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PROJET D’OUVRAGE
THEME : L’ADMINISTRATION PUBLIQUE ET SES
PROBLEMES SECTORIELS EN RD. CONGO.
Principaux cadres théoriques d’analyse
et méthodologiques
 2

Introduction

1. Présentation du problème

2. Finalité
Le cours de Domaines et Problèmes Sectoriels de
l’Administration Publique a pour objectif général ou institutionnel
d’étudier les principaux problèmes qui existent dans le
fonctionnement de différents services de l’Administration
Publique Congolaise.

Ce cours étudie les problèmes concrets c’est-à-

dire les difficultés réelles que rencontrent les différents services
de l’Etat dans l’accomplissement de leur mission. C’est pourquoi
on dit que l’Administration Publique Congolaise ne permet pas
de travailler convenablement.

Cet enseignement poursuit les buts suivants :

 Faire connaître ce qu’est l’Administration Publique, c’est-
à-dire les services qui les composent et sa raison d’être ;
 Identifier les difficultés, les différents domaines et
secteurs qui la composent ;
 Analyser et étudier les problèmes majeurs que
rencontrent l’Administration Publique Congolaise;
 Faire prendre conscience aux futurs gestionnaires de la
nécessité de trouver des solutions à ces différents
problèmes.

3. Approche scientifique
 3

Ce cours n’entre pas dans la logique d’un

enseignement ex-cathedra où l’enseignant serait
obligé de tout exposer à la disposition de
l’apprenant. Ici l’étudiant est mis à contribution par
des recherches du terrain dont les résultats seront
exposés au cours des débats organisés par l’équipe
enseignante. Au finish le professeur donnera des
orientations théoriques en termes de conclusions.
4. Structuration
Ce cours comprend …parties divisées en chapitres
et sections :

PREMIERE PARTIE : LES PROBLEMES

SECTORIELS DE L’ADMINISTRATION EN RD
CONGO
CHAPITRE I. L’ADMINISTRATION PUBLIQUE R.D.
CONGOLAISE

SECTION I : GENERALITES SUR L’ADMINISTRATION

PUBLIQUE
§1. DEFINITIONS
1. DEFINITION GENERALE
L’Administration Publique, c’est l’Administration de
l’Etat. Elle s’écrit toujours avec A majuscule. L’administration
publique n’est autre que l’appareil de gestion de l’Etat.

2. DIFFERENTES DEFINITIONS
D’après A. Maurin, l’Administration est un
ensemble des activités juridiques et matérielles du
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gouvernement et des autorités décentralisées (définition

organique) destiné à satisfaire des besoins d’intérêt général
définition matérielle) (1).
Selon C. PEISER, l’administration est un ensemble organisé des
services (à caractère organique) destinés à satisfaire les
besoins collectifs déterminés (caractère matériel) (2)
C’est pourquoi Charles DEBBASCH définit
l’Administration comme « une structure créée par l’Etat pour
gérer les affaires publiques (3).
C’est pourquoi, tout ce qui a été vu sur la définition
de l’Administration n’est pas du tout mauvais, ni incomplet, ni
suffisant, ainsi, face à la difficulté de trouver une définition
acceptée par tout le monde, il est nécessaire de saisir la
signification réelle de l’Administration publique à travers ces
différents sens. Car, chaque sens reflète une réalité particulière
de l’Administration et sa finalité.

3. DEFINITION SELON LES TROIS DIMENSIONS

L’administration publique, comporte trois

dimensions, (ou sens) à partir desquelles elle peut être définie.

a. Le sens matériel ou fonctionnel

L’Administration est conçue comme l’ensemble des
activités que l’Etat assure au profit de la communauté nationale.

1
MAURIN A., Droit Administratif, Ed, Sirey, Paris, 2003, P.3
2
PEISER G., Droit Administratif, 22h” Ed., DaIloz, Paris, 2004
3
DEBBASCH C., Droit Administratif, Ed., Economica, Paris,
2003
 5

Il s’agit, par exemple, de la santé, de

l’enseignement, de la sécurité des personnes. Ces activités
visent l’intérêt général et non le lucre.
Les caractéristiques de l’intérêt général sont
les suivantes : l’absence du lucre ou le benefice et la
continuité,

b. Le sens organique
Dans ce sens, l‘Administration est considérée
comme l’ensemble des moyens (ressources) humains,
techniques et matériels, plus les services (institutions) de l’Etat
par lesquels les activités d’intérêt général sont assurées. On
considère les agents, les finances, les techniques, etc.

c. Le sens sociologique
L’Administration est considérée comme un milieu
social formé par les agents ayant des relations réciproques
entre eux, d’une part, et avec la société d’autre part.

On s’intéresse entre autre à l’esprit de corps, aux

conflits, à la structure informelle, à l’environnement du travail,
etc.

I.1. Composantes de l’Administration publique

en RD CONGO
L’Administration publique congolaise est structurée
en trois principales composantes : la fonction
publique, le portefeuille de l’Etat et les
établissements publics

I.1.1. la fonction publique

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La fonction publique est une branche de

l’Administration publique. Elle est l’ensemble du
personnel relevant de personnes de carrière de
services publics de l’Etat. Ces personnes sont
appelées fonctionnaires et sont soumis au statut de
la fonction publique.

I.1.2. Portefeuille de l’Etat

C’est l’ensemble des entreprises du portefeuille de

l’Etat, les régies, les offices et les entreprises ou
sociétés d’économique mixte. Ces entreprises
produisent pour réaliser les bénéfices

I.1.3. Les établissements publics

Les établissements publics sont là pour la prestation

de services. Le service peut être social (les
hôpitaux) ou culturel (les établissements
d’enseignement et sportifs)

I.2. Domaines et secteurs de l’Administration

publique congolaise.
I.2.1. Différents domaines de l’Administration en
RDC.
En général, l’action de l’Administration se résume en 3
domaines
1. Domaine politico-sécuritaire;
2. Domaine économico-financier ;
3. Domaine socioculturel.
 7

Chaque domaine a ses secteurs d’activités et ses

administrations
Il se dégage ainsi trois groupes ou secteurs d’action de
l’Administration dans les services qu’elle met au profit de la
communauté nationale.
Les missions de souveraineté sont toutes orientées vers la
population : ces sont des missions externes, par contre les
fonctions auxiliaires et les fonctions de commandement sont des
missions internes, destinées à assurer un meilleur
fonctionnement de l’Administration.
3. La classification basée sur les secteurs de l’exécutif
L’Administration est subordonnée au pouvoir exécutif dont elle
dépend étroitement. En vue d’une meilleure coordination de son
activité, le gouvernement regroupe ses différents ministères en
commissions gouvernementales dont la composition est la
suivante:
 Commission politique, administrative et judiciaire qui
regroupe les ministères exerçant les fonctions de
souveraineté: Défense, Intérieur, Affaires Etrangères,
justice. C’est le cas de la commission Défense, Justice
et Sécurité de la période de transition de juin 2003 à
janvier 2006 ;
 La commission économico-financière ;
 La commission socio-culturelle ;
 La commission reconstruction et développement.

I.2.2. Les secteurs de l’Administration

L’Administration Publique est composée de plusieurs services
qui sont aussi des administrations. L’Administration est donc à la
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fois singulière et plurielle.

Dans le deuxième cas, II s’agit par exemple des administrations
de l’enseignement primaire, secondaire et professionnel, de la
santé, les administrations fiscales, etc.
2) Classification des services selon la conception
organique des fonctions administratives
On distingue 3 types de services :
 Les services opérationnels
 Les services auxiliaires
 Les services de direction
Cette classification assimile les missions aux différents services
qui les accomplissent.

a. Les services opérationnels:

Ils fournissent des prestations directement à la société, à la

population. Ces fonctions se divisent en trois secteurs ou
groupes.

Les fonctions de souveraineté: le maintien de l’ordre,
la sécurité des personnes et des biens, le maintien de
l’ordre public, la défense, les relations extérieures, etc.

Ces fonctions qui comportent l’usage de la puissance publique

répondaient aux buts pour lesquels l’Etat a été créé.

La défense, la diplomatie, la police sont quelques-unes de ces

fonctions.
 9

 Les fonctions économiques : fournissent des

prestations aux administrés par exemple par le contrôle
et construction des routes, la création des
infrastructures industrielles.
 Les fonctions sociales, éducatives et culturelles : se
rapportent à la santé, à la culture, au développement
des équipements collectifs et à toutes les actions
destinées à corriger les inconvénients du système
économique.

b. Les services auxiliaires

Ils sont chargés de fournir les moyens indispensables aux
services opérationnels pour leur permettre d’exercer
correctement leurs missions.
Au niveau du gouvernement, les ministères ci-après remplissent
les fonctions auxiliaires ; le Budget, les Finances, la fonction
publique, etc.

c. Les fonctions de direction, de commandement ou

de contrôle
Elles s’exercent en étroite collaboration avec l’autorité politique.
Ces sont de fonctions d’Etat - Major ou Staff.
Ainsi, les services de commandement surveillent l’exécution des
autres fonctions. Ces fonctions staff ou d’Etat Major s’exercent
en contact étroit avec l’autorité politique, Il s’agit des fonctions
de direction.

I.2.3. Différents niveaux de l’Administration

 10

Ces trois domaines ainsi que les différents

secteurs qui les composent sont structurés à
trois niveaux de l’Administration publique qui
sont
- Le niveau central, ou l’administration
centrale : composé des ministères
(secrétariats généraux et des différentes
directions) ;
- Le niveau provincial : ministères
provinciaux et les divisions urbaines ;
- L’administration des entités territoriales.

En français simplifié on parle de

l’administration centrale et de l’administration
locale.

Chapitre II. LES PROBLEMES DE

L’ADMINISTRATION EN R.D.CONGO

II.0. l’approche d’identification des problèmes au

sein de l’administration publique congolaise

L’observation Les problèmes Les principes La doctrine votre

contribution
Rôle de l’acteur Dans la société Dans Toutes les La lecture et
(étudiant ou au sein de -les textes théories l’étude de
chercheur) l’Administration légaux et existantes terrains.
publique règlementaires en rapport
-la doctrine avec l’objet
(Ex. d’étude (ex.
l’apolitisme, la la
 11

continuité de bureaucratie
services) )
L’acteur face à Ce qui est (la Ce qui devrait Ce qui L’écart qui lui
réalité du terrain) être devrait être impose un
comportement
d’étonnement
et afin d’y
apporter des
propositions de
solutions
(scientifiques)
 12

II.1. LES PROBLEMES COMMUNS DE

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN
R.D.CONGO

II.1.1. L’absence d’une vision commune et

partagée du rôle de l’Administration
Voici les questions à se poser à ce niveau :
- La vision ;
- Qui imprime la vision de l’Administration ou à
l’Administration ;
- En quoi elle doit être commune et partagée ;
- Commune avec qui et partagée avec qui ;
- Quel est le rôle de l’Administration ?
Ce qui renvoie à un travail en synergie dans tous les
domaines, tous les secteurs et tous les services.
Pour se faire la communication entre les
administrations et aussi avec les usagers doit être
indispensable.
L’Administration, entendue comme ensemble des
unités institutionnelles dont la fonction principale est
de produire de services non marchands ou
d’effectuer des opérations de redistribution du
revenu et des richesses nationales, sert de pilier
central et de point d’encrage de toute action de
l’Etat. Elle est la passerelle obligée pour reformer
l’Etat et contribuer à l’amélioration de son efficacité
dans la réalisation de ses missions et fonctions
régaliennes. En conclusion l’Administration est
l’instrument d’action publique par excellence.
Cependant ce rôle n’est pas maitrisé par les agents
et fonctionnaires repartis dans les différents
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services. Ce qui a des conséquences sur la vision

que la politique imprime à l’Administration.

Au regard de la classification de services selon la

conception organique des fonctions administratives,
au sein de l’Administration publique, les services
sont classés comme suit :
- Les services opérationnels (fonction de
souveraineté, fonctions économiques,
fonctions sociales, éducatives et culturelles) ;
- Les services auxiliaires
- Les services de direction ou staff.
La vision doit être commune et partagée à tous les
services, secteurs et toutes les fonctions en vue
d’atteindre les objectifs. C’est ici où la politisation de
l’Administration doit être condamnée pour éviter que
chaque parti imprime sa propre logique dans la
gestion des services publics surtout dans le système
congolais où prend le dessus la discipline des partis
politiques (la particratie) sur le partage équilibré et
équitable des pouvoirs selon les regroupements
politiques.

II.1.2. Problématique de la neutralité de

l’Administration

L’Administration est neutre si tous les usagers sont

égaux dans l’accès à ses services. La neutralité est
le corolaire du principe de l’égalité de tous devant
l’Administration.
La neutralité oblige l’Administration, à travers ses
services, fonctions et missions de ne pas favoriser
 14

ou défavoriser, privilégier ou pénaliser une catégorie

des usagers en particulier.
Sur le plan matériel les fonctionnaires de
l’Administration ne peuvent pas se laisser guider
pour leur intérêt propre ou par tel autre intérêt privé
ou personnel. C’est ici que le droit pénal relève la
condamnation pour les infractions de concussion,
corruption et trafic d’influence.
Sur le plan moral les fonctionnaires sont appelés à
traiter égalitairement tous les usagers, abstraction
faite de leur croyance, de leur opinion, de leur race,
de leur origine géographique, de leur sexe.
La neutralité de l’Administration implique la neutralité
du fonctionnaire tenu dans le service et en dehors
du service au devoir de réserve, pour éviter, dans
toutes les circonstances, le comportement de nature
à porter atteinte à la considération dont
l’Administration publique doit jouir auprès des
usagers et à la confiance qu’il ne doit pas cesser de
leur inspirer.

Il faut retenir ici la politisation ou l’inféodation de

l’Administration dans la politique. Donc il faut militer
pour la non inféodation de l’Administration dans les
affaires politiques.
-
II.1.3. Multiplication et non respect des
procédures administratives

Il faut retenir ici la prolifération bureaucratique qui

donne naissance à plusieurs procédures parallèles
pour des intérêts propres.
 15

II.1.4. La démotivation généralisée (problématique

d’équité au niveau de rémunération, absence des
normes de qualité).
II.1.5. manque d’éthique professionnelle,
comportement professionnel

II.1.6. l’absence d’une culture partagée en

matière d’amélioration des rapports entre
administration et ses usagers (mauvaise qualité
d’accueil des usagers)
Deux principes gouvernent les rapports entre
l’administration et son environnement dans lequel se
trouvent les usagers : l’opacité et l’osmose
- Les rapports entre l’Administration et les
usagers n’ont jamais été cordiaux ;
- L’Administration est plus opacte ;
- L’administration n’est pas pénétrable (ex la
langue de l’Administration et son style, les
procédures et la communication sont difficiles
à interpréter)

II.1.7. Carences de communication interne et

externe
Il s’agit des difficultés qu’éprouvent les citoyens pour
prendre communication, c’est-à-dire, se faire
informer de l’Administration, de ses décisions, ses
procédures, de ses avis, de ses actes. Il s’agit
également de la collaboration entre les
administrations. Ce manque de communication
donne naissance à des agents intermédiaires ou des
négociants à la base de la corruption, de la
 16

concussion de l’évasion fiscale et des

détournements.
- Les usagers ont du mal à comprendre ce qui
est de l’administration ;
- L’administration devient une boite noire qui
cache tout ;
- En interne c’est entre les administrations ou la
hiérarchie qui échange des informations et
des instructions avec les structures ;
- A l’externe c’est aussi le travail du
département de la communication ou les
chargés de la presse d’informer les usagers.
On peut également évoquer le journal officiel
car il est le seul canal officiel par lequel
l’Administration publie ses décisions.

II.1.8. Absence d’un programme national unifié

de formation continue des agents de l’Etat.

La formation consiste dans la mise à niveau, le

recyclage, le perfectionnement, etc…L’objectif c’est
d’adapter le personnel à l’évolution des situations
dans le monde.
- Peu de structures pour assurer cette
formation ;
- L’absence d’une politique globale dans les
stratégies de faire adapter l’Administration à
l’évolution du monde.
En RDC, il y’a eu des avancées pour du moins
insuffisantes avec la création de l’ENA, l’école des
hautes études stratégiques militaires et la
réhabilitation de l’INPP et l’école des finances. Il y’a
 17

aussi des partenaires comme la banque mondiale, la

Coopération Japonaise et l’Union Européenne qui
participent aussi dans la mise à niveau des
fonctionnaires congolais de la RDC.

II.1.9. Usage restreint de NTIC dans la gestion

administrative
a) L’importance de NTIC dans la gestion
administrative
Il s’agit ici du concept anglais de « e-governement »
traduit en français par l’administration électronique
ou le gouvernement électronique utilisé depuis 1990
par les administrations publiques surtout dans les
pays de l’OCDE.
Selon Boudreau (2011, p.340), par gouvernement
électronique, nous entendons l’utilisation des
nouvelles technologies de l’information et de la
communication par les organisations publiques afin
de les soutenir dans leur fonctionnement interne
ainsi que leurs relations avec diverses clientèles et
avec d’autres organisations. En ce qui concerne la
prestation électronique de services publics, l’internet
constitue sans aucun doute le mode de
communication ou le support privilégié entre les
administrations publiques et leurs usagers.
Le gouvernement électronique suppose, dans un
premier temps, de rendre l’information publique
accessible sur internet, par ex : les lois, les
données sur la santé, l’éducation ou l’économie.
Dans un deuxième temps, il vise à dématérialiser
les procédures publiques en permettant aux
usagers de les effectuer sur internet (les
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téléprocédures) (Ossama, 2001, p.51). Les usagers

pourront de ce fait remplir des formulaires en lignes,
faire leurs déclarations de revenus, obtenir un
registre de commerce ou même demander une aide
sociale de l’Etat. Les TIC constituent donc l’outil
efficace pour mettre en œuvre une administration de
meilleure qualité pour les citoyens usagers, à même
de satisfaire aussi bien leurs besoins (explicites et
implicites) que leurs attentes (Roux, 2010, p.21).
Boudreau estime que « l’utilisation des TIC par l’Etat
permet d’améliorer l’efficience des processus
administratifs, la qualité des services publics et
l’efficacité des politiques et des programmes
(Boudreau, 2011, P.339).
Il ressort de ce qui précède qu’en intégrant les TIC
dans leur stratégie de gestion, les organisations
publiques souhaitent améliorer :
- La communication tant interne (entre les
administrations) qu’externe (avec les
usagers) ;
- L’efficacité de l’Administration en termes de
délais, d’accessibilité, de qualité de services
ou de productivité ;
- Les processus de production des politiques et
d’autres programmes publics.
En effet les modalités de la mise en œuvre
dépendent non seulement des objectifs (en termes
de priorités), mais aussi et surtout du niveau de
développement des TIC à l’échelle nationale ainsi
que du degré de leur appropriation par les
administrations et les usagers concernés.
 19

b) Obstacles à l’avènement des NTIC

- Les infrastructures adaptées (connexion

internet à haut débit, ordinateur personnel,
aussi pour les usagers que pour les
administrations, permanence de l’électricité) ;
- Manque de compétences informatiques
(agents de l’Etat et usagers) ;
- Barrières culturelles (un nouvel outil peut être
rejeté par les utilisateurs non pas en raison de
ces éventuels défauts, mais parce qu’ils ne
sont pas prêts à changer) ;
- Manque de programme national
d’informatisation de l’ensemble des services
de l’Etat.

c) Conséquences du manque d’appropriation

des NTIC dans l’Administration publique
congolaise

L’Administration congolaise utilise peu ou pas les

NTIC. Par ailleurs, le traitement manuel des dossiers
prédomine encore à l’heure actuelle avec comme
conséquences :
- La lenteur dans le traitement de données et la
facilité de leur falsification ;
- La conservation toute relative des données et
des archives ;
- La difficulté de consulter les documents et la
perte de temps dans le traitement des
dossiers ;
 20

- Les délais importants pour l’obtention des

documents administratifs ;
- La difficulté de transmission et de
communication de l’information entre les
différentes administrations et au sein même
de chacune.

II.1.10. Disparition progressive de la culture de

l’évaluation de performance et des résultats
(manque de valorisation de la fonction contrôle)

L’évaluation de l’action publique devrait être le critère de

gouvernance dans les pays en voie de développement
comme la RDC. D’où, la nécessité de l’institutionnaliser.
L’Administration publique devrait impérativement
intégrer cette démarche en vue de mieux définir la
destinée économique de son pays.

L’évaluation des politiques publiques contribue

essentiellement à l’aide décisionnelle, tandis que le
contrôle, l’audit et le pilotage ont respectivement pour
finalité principale la sanction, l’alerte et la rectification de
la trajectoire.

Après 18 ans de la recherche d’une croissance

économique positive, la RD Congo croit en son
émergence et espère rejoindre le Club des pays
développés avant deux générations. Si le pays dispose du
potentiel nécessaire pour y parvenir, il lui faudra des
efforts notamment sur deux volets. D’une part,
l’exploitation efficace de son potentiel en veillant à la
 21

diversification des sources de croissance et en assurant

une éducation de qualité, gage de valeur ajoutée. Et
d’autre part, l’impératif pour ses institutions de jouer un
rôle déterminant pour une gestion transparente de la chose
publique en guise d’une bonne justice distributive et une
aide à la décision sur la base de l’appréciation de l’action
de l’État. C’est ici que cette évaluation trouve tout son
sens.
Les états à longue expérience qui ont maximisé la
production de leurs richesses ont érigé l’évaluation des
politiques publiques en critère de gouvernance.
S’inspirant de la thèse axée sur l’adoption de la méthode
expérimentale aux interventions en matière de
développement, dans les pays développés et émergents,
tout est question de mesure, de jugement de valeur
d’appréciation de la qualité et/ou de détermination de
l’impact des interventions publiques sur différents
secteurs de la vie. Cela est tellement de rigueur qu’avant
d’ériger un pont à fin de relier deux entités territoriales,
des études sérieuses sont menées en amont, non seulement
pour budgétiser les travaux, mais surtout s’assurer de la
pertinence du projet pour mesurer son impact sur
l’environnement local et en qualifier les retombées
économiques et sociales.
La notion de l’évaluation publique doit être considérée
également comme moyen de lutter contre la pauvreté.

II.1.11. L’absence d’une politique prévisionnelle de

gestion des ressources humaines
II.1.12. L’inadaptation du cadre organique à
l’évolution des contraintes d’efficacité et d’efficience.
 22

Les cadres organiques sont dépassés, le personnel

est vieillissant et pléthorique et son profil n’est
plus adapté aux tâches.
II.1.13. Une cartographie du déploiement des
fonctionnaires déséquilibré et non maitrise de
leurs effectifs (monde rural) au plan national.
Ceci se résume par le problème de ratio et de
déséquilibre entre la ville et la campagne en termes
des effectifs de fonctionnaires. Nous avons une forte
concentration de fonctionnaire en ville. Et même
dans les provinces, les fonctionnaires sont plus
concentrés dans les chefs lieu de provinces que
dans des villages. Ceux qui sont chargés de la
perception des impôts sont plus localisés dans des
centres attractifs.

II.1.14. Multiplication excessive des structures

administratives parallèles au sein de l’Administration
publique.
II.1.15. Concentration excessive des services, des
pouvoirs de décisions et des moyens au niveau
central.

II.1.16. Les reformes administratives mort-nées

Plusieurs réformes engagées en RDC n’ont pas

atteint des résultats escomptés. La volonté sur les
reformes est reprise dans la constitution de 2006
que l’on qualifie de génératrice de reformes dans
tous les secteurs de l’Etat. La question à se poser
est de savoir pourquoi ces réformes ont échoué ?
 23

Objectifs des reformes

- Mettre sur pied une administration saine,
moderne et performante capable d’assurer les
missions de l’Etat et de contribuer au
développement du pays ;
- Susciter l’émergence d’un nouveau type
d’agent de l’Etat, bien formés, efficaces et
revalorisés
- Rendre cette Administration capable d’offrir
un service public de qualité ;
- Promouvoir la bonne gouvernance et l’éthique
au sein des services de l’Etat.

L’historique des reformes de l’Administration en

DRC
De l’indépendance à 2001 : entre réformes
avortées et déclin

Lors de l’accession du pays à l’indépendance, le

30 juin 1960, les fonctionnaires jouissaient
d’une bonne réputation et l’Administration
publique arrivait à remplir avec une efficacité
certaine les missions de service public
(Ministère de la Fonction publique, 1995). Les
voies de communication, par exemple, étaient
fonctionnelles, la poste et le téléphone
opérationnels, les budgets des provinces
arrivaient à destination et le personnel de l’État
 24

était payé à travers tout le territoire national. Puis,

la qualité des prestations se détériora
progressivement du fait de la multiplication de
guerres civiles entre 1960 et 1965.

La deuxième République, qui a démarré en

1965, proclama la suprématie du militantisme
sur la maîtrise des activités administratives de
l’État (Mpinga Kasenda et Gould, 1972). Ce
principe va durablement installer les germes du
déclin que vont progressivement connaître
l’Administration publique et le pays tout entier.

Ayant pris conscience de la nécessité de disposer

d’une Administration publique fonctionnelle, le
gouvernement a, en 1972, lancé, sans concertation
avec les agents et fonctionnaires de l’État, jugés
principaux responsables des dysfonctionnements
de l’administration ou plutôt facteur capital de
blocage potentiel de la réforme de celle-ci, une
première réforme générale de l’appareil de l’État.
Les grandes orientations de cette réforme ont été
la décentralisation de la gestion de ressources
humaines, mais aussi la suppression de la
dualité entre le parti unique et l’administration
publique. Il en est résulté une politisation de cette
dernière ainsi que la désignation, dans les
fonctions dirigeantes de l’Administration
 25

publique, de jeunes cadres fraîchement sortis des

universités mais, fort malheureusement,
inexpérimentés (Mpinga Kasenda et Gould,
1972).
La RDC avait, entre-temps, lancé un vaste
programme de formation de cadres universitaires,
qualifié par une personnalité politique de
l’époque d’« Université de masse ».

En 1981, le gouvernement, constatant l’échec de

la réforme de 1972, lançait une deuxième réforme
nationale qui revenait sur la décentralisation de
la gestion des ressources humaines considérée
comme l’une des principales causes des
dysfonctionnements de l’Administration
publique. Un nouveau statut des fonctionnaires
est adopté, et vient renforcer la centralisation de
l’organisation étatique.

Aucun dispositif d’appui au démarrage de la

réforme n’était cependant mis en place. Les
ordonnances d’application du nouveau statut
n’étaient prises, pour partie, qu’à partir de 1982,
les structures organiques n’étaient pas revues, les
attributions et procédures de travail conservées en
l’état et le ministère de la Fonction publique,
nouvellement créé en remplacement de la
Commission permanente de l’Administration
 26

publique (COPAP) qui fonctionnait pendant la

gestion décentralisée, héritait d’attributions
identiques à celles de la COPAP.

Suite au changement du contexte international du

fait de la chute du mur de Berlin, le président
Mobutu fut contraint, le 24 avril 1990, d’annoncer
la libéralisation politique et le retour au
multipartisme. Le manque de sincérité du pouvoir
et l’impréparation des partis politiques et de la
société civile face à une ouverture politique
imposée par les partenaires extérieurs du pays ont
transformé cette opportunité en une situation
proche de l’anarchie : déversement de la majorité
des agents des structures du parti dans les postes
de direction de l’Administration, rupture de
relations avec la communauté internationale,
inflation à quatre chiffres, brutalités gratuites
contre la population et les étudiants,
contestation permanente et violente des autorités
établies, luttes intestines entre les partis de
l’opposition, assujettissement de la société civile
aux différents courants politiques antagonistes,
et la liste n’est pas exhaustive.

Les pillages de 1991 et 1993 ayant détruit ce qui

restait encore des infrastructures économiques,
l’État, au sens large, devint seul employeur à
 27

recruter à tour de bras, sans considération pour

ses ressources ni pour le profil de postes à
pourvoir et sans s’interroger s’il agissait comme
employeur ou comme structure d’assistance
sociale. Pendant que le personnel du secteur privé
passait de 787 600 en 1984 à 410 300 en 1998,
celui de l’Administration publique passait, pour la
même période de 305 100 à 438 200.

En 1995, les cadres des administrations centrales,

conscients de la mauvaise tournure que prenait
l’Administration publique, participèrent à des
journées de réflexion, à l’issue desquelles des
propositions sur le lancement d’une troisième
réforme administrative étaient soumises au
gouvernement. Les orientations principales de
cette nouvelle réforme portaient sur
l’introduction du management au sein de
l’Administration publique, la responsabilisation
du personnel et l’édiction de principes de
fonctionnement cohérents. Malheureusement, ce
projet ne verra jamais le jour.

Il a, comme les précédents projets de réforme,

l’inconvénient d’être partial, en jouant certains
groupes sociaux contre d’autres même si, cette
fois, les fonctionnaires ont la part belle. En outre,
ce caractère partial ne permet d’offrir que des
 28

solutions partielles, insatisfaisantes pour une

partie de bénéficiaires ou de personnes
impliquées qui, naturellement, ont contribué à la
mise au placard de ladite réforme.

Reprise du dialogue avec la communauté

internationale

En janvier 2001, le président Laurent Désiré

Kabila était assassiné. Le tout nouveau
gouvernement de la RDC, constitué après ce
malheureux événement, s’engagea à mettre fin à
la crise qui embrasait le pays par une politique qui
se fixait trois objectifs principaux : la
restauration de la paix, la libéralisation et la
redynamisation de l’économie et, enfin, la
normalisation des relations avec la communauté
internationale. Conscient que le développement
économique passe par des cadres juridiques
transparents ainsi que des institutions publiques
saines et efficaces, le gouvernement s’est alors
engagé à réaliser les réformes structurelles
nécessaires, dont celle de l’Administration
publique.

Au vu de ces orientations satisfaisantes, plusieurs

partenaires internationaux de la RDC lui ont
garanti leur soutien pour le développement du
 29

pays. Le gouvernement a sollicité deux

partenaires afin de l’aider à préparer une nouvelle
réforme en profondeur de son Administration
publique : le Programme des Nations unies pour
le développement (PNUD) et la Belgique, qui ont,
en 2002, financé deux études complémentaires
sur la mise en œuvre d’un projet de réforme de
l’Administration publique de la RDC.

La Belgique, par l’entremise de son agence de

coopération, la Coopération technique belge
(CTB), recruta un bureau d’études chargé
d’identifier les principes, stratégies et moyens à
mettre en œuvre pour lancer un vaste programme
de réforme et assurer son succès. Le PNUD, pour
sa part, commit un consultant avec pour tâches
d’examiner les études disponibles ainsi que les
réformes en cours et d’identifier les principales
causes d’échec de même que les leçons à en tirer
en portant une attention particulière à la
gouvernance administrative (Niane, 2002).

Les études préparatoires à la réforme de

l’administration publique, sans prétendre épuiser
la matière, ont identifié plusieurs problèmes
entravant le bon fonctionnement de cette
dernière.
 30

Elles ont fait ressortir que l’Administration

publique, par exemple, se caractérisait par
l’intrusion du politique dans son
fonctionnement quotidien. Héritage des réformes
administratives de 1972 et de 1981, cette
intrusion se manifeste encore aujourd’hui par la
faculté accordée à l’autorité politique de poser, au
sein de l’Administration publique, certains actes
ordinaires de gestion. C’est ainsi, par exemple,
qu’un ministre est habilité à infliger à son
personnel subalterne des sanctions autres que la
révocation et gère l’intégralité des crédits des
administrations sous ses ordres, quand bien même
il s’agirait, par exemple, d’acquérir quelques
fournitures de bureau pour un travail ponctuel.

Cette intrusion est également facilitée par des

dispositions aux contours flous, telles que les
sanctions contre les agents excitant les
populations contre les pouvoirs établis (grèves
d’agents de la Fonction publique), contre ceux qui
organisent les « bandes hostiles » (organisations
de défense des droits de fonctionnaires) et contre
ceux qui refusent de prendre part aux
manifestations patriotiques et aux cérémonies
officielles.
 31

Des faiblesses ont été également observées dans

la répartition des attributions entre services
publics. Il a été relevé, entre autres problèmes,
des chevauchements de missions sans
mécanismes transparents de répartition de
responsabilités, ni de coordination entre
ministères, au sein des administrations, ainsi
qu’entre le niveau central et les niveaux
décentralisés ou déconcentrés. Les
chevauchements d’attributions sont légion, par
exemple entre l’administration de l’agriculture et
celle du développement rural, entre celle de
l’environnement et celle de la recherche
scientifique et technologique, dans le cadre de
l’élaboration des programmes de recherche
agricole (FAO, 2004).

Le fonctionnement des administrations a

concentré la plupart des reproches. Les
défaillances de leadership les plus visibles se
sont traduites par des faiblesses ou des carences
de conception et de mise en œuvre de stratégies
sectorielles, ainsi que par l’absence de systèmes
efficaces de planification, de contrôle de
gestion, de standardisation des procédures ou
d’organisation de la communication, remplacés,
le plus souvent, par des pratiques informelles
non codifiées.
 32

Dans le domaine de la gestion de ressources

humaines et en l’absence de toute référence à des
valeurs objectives, les liens de parenté ou
ethniques influencent fortement les choix
opérés. Les cadres organiques sont dépassés, le
personnel est vieillissant et pléthorique et son
profil n’est plus adapté aux tâches. Les
rémunérations sont insignifiantes (80 USD par
mois), même si quelques agents parviennent à se
procurer d’importants revenus additionnels
occultes mais aléatoires. La concertation sociale
n’est pas, non plus, structurée. L’environnement
de travail est insalubre et les équipements
insuffisants : les systèmes d’adduction d’eau sont
défectueux, le système électrique est dangereux,
sans même parler de la rareté des outils
informatiques.

Tous ces problèmes aboutissent à une

généralisation de la corruption et provoquent une
privatisation de fait de l’État : les agents publics
s’appropriant les moyens de celui-ci et
fournissant les services publics à ceux qui les
rémunèrent et non à ceux qui en ont besoin, d’où
un réel mépris vis-à-vis de l’usager (Delta I
Consulting, 2002).
 33

Concevoir, structurer et financer la réforme

administrative

Réforme organisationnelle de la Fonction

publique

Fin 2003, le président de la République signait le

décret n° 03/035 du 13 novembre 2003 portant
création, organisation et fonctionnement de la
Commission interministérielle de pilotage de la
Réforme de l’Administration publique (CIPRAP),
consacrant ainsi le démarrage effectif de la mise
en œuvre de la réforme. Selon le décret
susmentionné, la CIPRAP avait pour mission de
diriger et d’orienter la réforme de
l’Administration publique, de décider des
objectifs, du plan d’action et du budget,
d’assurer la préparation et le contrôle des
actions, d’évaluer les résultats et de rechercher
le financement nécessaire.

À sa création, la CIPRAP comprenait quatorze

ministres et cinq délégués de l’ex-Espace
Présidentiel (1plus4). La CIPRAP était présidée
par le ministre de la Fonction publique et se
réunissait, sur convocation de son président, au
moins une fois par trimestre. Le Comité technique
était doté d’un secrétariat permanent qui assurait
 34

la gestion quotidienne et collaborait avec les

institutions, ministères et organismes concernés
par la réforme de l’Administration publique.

Au vu des propositions des différentes études, le

Gouvernement avait arrêté quelques principes que
devait suivre la réforme administrative. Appelée à
transformer aussi bien les organismes de
l’administration publique que le personnel de
ceux-ci, la réforme a été dotée d’un double
objectif : la mise sur pied d’une administration
publique performante capable d’assumer les
missions essentielles de l’État et l’émergence
d’un nouveau type d’agent efficace, motivé et
revalorisé. La réforme devait être basée sur des
diagnostics spécifiques et documentés, et
instaurer des dispositifs permettant de suivre et
d’évaluer les résultats obtenus sur le plan de la
pertinence, de la performance (degré de
satisfaction, perception par les usagers) et de
l’efficacité. La participation d’acteurs nationaux
devait être déterminante dans la définition de ses
priorités et la conduite de ses stratégies de mise
en œuvre, suivant un processus global et continu
de renforcement de capacités. La réforme, par
ailleurs, se devait de planifier les activités et
d’évaluer les résultats en abordant les problèmes
dans leur globalité (réforme dite « intégrale »), en
 35

tenant compte de l’interdépendance entre les

effets des différentes actions et les interventions
des différents acteurs et bénéficiaires impliqués
(réforme dite « intégrée »). Son but étant de
rompre avec les mauvaises habitudes du passé,
elle s’annonçait également progressive,
commençant par l’administration centrale avant
d’atteindre les entités décentralisées ou
déconcentrées, procédant au niveau de
l’administration centrale par groupes de
ministères et distinguant pour chaque ministère
deux étapes : la remise en route d’un
fonctionnement essentiel et l’optimisation vers
la bonne gouvernance.
Le Gouvernement l’avait ainsi définie en cinq
principes :
- une réforme pour la RDC ;
- par la RDC,
- intégrale et intégrée,
- novatrice,
- et enfin progressive.

Enfin, six axes principaux d’intervention ont été

définis : Il s’agit de
- la maîtrise des effectifs et de la masse
salariale (recensement du personnel ;
- mise à la retraite d’office des agents ;
 36

- nouvelle procédure transitoire simplifiée de

paie des agents de l’État) ;
- la révision des statuts juridiques et des
régimes de protection sociale ;
- la valorisation des ressources humaines
(mise en place d’une école nationale
d’administration, promotion du dialogue
social et élaboration d’une politique
motivante de rémunération) ;
- la rationalisation des structures, des
emplois et des effectifs, de la promotion de
l’éthique, de l’intégrité et de la déontologie
professionnelle et d’un plan de
communication.

La spécificité de la réforme administrative de la

RDC réside dans le fait de tenir compte de la
présence, au sein de l’Administration publique,
d’agents hautement qualifiés qui, moyennant un
encadrement adéquat et une motivation
raisonnable, sont disponibles pour porter et
participer à la préparation et à la mise en œuvre
de cette réforme. C’est ainsi que le principe d’une
réforme par les fonctionnaires, pour les
fonctionnaires et avec les fonctionnaires sous un
encadrement d’experts et consultants nationaux et
internationaux autour d’un pilotage assuré par le
pouvoir politique a été retenu. Cette démarche
 37

facilite l’appropriation, l’alignement et la gestion

axée sur les résultats préconisées par la
Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au
développement.
Jugeant l’échec des réformes de 1972 et 1981, le
ministre de la Fonction publique notait en 2004
que les causes des échecs étaient à rechercher
notamment dans « l’absence d’une vision
globale à moyen et long termes, rendant les
réformes partielles » et dans « les résistances
internes dues à la non-participation et à la non-
implication des fonctionnaires au processus »
(Tabezi Pene Magu, 2004).

Structures opérationnelles de la réforme

administrative

Le Groupe projet de la Réforme du ministère de

la Fonction publique (GPFP) et quatre Cellules de
réforme (CDR) ont été mis en place pour
réorganiser les cinq ministères pilotes qui sont la
Fonction publique, les Finances, le Budget, le
Plan et l’Agriculture. De même, un groupe de
travail pour la mise à la retraite du personnel
excédentaire a été chargé de la stratégie des
opérations y afférentes et de la liquidation des
indemnités. D’autre part, une équipe s’occupe du
recensement national des agents de l’État et un
 38

comité, se réunissait au ministère du Budget, était

chargé de veiller à la conformité des procédures
mises en place par la Procédure transitoire
simplifiée de paie des agents de l’État.

La réforme de l’Administration publique s’est

aussi voulue progressive en commençant par
quelques ministères pilotes, avant extension à
l’ensemble de l’administration. Il s’est cependant
avéré nécessaire, deux ans après le démarrage
officiel de celle-ci, de rechercher l’adhésion de
l’ensemble des fonctionnaires et de la majorité de
parties prenantes en démontrant que la réforme ne
se limitait pas à quelques ministères privilégiés.

Enfin, pour garder le contrôle d’une réforme qui

devait s’élargir à au moins 46 secrétariats
généraux et à plus de 165 services extérieurs
nationaux identifiés, le Gouvernement a décidé de
répartir les organismes restants en 10 Cellules
thématiques de réforme (CTR). À l’instar du
GPFP et des CDR, les CTR sont donc des
structures opérationnelles et temporaires chargées
d’initier la réflexion sur la réforme au sein de
ministères regroupés et de s’assurer de la bonne
coordination avec l’exécution des missions de
service public dévolues à chaque secteur. Comme
pour les CDR et plus tard le GPFP, la nécessité de
 39

garantir la concertation la plus large possible dans

la préparation, la conduite et l’évaluation des
actions de réforme a amené à placer les CTR sous
la supervision d’un Comité de stratégie (CS). Plus
précisément, les CS des CTR étaient composés au
moment de leur création des différents secrétaires
généraux des ministères concernés, du secrétaire
permanent du comité technique de la réforme de
l’Administration publique, d’un délégué de
chaque cabinet de ministre concerné, du chef du
GPFP, du chef de la CTR concernée, des délégués
de l’appui technique et du suivi technique de la
réforme de l’Administration publique, des
délégués des partenaires au développement
soucieux d’intervenir dans les regroupements
concernés. Le CS fait appel aux représentants des
syndicats selon les matières à traiter.

Financement de la réforme administrative

Plusieurs partenaires assistent le Gouvernement

dans le financement de la réforme administrative.
Outre la rationalisation des structures, emplois et
effectifs, la mise à disposition d’une contribution
à la poursuite du recensement en province, le plan
de communication et quelques activités ad hoc, la
Belgique a financé le fonctionnement du Comité
technique de la Commission interministérielle de
 40

réforme de l’Administration publique, celui des

Comités de stratégie, du Groupe projet Fonction
publique, des Cellules de réforme des ministères
pilotes et des Cellules thématiques de réforme.
Pour ce faire, la Belgique a conclu, en mai 2003,
une convention spécifique mettant en place un
fonds d’appui à la réforme de l’Administration
publique de la RDC, doté d’une enveloppe initiale
de 4 millions d’euros pour financer des actions de
recensement du personnel, des études sur le statut
administratif et salarial, l’élaboration détaillée des
cadres organiques des différents ministères, les
plans de formation ainsi que des appuis aux
structures de pilotage.

La République Sud-africaine a participé à hauteur

de 7 millions de dollars US au financement du
recensement général des agents et fonctionnaires
de l’État ainsi qu’à la mise en place d’une Ecole
Nationale d’Administration. La Banque mondiale
a financé la mise à la retraite des agents
excédentaires, à hauteur de 45 millions de dollars
US et la France, l’élaboration de la procédure
transitoire simplifiée de paie des agents et
fonctionnaires de l’État. Le PNUD a financé la
rédaction des statuts juridiques et régimes de
protection sociale, les études sur la création de
l’Ecole Nationale d’Administration, sur le
 41

dialogue social, la rationalisation des structures,

emplois et effectifs ainsi que l’élaboration d’un
plan de communication de la réforme.

Une réforme à la recherche d’un second souffle

La première phase a été expérimentale et a surtout

fourni l’occasion de mettre en place les préalables
à la mise en œuvre de la réforme administrative.
Aucune action prévue dans le plan d’action de la
première phase n’a toutefois pu être
complètement achevée.

Il en est ainsi du recensement, qui n’a pas été

achevé à Kinshasa ni en province (le désordre
s’est installé après des nouveaux engagements qui
ont ressuscité le désordre dans la maitrise des
effectifs), de la mise à la retraite qui attend la fin
du recensement pour lancer les opérations
d’indemnisation du deuxième lot des agents, de
l’élaboration des nouvelles procédures simplifiées
de paie qui rencontrent des difficultés liées à
l’exploitation de certaines données concernant le
personnel.

Les statuts juridiques et les textes sur les régimes

de protection sociale ont été renvoyés pour
renforcement des concertations ; la nouvelle
 42

Ecole Nationale d’Administration est

opérationnelle mais ne peur résoudre les
problèmes de tout le pays au regard de sa capacité
d’accueil; les réflexions sur la promotion du
dialogue social, tout comme celles sur une
politique motivante de rémunération n’ont encore
produit aucune proposition applicable.

Bien que plusieurs études préliminaires aient été

achevées, la rationalisation des structures,
emplois et effectifs n’est mise en œuvre à ce jour
dans aucune administration. Au nom de la
promotion de l’éthique, de l’intégrité et de la
déontologie professionnelle, l’Observatoire du
code d’éthique de l’agent public (OCEP)
vulgarise le code de conduite des fonctionnaires,
mais peine à imposer certains de ses instruments.
Et dans le domaine de la communication, les
structures de pilotage de la réforme attendent
encore un plan multimédia conforme à leurs
recommandations.

Parmi les causes exogènes responsables des

manques ou retards dans la mise en œuvre de la
réforme administrative, nous pouvons citer :
- (la dépendance extérieure) la lourdeur des
procédures des bailleurs, qui ralentissaient
les opérations, et l’absence de moyens
 43

financiers propres au pays pour mener

certaines actions utiles ;
- Aux lacunes de coordination s’ajoute, de
nouveau, le caractère partiel des solutions
offertes.
- Pendant cette période, les principales
priorités du gouvernement étaient
l’organisation des élections et la
construction d’une nouvelle armée.

Mais il faut le relever, ces retards accusés ne sont

pas tous dus à la complexité des tâches à réaliser
ni à des contraintes exogènes, mais aussi au
manque d’une coordination efficace entre les
différents intervenants de la réforme
administrative. On peut citer, pour la
circonstance :
- des réorientations intempestives et non
concertées,
- le défaut de complémentarité de différentes
interventions et l’absence de gestion
concertée de concepts, méthodologies et
terminologies.

Cependant, les fonctionnaires apprécient

particulièrement le fait que cette réforme soit la
première qui leur accorde une place importante
dans la mise en œuvre du processus. Ils se
 44

mobilisent donc pour mériter la confiance qui leur

est témoignée par le Gouvernement. La grande
interrogation est de savoir combien de temps va
durer cet état de grâce car, la réforme n’ayant pas
encore incité aux indispensables assainissements
des pratiques, on doit se demander ce qu’il en
adviendra quand ce travail d’assainissement dans
la gestion du personnel démarrera pour de bon et
que les organisations syndicales entreront en
piste.

En juin 2007, le ministère de la Fonction publique

préparait un cadre stratégique pour la seconde
phase de la réforme. Les réflexions tournaient
autour des enseignements à tirer de la mise en
œuvre de la première phase et de la prise en
compte de la décentralisation territoriale prévue
dans la Constitution.

Ces préoccupations nouvelles ne doivent

cependant pas occulter l’essentiel : la mise en
œuvre d’un processus participatif impliquant
toutes les personnes concernées par la réforme
administrative.

Face à la modicité des résultats engrangés à ce

jour, plutôt que de procéder à un diagnostic
objectif des causes, on voit resurgir les vieux
 45

démons de la division qui font des fonctionnaires

la cause principale de la faiblesse des
performances du processus de réforme engagé.

Et pourtant, les projets intégrés, associant

plusieurs axes d’intervention complémentaires
ainsi que des opérateurs multiples, juridiquement
indépendants et soumis à des autorités différentes,
nécessitent des outils complexes de coordination
qui permettent de concilier l’autonomie des
acteurs et la cohérence d’ensemble.

En termes de leçon à tirer de l’expérience, la

question pourrait être posée de la manière
suivante : les acteurs vont-ils cesser, comme
depuis 1972, de jouer les uns contre les autres,
accepter de se remettre en question et construire
des outils de travail suffisamment élaborés pour
répondre à la complexité du processus en œuvre ?
À défaut, ce serait de nouveau une réforme
partielle et partiale qui risquerait, comme les
précédentes, de constituer une nouvelle opération
ratée.

II.1.17. Chevauchement des missions et des

fonctions de l’Etat
II.1.18. Absence de synergie entre différents
services de l’Etat
 46

II.1.19. La sécurité sociale non rassurante et

manque de retraite.

§1. La retraite et la maîtrise des effectifs

des agents de la Fonction Publique
I. La retraite
Il y a deux (2) types de retraite qui sont prévues pour le
personnel de carrière des services publics de l’Etat:
 La retraite normale
 La retraite anticipée.
Lorsqu’ils ont atteint l’âge de 65 ans ou après 35 ans de service,
les agents de carrière des services publics de I’Etat peuvent
prétendre à la retraite normale.
Néanmoins, si l’agent n’a pas atteint l’âge de soixante-cinq ans
à cette époque, il peut être autorisé à continuer son service
jusqu’au moment où il atteindra cet âge.
La retraite anticipée intervient soit à l’initiative de l’intéressé soit
sur celle du Ministère de la Fonction Publique fondée sur
l’insuffisance professionnelle au vu de la cotation des 3
dernières années et qui ne permettent plus son reclassement
dans un autre emploi.
Les problèmes commencent lorsqu’il faut mettre les agents en
retraite; Qu’elle soit normale ou anticipée.
L’article 79 du statut du personnel de carrière des services
publics de l’Etat du 17juillet 1981 prévoyait des droits en faveur
des agents qui entrent en retraite. Le statut révisé de 2016, sous
la loi n°16/013 du 15 juillet 2016 n’a pas dérogé à la règle(voir
art 117). Parmi ces droits nous avons:
 47

 Une allocation de fin de carrière (décompte final) dont

le montant est égal au 2/4, 3/4 ou 4/4 du montant
annuel du dernier traitement d’activité, si l’agent a
accompli soit 25 ans, 25 à 30 ans ou 3O ans au moins
de carrière;
 Une pension de retraite : L’agent qui cesse définitivement
ses services pour une cause autre que le décès, la démission
d’office ou la révocation, a droit à une pension de retraite
lorsqu’il a accompli une carrière de vingt-cinq ans au moins ;
 L’agent en question bénéficie d’une promotion en grade
immédiatement supérieur s’il a accompli au moins 3ans
d’ancienneté dans le même grade
et s’il a obtenu la mention supérieure ou égale à « Très
bon » au cours de trois dernières années. Dans ce
dernier cas, il est admis à l’honorariat prévu à l’article
133 du statut de 2016.
Les difficultés budgétaires bloquent la mise à la retraite.
Les fonctionnaires retraités depuis 1985 à 1989 ne sont
pas encore rentrés dans leurs droits y compris les frais
de rapatriement à leur lieu de recrutement.
N.B. L’allocation de fin carrière est exempte de toute imposition
fiscale.
Le décret 74-2003 du 03 avril 2003 a promu et mis à la retraite
au grade de Secrétaire Général quelques 570 agents. Les
indemnités forfaitaires remises à chacun d’eux sont de l’ordre de
$ 553,74 grâce à l’intervention de la Banque
Mondiale. Cette Banque est intervenue en 1985 pour le
personnel de l‘Enseignement Supérieur et Universitaire, 1989
pour le régime général de la Fonction Publique, et en 2003 pour
 48

les Secrétaires Généraux, tandis que la

Fonction Publique a pris en charge, seule, les retraités de (1986,
1987 et 1999. Si la retraite de ceux qui remplissent les
conditions est bloquée, cela gêne le recrutement des
nouvelles unités.

II.1.20. Les ressources humaines sous qualifiées

II.1.21. Manque de compétitivité entre
l’Administration publique et le secteur privé.
1.1.22. Le dualisme administratif
Le dualisme administratif est l’un de traits
caractéristiques des administrations africaines.
L’Etat congolais a deux types d’administration :
l’administration de l’Etat moderne et l’administration
traditionnelle. Les deux vivent côte à côte.

II. 2. LES PROBLEMES SECTORIELS DE

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN R.D. CONGO
2.1. PROBLEMES DES SECTEURS DE
L’ADMINISTRATION DU DOMAINE POLITICO-
SECURITAIRE

1.1. Le secteur de l’intérieur, affaires

coutumières et sécurité du territoire.

1.1.1. La territoriale
 49

Section I. L’administration du territoire (la

territoriale)
Il se pose ici deux types de problèmes : les problèmes
politiques (politisation de la territoriale) et les difficultés
des territoriaux.

§1. Les problèmes politiques

a. La politisation de la territoriale
Jadis, la territoriale était composée des fonctionnaires régis par
le statut de la Fonction Publique. Mais leur statut a évolué car
les territoriaux sont régis par un statut particulier depuis I968 à
savoir le statut des responsables des entités territoriales.
Les territoriaux exerçaient leur activité de manière
indépendante. Actuellement et cela depuis 1968, iI y a eu
politisation des nominations. N’importe qui pouvait devenir
territorial. Cela a entrainé une dévaluation de fonctions de la
territoriale. La réalité a été évidente pendant la 2eme République
avec l’intégration des agents des organes de MPR dans la
Fonction Publique (statut de 1981. Loi n° 81-003 du 17 juillet
1981). Depuis le début de la transition, ces postes sont ceux qui
ont le plus d’instabilité suite à des considérations politiques.
La décentralisation avait, en partie, l’objectif de mettre fin à ces
problèmes, malheureusement son manque d’effectivité nous
maintient dans l’ancien système.

b. Les responsables politico-administratifs

Sont ceux qui sont à la tête des entités décentralisées. Il s’agit

 50

des responsables allant du grade d’Administrateur de territoire

jusqu’à celui de Gouverneur de province. Ce sont les territoriaux
débout.
c. Les cadres de secrétariat:

Est composé des territoriaux assis. Ceux-ci sont des agents de

carrière des services publics de l’Etat affectés dans les
différentes circonscriptions administratives et entités territoriales
décentralisées.

§2. Les difficultés des territoriaux

En dehors des problèmes communs à tous les services de l’Etat
tels que les salaires, les primes, les frais de fonctionnement, les
problèmes spécifiques de la territoriale sont les suivants
1. Les difficultés de l’itinérance parce que les moyens
logistiques manquent presque pour la très grande
majorité des territoriaux de l’intérieur (distance par
rapport aux états de route)
2. Les conditions de vie à l’intérieur ne sont pas toujours
accueillantes, les bureaux souvent mal équipés ou sous
équipés.
Actuellement le statut des autorités chargées de
l’administration des circonscriptions territoriales est fixé
par le décret-loi n° 082 du 2 juillet
1998.
3. Le mobilier est vétuste et dans beaucoup de cas, il a
subi des dégradations, ou a été détruit par les
événements connus de tous (pillages, rébellions).
ll n’y a plus de subdélégation des crédits pour construire
 51

par exemple les bureaux, les maisons, c’est-à-dire plus

de crédit d’investissement.
4. En matière de MOP, d’exécution des lois et règlement,
une police bien formée et soumise à l’autorité territoriale
est mise à la disposition de ces autorités.
5. L’encadrement de la population aux activités
économiques n’est pas efficace; l’entretien des routes
par cantonnage manuel (bien que récemment relancé
par le chef du gouvernement à Kenge dans la province
du Kwango, le cantonnage manuel souffre de sa
véritable relance), l’absence de calendrier agricole
précis élaboré par la hiérarchie. Actuellement ces
rapports sont difficiles car les services agricoles et
vétérinaires par exemple ne font plus l’itinérance.
6. Les rapports entre la population et les autorités
territoriales ne sont pas toujours corrects et cordiaux,
car les territoriaux commettent beaucoup d’abus dans la
recherche de la survie : les tracasseries, l’arbitraire, etc.
7. Il n’y a pas d’administration citoyenne ou l’administration
de proximité: un idéal qui peut se réaliser compte tenu
de l’état actuel de la territoriale en particulier, et de la
Fonction Publique en général.
8. Une sous-administration caractérisée.
9. Les chefs coutumiers : circonscriptions administratives
coutumières et administration des entités et
circonscriptions administratives modernes.
10. Démilitarisation de la police: celle-ci doit être un corps
civil en principe mais ne peuvent pas porter des grades
militaires Ltcol, Colonel, Capitaine ... il y a des anciens
Militaires démobilisés mais incorporés dans la police.
 52

Dans chaque territoire, on trouve les services essentiels de

l’Etat. Au niveau central, on parle de l’administration centrale ou
services centraux alors qu’au niveau territorial, on parle des
services extérieurs.

1.1.2. Les services de sécurité : Police, ANR,

DGM

Les services de sécurité sont transformés en

véritables machines de répression en lieu et place
des services voués à la sécurité de la personne
humaine et de l’Etat.
Plusieurs hiérarchies se contredisent dans la gestion
et le contrôle de ces services relevant pourtant du
ministère de l’intérieur.

1.1.3. Les affaires coutumières

- Les chefs coutumiers ont quitté la logique du

pouvoir traditionnel en se muant en véritable
acteurs et instruments de la politique active.
Leur participation à la course au pouvoir
politique brise la cohésion communautaire et
laissant place à des conflits tribaux se soldant
à des pertes en vies humaines (cas du Kasai
et Yumbi dans l’ancien Bandundu) ;
- La confusion persistante entre les princes et
le chef légalement établi ;

1.2. Le secteur de la défense nationale

 53

La défense du territoire national est un véritable

problème qui fait que dans les territoires où l’Etat est
démissionnaire, la situation profite aux groupes
armés.

1.2.1. La force terrestre

1.2.2. La force aérienne
1.2.3. La force navale

1.3. Le secteur de la justice

§1. L’indépendance de la magistrature

1. Jadis le Président de la République était le responsable

de la bonne administration de la justice.
2. La constitution du 18 janvier 2006 en son article 149 al
V, proclame l’indépendance de la justice face au
pouvoir législatif et au pouvoir exécutif.
3. Le conseil supérieur de la Magistrature devient l’organe
de gestion du pouvoir judiciaire (Art. 152 al. V) article
152 al. 2.
4. Les magistrats étaient jusque-là nommés, promus par
l’exécutif. La reconnaissance de leurs droits n’était pas
sa préoccupation. L’indépendance signifie l’autogestion.
Jadis le Conseil Supérieur de la Magistrature était
seulement un organe consultatif. Aujourd’hui, il est
l’organe de gestion du pouvoir judiciaire ; et le garant de
l’indépendance de la Magistrature.
 54

§2. Les problèmes des Magistrats

I. Le statut des Magistrats

On sous-entend ici le statut juridique et le statut social.

Le statut juridique a été publié par la loi organique n° 06/20 du
10 octobre 2006. Les Magistrats considèrent que leur situation
s’est quelque peu améliorée, mais cette amélioration est
considérée comme insuffisante (statut social qui pose
problème).
Par statut social on sous-entend
- L’amélioration de la rémunération ;
- La considération et l’estime qu’on a dans la société.

Il y a eu l’apport décisif de la communauté internationale pour

cette amélioration de la situation des Magistrats. (Le Magistrat
est mieux payé que son professeur d’université).

2. La formation des Magistrats

Les connaissances des Magistrats doivent être entretenues car

le droit évolue. Il est indispensable que les connaissances des
Magistrats soient mises à jour pour qu’ils ne soient pas
déphasés. Cela nécessite une documentation, la publication des
jugements et des ouvrages, le recyclage. Aucun de ces moyens
n’est facile d’où l’actualisation de connaissances n’est pas
organisée.

Il faut retenir ici la notion de documentation administrative c’est-

à-dire l’ensemble de textes qui se réfèrent ou organisent une
activité administrative. Ce n’est pas le nouveau promu qui
cherche ces textes. C’est (‘Administration) le Chef qui donne au
 55

nouveau venu tous les textes de travail qui constituent les - clefs
de service.

§3. Les problèmes des cours et tribunaux

I. Les tribunaux de paix
Ce sont les tribunaux de base. Ils devraient en principe être
installés dans chaque territoire et dans chaque cité importante
mais dans la réalité cela ne paraît pas.
Ainsi, la ville de Kinshasa en compte 8 Tribunaux de paix alors
que la ville compte 24 communes.

La langue de jugement n’est pas une difficulté majeure, il y a les

experts qui sont du milieu et qui sont sensés connaître la
langue. Pour celui qui n’a pas d’avocat ou de défenseur
judiciaire.

C’est à cause de l’insuffisance des tribunaux de paix à travers le

pays que fonctionnent encore des tribunaux de droit coutumier.
Cette insuffisance des tribunaux de paix oblige les Chefs des
autres tribunaux à faire l’itinérance c’est-à-dire la chambre
foraine, à l’occasion de laquelle ils corrigent les jugements.

2. Insuffisance des Magistrats

Il n’est pas rare, dans les tribunaux de paix, qu’il ait des
chambres à juge unique. A l’intérieur, la situation n’est guère
brillante.

Depuis 8 ans, il n’y avait plus de recrutement. Les prévisions du

 56

Conseil Supérieur de la Magistrature prévoyaient le recrutement

de 500 à 1000 Magistrats (avril 2007).
Le plus grave dans ce recrutement, les magistrats recrutés et
formés par l’Etat, avant d’être mis en service, ont été accusés
de détenteurs de faux diplômes, pendant qu’ils bénéficiaient
déjà d’une ordonnance présidentielle. Ce qui a occasionné une
enquête mettant en déroute un grand nombre de magistrats qui
se reconnaissaient fausseurs.

Pour toute la RDC, en avril 2007, il y avait quelques 2000

Magistrats civils et militaires en fonction pour une population de
plus de 70 millions. Aujourd’hui c’est presque 3600 magistrats
pour plus de 80 millions d’habitants (2016)

3. Les principes relatifs à la bonne administration

de la justice en RDC
Pour renforcer l’indépendance de la justice, les cours et
tribunaux devraient obéir à certains principes qui sont
communs à toutes ces juridictions. L’application de ces
principes pause des problèmes, c’est pourquoi leur
violation aboutit à des conflits de compétences et
d’attributions, à des actes arbitraires et de violation de
droits humains. Parmi ces principes nous avons :
 Le principe de la répartition des fonctions
judiciaires ;
 Le principe de l’indépendance des organes
judiciaires ;
 Le principe du monopole des organes judiciaire ;
 Principe de l’égalité de tous les congolais devant la
loi ;
 Principe de la gratuité de la justice ;
 Principe de l’impartialité du juge ;
 57

 Principe de la collégialité ;
 Principe de l’itinérance ;
 Principe du juge naturel ;
 Principe du double degré de juridiction ;
 Principe de la cassation.

4. Les nouvelles juridictions

La constitution du I8 février 2006 a prévu des nouvelles

juridictions d’ordre judiciaire (cours de cassation, cour d’appel,
Tribunal de Grande Instance, Tribunal de paix et d’ordre
administratif (conseil d’Etat, Tribunaux Administratifs) qui auront
à surmonter beaucoup de problèmes humains, matériels et
financiers.

Les Tribunaux de travail institués par le code de travail de 2002,

les tribunaux pour enfants et les Tribunaux de commerce
concourent également à l’Administration de la justice en
République Démocratique du Congo.
5. Les officiers de police judiciaires attachés aux magistrats
des parquets.
Ceux-ci exercent leurs missions au regard de l’ordonnance n°
78-289 du 03 juillet 1978. Ils sont sous la tutelle du ministère
public d’où ils prêtent serment avant leur entrée en fonction.
Mais ils sont administrativement dépendants des services qui
les utilisent. C’est pourquoi on dénombre les OPJ à compétence
générale dans les services de souveraineté de l’Etat comme la
police nationale, l’armée, l’ANR, etc. et les OPJ à compétence
restreinte dans les différentes entreprises et d’autres services
administratifs. Seuls les bourgmestres des communes et les
administrateurs de territoires sont OPJ à compétence générale.
Au regard de la loi, ils dépendent du parquet d’où ils ont prêté
 58

serment mais leur dépendance à la hiérarchie administrative

crée une double tutelle qui bloque le bon déroulement de la
justice. D’où les injustices, les trafics d’influence, le
détournement des amandes transactionnelles, les concussions,
les arrestations arbitraires etc.

1.3.1. L’administration du ministère

1.3.2. La magistrature (conseil supérieur de la
magistrature)
1.3.3. Les compétences judiciaires
1.3.4. Les problèmes des juges : rémunération,
couverture nationale et sécurité sociale.
1.3.5. L’administration des prisons.

 Problèmes de survie et de santé des

prisonniers ;
1.3.6. La cours constitutionnelle

Cet organe est prévu par la constitution pour se

saisir des recours à l’inconstitutionnalité des lois et
en contentieux électoraux. Par sa composition, elle
est composée de neuf juges dont trois sont nommés
par le Président de la République, trois viennent du
Parlement et trois du Conseil Supérieur de la
magistrature. Cette cours est souvent critiquée d’être
inféodée par le président de la République en lieu et
place d’une institution indépendante. C’est aussi
possible d’y penser car du moment où le président
de la République a la majorité au parlement et que
c’est lui qui nomme également le président du
conseil supérieur de la magistrature, il y’a possibilité
qu’il ait une influence sur cette cours.
 59

1.4. Secteur des affaires étrangères.

4.1. Administration du ministère
4.2. Problème des passeports
4.3. La vie des diplomates

II.2.2. PROBLEMES DU DOMAINE ECONOMICO-

FINANCIER

ECONOMIE ET PRODUCTION

Section I Les Administrations Economiques (Plan,

Agriculture)

§1. Les problèmes humains

1. Comme pour tous les services, pas de recrutement des
jeunes et des nouvelles unités, depuis des années.
2. Il y a vieillissement du personnel. Le personnel ne peut
pas entrer en retraite dans les conditions normales, car
dans beaucoup de cas, il y a des problèmes d’allocation
de fin de carrière.
3. Même si les recrutements sont suspendus, il y a des
nouvelles unités qui sont recrutées. Les gens y
parviennent souvent par des voies informelles.
4. Pour faire face à la nécessité d’adapter le personnel à
l’évolution de la science, il y a des cycles de formation
organisés au profit des agents grâce à l’appui des
partenaires étrangers: La coopération technique belge, la
coopération Française, le PNUD, etc... (cours d’anglais,
bureautique, stage à l’étranger).
 60

< §2. Problèmes matériels et techniques

1. Les équipements de bureaux sont insuffisants et vétustes
dans beaucoup de cas
2. La situation est particulière pour l’administration de
l’agriculture qui nécessite des équipements particuliers:
les Moyens logistiques pour assurer l’itinérance et
l’encadrement des populations dans les domaines
agricoles et de l’élevage.
Manque de semences améliorées. Les anciens services
SENASEM et BUNASEM ont disparu par manque d’appui
financier de l’Etat dans un pays pourtant à vocation
agricole.
3. Les statistiques agricoles et économiques sont des
estimations car le milieu rural n’est pas suffisamment
couvert.
4. Les inspecteurs des affaires économiques sont en
présence des difficultés particulières et ne sont plus
opérationnels avec efficacité.

Section II. Les régies financières

§1. Identifications

I. Les régies financières

Il s’agit ici de la DGRAD, de la DGI et de la DGDA
2. Ce sont des administrations autonomes chargées de la
perception des recettes de l’Etat. Cependant, la DGDA est dotée
de la personnalité juridique.
 61

§2. Implantation

I. Implantation sélective
Les régies ne sont installées que là où il y a une certaine activité
économique pour les deux premières. La 3eme s’installe aux
postes frontaliers bien que certains ports, aéroports, gares,
ponts routiers qui sont les voies d’entrées et de sortie des
marchandises, aéroports de l’intérieur soient devenus aussi
postes des douanes (ex. Mbuji-mayi, etc.).
Certains ports de la RDC appartiennent à des individus, ce qui
rend difficile le travail des services publics

2. Couverture insuffisante du territoire national

La DGRAD et la DGI devraient avoir des centres pratiquement

sur l’ensemble du territoire national. Cela est vrai principalement
pour la DGRAD qui devrait s’installer partout où il y a une
activité administrative car les usagers des services publics sont
toujours appelés à payer les différentes taxes y afférentes.

§3. Les problèmes des régies financières

1. On trouve ici aussi les problèmes communs à tous les
services d’État mais leur autonomie de gestion leur
permet une motivation complémentaire des agents par
rapport à celle de la Fonction Publique. Cette autonomie
est parfois mise en mal.
2. La rétrocession
 62

Les recettes de ces régies sont calculées sur base d’un

pourcentage des recettes réalisées (10%); Mais les agents
estiment que les sommes à rétrocéder ne sont pas
suffisantes pour couvrir leurs besoins. Le vrai problème se
situe dans le retard, dans l’octroi de la rétrocession par
l’Etat (Ministère des Finances). Cela a engendré souvent
de grève depuis 2003 dans ces régies.

3. L’ouverture du guichet unique à Matadi

Cette expérience a commencé en juillet 2003 à Matadi et
devrait se poursuivre ailleurs où plusieurs services de I’État
gérait chacun une taxe au profit du trésor public. Beaucoup
de difficultés avaient suivi par la suite, notamment
l’incendie du guichet en question car semble-t-il, chaque
service voulait gérer ses propres recettes.

4. La DGI a depuis 2004 introduit un système de

numéros d’identification des contribuables (numéros
d’impôt). Cette action devra s’étendre à tous les niveaux de
perception et dans toutes les localités.
5. Le non fiscalisation du secteur informel

La DGI, principalement devrait étendre son action jusqu’au

niveau du secteur informel. Les uns font des bénéfices
dans ce secteur non encore fiscalisé mais il faut que l’État
réglemente toutes les activités économiques et
commerciales pour que ces textes servent de base
d’imposition (ex: Kadhafi, Cambiste, Commissionnaire,
Cabine téléphonique, etc.).

Ainsi, la non fiscalisation de toutes les activités économiques au

 63

pays est un manque à gagner pour l’État, et dépend de la

décision du gouvernement.

2.2.1. Les ministères des finances et

budget
Section I. Administration du budget et des finances
§1. Les problèmes humains

Il s’agit de celles du Ministère du Budget et des Finances, les

régies financières et de certaines directions des autres
administrations de l’État qui ont les finances dans leurs
attributions.
1. Outre les problèmes déjà signalés au chapitre IV, il
y a urgence et nécessité d’un personnel rompu aux
techniques financières et budgétaires.
2. L’administration est assez spécialisée. L’École
Nationale des Finances fournit du personnel de
collaboration au profit des régies financières et des
administrations sus évoquées. Ce personnel
bénéficie régulièrement de la formation, recyclage,
perfectionnement organisé avec la collaboration des
partenaires traditionnels.

§2. Problèmes matériels et techniques

1. Équipements de bureau insuffisants parfois mal
utilisés à bon escient
2. L’inspection des finances ne fait pas de contrôles
réguliers des finances publiques sauf quand il y a
un problème de gestion. Le contrôle n’est pas
 64

toujours suivi d’effets et ne se fait que quand il est

signalé quelque part un problème de gestion.
3. Les dépenses publiques ont une procédure qu’on
doit toujours respecter ; engagement, liquidation,
ordonnancement et paiement
Dans beaucoup de cas, cette procédure se résume
à une simple formalité parce que toute la rigueur
requise n’est pas appliquée.
4. La formation, le recyclage et le perfectionnement
sont parfois organisés de façon particulière (PNUD,
CE, CTB,...) sans parfois un plan d’ensemble de
formation.
5. L’audit devrait être hebdomadaire Ex, tous les jours,
la primature devrait avoir ce genre de service qui
fonctionne chaque jour. A défaut de cela, c’est
pourquoi on détourne régulièrement des gros
montants.
Section II. Les entreprises du portefeuille
§1. Identification

I. Définition
Le portefeuille: ensemble des activités ou titres détenus par
l’État dans le secteur de production.

2. But

Procurer les ressources financières supplémentaires à l’État

(ressources extrabudgétaires)

3. Principaux secteurs du portefeuille: les entreprises

 65

publiques, les établissements publics, les offices, les régies

personnalisées.

4. Les éléments constitutifs du portefeuille:

 Les entreprises publiques, les établissements publics,
les régies personnalisées et offices
 Les établissements générateurs des recettes (régies
financières)
 Les sociétés d’économie mixte;
 Le patrimoine immobilier relevant du domaine privé de
l‘Etat grâce au loyer.

§2. Le contrat-programme

Pour la performance de ses entreprises, l’État a mis au point

une nouvelle stratégie dite de contrat programme qui est
pratiquement un cahier des charges qui définit les missions que
le pouvoir public assigne à chaque entreprise du portefeuille
d’une part, les engagements réciproques à respecter par
l’entreprise et l’État d’autre part. Ce contrat programme est
instrument de l’État qui a pour utilité d’instaurer une gestion par
objectif, et une gestion plus saine et plus efficace.
En juin 2007, par exemple, les comités de gestion de toutes les
entreprises publiques étaient suspendus, et ne pouvaient plus
poser des actes qui engageraient les entreprises. A cause de la
mauvaise gestion, ils n’ont pas réalisé le contrat-programme
passé avec l’Etat. D’autres responsables ont été nommés par
après et à cette occasion, le COPIREP (Comité de Pilotage de
Réforme des Entreprises Publiques) a été chargé de préparer la
réforme de ces entreprises.
 66

En résumé, ce comité détermine les bénéfices à réaliser au

profit de l’Etat.

§3. Les obstacles à la bonne gestion des entreprises

publiques:

I. Obstacles d’origine politique

Les mandataires ou du moins la grande majorité d’entre eux

sont nommés sur des bases politiques. Depuis le début de la
transition principalement, les gestionnaires sont nommés sur la
base du principe du partage équitable et équilibré du pouvoir.
Ce sont des leaders ou des militants qui sont nommés comme
gestionnaires quand bien même ils ont été déjà ou pas agents
de l’entreprise. Alors que sous la 2 ème République, les
Entreprises Publiques étaient parfois de garage des hommes
politiques ou gérées par les militants du parti.

Ensuite, les troubles que le pays a connu et surtout

dernièrement l’effort de guerre exigé par le Gouvernement ont
empêché certaines Entreprises Publiques de réaliser les
investissements indispensables en vue du renouvellement de
l’outil de production.

Enfin, à cause de ces troubles, certains cadres ont abandonné

leur fonction pour raison de sécurité dans les villes où ils étaient
nommés et ceux qui étaient recrutés ne se sont pas montrés
assez capables de mieux gérer
 67

2. Obstacles d’ordre économique

a) L’environnement macroéconomique du Congo n’est pas
sain. La crise économique a trop duré et pèse sur les
Entreprises Publiques
.

Exemples :
1. La SNCC le grand client était la GCM. Quand celle-
ci est entrée en crise (baisse de production), le
transport devait également entrer en crise.
2. ONATRA: la zaïrianisation a fait baisser la
production, réduisant ainsi le flux de transport ainsi
que les rentrées financières de l’Entreprise et les
transporteurs privés qui n’existaient pas ont fait
surface pour concurrencer l’Entreprise qui pourtant
acheminait les marchandises par train partout à
Kinshasa...
b. Ensuite la crise de gestion de ces Entreprises s’observe par
les éléments suivants :

 Absence du plan d’action de développement! il n’y a pas

de planification stratégique.
 Le manque d’entretien de matériel et une mauvaise
politique commerciale
Exemple :
1. la SNEL n’a pas étendu le réseau de distribution du
courant électrique à l’intérieur du pays. Le taux de
couverture nationale évalué à 7 % n’a pas
augmenté depuis des années).
 68

2. La REGIDESO: le Congo a le plus d’eau douce

alors que la population n’a pas d’eau potable.

c. Les charges supplémentaires

Chaque entreprise publique, même décadente, avait un

conseil d’administration en plus du comité de gestion alors
qu’il fallait se débarrasser du premier.

d. Les détournements des derniers publics et la

mauvaise gestion

§4. La reforme actuelle des Entreprises Publiques

(Désengagement de l’État)

Le Congo n’a pas encore de multinationales associées à notre

Économie. L’Économie Congolaise est coupée du reste du
monde car il n’y a pas de garantie de paiement des
multinationales en dehors du FMI, BM, Clubs de Paris etc.
Ex: le pétrole Angolais n’a pas été nationalisé il est toujours
protégé par les Multinationales Américaines.
Toutes les multinationales sont opposées aux politiques
Congolaises
 De diamant: de Beers est opposée à l’exploitation
artisanale du diamant
 Le Cuivre : ce n’est plus d’un minerai stratégique car le
Congo n’est plus producteur et exportateur mondial
 69

 Le pétrole: conflit avec Angola /lturi ; la Cohydro n’a

toujours pas des fonds nécessaires pour exploiter le
pétrole.
Officiellement, il s’agit de la transformation des Entreprises
Publiques organisées par la loi n° 08/0O7 du 07 juillet 2008
portant disposition générales relatives à la transformation des
Entreprises Publiques (Cfr cours de GSP).

1) Objectif de la réforme
Étant donné que beaucoup d’Entreprises n’exécutent pas les
<

contrats programmes c’est-à-dire n’atteignent pas les objectifs

économiques et sociaux qui leurs sont confiés et qu’elles sont
dans l’obligation d’opérer le redressement économique du pays.
Les objectifs de la réforme sont les suivants :
 Insuffler une dynamique nouvelle au portefeuille de
l’Etat pour améliorer leur production et la rentabilité.
 Contribuer à renforcer la compétitivité de ces
Entreprises et de l’ensemble de l’économie nationale.

2) Les transformations prévues

Les différentes Entreprises Publiques telle que définie par la loi

n° 78/002 du 6 janvier 1978 portant dispositions générales
applicables aux Entreprises Publiques sont affectées de la
manière suivante :
 Certaines sont transformées en sociétés commerciales
(20 Entreprises)
1. GECAMINES
2. SODIMICO
 70

3. OKIMO
4. EMK
5. REGIDESO
6. SNEL
7. COHYDRO
8. SOCIDER
9. AFRIDEX
10. SNCC
11. ONATRA
12. RVA
13. RVM
14. LAC
15. CMDC
16. CPU (Chemin de Fer d’Uelé)
17. OCPT
18. CADECO
19. SONAL
20. KARAVIA (Hôtel).
 Certaines sont transformées en Etablissements Publics (20
Entreprises)

1. ONC
2. RVF
3. OGEFREM
4. CYTY TRAIN
5. ACP
6. RTNC
7. FPI
8. INSS
9. OR
10. OVD
 71

11. ONT
12. OPP (Office de Promotion des PME)
13. FIKIN
14. OC
15. INS
16. INETRA
17. ICCN
18. INMC
19. INPP
20. IZBC (Gestion des Porcs Nationaux)

 Certaines en services Publiques (5)

1. ONDE
2. CEEC
3. OGEDEP
4. OFIDA
5. RENAPI (Régie Nationale d’Appro et d’Imprimerie)

 certaines en dissolution et liquidation

1. CACA
2. COTONCO
3. PALMECO
4. CSL (complexe Sucrier de Lotokila)
5. CSCO (Caisse de stabilisation Contonnière)
6. OBMA.
 72

3) Quelques terminologies
1. Le désengagement dont il est question est le processus
par lequel l’état ou toute autre personne morale de Droit
Public se retire partiellement ou totalement du capital
social de l’Entreprise ou de la gestion d’une Entreprise du
portefeuille de l’Etat. C’est aussi toute forme de
partenariat public privé
2. Le Service Public est entendu ici comme tout organisme
ou toute activité d’intérêt général relevant de
l’Administration Publique.

3. Établissement public
C’est toute personne morale créée par l’État en vue de remplir
une mission de service public. Les décrets du 24 avril 2009 sont
venus opérationnels la loi en la matière.

2.2.3. Les ministères de l’économie et commerce

extérieur
2.2.4. Le ministère du plan
2.2.5. L’industrie, petite et moyenne entreprise
2.2.6. Transports, voies de communication,
infrastructures et travaux publics

II.2.3. PROBLEMES DES SECTEURS DU

DOMAINE SOCIO-CULTUREL

3.1. Le Secteur de l’Education Nationale

 73

3.1.1. L’enseignement supérieur et

Universitaire

§1. Implantation
Les trois premières universités sont:

1. Lovanium (1954) à Kinshasa

2. L’Université Officielle du Congo (1956) à Lubumbashi
3. L’Université Libre du Congo (1963) à Kisangani.

Elles ont des extensions à MBANDAKA, KANANGA et

BUKAVU, etc.
Par contre, les Instituts Supérieurs Pédagogiques étaient
implantés dans chaque Province et quelques Instituts
Supérieurs Techniques furent créés au pays.

A partir de 1992, commence timidement la politique des

extensions qui évolue vers l’augmentation du nombre de ces
Institutions. Cela abouti à la situation actuelle. Actuellement, il y
a quelques 320 établissements publics et privés d’enseignement
Supérieur et Universitaire, public et privé.

Le secteur privé a créé des universités et des instituts

Supérieurs privés.
Il y adonc deux (2) réseaux:
1. Le réseau officiel
2. Le réseau privé agréé.
 74

Le décret n° 06/0106 du juin 2006 a agréé 60 Universités et

Instituts Supérieurs privés. Leurs diplômes sont entérinés par le
Ministre de l’Enseignement Supérieur et Universitaire et donnent
droit aux mêmes droits et avantages que ceux délivrés par les
Universités et les Instituts Publics.

§2. Les professeurs

La rapidité avec laquelle s’est développé le secteur de
l’Enseignement Supérieur et Universitaire a aggravé la crise qui
existait déjà dans ce domaine. Il y a peu de Professeurs; leur
nombre ne dépasse pas 1000 dont 450 à l’UNIKIN et 550 dans
la ville de Kinshasa.

La formation des Professeurs est un défi à relever. Ce problème

prend une autre dimension par le vieillissement des
Professeurs. Ce qui oblige à des solutions mieux élaborées.

§3. Les études organisées

1. il y a un engouement pour la médecine, le Droit, les
Sciences Economiques, les Sciences Sociales, etc.
2. Relation avec l’emploi

Sur ce domaine, Ngub-Nsim fait remarquer qu’il y a des

domaines non satisfaits pour les entreprises : agronomie, bois et
forêt, mine, pétrole, hôtellerie, charpenterie et menuiserie,
métallique, imprimerie, informatique, maintenance, mécanique
auto, métallurgie, vétérinaire, agro-alimentaire, textiles. Mais, il y
a aussi des domaines non organisés mais recherchés par
l’enseignement tel que: armement et navigation, brasserie,
 75

cordonnerie, expertise des matières précieuses, pêche et

tourisme, pétrochimie, etc.

§4. Bâtiment et équipements

1) Il y a des Universités et Instituts Supérieurs dont les
bâtiments sont dignes de leur niveau. Ce sont d’ailleurs les
établissements créés jusqu’aux années
70-75.
2) Les Instituts et Universités de récente création ne
disposent pas de bâtiments adéquats.
3) Les bibliothèques Universitaires, là où elles existent,
doivent être organisées en ouvrages et publications récentes,
les bibliothèques sont pauvres.
4) Les laboratoires existants sont vieux et pas toujours
équipés en produit nécessaires.

§5, Problèmes administratifs

I. La surpopulation des Institutions

L’augmentation des candidats admissibles, surtout dans les

Universités Officielles et la non augmentation des capacités
d’accueil de ces Institutions est à la base de cette massification.

Les nouvelles constructions érigées sont des bâtiments de

fortune, sans aucune esthétique et ne remplissant pas les
conditions techniques requises.

Cette surpopulation des Institutions a aussi des

conséquences, à savoir:
 76

- La baisse du niveau d’encadrement. Les auditoires

encombrés ne sont pas toujours les lieux indiqués d’une
transmission normale des connaissances, Les Professeurs,
Chef de travaux, Assistants, ne peuvent pas encadrer comme il
se doit autant d’étudiants ; surtout dans un contexte où tous les
supports à la bonne transmission ne sont pas réunis.
- Une forte déperdition dans certaines promotions ou les
étudiants moyens sont sacrifiés par manque d’encadrement
approprié.

§6. UNIKIN

1. La situation des Professeurs

Cette situation s’est détériorée et les effets visibles sont les
suivants :
a) Beaucoup de Professeurs sont devenus des marginaux
dans leur mission d’enseignement. Ils sont à temps plein à
l’extérieur de l’Université, ils ont des charges horaires dans
d’autres Instituts. Aussi, beaucoup cèdent une partie de leur
charge d’enseignement aux Assistants
b) Le vieillissement des Professeurs: l’âge moyen des
Professeurs de l’Université de Kinshasa était de 58 ans en
2006. Cela signifie qu’il n’y a pas assez de jeunes Professeurs
c) La difficile relève certains Assistants passent l’essentiel
de leur temps en dehors de l’Université comme le font les
Professeurs. Le programme de 3èmecycle qui est la solution
souffre de la dispersion des énergies des Professeurs et
Assistants. La formation au pays est donc soumise aux aléas de
la vie. Un nombre relativement important des Assistants partis
en formation ne reviennent pas au pays.
 77

Les statistiques des Professeurs et les besoins en relève

académiques sont les suivantes pour les 15 prochaines années:

La ventilation du Personnel académique et scientifique est la

suivante: 508 Professeurs, 700 Chef de travaux, Assistants,
chargés des pratiques professionnelles ; à cela s’ajoute 2.800
Agents.

N PROFESSEURS PROFESSEURS
FACULTE
° EN 2006 A FORMER
1 Droit 63 69
Lettres et Sciences
2 43 89
Humaines
3 Médecine 55 125
4 Pharmacie 15 102
Psychologie et
5 Sciences de I’ 35 65
Education
6 Sciences 118 130
Sciences
7 17 32
Agronomiques
8 Sciences appliquées 34 46
Sciences
9 Economiques et de 46 62
Gestion
10 Sciences Sociales, 88 62
 78

Administratives et
Politiques
TOTAL 514 820

2. Les étudiants
Ils étaient quelques 23.250 au cours de l’année académique
2004-2005 contre 8.000 en 1988, alors que la capacité d’accueil
initial était de 3.000 étudiants.
Le surpeuplement des classes se note surtout depuis la création
de I’UNAZA en 1971. Il y’a augmentation spectaculaire du
nombre d’étudiants sans augmentation parallèle de la capacité
d’accueil. Les facultés de Médecine et de Droit (par exemple en
2004 : 1295 étudiants en G I Droit, Economie et Gestion, en I
152 en G I Biomédicale. Les résidences accueillent 23.250
contre 2745 prévus.

3. Matériels et équipements scientifiques

Il y a 12 centres de recherche dans les facultés qui sont sans
ressources financières, sans programmes propres de recherche
et surtout dépendent des sources internationales de
financement.
L’Université n’est plus en mesure de renouveler ou améliorer les
équipements scientifiques. Les nouvelles acquisitions sont en
général des dons des gouvernements et des organismes
étrangers.
 79

4. Problèmes administratifs
Le financement par les parents communément appelées la
contribution des parents. Cette participation de la société à la
rémunération des enseignants supplée la non tenue des
promesses par le gouvernement d’améliorer les conditions de
vie des enseignants.
Le désengagement financier de l’Etat comme pour le secteur
primaire et secondaire. Ici aussi, les Institutions ne reçoivent pas
les frais de fonctionnement.
Le désengagement financier de l’Etat: déclin des dépenses
spectaculaires : de 1994-2004: Education nationale: 1% des
dépenses publiques alors qu’en
1980 c’était plus ou moins 25 % du budget national. Ainsi $ 4
par an par élève, contre $ 109 en 1980. Pour l’Enseignement
Supérieur et Universitaire en 1980, 7.993$ contre $57 pour
1994-2004 « la part du budget prévu par le Ministère de
l’Education ne suffit même pas à payer les salaires officiels des
Professeurs. Le problème est encore aggravé par les difficultés
d’exécution budgétaire» (4)

3.1.2. L’Enseignement primaire et

secondaire

4
Programme minimum de partenariat pour la Transition et la
relance (RMPTR) en RDC, Kinshasa, Gouvernement RDC,
Nov. 2004, p 113
 80

§1. La gratuité de l’enseignement primaire.

§2. Les enseignements

Il y a peu de problèmes pour le recrutement des enseignants.

1. Primaire: il y a peu de difficultés
2. Secondaire grosses difficultés selon les milieux car:
a) Les villes sont mieux servies que le monde rural
en qualité et en quantité des enseignants ;
b) Les écoles qui appartiennent aux organisations
religieuses ont peu de problèmes que celles de
l’Etat;
c) Les conditions matérielles (eau, électricité, etc.)
font que les intellectuels ne veulent pas rentrer
à l’intérieur pour travailler;
d) Les professeurs de français sont plus nombreux
que ceux de formation technique alors que
ceux-ci sont plus importants dans le milieu
rural.
Vieillissement du personnel enseignant
principalement au niveau primaire (peu
d’enseignants ont moins de 30 ans.
e) Beaucoup d’universitaires ne font plus I’EMDS
avant d’aller enseigner.
f) Enseignants en nombre insuffisant et parfois
mal qualifié.

§3. Bâtiments et équipements

a) En général, bâtiments scolaires vétustes et insuffisants
dans le secteur officiel et / parfois mal équipés
 81

b) Difficulté de réhabilitation des équipements et les

laboratoires
c) Equipements didactiques souvent insuffisants dans
beaucoup d’écoles primaires et secondaires

§4. Quelques statistiques

a) 18.300 écoles primaires, 158.000 instituteurs
b) .En 1967: 3237 élèves à 236.493 en 2003
c) Les diplômes passent de 2.272 en 1967 à 149.382 en
2003
d) Collèges et lycées; 108.000 professeurs

§5. Problèmes pédagogiques

a) Les écoles maternelles manquent souvent dans les
écoles officielles et ne sont pas dans toutes les villes et
dans les villages
On trouve à la fois:
b) Les écoles conventionnées
c) .Les écoles non conventionnées (officielles)
d) Les écoles privées agréées.
e) Le surpeuplement dans les classes : il y a plus d’élèves
au primaire et au secondaire. Le nombre de la
population augmente alors que les infrastructures
scolaires ne suivent pas. La conséquence de ce
surpeuplement est que le niveau de l’encadrement
baisse.
 82

3.1.3. L’Enseignement professionnel et

technique
3.1.4. La recherche scientifique

I. La situation actuelle se caractérise par l’absence d’une

politique cohérente en matière de recherche; l’absence des
moyens financiers (budget inférieur à 0, 05 % du PIB), pas de
motivation des chercheurs, manque de coordination et
d’harmonisation (doubles emplois, pas de coopération,
isolement des chercheurs des milieux extérieurs). Il faut
réhabiliter les centres de recherche.
 83

3.2. Ministère de la fonction publique

3.2.1. Les problèmes de la Fonction

Publique Congolaise

L’ensemble de problèmes de la fonction publique sont

gérés par l’Etat à travers le ministère de la fonction
publique.
Généralement, les grands problèmes de la Fonction Publique
sont:
 La gestion de la Fonction Publique ;
 Le recrutement et la sélection ;
 La formation et le perfectionnement ;
 La classification des fonctions ;
 L’aménagement des carrières ;
 Les traitements et obligations des fonctionnaires ;
 La responsabilité des fonctionnaires ;
 La rémunération des fonctionnaires ;
 La garantie des fonctionnaires.
Ici, il est question des problèmes qui intéressent la gestion du
personnel de l’Etat et qui reviennent au Ministère de la Fonction
Publique:

La maîtrise des effectifs

C’est un problème majeur de la Fonction Publique Congolaise.
Le nombre des agents de l’Etat est connu de manière
approximative. Les chiffres que l’on avance sont exagérés.

Les agents fictifs sont nombreux. Ce sont des agents qui,

physiquement n’existent pas comme tels, mais qui figurent sur
 84

les listes de paie alors qu’il est admis que le Trésor Public
rémunérait chaque mois quelques 650.000 agents publics, les
effectifs officiels des agents de la Fonction Publiques étaient
estimés à 300.000 agents. Après la première phase de contrôle
dans le cadre du CITRAP, les chiffres retenus étaient de 150.
000 agents. Un effectif pléthorique.
Les autres problèmes non moins importants sont les suivants

a. Les effectifs pléthoriques

Les effectifs de la Fonction Publique dépassent ceux prévus au
cadre organique. Les recrutements incontrôlés et anarchiques
sont le premier facteur explicatif. La situation politique
particulière que le pays a connue est la deuxième explication.
Dans les parties occupées, beaucoup d’agents ont fui, soit la
guerre, soit la politisation. Ces autorités ont recruté des unités
de remplacement en province.
Les effectifs pléthoriques se rencontrent principalement au
niveau des agents de bas niveau, sans qualification requise,
alors qu’il y a carence et des besoins réels pour les cadres
qualifiés.

Entre 1998 et 2000, il y a eu 16.111 nouveaux fonctionnaires en

2 ans alors qu’il y a eu seulement 6.500 retraités.

b. La motivation insuffisante

La rémunération des agents est insuffisante. Elle est en dessous

du minimum vital pour beaucoup d’entre eux. Cette motivation
insuffisante est l’un des facteurs qui est à la base de baisse du
rendement, les détournements.
 85

c. Les mauvais comportements des agents:

Les influences de la mauvaise gestion des ressources humaines
sur les agents sont certaines. Ici nous voulons indiquer que les
obligations d’éthique et de déontologie professionnelle ne sont
pas toujours respectées. Ainsi, l’absentéisme, les arrivées
tardives, les sorties fréquentes, etc. sont des réalités connues
de tous, tout comme, la corruption et la concussion. Les usagers
ne sont pas toujours traités avec la considération qui leur est
due. Ainsi s’est développé un mauvais climat dans le rapport
entre Administration et administrés.
d. Les problèmes matériels

Les locaux (bureaux) sont vieux et sont hérités de l’époque

coloniale. Les bâtiments construits depuis l’accession du pays à
l’indépendance sont sans esthétiques. Ils sont mal entretenus.

Les équipements de bureau ne sont pas suffisants. Les

techniques modernes de gestion ne sont pas encore
généralisées (bureautique).
e. Les transports des agents
Les arrivées tardives ou les sorties prématurées sont un réel
handicap à la ponctualité et à la permanence au travail. Il y a
cependant quelques-uns qui ont des véhicules aux services.

3.3. Le secteur de la santé

 86

§1. Généralités sur la santé de la population

1. En ce qui concerne l’état de santé de la population,
on peut retenir :
<

 La naissance d’un nombre important

d’enfants avec un faible poids
(10%);
 La croissance insuffisamment suivie des
enfants de moins de 5 ans (24 %) car
beaucoup de mères n’accèdent pas aux
centres de santé;
 La mortalité élevée des enfants avant la fin
de leur première année de vie;
 Le mauvais état nutritionnel, surtout des
enfants (modéré 13,2% : sévère: 10,6 %)
 La couverture vaccinale insuffisante des
enfants de moins de 5ans (29 %)
 La consommation, des drogues par les
jeunes adolescents de 10 à 19 ans (3%);
 L’adoption d’un comportement antisocial
par les adolescents de 10 à 19 ans (Il %)
 La fréquence élevée de grossesses chez
les adolescentes non mariées (20 %);
 Les taux de natalité élevée (48 %)
 Les taux de fécondité élevée (217%);
 Les taux de mortalité maternelle élevé ;
 La résurgence des maladies et des
épidémies (poliomyélite, la trypanosomiase,
dysenterie bacillaire, cholera, la méningite,
etc.;
 87

 L’apparition des nouvelles maladies (fièvres

hémorragiques, Monkey Pox, VIH/SIDA
etc...).

2. En ce qui concerne le système de santé, on retient:

 27. Des infrastructures vétustes, insuffisantes et
mal réparties géographiquement ;
 Des effectifs pléthoriques en milieu urbain et
surtout dans les structures hospitalières et les
services administratifs;
 Le sous-emploi et la démotivation du personnel
de santé;
 L’insuffisance des certaines catégories des
professionnels de santé;
 La modicité des crédits alloués au système
sanitaire avec comme corollaire ;
- la prise en charge excessive des professionnels de
santé par les patients et des partenaires étrangers ;
- L’insuffisance et l’inadéquation de !a formation, du
contrôle, de suivi et d’évaluation des programmes de
développement sanitaires;
- Le dysfonctionnement de service de santé;
- L’insuffisance et la vétusté des équipements et
matériels sanitaires ;
- La faiblesse et l’exécution irrégulière du budget de l’Etat
accordé à la santé (moins des I % du budget national) ;
- La mobilisation incohérente des ressources pour la
santé ;
- L’inadaptation de la formation de base;
 88

- L’insuffisante de la formation.

Cette situation touche d’importantes couches de la

population et diminue sensiblement d’une part, sa
capacité de résistance à la maladie et sa productivité,
d’autre part. Elle réduit également l’espérance de vie et
anéantit ainsi les efforts de la participation
communautaire à la reconstruction nationale.

Les différentes observations et études menées dans le

pays à faible revenu comme la République Démocratique
du Congo ont démontré qu’il est possible d’améliorer la
santé de la population avec des ressources disponibles, à
condition que l’Etat s’investisse dans un processus de
réformes indispensables. Pour ce faire, il faut définir un
cadre de santé qui réunit le consensus de tous les
partenaires, procéder à une analyse approfondie de la
situation existante, identifier les problèmes et contraintes
qui entravent la promotion de la santé de la communauté
et enfin formuler des stratégies optimales pour le mieux-
être de la population Congolaise avec son concours.
La conférence Nationale Souveraine tenue de juillet 1991
à décembre 1992 avait affirmé cette option en
recommandant la tenue des Etats Généraux de la santé
comme forum approprié pour réviser les politiques et les
stratégies. Restructurer les services de la santé.
 89

§2. Le réseau de zones de santé

1) Définition
C’est l’espace géographique bien défini ayant une population
comprise entre 50.000 à 100.000 personnes en milieu rural et
100.000 à 250.000 en milieu urbain (disponibilité de plusieurs
centres médicaux).

1) Le Gouvernement lança cette politique en 1975 pour

mieux collaborer avec les acteurs non
gouvernementaux
2) Niveau d’intervention : il y a 2 nivaux d’intervention

 Le réseau de centrés de santé: dispensaires

ayant chacun un centre de santé de 5.000 à
10.000 habitants en milieu rural ; 15.000 à
30.000 en milieu urbain. Ce centre doit offrir
des soins de santé primaire ; être à plus ou
moins 5 km de la population desservie, avec
implication des populations desservies dans sa
gestion.
 Hôpital général de référence: offre des soins
complémentaires pour la zone de santé.

3) Nombre: 317 zones de santé en 1982: plus de 516 en

2003 dont plus ou moins 62 n’ont pas d’appuis extérieurs
(2003).
 90

2. Les programmes spéciaux

 Lutte contre le paludisme : agit notamment dans la
distribution des moustiquaires imprégnées, et
l’appui aux zones de santé
 Lutte contre les fléaux: lèpre, tuberculose,
trypanosomiase;
 Alerte épidémiologique: contenir le développement
des épidémies comme Ebola;
 P.E.V. (Programme Elargi de Vaccination)
 Lutte contre le SIDA.

3.4. Agriculture pèche et développement rural

3.5. Affaires foncières, urbanisme, habitat et
environnement.

DEUXIEME PARTIE : PRINCIPES, CADRES

THEORIQUES ET METHODOLOGIQUES
D’ANALYSE DES PROBLEMES
DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
CHAP IV. ESQUISSE GENERALE SUR LE CADRE
THEORIQUE ET SCIENTIFIQUE

IV.1. Notion de la théorie et typologie

IV.2. Son importance dans une étude scientifique
IV. 3. Justification du choix de l’un des cadres
théorique

CHAP V. PRINCIPAUX CADRES THEORIQUES

D’ANALYSE DES PROBLEMES DE
L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
 91

V.I. LES PARADIGMES GENERAUX D’ETUDE DE

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

Chaque paradigme commande une méthode appropriée de

la recherche. Eviter d’utiliser une méthode où
l’explication relève d’un autre paradigme. Il n’ya pas de
bon et des meilleurs paradigmes. Le choix d’un paradigme
dépend du chercheur
Sortes de paradigme
Le paradigme déterministe.
- Tout fait social ne s’explique que par les
phénomènes qui lui sont antérieurs ou préexistant
- Tout fait social est extérieur aux phénomènes que
l’individu intériorise et qui oriente son action. Bref
ce courant d’idées met en exergue les contraintes
qui pèsent sur les gens et qui les pousse à agir dans
un sens ou dans un autre

Les éléments clés à retenir pour ce paradigme

sont :
1. Les causes de phénomènes, des faits, de la réalité
qu’on étudie sont antérieures, existant avant que
cela n’arrive.
2. Les contraintes qui sont extérieurs

NB. Le paradigme déterministe comme modèle

d’analyse explique les choses à partir de :
- Les faits antérieurs ;
- Les faits extérieurs ;
- Les contraintes extérieures.
 92

Le paradigme déterministe exige l’utilisation des

méthodes ci-après :
1. Le fonctionnalisme : ici on cherche le rôle du
phénomène ;
2. Le structuralisme : on étudie les éléments de la
structure et les relations d’interdépendance
internes
3. Le structuro-fonctionnalisme
4. La systémique : étudie la relation entre les
éléments de la structure entre eux et les éléments
de l’environnement extérieur

Faire le choix de l’une de ces méthodes.

L’approche déterministe avec les méthodes qu’il
commande font partie du monde métaphysique.
Caractéristiques :
- Il est idéal ;
- Il est immuable c’est-à-dire n’admet pas le
changement métaphysique, n’affecte pas la nature
des choses mais le mouvement ;

Section 2.2. Le paradigme actionniste ou

interactionniste
Règle générale :
ce paradigme n’est en fait qu’une réaction contre le
positivisme d’une conception des sciences sociales
encore trop attachées aux modèles de sciences
naturelles, qui feraient considérer les faits sociaux
comme des choses(considération des choses telles
qu’elles sont, elles ne changent pas). Le paradigme
actionniste est né pour contredire cette conception.
 93

Ainsi le paradigme actionniste stipule que toute

explication de la réalité sociale, politique ou
administrative doit partir de l’individu dès lors loin de
considérer les institutions, les organisations, les faits
sociaux comme des facteurs antérieurs et extérieurs
aux individus, le paradigme actionniste propose
d’analyser l’action des acteurs comme constitutif de
ces mêmes faits. Il s’intéresse enfin aux intentions et
aux projets des acteurs dans une institution.
Eléments importants :
- Individu comme centre de l’action : étudier
l’individu et non les causes ;
- Le projet de l’individu ;
- Etudier les intentions de l’individu ;
- Ces projets et intentions le pousse à monter des
calcules personnels

Méthodes recommandées :
- L’analyse stratégique, L’approche politique
d’étude des organisations ;
- La méthode dialectique ;
- La logique d’actions concrètes.
1. L’analyse stratégique : quand on utilise cette
méthode dans l’étude de l’Administration il
faut ressortir les étapes ci-après :
- Identification des acteurs ;
- Explication du contexte d’apparition du problème ;
- La description des actions que les uns ont menées
contre les autres ;
 94

- Description des stratégies et les contre stratégies

que développent les acteurs ;
- Chaque acteur dispose des ressources pour faire
triompher ses stratégies…. Ces ressources sont : la
compétence, les informations, les relations
interpersonnelles, l’argent, le statut, la loi et les
règlements.

V.1.1. Le paradigme déterministe d’étude des

problèmes de l’Administration publique

1.1.1. Principes généraux à retenir

1.1.2. Les théories particulières
1.1.2.1. Métaphore d’étude de l’Administration
publique comme une machine (théorie
mécanique de l’Administration)
1.1.2.2. Métaphore d’étude de l’Administration
publique comme une culture
1.1.2.3. Métaphore de l’Administration publique
comme un organisme vivant
1.1.2.4. L’Administration comme une prison
psychique
1.1.2.5. L’Administration comme instrument de
domination
1.1.2.6. L’Administration vue comme microcosme du
tout cerveau
1.1.2.7. L’Administration publique étudiée comme un
système des flux et de transformation
1.1.2.8. La théorie de l’agence.
 95

V.2. LE PARADIGME INTERACTIONNISTE

D’ETUDE DES PROBLEMES DE
L’ADMINISTRATION

V.2.1. Principes fondateurs

2.2. Théories particulières
2.2.1. L’Administration comme un système politique
2.2.2. L’Administration publique dans la théorie des
choix publics
2.2.2.1. La théorie du marché politique
2.2.2.2. La théorie de la bureaucratie dans la
conception des IFI
2.2.3. La théorie des institutions administratives
dans la vision des ifi : théorie néo-classique
2.2.3.1. Théorie classique ou institutionnelle
(approche conventionnaliste)
Chapitre VI. Les Administrations du domaine socioculturel

Section II. L’environnement et la conservation de la nature

§1. La forêt Congolaise

La forêt Congolaise est particulière et a une importance pour

l’humanité à plus d’un titre. Sa superficie est de 128 millions
hectares et couvre plus ou moins la moitié de la superficie du
Congo. Ce qui vaut 47 % de forêts d’Afrique. Celafait du Congo
le 5ème pays forestier du monde après : La Russie, Le Canada,
USA, et le Brésil. Cependant, le patrimoine forestier de la
République Démocratique du Congo est plus ou moins intacte
par ce que le pays est moins industrialisé. La forêt, est encore
vierge. La forêt Congolaise joue un rôle très important contre le
 96

réchauffement climatique et en contribue à sa réduction en

produisant l’oxygène et en absorbant le gaz carbonique. D’où la
forêt Congolaise risque d’être un patrimoine mondial au risque
de ne plus être un patrimoine propre des Congolais.

A cette forêt s’ajoute l’abondance d’eau douce (lacs, rivières ...)

§2. Le problème de la conservation de la nature, de la

biodiversité et protection de l’environnement
 Il faut protéger la faune, la flore et recourir à une
politique de reboisement et de reforestation pour
protéger les différentes espèces. On doit conserver la
biodiversité et l’environnement c’est-à-dire protéger les
espèces par exemple: 54 % des espèces des
mammifères connus d’Afrique depuis vivent au Congo ;
 Insuffisance des moyens financiers pour un travail
efficace ;
 Absence de surveillance en matière de protection de
l’environnement ;
 Recouvrir à la détection (satellite d’observation) pour
mieux explorer notre milieu.

I. Les parcs nationaux

Ils ont été mis en place pour protéger les espèces en voie de
disparition ou de distinction.
 Virunga (au nord Kivu)
 Garamba (des rhinocéros blancs)
 Maiko (Maniema il y a des okapis)
 Salonga (nord et sud de l’Equateur, Bandundu et deux
Kasai)
 97

 Kawuzi biega (nord Kivu).

Ces parcs sont victimes des braconniers.

2. Service d’hygiène et de salubrité

Il y a insuffisance du personnel. Le moyens matériels utilisés

posent problèmes et qu’il manque une politique
d’assainissement des villes qu’ils s’agissent de déchets solides
tels que les épaves des véhicules et déchets liquides (eaux
stagnantes) ne sont pas évacuées régulièrement.

CHAPITRE VII. CADRE METHODOLOGIQUE DE

L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION
VI.1. Notion sur la méthodologie
VI.2. Importance et justification du choix de la
méthodologie dans un travail scientifique
2.1. L’importance
2.2. Justification du choix
VI. 3. Approche, méthodes et techniques en
sciences de l’Administration
3.1. Approche d’étude des problèmes de
l’Administration.
3.2. Méthodes de recherche et leurs repères
d’analyse des problèmes de l’Administration
3.2.1. Les Méthodes de la conception du monde
dialectique dans l’étude des problèmes de
l’Administration
3.2.1.1. La Méthode dialectique
3.2.1.1. L’Analyse stratégique
 98

3.3. Les méthodes de la conception du monde

métaphysique dans l’étude des problèmes de
l’Administration.
3.3.1. Le fonctionnalisme
3.3.2. Le structuralisme
3.3.3. La systémique
3.3.4. Le structuro-fonctionnalisme

CHAPITRE VIII. METHODOLOGIE OU

APPROCHES D’ANALYSE DES INSTITUTIONS
ADMINISTRATIVES

1. L’approche institutionnelle
2. L’approche en termes de politiques
publiques
3. L’approche de l’analyse territoriale IN
SITU
4. L’approche bureaucratique

CHAPITRE IX. DES THEMATIQUES DE

RECHERCHE EN SCIENCE ADMINISTRATIVE EN
RDC
THEME I : LA REFORME DE L’ADMINISTRATION
Les efforts pour reformer l’Administration publique sont aussi
anciens que l’Administration elle-même, mais l’étendue et la
 99

portée des reformes au cours des dernières décennies ont été

énormes
- Attribuer à l’Administration le rôle de promotrice de
développement ;
- Adapter les missions de l’administration publique à la
structure territoriale et à la vision globale du
développement;
- Adapter l’administration au changement global impulsé
par la constitution du 18 février 2006.
Malheureusement toutes ces différentes tentatives ont toujours
accouché d’une souris.

THEME II : LA REFORME DE LA TERRITORIALE (LA

DECENTRALISATION)
- L’existence d’abondants instruments juridiques(18
textes) ;
- La libre administration des provinces ;
- Le transfert des compétences ;
- Le fonctionnement des institutions provinciales ;
- L’existence des conflits de compétence entre les
ministres provinciaux et les chefs de division ;
- L’inexpérience des ministres provinciaux sur certaines
matières ;
- Le retard dans la programmation des activités de cet
axe
- Le financement extérieur de toutes les études portant
sur la décentralisation.