FINANCES PUBLIQUES

Objectif de la formation :
Le cours a pour objectif général de permettre aux étudiants de s’approprier efficacement les
dispositions relatives aux finances publiques.
En termes d’objectifs spécifiques, il s’agit :
- de développer une bonne maîtrise des dispositions-clés de la loi organique relative aux
lois de finances;
- de connaitre les principes des finances publiques en général et les règles budgétaires
en particulier ;
- de maitriser les principaux concepts liés au cadre budgétaire et d’employer à bon
escient le vocabulaire des finances publiques ;
- d’identifier les étapes et les acteurs de l'élaboration, de l’adoption, de l'exécution et du
contrôle du budget ;
- de comprendre le fondement de la nouvelle réforme du cadre communautaire de
l’UEMOA.

Plan du cours

Introduction :
- Définition des finances publiques
- Domaine des finances publiques

Partie 1 : le cadre juridique des finances publiques

Chapitre1: les sources des finances publiques

Section 1 : les sources communautaires (UEMOA)
Section 2 : les sources nationales :
Chapitre 2 : les notions de budget et de loi de finances
Chapitre 3: les grands principes du droit budgétaire
Section 1 : la règle de l’annualité
Section 2 : la règle de l’universalité
Section 3 : la règle l’unité
Section 4 : la règle de la spécialité
Section5 : la règle de l’équilibre
Section 6 : la sincérité budgétaire

Partie 2 : le processus budgétaire

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Chapitre 1 : préparation de la loi de finances
Chapitre 2 : adoption de la loi de finances
Chapitre 3 : exécution de la loi de finances
Chapitre 4 : contrôle de l’exécution de la loi de finances

Introduction

1. Définition des finances publiques :

Les finances publiques sont les finances des personnes publiques comme
l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics.

Par ailleurs, constituent des finances publiques, les finances des personnes
privées exerçant des missions de service public (satisfaction d’un intérêt
général).

Au sens juridique, les finances publiques constituent la branche du droit public

qui étudie les règles et les opérations relatives aux deniers publiques, c’est à
dire l’étude des ressources, des charges et des comptes des collectivités
publiques.

D’un point de vue économique, l’expression finances publiques recouvre les

opérations financières des personnes publiques c'est-à-dire les recettes et les
dépenses (opérations budgétaires) mais aussi les opérations de trésoreries à
savoir l’emprunt et la gestion de la dette.

Au plan social, les finances publiques constituent un moyen pour les pouvoirs
publics d’assurer la justice sociale notamment par la fiscalité et la politique de
redistribution des revenus.

2. Le domaine des finances publiques

2.1 Objectifs poursuivis :

- les finances publiques visent à la satisfaction de l’intérêt général ;

- les finances privées recherchent le profit, les bénéficies ;

NB : convergence néanmoins dans les méthodes de gestion

La personne privée est limitée dans ses ressources ; elle s’impose donc pour
règle une gestion rationnelle pour ne pas tomber en ruine.

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De même, la personne morale met l’accent sur la notion de satisfaction optimale
des besoins collectifs. D’où l’introduction dans les procédés de choix des
investissements du critère de rationalité, d’objectifs quantitatifs appréciés en
termes sociaux ou économiques ; la (GAR).

2.2 Au niveau des moyens utilisés :

- les opérations finances privées utilisent essentiellement la notion de contrat et

de concurrence, c'est-à-dire sur la volonté librement exprimée sans entrave ni
contrainte ;

- les opérations financières publiques par contre mettent en œuvre des procédés
de contrainte et d’autorité ; recouvrement des ressources souvent par contrainte ;
procédures unilatérales en matière de passation de marchés et d’emprunt.

Première partie : le cadre juridique des finances publiques

Chapitre 1: les sources des finances publiques

Section 1 : les sources communautaires (UEMOA)

Section 2 : les sources nationales

- La constitution
- La loi : la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
- Le règlement :
- Décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant Règlement général sur
la Comptabilité publique (RGCP) ;
- Décret n° 2012-92 du 11 janvier 2012 portant Plan Comptable de l’Etat
(PCE) ;
- Décret n° 2012-341du 12 mars 2012 portant Tableau des
Opérations Financières de l’Etat (TOFE)
- Décret n° 2012-673 du 4 juillet 2012 portant nomenclature budgétaire de
l'Etat (NBE).

CHAPITRE II : LES NOTIONS DE LOI DE FINANCES ET DE BUDGET

A/ La loi de finances : une notion générale
• La loi de finances de l’année ou loi de fin (LFI): qui prévoit et autorise pour
chaque année civile, l’ensemble des ressources et charges de l’Etat. Elle doit être
préparée et votée avant l’ouverture de l’année financière.

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• Les lois de finances rectificatives (LFR) : qui permettent de réajuster la loi de
finances en fonction d’informations économiques et fiscales plus récentes. Elles
corrigent donc les prévisions et modifient le contenu des autorisations initiales
données par le Parlement.
• La loi de règlement(LR) : qui intervient après l’exécution du budget pour
constater les résultats financiers de chaque année civile. Elle est votée par le
Parlement et permet d’apprécier la réalité de l’exécution des lois de finances et
de mesurer l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé et ce qui a été réellement
exécuté.

B/ Le budget : une notion particulière

- le budget est un acte de prévision :
- le budget est un acte d’autorisation :
- le budget est un acte périodique :
Le budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent, pour une
année civile, toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat. On distingue
trois types de budget:
• Le budget général de l’Etat
• Les budgets annexes
• Les comptes spéciaux du trésor

CHAPITRE III : LES GRANDS PRINCIPES BUDGETAIRES

A/ L’UNITE BUDGETAIRE : signifie que toutes les dépenses et toutes les

recettes de l’Etat doivent figurer dans un document unique soumis à
l’approbation du Parlement.
Au plan politique, il permet au Parlement d’exercer son rôle de contrôle, ce qui
ne serait pas le cas si on lui présentait une série de budgets partiels, lorsque
certaines recettes ou dépenses n’y figuraient pas.
Au plan technique, seul le respect du principe de l’unité permet au Parlement de
savoir si le budget est en équilibre et au cas où il ne le serait pas, de mesurer,
avec exactitude, l’ampleur du déficit.
Dérogations: en plus du Budget général, deux autres comptes séparés : les
Budgets annexes et les budgets des entreprises publiques.

B/ L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE : inscrire l’ensemble des recettes et

l’ensemble des dépenses en deux parties distinctes, sans qu’aucune liaison
particulière ne soit établie entre tel crédit et telle dépense.

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 - non-contraction : dépenses et recettes doivent figurer en montant brut
dans le budget. Ainsi en application de cette règle, un service de
recouvrement des impôts doit indiquer en dépenses les frais de
recouvrement, et en recettes les impôts recouvrés, et ne pas se contenter
de présenter les recettes nettes.
- non-affectation : l’ensemble des recettes de l’Etat se confond en une
masse unique pour couvrir sans distinction de provenance et d’origine
l’ensemble des dépenses de l’Etat ;
Exceptions : par dérogations, certaines recettes peuvent être affectées à
certaines dépenses comme le montre l’exemple des dons et legs ou des comptes
spéciaux du Trésor public.

C/ L’ANNUALITE BUDGETAIRE : Il signifie que le budget de l’année doit

être voté chaque année et pour une année. De ce principe découle une triple
signification :
1) l’autorisation d’effectuer des dépenses et de percevoir des recettes est
accordée par le parlement au gouvernement pour une seule année;
2) le contenu du budget ne peut contenir des prévisions dépassant la durée d’une
année;
3) l’exécution du budget doit se faire dans la même période. Ainsi le solde
positif ou négatif du budget général ne peut pas être reporté sur le budget de
l’année suivante.

Exceptions : le douzième provisoire et les budgets pluriannuels à travers les

CDMT/CDSMT. Avec les réformes budgétaires et financières découlant du
nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA qui
institutionnalise le budget-programme, le MEFP doit élaborer les Documents de
Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuel (DPBEP). Aussi, tous
les ministères doivent élaborer des Documents de Programmation pluriannuelle
des Dépenses (DPPD), des Projets annuels de Performance (PAP) ainsi que des
Rapports annuels de Performance (RAP).

D/ L’EQUILIBRE BUDGETAIRE : l’équilibre budgétaire signifie que

l’ensemble des dépenses budgétaires de l’Etat doit être égal à l’ensemble des
recettes budgétaires de l’Etat.

Mais de nos jours, il est difficile de concevoir un budget sans faire référence au
déficit qui le prive d’une partie des recettes nécessaires à la réalisation des
objectifs fixés.
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E/ LA SPECIALITE BUDGETAIRE : le principe de la spécialité signifie que
l’autorisation de dépense doit être donnée pour une dépense précise et pour un
montant déterminé. La spécialité fixe le degré de précision que doit atteindre
l’autorisation de dépense votée par le Parlement. Il importe de rappeler que le
budget ouvre des crédits aux ministres qui permettent d’assurer la marche des
services relevant de leurs attributions. Les crédits de chaque ministère sont
ensuite répartis selon les services et chaque service est divisé en un certain
nombre de chapitres.
Le chapitre constitue l’unité de spécialisation du budget.
La répartition par chapitres est réalisée par le gouvernement au moyen de
décrets de répartition mais il n’a pas de marge de manœuvre et doit suivre le
contenu de la loi de finances.
- Pour les recettes, le budget est réparti en seul titre.
Titre 0 : recettes
La nature de la recette est identifiée par l’article, le paragraphe, la ligne….

- Pour les dépenses, le budget est réparti en 6 titres :

Titre 1 : Amortissement et charges de la dette publique et dépenses en
atténuation des recettes des gestions antérieures
Titre 2 : Dépenses de personnel
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement
Titre 4 : Dépenses de transfert.
Titre 5 : Dépenses en capital
Titre 6 : Transferts en capital.

La section identifie le ministère ou l’institution destinataire de la dépense.

Le chapitre identifie le service
L’article et le paragraphe identifient la nature de la dépense.

Dérogations au principe de la spécialité budgétaire :

• Les fonds spéciaux qui sont mis à la disposition de certaines institutions qui
les gèrent elles-mêmes de façon discrétionnaire (Présidence de la République,
Parlement, Cabinet du Premier Ministre). Ces crédits sont votés globalement, à
charge pour leurs administrateurs de les répartir.
En dehors de ces dérogations d’ordre politique, il existe des dérogations ou des
atténuations d’ordre budgétaires :
• Les crédits globaux : réserves non réparties et destinées à des dépenses
éventuelles ou imprévues.

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• Les charges communes : elles regroupent les dotations budgétaires qui
concernent l’ensemble des services de l’Etat, ou plusieurs d’entre eux, et ne
peuvent, de ce fait, être rattachées à aucun budget ou ministère.
• Les virements de crédits : ils modifient la répartition des dotations entre les
chapitres mais sans créer de nouveaux chapitres et à l’intérieur d’un même
budget de ministère et dans la limite du 1/10 de la dotation de chaque chapitre
intéressé.
• Les transferts de crédits : ils modifient la détermination du service
responsable de la dépense, sans modifier la nature de celle-ci. Les transferts
peuvent s’effectuer entre ministères à condition que la nature de la dépense reste
inchangée.

F/ LA SINCERITE BUDGETAIRE : l’introduction du principe de sincérité

traduit une exigence de réalisme affirmé dans l’évaluation des ressources et des
charges financières de l’Etat. Ce principe doit s'apprécier compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
découler. La sincérité se caractérise dès lors par une absence d'intention de
fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances.
Ainsi, les comptes de l'État doivent donner une image fidèle de son patrimoine
et de sa situation financière. La sincérité interdit au gouvernement de présenter
des prévisions de recettes volontairement surévaluées et des prévisions de
dépenses sciemment sous-évaluées.
Le manque de sincérité des prévisions peut paraître en effet avantageux pour le
Gouvernement (ou particulièrement un maire) qui profite alors d'un effet
d'affichage.

DEUXIEME PARTIE : LE PROCESSUS BUDGETAIRE

CHAPITRE I : PREPARATION DE LA LOI DE FINANCES

Section 1: les autorités chargées de la préparation

La préparation du Budget reste avant tout une affaire du Gouvernement. Elle

obéit à un calendrier et met en œuvre des techniques d’évaluation pour
déterminer l’équilibre entre recettes et dépenses.

Le Budget se présente sous forme de projet de Loi de Finances préparée et

présentée par l’Exécutif. Cette prérogative de l’Exécutif s’explique pour
plusieurs raisons :

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a. le Budget est avant tout la traduction chiffrée de l’action du Gouvernement.
Celui-ci est responsable de son exécution, c’est donc normal qu’il soit maitre
d’œuvre de son élaboration.
b. l’Exécutif qui dispose de l’appareil administratif et financier est mieux
informé des problèmes budgétaires ; il est doté de techniciens qualifiés pour
cette tâche contrairement à l’Assemblée nationale. Cette tâche de préparation
est en principe l’œuvre de toute l’équipe gouvernementale et c’est le Ministre
des Finances qui joue le rôle principal. Cette compétence du MEF peut être
exclusive ou partagée.

Paragraphe 1 : Compétence exclusive

C’est en effet le MEF qui :

- fixe les conditions dans lesquelles doivent être établies les différentes
propositions de dépenses des autres Ministères, de leur centralisation et
des rectifications à opérer ;
- évalue les recettes budgétaires sur la base du rendement constaté lors des
gestions précédentes et des informations fournies par les services
techniques suivants:
la Direction générale de la Planification et des Politiques économiques
(DGPPE) notamment la Direction de la prévision et des Etudes
économiques(DPEE), le Centre d’études de Politiques pour le
Développement (CEPOD) ; la Direction générale des Finances (DGF)
notamment la Direction du Budget , la Direction de la Coopération
économique et financière (DCEF) ; la Direction générale de la
Comptabilité publique et du Trésor (DGCPT) ; la Direction générale des
Douanes (DGD) ; la Direction générale des Impôts et Domaines
(DGID) et l’Agence nationale de la Statistique et de la Démographie
(ANSD) ;

- homogénéise les prévisions de recettes et de dépenses afin de déterminer

l’équilibre budgétaire ;
- rédige le projet de texte de la Loi de Finances, en expose les grands traits
devant l’Assemblée nationale et apporte les éclaircissements sur les points
soulevés par les députés.

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Paragraphe 2 : Compétence partagée

Elle se manifeste surtout dans la fixation du montant des dépenses. Cette

fixation ne peut être faite d’autorité par le Ministère des Finances. Elle découle
des discussions entre lui et les Ministères dépensiers sur la base des propositions
de dépenses. Les propositions de dépenses sont adressées au Ministre des
Finances à la suite d’une circulaire adressée par celui-ci aux Ministères
dépensiers. Cette circulaire a notamment pour objet d’indiquer les plafonds
retenus, de fixer les normes et méthodes selon lesquelles seront portées les
dépenses ordinaires et en accord avec l’autorité chargée du financement du plan
celles concernant les dépenses en capital. Elle invite en outre chaque Ministre à
établir à l’appui de ses propositions une note synthétique faisant ressortir à la
fois :

- l’état des réalisations du budget précédent et du budget en cours ainsi que

les difficultés rencontrées ;
- l’orientation future envisagée dans le cadre du plan pour le département
ministériel intéressé et par voie de conséquence les activités aux quelles il
est prévu de donner un caractère prioritaire et celles dont la réduction est
envisagée.
- les incidences évaluées de façon aussi précise que possible ainsi que
l’augmentation proposées de dépenses en capital.

Section 2 : les différentes étapes de la préparation de la loi de finances

Conformément aux dispositions de l’article 55 de la LOLF de 2011, le Ministre

chargé des Finances prépare les projets de loi de finances. Le Budget est élaboré
conformément au décret 2009-85 du 30 janvier 2009 relatif à sa préparation. Le
calendrier d’élaboration du budget de l’Etat se présente comme suit :
La campagne de budget économique : elle s'ouvre à la fin du premier trimestre
et permet à la DGF coordonner l'élaboration des prévisions de recettes pour
les années à venir avec la participation de toutes les administrations financières
et statistiques et toute autre structure dont les activités peuvent avoir un impact
sur les projections de recettes. Les travaux démarrent en fin mars et se
terminent en juillet avec l'arbitrage de la DGF qui fixe les prévisions de recettes
intérieures et extérieures par lignes.
Lettre de cadrage : c'est une correspondance du Premier Ministre, sur
proposition du Ministre de l'Economie et des Finances, adressée aux
Présidents d'institution, aux Ministres et au Secrétaire général du

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Gouvernement, pour leurs expliquer les grandes orientations économiques et
budgétaires, conformément à la politique définie par le Gouvernement.
Lettre circulaire : la lettre circulaire ou circulaire budgétaire est adressée,
dans le cadre de la préparation du budget, par le Ministre de l'Economie et des
Finances, aux Institutions et Ministères, pour leur indiquer les conditions
d'élaboration de leur budget et les documents justificatifs à fournir. Elle
rappelle de façon générale, les grands principes qui vont déterminer la
préparation du budget.
Enveloppe sectorielle : c'est une enveloppe notifiée, à titre indicatif, à chaque
Institution et Ministère, dans la limite des projections arrêtées dans le TOFE.
Saisie des projets de budget : suite à la répartition à l'interne des enveloppes et
leur notification aux intéressés par le MEF, chaque Institution ou Ministère
procède, dans un délai bien déterminé, à la saisie des projets de budget, par
service et par nature économique dans le Système intégré de Gestion des
Finances publiques (SIGFIP).
Conférences budgétaires : Ce sont des moments d'échanges entre les
administrateurs de crédits des Institutions et Ministères, et le Ministre de
l'Economie et des Finances, représenté par le Directeur du Budget et le
Directeur de la Coopération économique et financière. Durant cette période, les
administrateurs de crédits présentent leurs propositions de budget, en tenant
compte de l'enveloppe qui leur a été allouée et éventuellement, justifient les
demandes nouvelles.
Arbitrage du MEF : à la suite des conférences budgétaires, un pré-arbitrage
est fait, au sein de la Direction générale des Finances (DGF) et de la Direction
de la Coopération économique et financière (DCEF), et est soumis à
l'appréciation du Ministre chargé des finances
Arbitrage du PM : à la suite de l'arbitrage du MEF, il est fait appel à
l'arbitrage du Premier Ministre en présence de tous les Ministres. Ainsi, les
préoccupations des Ministères et Institutions qui n'ont pas été prises en compte
lors du pré-arbitrage peuvent être soumises, à l'appréciation du Premier
Ministre.
Adoption et dépôt : le projet de loi de finances est présenté en Conseil des
Ministres pour adoption avant son dépôt au Parlement. Ce dépôt constitue la
première étape du "marathon budgétaire" qui se traduit par son examen en
Commission technique, puis en Commission des finances avant sa discussion en
séance plénière.

Section 3: l’évaluation du Budget

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Paragraphe 1 : les méthodes d’évaluation des recettes

a) la méthode de la pénultième année (méthode automatique)

b) la méthode des tantièmes de majoration ( méthode automatique)

c) l’évaluation directe (méthode directe ou analytique)

d) le système de la moyenne triennale

Le choix de l’une ou l’autre de ces méthodes est dicté par la précision des
résultats obtenus de leur utilisation.

Paragraphe 2 : l’évaluation des dépenses

1. Services votés et autorisations nouvelles

Services votés :

Autorisations (mesures) nouvelles :

2. Les modalités particulières d’évaluation des dépenses.

2.1 Les crédits limitatifs :

2.2 Les crédits évaluatifs :

Paragraphe 3 : les nouvelles techniques d’évaluation

Les méthodes d’évaluation pluriannuelles :la GAR , les CDSMT, les DPBEP,
les DPPD

CHAPITRE II : EXAMEN ET ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES

SECTION I : EXAMEN DU PROJET DE LA LOI DE FINANCES

Paragraphe 1 : les travaux en commission

Paragraphe 2 : La Session Plénière

SECTION II : PROCEDURE DE VOTE DE LA LOI DE FINANCES

La procédure de vote est prévue par l’article 41 de la LOLF. Les évaluations de
recettes font l’objet d’un vote d’ensemble par budget annexe et par catégorie de
CST.

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Les dépenses du Budget général font l’objet d’un vote unique en ce qui
concerne les services votés et d’un vote par Ministère et à l’intérieur d’un même
Ministère par titres en ce qui concerne les autorisations nouvelles.

Par ailleurs, il est prévu en l’absence de vote dans le délai de 60 jours fixé
l’ouverture de droit d’une session parlementaire extraordinaire. Si le budget
n’est pas voté à l’issue de la session extraordinaire, il est mis en vigueur par
décret qui doit tenir compte des amendements déjà votés par l’Assemblée et
acceptés par le Président de la République.

Le budget voté par l’Assemblée Nationale est mis en exécution par le Président
de la République par l’acte dit de promulgation de la loi de finances.
Cette promulgation sera matérialisée par la signature des décrets portant
répartition des crédits. La promulgation est suivie par la diffusion de la loi de
finances et par la mise en place des crédits qui consiste à les charger en machine
(au niveau du logiciel de gestion de la dépense et par la notification des
montants des crédits aux services bénéficiaires tout en leur indiquant les
modalités pratiques de la mise en place des crédits et de l’exécution du budget
de l’Etat par le biais d’une circulaire.

SECTION III : LA PORTEE DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE

a) pour les recettes : L'autorisation ici, signifie obligation de percevoir les

recettes par le Gouvernement.
b) pour les dépenses : L'autorisation ne comporte pas ici, obligation de
dépenser mais une opportunité. Elle ouvre seulement la faculté de faire des
dépenses publiques. Les dépenses se font en fonction des opportunités et dans la
limite des montants autorisés. Personne ne peut se prévaloir des crédits inscrits à
la loi de finances pour réclamer, même par voie contentieuse des droits ou
exiger qu'une dépense soit faite.
De même le Ministre des finances peut, soit annuler des crédits non consommés,
soit prendre des arrêtés d'économie.

CHAPITRE III : L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

REF. TACHE OPERATEUR SUPPORT

A Nommer des Responsables de programme, des -Ministères sectoriels Arrêtés /Décisions

ordonnateurs délégués, des ADC et leurs - Présidents des Institutions
suppléants, des comptables des matières, des

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 régisseurs, des billeteurs, des membres des Constitutionnelles
commissions des marchés et des commissions de
réception des matières.

B Transmettre et réceptionner les spécimens de ADC/OD/CB(ex COF) -Arrêtés de

signature par les ADC et leurs suppléants nomination
- Spécimens de
signature

C Faire signer par les membres de la CM de la - Ministères sectoriels Chartre de

CPM la déclaration portant approbation de la -Présidents des Institutions transparence et
charte de transparence et d’éthique Constitutionnelles d’éthique

D Elaborer les plans de passation des marchés CPM PPM

(PPM)

A la réception du décret de répartition des crédits et de la lettre de notification des crédits, les
services administratifs du ministère sectoriel et des présidents des IC :
• Préparent les actes de nomination des responsables de programme et les ordonnateurs
délégués en budget programme ;
• Préparent les actes de nomination des administrateurs des crédits délégués au niveau de
l’administration centrale et des administrateurs des crédits secondaires (CRF, Préfets) au
niveau de l’administration déconcentrés et leurs suppléants en budget ligne , des comptables
des matières, des billeteurs, des Membres des commissions des marchés et de réception, et
leurs suppléants;
• les introduisent dans le circuit des visas (CB, OD, CF) ;
• les soumettent à la signature du Ministre sectoriel ou du PDT IC ;
• les transmettent au SGG pour numérotation.

Elle repose sur le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de

comptable et comprend 2 phases : une phase administrative et une phase
comptable aussi bien pour les recettes que pour les dépenses.

- En matière de recettes, l’exécution est assurée au niveau de la phase

administrative par les services des impôts et domaines et de la Douane qui
constatent et liquident les recettes et donnent l’ordre de procéder au
recouvrement.

Au niveau de la phase comptable, l’exécution des recettes consiste à recouvrer

les impôts, droits, taxes et revenus.

- En matière de dépenses, la phase administrative comprend l’engagement, la

liquidation et l’ordonnancement.

L’engagement consiste à créer ou à constater une obligation à la charge de

l’Etat dont résultera une dépense.

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La liquidation consiste à vérifier la validité et l’exigibilité d’une dette de l’Etat
dont on arrête ensuite le montant.

L’ordonnancement est l’acte par lequel l’ordre de payement est donné au

comptable après avoir obtenu son visa.

En matière d’exécution des dépenses, au niveau de la phase comptable le

paiement est effectué après avoir vérifié que toutes les conditions permettant à
l’Etat de se libérer du débiteur (acquit libératoire) ont été réunies.

I.1. Le personnel chargé de l’exécution du budget

Les opérations relatives à l’exécution du budget de l’Etat et des autres

organismes publics font intervenir deux catégories d’agents : d’une part, les
administrateurs de crédits et les ordonnateurs, d’autre part, les comptables
publics ».

Les administrateurs sont chargés de la constatation et de la liquidation des

recettes ils font des propositions d’engagement de Dépense et en préparent la
liquidation.
Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des Recettes, engagent les Dépenses,
en poursuivent la liquidation et en ordonnent le paiement.

Quant aux comptables publics ils sont chargés du recouvrement des Recettes et
du paiement des Dépenses ainsi que de la garde et de la conservation des fonds
et valeurs qui leur sont confiés.

I.1.1. Le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de

comptable

les fonctions d’administrateur et celles d’ordonnateur peuvent être cumulées ;

les fonctions d’ordonnateur et de comptable public de l’Etat sont
incompatibles ».

I.1.1.1. Fondement du principe

C’est un principe aussi vieux que les principes budgétaires. Si ces derniers ont
été érigés dans le but d’apporter à la présentation du budget au parlement plus de
clarté et de sincérité, le principe de la séparation, quant à lui, vise
essentiellement la sauvegarde des deniers publics.

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Cette séparation offre un avantage certain : elle permet un contrôle plus efficace
de la régularité des opérations, elle assure par la même occasion une division du
travail plus efficace.

I.1.1.2. Application du principe

L’application du principe fait naître au sein de l’appareil administratif deux

ordres d’agents.

L’ordre administratif : il est composé des agents qui prennent les décisions en
matière de Recette et de Dépense et qui déterminent les droits qui en naissent :
ce sont les administrateurs et les ordonnateurs. Sauf lorsque leur fonction
financière est spécialisée, ils exercent le plus souvent une fonction
administrative comme activité principale. Leur fonction financière est une
fonction secondaire.

L’ordre comptable : L’ordre comptable est composé des comptables publics

chargés du contrôle et de l’exécution des décisions prises par les ordonnateurs.
Ils sont avant tout des comptables, c’est pourquoi l’exécution de leur fonction
obéit à des règles et à des contrôles plus stricts. Ils doivent offrir toutes les
garanties matérielles et morales avant d’entrer en fonction et parmi ces garanties
on peut citer le cautionnement, l’hypothèque légale sur les biens et l’intégrité
morale (prestation de serment).

L’application du principe de la séparation assure toutefois aux comptables une

complète indépendance vis à vis des ordonnateurs dont ils exécutent les
décisions après vérification de leur légalité et de leur régularité. Même lorsque
ceux ci disposent à leur égard d’un droit de réquisition, le dernier mot revient
toujours aux comptables.

I.1.1.3. Les exceptions au principe de la séparation

Le principe de la séparation est difficile à mettre en pratique dans certains cas où

la confusion des fonctions est nécessaire pour faciliter l’exécution des opérations
budgétaires. Dans certains cas ce principe risque de paralyser le fonctionnement
des services ou de rendre difficile voir impossible l’exécution du budget. Aussi,
la réglementation a-t-elle prévu la désignation de certains agents de l’ordre
administratif pour exercer à la fois les fonctions d’administrateur et de
comptable afin d’effectuer des opérations de Recette et de Dépense : ce sont les
régisseurs de recettes et de dépenses, les officiers comptables, les gestionnaires
de fonds d’avance ; ceux là portent le nom d’administrateurs comptables.
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I.1.2. Les administrateurs et les ordonnateurs

I.1.2.1. Les ordonnateurs

Est ordonnateur tout agent de l’ordre administratif ayant qualité pour engager
financièrement l’Etat, constater et liquider une créance ou une dette de l’Etat et
en prescrire l’exécution par les comptables publics.
En matière de dépense, l’ordonnateur engage, liquide et ordonne la dépense
tandis que le comptable en assure le paiement.

En matière de recette, les droits sont assis et liquidés par l’ordonnateur et sont
recouvrés par le comptable.

Les différentes catégories d’ordonnateurs

L’ordonnateur principal :
Selon l’art 19 du décret 2003-101, « le MCF est ordonnateur principal unique
des recettes et dépenses du budget de l’Etat, des budgets annexes et des comptes
spéciaux du Trésor ».

Le MCF à son tour exerce ses fonctions d’ordonnateur par délégation à des
agents placés sous ses ordres. Ce sont les ordonnateurs délégués (au niveau des
services centraux) et les ordonnateurs secondaires (au niveau des services
extérieurs).

« Les chefs d’exécutifs des collectivités locales sont ordonnateurs principaux

des recettes et des dépenses de ces collectivités »
Les ordonnateurs délégués : Ce sont des agents de l’Etat placés sous les ordres
de l’ordonnateur principal au niveau central, ils sont nombreux et leur attribution
d’ordonnateur correspond à une partie du budget qu’ils sont spécialement
chargés de suivre.
Ainsi la Direction du Budget (DB) suit les opérations du budget de
fonctionnement, la Direction de la Solde celles des traitements des agents de
l’Etat, la Direction de la Dette et de l’Investissement (DDI) celles du budget
d’équipement, le Direction de la monnaie et du Crédit (DMC) celles des
comptes spéciaux dont le compte de prêts et avances.

Les ordonnateurs secondaires : Ce sont les Contrôleurs régionaux des finances

(CRF) au niveau des chefs-lieux de régions et les préfets au niveau des
départements. Les ordonnateurs secondaires n’ont pas de pouvoir de réquisition

16
sur le comptable. Leur rôle se limite au contrôle de légalité et de régularité de
dépense aux crédits délégués.

En ce qui concerne les opérations effectuées les postes diplomatiques et

consulaires (PDC) les ambassadeurs jouent un rôle d’ordonnateur secondaire.

I.1.2.2. Les administrateurs de crédits

Les administrateurs principaux de crédits: chaque ministre est administrateur

en recettes et en dépenses de la partie du budget de l’Etat qui correspond aux
attributions de son département.

Les administrateurs délégués de crédits : les ministres exercent leurs

attributions d’administrateur de crédits le plus souvent par l’intermédiaire
d’agents placés sous leurs ordres (DAGE ou SAGE, directeurs et chefs de
division) qui reçoivent délégation de leur part pour gérer une ou plusieurs lignes
budgétaires.

Les règles de responsabilité s’appliquent essentiellement à ceux-ci les ministres

n’ayant qu’une responsabilité politique.

I.1.2.3. Responsabilités des ordonnateurs et des administrateurs

La responsabilité politique (art. 19 ) : elle est prévue par la constitution, le PM

et les membres de son gouvernement sont responsables devant le Président de la
République. Dès lors la sanction de cette responsabilité en cas de fautes graves
constatées dans la gestion des finances se traduit soit de manière individuelle
(révocation ou renvoi du ministre), soit de manière collective (démission du
gouvernement). Ils peuvent être traduits devant la haute cour de justice.

La responsabilité disciplinaire et administrative : les administrateurs de crédits

et les ordonnateurs délégués répondent des erreurs et des irrégularités commises
dans l’exécution du budget devant leurs supérieurs hiérarchiques. Ces
irrégularités peuvent être constatées soit par le ministre lui même, soit par le
ministre des finances, soit par les organes de contrôle, en particulier la Cour des
comptes.

Le supérieur hiérarchique est alors amené à infliger à l’agent coupable une

sanction. Selon la gravité de la faute, la sanction peut aller de l’avertissement à
17
la révocation avec suspension des droits à la pension en passant par la radiation
au tableau d’avancement, la rétrogradation.

Ces sanctions sont prises selon la gravité de la faute après consultation du

conseil des disciplines.

La responsabilité civile : la responsabilité peut être envisagée sous 2 angles à

l’égard des administrateurs et à l’égard de l’Etat.

A l’égard des administrateurs de crédits, il convient de distinguer faute de

service et faute personnelle. En ce qui concerne les fautes personnelles elles
sont détachées de la fonction c’est la responsabilité personnelle de l’agent qui
est envisagée ; celui–ci peut être traduit devant une juridiction civile. En cas de
faute de service c’est la responsabilité pécuniaire de l’Etat qui est envisagée.

La responsabilité pénale : elle est déclenchée chaque fois qu’il y’a

détournement de bien public et la peine ne suspend pas des sanctions civiles
disciplinaires éventuelles.

I.1.3. Les comptables publics

Ils appartiennent à un corps spécialisé dont les statuts et les attributions

découlent des dispositions des décrets 62-195 du 17 mai 1962 et du décret 66
458 du 17 juin 1966 dont les dispositions sont abrogées et remplacées par celles
du décret n° 20036101 du 13 mars 2003. Le comptable public est un
fonctionnaire ou un agent régulièrement habilité pour effectuer à titre exclusif
des opérations prévues par les textes cités plus haut.

a. Définition du Comptable Public

Est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au
nom de l’Etat, d’une collectivité publique, d’un établissement public des
opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres soit au moyen des
fonds et valeurs dont il a la garde soit par virement interne soit par
l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes externes de
disponibilités dont il ordonne et surveille les mouvements.

Cette définition est à la fois vaste et restrictive.

18
 - elle est vaste dans la mesure où on n’est pas seulement comptables
publics les agents de l’Etat et des collectivité publiques précitées ou
préposés au maniement des deniers publics mais aussi les agents chargés
de la centralisation comptable des opérations effectuées par d’autres
comptables.
- Elle est restrictive car elle v exclut les comptables préposés à la garde et à
la conservation des biens matériels publics : les comptables matières.
b. Rôle des Comptables publics
D’une manière générale les comptables publics sont les seuls agents de l’Etat
habilités à assurer les opérations suivantes : la garde des fonds valeur et titres
appartenant des comptes à l’Etat. Les comptables publics gèrent les comptes de
disponibilités dans les caisses publiques et dans les comptes bancaires et postaux
ouverts au nom de l’Etat ou des autres comptes publiques. IL en est de même de
tous les effets et titres ainsi que de fonds et valeurs appartenant à des particuliers
et dont la garde est confiée à l’Etat. De ce fait seuls habilités à manier les fonds
et à procéder au mouvement des comptes de disponibilité.
b1. la prise en charge et le recouvrement des titres de recettes émis par les
ordonnateurs.

Il en est ainsi des rôles d’impôt et les autres créances constatées par un titre de
propriété, un contrat ou tout autre acte dont il assure la conservation,
l’encaissement des droits et les recettes y affèrent.

b.2 Le visa, la PEC et le règlement des dépenses

Ces dépenses peuvent provenir soit des ordonnateurs (émission de mandats de

paiement) soit de créanciers qui présentent les titres soit de la propre initiative
de comptable.

b.3 La tenue de la comptabilité des postes comptables qu’il gère ainsi que la
conservation des pièces et documents qualifiant leurs opérations

A cet effet, ils tiennent une comptabilité organisée selon un plan comptable et
des procédures s’inspirant essentiellement de la comptabilité générale.

Puisqu’ils répondent de leurs actes devant la juridiction des comptes, les pièces
et documents servant de support doivent être soigneusement conservés.

c. Les différentes catégories de comptables

19
On peut classer les comptables publics d’après quatre critères

- selon qu’ils manipulent ou non des deniers publics,

- selon qu’ils exercent leurs attributions de jurés ou de faits ;
- selon la collectivité publique qu’ils servent ;
- selon la hiérarchie de leurs fonctions.
- Les comptables en deniers et valeurs
- Les comptables d’ordre :
- Les comptables de l’Etat et les autres comptables.
- Les comptables de l’Etat : (TPR, RGT, PGT, TG/ACCT) et les
comptables subordonnés ; Les comptables des administrations financières
sont des comptables placés auprès des régies financières pour encaisser
les produits liquidés par ces services. Ce sont par exemple les receveurs
des taxes indirectes, le receveur des domaines et de l’enregistrement
- Les comptables des autres collectivités publiques :
- Les comptables d’établissements publics
- Les comptables patents et les comptables de fait :
- Les comptables supérieurs et les comptables subordonnés
- Les comptables principaux et les comptables secondaires

d. la responsabilité des comptables publics

Le comptable est une autorité indépendante de l’ordonnateur et de
l’administrateur. Il a le devoir de refuser d’exécuter les opérations budgétaires
ou comptables entachées d’irrégularité sous peine d’engager sa responsabilité. A
la différence de l’ordonnateur, il n’a pas à apprécier l’opportunité de l’opération.
Dès lors que l’opération est enclenchée et présente des conditions de légalité et
de régularité sa responsabilité personnelle et pécuniaire est dégagée.

Les sanctions de la responsabilité pécuniaire du comptable sont de 2 types :

les unes résultent de la mise en débet du comptable, les autres correspondent à
des amendes infligées dans certains cas aux comptables particulièrement aux
comptables de fait.

d.1 Les conséquences de la mise en débet

Tout comptable public ou de fait déclaré en débet est tenu de couvrir

immédiatement le Trésor du montant du débet.

b- amendes et condamnations particulières

20
Le recouvrement de ces sommes est assuré par le Trésor public qui est
destinataire des extraits d’arrêt il est poursuivi notamment par précompte sur le
traitement, le salaire et les indemnités de l’intéressé.

I.2 LES PROCEDURES D’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

A. L’ENGAGEMENT

Définition : l’engagement est l’acte par lequel un agent de l’ordre administratif

habilité à cet effet crée ou constate à l’encontre de l’Etat ou d’un autre
organisme public une obligation dont résultera une dépense. Il doit se limiter
aux autorités budgétaires et rester subordonné aux autorisations, avis ou visas
prévus par les lois et règlements propres à l’Etat et aux autres organismes
publics. On distingue : l’engagement juridique et l’engagement comptable.

L’engagement juridique : c’est en effet un acte juridique puisqu’il donne

naissance à un lien juridique entre l’Etat et son contractant. Il peut revêtir
plusieurs formes car pouvant résulter :

- de l’application de dispositions législatives ou réglementaires ;

- d’actes administratifs individuels ou collectifs d’agents publics ;

- de faits juridiques : des dommages et intérêts payés en cas d’accident.

L’engagement comptable : C’est l’affectation ou la mobilisation de crédits
budgétaires à la réalisation d’une dépense résultant de l’engagement juridique. Il
nécessite la tenue d’une comptabilité puisqu’il est important de connaître à tout
moment le montant des dépenses engagées aux crédits budgétaire inscrits dans
la Loi de Finances. Cette comptabilité permet également de dégager le montant
des crédits disponibles correspondant aux possibilités d’engagements
ultérieurs.

Contrôle : le contrôle de l’engagement entre dans le cadre du contrôle

administratif à priori, lequel incombe, s’agissant des opérations budgétaires de
l’Etat, au Contrôleur des Opérations financières (COF) qui peut disposer de
représentants auprès des ministères dépensiers et auprès des services extérieurs
de l’Etat. Dans le cadre de ce contrôle, tous les actes portant engagement de
dépenses sont soumis au visa préalable du COF. Il s’agit entre autres actes, des

21
contrats, des arrêtés, des mesures ou décisions ayant des incidences financières.
Le COF examine ces projets d’acte au regard des critères suivants :

- imputation de la dépense ;

- disponibilité des crédits ;

- application des dispositions d’ordre financières ;

- respect des lois et règlements ;

- conformité avec les autorisations parlementaires ;

- conséquences éventuelles des mesures proposées sur les finances publiques.

Enfin, il convient de préciser qu’en dehors du COF, les ordonnateurs (délégués

ou secondaires) exercent sur les propositions d’engagement qui leur sont
soumises par les Administrateurs de crédits, un contrôle pouvant être sanctionné
soit par une approbation, soit par un rejet.

B. LA LIQUIDATION.

Définition : La liquidation est l’opération qui consiste à constater et à arrêter les

droits des créanciers. Constater les droits des créanciers consiste à vérifier
l’existence et l’exigibilité des créances. Arrêter les droits des créanciers consiste
à fixer le montant de la dette à la date de la liquidation. Cette 2è phase
comporte en réalité deux opérations.

Il s’agit en effet de constater que le service est fait avant de procéder à la

liquidation proprement dite c’est-à-dire d’arrêter le montant exact de la dette de
l’Etat. L’étape de vérification du service fait revêt une grande importance
puisque conditionnant l’existence juridique de la dette.

En résumé, la liquidation consiste à calculer le montant exact de la dette après

s’être assuré qu’elle est bien exigible.

Pièces justificatives : La liquidation ne peut être effectuée qu’au vu des titres et

pièces offrant la preuve des droits acquis aux créanciers. Ces titres sont établis
conformément aux règlements auxquels ils se rapportent et déterminés sur les
bases suivantes :

22
- dépenses de personnel : états nominatifs datés, arrêtés en toutes lettres et
signés, mentionnant le grade ou l’emploi, la situation de famille, la période de
service et le décompte détaillé des sommes dues ;

- dépenses de matériel et de travaux d’entretien : factures, mémoires ou

décomptes datés, arrêtés en toutes lettres et signés et comportant la certification
du service fait et la mention de liquidation, soit sur les pièces elles-mêmes, soit
en cas d’utilisation de procédés informatiques de comptabilisation, sur les titres
de créances ou de certification ;

- dans les deux cas et suivant les besoins : arrêtés, décisions, conventions ou
marchés et, en général, toutes pièces justifiant les factures ou états ci-dessus.

Les formules de certification varient également en fonction de la nature de la

dépense.

(cf exemples de formules de certification)

Exemples de formules de certification :

Pour les objets de faible valeur et les

Certifié la livraison faite
et la prise en charge au matières de consommation
livre journal d’inventaire
sous le courante et d’entretien ainsi que
n°…………………………… pour les objets consistants et d’une
……….
………………………………………… d’une certaine valeur ( Mobilier,

outillage, véhicules, matériel de bureau

etc..) ayant fait l’objet de bon d’entrée

en comptabilité des matières.

Certifié les travaux effectués..

…………….,le……………… Pour les travaux

23
 Certifié le service fait……….

…………….,le……………… Pour les prestations de service

Exemple de formule de liquidation :

« Vu, vérifié et liquidé la présente facture à la somme de :………………………………..

…………………………………..francs CFA, imputable au budget général, Section…….,

Titre…………, Chapitre…………….., Article…………….., Paragraphe………………..,

Ligne……….., Gestion………………

, le…………………………………………………

L’Administrateur des Crédits

C. L’ORDONNANCEMENT

La dépense ayant été engagée, l’autorité administrative ayant ensuite constaté

l’existence de la dette dont elle a liquidé le montant, il reste à donner au
comptable l’ordre de désintéresser le créancier de l’Etat en lui payant son dû :
c’est l’objet de l’ordonnancement, troisième phase de la procédure.

Définition : L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel,

conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre est donné au comptable de
payer la dette de l’Etat ou celle des autres organismes publics. Cet acte se traduit
par l’établissement et la remise aux comptables d’un titre de paiement
accompagné des autres pièces justificatives.

L’ordonnancement peut également intervenir à titre de régularisation en vue de

prescrire au comptable public principal d’imputer dans ses écritures, des

24
opérations antérieurement effectuées à titre provisoire, tant par lui-même ou ses
subordonnés que par des régisseurs d’avances.

Forme : La forme et les modalités d’émission des mandats sont fixées par
instruction du Ministre chargé des Finances s’agissant de l’Etat et par la
réglementation propre aux autres organismes publics.

L’ordonnancement se traduit juridiquement par une double opération :

1. L’ordre de payer, donné par l’ordonnateur au comptable par la remise d’un

titre de paiement transmis par un bordereau récapitulant toutes les créances à
payer. Plusieurs pièces l’accompagnent. Ce titre de paiement transmis au
comptable public par l’ordonnateur doit indiquer notamment :

. le service ordonnateur ;

. les noms et adresse du créancier ;

. l’objet de la créance ;

. l’imputation budgétaire ;

. le comptable assignataire ;

. le montant de la somme à payer ;

. les références de l’engagement ;

. l’année financière ;

. la date d’émission.

De même, le titre de paiement doit être accompagné des pièces justificatives

nécessaires pour conférer à la dépense une régularité (cf arrêté n°
6058/MEF/DGCPT/ du 22/08/2003 portant établissement de la nomenclature
des pièces justificatives des dépenses de l’Etat).

2. La remise aux créanciers et aux comptables d’un titre de règlement (avis de

crédits) avant que ce dernier procède au paiement. Un titre de paiement ne peut
être émis que dans la limite des crédits ouverts, dûment engagés et liquidés, sauf
s’agissant de crédits évaluatifs.

D. LE PAIEMENT

25
DÉFINITION : Selon l’art 162 du Code des Obligations civiles et commerciales
(COCC), le paiement est défini comme l’exécution volontaire d’une obligation
antérieure.

L’Article 110 du décret 2003-101 du 13/03/03 portant règlement général sur la

comptabilité publique définit le paiement comme « l’acte par lequel l’Etat ou
tout autre organisme public se libère de sa dette. Il est assuré par un comptable
public.
ÉTAPES EN MATIÈRE DE PAIEMENT : Sous réserve des exceptions prévues
par les lois et règlements, les paiements ne peuvent intervenir avant :

- soit l’échéance de la dette ;

- soit l’exécution du service ou la livraison des commandes ;
- soit la décision individuelle ou collective d’attribution de subvention,
d’allocation ou d’avance.
Mais le paiement n’est pas une simple opération de caisse.
Le rôle du comptable en matière de paiements, ne consiste pas seulement à sortir
les fonds. Il revêt deux aspects correspondant à deux types de contrôle différents
mais complémentaires : le rôle de payeur et le rôle de caissier.
LE RÔLE DE PAYEUR DU COMPTABLE : Avant de régler une dépense, le
comptable public doit exercer un contrôle sur les opérations effectuées en amont
par les administrateurs de crédits et les ordonnateurs afin de s’assurer que les
paiements demandés ont été correctement engagés, liquidés et ordonnancés :
c’est le rôle de payeur du comptable.

En matière de dépense, les comptables publics en deniers et valeurs sont tenus

d’exercer des contrôles portant sur les points suivants (art. 26 décret 2003.101
du 13/03/2003)

- l’assignation de la dépense et la qualité de l’ordonnateur;

- l’exacte imputation budgétaire de la dépense ;

- la disponibilité des crédits ;

- la validité de la créance ;

- l’existence éventuelle d’oppositions, notamment de saisies-arrêts ou de

cessions ;

26
- l’application des lois et règlements concernant la dépense considérée.

C’est seulement lorsque ces conditions sont réunies que le comptable public
procède au visa (apposition du cachet « Vu bon à payer » sur le titre de
paiement) de la dépense, puis ultérieurement à son paiement.

Le comptable doit vérifier qu’il est bien assignataire de la dépense qu’on lui
demande de payer. En réalité le contrôle de l’assignation de la dépense comporte
deux vérifications relatives l’une à l’accréditation de l’ordonnateur et l’autre à
l’assignation proprement dite ;

- l’accréditation de l’ordonnateur.
Elle est donnée par un acte administratif. Il s’agit d’un acte administratif
nommant l’ordonnateur qui donne en même temps l’accréditation. Dans la
pratique, c’est le décret portant attribution ou délégation de pouvoir ou l’arrêté
portant autorisation de signature ou délégation de signature qui vaut
accréditation.

Une fois l’acte administratif pris, un spécimen de signature de l’ordonnateur est

envoyé au comptable. L’accréditation se distingue bien de l’acte de nomination.
Après avoir été nommé, l’ordonnateur doit obligatoirement être accrédité c’est-
à-dire bénéficier d’une délégation de signature l’autorisant à procéder à des
ordonnancements.

Dans le cas des délégations par intérim, le comptable doit en être informé.

Dans tous les cas, le suppléant ou l’intérimaire doivent être nommés dans les
mêmes conditions et accomplir les mêmes formalités.

- les comptables assignataires de la dépense

Les dépenses sont assignées payables sur les caisses des comptables publics, en
fonction des attributions territoriales et fonctionnelles de ces derniers.

Au niveau central, les dépenses sont assignées payables, pour ce qui concerne le
budget général de l’Etat (hors la dette extérieure confiée au Trésorier Général) et
les comptes spéciaux du Trésor (à l’exception des comptes de règlement avec les
Gouvernements étrangers et les comptes de garantie et d’aval, dont le Trésorier
général est le comptable assignataire), chez le Payeur Général du Trésor
(dépenses de personnel, dépense de fonctionnement matériel et dépenses
d’investissement).
27
Au niveau déconcentré (services régionaux et départementaux de l’Etat
fonctionnant sur crédits délégués), les dépenses sont assignées payables chez le
Trésorier payeur régional dans les chefs-lieux de région et chez les percepteurs
départementaux dans les autres départements.

Au niveau des collectivités locales, les dépenses sont assignées payables chez
les Receveurs municipaux s’agissant des dépenses des communes et chez les
receveurs régionaux et ruraux s’agissant respectivement des régions (entendues
comme collectivités locales) et des communautés rurales.

Dans les postes diplomatiques et consulaires du Sénégal à l’Etranger, les

dépenses sont assignées payables sur la caisse des agents comptables servant
dans lesdites missions et nommés par arrêté interministériel.

Certaines dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures et

exécutées conformément aux clauses d’un accord de financement, sont
effectuées en dehors des circuits du Trésor. On dit alors que le Trésor n’est pas
comptable assignataire de ces dépenses.

L’assignation de la dépense peut être modifiée si la circonscription territoriale

n’est pas déterminée par la nature de la dépense.

En cas de changement d’assignation, il faut nécessairement que les droits et

obligations des parties (administration et son co-contractant) soient sauvegardés.
Cette dernière règle est particulièrement importante pour les nantissements.

LA VALIDITÉ DE LA CRÉANCE :Le contrôle de la validité de la créance

porte sur :

- la justification du service fait, résultant de l’attestation fournie par

l’ordonnateur ou l’Administrateur de crédits, ainsi que des pièces
justificatives produites ;
- l’exactitude des calculs de liquidation ;
- l’intervention préalable des contrôle, autorisation, approbation, avis ou
visa réglementaires ;
- la production exhaustive des justifications et, le cas échéant, du certificat
de prise en charge à l’inventaire (comptabilité des matières);

- l’application des règles de prescription et de déchéance.

28
VISA OU REFUS DE VISA : A l’issue des contrôles portant sur les points vus
précédemment, le comptable doit selon les cas :

-Accepter de payer la dépense; il appose dans ce cas le cachet VU BON A

PAYER sur le titre de paiement.

-Refuser d’effectuer le paiement : c’est le refus de visa ou rejet.

Lorsque les contrôles exercés par les comptables publics ont permis de déceler
des irrégularités, erreurs ou omissions, ils sont dans l’obligation de refuser le
visa de la dépense. Il en est de même lorsqu’ils ont pu établir que les
certifications délivrées par les Ordonnateurs et les Administrateurs de crédits
sont inexactes.

Les paiements sont également suspendus en cas d’insuffisance ou d’inexactitude

des certificats délivrés par les administrateurs de crédits.

Les comptables publics adressent alors à l’ordonnateur une déclaration écrite et

motivée de leur rejet de la dépense en même temps que le titre de paiement
accompagné des autres pièces justificatives. L’écrit envoyé à l’ordonnateur
s’appelle Note de Rejet. Juridiquement, le refus de visa fait partie d’un ensemble
de mesures destinées à assurer le contrôle approfondi des dossiers de paiement.
Il permet également au comptable de sauvegarder sa responsabilité.

Toutefois, le comptable ne doit user du refus de visa que dans les cas strictement
prévus par la réglementation. En effet, il serait déclaré responsable des
dommages pouvant résulter soit d’un refus de visa non fondé soit d’un retard
indu dans la mise en paiement de la dépense.

Le refus de visa constitue une formalité administrative d’ordre intérieur, qui

n’est pas susceptible d’être déféré devant le juge administratif par la voie du
recours pour excès de pouvoir.

En pratique, le refus de visa se traduit, par un ajustement du bordereau

récapitulatif des mandats de dépenses reçu par le comptable. Ce bordereau est
ramené au montant des dépenses effectivement visées pour paiement.

Si la dépense rejetée est comprise dans un montant collectif, le rejet donne lieu à
extraction de cette dépense qui est rejetée à l’ordonnateur.
29
CHAPITRE 4 : LE CONTROLE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE
FINANCES
La notion de contrôle envisagée sous l'angle des finances publiques présente une
certaine complexité du fait que ses divers éléments et aspects s'expriment en
fusion, globalement, lors de son exercice. Néanmoins, on peut tenter de
l'analyser en dégageant des caractéristiques et éléments qui permettent de le
définir.
Section I : Classification des contrôles
Paragraphe 1 : selon l'objet du contrôle
Le contrôle en matière de finances publiques porte sur la régularité et
l'opportunité.
A. Le contrôle de régularité
On ajoute parfois et de légalité. En tout état de cause, la régularité sous-entend
toujours ici la légalité. Le contrôle de régularité est celui qui assure en effet la
conformité de l'opération au budget et aux dispositions légales et réglementaires
qui lui sont applicables :
Ex : l'existence d'un crédit budgétaire disponible, l'octroi d'un subside suivant les
critères d'une réglementation, la bonne imputation à un chapitre de crédit etc...
Ce contrôle peut s'effectuer aux différents stades des opérations de recettes et de
dépenses. Pour les recettes ces stades sont : l'établissement de l'assiette - la
liquidation - et le recouvrement. Pour les dépenses ce sont : l'engagement - la
liquidation - l'ordonnancement - et le règlement ou paiement.
B. Le contrôle de l'opportunité
Ce contrôle ne vise que les dépenses. Une opération de dépense tout en étant
régulière peut être jugée inopportune. Ou encore une opération de dépenses peut
être jugée inopportune bien que les crédits nécessaires soient prévus. Analysé
sous le prisme du principe hiérarchique, ce contrôle d'opportunité procède du
pouvoir discrétionnaire du supérieur.
Il faut noter aussi que si c'est le Parlement qui autorise et accorde en général les
crédits, c'est au Gouvernement qu'il revient cependant de les utiliser en fonction
des critères économique, financier et budgétaire et dans l'objectif d'un rendement
optimum de l'activité publique.

30
Les organes compétents pour ce contrôle ont donc une mission beaucoup plus
délicate que ceux qui ne s'occupent que du contrôle de la régularité.
Paragraphe 2 : selon le moment du contrôle
Ce moment est déterminé par rapport à la phase d'exécution de la recette ou de
la dépense : avant, pendant, ou après.
A. Le contrôle a priori (ou préalable)
Il s'exerce pour les recettes sur l'établissement de l'assiette et pour les dépenses
sur l'engagement. En matière de dépense ce contrôle préalable est fondamental
et est assis sur le sacro-saint principe de l'engagement préalable des dépenses qui
proscrit la demande de mise en règlement immédiat et ne l'admet
qu'exceptionnellement et dans des cas limitativement énumérés par la
réglementation. En effet, ce contrôle interviendrait trop tard s'il était exercé lors
de l'exécution étant donné que l'Etat est lié juridiquement par l'engagement de la
dépense.
B. Le contrôle concomitant
Pour les recettes il se situe soit pendant la liquidation ou le recouvrement et pour
les dépenses soit pendant la liquidation l'ordonnancement ou le paiement. C'est
dire qu'il s'exerce en cours d'exécution. Supposons que lors des travaux
(marchés publics) on n'appliquerait pas les amendes au titre de pénalités de
retard prévues dans le cahier des charges ; il n'y a que le contrôle concomitant
qui permettrait de constater leur non application. Un pareil contrôle est très utile
lors de l'ordonnancement de la dépense.
C. Le contrôle a posteriori
Il est exercé après l'exécution des opérations de recettes et de dépenses.
S'agissant des dépenses, ce contrôle peut être appliqué pour les dépenses dites
fixes. C'est ainsi qu'on peut se limiter à un contrôle a posteriori pour les
paiements des traitements périodiques des fonctionnaires. Le même contrôle est
appliqué pour vérifier les comptes de gestion d'une société nationale ou d'un
service public pour juger si les fonds ont été utilisés sans irrégularité.
Paragraphe 3 : selon la localisation du contrôle
Selon la situation de l'agent ou de l'instance de contrôle par rapport à l'appareil
administratif, une distinction est faite qui vaut par ses vertus pédagogiques et sa
conformité à la réalité administrative.
A. Le contrôle interne
31
Il est exercé au sein du pouvoir exécutif et il est réparti sous une forme que nous
verrons ci-dessous.
B. Le contrôle externe
Il est exercé par des instances qui n'appartiennent pas au pouvoir exécutif. Il est
le fait des juridictions et d'organes qui leur sont rattachés et du Parlement : En
lieu et place des termes de contrôles interne et externe, certains auteurs préfèrent
employer ceux d'endo-contrôle et d'exo-contrôle.
Paragraphe 4 : selon l'auteur du contrôle
Par là on fait référence à la position juridique de l'auteur du contrôle voire à son
statut par rapport à l'agent ou à l'instance contrôlée. Cette distinction rend
compte de la façon dont est réparti le pouvoir de contrôle au sein de l'appareil
administratif.
A. Le contrôle hiérarchique
C'est une forme de contrôle fondée sur la notion de pouvoir hiérarchique. Au
Sénégal ce pouvoir appartient d'abord au Président de la République, Chef de
l'Etat, détenteur du pouvoir réglementaire et ensuite aux Ministres. Son champ
d'application, ce sont les unités administratives. Le but de ce contrôle est de faire
respecter la légalité ou la régularité dans la gestion quotidienne. A priori, il
s'exerce sur pièces par le biais du visa lors de la circulation d'un dossier d'une
unité administrative à une autre : en passant par les bureaux, les divisions et les
directions.
A posteriori, il s'exprime à travers le pouvoir d'instruction, d'approbation, de
suspension de réformation et d'annulation. C'est le cas aussi lorsqu'un agent est
commis à la tâche de contrôle par l'autorité compétente. En général cet agent est
un inspecteur des affaires administratives et financières ou un inspecteur
technique.
B. Le contrôle de tutelle
Il est nécessairement organisé par un texte car "pas de tutelle sans texte, pas de
tutelle au-delà des textes". Le plus souvent la tutelle est double : administrative
et financière. C'est le cas des entreprises du secteur parapublic ou des
collectivités locales. C'est un contrôle à posteriori généralement et ou sur place,
ou alors par approbation.
La tutelle s'exerce sur les personnes par les pouvoirs de suspension, révocation,
de nomination etc...et sur les actes par le contrôle du respect de la légalité, de

32
l'opportunité des décisions et par les pouvoirs d'approbation et d'annulation et de
substitution.
C. Le contrôle fonctionnel
Il résulte de la répartition des attributions entre le Président de la République et
les Ministres et entre le Ministre chargé des Finances et les autres Ministres
d'une part ; entre les fonctions d'administrateur, d'ordonnateur et de comptable
public d'autre part.
Ces fonctions sont intimement liées à la notion de contrôle qui découle de la
règle de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable
- l'administrateur dans son département est responsable des propositions
d'engagements, de la constatation et de la liquidation régulières, du bon emploi
des crédits qui ont été ouverts
- les ordonnateurs sont responsables de la phase administrative des
dépenses et des recettes et s'imposent par conséquent un contrôle de régularité
stricte;
- les comptables publics : la règle de la séparation leur permet de vérifier
la régularité des opérations de dépenses et de recettes réalisées par l'ordonnateur.
En effet, le règlement ou paiement n'est fait par le comptable qu'après
vérification des pièces et de la procédure antérieure.
D. Le contrôle organique
Ce contrôle découle de la spécialisation de hauts fonctionnaires ou de corps
chargés exclusivement de tâches de contrôle ou d'inspection au nom du
Président de la République ( Ex l'Inspection Générale d'Etat) ou du Ministre
chargé des finances ( Ex : l'Inspection générale des Finances).
Paragraphe 5 : selon les procédés de contrôle
La mise en œuvre de ces procédés ci-dessous passe par un examen minutieux
des pièces et documents présentés, ce qu'on appelle le contrôle sur pièces.
Parfois ce contrôle sur pièces exige un transport sur les lieux, c'est le contrôle
sur place (cas de l'inspection).
A. Le visa
Les dossiers soumis sont visés par le contrôle budgétaire. Le visa consiste à
apposer son cachet et à signer le dossier avec une formule éventuelle : " sans
objection" ou "avis favorable" ou "rejet". Au cas ou l'agent ou l'organe de

33
contrôle n'est pas d'accord sur l'opportunité ou la régularité ou la légalité de la
dépense ou de la recette il formulera ses remarques et motifs.
La réglementation organisant le contrôle budgétaire prévoit dans ces cas un droit
de recours devant une instance supérieure. Si ce contrôle est effectué par des
fonctionnaires et est opposable aux Ministres, il est évident qu'un recours doit
être possible pour le Ministre en question, auprès du Ministre chargé du budget
ou du Premier Ministre ou en Conseil des Ministre ...
B. Le veto
L'organe de contrôle émet un veto contre l'engagement des dépenses qu'il juge
inopportunes ou irrégulières. Au fond, le veto a la même portée que le visa. C'est
dire que dès lors que l'organe de contrôle ou l'agent ou l'autorité met son veto,
c'est un avis défavorable et la dépense ne peut plus être engagée au moins tant
que l'instance de recours ne s'est pas prononcée.
C. L'Inspection
C'est un ensemble de vérifications exercées par un organe externe à celui qui est
inspecté en vue de déceler éventuellement des irrégularités et
dysfonctionnements ou d'évaluer des performances. L'inspection fait souvent
l'objet d'un diagnostic fouillé de la structure, sur pièces et sur place, et a toujours
pour origine une lettre de mission de l'autorité supérieure.
Les règles d'intervention d'une inspection ont été systématisées par P.
LALUMIERE. On peut rapidement les rappeler ici : la règle de la constatation ;
la règle de l'improviste (visite inopinée) ; la règle du suspect (l’agent inspecté est
en position de fautif) ; la règle du contradictoire et la règle de la personnalisation
du rapport.
Cependant, l'inspecteur doit aussi mettre en avant ses fonctions de conseiller.
Une inspection est toujours sanctionnée par un rapport qui dégage les
remarques, observations et recommandations au [Link] rapport est adressé à
l'autorité qui a commandité l'inspection pour toutes mesures à prendre.
Section 2 : les modes de contrôle
Par là on attend le système de rattachement du contrôle, de l'agent ou de l'organe
de contrôle. Ainsi, on distingue les contrôles administratif, parlementaire et
juridictionnel
A. Le contrôle administratif

34
Avant les réformes portées par les directives de l’UEMOA, le système politique
se distingue sénégalais était marqué par un caractère présidentialiste très
prononcé. Le Président de la République, clé de voûte des institutions, était la
première autorité du système budgétaire et financier, l’ordonnateur du budget.
C’est "par délégation du Président de la République, [ que ] le Premier Ministre
était ordonnateur du budget général, des budgets annexes de l'Etat et des
comptes spéciaux du trésor. Il déléguait à son tour ses pouvoirs au Ministre
chargé des finances.
Toutefois, en ce qui concerne les chapitres de budget relatifs aux pouvoirs
publics, le Ministre chargé des finances était ordonnateur sous l'autorité et par
délégation du Président de la République " (article 25 décret 66-458 du 17 juin
1966 portant règlement sur la comptabilité publique de l'Etat, modifié)
"Sous l'autorité du Président de la République, chaque Ministre était
administrateur en recettes et en dépenses de la partie du budget de l'Etat qui
correspondait aux attributions de son département " (article 23 du décret
cité).Tout le système administratif de contrôle (ou contrôle interne) est organisé
à partir de cette architecture institutionnelle.
Aujourd’hui, suite aux réformes inspirées par l’UEMOA, le Ministre de
l’Economie et des Finances est l’ordonnateur principal unique du budget, mais
dans notre système de contrôle, il y a encore des survivances de l’ancienne
architecture. Ainsi, nous distinguons trois niveaux dans l'organisation de ce
contrôle interne : la Présidence de la République, le Ministère de l'Economie et
des Finances et le Ministère technique ou département ministériel.
1. La Présidence de la République
De par leur rattachement et leur domiciliation à la Présidence de la République,
l'Inspection Générale de l'Etat et le Contrôle Financier constituent des organes
supérieurs de contrôle de l'exécution du budget dans l'ordre administratif.
- L'Inspection Générale d'Etat (IGE)
Créée en 1964, l'IGE est organisée par le décret n° 64-157 du 28 février 1964, et
son personnel comprend des inspecteurs généraux d'Etat et des adjoints
d'inspection. Ces derniers apportent leur concours aux premiers et bénéficient
des mêmes prérogatives en matière d'accès aux documents des services,
établissements, collectivités publiques, entreprises, sociétés ou organismes
vérifiés sauf qu'ils ne peuvent personnellement signer aucun rapport, mettre en

35
cause la responsabilité d'un agent et prendre vis à vis des comptables et des
régisseurs des services publics aucune mesure conservatoire.
Seul le Président de la République décide des missions à confier à l'IGE mais les
Ministres ont la faculté de lui proposer l'organisation de toutes missions de
vérification, de contrôle ou d'enquête qu'ils jugent utiles.
- Le Contrôle Financier
Il a été crée et institué par l'ordonnance n° 59-043 du 31 Mars 1959 (du temps
de la Fédération du Mali). Ses attributions actuelles sont fixées, entre autres
textes, par le décret 66-458 précité, la loi 77-89 du 10 Août 1977 et le décret 78-
85 du 1er Février 1978 portant son organisation. "Il ne peut être passé outre à
l'avis défavorable du Contrôleur financier que sur décision du Président de la
République. Il suit aussi l'exécution du plan par le visa préalable des projets
d'engagements sur autorisation de programme.
Ensuite son contrôle s’exerce à la fois sur "l'exécution des opérations financières
de l'Etat et des établissements publics et sur la gestion des collectivités locales,
de leurs établissements publics et généralement de tous organismes ayant
bénéficié de l'aide financière de l'Etat"
Il opère enfin a posteriori un contrôle sur pièces et parfois sur place (surtout
pour le secteur parapublic).
2. La primature : l’Autorité de Régulation des Marchés publics (ARMP)
L’Organe chargé de Régulation des Marchés publics assure, outre son rôle de
conseil, un contrôle a posteriori du respect des règles nationales et de l'UEMOA
relatives à la passation et à l'exécution des marchés publics, délégations de
service public et contrats de partenariat.

A ce titre, l’Organe chargé de la Régulation des Marchés Publics :

a) commande, à la fin de chaque exercice budgétaire, un audit indépendant sur

un échantillon aléatoire de marchés ;

b) peut initier et procéder avec ses moyens propres ou faire procéder à tout
moment à des contrôles externes ou enquêtes portant sur la transparence et les
conditions de régularité des procédures d’élaboration et de passation ainsi que
des conditions d’exécution des marchés publics ;

c) rend compte à l'autorité contractante concernée, au Ministre du secteur

concerné et au Ministre chargé des Finances, de la procédure suivie lors des

36
contrôles et enquêtes, des anomalies relevées et propose le cas échéant des
améliorations ;

d) saisit les autorités compétentes au niveau national ou de l'UEMOA de toutes

infractions ou irrégularités constatées au cours des enquêtes et contrôles
effectués ;

e) tient la liste des personnes physiques et morales exclues des procédures de

passation;

f) rend compte des contrôles effectués dans un rapport annuel transmis au

Président de la République, au Président du Sénat, au Président de l’Assemblée
Nationale, au Premier Ministre, au Ministre chargé des Finances et au Président
de la Cour des Comptes. Le rapport donne ensuite lieu à publication.

3. Le Ministère chargé des finances :

Il dispose également de deux services exclusivement employés dans la mission
de contrôle. Il s'agit de l'Inspection des Finances et de l'Inspection des
Opérations Financières (IOF) qui correspondent à deux philosophies différentes
du contrôle.
- Les Contrôleurs des opérations financières (ex inspection des
Opérations Financières)
Les contrôleurs d'opérations financières ne constituent pas un corps. Ils sont
choisis souvent parmi les inspecteurs du Trésor. Les fonctions d'IOF ont été
créées par le décret 74-1462 du 17 Décembre 1974. L'IOF est agent du Ministère
chargé des finances placé auprès d'un ou plusieurs départements ministériels en
vue de suivre au quotidien, sur pièces et sur place la gestion administrative et
financière. Il est l'œil et l'oreille du Ministre chargé des finances. En fin
d'exercice, il établit un rapport d'activités adressé au Ministre chargé des
finances, au Contrôle financier et à l'IGE. Le COF est le premier maillon de la
chaîne de contrôle dans la procédure d'exécution budgétaire. A cet effet, il est
membre de droit des commissions de réception. Il a un pouvoir de constatation
du service fait avant paiement, un pouvoir de contrôle de la régularité (même s'il
le partage avec d'autres). Enfin, il contrôle les travaux, les entrées et sorties de
matières.
D'ailleurs, l'objectif qui présidait à la création de l'IOF visait à améliorer la
gestion de la comptabilité publique de matières. En effet, la maîtrise de cette
dernière à une très grande incidence sur la comptabilité de deniers de l'Etat.

37
- L'Inspection générale des Finances
Prévue par le décret n° 80-892 du 29 juillet 1980 portant organisation du
Ministère de l'Economie et des Finances, elle n'est devenue effective qu'avec
l'arrêté n°0010 MEF/IGF du 7 juillet 1983. Elle est le pendant de l'IAAF des
autres Ministères ; elle coiffe les agents de contrôle du Ministère des finances,
agissant au niveau des directions.
Les inspecteurs des finances ne forment pas un corps ; ils viennent de la
hiérarchie A avec une expérience administrative et technique suffisantes.
Service rattaché au cabinet du ministre chargé des finances, l'Inspection des
Finances est chargée en particulier de contrôler, dans les services publics,
entreprises du secteur parapublic et personnes morales de droit privé bénéficiant
du concours financier de la puissance publique relevant du département quel que
soit leur lieu d'implantation, l'application des lois et règlements qui en régissent
le fonctionnement administratif, financier et comptable.
Son action s'étend également à la qualité de l'organisation et à l'évaluation de
l'efficacité des services. Elle peut effectuer à la demande du Ministre, des études
et enquêtes diverses ou des missions spéciales. A l'image de l'IGE et de la
Division des vérifications, le contrôle fait par l'Inspection des finances est
également inopiné mais s'effectue aussi sur la base d'un programme annuel
approuvé par le Ministre chargé des finances.
L'inspecteur des finances peut prendre toutes mesures conservatoires y compris
la suspension et saisir immédiatement son Ministre et le chef du service
inspecté. Il rédige aussi un rapport comme les autres corps d'inspection.
L'Inspection des finances est ampliataire de tous les actes qui régissent le
fonctionnement administratif, financier et comptable de tous les services du
Ministère de l'Economie, des Finances et du Plan.
- La Direction centrale des marchés publics (DCMP)
La Direction chargée du contrôle des marchés publics assure le contrôle a priori
des procédures de passation de marchés. A ce titre, la Direction chargée du
contrôle des marchés publics :

a) émet un avis sur les dossiers d'appel à la concurrence avant le lancement de la

procédure de passation concernant :

- les marchés à commande, les marchés de clientèle et les marchés à tranches

conditionnelles, quel que soit le montant ;
38
- les marchés que l'autorité contractante souhaite passer par appel d'offres
restreint ou par entente directe ;

- les marchés dont la valeur estimée est égale ou supérieure aux seuils fixés par
arrêté du Ministre chargé des Finances ;

- les conventions de délégation de service public et les contrats de partenariat ;

- les avenants aux marchés ci-dessus ou qui ont pour effet de porter le montant
du marché au montant du seuil d'examen du dossier ;

b) émet un avis sur le rapport d’analyse comparative des offres ou propositions

et sur le procès-verbal d’attribution provisoire du marché établis par la
commission des marchés, relatifs aux marchés dont la valeur estimée est égale
ou supérieure aux seuils fixés par arrêté du Premier Ministre ;

c) effectue un examen juridique et technique avant leur approbation des projets

de marchés pour lesquels elle a indiqué souhaiter faire un tel contrôle lors de
l'examen du dossier d'appel à la concurrence ou qui répondent aux conditions de
nature et de montants fixés par arrêté du Premier Ministre.

La Direction chargée du contrôle des marchés publics peut également donner un

avis sur les dossiers que lui soumettent spontanément les autorités contractantes

1. Les délais impartis à la Direction chargée du Contrôle des Marchés publics

pour examiner les dossiers qui lui sont soumis et rendre ses avis sont fixés par
Décision de l’Organe chargé de la Régulation des Marchés Publics. En l’absence
d’une réponse dans le délai imparti, l'avis de la Direction chargée du Contrôle
des Marchés Publics est réputé favorable et la procédure de passation du marché
peut se poursuivre.

2. Si l'autorité contractante passe outre à un avis défavorable ou à des réserves

accompagnant un avis favorable de la Direction chargée du Contrôle des
Marchés publics sur un dossier d'appel à la concurrence, elle doit motiver sa
décision par écrit et en rendre compte à l'autorité d'approbation du marché dont
elle relève et en informer l'Organe chargé de la Régulation des Marchés publics.

3. Si l’autorité contractante n’accepte pas les avis et recommandations qui, le cas

échéant, auront été formulées par la Direction chargée du Contrôle des Marchés
publics concernant la possibilité d'utiliser un procédure autre que l'appel d'offres
ouvert ou relatives à la proposition d'attribution du marché, elle ne peut

39
poursuivre la procédure de passation qu'en saisissant le Comité de Règlement
des Différends près l’Organe chargé de la Régulation des Marchés Publics.

4. Les Ministères Techniques

Au Sénégal, chaque ministre est administrateur principal de crédits dans son
département. Dans la pratique cette compétence est exercée par le Directeur de
l'Administration Générale et de l'Equipement (DAGE) ou le Chef du Service de
l'Administration Générale et de l'Equipement (SAGE). Malgré cette délégation,
chaque ministre reste responsable de la gestion administrative et financière de
son département. A ce titre il dispose d'une structure interne de contrôle,
l'Inspection des Affaires Administratives et Financières (IAAF) placée sous son
autorité. L'Inspection interne est chargée :
- de veiller à l'application des directives présidentielles et primatorales
issues des rapports de l'IGE et des autres corps de contrôle
- d'assister le Ministre dans le contrôle de la gestion du personnel, du
matériel et des crédits des services centraux, régionaux et départementaux du
Ministère, des établissements publics sous tutelle,
- d'effectuer toute mission de vérification et de contrôle qui lui est
confiée ;
- d'assurer le suivi de l'application des directives issues des rapports
internes ;
- de contrôler tous les actes administratifs, financiers et comptables pris au
sein du ministère et des organismes sous tutelle.
Les Inspecteurs des ministères sont munis d'ordres de mission de leur ministre
obligeant tous les agents de services contrôlés à déférer à leurs réquisitions.
Dans la pratique cependant, l'IAAF s'enlise dans une routine faite de
participations à des réunions et à des comités de réception. Ainsi les missions
d'inspection sont rares et l'IAAF apparaît plus comme un conseiller du ministre.
C'est pourquoi, pour une plus grande liberté d'initiative de l'IAAF, il faudrait la
rattacher à la Primature puisque les ministres sont comptables aussi devant le
Premier Ministre.
B. Le contrôle parlementaire
Au plan théorique, dans l'équilibre des pouvoirs (Exécutif - Législatif -
Judiciaire), le contrôle parlementaire et le contrôle juridictionnel sont des

40
contrepoids, des garants contre les abus de l'exécutif, tant sur le plan du respect
scrupuleux de la légalité que sur le plan de l'exécution correcte des autorisations
budgétaires accordées par le Parlement.
Le contrôle parlementaire peut être exercé lors de l’examen de la loi de finances,
durant son exécution ou a posteriori par le biais de la loi de règlement. L’on
remarque ainsi que les prérogatives du Parlement en la matière sont importantes
mais au Sénégal elles sont sous utilisées.
Des pouvoirs importants mais non exercés
Quoiqu’assisté dans sa tâche de contrôle par la Cour des comptes, le Parlement
sénégalais bénéficie de pouvoirs importants qui lui sont propres. Ils se
manifestent comme suit :
- Le vote de la loi de finances de l'année
On distingue deux phases dans le vote de la loi de finances de l'année, au cour
desquelles l'Assemblée Nationale exerce son pouvoir de contrôle : les
discussions devant les commissions techniques et le vote en séance plénière.
* les discussions devant les commissions
La commission de la comptabilité et du contrôle et la commission des
délégations sont internes et propres à l'Assemblée Nationale. Les autres
commissions spécialisées ou commissions techniques permanentes sont relatives
aux différentes missions et fonctions de l'Etat et ce sont elles qui discutent les
projets de loi de finances.
Dès le dépôt, le projet de loi de finances de l'année est transmis à tous les
députés avec des documents comme les rapports, les exposés de motifs. Il est
d'abord discuté au niveau des commissions techniques à l'exception de la
commission des finances et des affaires économiques, ensuite au niveau de la
seule commission des finances.
Dans le premier cas les commissions ne s'intéressent qu'aux seuls projets de
budget de dépenses des ministères et chaque ministre passe devant la
commission correspondant à son domaine d'attribution pour défendre son
budget. Il s'agit d'un examen qui porte sur la politique d'ensemble et aussi sur les
détails. L'examen des détails porte sur les services votés et les mesures nouvelles
dans le cadre de chaque chapitre. Les ministres sont tenus de fournir des
réponses claires et précises.

41
Les propositions d'amendements et les suggestions sont clairement consignées
par écrit. A la fin des séances un rapporteur ad-hoc est désigné pour le procés
verbal et le rapport spécifique qui sont destinés à la commission des finances et
des affaires économiques.
Dans le deuxième cas, c'est-à-dire au niveau de la seule commission des
finances, tous les rapports des commissions techniques sont réunis et, en
présence du ministre chargé des finances et du ministre technique, l'ensemble du
projet de loi de finances de l'année est examiné, notamment les projets :
- de budget de dépenses de fonctionnement des ministères
- de budget de dépenses communes
- de budget de recettes ordinaires et extraordinaires
- de budget d'équipement ou d'investissement
- de liste des comptes spéciaux.
Les discussions qui suivent l'exposé d'ouverture du ministre chargé des finances
portent sur les recettes, les dépenses ensuite, et les comptes spéciaux du Trésor.
Il faut dire qu'ici le débat est vite vidé surtout quand il n'y a pas d'augmentation
d'impôt pour les recettes. Les dépenses des pouvoirs publics ne sont pas
abordées par courtoisie, avance-t-on, et ne le seront guère par la suite en séance
plénière.
C'est le rapport général issu de cette délibération, intitulé " considérations
générales sur la loi de finances" et considéré comme décision de la commission
des finances qui constitue le document de base des discussions en séance
plénière.
*Le vote en séance plénière
La discussion générale sur l'exposé du rapporteur général qui ouvre les
débats en plénière n'a aucune incidence sur le vote de la loi de finances, aussi
vives et acerbes que puissent être les critiques et observations de certains
députés.
Le vote se fait chapitre par chapitre pour les recettes du budget général, par
budget annexe pour celles des budgets annexes et par catégorie de comptes pour
celles des comptes spéciaux du Trésor.
Les dépenses font l'objet d'un vote unique pour les services votés et d'un vote
par chapitre pour les autorisations nouvelles. Celles des budgets annexes et des

42
comptes spéciaux du Trésor sont votés par budget annexe et par catégorie de
comptes.
Les parlementaires ont le droit d'accroître ou de réduire les dépenses ou les
recettes budgétaires mais à la condition qu'ils proposent en même temps des
mesures compensatrices pour cet accroissement ou cette réduction. Cette
solution fondée sur l'équilibre budgétaire décourage les députés dans l'utilisation
de leur droit d'amendement.
De fait, l'autorisation parlementaire reste une simple formalité au Sénégal et n'a
pas la place qu'elle devrait occuper dans la pratique budgétaire.
- Les questions écrites et orales
Les députés peuvent poser des questions écrites et orales aux Ministres qui sont
tenus d'y répondre. Le texte de la question écrite est remis au Président de
l'Assemblé Nationale qui le transmet au gouvernement. Passé un délai d'un mois
sans réponse, la question écrite est transformée automatiquement en question
orale qui sera portée à l'ordre du jour d'une séance plénière du parlement. Dans
la pratique elles sont extrêmement rares, elles n'émanent presque jamais de la
majorité parlementaire. Et quand elles sont le fait de l'opposition (trop
minoritaire), elles sont sans conséquence car n'aboutissant jamais.
- Les commissions d'enquête et de contrôle
Elles sont chargées de recueillir des éléments d'informations sur des faits
déterminés et de soumettre des conclusions à l'Assemblée Nationale. Elles
constituent ainsi un moyen par lequel les députés peuvent exercer un contrôle de
la gestion administrative, financière et technique des services publics.
- Le vote de lois rectificatives
Le vote d'une loi rectificative offre souvent l'occasion aux députés de critiquer
l'exécution de la loi de finances et de demander aux Ministres des explications
sur les dépassements de crédits qui sont généralement à la base du vote du projet
de rectification, de même que les recettes nouvelles non prévues initialement (ex
: recettes de privatisations)
- Le vote de la loi de règlement
Le vote est une fonction essentielle des Assemblées parlementaires.
L'intervention du Parlement a posteriori pour vérifier l'exécution du budget, se
conçoit dans tout régime démocratique. Etant donné que c'est lui qui a voté les
autorisations budgétaires, il doit pouvoir vérifier leur correcte exécution.

43
En réalité ce contrôle a posteriori, s'il s'exerce, ne présente que très peu d'intérêt
du fait de l'écart de temps trop important entre la fin de l'année d’exécution du
budget et le vote de la loi de règlement s'y rapportant.
Le nombre d'années de retard pour les cinq dernières lois de règlement n'est
guère encourageant. Par ailleurs peut-on sérieusement examiner et voter quatre
projets de lois de règlement au cours d'une même session comme cela a été le
cas en 1997.
Le retard dans le vote de loi de règlement s'explique d'une part par le fait que
l'Assemblée nationale n'a pas la maîtrise de la phase administrative de son
élaboration. Cette phase se heurte aux problèmes de collectes des données, de
production, du fait de l'automatisation insuffisante sans compter le nombre de
comptes impressionnant que doit examiner le juge des comptes.
C. Le contrôle juridictionnel
Avec la réforme de 1992, le système judiciaire sénégalais a été
fondamentalement modifié. Ainsi en lieu et place de l'unité de juridiction
symbolisée et incarnée par la Cour Suprême, trois hautes juridictions ont été
créées : le Conseil constitutionnel constitutionnalité, la Cour de cassation et le
Conseil d'Etat.
La 2ème section du Conseil d'Etat avait hérité de la Cour suprême la fonction
de juge des comptes. Les maigres résultats du Conseil et le souci d’évoluer vers
une spécialisation du juge ainsi que l’option communautaire sont à la base de la
création de la Cour des comptes aujourd’hui compétente pour le contrôle
juridictionnel des comptes de l’Etat et le contrôle de l’exécution des lois de
finances.

La Cour des comptes est régie par la loi organique n° 2012-23 du 27

décembre 2012 abrogeant et remplaçant la loi organique n° 99-70 du 17 février
1999.

1. Mission de la Cour des comptes :

La Cour des Comptes juge les comptes des comptables publics et assiste le
Président de la République, le Gouvernement et le Parlement, dans le contrôle
de l'exécution des lois de finances. La Cour des Comptes contribue, par son
action permanente de vérification, d'information et de conseil, à:

- la sauvegarde du patrimoine public ;

44
- la transparence et la sincérité de la gestion des finances publiques ;

- l’amélioration des méthodes et techniques de gestion des organismes

publics et des entreprises du secteur public ;

- l’évaluation des politiques et programmes publics ;

- la rationalisation de l'action administrative.

Elle s'assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des

organismes contrôlés et, le cas échéant, réprime les manquements aux règles qui
régissent lesdites opérations. Elle vérifie et apprécie le bon emploi des crédits,
fonds et valeurs, ainsi que la gestion de l'ensemble des organismes soumis à son
contrôle.

La Cour établit un rapport public général annuel qui reprend les principales
observations qu’elle a faites dans l’année et les mesures préconisées pour
remédier aux manquements, anomalies et dysfonctionnements relevés. Elle peut,
en outre, dans le cadre de ses contrôles, établir des rapports publics sur des
entités, des thèmes particuliers ou des secteurs déterminés.

Les contrôles dévolus à la Cour des Comptes visent à :

- promouvoir l'obligation de rendre compte ;

- déceler toute irrégularité ou infraction par rapport aux normes juridiques

et de gestion en vigueur de manière à permettre, dans chaque cas, de prendre les
corrections nécessaires, d'engager la responsabilité des personnes en cause,
d'obtenir réparation ou de décider des mesures propres, pour l’avenir, à éviter la
répétition de tels actes ;

- mesurer les performances réalisées dans la gestion des services et

organismes publics.

2. Formations de la Cour :

Les formations de la Cour des Comptes sont :

- l'audience plénière solennelle ;

- les chambres réunies ;

- la Chambre de Discipline Financière ;

- les autres chambres (CEP, CABF, CCL et CAA)

45
En cas de besoin, des sections peuvent être constituées à l'intérieur de chaque
chambre.

La Cour comprend, en outre :

- le comité des rapports et des programmes ;

- la conférence des présidents et du Procureur général.

46