des partenariats libres et équilibrés entre
les investisseurs par le biais de la palabre, ensuite la création de zones
spécifiques d’investissement, ouvert à tous pour démocratiser l’accès à la
terre etc
 Dans sa finalité, la politique foncière s’emploie à
relever des défis importants qui portent sur :

• La promotion d'une stratégie alternative • La promotion de droits fonciers

de développement urbain basée sur une plus équilibrés entre les hommes
utilisation rationnelle de l'espace ;
et les femmes (équité et égalité
• L’amélioration de la viabilité des
différentes formes d’exploitation des
de genre), entre les adultes et
terres dans une perspective de les jeunes, mais aussi entre les
souveraineté/sécurité alimentaire différents usagers de la terre ;
durable ;
• La mise en place de procédures
• L’utilisation du foncier comme un levier
permettant de valoriser de façon
objectives et transparentes
optimale les potentialités des territoires d'évaluation des affectations de
et de développer la complémentarité terres destinées à la réalisation
des différentes activités de production ; d'activités économiques.
Fondamentalement, la politique de réforme foncière va
s’appuyer sur les principes suivants :

• La protection des droits d’exploitation • La sécurité foncière des exploitations

des acteurs ruraux et des droits agricoles, des personnes et des
fonciers des communautés locales : communautés rurales ;
• L’incitation à l’investissement privé dans
• La cessibilité encadrée de la terre pour l’agriculture ;
permettre une mobilité foncière
• La dotation à l’Etat et aux collectivités
favorisant la création d’exploitations locales de ressources financières suffisantes
plus viables ;
• La mise à leur disposition de personnels
• La transmissibilité successorale des compétents, pour une gestion efficace,
terres pour encourager l’investissement équitable et durable des ressources
durable dans l’exploitation familiale ; naturelles ;
• L’utilisation de la terre comme garantie • L’allègement des contraintes foncières au
pour l’obtention du crédit ; développement agricole, rural, urbain et
industriel ».
 Chapitre 3 : L’harmonisation des réformes du cadre
juridique régissant le foncier au Sénégal

• Les textes qui régissent le foncier au Sénégal En effet, selon le Docteur Abdoul Aziz Sow, dans un
sont diverses et variés. C’est pourquoi il est rapport d’étude portant « Note sur la gouvernance
nécessaire d’harmoniser les réformes dans ce foncière à l’aune de la nouvelle politique de
domaine. Les relations étroites entre foncier décentralisation et de l’aménagement du territoire
et décentralisation en est une parfaite au Sénégal », constate que « l’acte3 de la
décentralisation consacre la communalisation
illustration. intégrale avec l’érection de toutes les anciennes
• D’une part, nous avons déjà vu que la communautés rurales en communes sans aucune
réforme de 2013 portant CGCT a permis de forme de distinction entre communes urbaine et
mettre en place la communalisation communes rurales. »
intégrale. La réforme profonde des L’auteur continue dans la même lancée en
institutions au niveau locale n’a pas pris en remarquant que « cette situation est problématique
compte de la différenciation entre commune en matière de gouvernance foncière car la gestion
urbaine et commune rurale alors que cette domaniale pratiquée par les communes est
distinction semble être primordiale surtout différente de celle connue en milieu rural où la terre
concernant la dimension foncière. est dédiée à l’habitat rural, à l’agriculture et à
l’élevage ».
Chapitre 3 : L’harmonisation des réformes du
cadre juridique régissant le foncier au Sénégal
D’autre part, on peut évoquer les récentes Le pouvoir d’approbation entre dans le cadre
modifications du décret de 1972 notamment à son de l’exercice d’un contrôle de légalité. Or, le
article 2 par le décret de 2020. En effet, dans l’une de gouverneur n’est pas habilité à exercer un tel
ses contributions, l’expert en foncier et
décentralisation Kader Fanta NGOM s’exclame : Et si le
contrôle au regard de l’article 270 du CGCT qui
nouveau décret sur les conditions d’affectation des renvoie aux conditions dans lesquelles, les
terres du domaine national était entaché d’illégalité ! représentants de l’Etat doivent exercer le
Dans cette contribution, le spécialiste estime que ce contrôle de légalité.
décret a été pris sans un travail préalable de mise en La principale condition est donnée par l’article
harmonie avec la loi 2013-10 portant code général des 243 du CGCT qui identifie les représentants de
collectivités territoriales (CGCT). Le nouveau décret l’Etat compétents pour exercer ce contrôle de
confie au gouverneur le pouvoir d’approbation de
délibérations foncières que ce code ne lui légalité sur chaque niveau de collectivité
reconnaît pas. Selon ce nouveau décret, « au-delà de territoriale. Selon cet article, ‘’les actes pris par
50 ha, la délibération ne peut être approuvée que par les collectivités territoriales sont transmis au
le gouverneur de région territorialement compétent représentant de l’Etat auprès, du département
par acte réglementaire (…) ». ou de la commune (…)’’.
 Chapitre 3 : L’harmonisation des réformes du cadre
juridique régissant le foncier au Sénégal

• Et l’article 271 précise clairement le • De même, le Préfet, selon les dispositions

représentant de l’Etat compétent auprès de de cet article 271, n’a pas une compétence
chaque échelle de collectivité territoriale et le d’approbation sur toutes les communes de
gouverneur n’est nulle part cité parmi ces son département. Conformément à la
autorités. L’article 271 souligne que hiérarchie des normes, ce nouveau décret
‘’le préfet représente l’Etat auprès du
département, de la ville, de la commune chef- ne peut pas ranger la loi mais doit se
lieu de département et de toutes autres ranger derrière la loi.
communes qui lui seront rattachées par • Pour donner au gouverneur le pouvoir
décret. d’exercer ce contrôle, la loi 2013-10
• Le sous-préfet représente l’Etat auprès des portant CGCT devra au préalable être
autres communes de son arrondissement’’. Le révisée en vue de le désigner parmi les
gouverneur n’est pas cité parmi les autorités habilitées à exercer un pouvoir
représentants de l’Etat devant exercer le d’approbation sur les délibérations
contrôle de légalité sur les actes pris par les notamment foncières.
collectivités territoriales.
 Chapitre 3 : L’harmonisation des réformes du cadre
juridique régissant le foncier au Sénégal

• L’expert conclut sa contribution en ces • En définitive, ce nouveau décret ne

termes : Pour que ce décret soit légal, il vise que l’article 2 du décret 72-
faudra en amont modifier l’article 271 1288 sur les conditions d’affectation
de la loi 2013-10 portant Code Général et garde un silence sur les
des Collectivités Territoriales dans le conditions de désaffectation.
sens d’une part d’intégrer le
gouverneur parmi les représentants de • Or pour maintenir le parallélisme
l’Etat exerçant le contrôle de légalité des formes, l’article 8 du décret 72-
sur les actes des collectivités 1288 devra aussi être modifié. Cet
territoriales et d’autre part permettre article dispose que la délibération
au Préfet d’étendre, le cas échéant, son de désaffectation n’est exécutoire
pouvoir d’approbation sur toutes les qu’après avoir été approuvée par le
autres communes de son département. sous-préfet.
 Chapitre 4 : Les tendances internationales et régionales de
réformes foncières

• Les Directives volontaires de la FAO

• Les Cadre et Lignes Directrices de l’UA
• Les Initiatives de l’UEMOA
• Les nouvelles politiques de la CEDEAO
• Etude de cas de réforme foncière en Afrique