Introduction à la Science Administrative

Plan du cours

Définition et fonction l’administration

Définitions de la science administrative

Pourquoi étudier la science administrative

Première Partie : Emergence et autonomie de la science administrative

Séance 2 : L’apparition de la science administrative

Séance 3 : La renaissance de la science administrative

Séance 4: Les courants traditionnels de la science administrative

Séance 5 : Les courants modernes de la science administrative

Séance 6 : Rapports entre science administrative et droit administratif

Séance 7 : Rapports entre science administrative et les autres sciences sociales

Séance 8: Objet et autonomie de la science administrative

Science 9: Science administrative et systèmes de gouvernance (Etat libéral, gendarme…)

Séance 10 : Évaluation du premier semestre

Introduction
Le besoin de gérer découle de la nécessité d'atteindre des objectifs que les gens ne peuvent
atteindre seuls, qu’avec un effort de groupe. Pour cette raison, on peut facilement dire que
l'administration est aussi vieille que l'histoire humaine. Les êtres humains sont dans une relation
constante avec les autres en tant que nécessité de la vie sociale. Dans le cadre de cette relation,
les activités de gestion sont menées à des fins différentes et en utilisant différentes manières et
méthodes à chaque période et partout où les gens existent. Par exemple, les mères et les pères
doivent gérer leur travail et leurs enfants ; le directeur d'école doit gérer les classes d'élèves ; le
doyen, la faculté. Les activités de gestion ont lieu dans tous les aspects de la vie quotidienne, de
l'administration familiale à l'administration publique, dans toutes les organisations, institutions et
organisations à but lucratif / non lucratif. Bien que leurs domaines d'activité soient différents,
l'effort commun de chaque institution est de s'assurer que le travail qui doit être effectué au sein
de l'organisation est effectué par les employés de la manière la plus appropriée et la plus efficace.
C'est l'objectif principal de l’administration

En tant qu'activité, l'administration publique est aussi ancienne que la civilisation humaine elle-
même. La discipline académique de l'administration publique n'a que cent ans.

Cependant, l'administration publique moderne diffère considérablement de la forme ancienne et

médiévale d'administration publique. Ils étaient de caractère autoritaire, patriarcal et élitiste Les
principales préoccupations de l'ancienne administration publique étaient le maintien de l'ordre
public, la perception des revenus, tandis que le bien-être était purement accessoire ou
facultativement entrepris.

Les administrateurs étaient peu nombreux et étaient choisis à la discrétion du monarque, du

souverain ou du roi. Ils n'étaient que des serviteurs personnels du roi Les fonctionnaires étaient
héréditaires.

1. Comment définir l’administration ?

1.1. Une définition organique de l’administration :

L’administration au sens le plus courant du terme, est assimilée à l’ensemble des services de
l’état et des personnels qui y concourent avec le titre de fonctionnaires ou d’agents publics. Cette
définition permet de bien différencier ce qui relève de l’action de l’état et ce qui relève de
l’action du privé et ne concerne que le champ de la vie privée. Elle permet de visualiser la
présence de l’état au quotidien à travers ses organes et personnels spécialisés.

Cette définition organique (on définit l’administration par les organes qui la composent) est très
formelle et finalement peu efficace. Ce ne sont pas les organes qui définissent l’administration.

1.2. Une définition fonctionnelle de l’administration :

L’administration ne se réduit donc pas simplement à une organisation ou à un ensemble de

services et de personnels de l’état. C’est avant tout un ensemble de fonctions et de missions
(définition matérielle) qui obéissent à des règles et des principes communs.
L’administration est la matérialisation de l’État, c’est l’organisation qui lui donne une substance,
une matérialité. Ce qu’on appelle administration n’existe que par les missions qui lui sont
attribuées.

1.3. Une définition matérielle ou procédurale de l’administration

Mais l’administration n’est ni simplement un ensemble d’organes et de personnels, ni

simplement un ensemble de missions. C’est aussi un ensemble de manières de faire, un ensemble
de procédures très spécifiques. C’est ce qui permet de distinguer l’administration de l’activité des
entreprises privées.

Définir l’administration bureaucratique conduit donc à associer ces trois définitions organiques,
fonctionnelles et matérielles. Une administration bureaucratique est :

- un ensemble de missions réalisées au nom de l’intérêt général ou du bien commun ;

- par un ensemble d’organes et de personnels ;
- dans le cadre de procédures et de règles bien délimitées et précisées par la loi.

2- Les missions de l’administration

Les missions de l’Etat sont les missions de l’administration.

WHITE a essayé de repartir les missions de l’administration en 3 catégories :

□ Les missions opérationnelle c’est-à-dire exercées directement sur le terrain au profit de la

collectivité soit sous la forme de prestation (distribution du courrier) soit en soumettent la
population à des restrictions (contrôle de vitesse).

□ Les missions auxiliaires (internes) = l’administration emploie des fonctionnaires dont il faut
s’occuper.

□ Les missions de commandement = renvoie à toute l’action de direction, de contrôle,

communication externe et interne. Elles sont en relation directes voir en confusion avec l’autorité
politique.

SIMON considère que l’action de l’administration peut être caractérisée par 4 catégories :
□ La mission de renseignement = l‘administration est à l’écoute, certains services sont chargés
de collecter les informations comme par exemple la police.

□ Les mission d’étude = la préparation de la décision émane du sommet de l’administration.

C’est une machine à faire prendre des décisions donc elle a besoin de service d’étude afin
d’éclairer et voir d’orienter la prise de décision.

□ Les missions de préparation = préparation de la prise de décision. L’administration est

omniprésente avant que la décision se transforme en règle de droit (arrêté, décret, loi…).

□ Les missions d’exécution = l’administration a un pouvoir d’appréciation.

Administrer c’est donc servir : servir la loi ; servir le peuple ; et servir le pouvoir légitime.

Par l’intermédiaire de l’appareil administratif, le pouvoir politique remplit trois grands types de
missions ou de fonctions principales.

Ces fonctions peuvent se regrouper en deux fonctions manifestes, c'est-à-dire explicitement

définies comme telles : celle de contrôle d’une part et d’autre part celle de mise à disposition des
citoyens des biens et services nécessaires à la vie ; et en une fonction latente,

2.1-Commençons par les fonctions manifestes :

La fonction de contrôle et de disciplinarisation

La fonction de fourniture des biens et services :

2.2-La fonction latente de légitimation

La troisième fonction est une fonction latente, qui résulte de la combinaison des deux premières.
C’est un effet induit des fonctions précédentes. L’administration par son activité quotidienne, les
relations au jour le jour qui s’établissent avec les usagers à travers toutes les procédures, les
formalités, les services les plus courants, contribue à produire un rapport citoyen – nation – Etat,
à donner une substance et une réalité à ces trois identités (fonction latente).

C’est en effet autour des fonctions de catégorisation, d’enregistrement, de contrôle et de

production de biens et services assurées par l’administration que la masse de la population se
transforme en citoyens disposant de droits et d’obligations vis-à-vis du pouvoir politique mais
aussi de chacun des membres de la nation (mêmes lois, mêmes droits, mêmes obligations).

I- Pourquoi étudier la science administrative ?

Quotidiennement, l'administré, quel que soit son rang social, est confronté à l’administration ; du
premier contact avec la vie jusqu’a sa mort, puisqu'on est tenu de déclarer toute naissance aux
autorités administratives, au décès, permis d'inhumer. Toute une série de procédures jalonnent
ces deux événements. En effet, dans la pratique et le commerce juridique de tous les jours, c'est à
l'administration et non pas au parlement ou à l'exécutif que le citoyen a affaire.

Donc, Étudier la science administrative peut jouer un rôle stratégique dans les réformes des
organisations publiques et leurs programmes et services. En examinant les enjeux, grâce à des
perspectives et des approches différentes, la science administrative permettra aux étudiants de
bien saisir les défis que doivent relever les administrations publiques, identifiera les nouvelles
approches de gestion plus efficaces, analysera les conditions propices à leur utilisation et, en
conséquence, mettra à la disposition des décideurs publics les données pertinentes à la prise de
décision.

II- Objet de la science administrative

La science administrative a pour objet l’étude du fait administratif. Elle s’attache à examiner ce
qu’est l’administration, ce qu’elle doit être, ce qu’elle sera. (Charles Debbasch, p7).

1- La connaissance des réalités. Le premier objet de la science administrative est la

connaissance du réel. Il s’agit de savoir comment la machine administrative fonctionne, quels
sont les problèmes qui lui sont posés, pourquoi elle les rencontre. Cette étude est strictement
objective. On cherche simplement à appréhender une réalité grâce à l’investigation scientifique.

2- L’adéquation aux finalités. La science administrative s’efforce également de dégager les

préceptes d’un bon fonctionnement de l’administration. Le savant ne doit pas se contenter de
constater, il peut aussi tirer de la réalité des enseignements qui permettront de conduire vers les
mutations souhaitables. L’administration répond-elle aux objectifs pour lesquels elle a été
instituée. Quelles modifications faut-il introduire pour que l’adéquation de l’administration aux
fins qui lui ont été assignées soit aussi parfaite que possible. Il ne s’agit pas seulement de
dégager les règles permettant d’obtenir la meilleure efficacité de l’appareil administratif mais
plus généralement de mettre l’administration à même de respecter les buts qu’elle doit
poursuivre. Par exemple, si l’on pose en règle que l’administration doit être subordonnée au
pouvoir politique, comment assurer cette soumission de façon effective.

3- La prévision. La science administrative cherche enfin à dégager les lois d’évolution des
systèmes administratifs. Elle s’efforce de prévoir en s’appuyant sur la connaissance du passé et
du présent. Les lois qu’elle dégage ont la relativité des lois des sciences sociales. Elles ne
prétendent pas avoir l’infaillibilité des lois physiques. Elles dégagent simplement des
probabilités que le facteur humain peut toujours infirmer. Apprécier la relativité des lois de
science administrative ce n’est pas en démontrer la vanité c’est introduire simplement un doute
scientifiquement sain, c’est apprécier les limites exactes de la méthode scientifique appliquée au
comportement de systèmes humains.

PARTIE LIMINAIRE : ORIGINE ET STATUT EPISTEMOLOGIQUE DE LA

SCIENCE ADMINISTRATIVE

CHAPITRE I : LES ORIGINES DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

La science administrative est marquée par deux grandes traditions issues de contextes
socio historiques différents qui ont engendré chacune une conception particulière de
la discipline :
La tradition française
La tradition anglo-saxonne issue de l’expérience américaine
Historiquement, la science administrative est née en Europe au XIXe siècle avec
l’émergence de l’État-nation et les exigences d’organisation sociale qu’il requiert.
Transposée par la suite aux États-Unis et dans les États socialistes et dans les pays en
développement, elle a revêtu des caractéristiques propres à chaque contexte ; mais
essentiellement, ce sont les contextes européens et américains qui ont façonnés ses
grandes lignes.
Il a connu trois étapes :
Construction et conservation de la science administrative en tant que discipline ;
Déclin de la matière ;
Période de renaissance.

Section I : L’apparition de la science administrative et son

effacement

Paragraphe I : de la science de la police à la science administrative

Cette période se caractérise par le passage de la science de la police à la science

administrative en trois étapes ; passage consécutif à un glissement de signification qui
s’est opéré autour de la notion de police.
Au XVe siècle en effet, la police représentait le bon ordre et les voies et moyens pour
y parvenir. La science de police répondait alors aux nécessités de construction et de
consolidation de l’État-nation grâce à un renforcement des capacités de puissance
publique.
Puis à partir du XVIe siècle et surtout au XVIIe siècle prolongeant la première
acception, la notion de police est assimilée à la notion d’administration pour signifier
une activité d’organisation et de régulation de la vie en société (exemple : police de
chemin de fer, police économique).
Ainsi est née la science administrative en tant que discipline académique. A l’origine
c’était une science descriptive et empirique visant à appréhender les structures de
l’administration, son mode de fonctionnement.
A partir du XVIIIe siècle, l’activité administrative est étudiée sous un angle
scientifique avec l’apparition des premières études sur l’administration publique
auxquelles fait suite un foisonnement de réflexions autour de ce phénomène
administratif dans son ensemble. Cette période consacre l’essor de la science
administrative qui sera cependant réduit et contrarié par la naissance du droit
administratif comme discipline phare de l’époque qui proposera de nouvelles
perspectives dans l’étude de l’administration publique.

Paragraphe II : le déclin ou l’effacement de la science administrative

Avec l’avènement du droit administratif, le problème n’était plus le renforcement de

la puissance de l’État et par conséquent des moyens de l’administration, mais de
limiter et d’encadrer la part de son activité jugée dangereuse pour les libertés
individuelles. Là où la science administrative prônait une plus grande aliénation de
l’individu à l’appareil administratif, le droit administratif soutient désormais que
l’administration doit être soumise au principe de légalité. De ce fait les productions
doctrinales se sont réorientées vers des réflexions autour des principes de soumission
au droit et d’encadrement du principe de légalité. Le corollaire se traduisit par le
déclin des recherches sur la science administrative et sur une longue période le droit
administratif prit le pas sur la science administrative.

Section II : la renaissance
Elle se fera dans la période de l’après-guerre sous l’influence de plusieurs facteurs
notamment le développement de l’interventionnisme étatique et le renouvellement
des approches rendu indispensable par la prise en compte des questions d’efficacité
dans l’action administrative.

Paragraphe I : l’interventionnisme étatique

Avec l’interventionnisme, l’administration a joué un rôle de plus en plus important
dans les domaines économiques et sociaux ; ce qui consacre l’insuffisance de
l’approche juridique ressenti plutôt comme un facteur limitatif dans un contexte où
l’administration devrait s’orienter dans des secteurs de production de biens et services
car désormais, dans un souci d’efficacité, l’administration doit répondre de sa
légitimité face au corps social, de la persistance de sa gestion et de la qualité de ses
résultats. Cela entraînerait une mutation des structures administratives pour les rendre
plus conformes à un contexte de demande sociale et de complexification des réalités
économiques. Or cela ne pouvait se faire qu’à travers l’amélioration des techniques
de promotion, de gestion et d’encadrement des activités administratives ; une telle
situation favorisera la redynamisation du champ de réflexion sur le phénomène
administratif et donnera à la science administrative un nouvel élan.

Paragraphe II : Le développement des sciences de l’organisation

Aux Etats-Unis, s’est développée un courant de pensée réformiste visant à considérer

l’administration comme une organisation ordinaire. On part alors du postulat
qu’aucune distinction ne mérite d’être faite entre une entreprise privée et une
administration, même régalienne.
Elle se subdivise en deux grandes écoles
L’Ecole rationaliste ;
L’Ecole des relations humaines.
L’ingénieur F.W. Taylor propose des méthodes de gestion permettant de rationaliser
le travail dans l’entreprise pour en augmenter la productivité. En 1911, il publie The
Principles of Scientific Management où il pose des principes d’organisation, tels que
la division du travail, la parcellisation des tâches et la séparation des tâches de
conception et d’exécution, qui sont encore largement appliqués aujourd’hui.
La séparation verticale des fonctions : cette technique d’organisation consiste à
différencier les fonctions de conception (hiérarchie A), d’encadrement (B) et
d’exécution (C), voire de support dans certains pays (D).
 Conception

Décision

Exécution
Les fonctions de conception sont confiées aux professionnels les mieux diplômés et
les plus compétents qui sont chargés d’organiser, de concevoir, les conditions de
l’activité rationnelle et de poser les règles et procédures à suivre.
Les fonctions de décision, sont composés des fonctionnaires intermédiaires qui
assurent l’interprétation des procédures, textes etc….à la marge pour permettre le bon
fonctionnement du service ; enfin les fonctions d’exécution n’ont d’autres buts que de
mettre en œuvre, d’appliquer les décisions prises plus haut.
L’intérêt de la division verticale des fonctions est de s’assurer de l’unité des principes
définis par un petit groupe de hauts fonctionnaires et de leur mise en œuvre
standardisée le long d’une ligne hiérarchique et de commandement unique.
La séparation horizontale des fonctions : elle permet de traduire la spécialisation des
fonctions réalisées dans une administration. En application des principes de
spécialisation, de professionnalisation et de rationalisation, il s’agit ici de tirer les
conséquences organisationnelles de la séparation des fonctions. On différencie donc
les grandes fonctions participant à une même activité selon leur nature.
 Par exemple on distinguera : réception des demandes et enregistrement ; traitement
des demandes spécifiques ; contentieux ; paiement et décaissement ; contrôle et audit.
A chaque fonction correspond un service particulier qui ne se dédie qu’à cette seule
fonction.
En France, Henri Fayol, ingénieur lui aussi, propose, dans son principal
ouvrage Administration industrielle et générale en 1917, des méthodes de gestion et
insiste sur l’importance de la « fonction administrative », laquelle doit répondre à
certains principes d’organisation. De part et d’autre de l’Atlantique, l’OST vise ainsi
à met en évidence des principes de gestion permettant à l’entreprise d’être plus
productive.
 La théorie de la bureaucratie
Le sociologue allemand Max Weber s’intéresse quant à lui à une forme
d’organisation sociale qu’il met en évidence : la bureaucratie.
Les règles impersonnelles sur lesquelles elles reposent, la professionnalisation, la
division du travail, la hiérarchisation des fonctions, font des administrations des
organisations sociales rationnelles caractérisées par la prévisibilité (Economie et
société, 1921).
 La théorie des organisations
Elle sera le fait d’Herbert Simon, de R.K. Merton à partir des années 1940. Le
premier, économiste et sociologue américain, sera à l’origine d’une théorie générale
de l’organisation. Il met en évidence le concept de « rationalité limitée » par lequel il
explique que les individus composant l’organisation ne sont jamais en possession de
l’information parfaite leur permettant de prendre les décisions optimales.
L’incertitude peut être limitée en soumettant l’organisation à des procédures et en
fractionnant la prise de décision pour éviter les erreurs.

De manière plus générale, la théorie des organisations déplace le questionnement de

l’extérieur – quelle est la mission de l’organisation ? – vers l’intérieur – comment
doit-elle être gérée ?

Surtout, cette théorie est générale, en ce sens qu’elle s’applique tant aux entreprises
privées, qu’aux administrations publiques (hôpitaux, syndicats, associations, même
partis politiques…). Les préceptes de gestion permettant de résoudre les problèmes
d’organisation sont les mêmes quelque soit la nature et les fonctions de l’entité.
L’Ecole des relations humaines
Pour cette Ecole née dans les années 1930 aux Etats-Unis, le facteur humain est
important voire fondamental dans toute analyse de l’organisation et du
fonctionnement de l’entreprise.
Dans les années 1960, le sociologue Michel Crozier s’appuiera sur la théorie des
organisations pour construire la sociologie des organisations. Dans la droite ligne de
l’Ecole des relations humaines, qui visait à montrer l’importance du facteur humain
que l’OST avait négligé, Michel Crozier met en évidence les stratégies d’acteurs et
les relations de pouvoirs au sein de l’organisation (Le Phénomène bureaucratique,
Seuil, 1963).

CHAPITRE II : La problématique de l’autonomisation de la science

administrative

Paragraphe I: Les différentes approches de la science administrative

Le phénomène administratif est, depuis les années 1960, appréhendé par de multiples
disciplines. En découle des approches différentes que l’on peut, avec le Professeur
Jacques Chevallier, classer en quatre courants : les courants juridique, politique,
sociologique et gestionnaire.

A- Les approches (courants ) traditionnelles de la science administrative

• Le courant juridique
Comme nous l’avons vu, c’est naturellement les sciences juridiques qui ont, en
France et dans les pays germaniques, été les premières à interroger le fait
administratif. Il était logique que les juristes, conscients de la nécessité de dépasser
une analyse strictement juridique, adoptent un point de vue plus concret sur ce même
objet.
 Cette approche juridique n’intéresse que l’administration publique, parce qu’elle
dispose d’un statut spécifique et d’un régime juridique de droit administratif.
Les concepts utilisés pour analyser le phénomène administratif sont ainsi empruntés
au droit :
- le statut,
- les fonctions,
- les moyens d’action,
le contrôle…
La méthode demeure déductive : il s’agit de partir de la règle de droit et d’en
appréhender l’application concrète par l’administration.
Cette approche, qui prédomine dans les années 1970 en France (C. Debbash, R.
Drago en particulier), reste d’actualité.
 Le courant sociologique
L’administration, en tant que « phénomène social », a été très tôt étudiée sous l’angle
sociologique. Karl Marx, puis Max Weber, avec ses analyses sur la bureaucratie, ont
ouvert la voie fin XIXe - début XXe, une voie largement empruntée depuis.

Ce que l’on peut appeler « la sociologie administrative » correspond en réalité jusque

dans les années 1980, et très schématiquement, à deux approches : la sociologie
politique et la sociologie des organisations.
L’analyse des enjeux de pouvoirs qui pénètrent l’administration ne pouvait manquer
d’intéresser la sociologie politique.
Une autre branche, la sociologie des organisations, s’est également développée.
Cette discipline « part du postulat que le fonctionnement d’une organisation ne peut
être compris en tenant compte uniquement des règlements explicites qui la
gouvernent, et que les indications qu’ils fournissent doivent être complétées, voire
corrigées, par une analyse des relations informelles découlant des motivations, des
comportements et des stratégies d’acteurs en présence, dont les intérêts et les
objectifs ne coïncident pas toujours avec les fins officiellement poursuivies par
l’organisation » (J. Chevallier, D. Loschak, entrée Science administrative,
Encyclopédie.
 B- Les approches (courants ) moderne de la science administrative

 Le courant politiste
Dans la mesure où l’administration participe nécessairement du fonctionnement du
pouvoir étatique lequel, avec l’accroissement des interventions de l’Etat, était devenu
considérable, les sciences politiques ne pouvaient exclure l’étude du phénomène
administratif.
Il s’agit alors de montrer que l’administration, loin de n’être qu’un organe exécutant
les décisions prises par l’exécutif, est un « organe agissant ».
L’analyse des politiques publiques renouvelle considérablement l’objet administratif
en mettant l’accent sur le rôle politique de l’administration.
L’analyse institutionnelle réapparait également (F. Dreyfus, J.-C. Eymeri
(ed.), Science politique de l’administration. Une approche comparative, Economica,
2006).
 Le courant gestionnaire
L’approche gestionnaire, ou managériale, envisage l’administration de manière très
pragmatique : il s’agit d’améliorer l’efficacité de la gestion de l’organisation. Taylor
et Fayol sont, sans aucun doute, les ancêtres de ce courant qui, dans un contexte de
pénurie des ressources, ne pouvait que prospérer.
L’efficacité (c’est-à-dire le rapport entre les objectifs et les résultats) et l’efficience
(qui correspond au rapport entre les moyens et les résultats) en sont les maîtres mots.
Ce courant se diffusera dans l’ensemble des pays occidentaux et même au-delà
puisque les pays socialistes, en proie aux mêmes difficultés de gestion, s’en sont
également emparé.
Le management public, précisément adapté aux finalités d’intérêt général des
administrations, est progressivement apparu dans les années 1980, prenant le relai de
la « nouvelle gestion publique » des années 1960-1970.
- Le New Public Management qui s’imposera ensuite implique au contraire de calquer
les principes et méthodes du secteur privé sur les organisations publiques, sans égard
pour leurs particularités.
- Dans cette perspective gestionnaire, la science administrative est ainsi conçue
comme une composante du management appliqué à l’administration publique.
Remarque Ne doit-on, au terme de cette brève présentation, conclure à l’existence
non pas d’une science, mais de sciences administratives ? Cette conception est
possible, bien sûr. Mais en cloisonnant les savoirs, elle condamne l’appréhension
globale du phénomène administratif. Fruit de ces différents courants, la science
administrative peut au contraire être conçue comme une « science carrefour »
mobilisant des savoirs produits dans des champs scientifiques éclatés.

Paragraphe II : Science administrative et autres sciences sociales

Au sens large, toute connaissance est un tout intégré, et les différentes branches dans
lesquelles elle a été divisée constituent un outil pratique d'étude.
Nous savons que la science administrative est une science sociale. Il traite d’un
aspect du comportement humain, à savoir le comportement administratif, de même
que d’autres sciences sociales traitent d’un autre aspect de l’activité humaine.
- Mais il ne peut étudier le comportement administratif sans s’appuyer sur les
contributions apportées par d’autres sciences sociales à l’étude du comportement
humain.
- En tant que tel, il est étroitement lié à d'autres sciences sociales, autant que d'autres
sciences sociales le sont.
- De plus, la science administrative se démarque des autres sciences sociales en raison
de ses relations avec les sciences pures et la technologie
Science Administrative et science politique
La science administrative est très étroitement liée à l'étude des sciences politiques.
Il est toujours vrai que «la compréhension de la politique est la clé de la
compréhension de l’administration publique; la politique et l'administration sont les
deux faces d'une même pièce ».
Cependant, certains auteurs précédents sur le sujet faisaient une distinction nette entre
politique et administration.
La politique visait à définir les politiques, tandis que l'administration se préoccupait
de l'exécution de ces politiques de manière économique et efficace.
 Des points de distinction entre officiers politiques et administratifs
Responsables politiques
• Amateur.
• Non technique
• Partisan.
• Temporaire
• Plus de contacts publics
• Plus de coordination.
• Influence de l'opinion populaire
Agents administratifs

• Professionnel

• Technique

• Non partisan

• Permanent

• Moins de contacts publics

• Plus performantes

• Influence de données techniques recueillies à partir d'études et de recherches.

L’administration et les administrateurs s'occupent principalement des processus

administratifs de collecte et de digestion des données, proposant des suggestions basées
sur des faits aux fins de la formulation des politiques et contribuant à leur mise en
œuvre.

Par conséquent, pour une coexistence harmonieuse entre la politique et l'administration

publique, qui sont deux espèces du même genre, il doit y avoir beaucoup de
concessions mutuelles entre les politiciens et l'administration.
 La politique perd de vue ce qui est réalisable sur le plan administratif et dégénère en de
simples châteaux construits dans les airs, et l’administration, dépouillée de son contexte
politique, devient un néant vide.

La relation entre la science administrative et la science politique peut être résumée en

remarquant que les deux disciplines sont en fait des espèces du même genre. Il y a un
bon compromis entre les deux. Mais malgré l'intimité qui les unit, nous ne devrions pas
négliger les limites de leurs champs.

Si nous nous tournons vers les principaux administrateurs, nous constaterons que la
plupart de leurs tâches sont de nature politique ». Bien que, apparemment, l’élaboration
des politiques incombe aux ministres et aux assemblées législatives, la plupart du
travail de terrain est toutefois effectué par les administrateurs en coulisse.

On dira alors que les sciences politiques s’intéressent en premier au système politique
puis au système administratif tandis que la science administrative s’intéresse en
premier au système administratif puis au système politique.

L’essentiel ici est que la politique et l’administration sont deux disciplines des sciences
sociales étroitement liées, à tel point qu’il est difficile de tracer une ligne de démarcation
pour dire où commence et finit la politique et où commence et finit l’administration. Sans
tenir compte de cette position, on peut dire sans crainte de se contracter que la politique et
les politiciens s’intéressent principalement à «une théorie de l’administration publique qui
signifie à notre époque également une théorie de la politique».

Science administrative et sociologie

La sociologie est l'étude du comportement humain dans un groupe. Il étudie divers types de
groupes et leur influence sur les instincts et les activités humaines. Tous les êtres humains
qui vivent dans la société doivent interagir les uns avec les autres.

La sociologie traite de la société dans ses formes fondamentales et leurs rejetons. La

sociologie étudie différents types de groupes existant dans une société.
La science administrative traite des aspects administratifs de la société et les deux sont
donc étroitement liés.

En plus d'être organisées en une énorme structure hiérarchique, ils entrent également dans
les relations sociales et peuvent donc être qualifiés de «groupe social». Plus l'organisation
est grande, plus les groupes sociaux sont nombreux.

Ces groupes et sous-groupes développent leurs propres loyautés, leurs propres sympathies
et antipathies, leurs propres ethnies et perspectives qui modifient les arrangements très
formels de l'organisation, influençant ainsi profondément le travail de l'administration.

La sociologie fournit à l'administration des informations très utiles sur ces groupes, leur
fonctionnement et leur influence sur la vie sociale.

Science administrative et psychologie

Aux 18e et 19e siècles, l'administration publique a refusé de se laisser influencer par la
psychologie parce qu'elle se considérait comme une science parfaite, capable de découvrir
des lois immuables d'organisation et de gestion. Des recherches ultérieures, cependant, ont
prouvé que la psychologie avait beaucoup à apporter à l’étude de l’administration publique.

Le comportement humain n'est pas aussi parfaitement rationnel que le pensait

l'administration publique.

C’est pour cette raison que l’importance de la psychologie sociale et industrielle est de plus
en plus prise en compte dans les divers domaines, y compris celui des services
gouvernementaux. Un administrateur doit aussi être un psychologue.

Il doit traiter avec les gens et non avec les briques et le mortier et, à ce titre, il doit
comprendre le comportement psychologique des personnes avec lesquelles il traite.
L’importance des contacts informels entre les chefs et les subordonnés d’une part, et entre
l’administrateur et le public de l’autre, n’est apparue que récemment.

Ce sont peu de contacts informels qui influent beaucoup sur l'efficacité de l'administration
par rapport à la routine et aux commandes officielles.
Science administrative et droit

On retrouve un tronc commun avec le droit administratif mais c'est depuis 1954 que ces
deux enseignements cohabitent dans les facultés de droit et sont donc considérés comme
autonomes l'un de l'autre.

Le terme droit est un ensemble de principes dont le but est l'ajustement et la mise en ordre
des relations humaines dans la société.

La relation entre le droit et la science administrative ressort clairement du fait que la mise
en œuvre de politiques sociales est impossible sans l'aide de lois.

L'administration publique, contrairement à l'administration privée, doit fonctionner dans le

cadre du droit du pays. Rien qui est illégal ou contraire à la loi ne peut être accepté dans
l'administration gouvernementale.

Cela sous-entend qu'un fonctionnaire doit se comporter de manière à être toujours du bon
côté du droit, à la fois négativement et positivement.

Il ne devrait pas enfreindre la loi mais l'appliquer, à la fois dans sa lettre et dans son esprit.

Au cas où il outrepasserait ses pouvoirs, il serait soumis à la compétence générale des

tribunaux. Les administrateurs non seulement appliquent la loi, mais aident également à
l’élaboration de la loi.

Les ministres n’ont pas l’expertise nécessaire et doivent par conséquent compter sur les
conseils de leurs secrétaires pour donner une forme juridique à leurs politiques. Les projets
de loi sont rédigés par des fonctionnaires qui, à cette fin, exigent une connaissance
technique de la jurisprudence et de l'élaboration des lois.

La science administrative et le droit administratif portent sur le même objet :

l'administration. L'approche sera différente.

La science administrative va avoir une approche organique car elle se concentre sur les
organes et les personnes qui vont prendre des décisions administratives.
La relation entre l'administration et le droit est si étroite que le premier a été principalement
étudié en tant que partie du second dans les pays continentaux.

Le droit cherche à encadrer l’administration en la soumettant à la règle de droit. Cette

approche est complétée par l’étude des institutions administratives qui décrit l’organisation.

Cette approche est complétée par l’étude des institutions administrations qui décrit
l’organisation.

Toute cette organisation administrative repose sur le juridique. Aussi, la science

administrative est le complément nécessaire du droit administratif, qui essaye d’aller au-
delà de la norme pour saisir le fonctionnement de l’administration.

La science administrative cherche à rendre l’administration plus efficace et efficiente par

ces techniques de gestions. Elle vise la performance de l’activité administrative.

Il cherche à limiter le pouvoir d’action de l’administration. Le droit administratif étudie les

règles de droit dérogatoire au droit commun et qui s’applique aux activités administratives.

On peut ainsi remarquer avec Laferrière dans son cours de droit public et administratif « on
ne doit pas confondre la science administrative avec le droit administratif. La Première
comprend à la fois la partie réglementaire et technique de l’administration et le droit
administratif lui-même, et de plus, les grands principes d’administration et les
connaissances accessoires qui forment le véritable administrateur et préparent aux vues
d’amélioration ; le second, beaucoup plus limité dans son objet, comprend les droits
respectifs et les obligations mutuelles de l’administration et des administrés ».

L'administration est finalement l'échelon qui va permettre aux décisions politiques de

fonctionner au quotidien. Il y a une interdépendance entre DA et science administrative.
Par la particularité de la décision administrative, il existe une manière particulière de
fonctionner : c'est ce qu'étudie la science administrative.

Section II : Autonomie de la discipline

Paragraphe I : Les éléments constitutifs
La science administrative est-elle une science sociale autonome ? Il faudrait pour cela
 - qu’elle ait un objet propre,

- qu’elle réponde à une épistémologie rigoureuse et

- qu’elle s’appuie sur des méthodes scientifiques. Une partie de la doctrine considère
que certaines de ces conditions font défaut à cette discipline (G. Timsit, RDP 1980,
par exemple). Nous considérons au contraire, à la suite de Jacques Chevallier, que
celle-ci y répond pleinement.

A- L’objet de la science administrative : le phénomène administratif

Selon Charles Debbasch, c'est l'appareil de gestion des affaires publiques qui est l'objet de
la science administrative.

La science administrative a pour objet l’étude du fait administratif. Elle s’attache à

examiner ce qu’est l’administration, ce qu’elle doit être, ce qu’elle sera. (Charles
Debbasch, p7).

1- La connaissance des réalités. Le premier objet de la science administrative est la

connaissance du réel. Il s’agit de savoir comment la machine administrative
fonctionne, quels sont les problèmes qui lui sont posés, pourquoi elle les rencontre.
Cette étude est strictement objective. On cherche simplement à appréhender une
réalité grâce à l’investigation scientifique.
2- L’adéquation aux finalités.
L’administration répond-elle aux objectifs pour lesquels elle a été instituée. Quelles
modifications faut-il introduire pour que l’adéquation de l’administration aux fins qui lui
ont été assignées soit aussi parfaite que possible.

3- La prévision. La science administrative cherche enfin à dégager les lois d’évolution

des systèmes administratifs. Elle s’efforce de prévoir en s’appuyant sur la
connaissance du passé et du présent.

L’interdisciplinarité
La science administrative est « une science carrefour », qui présente l’intérêt d’intégrer ces
différents savoirs, de les confronter afin de mieux comprendre le phénomène administratif dans
sa globalité.

B- Les méthodes
Pour que la science administrative puisse être considérée comme une « science », encore faut-il
qu’elle réponde à des conditions épistémologiques et méthodologiques.
Il s’agit d’abord de se mettre à distance de son objet, ce qui est complexe dans la mesure où le
phénomène administratif est doté d’une charge symbolique forte et est, en outre, omniprésent
dans la société. Le chercheur est forcément un usager du service public…

Paragraphe II : Administration et système politique

Structure de l’Etat et administration

♫ Un Etat fédéral

Dans un Etat fédéral, les missions de l’administration sont reparties entre l’Etat fédéral et les
Etats fédérés sur la base de la Constitution de l’Etat fédéral + partage coutumier.

Chaque Etat fédéré dispose d’une assez large autonomie dans la création et la conduite des
missions administratives. Ce qui caractérise l’administration c’est cette une logique de
dédoublement : administration fédérale et administration fédérée (possibilité de décentralisation).

♫ Un Etat unitaire

Caractérisé par une administration d’Etat. Les Etats unitaires n’existent plus. Il y a une tendance
à la régionalisation, la déconcentration.

Séparation des pouvoirs et administration

♫ L’Etat autoritaire
Caractérisé par une confusion des pouvoirs. L’administration est la chose du pouvoir politique. Il
y a dans les services administratifs la présence d’agents politisés.

♫ L’Etat démocratique

♠ Les régimes présidentiels sont caractérisés par une séparation stricte entre le Président et le
législatif comme aux Etats Unis.

L’administration est du côté du pouvoir du Président même si le législatif possède le vote des
crédits budgétaires.

☼ Système des partis et administration

♫ Un parti unique

L’administration est entièrement soumise au pouvoir politique donc au parti unique. Il y a une
confusion entre l’administration, pouvoir politique et le parti.

L’administration ne peut pas être neutre car les fonctionnaires sont recrutés au sein du parti. Le
parti politique s’autorise une ingérence directe sur l’action de l’administration.

♫ Les systèmes multi partisan

Règle de l’autonomie.

♠ Les régimes qui reconnaissent une certaine politisation de l’administration. Par exemple c’est
le cas des Etats Unis avec le Spoils System = les emplois de fonctionnaires sont considèrent
comme une récompense.