Par M.

Amadou KAH

DEUXIEME PARTIE : LES AVANTAGES MATERIELS DES FONCTIONNAIRES

Le système de la carrière ouvre droit à des avantages matériels dont bénéficient les
fonctionnaires tout au long de leur vie active. Même admis à la retraite, ils continuent de jouir
des privilèges de l’administration par l’octroi d’une pension de retraite. Le traitement salarial
(Chap. 1) et les pensions de retraite (Chap. 2) constituent ainsi les principaux avantages
matériels dont bénéficient les fonctionnaires dans le système de la carrière.

Chapitre 1 : Le traitement salarial et ses accessoires

Le traitement salarial des fonctionnaires est régi par un certain nombre de principes (section
1) dont le rappel est indispensable avant toute étude de ses modalités d'évaluation (section 2).
Section 1 : Les règles et principes applicables en matière de traitement salarial
Deux règles fondamentales gouvernent le régime du traitement salarial dans la fonction
publique : il s’agit du principe du traitement équitable (parag. 1) et la règle du service fait
(parag. 2).
Paragraphe 1 : Le principe du traitement équitable
Principe rarement évoqué et pourtant existant, la règle du traitement salarial équitable
gouverne fondamentalement le régime du salaire. Parce qu’il en est l’expression, le principe
du traitement équitable concrétise le principe d’égalité dans le traitement des fonctionnaires
appartenant à la fonction publique. Il impose à l'administration, au nom de l'égalité de tous,
d’accorder le même traitement salarial aux fonctionnaires de même grade et occupant la
même catégorie d’emploi. Par là même, l’écart entre les traitements les plus bas et ceux plus
élevés ne doit être trop grand au risque de créer chez certains fonctionnaires le sentiment
d’une inégalité excessive et donc injuste. Il ne doit non plus être trop insignifiant car cela
pourrait faire croire aux plus gradés que leur rémunération est dérisoire par rapport à leur rang
hiérarchique et les emplois qu’ils occupent. Ainsi, selon R. Chapus , la règle du traitement
salarial équitable veut que "l’éventail des traitements ne (soit) ni excessivement ni
insuffisamment ouvert".
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Placé dans un contexte plus large, le principe suppose dans sa mise en œuvre que les
traitements salariaux des fonctionnaires puissent supporter la concurrence des rémunérations
pratiquées dans le secteur privé. Cette extension du principe aux emplois du secteur privé
garantit ainsi à l’administration les chances d’attirer les meilleurs demandeurs d’emploi et
d’éviter que ces agents ne désertent la fonction publique au profit du secteur privé.
Paragraphe 2 : La règle du service fait
La rémunération du fonctionnaire engage les finances publiques et c’est la raison pour
laquelle elle doit respecter les règles de la comptabilité publique. De ce point de vue, un agent
de l'Etat, fonctionnaire ou non, n'a droit à son traitement salarial qui si et dans la mesure où il
a exécuté le service qui lui a été confié. Comme affirmé à l’article 27 du statut général, le
fonctionnaire n'a droit à une rémunération qu'après service fait. Dans ce cas, la rémunération
ne sera due que pour le mois écoulé, puisque la liquidation des dépenses publiques dépend de
l’accomplissement du service par le fonctionnaire.
De plus, le traitement sera suspendu en l’absence de service fait. Si, en dépit de service
accompli, le traitement n’a pas été versé, le fonctionnaire est en droit de demander les intérêts
légaux des sommes dues à compter du jour où il a réclamé le paiement de ces derniers . Si,
pour motif de grève ou autre cause, il n'y a pas eu service fait, l’administration est en droit
d’opérer des retenues sur les rémunérations du mois dans lequel (ou d’un mois ultérieur) les
agents concernés ont arrêté le travail .
Cette règle du service fait n’a pas un caractère dérisoire et la haute assemblée est très
regardante sur son respect. Ainsi a-t-elle jugé que la seule présence du fonctionnaire dans les
lieux de travail, même s’il est resté tout le temps nécessaires, ne signifie pas
l’accomplissement de ses obligations (C.E, 15 février 1980, Dame Reynaud, RDA 1983).
Cela dit, il reste à indiquer que la règle du service fait, peut faire l’objet de dérogation par la
loi. C’est notamment le cas pour les périodes de congé légal où le fonctionnaire continue à
percevoir son salaire.

Section II : Les éléments de l’évaluation

Le salaire des fonctionnaires comporte plusieurs composantes (ParagrapheI) dont chacun est
calculé en fonction d’indices (Paragraphe II).
ParagrapheI: Les composantes du salaire :
Le salaire du fonctionnaire est constitué du traitement net (salaire brut) qui représente le
montant journalier de ses services calculé pour le mois. Ce montant ne correspond pas à la

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somme effectivement perçu à la fin du mois. Il en est ajouté, de façon variable et inégale selon
les corps et les emplois, les diverses indemnités et primes dont il bénéficie (indemnité de
logement, primes de rendement, primes de risque, de qualification, indemnités de technicité,
de travail supplémentaire…). Le fonctionnaire peut aussi bénéficier d’autres types
d’allocations dans le cadre de la socialisation de la fonction publique (allocations familiales
par exemple) ou de ressource provenant de la mutualisation (exemple du système de la caisse
commune dans le corps des inspecteurs des impôts et domaines).
Il convient de faire remarquer que la rémunération, déterminée selon ces éléments ci-dessus
indiqués n’est pas versée au fonctionnaire telle quelle. L’administration y applique divers
retenus soit en raison de services non faits, soit pour les besoin de la cotisation au fonds
national de retraite, soit encore pour assurer l’exécution des obligations fiscales du
fonctionnaire (impôts et taxes auxquels le fonctionnaire est assujetti). Ces éléments étant
identifiés, il reste à déterminer les indices en fonction desquels ils seront calculés.
ParagrapheII: Les indices d'évaluation :
Dans la fonction publique, le traitement salarial est calculé sur la base d’indices. Les indices
de la fonction publique varient en fonction de l’emploi, du grade et de l’échelon du
fonctionnaire. On parle ainsi d’échelle indiciaire. Au Sénégal, la valeur du point indiciaire du
salaire brut était 50, mais elle est ramenée à 47.59 depuis octobre 2007. A partir de cette
valeur indiciaire, le montant du salaire brut est fixé. Mais la fixation du montant du service
journalier varie selon la hiérarchie et le corps d’appartenance du fonctionnaire. Plus la
hiérarchie est élevée, plus l’indice est important. Le tableau des salaires détermine le montant
du point indiciaire de chaque catégorie de fonctionnaires en fonction de leur hiérarchie
(Catégorie A : hiérarchie A1, A2… ; catégorie B : hiérarchie B1, B2…).
A cet indice applicable au salaire brut, il faut ajouter les éléments prévus par l’article 27 du
statut général. Le premier est l’indice applicable aux indemnités de résidence (ou de
logement). Il est la même pour tous les fonctionnaires et est égale à 14% du solde indiciaire. Il
y a ensuite l’indemnité applicable au complément spécial de solde qui est égale à 20% du
solde indiciaire pour tous les fonctionnaires. On a enfin les prestations à caractère familial :
allocations familiales versées à partir du second enfant à charge, primes pour les enfants qui
ont un an et deux ans, suppléments familiaux pour famille nombreuse. Les prestations à
caractère familial peuvent aussi être forfaitaires.
Entrent également dans la rémunération les compléments de cherté de la vie, des heures
supplémentaires, des primes de rendement, des primes de risque dont l’indice est déterminé de

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façon discrétionnaire et parfois forfaitaire. D’autres éléments dépendent encore de la nature de

la fonction.

Chapitre 2 : Les pensions

On distingue les pensions d’ancienneté (section I. ) de la pension d’invalidité (section 2).

Section 1 : La pension d’ancienneté

Le droit à une pension de retraite vise à faire bénéficier à l’intéressé des moyens matériels
nécessaires à la préservation de sa dignité, alors qu’il n’est plus en activité. Le droit de
bénéficier d’une pension sous la loi française du 9-22 août 1790 était réservé au corps de
l’administration civile. Ce droit sera élargi aux militaires avec une loi d’avril 1831 et par la
suite ouvert à l’ensemble des fonctionnaires par une loi de 1853.

Au Sénégal, ce droit est pratiquement ouvert à tous les fonctionnaires dans le respect des
conditions fixées par les statuts. Aux termes du statut général, l'admission à la retraite pour
ancienneté de service donne droit à une pension d’ancienneté si en plus de la condition d’âge,
le fonctionnaire totalise une ancienneté de 30 ans de service. Cette condition est réduite à 25
ans de service pour les fonctionnaires qui ont passé au moins 15 ans dans un emploi comportant
un risque particulier ou une fatigue exceptionnelle.

Le droit à une pension de retraite n’est pas une exclusivité de la fonction publique par ce que
le droit du secteur s’est accompagné de la mise en place d’un mécanisme de protection sociale.
En vue d’alimenter la pension future, deux mécanismes peuvent être mise en œuvre. On
distinguera la forme de la capitalisation du mécanisme de la répartition. Avec le mécanisme de
la capitalisation, une caisse de pension est instituée où sont versée l’ensemble des retenus pour
cotisation au fonds national de retraite. Les retenus sont opérées et versées directement dans le
budget de l’Etat et ne font pas l’objet d’une individualisation.

En ce qui concerne la fonction publique statique, l’hexagone pratique le système de la

répartition. Elle met par contre en œuvre pour la fonction publique territoriale le système de la
capitalisation. Le fonctionnaire est mis à la retraite d’office quand il atteint la limite d’âge. Cette
dernière varie surtout en fonction de l’emploi occupé et comme le précise l’art u du code des
pensions civiles et militaires (loi du 26 déc. 1964 et décret du 26 octobre 1986), ce montant de

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la pension tient compte du niveau de la durée et de la nature des services accomplis. Le montant
de la pension est déterminé par les derniers émoluments que percevait le fonctionnaire durant
les six derniers mois précédents la mise en retraite. Destiné à maintenir le fonctionnaire dans
une situation matériellement acceptable, la pension ne peut être inférieur au minimum vital.
Elle est considérée comme étant le prolongement du salaire incessible et insaisissable.

Section 2 : La pension d’invalidité

Elle est attribuée aux fonctionnaires frappés d’une incapacité permanente leur empêchant de
continuer à exercer leurs fonctions, suite à un "accident de service" ou à l’accomplissement
d’un acte de dévouement dans l’intérêt public (ex. engagement d’un fonctionnaire civil dans
l’armée en temps de guerre et qui se retrouve gravement blessé). Cette capacité peut résulter
d’un accident suivi ou une maladie contractée dans l’exercice des fonctions. De tels agents ont
droit à une rente viagère d’invalidité qui s’exprime sous la forme d’un forfait appelé forfait de
pension1. Un décret du 24 décembre 1963 a étendu cette pension aux agents des collectivités
locales.

Cette rente est en principe calculée en fonction du dernier traitement salarial. Elle est cumulable
avec la pension de retraite et tient compte d'une évaluation du dommage subi par le
fonctionnaire concerné. Cependant, en raison du caractère mécanique de sa détermination, il
peut arriver que la pension d’invalidité ne couvre pas l’intégralité du préjudice. Dans tous les
cas les ayants cause du fonctionnaire frappé d’incapacité peuvent bénéficier de la pension
d’invalidité en cas de décès2. Dans ce cas, on peut reverser à la veuve jusqu’à 50 % et les
orphelins peuvent bénéficier jusqu’à 90 %.

TROISIEME PARTIE : DROITS ET LES OBLIGATIONS DES FONCTIONNAIRES

Le droit de la fonction publique est à la recherche d’un équilibre entre la nécessité de reconnaitre
et de protéger les droits des personnes qu’ emploie l’administration et le besoin d’assurer à
l’Etat sa sécurité, sa stabilité ainsi que le fonctionnement régulier de ses services. Le régime
juridique de la fonction publique peut dès lors être perçu comme un régime de droits( Chapitre
I) et d’obligations (Chapitre II)

1
CE, 22 octobre 1986, Mlle Joseph, D. 1987, p. 342 ;
2
CE, 16 novembre 1988, Veuve Fratani, RFDA 1990, p. 63

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Chapitre 1 : Les droits du fonctionnaire

Il n’existe pas de libertés spécifiques aux fonctionnaires. Les libertés que les lois accordent aux
citoyens en règle générale, sauf disposition contraire, concernent aussi les fonctionnaires
(section 1). Mais compte tenu de la spécificité de leur statut. Les fonctionnaires bénéficient
d’une protection spéciale contre les menaces, outrages, diffamation. Mais, ces privilèges ont
une contrepartie car les fonctionnaires sont soumis à des obligations spécifiques (section 2).

Section 1 : Les droits reconnus aux fonctionnaires

Ils peuvent être regroupés en deux catégories selon que les fonctionnaires en jouissent de façon
personnelle et donc individuelle ou que leur exercice ne puisse être envisagé que de façon
collective. On parle dès lors de droits et libertés individuels (Parag. 2) ou collectifs (Parag. 1)
selon le cas.

Paragraphe 1 : Les droits et libertés individuels des fonctionnaires

La liberté de conscience et le droit à une protection constituent les principaux droits individuels
dont jouit le fonctionnaire dans ses rapports avec l’administration.

A : Les libertés de conscience :

Inscrite dans la charte fondamentale (Titre 2 de la constitution) de l’Etat, la liberté de conscience

donne droit à l’exercice de deux libertés dont la distinction est quelque peu malaisée. Elle
implique d’une part le droit du fonctionnaire d’avoir des opinions politiques, religieuses,
philosophiques de son choix (1). Il s’agit ici d’une liberté intériorisée qui peut être extériorisée
d’autre part et, lorsqu’elle l'est, on parle de liberté d’expression (2).

1. La liberté d’opinion

Aux termes de la déclaration de 1789 il est établi que « nul ne peut être lésé dans son travail ou
son emploi en raison de ses opinions et de ses croyances ». Cette disposition a été reprise par la
constitution sénégalaise. Appliquer aux fonctionnaires, cette règle signifie que les agents de la
fonction publique bénéficient d’une liberté d’opinion, c’est-à-dire, la liberté d’adhérer aux
opinions religieuses, politiques et philosophiques de leur choix. C’est ce que vise l’article 1 du
titre 6 du statut général de la fonction publique quand il énonce « qu’aucune distinction ne peut

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être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales,
philosophiques ou religieuses, de leur sexe ou de leur appartenance ethnique »3.

L’analyse de ces dispositions fait apparaître une obligation de l’administration de ne jamais se

fonder sur les croyances d’un candidat pour interdire l’accès à la fonction publique. C’est
justement dans le régime d’entrée au concours que ces principes ont été réaffirmés par le CE
français dans l’affaire Barel où il affirmait que l’éviction d’un candidat à un concours ne
pouvait être fondée sur un motif tiré de ses opinions politiques. Pour rappel, un candidat
communiste avait été interdit de concourir en raison de ses opinions politiques. Le conseil
d’Etat suivant en cela sa connaissance du gouvernement décida que la décision reposait sur des
motifs entachés d’erreur de droit. Le Conseil d’Etat, pour annuler la décision d’expulsion s’est
ainsi fondé sur le préambule de la constitution de 1946.

La liberté de conscience explique pourquoi il est interdit de faire mention dans le dossier du
fonctionnaire de ses croyances, de ses convictions, de ses origines4. Une sanction ne saurait être
régulière si elle s’appuie sur une croyance ou une appartenance ethnique5. Il faut toutefois
préciser que pour les emplois du supérieur, ces principes peuvent avoir une portée plus réduite.
Autrement dit ces catégories d’emploi sont à mi-chemin entre les empois politiques et les
emplois administratifs et sont gouvernés par un large pouvoir discrétionnaire aussi bien dans la
nomination que la révocation. De ce fait, l’exigence de hiérarchie peut l’emporter sur l’exigence
de garantie6.

2. La liberté d’expression :

L’autre problème posé par la liberté de conscience est celui de son expression. La liberté
d’exprimer ses convictions, croyances et appartenances politiques, religieuses philosophiques
est consacrée. Mais, dans l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire est tenu à un devoir de
rentabilité. Cela signifie que dans l’exécution de sa mission de service public, il lui est interdit
de manifester ses opinions d’une manière qui trouble l’ordre public (art. 17 DDHC). On
comprend alors que l’extériorisation de la liberté de conscience s’accommode difficilement
avec l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions de service public. D’où l’interdiction faite

3
C’est ce principe que semble reprendre l’article 18 du titre I du statut général et s’exprime sous la forme d’une
liberté d’opinion.
4
CE, 1988, Merlenghi op cit ; CE Sect., 8 juin, 1962, Frishman, AJ 1962, p. 382
5
CS, 1984, Amadou Lamine BA op. cit.
6
C.E., 16 Déc. 1988, Association générale des administrateurs civils c/ Du Pavillon, JCP 1989. 2

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aux fonctionnaires de manifester leurs opinions politiques, religieuses et/ou philosophiques

dans le cadre du service.

En dehors des services, l’agent trouve entière liberté de manifester ses opinions et croyances.
L’agent peut donc aller à la mosquée, militer dans des associations (voire dans le parti de son
choix), écrire dans les journaux, faire des discours... Toutefois, cette liberté reste encadrée en
vue d’éviter que le comportement des membres de la fonction publique, alors même qu’ils ne
sont pas en service, porte atteinte à l’intérêt du service ou entraine des difficultés pour
l’administration ou encore entraine des différends avec les collègues, les supérieurs et les
subordonnées7.

B : Le droit à une protection

En sa qualité d’agents de l’Etat, le fonctionnaire est assujetti à la puissance publique qui peut
exercer ses prérogatives sur lui. De même, représentant l’Etat auprès de la population, le
fonctionnaire en exerce l’autorité et est en même temps soumis à des menaces extérieures. De
ce point de vue, il doit bénéficier d’une protection effective contre toute menace à son intégrité
et à ses droits. Cette protection, en même temps qu'elle est de la compétence de l’Etat, doit être
assurée contre lui (1) et contre toute menace extérieure (2).

1. Le droit à une protection contre l’arbitraire de l’administration

L’administration, quoi que puissante, est soumise au droit et doit par conséquent respecter les
droits et libertés des citoyens qu’il emploie dans la fonction publique. Parce que le
discrétionnaire n’est pas l’arbitraire, le fonctionnaire doit bénéficier de mécanismes lui
permettant de se prémunir de toute atteinte à ses droits par l’administration. De tels mécanismes
sont aujourd’hui largement consacrés par le droit positif sénégalais qui, à l’image de plusieurs
pays francophones, assure aux fonctionnaires une protection à la fois juridictionnelle et non
juridictionnelle.

C’est ainsi que le fonctionnaire qui se sent lésé par une décision administrative peut saisir le
juge de l’excès de pouvoir (la chambre administrative de la cours suprême) contre toutes
décisions administrative lui faisant grief. Il a également la possibilité de former un recours de
plein contentieux devant le Tribunal de grande instance en cas de litiges portant sur ses
avantages pécuniaires ou statutaires (recours concernant des problèmes relatifs à son traitement

7
CS, 23 mars 1966, Babacar Lô et Abdou Salam Diallo op. cit.

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ou à ses indemnités, demande de reclassement, de rappel de traitements ou de paiement d’une

indemnité différentielle).

Au-delà des mécanismes juridictionnels, les statuts prévoient un ensemble de garanties non
juridictionnelles pour les agents. Cette forme de protection fait intervenir des organes et
procédures non juridictionnels qui assurent aux fonctionnaires le respect effectif de leurs droits.
C’est le cas de la procédure de consultation préalable de la commission paritaire pour ce qui est
des mesures de sanction disciplinaire. Il en est de même de la possibilité de former des recours
administratifs gracieux ou hiérarchiques, de la communication de dossier ou la consultation du
conseil de discipline.

2. Le droit à une protection contre les personnes et organes extérieurs à l’administration

L’article 16 du statut général dispose : « les fonctionnaires ont droit, conformément aux règles fixées
par le code pénal et les lois spéciales, à une protection contre les menaces, outrages, injures ou
diffamations dont ils peuvent être l’objet ».

En application de cette disposition du statut général, le code pénal prévoit des dispositions permettant
de lutter contre les auteurs d’infractions pénales telles que la corruption ou les tentatives de corruption
de fonctionnaire.

De plus, l’article 16 du statut général prévoit que l’administration doit réparer le préjudice matériel
subi par le fonctionnaire du fait de menaces ou d’attaques extérieures. Elle doit aussi couvrir le
fonctionnaire coupable de fautes de service à l’égard d’un tiers en cas de condamnation (art. 15).
C’est en cela que l’article 145 du Code des Obligations de l’administration (COA) précise que «
l’administration répond à la fois de ses fautes et de celles de ses agents ».

Enfin le fonctionnaire bénéficie d’un droit à communication de leur dossier qui lui permet d’avoir,
comme tout citoyen, accès aux documents administratifs le concernant dans les conditions fixées par
la loi. Il s’agit d’une procédure qui garantit les droits de la défense et le contradictoire en matière de
sanction disciplinaire.

Paragraphe 2: Les droits et libertés collectifs reconnus aux fonctionnaires

Il s’agit ici de droits et libertés dont l’exercice ne peut être envisage que de façon collective.
C’est le cas, pour les fonctionnaires, de la liberté d’association (A) et du droit de grève (B).

9
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A : Liberté d’association

Si la liberté d’association est aujourd’hui largement reconnue aux membres de la fonction

publique, son exercice par les fonctionnaires laisse par contre entrevoir des modalités
différenciées en droit sénégalais.

1. La reconnaissance de la liberté d’association des fonctionnaires

En France, avant 1946, les groupements de fonctionnaires n’étaient pas reconnus dans le sens
syndical du terme. Avec la constitution de 1949, il y a eu une forte reconnaissance de la liberté
d’association aux travailleurs. Aux termes de la charte précitée « Tout homme peut défendre
ses droits et intérêts par l’action et adhérer au syndicat de son choix ». Le statut de 1946, en son
titre 1er, article 8 pose le principe selon lequel les organisations syndicales de fonctionnaires ont
qualité pour conduire au niveau national avec le gouvernement les négociations préalables à la
détermination de l’évolution des rémunérations et pour débattre avec ces autorités des questions
relatives aux conditions et à l’organisation du travail. C’est d’ailleurs pour permettre aux
fonctionnaires de conduire l’activité syndicale qu’un statut particulier est octroyé aux
représentations syndicales (autorisation d’absence qui n’ont rien à voir avec leur congé,
l’attribution de locaux pour se réunir, le bénéfice d’un congé pour se familiariser avec la
représentation syndicale). Ce droit est aujourd’hui reconnu et protégé par le juge administratif
français8.

En droit sénégalais, la liberté d’association, accordée à tous les travailleurs (y compris aux
fonctionnaires), bénéficie d’une reconnaissance et d'une protection constitutionnelle. En effet,
l’article 25 de la Constitution reconnait la liberté de créer des associations syndicales ou
professionnelles à tous les travailleurs et le conseil constitutionnel veille au respect de cette
liberté dans les limites qu’exige le fonctionnement normal des services publics. A travers cette
disposition, la constitution sénégalaise reconnaît aux travailleurs de la fonction publique le droit
de participer, par l’intermédiaire de leurs groupements et associations professionnels, à la
détermination de leurs conditions de travail. L’article 7 du statut général de la fonction publique
reprend également cette disposition constitutionnelle au profit des fonctionnaires. Mais son
exercice dans le cadre de la fonction publique demeure strictement encadré.

2. Les modalités d’exercice de la liberté d’association par les fonctionnaires

8
CE 13 janvier 1922, Boisson, D. 1923. 3. 53, note H. Barthélemy ; RDP 1922, p. 55, concl. Berget, note G. Jeze

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L’étude de la reconnaissance de la liberté d’association donne un aperçu sur son caractère

fondamental mais aussi révèle sa complexité lorsqu’elle est placée dans le contexte des services
publics. Et ce sont ces deux caractères qui expliquent toute la richesse de son régime d’exercice
en droit de la fonction publique. En effet, le droit de la fonction publique comporte un régime
marqué par des modalités différenciées d’exercice de la liberté d’association par les
fonctionnaires et cela pour deux principales raisons. La première tient au fait que l’exercice
d’une telle liberté est parfois incompatible avec certaines fonctions et peut remettre en cause
les règles de fonctionnement de certains services (magistrats par exemple). La seconde raison
est liée au statut de certains fonctionnaires qui, du fait qu’ils ne peuvent prendre de distance par
rapport au gouvernement, doivent se soumettre de façon stricte à ses instructions (directeurs de
cabinets ministériels, secrétaire général de la présidence, préfets, gouverneurs, militaires, etc.).
De telles autorités, si elles bénéficient de la liberté d’association au même titre que les autres
travailleurs, ne l’exercent pas par la constitution de syndicats. Elles peuvent cependant créer
des associations, groupements et ordres professionnels (Association des administrateurs civils
du Sénégal, association des magistrats…) pour défendre leurs intérêts mais leurs droits
syndicaux y demeurent limités pour les raisons ci-dessus évoquées²9.

Au-delà de ces catégories, les fonctionnaires de l’Etat ont le droit de se constituer en syndicats
professionnels. Ce droit syndical est largement reconnu et il s’exerce dans les mêmes conditions
que celles applicables en droit commun des associations. A ce titre, l’article 7 du statut général
exige la formalité de la déclaration préalable comme condition d’existence d’un syndicat. En
tant qu’organismes de défense des intérêts collectifs de leurs membres, les syndicats,
groupements et associations de travailleurs (y compris ceux des fonctionnaires) peuvent à cet
effet former des recours contentieux10. Un syndicat ne peut pas intenter de recours contre un
acte qui ne porte pas atteinte à l’intérêt social qu’il défend et ne peut donc agir que sur mandat11.
En dehors des domaines contentieux, les syndicats sont associés à la gestion de la fonction
publique pour négocier, avec les autorités gouvernementales, des conditions d'évolution de leur
rémunération ainsi que de leurs conditions de travail.

9
CE, 21 janvier 1983, Maison de retraite de Bénévent-l'Abbaye, AJ 1983, p. 370
10
CE, Association nationale des handicapés moteurs du Sénégal (FADIYA), op. cit.
11
CS, 22 janvier 1975, Ousmane Diallo, GAJAS, Tome I, p.54 ; C.E., 28 décembre 1906, Syndicat de coiffeurs
de Limoge, GAJA, n° 18 ; C.E., 2 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix
de Séguy Tivoli, GAJA, n° 17

11
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Par ailleurs, le syndicalisme est toléré quand il garde son caractère professionnel. Autrement
dit le syndicalisme politique est prohibé. Le juge a assez souvent rappelé que les groupements
syndicaux ont vocation à la défense des intérêts professionnels communs à leurs membres.
L’activité syndicale ne fait pas obstacle au respect des exigences de discipline. Ce qui signifie
que même syndiqués, qu’ils soient dirigeants ou militants du base, le fonctionnaire au devoir
d’obéissance. C’est ce qui ressort d’une jurisprudence constante. L’exercice du droit syndical
doit, pour les fonctionnaires et les agents publics, de concilier avec le syndicat de la discipline12.

B : Le droit de grève

Difficilement compatible avec le principe de continuité du service public, le droit de grève a

été longtemps proscrit dans la fonction publique. A l’appui de cette prohibition deux types
d’arguments étaient avancés. D’abord on estimait que la grève heurtait le principe hiérarchique
et celui d’obéissance envers l’autorité, ainsi que le principe de continuité du service publique
(C.E. 1909 Winkell). En clair on estimait à tort ou à raison que les activités érigées en service
publique ne sauraient être interrompues de quelques motifs que ce soit. Définie comme une
cessation concertée et collective du travail en vue d’appuyer une revendication, la grève est
aujourd’hui reconnue dans la fonction publique. Cette reconnaissance marque une étape
décisive dans l’évolution des conditions de travail des fonctionnaires (1) et elle a permis la
définition d’un régime original d’exercice (2).

1. La consécration du droit de grève

Alors que le droit syndical commençait à prendre de l’essor dans le secteur public, le droit de
grève a eu des débuts difficiles en France. En effet, ce droit, en même temps qu’il fut l’objet de
réticences du législateur français de 1946, s’était aussi heurté à une attitude réservée du juge
administratif. Ce n’est qu’en 1950, dans le célèbre arrêt Dehaene du CE français, que le droit
de grève bénéficia d’une reconnaissance jurisprudentielle. En référence au préambule de la
constitution, la haute juridiction administrative française est parvenue à reconnaitre le droit de
grève aux agents de la fonction publique. Depuis cette date, la grève est considérée comme
pouvant se concilier avec les principes fondamentaux qui régissent le fonctionnement des
services publics et les législateurs nationaux l’ont expressément reconnu. C’est le cas de la
Constitution sénégalaise qui reconnait le droit de grève à tous les travailleurs, y compris aux

12
C.E. 08 juin 1962, FRISCHMANN, AJDA, 1962, p 418

12
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agents de la fonction publique (art. 25). L’article 7 du statut général de la fonction publique
reconnait également le droit de grève.

2. Le régime d’exercice du droit de grève

Selon la jurisprudence administrative, "la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour
conséquence d’exclure des limitations (…) en vue d'en éviter un usage abusif ou contraire aux
nécessités de l’ordre public" et il appartient à l’administration, " responsable du bon
fonctionnement des services publics, de fixer [elle]-même, sous le contrôle du juge, en ce qui
concerne ses services, la nature et l’étendue desdites limitations". C’est ce qui explique toute la
richesse du régime d’exercice de ce droit dans le cadre des services publics. Concilié avec la
nécessité de sauvegarder l’intérêt général, le droit de grève s’exerce dans un cadre qui tienne
compte de la nécessaire continuité du service public. Ainsi, la réglementation peut apporter des
interdictions pour certains fonctionnaires en les privant du droit de grève13. D’autres
interdictions concernent certaines formes de grève telle que l’occupation des lieux de travail ou
leurs abords. De même, la réglementation impose le respect de la procédure de préavis en cas
de grève. Ce n’est à l’expiration de cette période de préavis 14que les fonctionnaires peuvent
légalement aller en grève (art. 7 du statut général). Le non –observation de cette formalité par
des agents en grève peut donner lieu à des sanctions disciplinaires.

Le principe de continuité peut également justifier des réquisitions d’agents dont la présence est
nécessaire au fonctionnement régulier du service public, au maintien de la sécurité et de l’ordre
public15. C’est en cela que l’article 7 du statut général accorde à l’administration un droit de
réquisitionner16 des fonctionnaires en période de grève pour assurer le service minimum.
Lorsqu’elle est mise en œuvre, la réquisition doit être notifiée par ordre de service aux agents
concernés. Ce principe de continuité est un principe général du doit mais le conseil
constitutionnel français lui a donné une valeur constitutionnelle17.

Chapitre II : Les obligations pesant sur le fonctionnaire

13
Ce sont les magistrats ou les policiers soumis à des statuts spéciaux.
14
Cette durée du préavis est de un mois au Sénégal alors qu’en France elle est de 5 jours.
15
La liste de fonctionnaires concernés figure dans un décret en date du 11 janvier 1972. C’est une liste très longue
qui va du secteur des transports à celui de l’électricité. Les agents qui ne répondent à l’ordre de réquisition
encourent des sanctions disciplinaires et pénales.
16
C.E., 7 juillet 1950, Dehaene, GAJA, N°60 ; C.E., 30 mai 1916, Compagnie d’éclairage de Bordeaux, GAJA,
N°-32. ;
17
CC., 25 juillet 1979 à propos du service public de la radio et de la télévision, D. 1980, p. 101

13
Cour de Droit de la fonction publique Amadou KAH 2020-2021

En leur qualité d’agent de l’Etat, les fonctionnaires sont soumis à des obligations
professionnelles dont la violation peut entrainer des sanctions. Une de ces obligations,
l’obligation de service, parce qu’elle est commune à l’ensemble des agents publics, a un
caractère général et mérite un traitement spécifique (A). En outre, faire partie de la fonction
publique impose une certaine déontologie aux fonctionnaires, un code d’éthique sans lequel les
exigences de sécurité étatique, d’ordre et d’intérêt général ne seraient efficacement satisfaites
(B).

Section 1 : L’obligation de service

Elle est imposée directement et de façon générale aux fonctionnaires et sa mise en œuvre permet
à l’administration de s’assurer que ses agents exerceront bien et entièrement les fonctions qui
leur sont confiées. En ce sens, l’obligation de service suppose un devoir d’obéissance à
l’administration (A) et se prolonge par un devoir du fonctionnaire de se consacrer
exclusivement à ses fonctions (B).

Paragraphe I : L’obligation de service impose un devoir d’obéissance

L’administration une institution constituée d’une échelle hiérarchisée. Les organes qui la
composent sont regroupés en corps hiérarchisés de sorte que chaque agent public doit se
conformer aux instructions et mesures émanant de son supérieur hiérarchique. Le devoir
d’obéissance est donc un devoir de subordination à défaut duquel le lien hiérarchique entre
l’agent et son supérieur serait rompu.

En toute évidence, la portée d’une telle obligation se mesure au regard de ce qu’impose le

respect de la légalité et varie en fonction de la nature des fonctions exercées et du rang
hiérarchique occupé par l’agent. Cela signifie que le devoir d’obéissance n’est pas absolu, elle
est une obligation conditionnée. Cependant, l’étude de la portée d’une telle obligation
commande de faire la distinction entre la catégorie des agents civils et celle des agents
militaires.

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Cour de Droit de la fonction publique Amadou KAH 2020-2021

Pour ce qui est des agents de la fonction publique civile la solution de principe, consacrée par
la jurisprudence et reprise par le législateur18, est que les agents publics doivent entière
obéissance aux instructions de leurs supérieurs hiérarchiques exceptés les cas dans lesquels
l’ordre reçu est "manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt
public"19. Ce n’est que si ces deux conditions sont remplies que le devoir d’obéissance
s’estompe et l’agent a, non pas le droit, mais le devoir de désobéir20. Encore que, aux termes
de l’article 13 du statut général « la responsabilité propre des agents subordonnés ne permet pas
au chef de service d’échapper à ses responsabilités »21.

Quant aux agents de la fonction publique militaire, le devoir d’obéissance est plus strict à leur
égard en raison des exigences de la discipline. Les textes régissant le corps militaire sont très
stricts quant aux ordres reçus par les agents. Ceux-ci doivent être respectés à la lettre. Mais cela
ne signifie pas que leurs supérieurs sont en droit de donner n’importe quel ordre. En effet, il est
de discipline générale qu’en la matière "le subordonné ne doit pas exécuter un ordre prescrivant
d’accomplir un acte manifestement illégal ou contraire aux coutumes de la guerre et aux
conventions internationales" y affairant. C’est l’application de la théorie des baïonnettes
intelligentes consacrée en Allemagne en 1952 en réponse au nazisme prôné par Hitler.

La doctrine retient que la limitation au devoir d’obéissance est un corolaire même de

l’obligation de service car le fonctionnaire ne sert en vérité que l’intérêt général qui est au-
dessus des intérêts personnels de son supérieur hiérarchique qui, au risque de commettre un
détournement de pouvoir, ne peut donner d’ordre en rapport avec le service que dans un but
d’intérêt général.

Paragraphe II : L’obligation de se consacrer exclusivement à ses fonctions

L’obligation de service impose en outre au fonctionnaire de se consacrer exclusivement à la

fonction publique. Selon la formule retenue, "les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur

18
Cf. statut général de la fonction publique : Selon l’article 12 du statut « les fonctionnaires concourent au
fonctionnement de l’administration. Tout fonctionnaire quel que soit son rang dans la hiérarchie est responsable
des tâches qui lui sont confiées ». Il ressort de ces dispositions que le fonctionnaire a l’obligation de remplir les
tâches de son emploi de façon continue et qu’il doit remplir ses fonctions de manière personnelle. L’article 13
du statut qui est relatif à l’obligation d’obéir précise que « le fonctionnaire chargé d’assurer la marche du service
est responsable à l’égard de ses chefs de l’autorité qui va lui être conféré pour cet objet et de l’exécution des
ordres qu’il a donnés ». L’article 13 ajoute que « la responsabilité propre des agents subordonnés ne permet pas
au chef de service d’échapper à ses responsabilités »
19
CE Sect. 10 novembre 1944, Langneur, D. 1945, p. 87 concl. B. Chenot ; JCP 1945, n°2852, note C. Chavanon
20
CE Sect. 10 novembre 1944, Langneur, op. cit.
21
CE, 1944, Langneur, op. cit.

15
Cour de Droit de la fonction publique Amadou KAH 2020-2021

activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées". De façon à créer les conditions
promptes à assurer au mieux le respect de cette obligation, la fonction publique est aménagée
de sorte que les fonctionnaires sont soumis à une obligation de résidence au titre de laquelle ils
peuvent bénéficier de "logements de fonction" ou, à défaut, d’une indemnité compensatoire.

Par ailleurs, au nom de cette obligation générale, l’article 9 du statut général « interdit au
fonctionnaire d’exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelle que nature
que ce soit ». Cette disposition pose le principe de l’interdiction du cumul d’activités publiques
et privées. L’intégralité de l’activité professionnelle du fonctionnaire doit consister à exercer
les tâches de son emploi. Cependant, le décret réglementant les cumuls de fonctions22 autorise
le cumul d’emplois publics. Mais il ne peut avoir lieu que sur autorisation du chef de service
ou du premier ministre et ceci pour l’exercice à titre secondaire de certains emplois. Le cumul
d’emplois publics et privés est également interdit sauf lorsqu’il s’agit d’activités de
consultation, d’expertise ou d’enseignement.

Dans les deux situations le fonctionnaire risque de n’être pas en mesure d’assumer de front ses
deux fonctions. Encore que dans le cas du cumul d’activités publique et privée, il risque
potentiellement de sacrifier l’intérêt du service pour le développement de sa profession privée.
C’est pourquoi l’administration a le pouvoir de révoquer le fonctionnaire qui ne respecte pas
l’interdiction du cumul d’activités.

Section 2 : Les obligations déontologiques

En lien avec l’obligation de services, les obligations déontologiques visent à assurer un

comportement irréprochable des agents publics dans l'accomplissement des fonctions qui leur
sont confiées. Leur appellation d’obligations déontologiques tient plus au fait qu'elles sont le
plus souvent prescrites dans le code de déontologie de l’Etat que pour autre motif. De
l’obligation de moralité à celle de neutralité, en passant par le devoir de réserve et de discrétion,
elles sont toutes des obligations professionnelles au même titre que l’obligation de service.

Paragraphe I : L’obligation de moralité et de désintéressement :

Parce qu’ils sont chargés de la gestion de la chose publique, les fonctionnaires doivent être
d’une moralité irréprochable. Il s’agit d’une obligation de "bonne vie et mœurs" à laquelle

22
C’est le décret 76-737 modifié par celui 75-373.

16
Cour de Droit de la fonction publique Amadou KAH 2020-2021

l’administration veille tant au moment du recrutement de ses agents que durant toute leur vie
active dans la fonction publique. En application de cette obligation, les fonctionnaires ne
doivent pas, par leur comportement dans leur vie privée comme dans les lieux publics, porter
atteinte à la dignité de la personne publique qui les emploie (l’administration). De la sorte, aux
termes des statuts de la fonction publique, tout manquement par un fonctionnaire à l'honneur, à
la délicatesse et à la dignité de l’Etat est considéré comme fautif et peut faire l’objet de sanctions
disciplinaires.

Par extension, l’obligation de moralité implique également un devoir de désintéressement de la

part du fonctionnaire. En effet, l’article 10 du statut général dispose : «le fonctionnaire ne doit
pas obtenir d’intérêts dans une entreprise qui est en relation avec son service ou qui est placée
sous le contrôle de son service ». Le fonctionnaire ne doit pas subir de trafic d’influence ou
s’exposer à des actes de corruption au risque de porter atteinte à la bonne réputation et à la
dignité de la fonction publique.

Paragraphe II : Les obligations de réserve, de discrétion et de secret professionnel

Le secret professionnel conditionne la vie administrative car il est un gage de sécurité pour
l’Etat et pour les particuliers. C’est pourquoi l’article 14 du statut général consacre une
obligation de discrétion et de réserve à l’égard des fonctionnaires pour ce qui concerne certaines
informations connues dans le cadre de leurs fonctions. Et pour des raisons évidentes de sécurité
étatique et de protection du secret-défense ainsi que celui des particuliers, le fonctionnaire ne
peut échapper à cette obligation que sur autorisation de son Ministre ou dans des cas
expressément prévus par la règlementation en vigueur. Alors que la violation de l’obligation de
discrétion professionnelle entraîne des sanctions disciplinaires, le non respect du secret
professionnel peut, au-delà d’une simple sanction disciplinaire, donner lieux à des sanctions
pénales. Mais on ne peut parler de devoir de secret professionnel que si les informations en
question sont classées secrètes. Par contre les obligations de discrétion et de réserve jouent pour
les faits, documents, informations sans distinction de leur caractère confidentiel ou non, ni selon
que l’agent en a eu connaissance par lui-même ou par l’intermédiaire d’un tiers23.

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Paragraphe III : Le devoir de neutralité

En application des principes de laïcité et d’égalité d’accès et de traitement des citoyens par les
services publics, les agents publics doivent, dans l’accomplissement de leurs tâches, veiller à
une stricte neutralité. Ils ont l’obligation, selon la formule jurisprudentielle consacrée, "de
respecter le devoir de strict neutralité qui s’impose à tout agent collaborant à un service
public"24. Cette obligation interdit aux fonctionnaires de pratiquer des discriminations de
caractères politique, philosophique ou religieux entre les usagers du service auquel il appartient.
Ils doivent ainsi s’abstenir, dans l’exercice de leurs fonctions, de manifester leurs opinions
politiques, philosophiques ou religieuses. Cette règle peut trouver des difficultés à s’appliquer
pour ce qui est de la fonction d’enseignement et de bien d’autres secteurs25.

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