La souveraineté en et de droit

international

Petit exercice de démystification

Samantha Besson*

Sommaire

A. Introduction
B. Définir la souveraineté en droit international
C. Fonder la souveraineté de droit international
D. Démystifier la souveraineté en et de droit international
I. Une démystification normative : à l’instar de la souveraineté interne
II. Une démystification historique : à l’instar de la souveraineté helvétique
E. Conclusion

A. Introduction
La rumeur surgit de toutes parts : la souveraineté serait de retour. 1 Avant de réflé-
chir au retour de ou plutôt à la souveraineté comme il est d’usage de le faire en ce
moment, il me semble qu’il faut nous demander comment nous avons pu nous pas-
ser du concept de souveraineté. En tant que concept « essentiellement contestable »

*
Ce texte retranscrit les conférences que j’ai données à l’Université de Berne le 4 novembre
2023 et à l’Université catholique de Louvain le 25 avril 2024. Il en conserve le style oral et
son appareil critique demeure limité. Je tiens à remercier Shpresa Salihu, doctorante et assis-
tante de recherche à l’Université de Fribourg, de son aide à la mise en forme du manuscrit.
Ma gratitude va aussi à mes collègues Thomas Cottier et Pierre d’Argent de leur invitation à
revenir à mes premiers travaux sur la souveraineté et à les développer .
1
Cf. p.ex. en réponse aux crises de la gouvernance mondiale, Michael Ignatieff, The Return of
Sovereignty, The New Republic, 25 janvier 2012, <https://newrepublic.com/ar-
ticle/100040/sovereign-equality-moral-disagreement-government-roth> (consulté le
02.05.2024) ; ou comme antidote à la mortalité de l’Europe, Emmanuel Macron, Bâtir un
nouveau paradigme. Le discours intégral d’Emmanuel Macron à la Sorbonne, Le Grand Con-
tinent, 25 avril 2024, <https://legrandcontinent.eu/fr/2024/04/25/batir-un-nouveau-para-
digme-le-discours-integral-demmanuel-macron-a-la-sorbonne/> (consulté le 02.05.2024).

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La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

dont l’objet est une valeur, le propre de la souveraineté est en effet d’inviter cons-
tamment au débat sur la justification et les limites de l’autorité politique.2
Il ne s’agit donc pas de nous interroger ici sur le retour de la souveraineté, puis
de le célébrer ou de le critiquer, mais plutôt d’examiner pourquoi et comment la
souveraineté est devenue ce concept « repoussoir » en et de droit international, ce
« mot en S » (S-word), pour citer Louis Henkin,3 que plus personne ne voulait
jusqu’à il y a peu prononcer. C’est ce que je propose de faire dans cet article en
identifiant et en dissipant certains des mythes qui entourent la conception désor-
mais prévalente de la souveraineté et de ses rapports au droit international.
Le contexte rend cet exercice de démystification d’autant plus important que,
suivant cette conception majoritaire de la souveraineté, cette dernière est désormais
opposée au droit international tant par les adversaires du droit international que par
ses défenseurs.
C’est ce que l’on peut observer dans les débats relatifs aux droits de l’Homme
internationaux et européens. Les réactions à l’arrêt fondamental sur les obligations
climatiques rendu par la Cour européenne des droits de l’Homme contre la Suisse
le 9 avril dernier l’ont d’ailleurs confirmé.4 Les opposants au droit européen des
droits de l’Homme ont tout de suite reproché à la Cour d’intervenir outre mesure
dans la sphère de souveraineté nationale, alors que ses défenseurs, à l’inverse, ont
reproché à la Cour le trop grand respect de la marge d’appréciation et donc de
souveraineté nationale. 5
En fait, cette conception de la souveraineté, qui oppose souveraineté et droit
international et qui est partagée par ces deux camps opposés, invalide toute invo-
cation de la souveraineté en faveur d’un droit international fort (y compris des
droits de l’Homme), qui à la fois garantisse et limite la souveraineté des Etats, et
en faveur d’institutions internationales robustes, qui permettent un exercice res-
ponsable et solidaire de leur souveraineté par les Etats (y compris en matière de
droits de l’Homme).6
En somme, ce qui doit nous inquiéter, c’est que la souveraineté est devenue
l’anti-droit international et que le droit international est devenu l’anti-souveraineté.
C’est particulièrement vrai en Suisse comme le révèle le développement

2
Samantha Besson, Post-souveraineté ou simple changement de paradigmes ? Variations sur
un concept essentiellement contestable, in : Balmelli/Borghi/Hildebrand (éds.), La souverai-
neté au XXIe siècle, 2003, 7.
3
Louis Henkin, That « S » Word: Sovereignty, and Globalization, and Human Rights, Et
Cetera, Fordham Law Review 1999, 1.
4
CourEDH, Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres/Suisse, Requête no 53600/20.
5
Sur les rapports entre souveraineté démocratique et subsidiarité en droit international et euro-
péen des droits de l’Homme et sur la justification démocratique de cette dernière, voir Saman-
tha Besson, Subsidiarity in International Human Rights Law – What is Subsidiary about Hu-
man Rights?, American Journal of Jurisprudence 2016, 69.
6
Pour un argument complet, voir Cristina Lafont, Sovereignty and the International Protection
of Human Rights, The Journal of Political Philosophy 2015, 427, 436 ss.

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 Samantha Besson

d’initiatives populaires opposées au droit international et européen et fondées sur

cette conception de la souveraineté,7 ou l’opposition d’arguments de souveraineté
par certains partis politiques à la conclusion de nouveaux accords bilatéraux avec
l’Union européenne (UE). 8
Pour comprendre ce renversement – parce que c’en est un au vu de l’histoire du
concept ! –, il nous faut revenir aux fondamentaux de la souveraineté en et de droit
international.9

7
Cf. art. 54a (Rapports entre droit international et souveraineté nationale) de l’initiative popu-
laire fédérale « pour une protection efficace des droits constitutionnels (initiative pour la sou-
veraineté) », FF 2023 2350 : « 1 La Suisse ne contracte pas d’obligations de droit international
qui, du fait de leur applicabilité directe ou de la nécessité de les transposer en droit national,
contraindraient les autorités de la Confédération, des cantons ou des communes chargées de
légiférer, d’appliquer le droit ou de dire le droit, à intervenir dans la sphère de protection des
droits fondamentaux ou des autres droits constitutionnels de personnes physiques ou morales,
en particulier par des normes à caractère préventif ou répressif relatives à la sécurité, à l’éco-
nomie, à la santé ou à l’environnement. 2 Elle ne contracte pas non plus d’obligations de droit
international qui contraindraient, directement ou indirectement, les autorités administratives
ou judiciaires suisses à s’aligner sur l’application du droit ou la jurisprudence d’autorités ou
de tribunaux étrangers, internationaux ou supranationaux, à l’exception de la Cour internatio-
nale de Justice et de la Cour pénale internationale, ou à se soumettre à un tribunal arbitral.
3
Si une obligation de droit international est en contradiction avec l’al. 1 ou l’al. 2, ou si une
telle contradiction survient ultérieurement, toutes les mesures nécessaires sont prises pour y
remédier, en optant pour la solution la plus modérée possible. À chaque fois qu’elle le peut,
la Suisse formule des réserves à certaines dispositions afin d’en exclure ou d’en limiter l’ap-
plication ou encore d’en modifier le contenu. Si, dans un cas d’espèce, de telles réserves ne
sont pas admissibles, la Suisse dénonce sans délai le traité international dont découle l’obli-
gation en question ou se retire de l’organisation internationale ou de la communauté suprana-
tionale concernée. 4 Les al. 1 à 3 ne s’appliquent pas : a. à la Convention du 4 novembre 1950
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; b. aux traités internatio-
naux dans le domaine du droit international privé, y compris du droit de la procédure civile ;
c. aux traités internationaux d’entraide judiciaire en matière civile ou pénale ; d. aux traités
internationaux dans les domaines du trafic aérien, de la circulation routière, du transport fer-
roviaire, de la navigation, du libre-échange, de l’asile, de la fiscalité et des douanes ; e. aux
sanctions à caractère non militaire des Nations Unies, et f. aux règles impératives du droit
international. ».
8
Pour une critique, voir Thomas Cottier, Die Bilateralen III sind ein faires Bündnis, kein « Ko-
lonialvertrag », NZZ online, 15 février 2024, <https://www.nzz.ch/meinung/die-bilateralen-
iii-sind-ein-faires-buendnis-kein-kolonialvertrag-ld.1777461> (consulté le 23.02.2024).
9
Le présent article s’inspire d’arguments développés de manière approfondie dans mes publi-
cations antérieures, et notamment : Samantha Besson/José Luis Martí, Republican Sove-
reignty, in : Sellers/Lovett (éds.), The Oxford Handbook of Republicanism, 2024, à paraître ;
Samantha Besson, The Politics of Regional International Organizations – A New Dawn for
the Political Legitimacy of International Law, Special issue on The International Law of Re-
gional Organizations, IOLR 2024, 87 ; Samantha Besson, L’égalité des Etats membres de
l’Union européenne : un nouveau départ en droit international de l’organisation des Etats ?,
in : Dubout (éd.), L’égalité des Etats membres de l’Union européenne, 2022, 263 ; Samantha
Besson, Sovereign States and their International Institutional Order. Carrying Forward
Dworkin’s Work on the Political Legitimacy of International Law, Jus Cogens 2020, 111 ;

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La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

Mon argument s’articulera en trois points. Je commencerai par définir, de ma-

nière aussi consensuelle que possible malgré son caractère essentiellement contes-
table, la souveraineté en droit international (B.). Je vous expliquerai ensuite qu’elle
ne peut être fondée que de droit international, et ne peut pas exister hors de ce droit
(C.). Enfin, et sur cette base, je procéderai à un exercice de démystification de la
conception désormais prévalente de la souveraineté en et de droit international
(D.).

B. Définir la souveraineté en droit international

En bref, la souveraineté en droit international peut se définir comme l’autorité
suprême d’un Etat sur les personnes qui se trouvent sur son territoire.
Selon cette conception, l’autorité suprême appartient à l’Etat qui l’exerce sur
(les personnes qui se trouvent sur) son territoire. La souveraineté est associée à
l’Etat car elle est intimement liée aux autres concepts politiques modernes déve-
loppés en parallèle de celui d’Etat, que sont le territoire et la nationalité. 10
La souveraineté est synonyme, par absorption, de la plénitude de compétences
et de juridiction de l’Etat. En effet, l’Etat, en tant que sujet originaire de droit in-
ternational, possède un certain nombre de compétences lui permettant d’exercer sa
souveraineté qua autorité suprême, à l’intérieur de son territoire (compétence ter-
ritoriale), mais également sur ses propres ressortissants (compétence personnelle).
Plus spécifiquement, cette autorité suprême de l’Etat regroupe un ensemble de

Samantha Besson, The Human Right to Democracy in International Law – Coming to Moral
Terms with an Equivocal Legal Practice, in : von Arnauld/von der Decken/Susi (éds.), The
Cambridge Handbook of New Human Rights – Recognition, Novelty, Rhetoric, 2020, 481 ;
Samantha Besson, Sovereignty, in : Wolfrum et al. (éds.), MPEPIL, vol. IX, 2011, 366 ; Sa-
mantha Besson, Sovereignty, International Law and Democracy, Symposium on Jeremy Wal-
dron’s “Are Sovereigns Entitled to the Benefit of the International Rule of Law ?”, EJIL 2011,
373 ; Samantha Besson, The Taming of Sovereignty, Review of Neil Walker (éd.), Sover-
eignty in Transition, International Journal of Constitutional Law 2005, 147 ; Samantha Bes-
son, Sovereignty : from independence to responsibility – On asking the right question in Swit-
zerland, in : Cottier/Liechti (éds.), Die Schweiz und Europa – Wirtschaftliche Integration und
Institutionelle Abstinenz, 2009, 198 ; Samantha Besson, Souveraineté, responsabilité et neu-
tralité – Comment ne pas faire de la neutralité active un lit de Procuste, Jusletter du 21 août
2006 ; Samantha Besson, Sovereignty in Conflict, in : Tierney/Warbrick (éds.), Towards an
International Legal Community – The Sovereignty of States and the Sovereignty of Interna-
tional Law, 2006, 131 ; Samantha Besson, Sovereignty in Conflict, European Integration
online Papers 2004, <http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-015a.htm> (consulté le 12.06.2024) ;
Samantha Besson, La souveraineté coopérative en Europe – Ou comment la Suisse pourrait
être à la fois européenne et souveraine, in : Balmelli (éd.), La Suisse saisie par l’Union eu-
ropéenne, 2003, 5 ; Besson, Post-souveraineté, in : Balmelli/Borghi/Hildebrand (éds.) (note
2).
10
Sur les rapports entre Etat et souveraineté en droit international, cf. Samantha Besson, Re-
construire l’ordre institutionnel international, Leçons inaugurales du Collège de France, 2021.

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 Samantha Besson

« droits », de « libertés », de « compétences », et d’« immunités ». D’où la notion

d’ailleurs de « domaine réservé » de l’Etat souverain et, son corollaire négatif, le
principe de « non-intervention ».
Il ressort de cette définition qu’en tant qu’« autorité », la souveraineté est bien
davantage qu’une simple « puissance » ou encore qu’une pure « indépendance ».
On parle, à cet égard, de dualité descriptive et normative de la souveraineté, 11 pour
signifier qu’elle est à la fois une puissance effective « de fait » et une autorité li-
mitée « de droit ».
Pour bien comprendre cette dualité du concept de souveraineté, il faut retracer
sa généalogie. La souveraineté est en effet issue du concept juridico-théologique
de l’auctoritas ou autorité du 12 e siècle, conçue comme une puissance limitée. La
notion est donc très différente de la potestas ou de l’imperium du droit romain. Elle
s’est consolidée progressivement au sein du montage institutionnel hybride entre
Eglise et Empire et, plus spécifiquement, autour de l’articulation conceptuelle de
l’autorité ou auctoritas de l’Eglise, d’une part, et du pouvoir ou potestas de l’Em-
pire, de l’autre.
Dès le 16e siècle, toutefois, les choses deviennent confuses. C’est à ce moment-
là en effet qu’une fusion conceptuelle du tandem auctoritas et potestas s’opère avec
la fusion institutionnelle de l’Eglise et de l’Empire en une seule institution, l’Etat.
Cette fusion institutionnelle scelle aussi alors, et par extension, la fusion concep-
tuelle de l’autorité et de la puissance de cette nouvelle et unique institution en sa
« souveraineté ».
Depuis lors, cette confusion entre autorité et puissance occulte le fait que la
souveraineté ne peut, et ne doit, se concevoir que comme une puissance autorisée,
et donc comme une autorité limitée de manière inhérente par le droit qui l’autorise.
La souveraineté n’est donc pas uniquement un principe en droit international, mais
aussi un principe de droit international. Ce sera mon prochain point que de l’expli-
quer.

C. Fonder la souveraineté de droit international

Sans droit international, il ne peut y avoir de souveraineté. Et ce pour trois raisons.
Premièrement, la souveraineté est un principe de droit, en ce qu’il ne peut y
avoir de souveraineté sans droit.
On parle aussi à cet égard de principe d’immédiateté des Etats et de leurs droits
souverains en droit international. 12 Les droits de l’Etat sont immanents au droit

11
Cf. Besson, Sovereignty, in : Wolfrum et al. (éds.) (note 9), 366.
12
Cf. art. 4 de la Convention de Montevideo du 26 décembre 1933, 165 LNTS 19 : « Les Etats
sont juridiquement égaux. Ils jouissent de droits égaux et ont une égale capacité pour les
exercer. Les droits de chaque Etat ne dépendent pas du pouvoir dont ils disposent pour

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La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

international comme on peut le voir avec son domaine réservé qui est garanti, mais
aussi déterminé par le droit international. 13 La souveraineté est donc une autorité
autolimitée ou, plus précisément, limitée de manière inhérente, dès lors qu’elle est
« constituée » par le droit. Dans cette mesure, le droit ne peut pas et ne doit pas
être considéré ensuite comme une « limite » extérieure à la souveraineté : cette
autorité n’existe que de droit et par ce droit. 14
Deuxièmement, la souveraineté est un principe de droit international.
Si l’on remonte au 17 e siècle, l’on constate que l’Etat souverain n’a jamais été
conçu comme une institution unique, contrairement à l’Empire : son institution ju-
ridique se fait d’emblée avec celle d’autres Etats souverains. Il n’y a donc pas
d’Etat souverain sans droit international qui puisse garantir et organiser les rela-
tions d’égalité entre ces Etats. D’où d’ailleurs le principe d’« égalité souveraine »
des Etats au pluriel.15 S’il est vrai, comme je l’ai dit précédemment (supra B.), que
la souveraineté est pour l’heure encore indissociable de la qualité d’Etat, l’inverse
l’est tout autant : la qualité d’Etat est, elle-même, en tant qu’elle est plurielle, in-
dissociable de l’égalité souveraine.
Finalement, la souveraineté est un principe de droit international coutumier,
reconnu en outre comme impératif.16

en assurer l’exercice, mais du simple fait de son existence comme personne du droit in-
ternational. ».
13
Cf. art. 2(7) de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, RS 0.120 : « Aucune disposition
de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent
essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ni n’oblige les Etats membres à sou-
mettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte ;
toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition pré-
vues au Chapitre VII. ».
14
Sur le respect ensuite de la souveraineté des Etats dans les procédures d’adoption du droit
international et sur sa contribution à la légitimité politique de ce dernier, voir Samantha Bes-
son, State Consent and Disagreement in International Law-Making – Dissolving the Paradox,
Leiden Journal of International Law 2016, 289 ; Besson, Sovereign States and their Interna-
tional Institutional Order (note 9).
15
Cf. art. 2(1) de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, RS 0.120 : « L’Organisation est
fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses Membres. ».
16
Cf. Conseil fédéral, Rapport du 30 mars 2011 additionnel au rapport du 5 mars 2010 sur la
relation entre droit international et droit interne, FF 2011 3401, 3413-3414 : « […] Le terme
de jus cogens désigne les normes fondamentales du droit international auxquelles on ne
peut déroger sous aucun prétexte. En raison de leur importance matérielle, le jus cogens est
hiérarchiquement supérieur au reste du droit international ; tout accord international contraire
est nul (voir art. 53, 1ère phrase, de la Convention de Vienne). Il n’existe pas de liste officielle
ou faisant autorité des normes présentant le caractère de jus cogens. On peut cependant en
déduire certaines de la pratique des Etats et des traités internationaux en matière de droit
international humanitaire. […] Font notamment partie du droit international impératif :
l’égalité souveraine des Etats, l’interdiction du recours à la force figurant dans la Charte des
Nations Unies, les interdictions de la torture, du génocide et de l’esclavage, de même que
l’interdiction d’expulser un réfugié dans un Etat où sa vie ou sa liberté seraient en danger en
raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social

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 Samantha Besson

C’est un principe qui ne dépend donc pas de la décision de chaque Etat, mais
qui dérive de leur pratique commune, d’une part, et qui ne peut faire l’objet de
dérogation, d’autre part, fût-ce par acte souverain. C’est ce qui explique les termes
utilisés : la souveraineté est tantôt considérée comme un « dogme », un « axiome »
ou encore un « fondement » du droit international. Le Préambule de la Charte des
Nations Unies va encore plus loin en parlant de renouvellement d’une « proclama-
tion de foi » en l’égalité souveraine.17
En dépit de tout ce qui vient d’être dit de la souveraineté en et de droit interna-
tional, la souveraineté des Etats est encore souvent réputée « absolue, exclusive et
illimitée » en droit international. Ce sera mon troisième point que de démystifier
ce qui est devenu un mythe.

D. Démystifier la souveraineté en et de droit international

Les origines de cette conception « absolue, exclusive et illimitée » de la souverai-
neté sont à trouver dans la conception anthropomorphique de l’Etat et de sa souve-
raineté-puissance développée par analogie avec la « liberté » d’une personne phy-
sique. Cette conception émerge dès le 17e siècle, dans la pensée de Thomas Hobbes
notamment, et sera reprise ensuite par les premiers internationalistes, comme Emer
de Vattel au 18e siècle.18
En fait, cette conception de la souveraineté externe des Etats est aujourd’hui
tenue pour une vérité conceptuelle incontestable en droit international et n’est donc
jamais justifiée. Et ce, alors qu’il s’agit bien d’une conception normative parmi
d’autres et dès lors une conception dont il faudrait faire l’argument. Sur un plan
historique aussi d’ailleurs, cette conception est contestable. Il est donc nécessaire
de présenter une démystification tant normative (I.) qu’historique (II.) de ce qui est
devenu un véritable « mythe » de la souveraineté externe.

déterminé ou de ses opinions politiques (principe du non-refoulement) ; les principes fonda-

mentaux du droit international humanitaire, qui confèrent une protection particulière à cer-
tains groupes de personnes en temps de guerre […]. ».
17
Cf. Préambule de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, RS 0.120 : « Nous, peuples
des Nations Unies résolus, […] à proclamer à nouveau notre foi dans les droits fondamen-
taux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l’égalité de droits
des hommes et des femmes, ainsi que des nations, grandes et petites […]. ».
18
Cf. Jean Bodin, Les Six Livres de la République, 2022 (par.orig. 1576) ; Thomas Hobbes,
Léviathan – Traité de la matière, de la forme et du pouvoir de la république ecclésiastique et
civile, 1999 (par.orig. 1651) ; Emer de Vattel, Le Droit des gens ou principes de la loi natu-
relle appliqués à la conduite et aux affaires des Nations et des Souverains, 1758 ; Jean-Jacques
Rousseau, Du contrat social ou Principes du droit politique, 2023 (par.orig. 1762) ; Carl
Schmitt, The Concept of the Political, 2007 (par.orig. 1932). Voir aussi Christopher Warren
Morris, An Essay on the Modern State, 1998, 172, 174 ss.

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La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

I. Une démystification normative : à l’instar de la souveraineté

interne
En matière de souveraineté interne, le débat a toujours été très vif et différents
arguments ont, dès l’Antiquité et notamment chez Cicéron,19 été apportés pour une
souveraineté « relative, multiple et limitée ». C’est le cas au sein d’Etats démocra-
tiques (où la souveraineté des Etats est considérée comme « relative » car elle cor-
respond à celle du peuple représenté), d’Etats fédéraux (où la souveraineté est con-
sidérée comme « multiple » et partagée entre Etats fédérés) et d’Etats constitution-
nels (où la souveraineté est considérée comme « limitée » de manière inhérente par
la constitution).
Le temps est donc venu de tirer les leçons de ces arguments sur le plan de la
souveraineté externe également. Pour ce faire, il faut dissiper cinq mythes.
Le premier mythe est celui de la souveraineté interne externalisée, selon lequel
la souveraineté serait d’abord de droit interne.
Comme indiqué précédemment (supra C.), au contraire, il n’y a pas d’Etat sou-
verain au singulier, sans une pluralité d’Etats en premier lieu, et donc sans droit
international. Nous sommes passés de l’Empire au singulier à une pluralité d’Etats
souverains. Comme l’Etat souverain n’existe pas sans droit international, la souve-
raineté n’est jamais d’abord interne puis externalisée. Elle est tout de suite, et tou-
jours, à la fois interne et externe.
Le deuxième mythe à dissiper est celui de la souveraineté externe absolue, selon
lequel la souveraineté existerait pour chaque Etat en lui-même et sans égard à celle
des autres, voire à d’autres institutions publiques.
Au contraire, en effet, la souveraineté doit être considérée comme relative.
Comme indiqué précédemment (supra C.), l’Organisation des Nations Unies n’est
pas fondée sur le simple principe de souveraineté, mais sur le principe plus com-
plexe de l’égalité souveraine. La souveraineté d’un Etat est donc toujours relative
à celle des autres Etats souverains. 20
Le troisième mythe à dissiper est celui de la souveraineté externe exclusive,
selon lequel l’Etat ne la partagerait jamais avec d’autres, voire avec d’autres insti-
tutions publiques.

19
Cf. Aristote, Politique, Livres III et IV, 1971 (par.orig. 4 ème siècle av. J.-C.) ; Cicéron, La
République, Livre II, 1981 (par.orig. 54 av. J.-C.).
20
Cf. art. 2(1) de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, RS 0.120 : « L’Organisation est
fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses Membres. ». Cf. aussi Besson,
L’égalité des Etats membres de l’Union européenne (note 9) ; Samantha Besson, Democratic
Representation within International Organizations – From International Good Governance to
International Good Government, IOLR 2022, 489 ; Samantha Besson/José Luis Martí, From
Equal State Consent to Equal Public Participation in International Organizations – Institutio-
nalizing Multiple International Representation, in : Besson (éd.), Consenting to International
Law, 2023, 314 ss.

414
 Samantha Besson

Au contraire, en effet, la souveraineté externe devrait être comprise comme mul-

tiple.21 Dans l’ordre institutionnel international d’après-1945, la souveraineté des
Etats est l’expression institutionnelle de l’autodétermination des peuples. 22 Ces
peuples étant institués de multiples façons par différentes institutions publiques,
toutes les institutions de cette autodétermination doivent aussi pouvoir être consi-
dérées comme souveraines. C’est le cas des organisations internationales instituées
entre les peuples de différents Etats, mais aussi d’autres collectivités territoriales
infranationales, comme les régions ou les villes, réinstituant les peuples des mêmes
Etats.23 Preuve en soit le règlement de l’Union européenne (UE) 2023/2675 contre
la coercition économique exercée par des pays tiers qui fait référence tant à la sou-
veraineté de l’UE qu’à celle de ses Etats membres.24
21
Besson/Martí, Republican (Multiple) Sovereignty (note 9). Cf. aussi Thomas W. Pogge, Cos-
mopolitanism and Sovereignty, Ethics 1992, 48 ; Ruth Lapidoth, Redefining Authority : The
Past, Present, and Future of Sovereignty, Harvard International Review 1995, 8 ; Neil Mac-
Cormick, Questioning Sovereignty, 2002 ; Hope M. Babcock, A Civic Republican Vision of
‘Domestic Dependent Nations’ in the Twenty-First Century: Tribal Sovereignty Re-envi-
sioned, Reinvigorated and Re-empowered, Utah Law Review 2005, 443 ; Martin Loughlin,
Ten Tenets of Sovereignty, in : Walker (éd.), Sovereignty in Transition, 2006, 55 ss ; Neil
Walker, Late Sovereignty in the European Union, in : Walker (éd.), Sovereignty in Transi-
tion, 2006, 3 ss.
22
Cf. art. 1 de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, RS 0.120 : « Les buts des Nations
Unies sont les suivants : […] Développer entre les nations des relations amicales fondées sur
le respect du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux -
mêmes, et prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde ; ». Cf. aussi
Hans Kelsen, The Principle of Sovereign Equality of States as a Basis for International Orga-
nization, The Yale Law Journal 1944, 207, 208 ; Ulrich K. Preuss, Equality of States – Its
Meaning in a Constitutionalized Global Order, Chicago Journal of International Law 2008,
17, 27 ; Marcelo Gustavo Kohen, Article 2, paragraphe 1, in : Cot/Pellet/Forteau (éds.), La
Charte des Nations Unies : Commentaires article par article, 2005, 399, 402-404 ; Besson,
L’égalité des Etats membres de l’Union européenne (note 9) ; Besson (note 10).
23
Samantha Besson/José Luis Martí, Cities as Democratic Representatives in International Law-
Making, in : Aust/Nijman (éds.), Research Handbook on International Law and Cities, 2021,
341 ; Besson, The Politics of Regional International Organizations (note 9) ; Besson (note 20),
489. Cf. aussi Jacob Katz Cogan, International Organizations and Cities, in : Aust/Nijman
(éds.), Research Handbook on International Law and cities, 2021, 158 ; Olivier Beaud, Fed-
eration and Empire: About a Conceptual Distinction of Political Forms, International Journal
of Constitutional Law 2018, 1199.
24
Cf. art. 2 du Règlement (UE) 2023/2675 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre
2023 relatif à la protection de l’Union et de ses États membres contre la coercition économique
exercée par des pays tiers, JO L 2023/2675, 7.12.2023 : « Coercition économique 1. Aux fins
du présent règlement, il y a coercition économique lorsqu’un pays tiers applique ou menace
d’appliquer une mesure d’un pays tiers affectant le commerce ou les investissements dans le
but d’empêcher la cessation, la modification ou l’adoption d’un acte particulier par l’Union
ou un État membre ou d’obtenir, de l’Union ou d’un État membre, la cessation, la modification
ou l’adoption d’un acte particulier, et ce faisant interfère dans les choix souverains légi-
times de l’Union ou d’un État membre. 2. Pour déterminer si les conditions énoncées au
paragraphe 1 sont remplies, la Commission et le Conseil tiennent compte des éléments sui-
vants : a) l’intensité, la gravité, la fréquence, la durée, l’étendue et l’ampleur de la mesure

415
La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

Le quatrième mythe à dissiper est celui de la souveraineté externe illimitée, se-

lon lequel elle ne connaîtrait jamais de limite.
Au contraire, en effet, la souveraineté doit être considérée comme limitée de
manière inhérente. L’Etat en tant que pouvoir à la fois constituant et constitué nous
prouve bien que l’autodétermination ou l’autonomie n’existe pas sans autolimita-
tion. En fait, la souveraineté, tant interne qu’externe, est co-constituée par le droit
constitutionnel national et international (et notamment par le droit international de
la démocratie ou le droit international des droits de l’Homme) et, dès lors, autoli-
mitée par ces deux ordres juridiques imbriqués.
Enfin, le cinquième mythe à dissiper est celui d’une souveraineté externe soli-
taire, selon lequel elle n’impliquerait aucune responsabilité envers les autres Etats,
voire les autres peuples et sujets de droits en droit international.
Il existe, au contraire, pour chaque Etat souverain, une responsabilité diligente
de ne pas nuire aux autres Etats et à ces autres sujets, et ce en vertu de l’égalité de
compétences des Etats.25 La souveraineté est donc toujours solidaire, en ce qu’elle
est constituée d’un ensemble de droits (souveraineté de contrôle solitaire), mais
aussi de responsabilités solidaires (souveraineté de responsabilité solidaire).

II. Une démystification historique : à l’instar de la souveraineté

helvétique
La démystification normative de la conception de la souveraineté absolue, exclu-
sive et illimitée des Etats doit également être complétée par un argument de dé-
mystification historique.

d’un pays tiers, y compris son incidence sur les relations en matière de commerce ou d’inves-
tissements avec l’Union, et la pression qui en résulte sur l’Union ou sur un État membre ; b) le
fait que le pays tiers se livre ou non à un comportement d’ingérence visant à empêcher ou à
obtenir des actes particuliers de l’Union, d’un État membre ou d’un autre pays tiers ; c) le
degré auquel la mesure d’un pays tiers empiète sur un domaine de la souveraineté de
l’Union ou d’un État membre ; d) le fait que le pays tiers agit ou non sur la base d’une
préoccupation légitime reconnue au niveau international ; e) le fait que le pays tiers, avant
l’institution ou l’application de la mesure d’un pays tiers, a tenté ou non sérieusement, de
bonne foi, de régler la question par la voie d’une coordination internationale ou d’un arbitrage
international, soit bilatéralement, soit au sein d’une instance internationale, et ce de quelle
manière. ».
25
Cf. Tribunal arbitral, Juge Max Huber, affaire de l’île de Palmas (Pays-Bas/Etats-Unis
d’Amérique), sentence arbitrale, 1928, RSA vol. II, 839 : « Comme on l’a déjà, dit, la souve-
raineté territoriale implique le droit exclusif d’exercer les activités étatiques. Ce droit a pour
corollaire un devoir : l’obligation de protéger à l’intérieur du territoire, les droits des
autres Etats, en particulier leur droit à l’intégrité et à l’inviolabilité en temps de paix et en
temps de guerre, ainsi que les droits que chaque Etat peut réclamer pour ses nationaux
en territoire étranger. ». Cf. aussi Samantha Besson, La due diligence en droit international,
2021, 87 ss.

416
 Samantha Besson

L’histoire de la souveraineté helvétique est fort intéressante à cet égard. En effet,

la conception de la souveraineté externe de ce qui deviendra la Suisse s’est déve-
loppée de manière contemporaine aux traités de Westphalie et d’Utrecht au 17 e
siècle. Et pourtant, ce développement s’est fait en opposition à la conception dite
« westphalienne » de la souveraineté externe « absolue, exclusive et illimitée ».26
Et ce sur trois points.
En bref, et premièrement, la souveraineté de la République helvétique s’est for-
gée, dès le 17e siècle, en tant que souveraineté externe-interne à la fois, et donc
« relative ». En effet, le développement de la souveraineté interne s’est fait tant de
l’extérieur que de l’intérieur et dans un positionnement et une institution égalitaires
du corpus helveticum sur les plans national et international à la fois. Deuxième-
ment, cette souveraineté s’est développée de manière « multiple » non seulement
sur le plan interne, mais aussi international avec une représentation diplomatique
par les cantons dans les relations avec les Etats tiers et notamment la France. Enfin,
cette souveraineté s’est développée de manière « limitée » en ce que la souverai-
neté-autorité était limitée d’emblée, dans sa conception républicaine, non seule-
ment par le droit constitutionnel interne, mais aussi par le droit international cou-
tumier naissant.
Par la suite, cette conception républicaine de la souveraineté externe, en tant que
souveraineté relative, multiple et limitée de la République helvétique, a été cons-
tamment renforcée à l’époque moderne avec sa transformation en confédération
d’Etats en 1815 et en Etat confédéral en 1848, puis à l’époque contemporaine. On
le voit bien à la lecture des art. 327 et des art. 54 à 5628 de la Constitution fédérale

26
Cf. Thomas Maissen, Die Geburt der Republic, 2010, 672.
27
Cf. art. 3 (cantons) de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999, RS 101 : « Les cantons
sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et
exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. ». Cf. aussi Conseil fé-
déral, Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale , FF 1997 I
1, 132 s. : « Désigner les cantons de “souverains” ne correspond toutefois plus vraiment à la
doctrine actuelle en matière de droit constitutionnel. S’ils étaient des Etats souverains au sens
du droit international, ils auraient le droit de faire sécession, ce que le droit suisse ne leur
accorde pas. Le qualificatif d’Etat membre de l’Etat fédéral, qui correspond au langage juri-
dique actuel, semble toutefois trop faible pour la mise à jour du droit constitutionnel. Car les
cantons sont des Etats en ce sens qu’ils possèdent toutes les compétences qui n’ont pas
été attribuées à la Confédération, qu’ils exercent leur autorité sur un territoire et qu’ils
disposent d’une large autonomie organisationnelle. […] Les cantons sont souverains
dans la mesure où ils possèdent une puissance publique propre. […] On nous a suggéré
de remplacer le terme ambigu de “souveraineté” par celui d’“indépendance”. Le Conseil fé-
déral est conscient du fait que les cantons ne peuvent être considérés comme “souve-
rains” au sens du droit public ou du droit international, mais il souhaite que l’article 3
continue d’évoquer l’ordre traditionnel. ».
28
Cf. art. 54 à 56 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999, RS 101 : « 54 (Affaire
étrangères) : 1 Les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. 2 La
Confédération s’attache à préserver l’indépendance et la prospérité de la Suisse ; elle contri-
bue notamment à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté ainsi

417
La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

qui consacrent la participation des cantons suisses à l’adoption du droit internatio-

nal. C’est aussi ce que confirment les art. 16629 et 140 à 14130 de la Constitution
qui garantissent le parallélisme des droits populaires et parlementaires dans l’adop-
tion du droit interne et du droit international.
Cette conception républicaine de la souveraineté externe de la Suisse est à l’op-
posé, dès lors, de la conception de la souveraineté externe néo-hobbesienne à
l’œuvre dans les revendications souveraines des initiatives populaires récentes.31
Ces dernières reposent sur une opposition mythologique, fabriquée et faussement

qu’à promouvoir le respect des droits de l’homme, la démocratie, la coexistence pacifique des
peuples et la préservation des ressources naturelles. 3 Elle tient compte des compétences des
cantons et sauvegarde leurs intérêts ; 55 (Participation des cantons aux décisions de politique
extérieure) : 1 Les cantons sont associés à la préparation des décisions de politique extérieure
affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels. 2 La Confédération informe les can-
tons en temps utile et de manière détaillée et elle les consulte. 3 L’avis des cantons revêt un
poids particulier lorsque leurs compétences sont affectées. Dans ces cas, les cantons sont as-
sociés de manière appropriée aux négociations internationales ; 56 (Relations des cantons
avec l’étranger) : 1 Les cantons peuvent conclure des traités avec l’étranger dans les domaines
relevant de leur compétence. 2 Ces traités ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts
de la Confédération, ni au droit d’autres cantons. Avant de conclure un traité, les cantons
doivent informer la Confédération. 3 Les cantons peuvent traiter directement avec les autorités
étrangères de rang inférieur ; dans les autres cas, les relations des cantons avec l’étranger ont
lieu par l’intermédiaire de la Confédération. ».
29
Cf. art. 166 (Relations avec l’étranger et traités internationaux) de la Constitution fédérale
suisse du 18 avril 1999, RS 101 : « 1 L’Assemblée fédérale participe à la définition de la po-
litique extérieure et surveille les relations avec l’étranger. 2 Elle approuve les traités interna-
tionaux, à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil
fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international. ».
30
Cf. art. 140 et 141 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999, RS 101 : « 140 (Réfé-
rendum obligatoire) : 1 Sont soumises au vote du peuple et des cantons : a. les révisions de la
Constitution ; b. l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés
supranationales ; c. les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues de base con sti-
tutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année ; ces lois doivent être soumises au
vote dans le délai d’un an à compter de leur adoption par l’Assemblée fédérale. 2 Sont soumis
au vote du peuple : a. les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution ;
abis. … b. les initiatives populaires conçues en termes généraux qui tendent à la révision par-
tielle de la Constitution et qui ont été rejetées par l’Assemblée fédérale ; c. le principe d’une
révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils ; 141 (Référen-
dum facultatif) : 1 Si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le
demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l’acte, sont soumis au
vote du peuple : a. les lois fédérales ; b. les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de
validité dépasse un an ; c. les arrêtés fédéraux, dans la mesure où la Constitution ou la loi le
prévoient ; d. les traités internationaux qui : 1. sont d’une durée indéterminée et ne sont pas
dénonçables, 2. prévoient l’adhésion à une organisation internationale, 3. contiennent des dis-
positions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de
lois fédérales. 2 … ».
31
Cf. p.ex. Initiative populaire fédérale « pour une protection efficace des droits constitution-
nels (initiative pour la souveraineté) » (note 7).

418
 Samantha Besson

nostalgique, entre souveraineté interne et externe, d’une part, et entre autodétermi-

nation démocratique et droit international, d’autre part.

E. Conclusion
Si je ne me suis pas interrogée dans cet article sur le retour de ou à la souveraineté,
comme il est désormais d’usage de le faire dans les débats internationaux et euro-
péens, c’est que je pense que les chemins du droit international et de la souveraineté
n’auraient jamais dû se séparer. La souveraineté n’aurait pas dû devenir ce concept
de souveraineté-puissance absolue, exclusive et illimitée de l’Etat, ce repoussoir de
droit international.
En réponse, cet article a proposé de « renverser ce renversement » en revenant
à une conception de la souveraineté-autorité, une autorité relative, partagée et limi-
tée de manière inhérente par le droit international.
Cette proposition a deux vertus, me semble-t-il. Alors que la première est parti-
culièrement pertinente pour les débats contemporains sur la souveraineté et le droit
international et européen en Suisse, la deuxième l’est tout particulièrement pour
l’avenir de la souveraineté de l’UE.
Premièrement, la conception de la souveraineté proposée permet de mettre au
jour les liens entre la souveraineté des peuples autodéterminés et celle des Etats et,
par-là, de mieux fonder le droit des peuples à la démocratie internationale et à la
représentation dans les procédures d’adoption du droit international. Elle nous
autorise aussi à dépasser l’horizon de la souveraineté des seuls Etats, afin de mieux
organiser le partage de la souveraineté externe de ces derniers avec les multiples
autres institutions publiques nationales et internationales qui réinstituent les mêmes
peuples et participent déjà à l’adoption du droit international.32
Deuxièmement, la conception proposée de la souveraineté nous permet aussi de
nous prémunir contre les invocations abusives, car non-juridiques et donc non-po-
litiques, du principe de « souveraineté » qui s’invitent dans le débat actuel et le
troublent.33 Pensons, tout d’abord, à la facilité avec laquelle certains parlent désor-
mais de « souveraineté » privée (notamment des entreprises et de leurs dirigeants),
et non publiques, réduisant la souveraineté à la « liberté » d’une personne privée et
renversant l’analogie anthropomorphique du 17e siècle en faveur des personnes pri-
vées cette fois-ci ; de « souveraineté » stratégique (p.ex. énergétique, sanitaire, ali-
mentaire, militaire), et non juridique, réduisant encore davantage la souveraineté à
l’« indépendance » de l’Etat ou d’une organisation internationale comme l’UE par

32
Cf. p.ex. Samantha Besson, We the Peoples of the United Nations – From Single Separate
Instituent Powers to Multiple Nested Instituted Publics, in : Niesen/Patberg/Rubinelli (éds.),
Oxford Handbook of Constituent Power, 2025, à paraître.
33
Cf. p.ex. l’« Europe-puissance » d’Emmanuel Macron, Macron (note 1).

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La souveraineté en et de droit international – Petit exercice de démystification

opposition à l’« autonomie » d’une institution souveraine ; ou encore de « souve-

raineté » économique (p.ex. au sein du marché), et non pas politique, réduisant en-
core une fois la souveraineté à la simple « puissance » ou « coercition » d’un acteur
ou d’un facteur par opposition à l’« autorité » d’une institution.

420