ATELIER PREPARATOIRE DE LA STRATEGIE DE MISE EN
ŒUVRE DE LA NOUVELLE LOLF
Le cadre général de la réforme
Bruno IMBERT, conseiller résident AFRITAC
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 1
Sommaire
I. Introduction
II. Les nouvelles directives de l’UEMOA
III. Les grands axes de la réforme
[Link] calendrier de mise en œuvre de la réforme
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 2
I. Introduction
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 3
La modification du Cadre Harmonisé des
Finances Publiques
L’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) est
une organisation régionale qui poursuit des objectifs d’intégration
régionale par l’instauration d’un marché commun entre ses membres.
(Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger,
Sénégal, Togo)
Cette organisation régionale poursuit également des objectifs de
convergences des économies des pays membres.
Dans le cadre de la réalisation de ses objectifs en matière
d’intégration régionale, le Conseil des ministres de (UEMOA) a
adopté 6 directives communautaires pour améliorer et
moderniser les instruments de gestion des finances publiques
en vigueur dans les pays.
Ces directives modifient et remplacent le cadre législatif
communautaire dans lequel les pays membres de la zone s’étaient
inscrits jusqu’à présent (directives de 1997).
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 4
Pourquoi la révision des directives de
l’UEMOA?
Améliorer la mise en œuvre du cadre harmonisé des finances
publiques - une mission d’évaluation de la Commission menée en
2004 relevait :
des incohérences et des insuffisances dans les anciennes directives;
le manque de clarté de certaines dispositions.
Moderniser les directives adoptées il y a une dizaine d’années
en vue:
– de prendre en compte les nouvelles normes et techniques de gestion
des finances publiques;
– de s’aligner sur les meilleures pratiques internationales en matière de
gestion financière.
Introduire davantage de transparence et de rigueur dans le
dispositif normatif.
Assurer une meilleure comparabilité des données, dans le cadre
du Pacte de convergence.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 5
II. Les nouvelles directives de l’UEMOA
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 6
Les directives de l’UEMOA
La réforme du cadre harmonisé des finances publiques s’incarne
dans six textes adoptés par le Conseil des ministres de l’UEMOA
en mars et juin 2009 :
01/2009 : portant code de transparence dans la gestion des finances
publiques ;
06/2009 : portant lois de finances au sein de l’UEMOA ;
07/2009 : portant règlement général sur la comptabilité publique au
sein de l'UEMOA ;
08/2009 : portant nomenclature budgétaire de l'État ;
09/2009 : portant Plan Comptable de l'État (PCE) ;
10/2009 : portant Tableau des Opérations Financières de l'État
(TOFE).
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 7
Architecture du nouveau cadre harmonisé
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 8
La directive portant code de transparence
(01/2009/CM/UEMOA)
Premier texte à avoir été adopté le 27 mars 2009.
La directive relative portant code de transparence fixe des principes de
portée générale qui ne donnent pas lieu en tant que tels à des applications
pratiques : ces principes forment un cadre général en matière de gouvernance
financière qui oriente les dispositions contenues dans les autres textes.
Le code de transparence énonce des règles transversales : par exemple la
légalité et la publicité des opérations financières publiques, l’intégrité des
acteurs, l’élaboration et la présentation des budgets publics.
Le Code de transparence des pays de la zone UEMOA comporte 7 volets,
respectivement relatifs :
à la légalité et la publicité des opérations financières publiques ;
aux attributions et responsabilités des institutions ;
au cadre économique ;
à l’élaboration et à la présentation des budgets publics ;
à la mise en œuvre des recettes et des dépenses ;
à l’information du public ;
à l’intégrité des acteurs.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 9
La directive portant lois de finances
(06/2009/CM/UEMOA)
La directive lois de finances est la véritable clef de
voûte de la réforme.
La directive relative aux lois de finances encadre le contenu, le
périmètre, les procédures d’élaboration, de vote, d’exécution et
de contrôle des budgets publics.
Sur la base des principes énoncés dans le code de
transparence, elle organise les relations entre les acteurs du
processus budgétaire (gouvernement, administration,
Parlement, corps de contrôle, société civile), introduit de
nouveaux principes opérationnels (ex. sincérité, pluri
annualité) aux côtés d’anciens principes (ex. annualité,
spécialité) et précise les nouveaux éléments du budget (ex.
programmes, indicateurs, autorisations d’engagement, annexes
budgétaires) et les nouvelles responsabilités.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 10
La directive portant règlement général sur la
comptabilité publique (07/2009/CM/UEMOA)
La directive relative au règlement général sur la
comptabilité publique (RGCP) précise les règles de
comptabilité (ex. comptabilité générale, comptabilité
budgétaire) et d’exécution du budget, les
responsabilités et compétences des acteurs de la
chaîne de la dépense (ex. comptables, ordonnateurs,
contrôleurs financiers) et leurs relations, ainsi que les
règles de tenue des comptes et de contrôle.
Elle introduit les nouveaux concepts comme la
comptabilité patrimoniale et le contrôle financier
hiérarchisé.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 11
La directive portant nomenclature
budgétaire de l’Etat (08/2009/CM/UEMOA)
La directive sur la nomenclature budgétaire de l’État
précise les nouvelles règles de présentation des
crédits (ex. économique, administrative, fonctionnelle
et programmatique).
Elle s’inspire des méthodologies internationales telles
que (pour la présentation fonctionnelle) la
Classification des fonctions des administrations
publiques (CFAP) (ou en anglais Classification of the
Functions of Government (COFOG)).
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 12
La directive portant plan comptable de
l’Etat (09/2009/CM/UEMOA)
La directive relative au plan comptable de l’État
précise les différents comptes de l’État (ex.
comptes de trésorerie, comptes de charges,
comptes de tiers)
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 13
La Directive portant tableau des opérations
financières de l’Etat (09/2009/CM/UEMOA)
La directive portant tableau des opérations financières de
l’État (TOFE) précise les règles de comptabilisation des
ressources et des charges, les unités
d’administrations publiques couvertes (ex. unités
budgétaires, unités de sécurité sociale) et les modes
d’enregistrement des données basés sur les droits
constatés.
Le Tableau des opérations financières de l’État (TOFE) est
un document standardisé constitué d’agrégats des
ressources et des charges de l’État. Sa projection,
généralement à trois ans, donne un éclairage sur
l’évolution de la structure du budget de l’État.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 14
III. Les grands axes de la réforme
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 15
Renforcer l’efficacité de la dépense publique
Passer d’une logique de moyen à une logique de
résultats : le budget doit mettre en avant, non seulement
les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais
également justifier la répartition des allocations par rapport
à la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque
poste de dépense.
Mesurer la performance de l’action publique
(Gestion axée sur les résultats) à travers la fixation
d’objectifs et l’évaluation des résultats obtenus.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 16
Rénover la gestion publique
Renforcer la responsabilisation des gestionnaires : à travers,
l’évaluation des politiques publiques, les gestionnaires doivent
désormais rendre compte de la qualité de leur gestion par l’atteinte
des objectifs qui leurs sont fixés.
Rénover le dialogue de gestion : en contrepartie de leur
responsabilisation accrue, les gestionnaires disposent d’une plus
grande marge de manœuvre dans l’élaboration de leurs budgets, de
plus de souplesse dans la gestion des moyens financiers et humains
et d’une autorité de contrôle accrue (contrôle de gestion) sur les
services qui composent les programmes.
Encourager la déconcentration de l’ordonnancement : le ministre
des finances assure un rôle de synthèse du budget mais n’est plus
ordonnateur que des crédits de son ministère.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 17
Améliorer la transparence budgétaire
Une nomenclature budgétaire plus lisible et accessible : le
changement de nomenclature engendré par le passage à la
présentation des crédits sous forme de programme renforce la
compréhension du budget par les lecteurs extérieurs à
l’administration : le Parlement et les citoyens.
Un budget plus exhaustif : présentation détaillée des ressources des
organismes publics (budgétisation en base zéro) + suppression de
la notion de « services votés » (le Gouvernement est tenu d’expliquer
et de justifier l’utilisation de l’intégralité des crédits qu’il sollicite).
Une documentation budgétaire étoffée : la documentation transmise
à l’occasion du dépôt de la loi de finances de l’année, de la loi de
finances rectificative ou de la loi de règlement (exp. RAP)est plus
pertinente et plus complète.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 18
Introduire la pluri annualité dans la gestion
publique
Prise en compte de l’impact des décisions publiques à moyen
terme : l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des
dépenses de l’État mais la programmation budgétaire doit désormais
anticiper les impacts sur les exercices ultérieurs.
De nouveaux outils (CDMT/DPBEP et CDsMT/DPPD) qui présentent
l’évolution des crédits à moyen terme (minimum trois ans) deviennent
les supports de préparation des projets de lois de finances et sont joint
à la documentation budgétaire pour renforcer l’information du
Parlement.
La pluri annualité offre une réponse technique aux problèmes
d’articulation entre les stratégies nationales de développement et
les budgets et la mise en œuvre effective de ces stratégies.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 19
Renforcer les contrôles opérés sur les
finances publiques
Renforcement du contrôle citoyen : les directives posent le principe
de l’accès du citoyen aux documents de politique économique et
d’exécution des budgets.
Renforcement des compétences de la Cour des comptes : les
contrôles de la Cour sur les ordonnateurs sont étendus (faute de
gestion, contrôle de la performance, avis sur les rapports annuels de
performance).
Renforcement des contrôles du Parlement : le Parlement est mieux
informé à travers une documentation plus exhaustive et étoffée et
bénéficie de l’appui de la Cour des comptes pour contrôler l’action du
gouvernement.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 20
IV. Le calendrier de mise en œuvre
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 21
Une mise en œuvre articulée autour de deux
échéances
Compte tenu de la charge de travail que constituent certaines
dispositions (ex. mise en œuvre de la comptabilité patrimoniale),
les Directives prévoient ainsi deux échéances :
une première échéance au 31 décembre 2011 : qui concerne notamment
les transpositions des Directives en droit interne ou la mise en œuvre de
certaines innovations (ex. [Link] global, élaboration de la
nomenclature fonctionnelle, organisation du DOB). Le processus
budgétaire 2012 devra donc prendre en compte ces impératifs.
une deuxième échéance au 31 décembre 2016 : permettant de consolider
le travail précédant et de mettre en place progressivement les innovations
couvrant un domaine plus vaste ou plus complexe (ex. formulation des
programmes et élaboration et généralisation des DPPD/CDMT ministériels).
Cette échéance peut être prolongée de 2 ans supplémentaires (31
décembre 2018) pour la mise en œuvre de la comptabilité patrimoniale et
des règles relatives aux droits constatés.
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 22
Détails des activités pour chaque directive en
fonction des échéances (1/3)
Directives 31 décembre 2011 31 décembre 2016
Code de Transposition de la Directive en
transparence droit interne
Transposition de la Directive en Déconcentration de la fonction
droit interne d’ordonnateur principal
Elaboration et mise en œuvre du Elaboration et mise en œuvre
DPBEP (CDMT global) des DPPD (CDMT sectoriels/BP)
Mise en œuvre des autorisations + élaboration des programmes
d’engagement et des crédits de + définition des objectifs et
paiement indicateurs de performance +
Mise en œuvre des nouvelles désignation des responsables
règles de gestion (reports, de programme + élaboration
mouvements de crédits, des rapports annuels de
régulation budgétaire) performance
LOLF Elaboration, présentation et vote Mise en œuvre des plafonds
des lois de finances (PLF, LFR et d’emplois
lois de règlement) Mise en œuvre de la
Mise en œuvre de règles de comptabilité en droits
présentation des crédits constatés (peut être étendu
(séparation des opérations jusqu’en 2019)
budgétaires et opérations de
trésorerie, distinction des
nouvelles natures et catégories de
dépenses)
Organisation du Débat
d’orientation budgétaire (DOB)
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 23
Détails des activités pour chaque directive en
fonction des échéances (2/3)
Directives 31 décembre 2011 31 décembre 2016
Transposition de la Directive en Elaboration et présentation
droit interne des avis de la Cour des
Mise en œuvre des règles relatives comptes sur la qualité des
aux ordonnateurs et aux procédures comptables et des
comptables comptes publics
Mise en œuvre des règles relatives Exercice des compétences de
aux opérations de recettes, de la Cour des comptes en
dépenses et de trésorerie matière de sanction des fautes
RGCP Mise en œuvre des règles relatives de gestion
à la comptabilité budgétaire et à la Déconcentration de la fonction
comptabilité des matières d’ordonnateur principal +
Déploiement mise en œuvre des déploiement du contrôle
corps de contrôle et de la Cour financier
des comptes Mise en œuvre de la
comptabilité en droits
constatés (peut être étendu
jusqu’en 2019)
Transposition de la Directive en Mise en œuvre de la
droit interne nomenclature programme
Elaboration de la nomenclature
fonctionnelle, économique et
PCE
administrative
Mise en œuvre de la classification
des recettes et des dépenses
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 24
Détails des activités pour chaque directive en
fonction des échéances (3/3)
Directives 31 décembre 2011 31 décembre 2016
Transposition de la Directive en Extension du champ du TOFE
droit interne aux autres entités publiques
Elaboration et production du TOFE (ex. collectivités locales,
UEMOA présentant entre autres, organismes de sécurité sociale,
les flux de trésorerie, la situation etc …)
des actifs financiers et des passifs Formulation du TOFE sur la
et la situation de l’endettement. base des droits constatés pour
TOFE le secteur public
Intégration des avantages en
nature pour la rémunération
des salariés
Prise en compte dans le TOFE
des règles relatives aux stocks,
au capital fixe et aux autres
flux économiques
Transposition de la Directive en Mise en œuvre intégrale des
droit interne règles relatives à la
Mise en œuvre des dispositions de comptabilité patrimoniale et
NBE
la Directives (ex. provisions, aux droits constatés
amortissements, constatation du
résultat)
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 25
Merci pour votre
aimable attention
23/07/2013 Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin 26
