INTRODUCTION

L’action administrative, en raison de sa nature particulière, ne peut être laissée sans encadrement.
Dès qu’une puissance publique agit, elle engage à la fois l’efficacité de l’État et les droits
fondamentaux des administrés. Or, l’histoire démontre que l’absence de contrôle sur
l’administration mène à des excès de pouvoir, à l’arbitraire et, à terme, à la rupture du pacte
social. C’est pourquoi Montesquieu rappelait que « tout homme qui a du pouvoir est porté à en
abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites ». Cette idée demeure au cœur du droit
administratif contemporain : il est nécessaire d’établir un équilibre entre la puissance d’agir de
l’administration et les mécanismes de contrôle qui garantissent le respect de la légalité et des
libertés.

Toutefois, avant d’aller plus loin, il convient de préciser les contours de cette étude. Par contrôle
administratif, on entend l’ensemble des mécanismes juridiques, institutionnels et politiques qui
visent à vérifier la conformité de l’action administrative aux normes supérieures, à corriger les
excès et à assurer une meilleure gouvernance. Ce contrôle ne se confond pas avec la notion
générale de « contrôle de l’État », puisqu’il concerne exclusivement les actes, décisions et
comportements des autorités administratives. En ce sens, il ne s’agit pas ici du contrôle exercé
par l’administration sur les citoyens (contrôle policier, fiscal, etc.), mais bien du contrôle de
l’administration elle-même.

Définir les mots-clés permet d’éviter les confusions. Le terme « contrôle » renvoie à une
opération de vérification et de régulation, pouvant aller d’un simple pouvoir d’appréciation à une
sanction. Quant au mot « administratif », il renvoie à l’ensemble des activités de l’administration
publique, entendue comme l’organisation au service de l’intérêt général, distincte des fonctions
législative et judiciaire. Ainsi, le contrôle administratif se situe à l’articulation entre l’efficacité
de l’action publique et l’État de droit.

Historiquement, la question du contrôle administratif s’est posée différemment selon les régimes.
Dans l’Ancien Régime français, l’administration était largement souveraine, protégée par le
système de l’« irresponsabilité de l’État ». La Révolution française marque un tournant : le
principe de légalité et l’idée que l’administration est soumise à la loi prennent racine.
L’institution du Conseil d’État par Napoléon, en 1799, incarne ce mouvement. Progressivement,
le contrôle administratif s’est diversifié : contrôle hiérarchique, tutelle, contrôle juridictionnel par
le juge administratif, et plus récemment contrôles démocratiques exercés par le Parlement ou la
société civile.

Le droit comparé permet d’élargir la réflexion. En France, le contrôle juridictionnel est confié à
des juridictions administratives spécialisées (Conseil d’État, tribunaux administratifs). Dans les
pays anglo-saxons, au contraire, le juge ordinaire (cour de common law) reste compétent pour
contrôler l’administration. En Allemagne, le contrôle est assuré par des juridictions
administratives puissantes et par le Tribunal constitutionnel fédéral. À Madagascar, le contrôle
administratif repose principalement sur le Conseil d’État, créé par la Constitution de 1992, et sur
la Cour des comptes pour les finances publiques, bien que leur efficacité soit souvent remise en
cause par les limites institutionnelles et les ressources restreintes. Cette diversité comparée
illustre que, malgré des modalités différentes, l’idée d’un encadrement de l’action administrative
est universelle.

Ainsi formulé, le sujet du contrôle administratif ne se réduit pas à une question technique : il
engage la conception même de l’État de droit. L’intérêt d’une telle étude est double. Sur le plan
théorique, elle permet de comprendre comment l’administration, dotée d’une puissance
particulière, est ramenée dans le cadre de la légalité et des principes démocratiques. Sur le plan
pratique, elle met en lumière les mécanismes qui protègent les citoyens contre l’arbitraire et
assurent la responsabilité des autorités publiques.

La problématique est alors la suivante : dans quelle mesure le contrôle administratif parvient-il à
concilier l’efficacité de l’action publique avec l’exigence de légalité et de protection des droits
des administrés ?

Pour répondre à cette interrogation, l’analyse se structurera autour de deux axes. D’abord, il
conviendra d’étudier le contrôle administratif comme mécanisme de régulation interne (I), avant
de montrer qu’il constitue également une garantie de la légalité et de la responsabilité
démocratique (II)
PARTIE I LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF COMME MECANISME DE
REGULATION INTERNE
A La subordination hiérarchique et la tutelle de l’État
Le contrôle administratif interne repose d’abord sur la subordination hiérarchique et la tutelle de
l’État, deux mécanismes essentiels qui garantissent la régularité et l’efficacité de l’action
publique. La subordination hiérarchique constitue un principe fondamental de l’organisation
administrative : chaque agent est placé sous l’autorité de son supérieur, qui dispose du pouvoir
de donner des instructions, de vérifier leur exécution et, le cas échéant, de sanctionner les
manquements. Ce mécanisme permet d’assurer la cohérence des décisions administratives et de
prévenir les abus de pouvoir individuels. En droit malgache, la loi 2003-011 portant statut
général des fonctionnaires annonce que tout fonctionnaire est soumis à l’autorité hiérarchique de
son supérieur, inscrivant ainsi ce principe au cœur du fonctionnement de l’administration
publique.

La tutelle administrative complète cette régulation interne en s’appliquant particulièrement aux

collectivités territoriales et aux établissements publics. Elle permet à l’État de s’assurer que les
décisions prises par ces entités respectent la légalité et l’intérêt général. À Madagascar, la loi
2014-020 impose que les actes des collectivités territoriales décentralisées sont soumis au
contrôle de légalité exercé par l’autorité de tutelle . Cette disposition illustre la volonté de l’État
de prévenir tout excès et de garantir la conformité des actes locaux aux normes supérieures.

La jurisprudence française offre également des repères utiles pour comprendre la portée de ces
mécanismes. Dans l’arrêt Ville de Toulouse, CE, 1984, le Conseil d’État a confirmé que l’État
peut exercer un contrôle de légalité sur les actes des collectivités locales, permettant ainsi de
concilier autonomie locale et respect du droit. De même, l’arrêt CE, 1901, Casanova souligne
l’importance du pouvoir hiérarchique pour maintenir la discipline et l’unité dans
l’administration. Ces principes sont transposables dans le contexte malgache, où la hiérarchie et
la tutelle constituent des instruments essentiels pour assurer la régularité de l’action
administrative et la protection de l’intérêt général.

Ainsi, la subordination hiérarchique et la tutelle administrative ne se limitent pas à des

instruments de contrôle formels : elles incarnent des garanties de discipline interne et de
conformité légale, permettant à l’administration de fonctionner efficacement tout en restant
encadrée par des normes supérieures. Elles constituent le premier niveau de régulation interne,
indispensable avant l’intervention des organes spécialisés ou du juge administratif.
B Les corps de contrôle et l’inspection administrative

Outre la subordination hiérarchique et la tutelle de l’État, le contrôle interne repose également

sur des organes spécialisés chargés d’assurer la régularité et la transparence de l’action
administrative. Ces institutions jouent un rôle central dans la vérification des actes administratifs
et dans la prévention des irrégularités ou des abus de pouvoir.

La Cour des Comptes constitue l’exemple le plus emblématique de ce type de contrôle. À

Madagascar, elle a été instituée par la Loi n° 61-013 du 19 juillet 1961 et est chargée de juger les
comptes des comptables publics et de contrôler la gestion des finances publiques. L’article 4 de
cette loi précise que « la Cour des Comptes est compétente pour juger les comptes des
comptables publics et pour contrôler la gestion des finances publiques ». La Cour joue ainsi un
rôle décisif dans le suivi des dépenses publiques, contribuant à l’efficacité et à la transparence de
l’administration. Sa fonction est renforcée par la jurisprudence française, notamment l’arrêt CE,
1910, Thérond, qui illustre la capacité des juridictions financières à sanctionner les irrégularités
dans la gestion publique.

À un niveau plus local, les tribunaux financiers interviennent pour compléter l’action de la Cour
des Comptes. Régis par la Loi n° 2001-025 du 21 décembre 2001, ces tribunaux sont compétents
pour juger les comptes des comptables publics des collectivités territoriales décentralisées et des
établissements publics locaux. L’article 115 de cette loi prévoit que « les tribunaux financiers
sont compétents pour juger les comptes des comptables publics des collectivités territoriales
décentralisées et des établissements publics locaux ». Par cette décentralisation du contrôle
financier, l’État s’assure que la gestion locale respecte les règles de légalité et d’efficacité, tout
en facilitant la détection rapide d’irrégularités.

En complément, certaines inspections et organes de contrôle spécialisés interviennent

directement au sein des administrations. Les inspections générales et les corps de contrôle
sectoriels, comme l’Inspection générale des services ou l’Inspection générale des finances, sont
chargés d’évaluer la conformité des pratiques administratives aux normes en vigueur et de
proposer des recommandations pour améliorer la gouvernance. Ces mécanismes sont essentiels
pour prévenir les dysfonctionnements, identifier les risques et garantir la régularité de l’action
publique avant même l’intervention du juge.
Ainsi, les organes spécialisés de contrôle interne constituent un second niveau de régulation
complémentaire à la subordination hiérarchique et à la tutelle administrative. Leur rôle est double
: garantir la légalité et la transparence de la gestion publique et renforcer la discipline
administrative. Ensemble, ces mécanismes assurent que l’administration fonctionne de manière
efficace et responsable, constituant le socle sur lequel repose l’ensemble du contrôle
administratif.
DEUXIÈME PARTIE : LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF COMME GARANTIE DE
LA LÉGALITÉ ET DE LA RESPONSABILITÉ DÉMOCRATIQUE

A) Le contrôle juridictionnel : garantir la légalité des actes administratifs

Le contrôle juridictionnel constitue un pilier fondamental de l’État de droit. Il repose sur

l’intervention du juge administratif pour vérifier la conformité des actes de l’administration à la
loi et aux principes généraux du droit. À Madagascar, ce contrôle est exercé principalement par
le Conseil d’État, compétent pour connaître des recours en annulation ou en excès de pouvoir
contre les décisions administratives.

La jurisprudence française offre des repères fondamentaux sur cette question. Dans l’arrêt CE,
1905, Tomaso Greco, le Conseil d’État a affirmé que l’administration est soumise au respect de
la loi et que ses actes peuvent être annulés en cas d’illégalité. De même, l’arrêt CE, 1950, Dame
Lamotte a consacré le droit pour tout administré de contester un acte administratif devant le juge,
même en l’absence de texte spécifique. Ces principes sont applicables par analogie à
Madagascar, où le Conseil d’État exerce un contrôle similaire sur les actes administratifs.

En matière de droit malgache, le Code de procédure administrative et la Constitution de 2010

consacrent ce principe. L’article 112 de la Constitution malgache précise que « le juge
administratif est compétent pour connaître de la légalité des actes administratifs et assurer la
protection des citoyens contre les excès de pouvoir ». Cette disposition institutionnalise la
responsabilité de l’administration devant le juge et renforce la légalité de son action.

Le contrôle juridictionnel ne se limite pas à l’annulation des actes illégaux. Il inclut également la
responsabilité administrative. En cas de faute de l’administration ayant causé un préjudice à un
administré, le juge peut ordonner réparation. Ainsi, le contrôle juridictionnel constitue un
instrument de protection des droits des citoyens et de responsabilisation de l’administration.
B) Les mécanismes de contrôle démocratique et citoyen : encadrer l’action administrative
et responsabiliser l’administration

Outre le contrôle juridictionnel, l’administration est également encadrée par des mécanismes
démocratiques et participatifs. Ces dispositifs permettent de garantir que l’action publique
respecte les principes de transparence, de responsabilité et d’intérêt général.

Le contrôle parlementaire est l’un de ces mécanismes. Le Parlement malgache, par

l’intermédiaire des commissions spécialisées, peut examiner la régularité des actes administratifs
et le respect de la loi par l’exécutif. Il peut, à cet effet, interroger les responsables administratifs,
organiser des enquêtes et adopter des mesures correctives. L’article 92 de la Constitution
malgache prévoit que « l’Assemblée nationale exerce un contrôle sur l’action de l’exécutif et
peut organiser des commissions d’enquête ». Ce contrôle politique complète le contrôle
juridictionnel et contribue à la responsabilisation de l’administration.

Par ailleurs, le contrôle citoyen et la participation de la société civile jouent un rôle croissant
dans la régulation de l’administration. Les médias, les associations et les mécanismes de
consultation publique permettent aux citoyens de surveiller l’action administrative, de signaler
les abus et d’exiger transparence et responsabilité. Cette dynamique est essentielle pour renforcer
la légitimité de l’administration et prévenir l’arbitraire.

La jurisprudence française offre ici également des repères inspirants. Dans l’arrêt CE, 1996,
Commune de Sceaux, le Conseil d’État a reconnu l’intérêt des associations dans la contestation
des actes administratifs, ouvrant la voie à une participation citoyenne active. À Madagascar, bien
que ce contrôle citoyen soit moins formalisé juridiquement, il se manifeste par la vigilance des
ONG, des médias et des institutions de contrôle interne comme la Cour des Comptes.

Ainsi, le contrôle démocratique et citoyen complète le contrôle juridictionnel. Il ne se limite pas

à sanctionner les actes illégaux, mais permet également de responsabiliser l’administration et
d’assurer la transparence et l’efficacité de l’action publique.

En conclusion, le contrôle administratif, qu’il soit interne ou externe, joue un rôle double : il
régule l’action de l’administration pour garantir la légalité de ses actes et il responsabilise
l’administration envers les citoyens et les institutions démocratiques. La combinaison du contrôle
juridictionnel, du contrôle parlementaire et du contrôle citoyen constitue un système intégré de
régulation, garantissant à la fois la conformité aux normes et la protection des droits des
administrés.