REPUBLIQUE DU CAMEROUN

Paix-Travail-Patrie
UNIVERSITE DE YAOUNDE II
FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES
DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC INTERNE

Master 1

Cours
FINANCES ET FISCALITE LOCALES
PREMIERE PARTIE : FINANCES
PUBLIQUES LOCALES

Dispensé par :
NGO NGUIMBOUS Paule Suzanne Epse ONDOUA AVAH
Dr. PhD Droit Public Chargée de Cours Université Yaoundé II-SOA

Année académique 2024/2025

 « Ce sont les besoins financiers qui ont été à l’origine de l’Etat moderne »
Joseph-Aloïs Schumpeter,
« La crise de l’Etat fiscal », in impérialisme et classes sociales, Minuit 1972.

La décentralisation se présente de nos jours comme le mode de gouvernance le plus à

la mode. Entre droit d’autodétermination et intégrité territoriale des Etats, la décentralisation
offre une solution qui séduit tant les gouvernants que les gouvernés. Définie au terme de l’article
5 du CGCTD comme « un transfert par l’Etat, aux CTD, de compétences particulières et de
moyens appropriés. » la décentralisation se distingue de la centralisation par la reconnaissance
d’une autonomie administrative et financière au profit des entités décentralisées. Alors que les
aspects administratifs ont fait l’objet d’étude dans les niveaux inférieurs, l’autonomie financière
constituera l’armature centrale de l’étude de la finance et de la fiscalité locale, elle en est la
matière qu’il conviendrait de décliner avant de présenter le cadre opératoire de l’enseignement.

CHAPITRE INTRODUCTIF : L’AUTONOMIE FINANCIERE DES CTD :

ROUE MENANTE DE LA DECENTRALISATION FINANCIERE
La notion d’autonomie financière n’est pas de celles qui ont un contenu standard. Selon
Andrée De Laubadère, le terme autonomie fait partie des mots dont le sens est relativement
équivoque et le contenu imprécis. Lorsqu’elle est financière, l’autonomie donne l’impression
d’être une formule caoutchouc dont le contenu s’adapte au contexte juridique ambiant. En effet,
dans les sciences juridiques l’autonomie financière est une notion transversale qui s’applique
aussi bien au CTD, aux entreprises publiques, aux assemblées parlementaires, aux
établissements publics. D’où l’intérêt de faire un arrêt sur le cadre de l’autonomie financière
des CTD d’une part et le cadrage de cette autonomie par l’exercice de la tutelle d’autre part.

I. LE CADRE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE DES CTD

Le cadre de l’autonomie des CTD renvoie aux différentes déclinaisons que revêt
l’autonomie financière desdites entités. C’est ainsi que l’on distingue l’autonomie du point
de vue budgétaire, l’autonomie du point de vue fiscal et l’autonomie du point de vue de la
comptabilité publique.

A. L’autonomie financière en droit budgétaire

En droit budgétaire, l’autonomie se manifeste à travers l’existence d’un budget
autonome, voté par un organe délibérant local et exécuté par un organe exécutif local. Le
patrimoine de la CTD, est ainsi identifié et séparé de celui de l’Etat. Dans ce cadre, les CTD
disposent d’un budget propre soumis à des règles spécifiques. Ces règles spécifiques jadis
contenues dans plusieurs textes, sont aujourd’hui concentrées dans la loi n°2019/024 du 24
décembre 2019 portant CGCTD.

B. L’autonomie financière en droit fiscal

En droit fiscal, l’autonomie renvoie à la faculté de décision dont jouissent certaines
personnes publiques s’agissant de la détermination et du recouvrement de leurs recettes. Il s’agit
d’un pouvoir de décision initial et inconditionné sur les recettes d’une personne publique. La
personne publique jouissant de cette autonomie, a la latitude de créer les impôts et taxes qu’elle
ambitionne percevoir et définie de façon libre les modes de recouvrement.

C. L’autonomie financière en droit de la comptabilité publique

La comptabilité publique est entendue comme l’ensemble des règles juridiques et
techniques applicables à l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières
des organismes publics. Relativement à l’autonomie, il s’agit ici pour l’organisme bénéficiant
de l’autonomie de pouvoir enregistrer ses opérations, en assurer le contrôle interne selon des
règles qui dérogent au droit financier commun.

La déclinaison ci-dessus présentée de l’autonomie financière peut laisser à tout

observateur non averti l’impression d’une indépendance financière. Loin s’en faut, l’autonomie
financière bien que s’exprimant dans un cadre pluriel, connait un cadrage du fait de l’exercice
de la tutelle.

II. LE CADRAGE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE DES CTD

L’autonomie financière reconnue aux CTD ne saurait déboucher sur une situation
de laisser aller. Le législateur camerounais a fixé des garde-fous pour éviter les possibles
dérapages. Ces garde-fous sont contenus tant dans la législation en la matière(A) que dans
le déploiement de la tutelle (B) et la limitation du pouvoir fiscal(C).

A. Le cadrage législatif
La consécration d’une autonomie financière aux CTD n’est pas récente dans le sillage
juridique camerounais. Si pendant la période fédérale l’autonomie financière des CTD était plus
perceptible dans le Cameroun occidental, c’est la loi n°74/23 du 05 décembre 1974 Portant
organisation communale qui pour la première fois présente la commune comme « une
collectivité publique décentralisée et une personne morale de droit public dotée de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière. » Alors que les textes qui organisent la
décentralisation entre 1974 et 1996 expriment une réticence à la construction d’une autonomie
tant administrative que financière au profit des communes, l’avènement de la constitution du
18 janvier 1996 fait révolution et ouvre un boulevard à la décentralisation financière. En effet,
l’article 55 de la loi fondamentale distingue deux entités territoriales décentralisées que sont la
commune et la région et donne la latitude au législateur de créer d’autres CT par voie législative.
Cet article consacre aussi l’autonomie financière desdites CTD. Faisant suite à la constitution,
plusieurs textes législatifs vont être pris aux fins d’encadrer l’autonomie ici reconnue aux CTD.
C’est ainsi que certaines dispositions textuelles fixent les principes devant régir tant
l’élaboration que l’exécution et le contrôle du budget. Certains détails comme la détermination
des dépenses obligatoires, la définition des marges d’autofinancement révèlent la force
contraignante du cadrage législatif.

L’exploitation des dispositions de ces différents textes permet de déduire que sous la
cape d la décentralisation administrative, se cache une décentralisation financière qui chaque
jour gagne en ampleur. A l’image de la première, la décentralisation financière connait
l’application d’une tutelle étatique.
 B. L’exercice de la tutelle financière
L’exercice de la tutelle financière sur les CTD constitue le deuxième garde-fous qui
accompagne l’autonomie qui leur est reconnue. L’article 72 de la loi sur l’orientation de la
décentralisation pose que « à travers ses représentants, l’Etat assure la tutelle sur les
Collectivités Territoriales par le biais du contrôle de légalité ». Au terme de l’article 73
(CGCTD), les autorités déconcentrées qui exercent la tutelle sur les CTD sont le gouverneur et
le préfet. L’exercice de cette tutelle se traduit en pouvoir de contrôle e légalité, d’approbation
préalable et d’instruction.

C. Une autonomie fiscale relative

Au terme de l’article 26 de la constitution camerounaise, la création des impôts relève
du domaine de la loi. Seul le législateur national peut créer l’impôt. Les organes délibérant des
CTD ne disposent pas de ce fait d’un pouvoir fiscal originaire. Ceux-ci ne disposent que d’un
pouvoir fiscal dérivé. En effet, lors du vote du budget, les organes délibérant fixent les taux des
taxes locales dans le respect des fourchettes arrêtées par la loi (art. 168 pour les communes et
278 du CODE GCTD pour les régions.)

De ce qui précède, l’on peut comprendre que l’autonomie financière dont jouit les
CTD et à fortiori la décentralisation financière, se décline tant dans les pouvoirs d’auto gestion
reconnus aux CTD que dans l’étendue du pouvoir fiscal qu’elles exercent. Toute chose qui
justifie l’approche bipartite du présent enseignement. Dans un premier jet, il sera question de
décrypter les règles de gestion appliquées aux finances locales avant que de débusquer le régime
fiscal applicable aux collectivités territoriales décentralisées.

Textes et lois

 Constitution du 18 janvier 1996 ;

 Loi n°2018/011 du 11 juillet 2018 portant code de la transparence et de
bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques au Cameroun ;
 Loi n° 2018 /012 du 11 juillet 2018 portant Régime financier de l’Etat et
des autres entités publiques ;
 Loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code générales CTD,
 CGI mis à jour, en particulier son livre IIIe ;
 Décret n°2020/6635/PM du 21 décembre 2020 portant organisation et
fonctionnement du comité national des finances locales.
 Première partie : LE CADRE JURIDIQUE DES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES
A l’image des finances publiques nationales, les finances publiques locales ont un
cadre juridique qui se décline en trois points : les principes budgétaires (Chapitre 1), la matière
budgétaire (Chapitre 2) et la procédure budgétaire (Chapitre3).

CHAPITRE I LES PRINCIPES BUDGETAIRES

L’action financière des entités publiques est adossée sur le principe du consentement
à l’impôt. Ce principe qui couvre aussi bien la période de l’imposition que la matière de
l’imposition et la gestion qui en est faite a donné lieu à la systématisation de plusieurs principes
budgétaires. Au niveau local rentrent dans le vocable budget, le budget principal des CTD, le
budget rectificatif (art. 387 et 388 CGCTD), les budgets annexes des services publics régionaux
ou communaux dotés de l’autonomie financière mais sans personnalité juridique (art. 431
CGCTD) et les budgets des syndicats de commune (art. 432 CGCTD). Les principes applicables
ici sont ceux du droit budgétaire l’Etat et certains principes spécifiques aux CTD.

SECTION I : LES PRINCIPES COMMUNS A L’ETAT ET AUX CTD

Les principes budgétaires applicables à l’Etat et aux entités locales sont le principe de
l’annualité, le principe de l’unité, le principe de l’universalité le principe de la sincérité et le
principe de la spécialité. Ces principes qui portent tant sur la forme que sur le contenu du budget
connaissent une application particulière au niveau local.
Paragraphe I : Les principes relatifs à la forme du budget
Il s’agit ici du principe d l’annualité et du principe de l’unité.
A Le principe de l’annualité

Consacré par les dispositions de l’article 375 du CGTD, le principe de l’annualité veut
que l’exercice budgétaire couvre une année civile. Ce principe connait des inflexions dans son
application. Tel est le cas pour le règlement des opérations d’ordre où une période
complémentaire allant du 1er janvier au 31 janvier de l’année suivante est accordé aux CTD.
Les opérations d’engagement quant à elles, loin de couvrir l’année civile, sont arrêtées au 30
novembre de l’année budgétaire. En outre, la possibilité de report des recettes et des dépenses
au titre de l’année précédente reste ouverte dans le cadre du budget rectificatif (Art. 388
CGCTD).
B Le principe de L’unité

Enoncé par l’article 376 (4) du CGCTD, ce principe pose que toutes les recettes et
toutes les dépenses sont retracées dans un document unique. Il connait aussi certains
aménagements. En effet, l’article 433 du CGCTD prévoit la tenue de budgets annexes des
services publics régionaux et communaux dotés de l’autonomie financière, mais sans
personnalité juridique. Ces divisions apparentes sont des formes de budgets qui bien que
formellement distincts du budget général, entretiennent des liens comptables avec celui-ci, et
n’altèrent pas de façon pertinente la portée de l’unité budgétaire.
 Paragraphe 2 Les principes relatifs aux opérations budgétaires
Ils sont au nombre de quatre, le principe d’universalité, le principe de la spécialité et
le principe de la sincérité et le principe de transparence.

A Les principes d’universalité et de spécialité

Ces principes renvoient à la façon dont les crédits doivent être manipulés au moment
de l’exécution du budget.
1 L’universalité
Il est contenu dans les dispositions de l’article 376(2) du CGCTD. Le principe de
l’universalité se présente sous deux approches. La première qui est la règle de non
compensation prescrit que toutes les dépenses et recettes soient inscrites dans le budget sans
qu’il y ait contraction. La deuxième approche s’illustre au travers de la règle de non affectation.
Cette règle veut que les recettes et les dépenses forment deux masses autonomes isolées l’une
de l’autre sans qu’à l’avance soit établie une corrélation entre certaines dépenses et certaines
recettes. Ce principe connait quelques aménagements qui permettent de rapprocher les recettes
des dépenses. On peut citer ici les budgets annexes, les dons et aides spécifiques.
2 La spécialité

C’est l’article 378 (CGCTD) qui énonce ce principe pour les CTD. Il pose qu’un crédit
voté pour une dépense déterminée et qui fait l'objet d'une imputation budgétaire précise, ne peut
être utilisé que pour les besoins correspondant à cette imputation. Le même article dans son
alinéa 2, prévoit des situations dérogatoires. C’est ainsi qu’il est prévu que les virements de
crédits peuvent être opérés de programme à programme, par le chef de l’exécutif sur
délibération de l'organe délibérant approuvée par l'autorité de tutelle compétente.
C Les principes de sincérité et de transparence
Ce second couple de principe régit la philosophie qui doit accompagner l’action
budgétaire. Ils sont l’expression du nouveau paradigme financier, et allient démocratie et bonne
gouvernance.
1 Le principe de sincérité

Traitant de l’élaboration du budget, l’article 38 (2) prescrit que les prévisions

budgétaires doivent être sincères et réalistes. Difficilement évaluable en matière financière, la
sincérité ici s’apprécie au regard du réalisme dans les prévisions et de la bonne foi dans
l’établissement du budget. Celles-ci ne doivent être imprégnées ni de trop de pessimisme, ni de
trop d’optimisme.

2 Le principe de transparence

Consacré par la loi n°2018/011 du 10 juillet 2018 portant Code de transparence et de

bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques au Cameroun, le principe de
transparence prescrit que la CTD mène les opérations budgétaires en toute ouverture aux
personnes externes à leurs administrations. Cette exigence est formalisée par l’article 386 (4)
CGCTD qui pose que : « le budget est élaboré et contrôlé de manière participative, en vue de
prendre en compte les besoins exprimés et les suggestions formulées par les populations. »

A côté de ces principes qu’elles partagent avec l’Etat, les CTD sont soumises à des
principes spécifiques.

SECTION II : LES PRINCIPES PROPRES AUX CTD

Ces principes sont au nombre de 03 : le principe de l’antériorité, le principe de
l’équilibre réel et le principe de la légalité de l’impôt.

Paragraphe 1 : Le principe de l’antériorité

Ce principe trouve son fondement dans les dispositions de l’article 379 du CGCTD.
Cet article dispose que le budget d’une collectivité territoriale est voté et approuvé avant le
début de l’exercice budgétaire. II convient toutefois d’en décliner la signification avant d’en
ressortir les aménagements.

A La signification du principe
Le principe de l’antériorité veut que le budget soit voté préalablement à toute dépense.
Pour être exécuté le budget des CTD doit non seulement être voté, mais il doit aussi être
approuvé par le représentant de l’Etat. Il en ressort qu’à défaut des formalités substantielles qui
suivent le vote, aucune dépense ne peut être valablement exécutée. C’est le lieu de préciser que
l’antériorité dont il est question ici ne concerne pas les recettes et le dépenses. Elle s’applique
uniquement aux dépenses. En effet, même sans le vote du budget local, les recettes budgétaires
locales peuvent être recouvrées. Elles sont autorisées en amont par la loi des finances de l’année
pour ce qui est des impôts et des taxes, et sont prévues par les bases juridiques contractuelles et
quasi-contractuelles pour les redevances.

B Les aménagements du principe

Les situations de dérogation au principe de l’antériorité sont au nombre de deux. La
première relève de l’article 42. Celui-ci traite de la situation de défaillance de l’organe
délibérant et prévoit une suspension n’excédant pas deux mois. Au terme de la suspension, un
délai de quinze (15) jours est accordé à l’organe délibérant pour procéder au vote du budget. La
seconde situation est décrite par l’article 48 du RFCTD, où il est prévu que Lorsque le budget
n'a pas été voté avant le début de l'exercice, l'autorité de tutelle compétente met immédiatement
en demeure par tout moyen laissant trace écrite, la collectivité territoriale concernée d’y
remédier sous quinze (15) jours. Jusqu'au vote et à l'approbation du budget, l'autorité de tutelle
reconduit le budget de l’exercice par douzièmes provisoires.

Paragraphe 2 : Le principe de l’équilibre réel

Le principe de l’équilibre réel du budget des collectivités territoriales se distingue du
principe de l’équilibre budgétaire étatique en ce qu’il ne connait aucune relativisation. Il est
d’application stricte. Le législateur camerounais à la différence des législateurs ouest africain
n’a pas qualifié l’équilibre du budget local. Au terme de l’article 377 du CGCTD, il s’est
 contenté de préciser que le budget est voté en équilibre en recettes et en dépenses. C’est dans
la pratique et le contrôle du représentant de l’Etat que l’exigence d’équilibre réel prend corps.

Paragraphe 3 : Le principe de la légalité de l’impôt

La légalité de l’impôt est un principe générique du droit public qui revêt un sens
particulier en droit budgétaire local. Au terme de l’article 382 du CGCTD, « Une collectivité
territoriale ne peut effectuer un prélèvement sous forme d'impôt ou de taxe que s'il est prévu
par la loi… », par ailleurs, les articles 168 et 278 du Code Général des CTD limitent la
compétence fiscale des organes délibérants des CTD au respect des fourchettes arrêtées par la
loi. Il en découle une double obligation positive et négative.
Obligation négative, les organes délibérants des CTD ne peuvent voter des recettes qui
seraient des impôts ou des taxes, ceci ne relevant pas de sa compétence.

Obligation positive, les organes délibérants des CTD sont appelé à compléter le travail
du législateur national en fixant les taux applicables aux taxes sur leurs territoires.

conclusion: Au terme de ce chapitre, force est de constater qu’en matière de principes budgétaires,
que si les principes propres aux CTD portent naturellement la marque des entités auxquelles ils
s’appliquent, les principes communs à l’Etat et aux CTD ne sont pas moins stigmatisés. Cette
coloration des principes au niveau local participe de la construction d’une décentralisation
financière continuité logique de la décentralisation administrative.
 CHAPITRE II : LA MATIERE DES FINANCES LOCALES
La matière des finances locales se déclinent en deux parties que sont les recettes et les
dépenses (Art. 389 CGCTD). Ces recettes et dépenses connaissent une organisation quant à
leurs finalités. On distingue alors les opérations de fonctionnement des opérations
d’investissement. Les opérations de fonctionnement sont annuelles et ont vocation à se
renouveler, les opérations d'investissement sont celles qui ont un impact sur le patrimoine de la
Collectivité Territoriale et peuvent être pluriannuelles. Dans une lecture transversale des
opérations budgétaires, un constat s’impose : alors que les recettes connaissent une inféodation
dans les procédés de recouvrement (section 1), les dépenses quant à elles connaissent une
priorisation qui tient compte de leur finalité (section 2).

SECTION 1 : L’INFEODATION DES RECETTES LOCALES

Les recettes des collectivités territoriales jadis organisées en recettes de
fonctionnement et recettes d’investissement (art. 8 RFCTD), ont dans le CGCTD souscrit au
respect du principe de l’universalité. Dès lors, l’approche finaliste des recettes sera délaissée
pour une étude axées sur le degré d’autonomie des CTD dans le processus de recouvrement des
recettes. Alors que certaines recettes sont dévolues (paragraphe 1), les autres, bien que propres,
connaissent une certaine vassalisation (paragraphe 2).
Pargraphe 1 : Les recettes dévolues

Le mot dévolution exprime le passage d’un droit d’un bien composant un patrimoine
dans un ou plusieurs autres patrimoines. C’est le transfert, la transmission d’un droit ou d’un
ben qui se fait d’une personne à une autre. En finances locales certaines recettes sont transmises
de l’Etat aux CTD. Tel est le cas des recettes fiscales et de la dotation générale de la
décentralisation.

A Les recettes fiscales

Encore appelées « impôts locaux », les recettes fiscales des CTD sont constituées de
tous les prélèvements opérés par les services fiscaux de l'Etat ou les services compétents de la
CTD au profit de cette dernière. Ces recettes comprennent les impôts communaux, les centimes
additionnels communaux sur les impôts et taxes de l'État, les taxes communales, les impôts et
taxes des Régions et tout autre type de prélèvements prévus par la loi. (Voir deuxième partie)

Ici, les impôts collectés tant par les services de l’Etat que les services de la CTD, sont
reversés dans les quotas définis par la loi auprès d’institutions centrales pour redistribution aux
CTD au proratas des besoins de celles-ci.

B La dotation générale de la décentralisation

Il est institué une dotation générale de la décentralisation destinée au financement
partiel de la décentralisation. La loi de finances fixe, chaque année, les fractions des recettes de
l’Etat affectée à la dotation. Cette fraction ne peut être inférieure à 15% (art. 25 CGCTD). La
dotation générale de la décentralisation transférée par l’Etat, est à distinguer de celle octroyée
par les communautés urbaines à leur communautés d’arrondissement (art.95 CGCTD). La
dotation de l’Etat se présente sous deux composantes. Une première, certaine, destinée aux
opérations de fonctionnement et la seconde, éventuelle, aux opérations d’investissement (art.
397 CCGCTD).

Paragraphe 2 : Les recettes propres

Les CTD dans le processus de production des ressources ont la possibilité d’en générer
sans l’apport du pouvoir Ces recettes qui sont considérées comme des recettes propres peuvent
être classées en deux catégories, les recettes libres et celles soumises à l’approbation.
A Les recettes soumises à l’approbation

Rentrent dans cette catégorie, les recettes qui bien que générées par la collectivité,
nécessitent une approbation d’une autorité étatique pour rentrer dans le budget. Mention peut
être faite ici des emprunts intérieurs, des emprunts extérieurs, des dons et des legs.

Les emprunts intérieurs qui sont contractés auprès des financeurs locaux ou nationaux
sont autorisés par délibération de l’organe délibérant, et soumis à l’approbation du représentant
( art. 399,CGCTD). s’agissant des emprunts extérieurs, ceux-ci sont aussi autorisés par
délibération et soumis à l’approbation du représentant de l’Etat. Ces emprunts sont garantis par
l’Etat. Sont interdits, les emprunts contractés auprès des personnes physiques ou morales ayant
un lien direct ou indirect avec la collectivité.

Par ailleurs, Les collectivités Territoriales, leurs établissements et les bailleurs de

fonds "internationaux doivent informer les Ministres chargés respectivement des collectivités
territoriales et des finances, de tous financements apportés à ces derniers y compris ceux
découlant de la coopération décentralisée. La' mise en place de ces financements est soumise à
l'approbation préalable du Ministre chargé des finances. Ces financements sont intégrés en
recettes et en dépenses au budget de la CTD. Une annexe au budget donne le détail de l'origine
et de ces fonds (art. 384·CGCTD).

Les dons et legs sont acceptés sur délibération approuvée par le représentant de l'Etat.
Cependant, l’organe exécutif peut, à titre conservatoire accepter des dons et legs. La
délibération y afférente, qui devra indiquer l'usage qui va en être fait, est soumise à l'organe
délibérant lors de la session suivante.

En cas de refus d’admettre les dons par l’organe délibérant, celui-ci doit motiver son
refus et les dons et legs acceptés à titre conservatoire par le chef de l'exécutif doivent être
restitués à leurs propriétaires dans un délai de quinze (15) jours à compter de la date de la
délibération.

B Les recettes libres

Ce sont les recettes dont l’introduction dans le budget n’est pas conditionnée par
l’approbation du représentant de l’Etat. Il s’agit ici des produits de l’exploitation du domaine
des services et des recettes non classées. Le produit de l’exploitation du domaine et des services
comprend : les revenus des domaines privé et public des CTD et les revenus tirés des prestations
de services. S’agissant des revenus des domaines des CTD, celles-ci, possèdent des biens
meubles et immeubles qui sont mis à la disposition des particuliers moyennant une contrepartie
financière. (tel est le cas de la location des comptoirs dans le marchés, les parking payants etc)
les prestations et services renferment quant à eux l’ensemble d’activités économiques que peut
mener une CTD.

Entre recettes dévolues et recettes propres, l’inféodation des recettes fiscales

transparait dans le rôle joué par les représentant du pouvoir central. Autour de ces différentes
catégories de recettes, gravitent un ensemble de diverses recettes qui selon leur nature peuvent
être classées dans l’une ou l’autre catégorie. Ces recettes sont énoncées dans les dispositions de
l’article 398 CGCD. Toutefois, l’analyse permet de relever un pouvoir local de recouvrement
de recette vassalisé. Le régime des dépenses en est-il loin ?

SECTON 2 : LA PRIORISATION DES DEPENSES LOCALES

La priorisation s’entend comme le processus de détermination du niveau d’importance
et d’urgence d’une tâche d’une chose ou d’un événement. Les dépenses locales sont réparties
en deux grands blocs que sont les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement
(art.401 CGCCTD). La lecture de l’encadrement juridique des dépenses locales permet d’y voir
une priorisation qui va de l’accentuation des opérations de fonctionnement au caractère
secondaire des dépenses d’investissement.

Paragraphe 1 : L’accentuation des dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sont celles qui sont liées au fonctionnement des
services et qui se renouvellent. Ces dépenses permettent à la CTD de faire face à ses charges et
obligations courantes on en distingue d’obligatoires et de facultatives.

A Les dépenses obligatoires

Ces dépenses sont celles qui sont imposées par la loi. Nécessaires au fonctionnement
optimal de la CTD, elles présentent un intérêt qui justifie le caractère impératif dont le
législateur les a revêtues. L’article 404 CGCTD en fait une énumération exhaustive qui y range
la dotation générale de fonctionnement allouée au communes d’arrondissement.

B Les dépenses facultatives

Les dépenses facultatives sont celles qui ne figurent pas parmi les dépenses
obligatoires. L’exécution de ces dépenses peut être momentanément suspendue lorsque les
moyens financiers de la CTD s’avèrent insuffisants.
En marge des dépenses obligatoires et de dépenses facultatives, le législateur a statué
sur les dépenses interdites. Il ressort de l’article 406 CGCTD que les dépenses interdites sont
celles qui sont formellement prohibées par la législation en vigueur. Les dispositions de l’article
406 en font une énumération et soulignent que les fonds dépensés à l’occasion desdites dépenses
sont imputés à l’ordonnateur.

Paragraphe 2 : La secondarité des dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement sont les dépenses qui permettent la réalisation des
équipements, bâtiments et infrastructures. Rentrent aussi dans cette catégorie, les dépenses qui
permettent l’acquisition du matériel relatif à ces travaux, dans les domaines économique, social,
sanitaire, éducatif, culturel et sportif. Elles ont unes incidences sur le patrimoine des CTD et
apportent une plus-value à la collectivité locale. Enumérées au termes de l’article 407 CGCTD,
ces dépenses peuvent être classées en deux grandes catégories.

A Les dépenses relatives aux biens mobiliers et immobiliers

Les dépenses relatives aux biens mobiliers sont celles qui correspondent aux dépenses
d’équipement. Destinées à l’acquisition des matériaux (bureaux, transport entretien des
bâtiments etc.), elles n’intègrent cependant pas les dépenses de petit matériel qui elles rentrent
dans les dépenses de fonctionnement.

Les dépenses relatives aux biens immobiliers quant à elles sont celles qui ont pour
objet d’accroître le patrimoine immobilier de la CTD. C’est ainsi qu’il peut s’agir de
l’acquisition d’immeubles bâtis ou non bâtis, l’acquisition d’immeubles destinés à l’usage
public (cimetières, jardins municipal, stade municipal, ou devant abriter les services publics.

B Les dépenses relatives aux opérations financières

Ces dépenses sont celles qui sont relatives aux remboursement des emprunts à long ou
moyen terme. Ces remboursements, ne concernent que le capital desdits emprunts. En effet, le
règlement des intérêts constitue une dépense de fonctionnement. Dans la rubrique des
opérations bancaires, rentrent aussi les dépenses relatives à l’acquisition des titres et à la
participation dans les entreprises privées ou publiques. Cette participation ne peut excéder 33%
du capital social des entreprises ou organismes visés (art. 65 RFCTD).

Conclusion chapitre
La matière des finances locales renferme les opérations de recettes et de dépenses
exécutées au niveau local. Loin de n’être qu’une énumération stérile d’opération, les
dispositions du CGCTD qui traitent de la question permettent d’observer une réticence du
pouvoir central quant à accorder une grande autonomie aux TD ; c’est cette réticence qui
transparait dans l’inféodation des recettes et la priorisation des dépenses locales. Reste à
apprécier le degré d’autonomie des CTD dans le déroulement des différentes procédures
budgétaires.
 CHAPITRE III : LES ETAPES DU BUDGET LOCAL
Le périple budgétaire connait plusieurs étapes qui commencent bien avant son entrée
en vigueur. De l’élaboration au contrôle en passant par l’exécution, le budget tout au long de
son odyssée connait l’intervention de plusieurs acteurs.

SECTION 1 : L’ELABORATON DU BUDGET

Avant son entrer en vigueur, le budget passe par une phase gestative qui connait
l’intervention de plusieurs acteurs. C’est ainsi que l’on distingue la préparation (A) et le vote
du budget (B).

Paragraphe 1 : la préparation du budget

C’est la phase dont l’aboutissement heureux débouche sur le projet de budget. Elle
se fait en deux étapes : l’impulsion des autorités déconcentrées (A) et la définition du cadre
budgétaire (B).

A L’impulsion des autorités déconcentrées

L’établissement du budget prend ses sources dans l’action ou encore l’actionnage du
ministre en charge des CTD et du ministre des finances. Au terme de l’article 415 du CGCTD,
« la préparation, l'adoption et l'approbation du budget la Collectivité Territoriale se déroulent
selon un calendrier et les modalités fixés par arrêté Conjoint du Ministre chargé des collectivités
territoriales et du Ministre chargé des finances. » Cette lettre circulaire contient des directives
et orientation relatives aux différentes étapes du budget.

Par ailleurs, la préparation du budget doit respecter la répartition proportionnelle

légale des dépenses. Cette répartition prévoit un plafond de 60% pour les dépenses de
fonctionnement avec pas plus de 35 % alloué aux dépenses du personnel. Les
dépense d’investissement ont quant à elles, un seuil de 40% des dépenses globales du budget.
dépenses
Pour les régions,
budget la formule
des communes. Les est inversée
quotas avec
sont les 60%pour
mêmes pourlesles dépenses
régions à la différence que
les dépenses relatives
d'investissement, 40% au personnel
pour s’yfonctionnemen,
celles de élèvent à 30%. avec pas plus de 30 % alloué
aux dépenses du personnel.
B Le cadrage budgétaire
Le cadrage budgétaire est la conjugaison des actions de l’organe exécutif et de l’organe
délibérant. Alors que l’organe législatif a en charge d’adopter le plan de développement de la
CTD, l’exécutif est chargé d’établir le cadre budgétaire et le cadre de dépense à moyen terme
(CDMT).

Chaque année, l’organe exécutif de la CTD établit un cadre budgétaire à moyen terme
qui définit en fonction d’hypothèses économiques réalistes, l’évolution sur une période
minimale de trois (03) ans l’évolution financière de la CTD. Cette évolution concerne

- L’ensemble des dépenses et des recettes de la Collectivité Territoriale et

de ses établissements publics, les financements de l’Etat, des bailleurs de fonds
nationaux et internationaux, de la coopération décentralisée, ainsi que de tous autres
partenaires.
 - Le besoin ou la capacité de financement de la CTD et de ses
établissements publics,
- Les éléments de financement, ainsi que le niveau global d’endettement
financier de la collectivité territoriale et de ses établissements publics.

Sur la base du cadre budgétaire à moyen terme et dans les limites que ce dernier
fixe, l'organe Exécutif de la Collectivité Territoriale établit le cadre de dépenses à moyen
terme (CDMT). Le (CDMT) décompose, sur une période minimale de trois (03) ans, les
grandes catégories de dépenses publiques locales. Les différents documents de cadrage qui
résultent de cette phase sont rendus publics par tous moyens.

Sur la base de ces documents, l’organe délibérant tient un débat d’orientation

budgétaire, en séance publique mais sans vote. Le projet de budget est élaboré en se référant
premièrement à la lettre-circulaire conjointe du Ministre chargé des collectivités
territoriales et du Ministre chargé des finances deuxièmement aux résultats des
consultations citoyennes et troisièmement au cadrage à moyen terme arrêté à la suite du
débat d'orientation. Le budget de la collectivité Territoriale adopté et approuvé doit être
conforme à .la première année du cadrage à moyen terme, tel qu'arrêté à l'occasion du débat
d’orientation budgétaire. Le chef de l’exécutif se doit de présenter le budget avant le 15
décembre, faute de quoi, il encourt une suspension qui ne peut excéder 03 mois (Art. 421
CGCTD) en cas de suspension, son remplaçant dans l’ordre de préséance exerce la plénitude
de ses fonctions et est tenu de présenter le budget dans un délais de 15 jours.

Le projet de budget lorsqu’il est déposé sur la table de l’organe législatif est
accompagné de rapports et annexes énumérés au terme des articles 418 et suivants.

Paragraphe 2 : L’adoption et l’approbation du budget

Une fois le budget élaboré, il est adopté par l’organe législatif et approuvé par le
représentant de l’Etat.

A L’adoption du budget
L’organe délibérant est l’organe chargé de l’adoption du budget. Il est à cet effet
convoqué au plus tard quinze (15) jours avant la tenue de la session budgétaire. Ce délai peut
être rapporté à 03 jours en cas d’urgence. Dans le cas où le chef de l’exécutif ne convoque pas
la session dans les délais, le représentant de l’Etat en prescrit la convocation sans délais.

Le budget des CTD est en principe voté au plus tard le 15 décembre. Lorsque l'organe
délibérant refuse de voter le budget, le Chef de l’exécutif saisit le représentant de l'Etat pour
arbitrage. Si l’arbitrage se révèle infructueux, l'organe délibérant peut, sur proposition motivée
du représentant de l’Etat être suspendu par le ministre chargé des collectivités territoriales pour
une période n’excédant pas deux (02) mois. Au terme de la suspension, un nouveau délai de
quinze (15) jours est accordé à l'organe délibérant pour le vote du budget. Si l’organe délibérant
persiste à ne pas voter le budget, il peut être suspendu. Pendant la suspension ou la durée de la
dissolution, le représentant de l’Etat reconduit le budget par douzième provisoire. Ce budget
reconduit est exécuté par une délégation provisoire jusqu’à la mise en place d’un nouvel organe
délibérant.
 L'organe délibérant peut amender le projet de budget présenté par l’exécutif. Le Chef
de l’exécutif dispose d’un délai de 07 jours pour transmettre au représentant de l’Etat, le budget
voté, ses pièces annexes, ainsi que le procès-verbal de séance.

B L’approbation du budget
L’approbation du budget est le fait du représentant de l’Etat. Celui-ci, lorsqu’il est
appelé à se prononcer sur le budget dispose en plus du pouvoir d’approbation, d’un pouvoir de
contrôle qui peut se muter en pouvoir de modification. Lorsqu’il reçoit le budget adopté par
l’organe délibérant, le représentant de l’Etat dispose de 15 jours pour se prononcer. Passé ce
délai, le budget est réputé approuvé.

Dans le cadre de l’approbation du budget, le représentant de l’Etat procède à un

contrôle de conformité qui porte sur le respect de l’équilibre budgétaire, l’inscription de toutes
les dépenses obligatoires avec des montants suffisants, l’absence de dépenses interdites au titre
de dépenses budgétaires et le respect des ratios qui gouvernent les opérations de dépense.
Lorsqu’il constate des irrégularités en rapports avec les points suscités, le représentant de l’Etat
met en demeure la CTD de procéder à leur modification. Après une mise en demeure restée
sans effet, il peut procéder à la modification d’office du budget. Cette modification ne peut en
aucun cas déboucher sur une augmentation des dépenses, ou une inscription de nouvelles
dépenses, à moins que celles-ci ne soient des dépenses obligatoires.

SECTION 2 : L’EXECUTION ET LE CONTROLE DU BUDGET

L’exécution et son contrôle sont la suite logique qui est réservée au budget après son
élaboration et son adoption. Alors que l’exécution consiste en la mise en œuvre du budget, le
contrôle quant à lui se présente comme une garantie de la bonne exécution, et le cas échéant, la
sanction du non-respect des dispositions budgétaires.

Paragraphe 1 : L’exécution du budget

L’exécution du budget consiste en la réalisation des opérations budgétaires (B) pars
des acteurs bien déterminés (A).

A Les agents d’exécution du budget

Au terme de l’article 433 du CGCTD, Les opérations d'exécution du budget de la
Collectivité Territoriale incombent aux ordonnateurs aux contrôleurs financiers et aux
comptables publics. Si ces dispositions confortent le principe de séparation des fonctions
d’ordonnateurs et comptables en identifiant clairement l’ordonnateur, il n’en reste pas moins
qu’au niveau local, l’on assiste à une possible confusion entre les fonctions de comptable et de
contrôleur financier.

Au sein d’une CTD, l’on distingue deux catégorie d’ordonnateurs. Les ordonnateurs
principaux et les ordonnateurs délégués.
Les ordonnateurs principaux sont les chefs de l’exécutif des CTD en fonction de la
CTD concernée, il s’agit du Président du Conseil Régional pour la région à statut commun et le
Président du Conseil Exécutif Régional pour les régions à statut spécial, du Maire au niveau
des communes, des communautés urbaines et des communes d’arrondissement et du président
du syndicat de commune pour l’entité dont il préside aux destinées. Dans la CTD, Le
responsable de programme désigné par décision du chef de l’exécutif est l’ordonnateur délégué.
Il exerce sa délégation dans la limite de compétence que lui attribue l’acte de désignation (art.
435, CGCTD).

Le comptable et le contrôleur financier sont les deux autres acteurs de l’exécution

budgétaire. Le contrôleur financier est un représentant de l’administration des finances nommé
(par le minfi) auprès de l’ordonnateur principal. Il est chargé des contrôles à priori (en amont)
des opérations budgétaires.

Les CTD ont en leur sein un poste comptable autonome créé par arrêté du ministre en
charge des finances. Ce poste détient l’exclusivité de ses opérations financières et est placé sous
l’autorité d’un comptable public. L’on entend par comptable public tout agent public ayant la
charge exclusive du recouvrement, de la garde et du maniement des fonds et valeurs. Il est
chargé de la tenue des comptes la CTD. Le comptable public sous l’autorité duquel est placé le
poste comptable des CTD est un comptable principal. Parmi les responsables du poste
comptable, nous avons les receveur régionaux ou municipaux. Ceux-ci sont chargés du
recouvrement des recettes et du paiement des dépenses locales.

S’il est de principe que les fonctions de comptable et de contrôleur sont séparées, la
loi a prévu qu’elles puissent être exercées d’une même main (Art. 439 al 7). Mais en ce qui
concerne les fonction d’ordonnateur et de comptable, Le CGCTD pose en son article 433 le
principe de la séparation et de l’incompatibilité de ces deux fonctions.

B Les opérations budgétaires

Les opérations d’exécution du budget sont gouvernées par le principe de séparation
des ordonnateurs et des comptables. Elles comprennent, les opérations de recettes, les
opérations de dépense et les opérations de trésorerie.

Dans le cadre du présent cours nous nous limiterons à l’étude des recettes et des
dépenses.
1 Le opérations de recettes

(Elaguer les recettes fiscales où les maires ne peuvent pas légiférer sur les montants ;
leur compétence est inféodée. )

La procédure d’exécutions des recettes comprend la phase d’émission d’un titre

exécutoire qui relève de l’ordonnateur et la phase de recouvrement qui relève du comptable. les
recettes peuvent être exécutées sur émission des titres ou sur émission des titres en régulation
Lorsque les recettes sont exécutées sur émission des titres, l’ordonnateur est chargé de trois
opérations : La constatation des droits, la liquidation de la créance et l’ordonnancement
proprement dit.
La constatation des droits est l’étape au cours de laquelle l’ordonnateur vérifie
l’existence de la créance, sa légalité, et sa légitimité. La liquidation de la créance quant à elle
est l’étape où l’ordonnateur détermine le montant de la dette des redevables. Il s’agit ici du
calcul mathématique du montant global de la créance constatée. Pour finir nous avons
l’ordonnancement proprement dit. C’est l’étape de l’émission de l’ordre de recettes en vertu
duquel le comptable public pourra recouvrer la créance. Cet ordre doit indiquer les bases de la
liquidation.

Lorsque les recettes sont exécutées avec émission des titres en régulation, le comptable
public intervient sans émission d’un titre de l’ordonnateur. Celui-ci viendra émettre les titres en
régulation en concurrence des recettes recouvrées. Lorsqu’il procède au recouvrement de la
créance, le comptable de la CTD procède au contrôle de la régularité de la créance avant d’en
faire le recouvrement proprement dit.
2 Les opérations de dépense

La procédure d’exécution des dépenses comprend deux phases : une phase

administrative et une phase comptable.

La phase administrative est celle au cours de laquelle l’ordonnateur prescrit la dépense.

Elle connait trois étapes : l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement.

L’engagement est l’acte par lequel un ordonnateur crée ou constate, à l’encontre d’une
entité publique, une obligation de laquelle résultera une charge.
La liquidation est la deuxième étape qui relève de l’ordonnateur en ce qui concerne
l’exécution des dépenses budgétaires. Cette étape a pour socle le service fait. Elle a un double
objet, elle vérifie la réalité de la dette en s’assurant que le service a été accompli d’une part, et
elle évalue le montant précis de la dépense d’autre part
La troisième étape qui relève de l’ordonnateur est l’ordonnancement. Défini comme
l’acte administratif par lequel l’ordonnateur donne l’ordre au comptable public de payer la dette,
l’ordonnancement peut prendre la forme d’une ordonnance ou d’un mandat de paiement.
L’ordonnancement permet à l’ordonnateur de choisir le moment de la dépense et
éventuellement d’en déterminer le fractionnement. Les opérations d’ordonnancement au titre
d’une année budgétaire sont arrêtées au 31décembre.

La phase comptable de l’exécution des dépenses incombe au comptable public. Ici, le

comptable est celui qui est chargé du paiement des dépenses. Le paiement est l’acte par lequel
l’organisme public se libère de sa dette. A cette étape, le comptable assure deux fonctions ; celle
de contrôleur et celle de caissier.

Paragraphe 2 : Le contrôle du budget

Plusieurs acteurs exercent un contrôle sur les finances des CTD. Dans un souci de
méthodologie nous distinguerons les contrôles juridictionnels des contrôles non juridictionnels.

A Les contrôles non juridictionnels

Ils peuvent être classés en deux catégories, les contrôles exercés au niveau local et les
contrôles exercés par les autorités déconcentrées. Les contrôles exercés au niveau local sont au
nombre de deux : le contrôle citoyen et le contrôle de l’organe délibérant. Le contrôle citoyen
est celui exercé par tout citoyen vivant ou ayant un intérêt dans la CTD. C’est depuis la loi
portant orientation de la décentralisation que ce contrôle a été consacré. L’article 13 de cette loi
a été intégralement repris par l’article 40 du CGCTD. De ces dispositions il ressort que les
personnes physiques ou morales ont le droit de formuler les propositions tendant à impulser le
développement de la CTD ou à améliorer son fonctionnement. Par ailleurs elles prévoient aussi
que les habitants de la CTD peuvent à leur frais demander communication ou prendre copie des
procès-verbaux des conseil régionaux ou municipaux, des budget, comptes ou arrêté revêtant
un caractère règlementaire. En outre, l’article 381 pose que la population est tenue informée
des grandes étapes de la procédure budgétaire et de leur enjeux économiques sociaux et
financiers. Cette information doit être transparente et objective.
S’agissant du contrôle de l’organe délibérant, il est matérialisé par le vote du compte
administratif et du compte de gestion (Art.484 CGCTD). Le compte administratif est le
document de synthèse qui présente les résultats d’exécution du budget de l’exercice. Il compare
les prévisions ou autorisations se rapportant à chaque chapitre et à chaque article du budget ; le
total des émissions de titres de recettes ou des émissions de mandats correspondant à la
subdivision intéressée du budget. Le compte administratif est établi à l’aide de la comptabilité
administrative tenue par l’ordonnateur. Il constitue la balance de cette comptabilité et permet
d’en assurer le contrôle. Quant au compte de gestion, il constitue la restitution des comptes du
comptable public à l’ordonnateur. Ce compte retrace les débits et crédits de la CTD. Ces
comptes doivent être concordants avec les dispositions du compte administratif. Le compte
administratif et le compte de gestion connaissent l’adoption de l’organe délibérant. Par ailleurs,
l'organe délibérant peut constituer des commissions ad-hoc sur des sujets intéressant la gestion
financière de la collectivité Territoriale. Les rapports de ces Commissions sont soumis à
l'appréciation de l'organe délibérant. L’organe délibérant peut en outre saisir l’autorité de tutelle
ou tout autre service compétent des faits répréhensibles constatés (Art.485 CGCTD).

Quant au contrôle des autorités déconcentrées, il se déploie au travers des actions

menées par les services spécialisés de l’Etat et par l’action du représentant de l’Etat. Les
services spécialisés de l’Etat susceptibles d’exercer un contrôle sur l’exécution du budget local
sont les services du MINFI, du CONSUPE, de L’ANIF, de la CONAC. Le représentant de l’Etat
en ce qui le concerne a plusieurs occasion pour exercer un contrôle sur le budget local. En effet,
son pouvoir d’approbation va bien au-delà du vote du budget. Il l’exerce aussi dur l’adoption
des comptes administratif et de gestion. Par ailleurs plusieurs opérations en cours du budget
sont soumises à son approbation préalables.

Paragraphe 2 : Le contrôle juridictionnel

C’est le contrôle exercé par les juridictions. La finance locale connait la compétence
du juge du juge pénal et du juge des comptes.

A Le contrôle du juge des comptes

Ce contrôle met en lumière la responsabilité managériale des ordonnateur, Née des
prescriptions communautaires instruisant la création d’une Cour des Comptes dans les Etats
membres de la CEMAC. La mise en œuvre de cette législation communautaire s’est traduite,
depuis la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018, avec la création d’une juridiction des comptes dont
la compétence est élargie aux fautes de gestion des ordonnateurs. S’agissant des comptables,
ils sont personnellement responsables des mouvements des fonds qu’ils effectuent sur les
deniers publics ou privés règlementés. Dans l’hypothèse où les comptes déposés auprès de la
juridiction des comptes feraient apparaître des irrégularités et des insuffisances de fonds, la
juridiction des comptes après avoir entendu le comptable intéressé, prend un arrêt qui fixe le
montant que le comptable devra payer à l’entité publique concernée. La possibilité de prononcer
les amendes contre les comptables défaillants est toute aussi reconnue à la juridiction des
comptes.

B Le contrôle du juge pénal

En matière pénale, la responsabilité des ordonnateurs relève d’un partage de
compétence entre le Tribunal de Grande Instance (TGI) et le Tribunal Criminel Spécial (TCS).
En effet, l’article 18 de la loi n°2006/015 du 29 décembre 2006 portant organisation judiciaire
donne compétence au TGI pour connaître en matière pénale des « crimes et délits connexes. »
Avec la loi du 14 décembre 2011 portant création d’un tribunal criminel spécial, la compétence
de cette juridiction est reconnue « pour connaître lorsque le préjudice est d’un montant
minimum de 50.000.000 F CFA des infractions de détournements de deniers publics et des
infractions connexes prévues par le Code Pénal ». Quant à La responsabilité pénale des
comptables, elle connait une forte influence de la procédure devant la juridiction des comptes.
Lorsqu’il s’agit du détournement, il faut en établir l’existence et le montant du déficit qui relève
les malversations imputées au mis en cause, faute de quoi, l’un des éléments de l’infraction
manquerait et la répression deviendrait impossible. Toute chose qui lie l’action pénale contre
les comptables publics aux résultats des procédures ouvertes devant le juge des comptes.