CONFLICTUALITE N° 2 - 2024

Les « sanctions » d’une inexécution de l’obligation de coopération avec

la Cour pénale internationale
The “sanctions” for Failure to Comply with the Obligation to Cooperate with the
International Criminal Court
Yann MOCAËR
ATER en Droit privé et sciences criminelles,
Université de Limoges – OMIJ (UR-14476)
Résumé : La lutte contre l’impunité pour les crimes internationaux, mission principale de la Cour
pénale internationale, ne peut se réaliser qu’avec le soutien des États Parties au Statut de Rome.
Ne disposant pas de pouvoirs de police, la Cour dépend de la coopération de ces États pour
exécuter ses mandats d’arrêt internationaux, mais cette celle-ci est souvent compromise pour des
raisons géopolitiques. L’obligation de coopération prévue par le Statut de Rome impose aux États
Parties d’arrêter les individus visés par un mandat d’arrêt international délivré par la Cour, mais
l’absence, concrète comme théorique, de sanctions en cas de non-exécution affaiblit cette
obligation. Cette absence de sanctions semble trouver son origine non-seulement dans la jurispru-
dence de la Cour, et plus particulièrement de la Chambre d’appel qui s’est systématiquement
opposée à un renvoi du manquement à l’Assemblée des États Parties ou au Conseil de sécurité des
Nations Unies. Elle trouve également une explication dans l’analyse des mesures prévues en cas
de non-coopération, qui ne présentent, sans surprise au regard des particularités de l’ordre
juridique international, aucun caractère véritablement punitif.
Mots-clés : Cour pénale internationale, Coopération internationale, Mandat d’arrêt international,
Droit international pénal, Mongolie
Abstract: The fight against impunity for international crimes, the main mission of the International
Criminal Court (ICC), can only be achieved with the support of the States Parties to the Rome
Statute. Lacking police powers, the Court relies on these States' cooperation to enforce its
international arrest warrants; however, this cooperation is often compromised for geopolitical
reasons. The obligation of cooperation under the Rome Statute requires States Parties to arrest
individuals targeted by ICC-issued warrants, but the absence of both practical and theoretical
sanctions in cases of non-compliance weakens this obligation. This lack of sanctions stems not only
from the Court’s jurisprudence, particularly the Appeals Chamber, which has systematically
opposed referring non-compliance issues to the Assembly of States Parties or the United Nations
Security Council. This lack of sanctions also stems from the measures planned in cases of non-
cooperation which, unsurprisingly, given the particularities of international law, lack any truly
punitive character.
Keywords: International Criminal Court, International Cooperation, International Arrest Warrant,
International Criminal Law, Mongolia

Le 2 septembre 2024, Vladimir Poutine, qui fait l’objet d’un mandat d’arrêt international, s’est rendu en
Mongolie, État Partie au Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Cette visite diplomatique a suscité
l’indignation de la classe politique, de la presse internationale et des acteurs de la justice internationale pénale,
en ce que les autorités mongoliennes se sont refusées à exécuter leur obligation de coopération avec la CPI. Le
président de la Fédération de Russie aurait, en effet, dû être arrêté en vue de sa remise à la Cour.
Le 17 mars 2023, à la demande du procureur de la CPI Karim A. A. Khan, la Chambre préliminaire de la Cour a
délivré un mandat d’arrêt international à l’encontre de Vladimir Poutine. M. Khan envisage une responsabilité
pour crimes de guerre au visa des articles 8(2)(a)(vii) et 8(2)(b)(viii) du Statut, c’est-à-dire à « la déportation
illégale et le transfert d’enfants ukrainiens de zones occupées en Ukraine vers la Fédération de Russie » 1. Si cette
délivrance peut être saluée, les poursuites à l’encontre d’un chef d’État en exercice étant relativement rares

1CPI, Déclaration du Procureur Karim A. A. Khan KC à la suite de la délivrance des mandats d’arrêt émis à l’encontre du
Président Vladimir Poutine et de Mme Maria Lvova Belova, Déclaration du 17 mars 2023.
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devant la justice internationale pénale, il est permis de s’interroger quant à l’utilité et à l’avenir de ce mandat
d’arrêt international. En effet, la délivrance d’un tel mandat implique une coopération de la part des États Parties
au Statut de Rome pour l’arrestation et la remise à la Cour des individus faisant l’objet d’un mandat d’arrêt
international. Alors que la Mongolie aurait normalement dû le 2 septembre 2024, au regard de ses obligations
de coopération imposées par le Statut de Rome, procéder à l’arrestation de Vladimir Poutine, elle a cependant
privilégié ses relations économiques avec la Fédération de Russie, et par extension avec la Chine. Cette non-
coopération a provoqué de nombreuses réactions géopolitiques, autant nationales qu’internationales 2,
s’indignant de cette inexécution du devoir de coopération et de l’absence de sanctions internationales.
Le manquement à cette obligation de coopération ne semble pourtant jamais véritablement sanctionné, en tout
cas pas au sens punitif du terme. Claus Kress et Kimberly Prost relatent en ce sens, dans leur étude de l’article 87
du Statut de Rome, que « à ce jour, ni l'Assemblée des États Parties ni le Conseil de sécurité n'ont pris de mesures
en réponse à une situation de non-coopération signalée par la Cour » 3. Cette absence de sanction transforme
alors concrètement cette coopération pénale internationale en une obligation davantage bona fide que
contraignante. Elle doit cependant être interprétée comme produisant des effets positifs, autant juridiques que
géopolitiques, par la seule existence d’un mandat d’arrêt international (I). L’absence de sanctions en cas de non-
coopération procède non seulement de l’existence de critères jurisprudentiels précis, strictement contrôlés par
la Chambre d’appel de la CPI, mais également de la nature particulière de l’ordre juridique international qui ne
permet pas de véritablement “sanctionner” les États Parties au Statut de Rome (II).

I – Les effets juridiques du mandat d’arrêt en matière de coopération

internationale pénale
Il est entendu, en droit international public, que « sans coopération, il n’y a pas de coexistence possible des États
souverains juxtaposés et de la paix, pas de respect de l’égalité souveraine » 4. La Cour pénale internationale
s’inscrit dans cette exigence, car elle ne dispose d’aucune force de police propre. Elle repose en très grande
partie, relativement à l’arrestation des individus suspectés d’avoir commis un ou plusieurs crimes internationaux
entrant dans sa compétence, sur la coopération des 125 États Parties au Statut de Rome. Cette coopération, qui
peut être mise en œuvre dès le début des enquêtes sur une situation, se concrétise pleinement lors de la
délivrance d’un mandat d’arrêt international par la Chambre préliminaire de la CPI. Ce mandat emporte en effet
avec lui de nombreuses obligations pour les États Parties, et principalement celle d’arrêter tout suspect visé par
le mandat d’arrêt et qui se trouverait sur son territoire (A). Cet outil juridique peut également être analysé
comme produisant des effets diplomatiques bénéfiques, car isolant géographiquement le suspect, mais
également néfastes car ce mandat pourrait placer les États Parties dans des situations diplomatiques très
délicates (B).
A – La création d’obligations internationales dès la délivrance d’un mandat d’arrêt
international
Un mandat d’arrêt international délivré par la Chambre préliminaire de la Cour pénale internationale envers un
chef d’État présente un intérêt unique du point de vue de la répression effective des infractions internationales.
La CPI est en effet la seule juridiction, en matière de crimes internationaux, qui peut ignorer les immunités
pénales. L’article 27(2) du Statut de Rome stipule en ce sens que « les immunités ou règles de procédure spéciales
qui peuvent s'attacher à la qualité officielle d'une personne, en vertu du droit interne ou du droit international,
n'empêchent pas la Cour d'exercer sa compétence à l'égard de cette personne ». La Cour dispose de deux outils
permettant de faire comparaître des individus faisant l’objet d’une enquête : la citation à comparaître et le
mandat d’arrêt international. La citation à comparaître est utilisée lorsque la Chambre préliminaire considère
qu’elle « suffit à garantir qu'elle [i. e. la personne suspectée] se présentera devant la Cour » 5. La nature

2 Harold THIBAULT, « La visite de Vladimir Poutine en Mongolie embarrasse le pays », Le Monde, n°24780, 3 septembre 2024,
p. 5.
3 « To date, neither the ASP nor the Security Council has taken any action in response to the situation of non-cooperation

referred by the Court », Claus KRESS, Kimberly PROST, « Article 87 – Requests for cooperation: general provisions », in Kai AMBOS,
Otto TRIFFTERER (dir.), The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3e éd., Munich, C.H. Beck, Hart,
Nomos, 2016, pp. 2019-2042, spéc. p. 2042, § 70.
4 Jean-François GUILHAUDIS, Relations internationales contemporaines, 4e éd., Paris, LexisNexis, 2017, 1194 p., spéc. p. 724,

§ 696.
5 Article 58(7) du Statut de Rome.

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internationale de la compétence ratione materiae du Statut de Rome n’encourage cependant pas l’utilisation de
ce simple outil, notamment face à un haut responsable politique ou militaire. En ce sens, Sylvain Sana constate
que la CPI, de 2002 à 2019, a émis « plus d’une trentaine de mandats d’arrêt » contre seulement « une dizaine
de citations à comparaître » 6. Face à un chef d’État, à plus forte raison en exercice, c’est le mandat d’arrêt
international qui sera systématiquement privilégié 7 en ce qu’il oblige les États Parties à coopérer avec la Cour en
procédant à l’arrestation et à la remise de tout individu visé par un tel mandat qui se trouverait sur leur territoire.
Certaines exceptions existent à cette obligation, au regard notamment du principe non bis in idem ou en cas de
demandes concurrentes d’arrestation émises par d’autres juridictions nationales ou internationales. Aucune de
ces exceptions n’est cependant pertinente en l’espèce.
Les autorités mongoliennes étaient donc juridiquement contraintes, au visa des articles 86 à 89 du Statut, de
procéder à l’arrestation et à la remise à la Cour du chef d’État russe. Malgré un rappel à son obligation de
coopération émis publiquement par Paivi Kaukoranta, présidente de l’Assemblée des États Parties au Statut de
Rome 8, Vladimir Poutine a été accueilli avec faste à Oulan-Bator.
B – Les conséquences et limites géopolitiques du mandat d’arrêt délivré à l’encontre d’un
chef d’État en exercice
Le mandat d’arrêt délivré le 17 mars 2023 impose « des coûts de réputation extrêmement élevés pour Poutine,
le reléguant au même club des anciens dirigeants d'État auquel appartiennent (ou appartenaient) Slobodan
Milošević, Charles Taylor, Mouammar Kadhafi et Omar al-Bachir » 9. Ce mandat produit indéniablement des
effets géopolitiques, en premier lieu quant à la réputation du suspect car il implique nécessairement qu’il existe
« des motifs raisonnables de croire que cette personne a commis un crime relevant de la compétence de la
Cour » 10. Il est, en second lieu, appelé à produire des effets concrets sur le suspect en ce que ce mandat d’arrêt
l’empêche théoriquement de se rendre sur le territoire de l’ensemble des 125 États Parties au Statut de Rome,
puisque ces derniers sont normalement tenus de procéder à son arrestation en vue de sa remise à la Cour.
L’Afrique du Sud s’est ainsi trouvée contrainte de choisir entre le respect de son obligation de coopération et la
pérennisation de ses relations diplomatiques, dès lors qu’elle était censée accueillir Vladimir Poutine lors du
sommet des BRICS de l’été 2023, alors même que le mandat d’arrêt international avait déjà été émis. Avant que
cette visite ne soit annulée, le président sud-africain avait publiquement déclaré que « la Russie a clairement
indiqué que toute arrestation de son président en exercice équivaudrait à une déclaration de guerre. Cela ne serait
pas cohérent avec notre constitution de risquer d'engager le pays dans une guerre avec la Russie » 11. Cette
situation géopolitiquement délicate rappelle le cas de la Jordanie, qui « avait manqué à ses obligations en
n'arrêtant pas M. Omar Al-Bashir (alors Président de la République du Soudan), et en ne le remettant pas à la CPI,
alors qu'il était sur le territoire jordanien afin d'assister au Sommet de la Ligue des États arabes le 29 mars
2017 » 12. La délivrance d’un mandat d’arrêt à l’encontre d’un chef d’État en exercice conduit nécessairement,
tel que dans l’affaire Al-Bashir 13, à placer les États Parties dans une « situation embarrassante de devoir choisir
entre l'application usuelle du droit international des immunités et leur obligation d'exécuter un mandat d'arrêt

6 Sylvain SANA, « Article 58. Délivrance par la Chambre préliminaire d’un mandat d’arrêt ou d’une citation à comparaître », in

Julian FERNANDEZ (dir.), Xavier PACREAU (dir.), Muriel UBEDA-SAILLARD (dir.), Statut de Rome de la Cour pénale internationale :
Commentaire article par article, 2e éd., Paris, Pedone, 2019, pp. 1609-1633, spéc. p. 1633.
7 Et cela notamment depuis l’affaire Uhuru Kenyatta. Ce dernier, après s’être présenté librement devant la Cour pénale

internationale de 2012 à 2014, a obtenu le 5 décembre 2014 l’abandon des charges portées à son encontre, en raison de trop
nombreuses entraves à la justice par des individus tiers, et notamment des intimidations et menaces à l’encontre de témoins.
En ce sens, V. Hervé ASCENSIO, « L’immunité du chef d’État devant les juridictions pénales internationales », AFDI, 2019, vol. 65,
pp. 395-413, spéc. p. 396.
8 AEP, Paivi KAUKORANTA, Letter to MFA Mongolia recalling Rome Statute obligations of all States Parties to arrest and surrender

any person subject to an ICC arrest warrant, La Haye, 2 septembre 2024, ASP/2024/29.
9 « Extremely high reputation costs on Putin, consigning him to the same club of former state leaders to which Slobodan

Milošević, Charles Taylor, Muammar Gaddafi and Omar Al Bashir belong(ed) », Sergey VASILIEV, « The International Criminal
Court goes all-in: What now? », European Journal of International Law : Talk !, 20 mars 2023.
10 Article 58(1)(a) du Statut de Rome.
11 AGENCE FRANCE-PRESSE, « Vladimir Poutine n’ira pas au sommet des Brics fin août en Afrique du Sud », FranceInfo, 19 juillet

2023.
12 CPI, Affaire Al-Bashir : la Chambre d’appel de la CPI confirme la non-coopération de la Jordanie mais annule la décision

référant cette question à l’AEP et au Conseil de sécurité de l’ONU, Communiqué de presse du 9 mai 2019.
13 CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir: Judgment in the Jordan referral re Al-Bashir appeal,

6 mai 2019, ICC-02/05-01/09-397.

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émis par la Cour » 14. La Cour a affirmé en 2019, à propos de la coopération des États Parties, que la ratification
du Statut de Rome par les États Parties exclut, en application des stipulations de l’article 27(2), toute forme
d’immunité pénale autant dans les relations verticales (entre les États et la Cour) qu’horizontales (entre les
États) 15. La réalité des relations internationales ne doit cependant pas être ignorée par une application
mécanique du Statut de Rome, les États Parties étant nécessairement contraints, comme ce fût le cas pour
l’Afrique du Sud en 2023, de mettre en balance les intérêts de la justice internationale pénale avec la protection
de la souveraineté et de l’intégrité nationale.

II – Les conséquences d’une inexécution de l’obligation de coopération prévue

par l’article 87 du Statut de Rome
Les manquements à l’obligation de coopération, considérée dès les premières négociations du Statut de Rome
comme indispensable à la réalisation effective des missions de la Cour pénale internationale 16, sont
systématiquement pointés du doigt en ce qu’ils entravent considérablement la lutte contre l’impunité, étant
entendu que l’absence de réaction juridique face à ces cas de non-coopération « représente peut-être le coup le
plus significatif porté à l'efficacité du régime de coopération du Statut de Rome et, par conséquent, à l'efficacité
de la Cour elle-même » 17. La jurisprudence de la Cour, couplée à une relative lucidité des juges quant aux
contraintes diplomatiques, n’augure pas nécessairement que des sanctions soient décidées en réaction à de
futurs manquements (A). Au surplus, cette obligation de coopération doit être replacée dans son contexte,
l’ordre juridique international, qui ne connaît que peu de “sanctions” au sens usuel du terme (B).
A – La faible probabilité d’une sanction en cas de manquement à l’obligation de
coopération
Il n’était pas certain, au lendemain de l’accueil par la Mongolie du président Poutine, que la Cour pénale
internationale réagisse autrement que par un communiqué de presse général relatant la non-coopération.
Pourtant, la Chambre préliminaire II de la CPI, saisie de cette question, a rendu le 24 octobre 2024 une décision
sur ce manquement et renvoyé la question à l’Assemblée des États Parties 18. Cette décision s’inscrit dans la lignée
de la jurisprudence antérieure relativement à l’analyse de ces manquements, car elle contre les arguments de la
Mongolie relativement à l’immunité pénale de Vladimir Poutine 19. Il semble pourtant que cette décision pourra
éventuellement être renversée par la Chambre d’appel, notamment sur le renvoi à l’Assemblée des États Parties.

14 Hervé ASCENSIO, « L’immunité du chef d’État devant les juridictions pénales internationales », AFDI, 2019, vol. 65, pp. 395-
413, spéc. p. 396.
15 « In sum, the Appeals Chamber finds that, by ratifying or acceding to the Statute, States Parties have consented to the

inapplicability of Head of State immunity for the purpose of proceedings before the Court. As a result, both in the State Parties’
vertical relationship with the Court and in the horizontal relationship between States Parties there is no Head of State
immunity if the Court is asking for the arrest and surrender of a person. Therefore, the Pre-Trial Chamber correctly found that
a State Party cannot refuse to arrest and surrender the Head of State of another State Party on the ground of Head of State
immunity », CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir: Judgment in the Jordan referral re Al-Bashir
appeal, 6 mai 2019, ICC-02/05-01/09-397, p. 66, § 132.
16 Sur les débats et négociations autour de cet article, V. William A. SCHABAS, The International Criminal Court: A Commentary

on the Rome Statute, 2e éd., Oxford, Oxford University Press, 2016, 1589 p., spéc. pp. 1273-1274 ; Claus KRESS, Kimberly PROST,
« Article 87 – Requests for cooperation: general provisions », in Kai AMBOS, Otto TRIFFTERER (dir.), The Rome Statute of the
International Criminal Court : A Commentary, 3e éd., Munich, C.H. Beck, Hart, Nomos, 2016, pp. 2019-2042, spéc. pp. 2020-
2021, §§ 1-3.
17 « This inaction represents perhaps the most significant blow to the effectiveness of the cooperation regime of the Rome

Statute and correspondingly to the efficacy of the Court itself », Claus KRESS, Kimberly PROST, « Article 87 – Requests for
cooperation: general provisions », in Kai AMBOS, Otto TRIFFTERER (dir.), The Rome Statute of the International Criminal Court: A
Commentary, 3e éd., Munich, C.H. Beck, Hart, Nomos, 2016, pp. 2019-2042, spéc. p. 2042, § 70.
18 CPI, CH. PREL. II, Situation in Ukraine: Finding under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by Mongolia

with the request by the Court to cooperate in the arrest and surrender of Vladimir Vladimirovich Putin and referral to the
Assembly of States Parties, 24 octobre 2024, ICC-01/22-90.
19 CPI, CH. PREL. II, Situation in Ukraine: Finding under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by Mongolia

with the request by the Court to cooperate in the arrest and surrender of Vladimir Vladimirovich Putin and referral to the
Assembly of States Parties, 24 octobre 2024, ICC-01/22-90, §§ 14-38.

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Les précédents sud-africains, kenyans et jordaniens plaident en ce sens puisque, dans ces affaires, le
manquement à l’obligation de coopération n’avait finalement donné lieu à aucune sanction 20. La Chambre
d’appel de la CPI avait en effet considéré dans la situation jordanienne, en se fondant sur l’affirmation de la
Chambre d’appel dans l’affaire Kenyatta selon laquelle « le renvoi n’est pas une conséquence automatique d’une
constatation de non-respect d’une demande de coopération, mais que cette décision relève plutôt du pouvoir
discrétionnaire de la Chambre saisie de la demande au titre de l’article 87(7) » 21, que la Chambre préliminaire
avait abusé de son pouvoir discrétionnaire en ne caractérisant pas un défaut de coopération d’une gravité
suffisante. Les juges d’appel justifient également leur solution par une différence de traitement entre les défauts
de coopération de la part de la Jordanie et de l’Afrique du Sud, en ce que la Chambre préliminaire a
principalement motivé son renvoi à l’AEP par l’absence de recherche de consultation préalable avec la Cour afin
de trouver une solution permettant une arrestation d’Omar al-Bashir 22. Le même raisonnement n’ayant pas été
appliqué à l’Afrique du Sud, la Chambre d’appel a annulé le renvoi de l’affaire en raison de l’existence d’un double
standard qui caractérise une « utilisation erronée par la Chambre préliminaire de son pouvoir discrétionnaire » 23.
Le seul constat d’un manquement à l’obligation de coopération ne semble donc pas, per se, suffisant pour
renvoyer celui-ci à l’Assemblée des États Parties ou au Conseil de sécurité des Nations Unies. Ces arrêts ont en
effet dégagé deux critères cumulatifs : « (i) que l’État concerné n’ait pas accédé à une demande de coopération,
et (ii) que cette non-coopération soit suffisamment grave pour empêcher la Cour d’exercer ses fonctions et
pouvoirs » 24.
Dans sa récente décision du 24 octobre 2024, les juges constatent à l’évidence un défaut de coopération,
caractérisant ainsi le premier critère cumulatif, mais ne consacrent aucune ligne à l’appréciation de la gravité du
manquement, second critère cumulatif. La Chambre préliminaire II relève à juste titre que l’abstention mongole
a empêché la Cour d’exercer ses fonctions et pouvoirs, mais semble omettre la notion de gravité. Si une “simple”
abstention par la Jordanie, à laquelle il a été reprochée de ne pas avoir été précédée de consultations avec la
Cour, n’a pas suffi à emporter la conviction de la Chambre d’appel, il apparaît probable que les faits d’espèce
puissent également valoir, par analogie, une annulation de la décision de 2024 par les juges d’appel. La proximité
factuelle entre l’ensemble des cas de non-coopération avec la Cour, l’absence de caractérisation explicite du
second critère cumulatif de l’article 87(7) du Statut et les motifs de la Chambre préliminaire qui semblent
excessivement relever de la conjecture 25, sont autant de raisons qui pourraient conduire à l’annulation future de

20 CPI, CH. PREL. II, Affaire Le Procureur c. Omar Hassan Ahmad al-Bashir : Décision rendue en application de l’article 87-7 du
Statut de Rome concernant la non-exécution par la Jordanie de la demande que lui avait adressée la Cour aux fins de
l’arrestation et de la remise d’Omar Al-Bashir, 11 décembre 2017, ICC-02/05-01/09-309 ; CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor
v. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir : Judgment in the Jordan referral re Al-Bashir appeal, 6 mai 2019, ICC-02/05-01/09-397.
Pour un historique des cas de non-coopération, devant les différentes juridictions pénales internationales, V. Claus KRESS,
Kimberly PROST, « Article 87 – Requests for cooperation: general provisions », in Kai AMBOS, Otto TRIFFTERER (dir.), The Rome
Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3e éd., Munich, C.H. Beck, Hart, Nomos, 2016, pp. 2019-2042,
spéc. pp. 2036-2042, §§ 53-71.
21 « The Appeals Chamber therefore considers that a referral is not an automatic consequence of a finding of a failure to

comply with a request for cooperation, but rather this determination falls within the discretion of the Chamber seized of the
article 87 (7) application », CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Uhuru Muigai Kenyatta : Judgment on the Prosecutor’s
appeal against Trial Chamber V(B)’s “Decision on Prosecution’s application for a finding of non-compliance under Article 87(7)
of the Statute”, p. 21, § 53.
22 CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir: Judgment in the Jordan referral re Al-Bashir appeal,

6 mai 2019, ICC-02/05-01/09-397, p. 97, §§ 212-214.

23 « This error led to an erroneous exercise of the Pre-Trial Chamber’s discretion in its appreciation of Jordan’s position, notably

by treating Jordan differently than South Africa in respect of the referral to the Assembly of States Parties and the UN Security
Council », CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir: Judgment in the Jordan referral re Al-Bashir
appeal, 6 mai 2019, ICC-02/05-01/09-397, p. 97, § 212.
24 « (i) that the State concerned failed to comply with a request to cooperate; and (ii) that this non-compliance is grave enough

to prevent the Court from exercising its functions and powers under the Statute. It is only when the Chamber has established
that both conditions are met that it may proceed to consider whether to refer the State to the Assembly of States Parties or
the UN Security Council or both, following a finding of non-compliance », CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Omar Hassan
Ahmad Al-Bashir : Judgment in the Jordan referral re Al-Bashir appeal, 6 mai 2019, ICC-02/05-01/09-397, p. 6, § 8 & p. 87, §
184. V. également CPI, CH. APPEL, Case The Prosecutor v. Uhuru Muigai Kenyatta: Judgment on the Prosecutor’s appeal against
Trial Chamber V(B)’s “Decision on Prosecution’s application for a finding of non-compliance under Article 87(7) of the Statute”,
p. 16, § 39.
25 Les juges justifient, en partie, leur décision de renvoyer la question à l’Assemblée des États Parties par le fait que la

Mongolie « does not indicate that it will in the future cooperate with the Court should the same situation arise », sans relever

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cette décision. Si celle-ci venait toutefois à être confirmée, il n’est pour autant pas certain que l’Assemblée des
États Parties se montrerait particulièrement sévère quant à la “sanction” de ce manquement.
B – Le manquement à l’obligation de coopération difficilement sanctionnable au sens du
droit international
Le déplacement en Mongolie de Vladimir Poutine le 2 septembre 2024 est révélateur de la problématique de
l’obligation de coopération pénale confrontée aux contraintes diplomatiques. La Mongolie État Partie au Statut
de Rome, aurait juridiquement dû arrêter le chef d’État russe. L’article 87(7) du Statut prévoit pourtant que « si
un État Partie n'accède pas à une demande de coopération […] la Cour peut en prendre acte et en référer à
l'Assemblée des États Parties [AEP] ou au Conseil de sécurité ». La Russie, en tant que membre permanent du
Conseil de sécurité des Nations Unies, opposerait son véto si ce dossier y était renvoyé. L’Assemblée des États
Parties, de son côté, pourrait alors décider d’une sanction, qui prendrait très certainement la forme d’une
remontrance. Le véritable “outil”, au sens de la Boîte à outils pour la mise en œuvre de procédures concernant le
défaut de coopération votée en 2016 par l’AEP, prévu en cas de non-coopération par un État Partie n’est en effet
qu’un simple « communiqué de presse » destiné au « grand public », et cela à la condition que la Cour ait
précédemment rendu une décision relative à ce cas de non-coopération 26. Pour le reste, il est seulement prévu
depuis 2011, comme « procédures auxquelles l’Assemblée pourrait avoir recours en cas de non-coopération »,
l’organisation de différentes réunions d’urgence et négociations avec l’État fautif, sans aucune mention expresse
d’une quelconque sanction 27.
Cette absence de sanction pourrait a priori choquer au regard de la gravité de l’occasion manquée de lutter
contre l’impunité. Elle doit cependant être relativisée au regard de la nature particulière de l’ordre juridique
international. L’utilisation excessive de la locution “sanctions internationales”, notamment depuis le 24 février
2022, conduit à oublier que l’ordre juridique international postule une égalité des souverainetés 28, qui ne permet
finalement que la prise de “mesures” et non de “sanctions”. Geneviève Bastid Burdeau, dans son étude des idées
reçues en matière de sanctions internationales, relève que « à défaut de véritables sanctions punitives,
inconcevables contre un État souverain dans une communauté d’égaux juridiques, il a laissé apparaître, puis
prospérer depuis le début des années 90 des leurres : des mesures improprement qualifiées de sanctions qui
quadrillent en tous sens un espace international supposé ouvert à la mondialisation. Le vocabulaire juridique a
été complètement dévoyé et la confusion des termes a été accompagnée par la confusion des concepts et des
idées » 29. Que pourrait-on véritablement espérer comme sanction juridique de la part de la Cour pénale
internationale ? Une exclusion de la Mongolie des États Parties au Statut de Rome serait amplement exagérée
et contre-productive pour l’effectivité des missions de la Cour 30, et toute sanction de nature économique (en
imposant par exemple une augmentation de la contribution financière de la Mongolie au budget de la CPI)
risquerait de provoquer le retrait unilatéral de cet État. Par ailleurs, une véritable sanction, telle qu’attendue
notamment par la communauté journalistique, n’encouragerait pas les États tiers toujours hésitants à ratifier le
Statut de Rome.
La seule “sanction” de l’inexécution d’un mandat d’arrêt international ne peut donc qu’être l’opprobre jeté sur
l’État Partie ayant manqué à ses obligations. Ces accusations à l’encontre de la Mongolie doivent être relativisées

la moindre preuve de cette prédiction (CPI, CH. PREL. II, Situation in Ukraine: Finding under article 87(7) of the Rome Statute
on the non-compliance by Mongolia with the request by the Court to cooperate in the arrest and surrender of Vladimir
Vladimirovich Putin and referral to the Assembly of States Parties, 24 octobre 2024, ICC-01/22-90, p. 15, § 40).
26 AEP, Annexe II – Boîte à outils pour la mise en œuvre de procédures concernant le défaut de coopération : dimension

informelle, 16-24 novembre 2016, ICC-ASP/15/31/Add.1.

27 AEP, Rapport du Bureau sur les procédures auxquelles l’Assemblée pourrait avoir recours en cas de non-coopération, 12-21

décembre 2011, ICC-ASP/10/37.

28 Sur ce point, V. Jean-François GUILHAUDIS, Relations internationales contemporaines, 4e éd., Paris, LexisNexis, 2017, 1194 p.,

spéc. pp. 83-90, §§ 68-79.

29 Geneviève BASTID BURDEAU, « Sanction : le talon d’Achille du droit international », in Hervé ASCENSIO, Pierre BODEAU-LIVINEC,

Mathias FORTEAU, Franck LATTY, Jean-Marc SOREL, Muriel UBEDA-SAILLARD (dir.), Dictionnaire des idées reçues en droit
international, Paris, Pedone, 2017, 606 p., pp. 505-509, spéc. pp. 506-507.
30 En ce sens, Clauss Kress et Kimberly Prost, dans leur analyse de l’article 87 du Statut de Rome, concluent également que

« the termination of the treaty vis-à-vis the non-cooperating State is not an option given its integral nature and its overall
humanitarian goal », Claus KRESS, Kimberly PROST, « Article 87 – Requests for cooperation: general provisions », in Kai AMBOS,
Otto TRIFFTERER (dir.), The Rome Statute of the International Criminal Court : A Commentary, 3e éd., Munich, C.H. Beck, Hart,
Nomos, 2016, pp. 2019-2042, spéc. p. 2042, § 69.

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 Les « sanctions » d’une inexécution de l’obligation de coopération avec la Cour pénale internationale

au regard des conséquences géopolitiquement néfastes et dangereuses si ses autorités avaient procédé à
l’arrestation de Vladimir Poutine. Claus Kress et Kimberly Prost avertissent ainsi, à propos de l’obligation de
coopération stipulée par l’article 87, qu’il « serait peut-être excessif de nier catégoriquement la possibilité que,
dans un cas véritablement exceptionnel, la Cour accepte qu'un des motifs (pratiquement) excluant le choix de
l’État et énumérés dans les articles 23 (force majeure et cas fortuit) ou 24 (détresse) des articles de la CDI puisse
être invoqué » 31. Il pourrait en effet être exagéré de considérer que la Mongolie, État frontalier de la Fédération
de Russie et composé d’une population de seulement 3,5 millions d’habitants, ait eu véritablement le choix, dans
un contexte de conflit armé international, de ne pas procéder à l’arrestation et la remise à la Cour de Vladimir
Poutine. L’Afrique du Sud avait en 2023, dans la même situation, été expressément prévenue par le Kremlin
qu’une telle arrestation équivaudrait à une déclaration de guerre…

31« It may go too far to categorically deny the possibility that in a truly exceptional case the Court accepts that one of the
grounds (virtually) excluding the State’s choice and listed in articles 23 (force majeure and fortuitous event) or 24 (distress) of
the ILC Articles can be invoked », Claus KRESS, Kimberly PROST, « Article 87 – Requests for cooperation: general provisions », in
Kai AMBOS, Otto TRIFFTERER (dir.), The Rome Statute of the International Criminal Court : A Commentary, 3e éd., Munich, C.H.
Beck, Hart, Nomos, 2016, pp. 2019-2042, spéc. p. 2035, § 49.

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