UNIVERSITE CATHOLIQUE DE LOUVAIN

Faculté des Sciences économiques, sociales, politiques et de communication

Ecole des Sciences politiques et sociales
Institut de Sciences politiques Louvain-Europe
Année académique 2024-2025

1er Quadrimestre

LPOLS1323
-
Institutions et politiques européennes

Synthèse du cours (1)

Professeur Tanguy de Wilde

NB : Cette synthèse ne doit pas vous dispenser de retourner aux diaporamas commentés qui
vous ont mis en exergue une structure et une problématisation des enjeux et des
questionnements soulevés par la matière
 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

Introduction générale

Pour percevoir d'emblée l'utilité de ce cours, faites le test du quotidien

sérieux : ouvrez un journal (un vrai, pas un « toutes boîtes », ni un gratuit
distribué dans les gares) et tentez de comprendre l’actualité internationale
et la politique européenne. Vous y tomberez immanquablement sur des
termes ou acronymes tels : OTAN, OSCE, UE, Conseil de l’Europe, Conseil
européen, Conseil des ministres, COPS, CEI, PESC, OCDE, GUAM, CPEA,
PAC, UEM, JAI, PSDC, Parlement européen, Commission, Comité des
ministres, Haut Représentant, Secrétaire général, … De quoi s’agit-il ? De
qui s’agit-il ? D’organisations européennes, plus ou moins formelles,
d’institutions, d’organes, de mécanismes, de fonctions contribuant pour une
part au destin politique de l’Europe. Comment ces organisations sont-elles
apparues ? Qui les compose et comment ont-elles évolué ? Que font-elles,
et avec quels pouvoirs et quels moyens ? Comment collaborent-elles ou
entrent-elles en concurrence ? Pouvoir répondre plus précisément à ces
questions participe de l’objectif de ce cours.
Très souvent l’actualité européenne met soudainement en exergue une
situation qui aura une grande influence sur le positionnement et/ou
l’évolution des organisations européennes : la chute du mur de Berlin
appartient déjà à l’histoire, le Brexit est encore tout frais dans les mémoires
tout comme la pandémie de covid-19 et la guerre russo-ukrainienne
déclenchée le 24 février 2022 bat encore son plein à l’heure de clôturer ces
lignes en septembre 2024.
Cette guerre illustre une position singulière de l’OTAN, de l’UE, du Conseil
de l’Europe et de l’OSCE. Pouvoir la décrypter sereinement mais
précisément entre ainsi dans l’objectif du cours.

Avant d’aborder la matière même du cours, il convient de définir les trois

notions constitutives du titre du cours : institutions – politiques – Europe

I) Institutions.
Cette notion a un sens très large car il s’agit d’un terme polysémique.
Au sens originaire, le plus général, l’institution est un corpus de règles ou
un ensemble d’actions ou de pratiques assurant une certaine stabilité,
structurant le champ socio-politique. Il s’agit de la vision politico-juridique
la plus abstraite du terme, même si ce dernier renvoie à une réalité bien
concrète. On peut parler de l’institution du mariage ou de l’institution de la
protection diplomatique, mais aussi de l’institution judiciaire ou médicale.
En outre, l’institution peut aussi être une personne morale, au niveau
interne ou international. Il s’agit alors d’une organisation internationale ou
régionale. On ne vise ici que les OIG (organisations internationales
gouvernementales) et non les ONG (non gouvernementales).

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Le terme « institution » peut tout autant renvoyer aux organes (plénier,

restreint, …) d’une organisation internationale. D’où la distinction à bien
opérer entre l’institution-organisation et l’institution-organe.
L’institution-organisation présente trois caractéristiques :
1) Un texte constitutif qui indique la volonté de coopérer et qui structure
cette coopération : un traité, dénommé parfois aussi charte ou pacte.
2) Un caractère de permanence traduit à travers des organes. Il ne
s’agit donc pas d’une simple conférence diplomatique ponctuelle :
une structuration institutionnelle assure la permanence du processus
de coopération ou d’intégration.
3) Des attributions, c’est-à-dire des compétences qui permettent à
l’organisation d’avoir, à travers son processus de décision, une forme
de volonté propre. La question est alors de savoir jusqu’où s’étend
cette volonté propre, cette autonomie de l’institution. Il peut s’agir
soit d’une simple coopération intergouvernementale, soit d’une
intégration supranationale. On fait classiquement la distinction entre
les organisations de coopération (majoritaires) et les organisations
d’intégration (plus rares). Ces dernières développent davantage la
volonté propre de l’organisation à travers un processus de décision
favorisant des organes indépendants des gouvernements et recourant
régulièrement à des techniques de vote majoritaire. A l’inverse, les
organisations de coopération demeurent des processus interétatiques
au fonctionnement intergouvernemental, cadenassant dès lors la
volonté propre de l’organisation.
La distinction institution-organisation et institution-organe
A l’intérieur des organisations, il y a des organes. Ceux-ci peuvent être :
- pléniers (ils réunissent l’ensemble des Etats composant l’organisation,
par exemple, l’Assemblée générale des Nations Unies, le Conseil
européen où tous les Etats de l’UE sont représentés par leur chef
d’Etat ou de gouvernement) ou restreints (ils rassemblent seulement
une partie des Etats ou ils en assurent une représentation inégale,
par exemple, le Conseil de sécurité de l’ONU1) du point de vue de leur
composition.
- Au niveau de leurs pouvoirs, une distinction s’opère aussi : les
organes ont tour à tour des pouvoirs consultatifs, exécutifs, normatifs
voire législatifs.

II) Politique
Quand on parle d’une politique européenne, on parle du produit de l’action
de ces organisations, d’un ensemble de décisions consistant généralement
en une allocation de biens, de ressources ou de valeurs. Il peut s’agir d’une
action matérialisée au profit des Etats membres, d’un corpus législatif
cadrant une politique, de droit dérivé, ou d’une action « extérieure » à
l’égard d’Etats tiers à l’organisation, …

1Celui-ci compte actuellement 5 membres permanents et 10 membres non-permanents élus

par l’Assemblée générale selon une logique de répartition géographique.

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Il s’agit donc d’identifier les attributions, les compétences et la légitimité

d’intervention respectives de ces diverses organisations européennes.

III) Europe
La question de la délimitation de cet espace géographique est moins simple
que prévu. Au moins deux Etats (la Turquie et la Russie) sont euro-
asiatiques et peuvent donc d’emblée poser question. Quand est-on ou
jusqu’où est-on susceptible d’être considéré comme européen ? Le débat
fera couler encore beaucoup d’encre assurément. Mais quand on parle
d’institutions européennes parle-t-on uniquement d’institutions qui ont
comme Etats membres des Etats européens ? Une telle vision serait
véritablement restrictive car, outre les cas turc et russe, il y a des
évolutions. Par exemple, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE), dont le Canada et les Etats-Unis ont fait partie dès l’origine
(quand l’organisation en question n’était qu’une conférence), a continué à
abriter les républiques asiatiques issues de la désintégration de l’URSS.
Voilà donc une organisation qui comporte le mot Europe dans sa
dénomination mais qui est de facto à la fois euro-atlantique et eurasiatique.
Quant à l’OTAN, elle semble a priori complètement euro-atlantique, mais
son objectif initial était la défense de l’Europe et ses nouveaux membres
adhérents ont tous été européens jusqu’ici. Et par la suite, ses missions se
sont étendues au-delà de l’Europe. Il est donc difficile de clicher les limites
de l’Europe (continentale : limite géographique, coupant certains Etats en
deux comme la Turquie ou la Russie ; euro-asiatique : limite historico-
stratégique incluant l’ensemble de l’ex-URSS ; euro-atlantique : limite géo-
historique ou liée aux valeurs faisant écho à la provenance initialement
européenne d’une grande partie de l’émigration vers les Etats-Unis et le
Canada, ainsi que le partage des idéaux démocratiques). Il faut enfin noter
le terme « paneuropéen », quelque peu obsolète parce que a priori
tautologique aujourd’hui, mais visant de 1945 à 1989, du temps de la
division de la guerre froide, les institutions réunissant les deux parties de
l’Europe séparées par le Rideau de fer. Aujourd’hui, on désignera par
« paneuropéennes » des organisations qui réunissent l’ensemble des pays
européens ou pratiquement l’ensemble de ceux-ci.
On constate donc d’emblée que les trois termes (institutions, politiques,
Europe) sont riches de sens et ouvrent d’emblée le débat.

Objectifs du cours :

- Percevoir les conditions d’émergence des institutions

européennes (IE).
- Situer, dans le temps et l’espace, la genèse et le développement des
IE.
- Distinguer les institutions européennes et établir entre elles, les liens
de filiation et de coopération.

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- Connaître la raison d’être, la composition, les fonctions, les

compétences, la structuration institutionnelle, les principales
réalisations ou politiques des institutions européennes.
- Acquérir une connaissance de base du Conseil de l’Europe, de l’OCDE,
de l’OTAN, de l’OSCE et une connaissance quelque peu plus élaborée
des institutions de l’intégration communautaire européenne : CECA,
CED, CEE, CEEA, UEO, UE.

Plan global du cours :

Première partie : D’où viennent les institutions européennes ? Quel contexte
politico-historique a déterminé la genèse, les évolutions et les
transformations des IE ? Que sont les IE ? Comment fonctionnent-elles ?
Comment coopèrent-elles ? Sont-elles en concurrence ?
Deuxième partie :
Analyse politique des institutions de l’intégration communautaire
européenne : CECA, CEE, CEEA, UE. Et certains dossiers spécifiques à l’UE.

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I : L’émergence et le développement progressif des principales

organisations européennes

1) La genèse des principales organisations européennes : 1945-2024

1945 est un point de rupture pour l’Europe qui a accumulé les désastres
depuis le début du siècle. L’exacerbation nationaliste jointe à un jeu
d’alliances a mécaniquement provoqué la conflagration de 1914. La
civilisation européenne se sait désormais mortelle. Elle ne sortira cependant
des nationalismes pathogènes que pour mieux verser dans les idéologies
mortifères. Célébrées par leurs tenants comme de grandes religions laïques
de substitution, le nazisme, ses variantes fascisantes, et le communisme
soviétique entrent tantôt en collusion, tantôt en confrontation, et menacent
lourdement les démocraties européennes. En 1945, le nazisme est vaincu
tandis que l’Union soviétique, allié encombrant, participe à la victoire.
L’Europe, en général, émerge du conflit mondial ruinée, divisée, déclinante
et très vite insécurisée. Le mouvement est inexorable et sera accentué par
la guerre froide et la décolonisation. Un champ de reconstruction s’ouvre
parallèlement à la volonté de recouvrer une puissance déchue. C’est un
premier aiguillon pour coopérer et relever des limbes littéraires le mythe
des Etats-Unis d’Europe magnifié par Victor Hugo2. La nécessité rejoint ainsi
l’idéal. L’organisation politique de l’Europe va dès lors être stimulée par
quatre types d’impulsion :

2 C’est en 1849, dans son célèbre discours d’ouverture du congrès de la paix à Paris, que
Victor Hugo évoqua en termes lyriques, et prémonitoires pour une large part, l’intégration
européenne : « Un jour viendra où les armes vous tomberont des mains, à vous aussi ! Un
jour viendra où la guerre paraîtra aussi absurde et sera aussi impossible entre Paris et
Londres, entre Pétersbourg et Berlin, entre Vienne et Turin, qu’elle serait impossible et
qu’elle paraîtrait absurde aujourd’hui entre Rouen et Amiens, entre Boston et Philadelphie.
Un jour viendra où vous France, vous Russie, vous Italie, vous Angleterre, vous Allemagne,
vous toutes, nations du continent, sans perdre vos qualités distinctes et votre glorieuse
individualité, vous vous fondrez étroitement dans une unité supérieure, et vous constituerez
la fraternité européenne, absolument comme la Normandie, la Bretagne, la Bourgogne, la
Lorraine, l’Alsace, toutes nos provinces, se sont fondues dans la France. Un jour viendra où il
n’y aura plus d’autres champs de bataille que les marchés s’ouvrant au commerce et les
esprits s’ouvrant aux idées. Un jour viendra où les boulets et les bombes seront remplacés
par les votes, par le suffrage universel des peuples, par le vénérable arbitrage d’un grand
sénat souverain qui sera à l’Europe ce que le parlement est à l’Angleterre, ce que la diète est
à l’Allemagne, ce que l’assemblée législative est à la France ! Un jour viendra où l’on
montrera un canon dans les musées comme on y montre aujourd’hui un instrument de
torture, en s’étonnant que cela ait pu être ! Un jour viendra où l’on verra ces deux groupes
immenses, les États-Unis d’Amérique, les États-Unis d’Europe, placés en face l’un de l’autre,
se tendant la main par-dessus les mers, échangeant leurs produits, leur commerce, leur
industrie, leurs arts, leurs génies, défrichant le globe, colonisant les déserts, améliorant la
création sous le regard du créateur, et combinant ensemble, pour en tirer le bien-être de
tous, ces deux forces infinies la fraternité des hommes et la puissance de Dieu !
Et ce jour-là, il ne faudra pas quatre cents ans pour l’amener, car nous vivons dans un temps
rapide, nous vivons dans le courant d’événements et d’idées le plus impétueux qui ait encore
entraîné les peuples, et, à l’époque où nous sommes, une année fait parfois l’ouvrage d’un
siècle. »

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1° L’aspiration à la prospérité par la reconstruction d’abord, l’intégration ou

la coopération ensuite. Après 1945, il y a une volonté claire en Europe
occidentale de dépasser la politique de puissance et de renoncer à la
guerre. L’effort conjoint de redressement y contribue. La solidarité
économique atténue les rivalités politiques. Cette spécificité européenne va
d’abord se manifester sur la partie ouest du continent martyr des deux
conflits mondiaux pour tenter plus tard d’essaimer sur d’autres continents,
en particulier par les intégrations régionales (ASEAN, Mercosur, ALENA,
etc.).
2° La restauration d’une unité européenne estompant la division. Bientôt
manifeste, la division de l’Europe ne sera jamais entérinée et des efforts
seront entrepris pour rapprocher les « deux » Europe, en laissant ouverte
au sein des organisations la possibilité d’une unification du continent. Mais
la division de l’Europe la marquera profondément, surtout à l’Est du rideau
de fer. Tout ce qui s’est déroulé de 1945 à 1989 et même jusqu’en 2004,
n’a pas été vécu et perçu de la même manière à l’Ouest et à l’Est. A l’Ouest,
les rancœurs liées aux guerres ont été mises sous le boisseau au point
même parfois d’aboutir à une certaine forme d’oubli de tous les massacres
et drames humains du passé. En Europe de l’Est et du Centre, les Etats et
les peuples vivent encore l’histoire douloureuse de manière très présente et
sont marqués par une forme d’hypermnésie, où la mémoire est
envahissante et devient même conflictuelle3.
3° La volonté de donner à l’Europe un rôle international pour redorer un
blason terni par les deux conflits mondiaux et, plus tard, par la
décolonisation. En quelques années, ce continent qui dominait le monde est
passé du statut d’acteur à celui d’objet des relations internationales, d’enjeu
entre les deux superpuissances que sont devenus les Etats-Unis et l’Union
soviétique. Pour retrouver une certaine place dans le jeu mondial, la
nécessité de se rassembler est évidente. Après la mise en place de la guerre
froide et la descente du rideau de fer séparant le continent, les grandes
puissances européennes subissent le choc des décolonisations. La crise de
Suez en 1956 montre que les Etats-Unis et l’URSS ne laisseront plus aux
puissances européennes le loisir d’agir à leur guise sur la scène mondiale.
Le déficit de puissance est donc manifeste. La construction européenne
participe d’un idéal nourri d’une nécessité. L’union doit permettre de
recouvrer une certaine force.
4° La quête de sécurité sera le premier réflexe dès le retour de la guerre en
Europe et des prodromes annonçant la guerre froide. La désillusion,
l’angoisse, la peur même reviennent rapidement à l’issue d’une guerre
mondiale ayant durablement marqué les esprits. Elles inciteront les Etats à
chercher, parfois frénétiquement, les moyens de ne pas reproduire les
horreurs d’un conflit généralisé.

3 Cf. à ce propos, G. Mink et L. Neumayer, L’Europe et ses passés douloureux, Paris, La

Découverte, 2007 et G. Mink et P. Bonnard, Le passé au présent. Gisements mémoriels et
actions historicisantes en Europe centrale et orientale, Michel Houdiard éditeur, 2010.

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Le schéma suivant montre l’émergence et l’évolution des différentes

institutions européennes. S’y trouvent :
- En noir : le contexte international.
- En rouge : les apparitions d’institutions européennes,
- En bleu : les éléments déterminants pour ces apparitions,
- En flèches pointillées : les liens entre événements ou organisations.

3 conférences interalliées importantes se tiendront successivement à

Yalta, San Francisco et Potsdam; elles vont déterminer l’avenir de Europe à
l’issue de la guerre. Eussent-elles produit des résultats différents que la face
de l’Europe et de son organisation politique aurait pu être profondément
modifiée, …
La conférence de Yalta : C’est dans le palais de Livadia, ancienne
résidence du tsar Nicolas II dans la station balnéaire de Yalta en Union
soviétique (Crimée russe à l’époque ; en Ukraine soviétique, de 1954 à
1991, en Ukraine indépendante par la suite, annexée par la Russie à la suite
des événements de 2014, toujours l’objet de revendications par l’Ukraine en
2024), qu’en février 1945 se rencontrent les trois plus hauts dirigeants
soviétique, américain et britannique; leurs conceptions divergentes de
l’après-guerre vont progressivement se manifester au grand jour.
Yalta est un lieu de mémoire dont est issu le mythe du partage du monde ;
il convient toutefois de déconstruire ce mythe. D’abord, Staline et Churchill
(deux grands réalistes) et Roosevelt (plutôt un idéaliste) se trompaient tous

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les trois sur un point : ils pensaient que la guerre allait encore durer au
moins un an. Les trois dirigeants ont évoqué l’occupation de l’Allemagne à
mener de concert quand celle-ci serait vaincue. La Pologne aussi a été au
centre de l’attention, pour convenir que son futur gouvernement devrait
comprendre des membres des deux gouvernements en exil (l’un à Londres ;
l’autre téléguidé par les Soviétiques à Lublin). Mais, en dépit d’une légende
tenace, « Yalta » n’a pas divisé l’Europe, au contraire même si l’on s’en
tient aux intentions exprimées dans les textes issus de la conférence. On
peut noter une déclaration importante sur l’Europe libérée, qui précise que
les peuples libérés pourront choisir librement leur forme de gouvernement4.
Les Britanniques, les Américains et les Soviétiques s’y engagent. Cette
déclaration ne sera cependant pas appliquée. Roosevelt, en bon idéaliste
américain croyant en la vertu des principes, pensait qu’une telle déclaration
faisait sens. Staline, lui, ne se sentait guère concerné par ce bout de papier,
persuadé que l’expression de principes cachait les intentions réelles ; ce qui
compte c’est l’avancée des armées, la conquête de territoires et un butin à
engranger. Churchill comprenait bien que Staline ne s’engageait en rien.
Pour Staline donc, il aurait fallu se partager les territoires car, à ses yeux
réalistes, l’idéalisme de Roosevelt est incompréhensible et doit donc
masquer d’autres desseins. Staline était incapable d’imaginer que les
Américains s’évertueraient de leur côté à faire respecter la déclaration sur
l’Europe libérée. La division de l’Europe viendra dès lors de l’avancée de
l’Armée rouge, Staline considérant qu’il pouvait imposer son système de
gouvernement aussi loin que ses armées étaient parvenues sur le territoire
du continent (A Tito, il dira sans ambages en avril 1945 : « Cette guerre ne
ressemble pas à celles du passé ; quiconque occupe un territoire y impose son propre
système social. Tout le monde impose son système social aussi loin que son armée peut
avancer. Il ne saurait en être autrement. »). La déclaration sur l’Europe libérée de
Yalta ne sera jamais strictement appliquée. Des élections eurent bien lieu
dans certains pays d’Europe centrale et orientale occupés par l’Armée
rouge, mais elles furent soit manipulées, soit sans lendemains, l’instauration
des « démocraties populaires » reposant très vite sur un parti unique. Alors
que l’expression « démocratie populaire » semble a priori s’apparenter à un
pléonasme, dans la réalité, il s’agissait plutôt d’une forme d’oxymore …

La conférence de San Francisco (25 avril -26 juin 1945)

L’acte de naissance de l’Organisation des Nations unies (ONU) est en réalité
une tentative d’organisation du monde qui perpétuerait la coalition anti-
nazie en adoptant le système des « quatre policiers » de Roosevelt (ils
seront finalement cinq, la France rejoignant la Chine, le Royaume-Uni, les
Etats-Unis et l’URSS). La conférence visait à faire signer la charte des
Nations Unies qui constituait la matrice de l’organisation universelle. L’ONU

4 Le président du Conseil des Commissaires du Peuple de l'Union des Républiques socialistes

soviétiques, le Premier ministre du Royaume-Uni et le Président des États-Unis d'Amérique
indiquent notamment ceci : « Le rétablissement de l'ordre en Europe et la reconstruction de
la vie économique nationale devront être réalisés par des méthodes qui permettront aux
peuples libérés d'effacer les derniers vestiges du nazisme et du fascisme et de se donner des
institutions démocratiques de leur propre choix. C'est un des principes de la Charte de
l'Atlantique que tous les peuples ont le droit de choisir la forme de gouvernement sous
laquelle ils entendent vivre et que les droits souverains et l'autonomie, dont ils ont été
dépossédés de force par les pays agresseurs, doivent leur être restitués. »

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

entend tirer des leçons de la guerre pour s’occuper plus concrètement et de

manière effective (au contraire de la Société des Nations - SDN) de la paix
et de la sécurité internationales. L’objectif était une sécurité collective,
garantie par cinq Etats puissants, membres permanents d’un organe chargé
de la centralisation de la fonction de police internationale : le Conseil de
sécurité. Si l’ONU avait vraiment fonctionné, d’autres organisations de
sécurité n’auraient peut-être jamais dû exister. Dans un premier temps,
l’idée de membres permanents est vue de manière positive car on
considérait que les problèmes liés aux suites de la guerre devraient être
réglés par les cinq grands, et surtout grâce à leurs moyens militaires et
financiers. On leur accorde donc un droit de véto en partant de l’idée que
leur engagement commun doit être sans réticence. Evidement à ce moment
là, dans l’esprit de coalition contre l’Axe, peu de décideurs prévoient la
guerre froide ni le fait que ces vétos seront utilisés de manière politique afin
de bloquer les interventions de l’ONU.

La conférence de Potsdam
Cette conférence, qui débute en juillet 1945, est celle de la fin des illusions.
A Yalta, l’idéalisme était encore présent, mais concurrencé. A San Francisco,
on essaye de structurer le système d’après-guerre. Mais à Potsdam, il n’y a
plus aucune illusion sur Staline et ses intentions de la part de Truman qui a
remplacé Roosevelt, décédé en avril 1945 : le spectre de la constitution
d’un glacis communiste en Europe centrale et orientale est bien là. Potsdam
ne fera qu’entériner les positions militaires issues de la guerre. Le résultat
pour l’Europe est en fait que l’on n’a rien décidé de particulier mais cliché
une situation largement imposée par les armes. L’Europe va se structurer
sur le mode des puissants. Les prémices de la division européenne
émergent.

Le discours de Fulton (Westminster College, 5 mars 1946)

Le discours prononcé à Fulton est la réponse à cette désillusion. C’est le
célèbre avertissement de Churchill qui s’inquiète de cette
« ombre (…) tombée sur les scènes qui avaient été si clairement illuminées
récemment par la victoire des Alliés. Personne ne sait ce que la Russie soviétique et
son organisation communiste internationale ont l’intention de faire dans l’avenir
immédiat, ni où sont les limites, s’il en existe, de leurs tendances
expansionnistes (…) ».

Et l’ancien Premier ministre britannique de mettre en garde :

« De Stettin dans la Baltique jusqu’à Trieste dans l’Adriatique un rideau de fer est
descendu à travers le continent. Derrière cette ligne se trouvent toutes les capitales
des anciens Etats de l’Europe centrale et orientale. Varsovie, Berlin, Prague, Vienne,
Budapest, Belgrade, Bucarest et Sofia, toutes ces villes célèbres et les populations
qui les entourent se trouvent dans ce que je dois appeler la sphère soviétique, et
toutes sont soumises, sous une forme ou sous une autre, non seulement à l’influence
soviétique, mais aussi à un degré très élevé et, dans beaucoup de cas, à un degré
croissant, au contrôle de Moscou. »

Churchill mobilise les Occidentaux pour leur faire prendre conscience de

cette situation incertaine et les inciter à agir en conséquence.

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Truman (1884-1972, président américain de 1945 à 1952) adopte quant à

lui la politique du containment (endiguement du communisme) après avoir
déploré la polarisation de la guerre froide qui rappelle l’antagonisme entre
Rome et Carthage. La politique du containment consistait au départ à
déployer une politique de contre-forces partout où les Soviétiques tentaient
d’avancer leurs pions. Dès 1946, cette politique avait été élaborée par un
jeune diplomate en poste en URSS, George Kennan, dans un télégramme
envoyé au Département d’Etat depuis Moscou – le célèbre « long
télégramme » publié anonymement dans Foreign Affairs en 1947 pour
former le non moins célèbre article signé X. La théorie subtile imaginée par
Kennan (adroite et vigilante application de contre-forces sur une série de
points géographiques et politiques, constamment mouvants, en fonction de
l’attitude et des manœuvres soviétiques) sera cependant complètement
débordée sinon caricaturée à terme par le président H. Truman en une
véritable croisade anti-communiste.
En 1946, la guerre est donc de retour, en opposant à chaque fois des forces
soutenues par les anciens alliés. C’est le cas :
- en Grèce où les communistes soutenus par l’URSS s’opposent aux
forces démocratiques et royalistes soutenues par le Royaume-Uni ;
- en Chine : les nationalistes de Chiang-Kai-Tchek soutenus par les
Etats-Unis combattent les communistes de Mao-Ze-Dong ;
- et en Indochine où les insurgés sont soutenus par les communistes
d’Asie dans leur lutte contre l’occupant français.

Le traité de Dunkerque
Cette résurgence de la guerre va entrainer une sorte de « pactomanie » en
Europe. Il s’agit de nouer de multiples accords, en particulier en matière de
défense pour préserver une sécurité, illusoire à défaut, les garanties de la
Charte de l’ONU apparaissant théoriques. Ceci se traduit dès 1947 avec le
traité de Dunkerque signé le 4 mars. Il s’agit d’une alliance militaire inédite
entre la France et le Royaume-Uni, en dehors d’une guerre avérée. Le traité
de Dunkerque établit une défense mutuelle en cas d’agression. Plus ou
moins au même moment, les Etats-Unis se rendent compte que la meilleure
manière d’aider l’Europe est de lui rendre sa capacité de production
économique : le plan Marshall est lancé.

Le plan Marshall et l’OECE

Dans un célèbre discours à Harvard, le 5 juin 1947, le Secrétaire d’Etat
américain, George Marshall, s’inquiète du délabrement de la structure
économique de l’Europe. Il pointe notamment ceci :
« Lorsqu'on a étudié les besoins de la reconstruction de l'Europe, les pertes en vies
humaines, les destructions de villages, d'usines, de mines et de voies ferrées ont été
estimées de façon assez exacte, mais il est devenu évident au cours des mois qui
viennent de s'écouler que ces destructions visibles sont probablement moins graves
que la dislocation de toute la structure de l'économie européenne. »

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

En conséquence, les Etats-Unis doivent fournir une aide « amicale à

l'établissement d'un programme européen, et (…) aider ensuite à mettre en œuvre ce
programme dans la mesure où il sera possible de le faire. Ce programme devrait être général
et établi en commun par un grand nombre de nations européennes, sinon par toutes ». Il
s’agit donc de soutenir l’Europe, en lui donnant les moyens de sa
reconstruction économique, mais aussi d’assurer un mécanisme de
répartition et de distribution de cette aide. Ce plan (European Recovery
Plan) est annoncé par G. Marshall avec une obligation pour les Européens
de créer une institution pour l’organisation de la coopération économique
européenne. Ce sera donc un véritable moteur institutionnel. L’Organisation
européenne de coopération économique (OECE) est créée à cet effet en
1948. Il s’agit d’une création directement inspirée du plan Marshall, l’octroi
de ses bénéfices y étant effectivement conditionnée. On notera au passage
que le terme « plan Marshall » est devenu une sorte de terme générique
pour un plan de relance économique, mais ce n’est pas tout à fait le cas du
plan initial apparu dans des conditions particulières, celle d’une dévastation
à la suite des ravages d’une guerre.

Le CAEM comme réplique soviétique à l’OECE

Indirectement, le plan Marshall va aussi contribuer à la création du Conseil
d’assistance économique mutuelle (CAEM, plus connu sous l’acronyme
formé à partir de l’anglais COMECON, Council for Mutual Economic
Assistance) par les Soviétiques le 4 avril 1949. En effet, le plan Marshall
s’adressait à tous les pays européens, quels qu’ils soient. Il n’épousait pas
encore les contours d’une guerre froide, d’une division, s’inscrivant au
contraire contre cette logique de séparation. Parmi les Etats sur lesquels
l’URSS entendait exercer son contrôle, la Pologne et la Tchécoslovaquie
voulaient bénéficier du plan Marshall, mais Staline fera pression pour les en
empêcher. Par compensation, Moscou s’est senti obligé de créer un organe
d’assistance : le COMECON, qui visera à la planification et la spécialisation
concertée des pays socialistes à commerce d’Etat. Le plan Marshall aura
donc créé directement l’OECE mais aussi poussé indirectement à la création
du CAEM.

L’Union Occidentale (17 mars 1948)

A la suite du Traité de Dunkerque, la France et le Royaume-Uni proposent
quelques mois plus tard aux Etats du Benelux d’entrer dans cette alliance de
défense mutuelle et de créer ainsi l’Union Occidentale. Cette union est
proclamée comme étant à la fois une institution voulant mettre en avant les
principes de l’ONU (renoncement au règlement des différends par la force,
droit à la légitime défense, exercice collectif de celle-ci, …) et dirigée contre
une éventuelle résurgence de la puissance de l’Allemagne. Mais l’Union
soviétique constitue la véritable menace face à laquelle cette alliance se
constitue. C’est en réalité le traité de Dunkerque qui accroit ses membres et
devient l’Union Occidentale. On notera la présence de la Belgique dans cette
alliance multilatérale, ce qui constitue une nouveauté. Depuis sa création en
1830, elle avait oscillé entre une neutralité obligatoire, imposée par traité,
et une politique d’indépendance, établissant une sorte de neutralité

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

volontaire, sans obtenir entre 1914 et 1945 la garantie que ce statut était
censé accorder.
Cette alliance militaire est-elle néanmoins de taille à dissuader les forces
soviétiques ? La question se pose avec d’autant plus d’acuité que l’Union
soviétique fait à ce moment-là la démonstration de sa puissance.

Le coup de Prague et le blocus de Berlin

La Tchécoslovaquie est un Etat victime des nazis à partir de 1938 puis de
l’occupation soviétique, après 1945. Les Tchécoslovaques voulaient
bénéficier du plan Marshall et entrer dans l’OECE. A ce moment-là, à
Prague, les communistes n’avaient pas encore pris (tout) le pouvoir, ce
qu’ils feront définitivement en 1948. Ils participaient aux gouvernements de
coalition et occupaient des postes-clés (Défense et Intérieur afin de dominer
la police et l’armée) pour ensuite fomenter un coup d’Etat. Les autorités
démocratiques sont balayées en février 1948. Après ce basculement de la
Tchécoslovaquie, on entre dans une division de l’Europe avec des sphères
bien établies. La déclaration sur l’Europe libérée de Yalta (libre choix de son
gouvernement pour chaque Etat) n’est à l’évidence clairement plus
d’application. Il n’y aura plus d’élections libres et pluralistes dans les
démocraties dites « populaires ».
Ce coup de Prague est mis en exergue car au même moment se déroule le
blocus de Berlin. Les Soviétiques refusaient aux Occidentaux l’accès à Berlin
situé dans leur zone d’occupation. L’Allemagne n’était pas encore divisée
concrètement. Il existait un couloir qui permettait de passer à travers la
zone soviétique pour accéder à Berlin-ouest (constitué des zones
d’occupation française, britannique et américaine), mais les Soviétiques
coupent cet accès. Ce blocus sera contré par les Etats-Unis qui
approvisionneront par voie aérienne la ville de Berlin. Il sera levé en 1949,
lorsque les Soviétiques réaliseront l’inutilité de leur action du fait de la
résistance occidentale.

Le discours de la « peur »
Le 28 septembre 1948, le ministre belge des Affaires étrangères, Paul-Henri
Spaak, monte à la tribune de l’Assemblée générale des Nations Unies pour
prononcer le célèbre discours de la « peur ». Il ne représente que la
Belgique mais est relativement connu. Sa réponse aux Soviétiques fera
date. Après avoir brièvement résumé la situation internationale des trois
dernières années, l’orateur brillant assène :
« La délégation soviétique ne doit pas chercher d'explications compliquées à notre
politique.
Je vais lui dire quelle est la base de notre politique. Je vais le lui dire, dans des
termes qui sont un peu cruels peut-être et dans des termes que seul le représentant
d'une petite Nation peut employer.
Savez-vous quelle est la base de notre politique ? C'est la peur. La peur de vous, la
peur de votre Gouvernement, la peur de votre politique.
Et si j'ose employer ces mots, c'est parce que la peur que j'évoque, n'est pas la peur
d'un lâche, n'est pas la peur d'un Ministre qui représente un pays qui tremble, un
pays qui est prêt à demander pitié ou à demander merci.

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

Non, c'est la peur que peut avoir, c'est la peur que doit avoir un homme quand il
regarde vers l'avenir et qu'il considère tout ce qu'il y a peut-être encore d'horreur et
de tragédie, et de terribles responsabilités dans cet avenir.
Savez-vous pourquoi nous avons peur ? Nous avons peur parce que vous parlez
souvent d'impérialisme. Quelle est la définition de l'impérialisme ? Quelle est la
notion courante de l'impérialisme ? C'est celle d'un peuple - généralement d'un grand
pays - qui fait des conquêtes et qui augmente, à travers le monde, son influence.
Quelle est la réalité historique de ces dernières années ? Il n'y a qu'un seul grand
pays qui soit sorti de la guerre ayant conquis d'autres territoires, et ce grand pays
c'est l'U.R.S.S. C'est pendant la guerre et à cause de la guerre que vous avez annexé
les pays baltes. C'est pendant et à cause de la guerre que vous avez pris un morceau
de la Finlande. C'est pendant et à cause de la guerre que vous avez pris un morceau
de la Pologne. C'est grâce à votre politique audacieuse et souple que vous êtes
devenus tout-puissants à Varsovie, à Prague, à Belgrade, à Bucarest, à Sofia. C'est
grâce à votre politique que vous occupez Vienne et que vous occupez Berlin, et que
vous ne semblez pas disposés à les quitter. C'est grâce à votre politique que vous
réclamez maintenant vos droits dans le contrôle de la Ruhr. Votre empire s'étend de
la mer Noire à la Baltique et à la Méditerranée. Vous voulez être aux bords du Rhin et
vous nous demandez pourquoi nous sommes inquiets ...
La vérité, c'est que votre politique étrangère est aujourd'hui plus audacieuse et plus
ambitieuse que la politique des Tsars eux-mêmes.
Nous avons peur aussi à cause de la politique que vous suivez dans cette Assemblée.
Nous avons peur à cause de l'usage et surtout à cause de l'abus que vous faites du
droit qui vous a été reconnu à San Francisco : le droit de veto. »

Ce discours marque une rupture car il met à jour les immenses tensions
internationales du moment.
Les hommes politiques qui ont connu la guerre cherchent à tout prix le
moyen de l’éviter à l’avenir. Pour eux, les Nations Unies et l’Union
Occidentale ne sont décidément pas suffisantes. Pour les Etats-Unis, cette
réflexion est une petite révolution géopolitique car auparavant, la politique
américaine s’inspirait de la Doctrine Monroe : les Etats-Unis s’occupent
exclusivement des affaires du continent américain, l’Europe des siennes et
aucun n’intervient dans la sphère d’influence de l’autre. La question est
donc de savoir comment persuader les Etats-Unis d’envisager une présence,
éventuellement permanente, en Europe en temps de « paix », ou du moins
d’absence de guerre déclarée, sans heurter leur sensibilité. La réponse sera
donnée dans une résolution de compromis du Congrès américain.

La résolution Vandenberg (11 juin 1948)

Cette résolution conduit les Etats-Unis à assouplir leur doctrine. On en
retiendra surtout trois attendus (2 à 4) en lien avec la Charte des Nations
unies :
« 2. Mise au point progressive de mesures régionales ou collectives de défense individuelle et
collective, conformément aux buts, aux principes et aux clauses de la Charte.
3. Association des Etats-Unis, par voie constitutionnelle, avec ces mesures régionales ou
collectives, fondées sur une aide individuelle et mutuelle, effective et continue.
4. Contribution au maintien de la paix en affirmant leur détermination d'exercer le droit de
défense légitime individuelle ou collective (article 51) en cas d'attaque armée affectant leur
sécurité nationale. »

Les Etats-Unis acceptent de prendre en temps de paix des engagements

pour venir au secours d’Etats qui seraient victimes d’une agression.
Néanmoins cette intervention ne doit pas être automatique. On ne parle
donc plus de défense mutuelle (intervention automatique en cas

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

d’agression), mais collective (exercice collectif de la légitime défense en cas

d’agression, nécessitant une décision d’intervention). C’est cela qui va être
mis en œuvre par le traité de l’Atlantique Nord à travers son célébrissime
article 55. Cette résolution permet donc d’apaiser les parlementaires
américains en désignant la manière dont le secours sera apporté. Sans
cette résolution, il n’y aurait pas eu d’Alliance atlantique. Le traité de l’UO
n’est plus alors le plus déterminant (puisque tous ses membres vont faire
partie de l’(O)TAN).

Le Congrès de La Haye (7-10 mai 1948) et le Conseil de l’Europe

Sur ces entrefaites, indépendamment de la question de la sécurité, le
Congrès de La Haye entend jeter les bases d’une organisation intégrée de
l’Europe. La mise sur pied du Congrès est une initiative non
gouvernementale, celle du Mouvement européen, qui rassemble des
fédéralistes européens issus tant du secteur privé que du secteur public.
Mais seuls quelques principes sont énoncés, et on reste dans la projection
idéaliste. L’application de ces principes par les Etats aboutira à la création
du Conseil de l’Europe (5 mai 1949) qui ne sera guère influent, même si son
assemblée parlementaire sera un trait original dans la galaxie des
organisations européennes. Mais le modus operandi du Conseil de l’Europe
demeure largement intergouvernemental.

Le Traité de l’Atlantique Nord (4 avril 1949)

L’objectif du traité, sommairement résumé par un diplomate britannique
dans un aphorisme fameux, est le suivant : “To keep the US in, the Soviets out and
the Germans down” ; autrement dit, s’assurer de l’innocuité de l’Allemagne,
parer à la menace soviétique et s’adjoindre l’assistance américaine.
Avec cette alliance, l’Union Occidentale n’est plus déterminante puisque
tous ses membres vont faire partie du nouveau traité. Rassurée au niveau
sécuritaire, l’Europe peut prendre un nouveau départ, d’autant que le traité
de l’Atlantique Nord fera l’objet deux ans plus tard d’une véritable
« organisation » caractérisée notamment par une structure militaire
intégrée.

5 « Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles
survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée
contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se
produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou
collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les
parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres
parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour
rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord.
Toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront
immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin
quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la
paix et la sécurité internationales. » C’est nous qui soulignons.

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Schéma des évolutions de 1950 à 1955 :

Début
Guerre de Corée Fin Conférence
Guerre de Corée de
Bandung
Mort de Staline

Berlin-Est
Chute de
Dien Bien Phu

1950 1951 1952 1953 1954 1955

Pacte de
Déclaration CECA Rejet CED Varsovie
Schuman 18 avril 31 août 14 mai
9 mai
OTAN UO = UEO
20 septembre 22 Octobre
Projet de CE(P)
9 mars

Conférence
Plan Pleven CED Messine
24 octobre 27 mai 1-2 juin
1

La déclaration Schuman (9 mai 1950) et ses filiations réussies ou

avortées
Il s’agit de l’acte fondateur de la réconciliation franco-allemande et de
l’intégration européenne. La déclaration conjugue un objectif matériel
(mettre sous une autorité commune le potentiel belligène contenu dans le
charbon et l’acier) et un objectif politique (réconcilier et unir deux puis six
pays par cette solidarité concrète), avec une méthode audacieuse et
originale (la méthode communautaire). La déclaration Schuman n’est pas
due uniquement à la pression externe (insécurité), elle participe d’un idéal
tirant les leçons de 75 ans d’histoire européenne. Cette déclaration n’étant
qu’un premier pas, elle mènera à la Communauté européenne du charbon
et de l’acier (CECA) et sera suivie du plan Pleven, visant à l’intégration
militaire à l’intérieur du Traité de l’Atlantique Nord (24 octobre 1950). Cette
intégration militaire ne pouvait être pensée sans intégration politique (car
c’est le pouvoir politique qui décide de l’emploi des forces armées). Mais
cette proposition sera rejetée par la France elle-même, pour diverses
raisons. A partir de ce moment-là, les avancées ne pourront se faire qu’à
travers d’autres solidarités concrètes (intégration économique). L’échec de
la Communauté européenne de défense (CED) a aussi un autre effet. L’un
des objectifs était en effet de réarmer l’Allemagne. Pour ce faire, vu l’échec

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de la CED, on fait entrer la RFA et l’Italie dans une Union de l’Europe

occidentale : l’UO se transforme dès lors en UEO (22 octobre 1954). Une
des conséquences en est l’entrée de l’Allemagne dans l’OTAN. Les
Soviétique créent alors aussi une alliance militaire en réaction à l’OTAN : le
Pacte de Varsovie organise l’alliance militaire de Moscou et de ses
satellites (14 mai 1955).
A ce moment-là, la division de la guerre froide est institutionnalisée. Elle
s’incarne dans deux blocs économiques et militaires et deux
Allemagne (RFA-RDA).
Avec la guerre de Corée, on était revenu à une « vraie » guerre (1950-53)
qui fera un million de morts pour un retour au statu quo. Une série
d’affrontements indirects entre les deux super-grands sont alors à noter.
Un élément aurait pu changer la donne : la mort de Staline (1953). Celle-ci
provoque des mouvements contestataires en Europe centrale et orientale
qui penseront que la déstalinisation progressive signifiait une libéralisation
et que les liens avec Moscou pouvaient se distendre. Mais la plupart du
temps il s’agira d’un leurre. Les émeutes sont vite réprimées et les volontés
de réforme ou de révolution seront étouffées au besoin de manière violente,
en particulier en Hongrie en 1956. La division de l’Europe survivra donc à
Staline.
La perte de l’Indochine par la France, la décolonisation, le mouvement des
neutres et non alignés vers la polarisation constante sont autant
d’évolutions qui renforcent la volonté d’intégration européenne, plus
seulement sur un plan sécuritaire, mais pour retrouver plus de présence
voire de prestige au niveau international.

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Schéma de l’apparition et des transformations des institutions européennes

de 1956 à 2022 :

La crise de Suez
En 1956, Nasser au pouvoir en Egypte se pose en leader du monde arabe et
décide de nationaliser le canal de Suez en réaction au refus des Occidentaux
de l’aider dans la construction du barrage d’Assouan. Il s’agit donc d’une
sorte de forfait d’un pays du tiers-monde à l’égard des pays occidentaux.
Les Français et les Britanniques interviennent militairement mais doivent
reculer sous la pression conjointe des Etats-Unis et de l’URSS. Le message
est clair et l’évolution significative : les problèmes internationaux majeurs
ne peuvent plus être réglés sans l’aval des deux superpuissances… L’Europe
se trouve donc au milieu d’un bras de fer entre les Etats-Unis et l’URSS.

Les illusions de la déstalinisation

La déstalinisation est officialisée par Nikita Khrouchtchev en 1956, lors
20ème Congrès du Parti communiste de l’Union soviétique ; le culte de la
personnalité dont s’entourait le « petit père des peuples » est dénoncé ainsi
que ses innombrables crimes. En Pologne et ailleurs en Europe de l’Est, la
volonté de reprendre plus d’autonomie est manifeste. Outre une réforme du
système interne, les Hongrois veulent quitter le pacte de Varsovie. La

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révolte éclate à Budapest et sera réprimée dans le sang par les chars
soviétiques.

L’AELE
A l’Ouest, l’AELE (Association européenne de libre-échange) est créée le 4
janvier 1960 à l’initiative du Royaume-Uni en réaction à la CEE. Elle
regroupe sept Etats de l’Europe libre (Royaume-Uni, Suède, Suisse,
Portugal, Autriche, Danemark, Norvège) avant d’être ralliée plus tard par
l’Islande (1970) et par le Lichtenstein (1991). D’une certaine manière, cette
« contre-organisation » atteste du succès de l’intégration européenne
entamée dans la CEE, puisqu’il s’agissait de contrer le poids de cette
dernière.

L’OCDE
L’OECE va aussi se transformer, car elle a atteint son but, à savoir la
répartition des aides du plan Marshall. Cette institution doit donc être soit
supprimée, soit transformée. Elle devient l’Organisation de coopération et
de développement économique le 14 décembre 1960 pour réunir la plupart
des pays industrialisés. Elle a maintenant pour but de faciliter leur
coopération à travers une série d’études qui touchent des domaines
économiques et sociaux.

L’OSCE
Fondée le 27 mai 1994, l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en
Europe trouve en réalité son origine dans le contexte de la guerre froide.
Avec la mise en place des blocs et des alliances concurrentes tant militaires
(OTAN et Pacte de Varsovie) qu’économiques (CEE/AELE versus COMECON),
il n’y a pas de structure paneuropéenne. Organisée sur le sol d’un pays
neutre, la conférence d’Helsinki (1973) a pour objectif de faire émerger une
telle institution. L’objectif soviétique était à l’origine d’entériner le statu quo
territorial continental et de faire en sorte que les Américains s’éloignent
quelque peu de l’Europe ; l’objectif des Occidentaux était d’ouvrir un espace
de dialogue Est-Ouest. A l’arrivée, la conférence d’Helsinki (CSCE) ne
produira ni pacte ni traité mais débouchera sur un Acte final atypique et
aura des « suites », sans appareil institutionnel spécifique.
Ce n’est que beaucoup plus tard, en 1994 que l’on va créer une
organisation. Celle-ci comporte plusieurs Etats non européens : les Etats-
Unis et le Canada ainsi que les anciennes républiques soviétiques d’Asie
Centrale. Ces pays qui participaient à la scène internationale dans le cadre
de l’Union soviétique désirent en effet poursuivre cette participation malgré
la fin de l’URSS. Il s’agit donc de facto d’une institution euro-atlantique et
euro-asiatique.

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La nouvelle « Communauté politique européenne »

Le déclenchement de la guerre en Ukraine, le 24 février 2022 est un
tournant pour le Continent européen. Trois jours plus tard, dans un discours
au Bundestag, le chancelier allemand, Olaf Scholz, frappera les esprits en
parlant de Zeitenwende : changement d’ère. Il voulait signifier par-là la fin
d’une époque où les tentatives de coopération et de conciliation avec la
Russie étaient encore possibles et l’entame d’une ère de confrontation et de
résistance aux ambitions territoriales de V. Poutine. Ce changement
d’époque se manifesta aussi par la volonté du président français, Emmanuel
Macron, de réunir l’ensemble des pays européens, hormis la Russie et son
alliée, la Biélorussie (ou Belarus), dans une « Communauté politique
européenne ». La proposition du président français fut endossée par le
Conseil européen de fin juin 2022 et une première réunion de cette CPE eut
lieu à Prague en octobre 2022. Par la suite, des réunions semestrielles
eurent lieu en alternant les lieux : une réunion dans un pays de l’UE, celui
exerçant la présidence (Prague, Grenade), et une réunion dans un Etat non-
membre de l’UE (Chisinau, Woodstock). Les guillemets s’imposent parce
qu’il ne s’agit pas d’une organisation européenne à proprement parler. Il
s’agit davantage d’un espace de dialogue, d’un forum de discussion entre
dirigeants européens partageant des valeurs communes et attachés à
l’effectivité de la sécurité collective. 44 pays initialement, dont le Kosovo,
47 par la suite après l’adjonction de micro-Etats (Andorre, Saint-Marin,
Monaco) participent à ce processus.

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2) L’Evolution de l’OTAN6

A l’origine, l’Alliance atlantique n’est qu’un Traité, celui de l’Atlantique

Nord : le TAN (signé le 4 avril 1949 à Washington) qui compte douze
membres. Dans les alliances militaires qui organisent la défense, les critères
politiques (et démocratiques) ont moins de poids que dans l’intégration
économique. Par exemple, le Portugal de Salazar est un régime d’extrême-
droite, corporatiste et fascisant, qui est néanmoins intégré au traité. Plus
tard, on maintiendra des Etats caractérisés par des interruptions des
processus démocratiques. Ce sera le cas temporairement pour la Grèce,
quand elle versera dans le régime des Colonels, ou la Turquie, sous la coupe
des Généraux. Pourquoi le Portugal est-il intégré dans ce traité ? D’abord,
les principes démocratiques ne sont pas des critères stricts, à cette époque-
là7. En outre, cette intégration du Portugal est facilitée par les relations
privilégiées qu’entretient ce pays avec le Royaume-Uni8. Enfin, le Portugal
demeure une puissance coloniale avec laquelle les autres puissances
coloniales européennes doivent composer. Le Portugal ne pourra cependant
pas participer à toutes les discussions (notamment sur les questions

6 Certains éléments de cette section ont initialement été rédigés en collaboration avec G.
Glume.
7 Aujourd’hui, l’OTAN affirme davantage une vocation à la promotion des valeurs

démocratiques. C’est une conséquence de la fin de la guerre froide.

8 Scellée en 1373, l’alliance entre les deux pays est la plus ancienne encore en vigueur dans

le monde.

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nucléaires) et aura parfois un rôle plus passif du fait de son régime

politique.
L’organisation proprement dite du traité est créée à Ottawa (20 septembre
1951) en utilisant un article du traité permettant la création d’organismes
subsidiaires qui pourraient s’avérer utiles (Article 9 : « Les parties établissent par
la présente disposition un Conseil, auquel chacune d'elle sera représentée pour examiner les
questions relatives à l'application du Traité. Le Conseil sera organisé de façon à pouvoir se
réunir rapidement et à tout moment. Il constituera les organismes subsidiaires qui pourraient
être nécessaires (…) »).

D’où l’apparition d’un Conseil permanent, organe politique, d’une structure

civile et d’une structure militaire intégrée. On notera d’emblée la distinction
entre ces organes, car certains Etats se retireront (temporairement mais
parfois longuement) de la structure militaire intégrée (France et Grèce).
Le 20 février 1952, la Grèce et la Turquie, considérées comme des Etats
rivaux entrent dans l’OTAN (14 membres désormais). On escompte que leur
rivalité s’estompe ou se résolve partiellement du fait de cette adhésion
concomitante.
A l’est du rideau de fer, la Yougoslavie du maréchal Tito a une position
particulière. Le leader yougoslave n’a jamais accepté d’être sous la
domination de Staline. Il a le charisme du libérateur et entame une voie
particulière : celle du communisme débarrassé de la mainmise de Moscou
(avec notamment l’autogestion en interne). Au niveau international, il
refusera de s’aligner sur Moscou et contribuera à créer le mouvement des
neutres et non-alignés (NNA). Le « Titisme » apparaitra comme une hérésie
communiste à l’époque. Dans les années 1950, le maréchal yougoslave
prône une politique régionale amicale, et noue avec la Grèce et la Turquie
un traité d’assistance automatique en cas d’agression (Traité de Bled,
Défense mutuelle). Dès lors que ces deux pays ont intégré l’OTAN, il
convient de se demander comment porter secours, par ricochet et jeu
d’alliances, en cas d’agression de la Yougoslavie. Pendant un certain temps
(car ce traité ne va pas durer), le positionnement sécuritaire de la
Yougoslavie en Europe pouvait ne pas être sans lien avec l’OTAN (par le
biais de deux de ses membres). Inversement, si la Grèce ou la Turquie
étaient attaquées, la Yougoslavie viendrait plus rapidement à leur secours
que les pays de l’OTAN, car l’intervention est automatique et sans
consultation préalable, ce qui n’est précisément pas le cas dans l’OTAN. Il
s’agit réellement d’une singularité à cette époque. Singularité qui ne durera
pas puisque la Yougoslavie dénoncera rapidement ce traité trilatéral lorsque
Tito s’engagera pleinement dans la politique de non-alignement.

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1958 marque le retour au pouvoir du général de Gaulle en France dans le

contexte de la crise algérienne. Résolu à régler celle-ci, le général, devenu
président, entend surtout profiler pour la France une politique
d’indépendance sur la scène internationale. Il retire d’abord la flotte
française des forces intégrées de l’OTAN (6 mars 1959). L’idée gaullienne
est d’instituer une forme de directoire à trois dans l’OTAN (France,
Royaume-Uni et USA) qui soit compétent pour décider de l’utilisation de
l’arme nucléaire (ceci alors que la France ne la possède même pas encore).
Pour de Gaulle, l’Alliance et l’Organisation du traité sont pertinentes, ce qui
n’est pas le cas de la structure militaire intégrée. Il veut rétablir la situation
normale d’une alliance militaire avec une assistance entre alliés mais sans
intégration des forces armées (forces uniquement françaises en France,
sans éléments étrangers). Il estime que la souveraineté de la France est
entamée si la situation reste en l’état. De Gaulle n’est donc pas opposé à
l’OTAN (comme on l’entend souvent, erronément) mais à la structure
militaire intégrée et à la présence de ses forces sur le territoire français. Un
autre aspect influence la décision française : l’engagement éventuel dans la
guerre du Viêtnam de l’OTAN. Revoir des soldats français intervenir dans
leur ancienne colonie et s’y enliser, est une des craintes du général de
Gaulle, crainte peu étayée à vrai dire, mais participant de la conjoncture de
l’époque9.
En 1962, à la suite de la fameuse crise des missiles de Cuba et au retrait de
ces missiles, après le bras de fer entre Kennedy et Khrouchtchev, les

9 Cf. le célèbre discours prononcé à Phnom Penh au Cambodge par le général de Gaulle, sur
le site du cours.

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Soviétiques obtiennent en compensation le démantèlement de missiles

présents en Turquie (membre de l’OTAN) en 1963.
Le 7 mars 1966, c’est par une courte lettre adressée au président américain
Lyndon B. Johnson que le général de Gaulle annonce le retrait de la France
de la structure militaire intégrée de l'OTAN :
« La France, écrit-il, considère que les changements accomplis ou en voie de l'être,
depuis 1949, (…) ainsi que l'évolution de sa propre situation et de ses propres forces,
ne justifient plus (…) les dispositions d'ordre militaire prises après la conclusion de
l'alliance. (…) La France se propose de recouvrer sur son territoire l'entier exercice de
sa souveraineté, actuellement entamé par la présence permanente d'éléments
militaires alliés ou par l'utilisation habituelle qui est faite de son ciel, de cesser sa
participation aux commandements « intégrés » et de ne plus mettre de forces à la
disposition de l'OTAN. (…) La France croit devoir (…) modifier la forme de notre
alliance sans en altérer le fond. »

A la suite de cette décision, le siège de l’OTAN à Fontainebleau sera

progressivement transféré à Evere (Bruxelles).
Quelque temps plus tard, Pierre Harmel, le ministre belge des Affaires
étrangères de l’époque, suggère aux Etats membres de l’Alliance de
réfléchir au devenir de l’OTAN dans un contexte qui n’est plus celui de
194910. Un rapport sur les futures tâches de l’Alliance (décembre 1967) en
est issu et il peut se résumer à deux concepts : dialogue et fermeté ; ou
encore détente et défense. Il affirme en effet que l’OTAN doit rester ferme
face à la menace soviétique et procéder à la modernisation de son appareil
militaire. Mais il y a lieu de sortir d’un face à face muet et stérile ; il faut
entamer un dialogue, voire des négociations avec l’URSS, et notamment
discuter de désarmement, pour ne pas rester éternellement dans la
méfiance et sur le qui-vive. Car jusqu’à présent la course aux armements
est une réalité. Cette double fonction de l’Alliance est formulée comme suit
dans le Rapport Harmel :
« L'Alliance atlantique a deux fonctions essentielles. La première consiste à maintenir
une puissance militaire et une solidarité politique suffisantes pour décourager
l'agression et les autres formes de pression et pour défendre le territoire des pays
membres en cas d'agression. Dès ses débuts, l'Alliance s'est acquittée avec succès de
cette tâche. Mais la possibilité d'une crise ne peut être exclue tant que les questions
politiques cruciales en Europe et par-dessus tout la question allemande n'auront pas
été réglées. D’autre part, la situation d'instabilité et d'incertitude n'a pas encore
permis une réduction équilibrée des forces militaires. Dans ces conditions, les Alliés
maintiendront un potentiel militaire suffisant pour assurer l'équilibre des forces et
créer ainsi un climat de stabilité, de sécurité et de confiance. Dans ce climat,
l'Alliance peut s'acquitter de sa seconde fonction, c'est-à-dire poursuivre ses efforts
en vue de progresser vers l'établissement de relations plus stables qui permettront
de résoudre les problèmes politiques fondamentaux. La sécurité militaire et une
politique de détente ne sont pas contradictoires mais complémentaires. La défense
collective est un facteur de stabilité dans la politique mondiale. Elle est la condition

10 Le Rapport énoncera notamment à ce sujet : « Depuis la signature du Traité de

l'Atlantique Nord en 1949, la situation internationale a changé de façon notable et les tâches
politiques de l'Alliance ont pris une dimension nouvelle. L'Alliance a notamment joué un rôle
majeur dans l'arrêt de l'expansion communiste en Europe ; l'Union soviétique est devenue
l'une des deux superpuissances mondiales, mais le monde communiste n'est plus
monolithique ; la doctrine soviétique de la coexistence pacifique a modifié la nature de
l'affrontement avec l'Ouest, mais non les problèmes fondamentaux. Bien que la disparité
entre la puissance des Etats-Unis et celle des Etats européens subsiste, l'Europe s'est relevée
et est en marche vers son unité. Le processus de décolonisation a transformé les relations de
l'Europe avec le reste du monde ; dans le même temps, des problèmes majeurs ont surgi
dans les relations entre pays développés et en voie de développement. »

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

nécessaire d'une politique efficace visant un plus grand relâchement des tensions. Le
chemin de la paix et de la stabilité en Europe consiste notamment à utiliser l'Alliance
dans un esprit constructif dans l'intérêt de la détente. La participation de l'URSS et
des USA sera nécessaire pour le règlement des problèmes politiques en Europe ».
(C’est nous qui soulignons)

Une sorte d’application du rapport Harmel s’incarnera dans l’Ostpolitik

menée par la RFA (1969) : l’idée du chancelier W. Brandt est d’aboutir à un
dialogue entre la RDA et la RFA et de normaliser ses rapports avec la
Pologne et l’URSS.
Le conflit chypriote (1974-1975) fait émerger une crise entre Etats
membres de l’OTAN. La Grèce était sous le régime des Colonels depuis
1967. Ceux-ci décident d’organiser une expédition militaire pour rattacher
Chypre à la Grèce (Enosis), mais afin aussi de restaurer un pouvoir
vacillant. Or Chypre avait un statut d’Etat indépendant garanti notamment
par le Royaume-Uni et la Turquie. Cette dernière, devant la menace
grecque, envahit le Nord de l’île pour y protéger la population d’origine
turque. Il s’agit d’un cauchemar pour l’OTAN : deux de ses membres en
train de s’affronter par les armes. La Grèce quittera un temps la structure
militaire intégrée de l’OTAN en réaction. Les Turcs sont aussi déçus par
l’OTAN ; ils n’ont pas eu l’impression d’avoir été soutenus, et débattront
pendant un certain temps de la nécessité de conserver des bases militaires
américaines sur leur sol. Le pari de l’adhésion concomitante des deux Etats
n’est pas tenu donc, car en faisant rentrer la Grèce et la Turquie, on
comptait apaiser les tensions entre ces deux pays. On faisait le pari,
souvent avéré, que les membres d’une alliance défensive ont un objectif
commun qui les empêche de s’affronter mutuellement.
1979 verra l’invasion soviétique en Afghanistan, et la fin définitive de la
période de détente entre l’Est et l’Ouest qui avait débuté au tournant de la
décennie (Ostpolitik, émergence de la CSCE, accords sur le désarmement
dits SALT-Strategic Arms Limitations Talks). Du côté européen, le contexte
est aussi tendu. Les Soviétiques ont en effet déployé à l’Est du continent
des missiles tactiques SS20 (à portée moyenne, dite intermédiaire, qui ne
peuvent atteindre que le théâtre européen). Ils sont pointés
dangereusement sur l’Europe occidentale. Que faire ? L’OTAN prend une
double décision (qui peut être interprétée comme une application du rapport
Harmel) :
- la fermeté est de mise : l’OTAN réagit par l’annonce d’un déploiement
parallèle de missiles américains (Cruise et Pershing) en Europe
occidentale ;
- l’appel au dialogue est lancé : l’OTAN se dit prête à entamer les
négociations de désarmement avec l’URSS pour le démantèlement de
tous les missiles.
Dans un premier temps, cette double décision n’apporte pas de véritable
solution « pacificatrice ». Mais la fermeté européenne est réaffirmée,
notamment par le président F. Mitterrand au Bundestag allemand dans un
discours de 1983 demeuré célèbre ainsi que, la même année, quand en
visite à Bruxelles il assènera :

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

« moi aussi, je suis contre les euromissiles. Seulement je constate

des choses simples : le pacifisme est à l'ouest et les euromissiles sont
à l'est. Je pense qu'il s'agit la d'un rapport inégal ».
Malgré d’importantes contestations pacifistes, les missiles Cruise et Pershing
seront finalement déployés dans les années 80 (en RFA, Italie, Belgique
notamment) pour faire face aux SS20. Mais la double décision apparaitra
pertinente en 1987. M. Gorbatchev, au pouvoir en URSS depuis 1985, prend
au sérieux l’offre de dialogue. Celui-ci aboutira au Traité INF (Intermediate-
Range Nuclear Forces) ou FNI (forces nucléaires intermédiaires) : le
désarmement complet des missiles à portée intermédiaire. Les missiles
seront démantelés des deux côtés. D’une certaine manière, la doctrine
Harmel triomphe ainsi à moyen terme : la fermeté n’a pas empêché le
dialogue ; et le dialogue a permis la diminution de la tension.

En 1980, la Grèce démocratique opère son retour dans la structure militaire

intégrée.
En 1982, l’Espagne en pleine mue démocratique, devient le seizième Etat
membre de l’OTAN. Un gouvernement de centre-droite l’y fait entrer. A la
suite d’une promesse électorale, le socialiste Felipe Gonzalez organise un
référendum sur la participation de l’Espagne à l’OTAN, après avoir remporté
les élections. C’est une première (12 mars 1986) : jusqu’ici la participation
des Etats à l’(O)TAN n’avait pas fait l’objet de consultation populaire. Celle-
ci ne sera pas marquée par un taux de participation important, et le « oui »
l’emportera sans problèmes mais sans triomphe non plus. Le consensus
dans la majeure partie de la classe politique (les deux grands partis, au

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

pouvoir et dans l’opposition) rendait ce référendum inutile aux yeux de

certains.
La même année 1982 a lieu la guerre des Falkland-Malvinas, entre
l’Argentine et le Royaume-Uni. Une conséquence pour l’OTAN est qu’un de
ses membres est agressé sur un de ses territoires d’outre-mer. En théorie,
cela ne pose pas de problème étant donné que le territoire d’intervention de
l’OTAN se limite aux territoires européens des membres du vieux Continent.
Les Britanniques n’invoquent d’ailleurs pas l’aide de l’organisation. La
question est autrement délicate pour les Etats-Unis qui sont alliés des deux
belligérants : ils sont liés à la Grande-Bretagne par l’OTAN, et à l’Argentine
par le traité de Rio. La question est cependant vite réglée, s’il n’y a pas
d’application de la défense de l’OTAN sur un territoire d’outre-mer, le même
raisonnement s’applique pour le traité de Rio. Mais la réalité politique est
plus compliquée pour les Etats-Unis. Dans un premier temps, ils ne
prennent pas parti dans ce conflit, avant de se ranger finalement derrière
les Britanniques. La solidarité transatlantique et la relation spéciale entre les
deux Etats ont fini par prévaloir.
En 1989, après la chute du mur de Berlin, la question de l’utilité de l’OTAN
est posée. La chute du mur ne symbolise-t-elle pas l’accomplissement de sa
mission ? La même interrogation traverse le pacte de Varsovie. A l’OTAN,
une réflexion s’ouvre à la fois sur la pertinence de la mission originaire et
l’exploration de tâches nouvelles induisant la préservation de l’organisation.
Mais très vite l’Alliance atlantique est au pied du mur : que faire de
l’Allemagne ? Elle va s’unifier, un processus irréversible s’est mis en place
en ce sens. Plusieurs solutions sont théoriquement possibles. La première
consisterait à faire disparaître l’OTAN et le Pacte de Varsovie. La seconde
consisterait à neutraliser l’Allemagne. Or celle-ci, ayant recouvré sa
souveraineté, veut pouvoir choisir ses alliances. De plus, la neutralité de
l’Allemagne n’apparaît pas de bon augure au regard de l’histoire.
L’OTAN devait-elle donc subsister après avoir plus ou moins atteint son
but ? La division de l’Europe n’était plus entérinée, les pays de l’Est et du
Centre se libèrent progressivement. Mais très vite, les Etats membres de
l‘OTAN vont s’adapter à cette nouvelle conjoncture pour redéfinir les
objectifs de l’organisation. En juillet 1990, une mission d’accueil pour les
membres du pacte de Varsovie est organisée. Le terme important de
sécurité apparait. Il ne s’agit pas d’un synonyme du terme défense. La
défense ne concerne que les membres d’une alliance, qui défendent leur
territoire en cas d’agression subie par l’un d’eux. La sécurité concerne une
zone plus large de paix à assurer et consiste à penser à l’échelle
continentale voire globale, au-delà du seul objectif défensif. L’OTAN qui
parlait jusque là de défense territoriale de ses membres commence à
envisager la sécurité européenne. L’organisation va se transformer pour
remplir une mission de sécurité collective comme objectif parallèle. Alors
que l’Histoire s’accélère (de la fin 1989 à la fin 1991), du côté de l’OTAN on
a compris qu’il fallait absolument évoluer pour continuer d’exister. Certains
éléments vont contribuer à cette évolution.
L’unification allemande. La question de l’OTAN va ici être cruciale. Au
niveau interne, dès la chute du mur, Helmut Kohl avait perçu que le
moment était opportun pour proposer de manière généreuse l’unification.
La question était de savoir s’il serait suivi par ses homologues de la RDA. Au

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sein de cette « démocratie populaire » en pleine mutation, un slogan en

deux temps est lancé lors des manifestations dans les rues : « Nous
sommes le peuple ; nous sommes un peuple ». Et cette volonté populaire
d’unification s’exprimera clairement en RDA lors des premières élections
libres qui feront émerger des partis en faveur de celle-ci. Au niveau
international, de grandes négociations réunissant les deux Allemagne et les
quatre anciennes puissances occupantes (2+4) sont mises en place. Tous
les aspects externes de l’unification devaient être réglés dans ces
négociations. C’est là que la question de l’OTAN est soulevée. La RFA
entendait que l’Allemagne unie demeurât membre de l’Alliance atlantique.
Cette question sera résolue par une rencontre historique entre Gorbatchev
et Kohl à Moscou d’abord, puis dans le Caucase (le miracle du Caucase ou
de Stavropol) qui s’avèrera déterminante (16 juillet 1990)11. Pour les deux
protagonistes, il y a deux écueils à éviter, dans le message qui sera issu de
la rencontre :
1) dire que l’Allemagne vient acheter son unification auprès de l’URSS et
2) attester expressis verbis que l’Allemagne unifiée puisse rester dans
l’OTAN.
Les dirigeants allemand et soviétique ne vont finalement pas dire que la
RFA peut rester dans l’OTAN et n’insisteront pas trop sur l’aide financière
octroyée par la RFA à l’URSS. Gorbatchev va admettre que l’Allemagne
retrouve sa pleine souveraineté et la défaire de toute tutelle soviétique
après son unification programmée à court terme. Qui dit pleine
souveraineté dit choix des alliances. Un doute continue donc de planer
quant à la participation à l’OTAN de l’Etat unifié, libre de son choix. Les
apparences sont sauves, même si personne n’est dupe : l’Allemagne unie
choisira l’Alliance atlantique et l’OTAN. Mais Gorbatchev a engrangé
quelques succès. Il a obtenu que l’armée allemande soit limitée à moins de
quatre cents mille d’hommes ; qu’elle ne possède pas d’armes du type NBC
(nucléaires, biologiques, chimiques) et ADM (armes de destruction
massive) ; que si l’Allemagne unifiée entrait dans l’OTAN, ses troupes ne
seraient pas déployées sur le territoire de l’ex-RDA ; enfin qu’un délai
courra jusqu’en 1994 pour retirer les troupes soviétiques d’Allemagne de
l’Est. L’enthousiasme est présent du côté officiel des deux pays à la suite de
cet accord « miracle », même si les autres pays occidentaux sont plus
sceptiques. Cet accord est parfois appelé ironiquement accord de
« Stavrapallo ». L’appellation fait sournoisement référence au traité de
Rapallo (accord militaire secret entre l’Allemagne de Weimar et l’Union
soviétique de 1922). On est toujours à 16 Etats membres dans l’OTAN, mais
l’Allemagne s’étant agrandie, on passe de 16 à « 16’ ».

11 Dans son livre d’entretiens avec deux journalistes (Ich wollte Deutschlands Einheit,
traduction française : Je voulais l’unité de l’Allemagne, présenté par K. Diekmann et R. G.
Reuth, Paris, éditions de Fallois, 1997), Helmut Kohl intitule la narration de l’épisode « le
tournant du Caucase » et laisse percer toute la conscience qu’il avait d’une rencontre
décisive, historique. Face à Gorbatchev, il paraphrasa Bismarck : « On ne peut pas réussir
quelque chose par soi-même, on ne peut qu’attendre jusqu’à ce qu’on entende résonner le
pas de Dieu dans les événements ; puis saisir le pan de son manteau – c’est tout. » Dans ses
Avant-mémoires (Paris, Odile Jacob, 1993), M. Gorbatchev relate encore plus complètement
leur rencontre et insiste sur leur conscience du rôle historique qu’ils sont en train de jouer. Il
confirme avec une autre traduction l’aphorisme de Bismarck lancé par Kohl (« Quand Dieu
arpente les chemins de l’histoire, on doit essayer d’agripper le bord de sa chemise »).

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NB : Cela fait des années que revient une affirmation selon laquelle en
s’élargissant à l’Est, l’OTAN n’aurait pas respecté une promesse faite à M.
Gorbatchev à la fin de la guerre froide. Pour ne prendre qu’un seul exemple
récent, on peut citer le « sage centenaire » Edgar Morin qui dans un
entretien au journal Le Soir du 7 mars 2022 déclarait : « Il faut tout de
même rappeler qu’à la chute de l’URSS, les Américains ont promis à
Gorbatchev qu’ils n’élargiraient pas l’OTAN vers l’Est mais que, par la suite,
ils l’ont fait ».
Il importe donc de décrypter cette affirmation en se posant quelques
questions : y a-t-il eu une promesse ? quand aurait-elle été formulée ? par
qui et en quelle qualité ? avec quelle signification précise ?

Premier constat, oui, il y a eu la formulation d’une promesse, personne n’en

conteste l’existence. Cette promesse a bien été formulée par les Américains
à M. Gorbatchev mais il y a généralement, comme dans le chef d’Edgar
Morin ci-dessus et de bien d’autres, une magistrale erreur concernant la
date de cette promesse et c’est fondamental pour en comprendre la portée.
La promesse a eu lieu en février 1990 et s’inscrivait dans les discussions
relatives à l’unification allemande. Le mur de Berlin était tombé quelques
semaines plus tôt, mais l’URSS était encore loin de s’effondrer et le Pacte de
Varsovie existait encore, l’alliance militaire regroupant Moscou et ses
anciens Etats satellites. Ce qui était en jeu alors, c’était le positionnement
de l’Allemagne unifiée en Europe : neutre et hors de toute alliance ou à
l’intérieur de l’OTAN ? James Baker, le secrétaire d’Etat américain, plaide
alors devant les Soviétiques pour la présence de l’Allemagne unifiée dans
l’OTAN, vue comme une garantie d’encadrement contre la résurgence de
tout aventurisme militaire allemand après l’unification. Et dans l’hypothèse
du maintien de l’Allemagne dans l’OTAN, James Baker indique que l’OTAN
ne s’étendra pas à l’Est … dans l’Allemagne unifiée, à savoir en ex-RDA,
permettant ainsi aux Soviétiques d’évacuer leurs troupes qui y étaient
présentes. Et cette promesse a été tenue quand à la suite de la rencontre
Kohl-Gorbatchev à Stavropol en juillet 1990, le principe du libre choix de
l’Allemagne unifiée de ses alliances sera acquis : les Soviétiques auront
quatre ans pour rapatrier leurs soldats de RDA et le territoire de la RDA ne
servira pas de zone d’extension pour les forces de l’OTAN.

Précise, spatio-temporellement située, la promesse a par la suite été

interprétée de manière extensive par les Soviétiques, redevenus Russes, et
par M. Gobatchev lui-même : la non-extension de l’OTAN à l’Est en
l’Allemagne induisait une non-extension à tout Etat d’Europe centrale et
orientale. Une sorte de raisonnement a fortiori : qui indiquait ne pas aller à
l’Est en Allemagne n’irait pas non plus à l’Est au-delà de l’Allemagne. Mais
comment James Baker aurait-il pu promettre ce qu’il était alors bien en
peine d’envisager : des Etats d’Europe centrale et orientale qui
demanderaient l’adhésion à l’OTAN et, encore moins pensable, des
républiques de l’URSS devenues indépendantes qui en feraient de même.
Vu l’existence du Pacte de Varsovie et de l’URSS en février 1990, il est donc
impossible d’imaginer un élargissement de l’OTAN à la Pologne ou aux pays
baltes, par exemple. Enfin, ce que James Baker ne sait pas encore c’est que
l’OTAN va faire évoluer ses missions : outre la défense collective, l’OTAN va
développer des mécanismes de sécurité coopérative, précisément pour

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créer des structures de dialogue avec les anciens ennemis du Pacte de

Varsovie qui ne sera dissous, lui, qu’au milieu de l’année 1991.

Un autre événement interviendra dans la foulée de l’unification allemande :

la Charte de Paris pour une nouvelle Europe dans le cadre de la CSCE (cf.
infra). Il s’agit ici d’attester l’amitié mutuelle des deux parties de l’Europe.
La division européenne est donc bien balayée.

La retour de la guerre en Europe (ex-Yougoslavie). Les questions de

sécurité en Europe restent déterminantes. L’Europe ne vit pas des
lendemains de félicité absolue …
L’adaptation progressive de l’OTAN à l’après-guerre froide est indissociable
du rôle de l’ONU, dans les années 1990, en matière de sécurité collective et
coopérative. Le démembrement progressif mais effectif de l’empire
soviétique modifiait radicalement le cadre stratégique des relations
internationales. Avec la fin de la confrontation Est-Ouest, l’ONU pouvait
enfin prétendre assurer sa fonction originelle. En outre, pour la première
fois depuis 1914, la possibilité existait de voir se développer un ordre
paneuropéen fondé sur des normes communes incarnées par la Charte de
Paris, comprenant à la fois la (bientôt) nouvelle Russie et les Etats-Unis.
L’élargissement des missions de l’OTAN, en appui à l’ONU en ex-
Yougoslavie, remit rapidement l’Alliance dans une position centrale au sein
de l’architecture de sécurité européenne, confortant une légitimité qui aurait
fini par lui faire défaut à mesure que s’estompait le souvenir de la menace
soviétique.

Maintien de l’Alliance victorieuse à Londres : la question existentielle est

vite réglée.
La « déclaration sur l’Alliance transformée » laissait peu de doute quant à
l’avenir de l’organisation. Son maintien correspond d’abord à une nécessité
géostratégique. En dépit de la signature du traité sur les Forces
Conventionnelles en Europe, les capacités militaires conventionnelles et
nucléaires de l’URSS restent seulement comparables à celles des Etats-Unis.
Le maintien par l’Alliance d’un équilibre stratégique en Europe reste dans un
premier temps l’une des raisons officielles les plus importantes de la survie
de l’organisation. En outre, l’ère qui s’ouvre est grosse d’incertitudes quant
aux nouvelles menaces pour la sécurité des alliés. Pour les Européens, le
parapluie américain demeure le meilleur système de défense contre une
attaque armée ou une menace d’agression. Par ailleurs, l’OTAN conserve
dans l’après-guerre froide les vertus d’une organisation de sécurité
collective régionale, même si elle n’a pas pu empêcher près de vingt ans
plus tôt le conflit gréco-turc autour de Chypre.
Deux éléments motivent la transformation des objectifs de l’OTAN : la
recherche d’une légitimité nouvelle, et d’une sécurité accrue pour l’Europe.

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

Le nouveau Concept Stratégique ou la « sécurité élargie » (formulé dès

1991, révisé en 1999 pour s’adapter à la conjoncture internationale
évolutive)
L’Europe, et plus largement l’Eurasie, continuent en effet de drainer
l’attention première de l’OTAN. La recomposition géopolitique de l’ancien
espace soviétique laissait présager des crises certaines, voire des conflits
armés, dont l’ampleur et les conséquences pour la sécurité internationale
demeuraient imprévisibles. Par ailleurs, l’effondrement de l’URSS focalisait
les inquiétudes occidentales sur les risques liés à la prolifération des armes
de destruction massive et de leurs vecteurs. Face à cette dissémination des
menaces, l’Alliance développe (et publie, ce qui est une nouveauté) un
Concept stratégique basé sur une approche « large » de la sécurité.
L’attaque armée contre un pays membre continue de constituer un motif de
défense collective conformément aux articles 5 et 6 du Traité de
Washington, mais ce qui est nouveau, c’est l’extension de ce qui pourrait
constituer pareil motif. Les risques susceptibles d’affecter la stabilité en
Europe et la sécurité de l’Alliance ne sont plus conçus comme le fruit d’une
agression directe, mais
« des conséquences conjointes d’instabilités qui pourraient naître des sérieuses
difficultés économiques, sociales et politiques, incluant rivalités ethniques et conflits
territoriaux, auxquels sont confrontés de nombreux pays d’Europe centrale et
orientale. Les tensions qui pourraient en résulter, aussi longtemps qu’elles
demeureront limitées, ne devraient pas directement menacer la sécurité et l’intégrité
territoriale des membres de l’Alliance. Elles pourraient, néanmoins, mener à des
crises malvenues pour la stabilité de l’Europe et même à des conflits armés, qui
pourraient impliquer les forces extérieures ou s’étendre aux pays de l’OTAN, ayant un
effet direct sur la sécurité de l’Alliance ».

D’autre part, « les intérêts de sécurité de l’Alliance peuvent aussi être affectés par
d’autres risques de nature plus large, incluant la prolifération d’armes de destruction
massive, l’arrêt du flux des ressources vitales et les actions de terrorisme et de
sabotage ».

Ce concept de sécurité « élargie » se traduit d’une part par la coopération

entre l’OTAN et les organisations politiques et de sécurité, ainsi qu’avec ses
anciens adversaires (sécurité coopérative) ; d’autre part, par la prévention
des crises mais aussi, si nécessaire, par leur gestion, si elles devaient
affecter la sécurité des alliés – ce qui est inédit et ouvre la perspective de
l’accomplissement de missions de sécurité collective.
Le Concept stratégique de l’Alliance traduit une double orientation de
l’OTAN : d’une part, la « veille stratégique », qui concerne sa fonction
défensive ; d’autre part, les premiers instruments de gestion de crises vont
être mis en place – instruments qui ne relèvent pas de la défense collective
au sens traditionnel du terme, mais s’apparentent à des moyens de sécurité
collective. Parce que cette ère nouvelle qui succède à la guerre froide est
encore lourde d’hypothèques pour la sécurité de l’Alliance,
« l’usage des forces armées restructurées doit être dual : il doit s’adapter aux tâches
de sécurité collective tout en préservant les moyens opérationnels nécessaires à
cette ‘posture d’attente stratégique’ qui caractérise aujourd’hui le système européen
et transatlantique de défense collective ».

Le rôle de l’Alliance lui-même est donc théoriquement « élargi » par le

nouveau Concept stratégique : celui-ci ne se limite plus à la défense
territoriale par la dissuasion, car le Concept évoque la possibilité que l’OTAN

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doive intervenir « hors zone » si sa sécurité était menacée, notamment en

cas de crise à l’Est, ou si ses intérêts de sécurité étaient menacés. Cette
conception de la sécurité induit donc à la fois une définition plus vague de la
menace et un cadre de réaction plus vaste, adaptable à des circonstances
encore difficiles à appréhender en ces premières années post-guerre froide.
En pratique, cette nouvelle doctrine d’emploi des forces armées se déploiera
de façon progressive, se heurtant aux objections et réticences de certains
Etats membres, mais les grandes lignes de la transformation à venir se
retrouvent dans la lettre et l’esprit du Concept stratégique de 1991.
Cette évolution de la notion de sécurité ne s’incarne pas seulement dans la
nouvelle doctrine de l’OTAN. Au sein de l’ONU, on assiste à une véritable
revivification de la sécurité collective, à travers la multiplication des
opérations militaires décidées au titre du chapitre VII de la Charte12.
Prenant acte de la globalisation des enjeux de sécurité, soumis à la pression
des opinions publiques, le Conseil de sécurité va jusqu’à élargir, dans les
faits, la définition de la menace contre la sécurité internationale. Confronté
au caractère intra-étatique de nombreux conflits postérieurs à la fin de la
guerre froide, le Conseil de sécurité considère, à plusieurs occasions, qu’une
situation interne à un Etat constitue ou pourrait constituer une menace pour
la sécurité internationale, en dépit du principe de souveraineté des Etats
reconnu par l’article 2 de la Charte13. Ces évolutions sont le fruit du double
mouvement engendré par la fin de la bipolarité. D’une part, la fin – partielle
– de l’hermétisme de la zone d’influence soviétique entraîne un dégel
géopolitique augurant violences et instabilités. D’autre part, la coopération
nouvelle qui se substitue à l’antagonisme Est-Ouest permet un
interventionnisme inédit dans les crises et les conflits, que ce soit au niveau
mondial à travers une certaine « renaissance » de l’ONU, ou au niveau
européen, où l’OTAN va progressivement s’imposer comme la seule
organisation apte à répondre aux nouveaux défis mettant en cause la
stabilité du continent.
L’ONU s’avère en effet incapable de gérer la transition géopolitique de
l’Europe, parce que l’organisation continue à souffrir de cet écueil – presque
centenaire – de la sécurité collective : elle n’a pas les moyens de sa
politique. Privée des ressources que les articles 43 et 45 de la Charte14

12 Pour rappel, le chapitre VII contient la palette des mesures graduellement contraignantes
à la disposition du Conseil de sécurité pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité
internationales. L’exercice par le Conseil de sécurité de ces prérogatives tient de la sécurité
collective au sens le plus large du terme.
13 Cet article précise dans son §7 : « Aucune disposition de la présente Charte n'autorise les

Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence
nationale d'un Etat ni n'oblige les Membres à soumettre des affaires de ce genre à une
procédure de règlement aux termes de la présente Charte; toutefois, ce principe ne porte en
rien atteinte à l'application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII. »
14 L’article 43 §1 dispose notamment : « Tous les Membres des Nations Unies, afin de

contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationales, s'engagent à mettre à la

disposition du Conseil de sécurité, sur son invitation et conformément à un accord spécial ou
à des accords spéciaux, les forces armées, l'assistance et les facilités, y compris le droit de
passage, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales. » Pour sa part,
l’article 45 précise : « Afin de permettre à l'Organisation de prendre d'urgence des mesures
d'ordre militaire, des Membres des Nations Unies maintiendront des contingents nationaux
de forces aériennes immédiatement utilisables en vue de l'exécution combinée d'une action
coercitive internationale. Dans les limites prévues par l'accord spécial ou les accords spéciaux
mentionnés à l'Article 43, le Conseil de sécurité, avec l'aide du Comité d'état-major, fixe

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

avaient voulu lui attribuer, l’organisation demeure entièrement tributaire

des forces et de la planification stratégique de ses Etats membres, et
partant, de leur volonté politique. Même lorsqu’un consensus peut être
atteint au Conseil de sécurité, l’ONU demeure soumise aux réticences de
ses Etats membres à placer leurs soldats sous commandement opérationnel
de l’organisation. Cette tendance, d’autant plus vive dans les années 1990
que la frontière entre le maintien et le rétablissement de la paix devient
floue, incitera l’ONU à faire appel, de façon croissante, à des organisations
de sécurité régionales.
L’OTAN s’inscrit dans ce double mouvement. A la recherche d’une légitimité
nouvelle, l’Alliance se met dès 1992 en position de contribuer à la gestion
de crises en Europe. Les ministres des Affaires étrangères des Etats
membres de l’Alliance se déclarent prêts à soutenir, au cas par cas et
conformément aux procédures de l’OTAN, des opérations de maintien de la
paix entreprises sous la responsabilité de la CSCE ou sous l’autorité de
l’ONU. Par ailleurs, les nouvelles missions de l’Alliance supposent d’en
réformer les structures militaires. Des risques « de multiples natures et provenant
de multiples directions » se substituent à la menace monolithique représentée
par l’Union soviétique.
Le risque de voir éclater une guerre en Europe décroît progressivement,
sans annihiler le risque d’une agression militaire contre le territoire des
Alliés. En conséquence, l’accent est mis sur les capacités de projection de
puissance. Les forces voient leur format réduit, pour être plus souples et
plus rapides dans leur reconstitution ou leur montée en puissance, afin de
pouvoir mener une large gamme de tâches, qu’il s’agisse de secours
humanitaire, de maintien ou d'imposition de la paix, ou même d’opérations
relevant de l'Article 5.
Parallèlement, une nouvelle structure est créée : le Conseil de coopération
Nord-Atlantique (CCNA ou Cocona), qui réunit à partir de 1991 tous les
membres de l’OTAN et du Pacte de Varsovie. Cette instance incarne la
volonté de sécurité coopérative : l’objectif est de réfléchir ensemble aux
problèmes de sécurité. Mais V. Havel, le président tchécoslovaque, veut
aller plus loin et évoque rapidement l’adhésion de son pays et des PECO en
général. On doit ici noter un paradoxe : la transformation de l’OTAN montre
que sa nouvelle mission est marquée par ce passage de la défense
collective à la sécurité collective ; pourtant quand d’autres Etats voudront
en devenir membres, ce sera clairement pour bénéficier de la défense
collective.
En bref, l’alliance atlantique est marquée par un triple mouvement
concomitant :
1) l’extension des mécanismes de sécurité coopérative avec les non
membres,
2) l’élaboration de nouvelles missions,
3) une perspective d’élargissement du nombre d’Etats membres.

l'importance et le degré de préparation de ces contingents et établit des plans prévoyant leur
action combinée. » Tout cela reste lettre morte.

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

En 1992, comme indiqué ci-avant, l’OTAN a précisé sa contribution à la

sécurité collective : elle se met au service de l’ONU et, plus
hypothétiquement, de la CSCE. Le premier terrain sera (ex)-yougoslave, en
particulier la Bosnie. L’Organisation va donc agir hors zone (c’est-à-dire sur
le territoire d’Etats non membres) avec une diversité de moyens (forces
terrestres, aériennes, …) en trois temps :
1) De 1992 à 1994 : l’OTAN sort de sa zone pour « surveiller » des
décisions prises par le Conseil de sécurité de l’ONU, qui a décrété un
embargo sur les armes, une zone d’exclusion aérienne et des
sanctions économiques à l’égard de la République fédérale
yougoslave (RFY). L’OTAN surveille l’application de ces décisions,
notamment par des moyens maritimes dans l’Adriatique et une force
aérienne. L’OTAN est donc chargée de surveiller mais n’a pas de
pouvoir de contrainte.
2) Dans un 2e temps, l’intervention va être plus musclée et l’OTAN est
autorisée à faire respecter par la force les résolutions de l’ONU,
notamment à travers deux opérations : Deny Flight et Sharp Guard.
Dans ce cadre, deux F16 américains vont abattre quatre chasseurs
yougoslaves le 28 février 1994. Il s’agit du premier acte de guerre de
l’OTAN depuis sa création. L’OTAN participe à la protection des
« zones de sécurité » et offre un appui aérien rapproché à la Force de
protection des Nations unies (FORPRONU). In fine, l’opération
Deliberate Force forcera les belligérants au cessez-le-feu et à la
négociation par des frappes aériennes de grande ampleur.
3) Après la guerre, il convient d’organiser la paix. Il faut stabiliser la
Bosnie et faire appliquer les accords de Dayton. Deux missions s’en

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

chargeront : la SFOR (Stabilization Force) et l’IFOR (Implementation

Force). Ces missions sont des opérations de paix au sens large
(Nation-Building).
On est donc bien ici dans le cadre de la sécurité collective avec le lien
OTAN-ONU.

Du PpP au CPEA.
Le Partenariat pour la Paix est également mis en œuvre en 1994. Il s’agit
d’un vaste programme de coopération et d’échange d’informations avec les
anciens pays membres du Pacte de Varsovie, les anciens neutres, et les
nouveaux Etats indépendants (NEI) issus de l’effondrement de l’URSS. Il
s’agit ici d’un exercice de sécurité coopérative. Parmi ces anciens ennemis,
l’un d’entre eux veut un statut particulier : la Russie, qui voit d’un mauvais
œil l’élargissement de l’OTAN qui se profile. Moscou prend pour argument
certaines promesses qui auraient été faites à la Russie lors du miracle du
Caucase (voir supra). Les Russes demandent donc un statut particulier. La
CCNA et le PpP deviennent une nouvelle instance : le Conseil Permanent
Euro-Atlantique (CPEA). La Russie obtient un statut particulier à travers
l’Acte fondateur des relations OTAN-Russie.
Question de l’élargissement (dès 1994, la question n’est plus qu’une
question de délais)
Pourquoi les pays d’Europe centrale et orientale veulent-ils adhérer ? Les
Hongrois, par exemple, sentent encore une menace russe. Sans
l’élargissement, ils ont l’impression qu’il y aurait un vide sécuritaire entre
l’OTAN et la Russie. Ils ont aussi peur d’une forme d’instabilité entre pays
de la zone, échaudés par les événements en Yougoslavie (crainte de
contagion). Ce ne sont donc pas les nouvelles perspectives de l’OTAN qui les
intéressent. De plus, la participation à l’OTAN est censée encourager la
démocratie. Enfin, pour les Polonais et les Tchèques, il s’agit d’une dette
historique de garantie de sécurité qu’auraient les Occidentaux envers eux
(cf. les conséquences des accords de Munich et du Pacte germano-
soviétique). Du côté des Etats-Unis, on voit la libéralisation et la
sécurisation du continent européen comme une opportunité pour se
développer, se déployer sur d’autres terrains.
Au même moment se pose la question du Kosovo. On passe alors à un
stade inédit dans l’intervention de l’OTAN. En Bosnie, on avait d’abord eu
une intervention de surveillance en dehors du territoire des Etats membres,
suivie d’une intervention militaire d’abord aérienne puis terrestre. Mais
l’action de l’OTAN ne s’était faite que sous l’impulsion du Conseil de sécurité
de l’ONU. L’opération Force alliée au Kosovo n’a quant à elle pas été
explicitement autorisée par l’ONU. Il y aurait en effet eu un veto russe ou
chinois au Conseil de Sécurité si une intervention avait été proposée
explicitement. L’OTAN passe donc à un niveau coercitif. Elle déploie ses
forces dans le cadre de sa propre conception de la sécurité européenne en
un exercice de diplomatie clairement coercitive. Encore faut-il être de bon
compte : quand on évoque la propre conception de l’OTAN, ce n’est
évidemment que celles de ses Etats membres décidant de concert d’une
action coercitive. En revanche, en ancienne république yougoslave de
Macédoine, l’OTAN reviendra à une mission de maintien de la paix classique

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en allant récolter les armes des belligérants (Moisson essentielle) après un

accord de paix.

L’intervention en Afghanistan :
L’article 5 du traité de l’Atlantique Nord a été conçu pour permettre aux
Etats-Unis d’intervenir sur le sol de pays membres de l’OTAN en cas
d’attaque. C’était en tout cas l’esprit de cette disposition au départ. Or
Washington invoquera l’article 5 après les attentats du 11 septembre 2001
sur le sol américain … contre l’Afghanistan. Ce n’est pas peu paradoxal. Il
s’agissait de savoir qui avait agressé qui en premier lieu : le coup du 11
septembre était parti des montagnes afghanes, en quelque sorte. Cela dit,
cette invocation de l’article 5 par Washington était assez symbolique.
Formellement les Etats-Unis ne demandaient pas une application de l’article.
Ils étaient résolus à répliquer seuls si nécessaire, mais accueillaient les
bonnes volontés de leurs alliés pour les accompagner.
Cela étant, l’objectif des Etats-Unis ici, comme en matière de sécurité
globale, est de partager le fardeau de cette sécurité (burden sharing).
Quelques temps plus tard, un autre concept verra le jour en Afghanistan : le
partage du risque (risk sharing). Beaucoup de pays étaient ainsi invités à
réfléchir sur le degré admissible de risques à faire prendre à leurs forces
armées sur le terrain afghan. Les Canadiens, par exemple, estimaient que
leur engagement ressemblait à celui des deux guerres mondiales. Les pays
européens étaient plus réticents en la matière. Le retrait définitif
d’Afghanistan en 2021, après un désengagement partiel en 2014, a rendu la
question moins aigüe.

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 LPOLS1323 - Institutions et politiques européennes – T. de Wilde

L’OTAN contemporaine :
En 2004, on passe de 19 à 26 membres : les PECO obtiennent l’adhésion.
La Russie a des difficultés à admettre les actions de l’OTAN et son nouvel
élargissement après celui de 1999. Poutine voyant qu’il ne peut empêcher
l’élargissement de l’OTAN va y vouloir un statut encore plus particulier que
celui qu’il a déjà. La Russie obtient alors la création du Conseil OTAN-
Russie (COR). Elle a donc l’impression de participer aux discussions de
l’OTAN puisque le COR comprend tous les membres de l’OTAN plus la
Russie. Mais le mouvement d’élargissement ne s’arrêtera pas : l’Albanie et
la Croatie adhèrent en 2009. L’ancienne république yougoslave de
Macédoine (ARYM) et le Monténégro deviennent aussi candidats et
bénéficient d’un Plan d’action pour l’adhésion (MAP-Membership Action
Plan). A partir de 2016, le Monténégro, en voie d’adhésion, participe comme
observateur à un grand nombre de réunions en tant que « Pays invité ».
Son entrée dans l’alliance interviendra en 2017 : l’OTAN en est alors à son
29ème membre. L’ARYM, après avoir réglé son contentieux avec la Grèce en
2019, et transformé son nom en Macédoine du Nord escomptait bien voir
son entrée dans l’OTAN rapidement prise en considération. Ce sera chose
faite le 27 mars 2020. L’OTAN compte alors 30 membres.
Par contre, la crise géorgienne de 2008 a porté un sérieux coup d’arrêt à ce
mouvement non seulement pour Tbilissi mais aussi pour Kiev. La crise en
Crimée et dans l’Est de l’Ukraine déclenchée en 2014 a même presque
enterré cette question. Elle a aussi ravivé l’importance de la fonction de
défense collective de l’OTAN aux yeux des Etats baltes et de la Pologne,
tout en mettant en veilleuse les mécanismes de sécurité coopérative avec la
Russie. La situation s’est dégradée encore davantage en 2022 avec la
guerre russo-ukrainienne.
Par ailleurs, fruit d’une longue évolution entamée par ses prédécesseurs, le
président Sarkozy a ramené la France dans le bercail militaire otanien :
soucieuse de ne plus se marginaliser et de crédibiliser ses efforts pour une
défense européenne, la France a réintégré par pragmatisme la structure
militaire intégrée de l’OTAN en 2009. « Codiriger plutôt que subir », tel
s’intitulait le discours du président français expliquant que la France
maintenait le cap d’une politique d’indépendance mais réintégrait une
structure nécessaire pour affronter de concert les défis de la sécurité
internationale. N. Sarkozy disait notamment ceci le 11 mars 2009 :
« En 2009, il s'agit de tirer les conséquences de la construction européenne, de
nouvelles menaces et de nouvelles priorités stratégiques. Mais avec le même objectif
historique : assurer la sécurité et l'influence de la France, dans le respect de
l'indépendance nationale et de notre autonomie stratégique. Que serait une politique
de défense française isolée, repliée sur elle-même ? Une nouvelle ligne Maginot
contre les défis du monde moderne. L'assurance de la défaite.
La France est et restera indépendante dans ses choix. Mais, dans le monde moderne,
les réponses aux menaces seront, dans la plupart des cas, collectives. Ce sont l'Union
européenne et l'Alliance atlantique, les deux piliers de notre défense et de celle de
l'Europe, qui en sont les cadres privilégiés (...).
Depuis 1966, la France s'est rapprochée de l'OTAN par étapes, mais le plus souvent
sans le dire. Ainsi, des accords ont tout de suite été passés pour coordonner l'emploi
de nos forces. Dans le contexte de la crise des euromissiles, en juin 1983, un Conseil
atlantique s'est tenu à Paris pour la première fois depuis le retrait français. A la fin

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des années 1980, alors que la guerre froide allait prendre fin, nous avions atteint un
niveau sans précédent de cohérence avec le dispositif de l'OTAN en Europe, alors que
le président était François Mitterrand.
Depuis 1992, tirant les conséquences du nouvel état du monde, nous sommes allés
avec l'OTAN en Bosnie puis au Kosovo, après avoir fait plier la Serbie de Milosevic, et
enfin en Afghanistan. Nous sommes devenus parmi les principaux contributeurs en
troupes aux opérations de l'Alliance. En 1992, nous avons recommencé à assister au
Comité militaire, et nous y avons repris pleinement notre place en 1996.
Depuis le concept stratégique de 1999, nous avons soutenu et participé à la
transformation de l'Alliance, qui a abouti en 2002 à d'importantes transformations.
Nous participons à la Force de réaction rapide de l'OTAN. En 2004, rompant avec le
tabou de 1966, nous avons commencé à insérer des militaires français dans la
structure intégrée : depuis lors, le drapeau français flotte de nouveau devant l'OTAN.
Et nous avons déjà trois états-majors français, à Lille, Lyon et Toulon, certifiés pour
les opérations alliées.
(...) Il s'agit donc d'un processus continu à travers tous les gouvernements
successifs, de droite ou de gauche ; un processus qui n'a jamais connu aucun recul.
C'était notre choix collectif, et nous avions raison de le faire. Et avec tout cela, nous
restons encore à l'écart de la structure militaire. Pourquoi ? Je n'entends pas
d'argument convaincant pour le justifier. En revanche, les inconvénients sont
évidents. Ils l'étaient déjà en 1995 lors de la tentative précédente de rapprochement.
Notre position n'est pas comprise de nos alliés. Notre incapacité à assumer au grand
jour notre position dans l'Alliance jette le doute sur nos objectifs. Résultat, nous
avons une Alliance qui n'est pas assez européenne et une Europe de la défense qui
ne progressait pas comme nous l'espérions.
Nous n'avons aucun poste militaire de responsabilité. Nous n'avons pas notre mot à
dire quand les Alliés définissent les objectifs et les moyens militaires pour les
opérations auxquelles nous participons ! Formidable ! On envoie des soldats sur le
terrain, et on ne participe pas aux comités qui définissent une telle stratégie ! Et tout
ceci de notre propre fait, car nous nous excluons nous-mêmes. L'OTAN est la seule
organisation internationale du monde où la France ne cherche pas à être présente et
influente !
Le moment est donc venu de mettre fin à cette situation, car c'est l'intérêt de la
France et c'est l'intérêt de l'Europe. En concluant ce long processus, la France sera
plus forte et plus influente. Pourquoi ? Parce que les absents ont toujours tort. Parce
que la France doit codiriger plutôt que subir. »

La fin de l’année 2010 voit aussi l’OTAN réécrire encore son concept
stratégique, sans que les modifications n’apparaissent fondamentales
comme elles avaient pu l’être vingt ans plus tôt. Les 19 et 20 novembre
2010, les Chefs d’Etat et de gouvernement de l’Alliance adopte ce document
sous le titre de « Engagement actif, Défense moderne ». Dans leur préface,
les dirigeants résument en six points leurs intentions. Pour une large part, il
s’agit de la confirmation des accents nouveaux apparus dès 1990, mais
adaptés au monde « post-post-guerre froide », celui d’après le 11
septembre 2001. Cette nouvelle mouture du concept stratégique :
1. reconfirme l’engagement pris par les Etats-membre de se défendre mutuellement
contre une attaque, y compris contre les menaces nouvelles. (La défense
collective demeure le premier objectif)
2. engage l’Alliance à prévenir les crises, à gérer les conflits et à stabiliser les situations
postconflit, notamment en travaillant plus étroitement avec les Nations Unies et
l’Union européenne. (La contribution à la sécurité collective est
résolument affichée)
3. offre aux partenaires du monde entier davantage d’engagement politique avec
l’Alliance et un rôle substantiel pour ce qui est d’orienter les opérations dirigées par

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l’OTAN auxquelles ils contribuent. (La sécurité coopérative peut encore

progresser)
4. engage l’OTAN sur l’objectif qui consiste à créer les conditions pour un monde sans
armes nucléaires – mais reconfirme que, tant qu’il y aura des armes nucléaires dans
le monde, l’OTAN restera une alliance nucléaire. (Une version modernisée de
l’invitation au dialogue mais du maintien d’une fermeté)
5. réaffirme le ferme engagement de maintenir la porte de l’OTAN ouverte à toutes les
démocraties européennes qui répondent aux critères d’adhésion, car l’élargissement
contribue à l’objectif d’une Europe libre, entière et en paix. (Les candidats à
l’adhésion sont rassurés)
6. engage l’OTAN à se réformer continuellement, pour que l’Alliance devienne plus
efficace, plus efficiente et plus souple et que les contribuables obtiennent un
maximum de sécurité pour l'argent qu’ils investissent dans la défense. (En temps
de crise, l’OTAN indique sa part du fardeau budgétaire)

Dans les dernières années, l’OTAN va traverser des crises bien différentes.
L’élection de Donald Trump à la présidence américaine en 2016 voyait
arriver un homme politique fantasque et imprévisible qui durant sa
campagne électorale avait presque indiqué que l’OTAN était obsolète et que
les Etats-Unis y contribuaient beaucoup trop à ses yeux par rapport aux
Européens. Certes, la volonté de l’administration américaine de voir les
membres de l’OTAN consacrer 2% de leur budget à la Défense n’est pas
neuve mais l’insistance se fit encore plus pressante sous la présidence
Trump, qui modéra dans les faits ce qu’il avait déclaré durant sa campagne
électorale. Par ailleurs, l’engagement de la Turquie en Syrie, peu coordonné
avec ses partenaires de l’OTAN, ainsi que l’achat de matériel militaire russe
par Ankara, finit par faire dire au président français, Emmanuel Macron, en
2019, que l’OTAN était presque en état de « mort cérébrale ». Cet état

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semi-comateux a été complétement guéri par la guerre russo-ukrainienne

déclenchée en février 2022 : non seulement les membres de l’OTAN ont
encore réécrit leur concept stratégique en juin de la même année, mais la
revivification d’une menace russe a incité deux Etats, qui se complaisaient
dans les avantages d’une neutralité, à déposer leur demande d’adhésion à
l’OTAN ; et ce avec un soutien de leur classe politique et de leur opinion
publique qui quelque temps plus tôt y étaient encore très hostiles. La
Finlande est ainsi devenue le 31ème membre de l’OTAN le 4 avril 2023. La
Suède, pour sa part, a vu comme la Finlande, sa candidature acceptée par
les instances de l’OTAN en juillet 2022, mais son adhésion a pris plus de
temps. En effet, tous les Etats membres n’ont pas ratifié d’emblée le
protocole d’adhésion la concernant. Les réticences venaient de la Turquie et
de la Hongrie. Elles n’ont finalement pas empêché l’adhésion de la Suède le
7 mars 2024.

Le texte introductif du nouveau concept stratégique du 29 juin 2022

synthétise assez bien le noyau dur de la raison d’être de de l’OTAN, toutes
les évolutions ainsi que la nouvelle donne que représente le retour de la
menace russe aux frontières. Les extraits les plus significatifs sont repris ci-
dessous (c’est nous qui soulignons) :
« (…) Le nouveau concept stratégique réaffirme que la raison d’être de l’OTAN est
d’assurer notre défense collective, suivant une approche à 360 degrés. Il définit les
trois tâches fondamentales qui incombent à l’OTAN : la dissuasion et la défense, la
prévention et la gestion des crises, et la sécurité coopérative. Nous insistons sur la
nécessité de renforcer sensiblement notre capacité de dissuasion et de défense, qui
est la clé de voûte de notre engagement pour la défense mutuelle, inscrit dans
l’article 5.
La vocation fondamentale de la capacité nucléaire de l’OTAN est de préserver la
paix, de prévenir les actions coercitives et de décourager toute agression. Aussi
longtemps qu’il y aura des armes nucléaires, l’OTAN restera une alliance nucléaire.
L’OTAN aspire à un monde plus sûr pour tous ; nous nous attachons à créer
l’environnement de sécurité qui permettra de faire advenir un monde sans armes
nucléaires.
Le concept stratégique met l’accent sur la résilience nationale et collective, clé de la
bonne exécution des trois tâches fondamentales et pierre angulaire de nos efforts
visant à protéger nos pays et nos sociétés et à préserver nos valeurs communes. Il
souligne en outre l’importance des thèmes transversaux que sont l’innovation
technologique, dans laquelle il y a lieu d’investir, ainsi que le changement
climatique, la sécurité humaine et la thématique « femmes, paix et sécurité », qu’il
nous faut prendre en considération dans nos tâches fondamentales.
Nous avons une vision claire du monde que nous voulons : un monde où la
souveraineté, l’intégrité territoriale, les droits de la personne et le droit
international sont respectés et où chaque État peut choisir sa propre voie, sans
subir d’agression ou de contrainte ni s’exposer à la subversion. Nous travaillons
avec tous ceux qui partagent ces objectifs. Nous sommes unis, en tant qu’Alliés,
pour défendre notre liberté et contribuer à l’édification d’un monde plus
pacifique. (…) »

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