Droit des finances locales

Introduction générale
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Les finances locales occupent aujourd’hui une place essentielle
dans le processus de transformation de la société des Etats
francophones qui s’est engagé dans le cadre de la
décentralisation des collectivités territoriales. En même temps,
elles se présentent à maints égards comme un parfait
révélateur des évolutions générales que connaissent les
sociétés contemporaines. Car, si elles constituent l’une des
pierres angulaires de la réforme de décentralisation engagée en
1982 et relancée en 2003 puis en 2009 et en 2010, elles font
partie intégrante des finances publiques et, de ce fait, elles ont
été et restent traversées par les nombreuses mutations
intervenues dans ce secteur, plus particulièrement depuis la fin
des années 1970. Aussi doit-on souligner d’entrée que les
finances locales ne se situent pas seulement au cœur d’un
processus de transformation des structures locales ; celui-ci
concerne plus globalement les structures de l’Etat ainsi que
celles du marché économique et financier.
On accordera que parmi les bouleversements ayant affecté le
champ local tout au long de la dernière décennie, les lois de
décentralisation ont été des moments forts de cette période.
Néanmoins sur le seul terrain financier public, il faut observer
que plutôt qu’éléments fondateurs d’une nouvelle
configuration, ces lois ont davantage constitué une étape dans
un processus de recomposition en réseaux des institutions et
des circuits économiques et financiers locaux et nationaux, un
processus déjà présent et déterminé largement par une
libéralisation des institutions et du marché économique et
financier.
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Issue d’un double mouvement, un retrait de l’Etat et un
élargissement corrélatif de l’espace d’intervention des
initiatives locales publiques et privées, une telle recomposition
est celle qui résulte d’une connexion plus étroite entre
organismes du secteur public et du secteur privé, et dans
laquelle les multiples rapports qui se nouent en viennent à
former de véritables systèmes dépassant les cadres habituels
de fonctionnement.
De fait, l’on peut constater d’une part qu’au plan local et depuis
quelques années, les ponts se sont multipliés entre sphère
publique et sphère privée ; des partenariats se sont instaurés,
des relations se sont établies, qui forment aujourd’hui un
ensemble aux ramifications particulièrement étendues. D’autre
part, une multitude d’acteurs interviennent dans un tel cadre,
non seulement les communes, les départements, les régions et
leurs établissements publics, l’Etat ainsi que les autorités
déconcentrées de celui-ci, mais aussi des sociétés d’économie
mixte, des associations, des groupements d’intérêt public, des
entreprises, des banques, sans oublier les liens avec les
instituions financières.
Enfin, la crise financière et économique récente a amené à
replacer l’Etat au premier plan, ce qui n’est pas sans
conséquences sur l’étendue de l’autonomie financière locale ;
on peut même se demander si la configuration du pouvoir
financier local n’est pas en pleine recomposition et si l’on
n’assiste pas à une transformation de ses rapports avec l’Etat.
C’est bien à la lumière de ce nouveau contexte, au sein duquel
les acteurs locaux et nationaux, publics et privés, sont
3
solidaires qu’il convient aujourd’hui d’appréhender et d’étudier
les finances locales.

Ière partie : L’élaboration des budgets locaux

Après avoir décrit le cadre de cette préparation (chapitre 1), on
s’attachera à ses modalités (chapitre 2).

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Chapitre 1 : Le cadre de l’élaboration des budgets locaux
Ce cadre est rigoureux : il est constitué de principes
budgétaires (section 1), de documents budgétaires (section 2)
et d’un cadre comptable (section 3).
Section 1 : Les principes budgétaires
Paragraphe 1 : Le principe de périodicité annuelle
A- Le principe de l’adoption annuelle
1-Exposé du principe
En principe, l’exercice commence le 1 er janvier et s’achève le 31
décembre. Les budgets locaux devraient donc être votés,
comme le budget de l’Etat, pour le 1 er janvier de l’exercice
auquel il s’applique (article 334 alinéas 1 la loi n°2007‐011 du
13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés
locales, modifiée par la loi n°2018‐003 du 31 janvier 2018, la loi
n°2019‐006 du 26 juin 2019 et la loi n°2022-011 du 4 juillet
2022). En fait, le contenu des budgets locaux est tributaire de
celui de l’Etat (montant des dotations, informations fiscales,
etc.). En conséquence, la loi du 13 mars 2007 accorde aux
collectivités la possibilité d’adopter leurs budgets jusqu’au 31
mars si le défaut d’adoption résulte de l’absence de
communication avant le 15 mars des informations
indispensables à l’établissement du budget, et jusqu’au 15 avril

5
en cas de renouvellement du conseil (article 334 alinéas 2 et 3
de la loi du 13 mars 2007).
Ce principe permet dans la pratique un contrôle régulier des
élus locaux sur leur budget.
2-Aménagement du principe
Afin d’assurer la continuité des services, le principe a été
assoupli à plusieurs reprises. Si le budget n’a pas été adopté
avant le 1er janvier, l’exécutif peut mettre en recouvrement les
recettes et engager, liquider, mandater les dépenses de la
section fonctionnement dans la limite du douzième (1/12) de
celles de l’exercice précédent. Il peut aussi mandater les
dépenses de remboursement en capital des annuités de dette
qui viennent à échéance avant le vote du budget dans la limite
du quart (1/4) des crédits ouverts au budget de l’exercice
précédent.
De plus, jusqu’à l’adoption de ce budget ou jusqu’au 31 mars,
l’exécutif peut sur autorisation de l’organe délibérant mandater
les dépenses d’investissements dans la limite du quart des
crédits précédents (article 335 de la loi du 13 mars 2007).
S’agissant de dépenses pluriannuelles incluses dans une
autorisation de programme, il peut les mandater dans la limite
des crédits de paiement prévus à l’exercice précédent (art. L.
1612-1 du Code général des collectivités territoriales).
B- Les exceptions à l’adoption annuelle
On peut relever deux exceptions : l’une a une durée inférieure à
l’année et l’autre supérieure à l’année.
1-Les exceptions pour une période inférieure à l’année

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- Le budget supplémentaire : c’est un document de report. Il
assure la liaison entre deux exercices successifs en reprenant
les résultats de l’exercice précédent. Il est voté en cours
d’année. C’est aussi un document rectificatif qui ajuste les
dépenses et les recettes du budget primitif.
- Les décisions modificatives : certes, les collectivités locales
peuvent inscrire en crédit pour des dépenses imprévues (limité
à 7,5% des crédits de la section), mais les impératifs juridiques,
économiques et sociaux, les conduisent à voter des crédits
additionnels couverts par les ressources équivalentes.

2-Les exceptions pour une durée supérieure à l’année

Les communes importantes, les départements (préfectures au
Togo) et les régions peuvent, comme l’Etat, voter des
autorisations de programme qui constituent la limite supérieure
des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement
des investissements. Elles demeurent valables sans limitation
de durée. Les crédits de paiement constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être mandatées l’année pour
la couverture des engagements contractés dans le cadre des
autorisations de programme correspondantes.
C-La sanction en cas de retard
Si le budget n’a pas été voté pour le 31 mars de l’exercice, le
représentant de l’Etat dans le département saisit la chambre
régionale des comptes (CRC) qui formule des propositions en
vue du règlement du budget par le préfet en France. Au Togo,
en dehors des cas d’aménagement du principe d’adoption du
budget avant le 15 avril, en cas de retard dans l’adoption du
7
budget, le ministre chargé de l’administration territoriale règle
le budget et le rend exécutoire.

Paragraphe 2 : Les principes de présentation

A-Le principe de l’unité
1-L’exposé du principe
Ce principe s’exprime dans les textes législatifs qui disposent
« le budget de la commune », « le budget régional ». Il doit y
avoir un document récapitulatif qui comporte des états
annexés : état de la dette, du personnel, liste des subventions…
Ce principe permet de favoriser le contrôle démocratique : les
conseils délibérants ont ainsi une vue exhaustive et non
partielle des finances de leur collectivité.
2-L’atténuation du principe
Afin de tenir compte de certaines spécificités, il est possible aux
collectivités locales de créer des budgets annexes. Cela permet
d’individualiser une activité qui tend à produire des biens ou à
rendre des services donnant lieu à paiement de prix (eau,
transports, abattoirs, théâtres…). L’article L. 1412-2 du CGCT
permet même aux collectivités d’individualiser la gestion d’un
service public administratif (SPA) relevant de leur compétence à
l’exclusion des services qui par leur nature ou par la loi ne
peuvent être assurés que par la collectivité elle-même (loi du
29 janvier 1999).
Les budgets annexes fournissent des indications détaillées sur
le fonctionnement de ces services (évolution, résultats), et
décrivent les mouvements entre le budget principal et chaque
service doté d’un budget annexe.
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Ces budgets annexes ne sont inscrits au budget général que
pour leur solde. Ils jouissent de l’autonomie financière mais non
pas de la personnalité morale.
En principe, les budgets annexes doivent être équilibrés comme
ceux de tous les services publics industriels et commerciaux
(SPIC). En fait, l’article L. 2224-2 du CGCT permet le déficit :
« lorsque les exigences du service public conduisent la
collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement ; lorsque le fonctionnement du service public
exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur
importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être
financés sans augmentation excessive des tarifs ; lorsque,
après la règlementation des prix, la suppression de toute prise
en charge par le budget de la commune aurait pour
conséquence une hausse excessive des tarifs ». L’excédent
peut être reversé au budget général à condition que cela soit
ponctuel et qu’il ne soit pas nécessaire au financement des
dépenses d’investissement ou d’exploitation à réaliser à court
terme (CE, 9 avril 1999, Bandol).

3- Les dérogations au principe

Les débudgétisations qui conduisent à externaliser certaines
activités relèvent du choix politique mais les juridictions
financières dénoncent le recours abusif à des associations pour
des attributions que les collectivités doivent exercer en propre
sans pouvoir les déléguer.
B- Le principe d’universalité
1-L’exposé du principe
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Ce principe suppose qu’il soit fait recette du montant intégral
des produits sans contraction entre les recettes et les
dépenses. Ce principe est fondé sur la volonté de contrôler les
opérations aussi complètement et précisément que possible.
2-Les exceptions à la non-affectation
L’affectation d’une recette à une dépense restreint la liberté de
choix de la collectivité. L’Etat utilise ce procédé lorsqu’il veut
s’assurer que telle ressource financera telle dépense. En ce
sens, il y a restriction à l’autonomie locale. Le degré
d’affectation module cette liberté.
Les illustrations à ces exceptions sont assez nombreuses. Il en
va ainsi des emprunts qui doivent financer des dépenses
d’investissement et non de fonctionnement, des subventions
spécifiques allouées pour un objet déterminé, des prélèvements
divers au profit des transports, des constructions… On
rencontre aussi des taxes affectées : la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères…, sans oublier les dons, legs, fonds de
concours qui doivent être mobilisés conformément à la volonté
du donateur. Les budgets annexes impliquent, enfin, des
affectations.
3-Les exceptions à la non-compensation
On admet le produit net, la contraction entre une recette et une
dépense pour éviter des absurdités ou des rigidités excessives.
Les illustrations : on peut relever la compensation entre dettes
et créances selon les règles du code civil. La remise gracieuse
de dettes peut aussi s’assimiler à la compensation.

Paragraphe 3 : Les principes de gestion

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 A-Le principe de la spécialité
1-L’exposé du principe
Si les recettes ne constituent qu’une simple évaluation qui peut
être dépassée, il n’en va pas de même des dépenses. Elles sont
évaluées de façon limitative pour un objet précis. Il est interdit
d’utiliser les crédits prévus pour une finalité différente. On dit
que les crédits sont spécialisés. Il s’agit une fois encore de
favoriser le contrôle aussi étroit que possible sur l’utilisation des
crédits par l’ordonnateur.

2-La portée du principe

a-Pour l’assemblée délibérante : le budget lui est présenté
conformément aux règles de la comptabilité nationale : article
par article. En revanche, le budget est voté chapitre par
chapitre (unité de base plus large) sauf si l’assemblée décide le
vote par article.
b-Pour l’exécutif : il ne peut opérer de virement que s’il y a
spécialisation des crédits, il doit obtenir une délibération
préalable, c’est-à-dire en principe : d’article à article pour la
section investissement et de chapitre à chapitre pour la section
fonctionnement. En revanche, il peut opérer seul des virements
de crédits d’article à article dans la section fonctionnement
(sauf si l’assemblée a adopté ces crédits article par article).

3-Les exceptions au principe

L’article 322 de la loi du 13 mars 2007 a prévu l’inscription
d’une dotation pour les dépenses imprévues qui ne peuvent
dépasser le pourcentage des dépenses ordinaires de
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fonctionnement que la loi aura fixé. Ce crédit ne peut être
employé que pour faire face à des dépenses en vue desquelles
aucune dotation n’est prévue au budget. Ainsi, l’exécutif peut-il
faire face dans ces limites à des urgences.

B- Le principe de l’équilibre
1-L’exposé du principe
L’équilibre du budget est une obligation juridique pour les
collectivités locales (article 337 de la loi du 13 mars 2007).
L’équilibre réel prévisionnel exige trois conditions : les deux
sections doivent être votées en équilibre ; les recettes et les
dépenses doivent être évaluées de façon sincère et exacte sans
minoration ou majoration fictive ; enfin, le remboursement de la
dette en capital doit être exclusivement couvert par les recettes
propres de la collectivité. Ce principe s’explique par le fait que
les collectivités locales ne peuvent financer leur budget par des
opérations de trésorerie. Les emprunts, contrairement à l’Etat,
sont déjà inscrits dans leur budget. Il se justifie par la nécessité
de protéger les contribuables contre les erreurs de gestion
conduisant à des sinistres, par la volonté de n’inscrire des
dépenses facultatives que si les dépenses obligatoires sont déjà
couvertes.
2-La sanction du principe
L’autorité de tutelle constate l’absence de vote en équilibre et
propose les mesures nécessaires de redressement dans un
délai de trente jours à compter du vote du budget. La
collectivité doit procéder à une nouvelle délibération dans un
délai de trente jours ; dans le cas contraire, le budget est réglé
12
et rendu exécutoire dans les quinze jours par l’autorité de
tutelle. En France, en cas de carence préfectorale, le
contribuable peut aussi saisir le juge administratif qui annule le
budget voté en déséquilibre (CE, 16 mars 2001, Commune
Rennes-les-Bains).
Paragraphe 4 : Les principes modernes
A- Le principe de transparence financière
1. La transparence minimale
En France, celle-ci s’applique à toutes les collectivités y compris
les communes de moins de 3500 habitants. Les exécutifs
doivent joindre des annexes au budget principal pour éclairer
certains aspects de la situation financière et patrimoniale : état
des emprunts et des dettes à long et moyen terme qui présente
en trois tableaux détaillés la dette de la collectivité, la dette
récupérable et les autres engagements, l’état des prêts,
avances et créances à long et moyen terme, l’état du
personnel, l’état de répartition par bénéficiaires des crédits de
subventions, allocations et secours.
2. La transparence générale
Elle s’impose aux communes d’au-moins 3500 habitants, aux
départements, aux régions et à leurs établissements publics.
Leurs documents budgétaires doivent comporter, en outre, en
annexe certaines données synthétiques sur leur situation
financière : liste des subventions versées aux associations,
tableau retraçant les emprunts garantis, tableau de synthèse
des comptes administratifs des organismes de coopération, etc.
3. La transparence spéciale

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Pour les collectivités entre 3 500 et 10 000 habitants : les ratios
à présenter sont des dépenses réelles de
fonctionnement/population ; produit des impositions
directes/population ; recettes réelles de
fonctionnement/population ; dépenses d’équipement
brut/population ; encours de la dette/population, etc. Pour les
collectivités de plus de 10 000 habitants : il s’agit de plus, des
ratios : dépenses du personnel/dépenses réelles de
fonctionnement ; coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ;
dépenses réelles de fonctionnement et remboursement annuel
de la dette/recette réelles de fonctionnement, etc.
B- Le principe de sincérité
1-Dans les budgets de prévision
Le budget des collectivités territoriales doit être voté en
équilibre : « les recettes et les dépenses ayant été évaluées de
façon sincère et exacte ». Un budget qui n’est pas sincère
mérite-t-il le nom de budget ? Le budget ne peut pas être un
masque, un habillage. Il est très difficile d’affirmer que les
prévisions sont sincères car elles peuvent être sincères et
fausses. A l’inverse elles peuvent être insincères et justes. La
sincérité est un objectif politique majeur : l’objectif n’est pas de
faire voter un bon budget de window-dressing (« avec les
apparences ») mais un budget réel.
2-Dans les budgets de réalisation
La sincérité du compte administratif peut être appréciée par le
contrôle budgétaire préfectoral. Cette sincérité s’applique en
particulier aux restes à réaliser. Les collectivités doivent
s’assurer de la conformité des restes à réaliser de dépenses qui
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réduisent le résultat du compte administratif, qui doivent
refléter les engagements juridiques donnés à des tiers et des
restes à réaliser de recettes (emprunts à mobiliser, concours à
recevoir, aliénations à effectuer…) qui accroissent le résultat
net de clôture en exigeant des engagements reçus de tiers.
Certaines collectivités ont tendance à surestimer le montant
des engagements comptables par rapport aux engagements
juridiques effectifs. Il y a alors insincérité.

Section 2 : Les documents budgétaires

Les documents budgétaires sont au nombre de quatre au moins
par exercice : le budget primitif (Paragraphe 1), les budgets
supplémentaires (Paragraphe 2), le compte administratif
(Paragraphe 3), le compte de gestion (Paragraphe 4) en
mettant le règlement budgétaire et financier obligatoire pour
les régions.
Paragraphe 1 : Le budget primitif
A-Ses caractères
Il ouvre en principe l’exercice budgétaire, il sera suivi en cours
d’année par le budget supplémentaire (BS) et le compte
administratif (CA) en fin d’année. Il est annuel et doit être voté
chaque année.
B-Sa portée
Acte de prévision, il retrace les recettes et les dépenses de
l’année N ; il a un caractère évaluatif pour les recettes, mais
limitatif pour les dépenses.

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Acte d’autorisation, il est de la compétence exclusive de
l’organe délibérant sous le contrôle du préfet à qui le budget
primitif est obligatoirement transmis.
C- Sa structure
Tout budget par nature ou fonction comprend quatre parties : la
première est relative à l’information générale (population,
voirie, potentiel fiscal, ratios financiers…), la seconde assure la
présentation générale (tableau d’équilibre financier, balance
générale), la troisième est divisée en deux sections :
fonctionnement et investissement ; la dernière comporte les
annexes (état du personnel, concours aux associations, dette,
immobilisations).
Paragraphe 2 : Le budget supplémentaire
A-Ses caractères
Il est facultatif ; en pratique, il y a au moins un budget
supplémentaire en cours d’exercice. Il est en équilibre, les
majorations éventuelles de dépenses doivent être couvertes par
des ressources de même niveau. Il est daté, puisqu’il assure la
reprise du résultat de l’exercice clos, il doit intervenir avant le
31 décembre de l’exercice.

B-Sa portée
Budget d’ajustement, il rectifie les prévisions initiales du budget
primitif ; c’est le pendant pour les collectivités territoriales de la
loi de finances rectificative. Budget de report, le budget
supplémentaire de l’année N reprend le déficit ou l’excédent de
clôture du compte administratif de l’année N-1 ; il reprend
également les « restes à réaliser ». Il est donc adopté en
16
octobre ou en novembre après le vote du compte administratif
de l’année.
C-Son intérêt
Pour les uns, le budget supplémentaire constitue une mesure
de bonne gestion car il permet de reprendre les résultats de
l’exercice antérieur. Pour les autres, il induit des effets pervers.

Paragraphe 3 : Le compte administratif

A-Son intérêt
Le compte administratif donne la situation exacte et réelle des
finances de la collectivité. Il correspond à la loi de règlement
pour l’Etat. Il retrace les opérations réalisées au cours de
l’exercice en dépenses et en recettes, ainsi que les « restes à
réaliser » (recettes non encore encaissées et dépenses non
mandatées à la clôture des comptes). Il permet de comparer,
ligne par ligne, les évaluations initiales et les réalisations ; il
fournit les informations nécessaires à la préparation du budget
supplémentaire.
B-Ses caractères
Il est annuel, il doit en principe être voté avant le 30 juin de
l’exercice suivant celui auquel il s’applique. Le comptable doit
adresser préalablement son compte de gestion (avant le 1 er
juin). Le compte administratif est arrêté si une majorité de voix
ne s’est pas dégagée contre son adoption.
Il est contrôlé, il est approuvé par l’organe délibérant hors la
présence de l’ordonnateur en même temps que le compte de
gestion (comptabilité du comptable) avec lequel il doit
parfaitement coïncider. Le comptable doit dresser un état de la
17
situation de l’exercice clos et le remettre à l’exécutif pour être
joint comme pièce justificative au compte administratif. A
défaut, le CE annule la délibération approuvant le compte
administratif (CE, 3 novembre 1989, Ecorcheville).
Paragraphe 4 : Le compte de gestion
A-Son intérêt
Le compte de gestion, établi par le comptable, permet au
conseil municipal de vérifier la conformité du compte de gestion
et du compte administratif. De plus le compte de gestion est
transmis au juge des comptes avant le 31 décembre de l’année
qui suit son adoption.
B-Ses caractères
Il est annuel, il doit être transmis au maire avant le 1 er juin afin
qu’il puisse le viser en certifiant que le montant et la nature des
opérations qui y sont retracées sont conformes à celles qui sont
mentionnées dans son compte administratif.
Il est contrôlé, le conseil municipal délibère sur ce compte et
l’arrête par un vote. Il appartient au Trésorier Payeur Général
de le contrôler s’il s’agit du percepteur d’une petite commune
ou sinon à la chambre régionale des comptes.
Il est complet, il retrace la situation au début de la gestion
établie sous la forme d’un plan d’entrée, les opérations de débit
et de crédit, la situation à la fin de sa gestion (bilan de clôture).
Section 3 : Le cadre comptable
Paragraphe 1 : Les finalités
A-Une meilleure information

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Les documents budgétaires des collectivités territoriales
entendent favoriser une plus grande lisibilité politique et
lisibilité technique.
1-Lisibilité politique :
Le budget est présenté en colonnes. Dans la section
fonctionnement, il y a trois colonnes : prévision du budget
précédent, propositions de l’exécutif et votes du conseil. La
section investissement comporte deux colonnes : propositions
globales de l’exécutif et votes de l’organe délibérant. Ainsi, le
comptable peut-il vérifier la disponibilité des crédits alors que
les élus, mais aussi les tiers, disposent d’informations
précieuses.
2-Lisibilité technique :
Les budgets sont divisés en chapitres et articles pour classer les
dépenses par fonctions et par nature. Les subdivisions à deux
chiffres constituent un chapitre, mais la définition variait
jusqu’à la réforme selon l’importance des collectivités. Les
subdivisions à trois chiffres renvoient à l’article. Plus la
subdivision comporte de chiffres, plus l’information est précise
et détaillée.
B-Une meilleure gestion
Les instructions comptables poursuivent trois objectifs :
prévision, suivi des coûts en cours d’exécution, comptabilité
des réalisations : coûts à l’achèvement.
Paragraphe 2 : Les difficultés
A-La mise en cause du système comptable
Certains élus locaux y voient :

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1-Un facteur de restriction au domaine d’action des
collectivités territoriales
Certains élus restent convaincus que la réglementation
comptable opprime et que la déréglementation affranchit. En
conséquence, la décentralisation aurait dû assouplir le système
budgétaire et comptable pour libérer les énergies. En fait, l’Etat
a multiplié les règlementations en contrepartie de la
décentralisation.
2-Un facteur d’obstruction aux modalités d’action des
collectivités territoriales
Dans la mesure où le maire ou le président du Conseil est de
plus en plus perçu comme un chef d’entreprise, il convient que
les collectivités locales ne soient pas ligotées par des règles
comptables trop nombreuses et trop strictes.
B- La mise en œuvre du système comptable
1-Les adaptations réalisées
-La consolidation des comptes : elle fait obligation de présenter
les résultats consolidés afférents au dernier exercice commun
du budget principal et des budgets annexes.
-La comptabilité des dépenses engagées : ceci oblige à établir
un nouveau document en plus de la comptabilité
administrative.
2-Les adaptations confortées
-Les exigences d’une gestion prudente.
-Et les exigences d’une gestion indépendante.

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 Chapitre 2 : Les modalités de l’élaboration des budgets
locaux
L’élaboration des budgets répond à des choix (section 2), sous
contraintes (section 1).
Section 1 : Les contraintes de l’élaboration
Paragraphe 1 : Le poids de la réglementation
A-L’interdiction de tout déficit
Les budgets locaux doivent être équilibrés non seulement lors
de leur présentation, mais aussi après exécution. En effet, ces
budgets intègrent les emprunts ; comme les collectivités
territoriales ne peuvent recourir à un financement monétaire. Il
semble qu’elle s’impose également au préfet lorsqu’il règle le
budget local (CE, 10 octobre 1990, préfet du Val-d’Oise) : « il
résulte nécessairement des dispositions précitées de l’article 8
de la loi du 2 mars 1982 que l’équilibre réel d’un budget
constitue une condition de légalité des délibérations
budgétaires ».
B-L’obligation de certaines dépenses
Sont obligatoires les dépenses nécessaires à l’acquittement des
dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a
expressément décidé. En fait, elles sont très nombreuses et
diverses : frais de bureau, conservation des archives,
21
indemnités des élus, entretien des bâtiments, des voies,
rémunération des agents…
La non inscription comme le non-mandatement de ces
dépenses est donc sanctionnée.
C-L’autorisation de certaines opérations
Les collectivités territoriales ne peuvent mobiliser les
ressources que la loi leur accorde et leur permet de prélever.
Les dépenses ne peuvent couvrir que le financement d’actions
entrant dans le champ de leur compétence matérielle et
spatiale : pas d’empiétement sur les compétences des autres
personnes publiques. Le contrôle de légalité permet au préfet
de faire respecter ces règles.
Paragraphe 2 : Le poids des décisions
A côté de ces contraintes externes, il faut relever d’autres
contraintes internes issues soit des décisions prises par la
collectivité (A) ou qu’elle veut prendre (B).
A-Le poids des décisions prises
L’élaboration du budget est tributaire de la situation financière
actuelle qui est la résultante des décisions passées. Les
responsables locaux peuvent l’analyser par les ratios généraux
publiés dans le guide des ratios de la direction générale des
collectivités territoriales du ministère de l’intérieur (de
l’administration territoriale au Togo), mais aussi à partir de
ratios particuliers établis par eux.

B- Le poids des décisions à prendre

1-Appréhender le futur

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Les collectivités locales surtout les plus importantes ne peuvent
plus se satisfaire d’un pilotage à vue, il leur faut anticiper :
- Les prévisions macroéconomiques : les collectivités locales
doivent se référer à des cadrages macroéconomiques à travers
notamment les perspectives globales de l’évolution de
l’économie : évolution du taux de croissance, de l’inflation, du
chômage, de l’investissement, etc.
-Les prévisions microéconomiques : les collectivités doivent
établir elles aussi des hypothèses démographiques et
économiques (variations qualitative et quantitative de la
population, attractivité de la collectivité, mobilité des
entreprises implantées, etc.). Elles ne peuvent pas ne pas
s’interroger sur l’évolution des salaires de leur personnel. En un
mot, elles doivent questionner l’avenir.
2-Maîtriser le futur
Elle passe par une connaissance aussi fine que possible des
besoins immédiats et futurs de la population (outils statistiques
actualisés).

Section 2 : Le choix dans l’élaboration

Paragraphe 1 : Les acteurs budgétaires
A-L’intervention des services
1-Les services de l’Etat
a- Les services fiscaux
L’office togolais des recettes (OTR) arrête chaque année les
bases d’imposition des taxes locales directes qui sont
communiquées aux collectivités territoriales.
b- Les services comptables
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La direction régionale de la comptabilité publique ne se borne
pas à actualiser et moderniser le cadre juridique et comptable
des finances locales, elle établit des documents et des études
sur la structure et les modes d’exécution des finances locales.
Au plan local, les comptables du trésor peuvent apporter leurs
conseils économiques et juridiques et effectuer des études
financières, indiquer les incidences financières et fiscales des
choix envisagés.
c- L’INSEED
Les publications de l’INSEED au Togo et l’INSEE en France
fournissent des informations ponctuelles sur l’économie
nationale. Les services régionaux peuvent aider les collectivités
locales à rassembler, ordonner, interpréter les informations
économiques et sociales nécessaires.
2-Les services des collectivités territoriales
Si le rôle des comptables reste déterminant dans les petites
communes, la part des services financiers internes est
fondamentale dans les autres collectivités sur la base des
orientations et des arbitrages des exécutifs. On peut avoir la
collecte des informations, l’évaluation des marges de
manœuvre, la réalisation de simulations, etc.
B- Les propositions de l’exécutif
Aux termes de la loi, les maires et les présidents de conseils
régionaux préparent le budget. A cet effet, ils disposent des
services de la collectivité territoriale et peuvent recourir aux
services déconcentrés de l’Etat, notamment ceux chargés des
finances, de la planification et de l’administration territoriale.

24
- Les orientations : le maire est le garant de l’application du
programme de l’équipe municipale qu’il a constituée et qui
s’est rassemblée autour de lui (petites communes). Dans les
autres collectivités, les majorités peuvent être des majorités de
rencontre (en particulier dans les régions), les exécutifs ont
donc paradoxalement les mains plus libres pour imprimer leur
marque personnelle et peser sur la préparation des budgets
même s’ils sont tenus d’organiser un débat d’orientation
budgétaire. Celui-ci doit permettre aux conseillers d’être
entendus voire écoutés.
-Les arbitrages : les services financiers n’apportent leur
expertise que sur la base des choix politiques. Les exécutifs
exercent en principe leur arbitrage sur la base d’un programme
de mandat conçu de manière plus ou moins fine tant en
investissement (équipements à réaliser et à entretenir) qu’en
fonctionnement (dépenses induites par les équipements,
augmentation des moyens mais aussi économies à partir des
améliorations du rendement). Tenir compte du passé pour
mieux le dépasser : telle est la démarche des exécutifs.
C-La consultation de la population
La participation des habitants peut revêtir deux formes qui
apparaissent exclusivement dans les communes.
-La consultation ouverte : Les électeurs de la commune peuvent
être consultés sur les décisions que les autorités municipales
sont appelées à prendre pour régler les affaires de la
compétence de la commune. Sur proposition du maire ou sur
demande écrite de la majorité des membres du conseil
municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants, le
25
conseil arrête les modalités du référendum sur telle ou telle
opinion budgétaire.
-La consultation fermée : Le conseil municipal peut créer des
comités consultatifs sur tout problème d’intérêt communal y
compris budgétaire. En France, la loi du 27 février 2002, a
institué des conseils de quartier dans les communes de plus de
80 000 habitants. L’exécutif peut consulter les commissions
consultatives des services publics obligatoires si la population
excède 10 000 habitants.
D- La participation des instances collégiales
1- Dans toutes les collectivités
a- Les commissions des finances
Bien que cela ne soit pas obligatoire, les exécutifs locaux
soumettent leur projet de budget à une commission spécialisée.
Ceci leur permet de s’assurer éventuellement de leur majorité
et ouvre une possibilité de contribution pour l’opposition.
Quelques accords discrets et partiels sont ainsi facilités entre
majorité et opposition. L’exécutif et a fortiori l’organe délibérant
ne sont pas liés par les avis, recommandations de cette
commission.
b- Les autres commissions
L’examen par les autres commissions (travaux publics, culture,
sports, etc.) varie d’une collectivité à l’autre. Il en va de même
de la portée de cet examen.
2-Dans certaines villes
En France, la loi du 31 décembre relative à l’organisation
administrative de Paris, Marseille, Lyon a prévu un processus
spécifique :
26
-Pour les investissements : la décision appartient au conseil
municipal après consultation de la « conférence de
programmation des équipements » composée du maire de la
ville et des maires d’arrondissement. Il y a une annexe par
arrondissement.
-Pour le fonctionnement : un « état spécial d’arrondissement »
détaille les dépenses engendrées par les équipements gérés
par l’arrondissement (crèches, stades, bains douches, maisons
de quartier, etc.). Les recettes proviennent d’un accord entre le
conseil municipal et le conseil d’arrondissement.
3-Dans les régions
Le conseil économique et social (CES) est obligatoirement saisi
pour avis des différents documents budgétaires afin de se
prononcer sur leurs orientations générales. Dans un arrêt du 04
juillet 1997, Région Rhône Alpes, le CE a interprété
restrictivement cette obligation. Le conseil régional est
simplement tenu, lorsqu’il a arrêté les orientations générales du
budget, de soumettre les documents correspondants à
l’examen du CESR et de mettre celui-ci en mesure d’exprimer
complètement son avis sur les différentes questions dont il est
saisi.
Paragraphe 2 : Les méthodes budgétaires
A-Les méthodes traditionnelles
En allant à l’essentiel, les méthodes traditionnelles comportent
deux étapes :
-La phase de reconduction : il s’agit de l’inscription des charges
certaines (charge de la dette découlant des engagements
antérieurs, autres dépenses obligatoires) et des produits
27
assurés (les dotations de l’Etat, les compensations fiscales, la
dotation du fonds de compensation de la TVA, etc.). Il s’agit
aussi de l’inscription des dépenses et des recettes de
fonctionnement des services publics. On se borne à actualiser
l’acquis des exercices antérieurs.
-La phase de sélection : définir la politique fiscale, choisir les
nouveaux programmes d’équipement, à partir de l’objectif
d’autofinancement, déterminer le besoin d’emprunt.
B- Les méthodes nouvelles
1-La méthode budget base zéro (BBZ)
La méthode « budget base zéro » est définie par Peter PYHRR
comme « un procédé de planification et de budgétisation qui
exige de chaque manager d’un centre de décisions qu’il justifie
dans le détail et dès son origine (d’où la base zéro) tous les
postes du budget dont il a la responsabilité et qu’il donne la
preuve de la nécessité d’effectuer une dépense ».
-La détermination des centres de décision : les services des
collectivités sont découpés en unités d’analyse qui se
définissent par leur mission et leur contribution à la réalisation
des objectifs. Ce découpage peut s’opérer par centre de coût
traditionnel, soit par groupe d’agents assurant une fonction,
soit par groupe d’agents mobilisés par le même projet. On tient
compte de la nature des activités, de la structure de
l’organisation.
-L’élaboration des propositions budgétaires : le responsable de
chaque unité élabore plusieurs propositions en fonction de
l’effort à réaliser : niveau minimum (satisfaction des exigences
imposées par la réglementation), niveau maximum
28
(accroissement significatif en qualité ou en volume des
prestations fournies), niveau intermédiaire (niveau d’activités
maximum ou minimum et considéré comme « normal » par les
utilisateurs).
-La hiérarchisation des propositions : le responsable s’interroge
sur l’utilité de son unité, sa contribution aux objectifs et les
différents moyens d’assurer les prestations. Il sera ainsi conduit
à réviser, à éliminer, à ajouter par rapport à ses propositions
(devis décisionnels).
-La classification des propositions : il appartient en définitive au
responsable hiérarchique et à l’élu délégué de classer les
propositions selon diverses techniques (échelle des points,
classification par catégories, système de points). La barre
budgétaire est alors déterminée. En cas de restriction les
propositions les plus indispensables sont exécutées.
2- La méthode de gestion par activités
-L’utilité : elle entend pallier les insuffisances des gestions
classiques fondées sur des indicateurs simples de recherche
des coûts ; elle se veut une méthode de management orientée
vers l’amélioration de la performance du service public dans un
environnement marqué par la régression des ressources et
l’augmentation des frais de structure. C’est une technique
d’analyse des coûts pour élaborer le budget par une
optimisation de l’allocation des ressources. Elle doit s’inscrire
dans un dispositif global avec une délimitation claire du
périmètre.
-Les difficultés : le recensement des activités ne doit pas être
trop détaillé pour éviter la confusion avec les tâches, ni trop
29
large pour ne pas doubler la mission ; cette démarche lourde et
persévérante comporte un risque d’enlisement d’autant plus
grand qu’elle est participative.

30
 IIème partie : L’exécution des budgets locaux
Après une étude du cadre de l’exécution (chapitre 1), on
examinera les modalités (chapitre 2) puis le contrôle (chapitre
3).

Chapitre 1 : Le cadre de l’exécution

Le cadre temporel de l’exécution est conditionné par
l’exécution annuelle (section 1), tandis que le cadre fonctionnel
est fondé sur le principe de la séparation des ordonnateurs et
des comptables (section 2).
31
Section 1 : Le cadre temporel, l’exécution annuelle
Après l’étude des options (paragraphe 1) on présentera les
solutions (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les options
A-Le système de l’exercice
Ce système conduit à rattacher au budget l’ensemble des
opérations le concernant quelle que soit la date à laquelle se
réalisent les opérations. Dès lors, l’exécution du budget peut
s’étaler au-delà de l’année jusqu’à ce que les crédits prévus
aient été utilisés. L’inconvénient de ce dispositif est de
décourager une gestion rationnelle puisqu’il retarde
l’apurement des comptes, il implique la tenue simultanée de
plusieurs comptes relatifs à plusieurs années. En revanche, il
permet une assez bonne appréciation de la situation financière
de la collectivité au cours d’une année déterminée en
favorisant la comparaison entre les prévisions et les
réalisations.
B- Le système de la gestion
Il répond à un souci de réalisme plus que de juridisme : les
dépenses et les recettes sont rattachées à l’année au cours de
laquelle elles ont été payées ou encaissées. En principe,
l’exécution s’arrête le dernier jour de l’année, aucune opération
ne peut plus être imputée à ladite année. Cette solution est
simple et permet d’arrêter les comptes à la fin de l’année. En
revanche, elle peut inciter les ordonnateurs à différer le
règlement de certaines dépenses pour les imputer au budget
suivant afin de dissimuler un déficit.
Paragraphe 2 : Les solutions
32
A-La journée complémentaire et l’exécutif
Pour la section de fonctionnement, l’exercice se prolonge
jusqu’au 31 janvier de l’année suivante. On considère que le 31
décembre de l’exercice compte pour 31 jours d’exécution
budgétaire. Cela signifie que les dépenses engagées
correspondant à des services faits, à des opérations réalisées
avant le 31 décembre peuvent être mandatées jusqu’au 31
janvier de l’année suivante. De même, l’ordonnateur dispose au
début de chaque année d’un mois pour procéder à l’émission
de titres de perception et des mandats correspondant aux
droits acquis pendant l’année précédente. La réforme
comptable veut renforcer l’annualité en obligeant le
rattachement des produits à recevoir et des charges à payer au
même exercice.
Pour la section d’investissement, il n’y a pas de journée
complémentaire. Les dépenses engagées avant le 31 décembre
doivent être mandatées avant cette date, c’est le strict système
de l’exercice. En effet, il est apparu que le maintien d’un délai
complémentaire pour comptabiliser les opérations n’était pas
nécessaire puisque les crédits se consomment sur plusieurs
exercices. Au 31 décembre de chaque année, l’exécutif établit
l’état des crédits à reporter au budget le plus proche, primitif ou
supplémentaire ; à partir du 1er janvier, les factures
d’investissement de l’exercice clos sont mandatées en se
référant à cet état et payées par le comptable sur l’exercice en
cours. Les crédits peuvent donc être engagés au cours de
l’exercice suivant celui du titre duquel ils ont été inscrits pour la

33
première fois sans attendre l’inscription d’un report de crédit au
budget suivant.
B- La journée complémentaire et l’organe délibérant
Afin d’éviter des distorsions entre le budget voté et le compte
administratif, la loi du 5 janvier 1988 en France autorise les
conseils élus à apporter dans le délai de 21 jours suivant la fin
de l’exercice (31 décembre) des modifications au budget afin
d’ajuster les crédits de fonctionnement. Ainsi, est-il possible de
régler les dépenses engagées avant le 31 décembre puisque les
crédits suffisants auront été adoptés. Ces délibérations doivent
être transmises au plus tard le 26 janvier (soit 5 jours après la
date limite) au préfet afin qu’il exerce son contrôle.

Section 2 : Le cadre fonctionnel : la séparation des

ordonnateurs et des comptables
Paragraphe 1 : L’affirmation du principe
A-L’exposé du principe
La règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables
résulte au Togo de l’article 340 de la loi de 2007 ; en effet,
« l’exécution du budget des collectivités territoriales est
soumise aux principes généraux du droit budgétaire et de la
comptabilité publique tels que : - la règle de la séparation des
ordonnateurs et des comptables… ». En France, « les fonctions
d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles.
Pour la commune, il s’agit du maire et du trésorier (inspecteur,
receveur percepteur, trésorier principal selon l’importance des
comptes). Pour le département, l’ordonnateur est le président

34
et le comptable payeur du département ; pour la région ce sont
le président et le payeur régional ».
B- Les justifications du principe
1-Le contrôle réciproque : une opération financière en recettes
ou en dépenses implique l’intervention des deux agents ; ceci
réduit les risques d’irrégularité et de malversations.
2-La division du travail : l’ordonnateur a un pouvoir
d’appréciation en opportunité alors que le comptable n’a qu’un
pouvoir de contrôle de la régularité ; le principe répond à une
organisation rationnelle du travail.
3-L’unité d’action financière : les comptables dépendent du
ministère de l’économie et des Finances.
C-La contestation du principe
1-Contestation politique : certains responsables locaux
n’admettent pas qu’un agent de l’Etat participe ainsi à la vie
financière de la collectivité. Pour eux, cette présence est
incompatible avec le principe de la libre administration.
2-Contestation financière : si le comptable était remplacé par
un directeur financier, ceci favoriserait la liberté de placement
des fonds propres.
3-Contestation pratique : ce contrôle d’un agent de l’Etat
génère des retards, des malentendus, des conflits parfois
inutiles, parfois vexants ou pénalisants pour la collectivité. On
dénonce le formalisme excessif, la réputation de mauvais
payeur.
4-Contestation technique : selon la Cour des comptes : «la
comptabilité tenue séparément par l’ordonnateur et par le
comptable ne rend pas compte exactement de la situation : la
35
photographie comme celle de l’actif est médiocre ; les
engagements de la collectivité ne sont pas répertoriés. Les
comptes ne donnent finalement qu’une image imparfaite de la
situation qu’ils sont censés décrire » (nov. 1991).
-En fait, depuis l’amélioration des relations fonctionnelles
ordonnateur-comptable, les critiques sont beaucoup moins
nombreuses et moins vives.
Paragraphe 2 : Les exceptions au principe
A-La création des régies
-Mécanisme : la régie d’avances conduit le comptable à
accorder des avances de fonds à des agents des services
administratifs locaux, la régie de recettes autorise un agent du
service administratif à constater, liquider et percevoir une
recette. Dans les deux cas, il y a maniement de deniers publics
pour des raisons de commodité, de simplification, de célérité
par des agents non comptables.
-Création : elle résulte d’une décision de l’ordonnateur après
avis conforme du comptable. Si les sommes maniées sont
importantes, l’acte mentionne l’obligation pour le régisseur de
constituer un cautionnement. Outre l’identité du régisseur,
l’acte comporte toutes les dispositions relatives au
fonctionnement de la régie : nature des recettes, montant
maximum, périodicité des versements, nature des dépenses à
payer, mesures de publicité, etc.
-Désignation du régisseur : n’importe quel agent, sauf
l’ordonnateur et le comptable ; il peut bénéficier d’une
indemnité, il doit avoir un suppléant.

36
-Responsabilité du régisseur : sa responsabilité administrative
ne peut être engagée s’il établit que les ordres, auxquels il a
refusé ou négligé d’obéir, étaient de nature à engager sa
responsabilité personnelle et pécuniaire ; il encourt une
responsabilité pénale mais surtout une responsabilité
personnelle et pécuniaire pour les opérations dont il a la
charge : encaissement de recettes, paiement de dépenses,
garde et conservation des fonds et valeurs.
-Contrôle du régisseur : il est soumis aux contrôles du
comptable public assignataire et de l’ordonnateur auprès
duquel il est placé, il est également soumis aux vérifications de
l’inspection générale des finances et à celles des autorités
habilitées à contrôler sur place le comptable assignataire et
l’ordonnateur.
B- Le fonctionnement des régies
1-Le fonctionnement des régies de recettes :
Le régisseur est chargé du recouvrement de droits au comptant
(droits d’état civil, de place sur les marchés, d’entrée dans les
musées, les piscines, les bibliothèques, etc.) ou de produits
constatés (loyers, redevances de consommation d’eau
quérables à domicile). Il exerce un rôle de caissier, à cet effet il
peut être titulaire d’un compte courant postal. Les
reversements au comptable assignataire sont effectués aux
dates prévues.
2-Le fonctionnement des régies d’avances :
Il s’agit du payement de dépenses qui, en raison de leur
urgence ou de leur faible montant, ont intérêt à être effectuées
sans mandatement préalable ; le régisseur ne peut payer que
37
des dépenses correspondant à des services faits, il joue le rôle
de payeur (vérification des prestations, exactitude des
décomptes) et de caissier (paiement libératoire, entre les mains
du véritable créancier).
Paragraphe 3 : La sanction du principe
A-La constitution de la gestion de fait
1-Les éléments de la gestion de fait
En raison du monopole des comptables dans le maniement des
deniers publics et des deniers privés réglementés, ni les
ordonnateurs, ni les particuliers, ni d’autres fonctionnaires ne
peuvent s’immiscer. S’ils interviennent dans ce maniement, ils
deviennent comptables de fait et responsables d’une gestion de
fait. Celle-ci est acquise à trois conditions : maniement
(ingérence dans le recouvrement de recettes), l’extraction
irrégulière de fonds ou de valeurs de la caisse, de deniers
publics (fonds et valeurs appartenant à des organismes publics)
ou privés réglementés (fonds confiés à des organismes publics),
sans autorisation régulière (absence d’habilitation). C’est le cas
d’un maire qui encaisse lui-même une taxe qui aurait dû être
versée au receveur principal.

2-Les responsables de gestion de fait

Autrefois on distinguait le « maniement de longue main » (le
donneur d’ordre) et « le maniement de brève main »
(l’exécutant). La jurisprudence de la Cour des comptes
française reste fidèle à cette distinction. Elle consacre la
responsabilité des tiers solidaires : l’entrepreneur qui délivre
une fausse facture, l’agent qui certifie un service non rendu. Le
38
07 octobre 1993, la Cour des comptes a réaffirmé l’obligation
de l’agent public d’alerter formellement son supérieur
hiérarchique du risque d’illégalité de l’opération envisagée :
« attendu que, la CRC n’a pas reproché à M… d’avoir exécuté
les ordres du maire mais seulement de ne pas avoir
préalablement attiré son attention sur l’irrégularité de ses
ordres, sauf s’il les confirmait à les exécuter ». Le secrétaire
général doit mettre en garde le maire par écrit pour prouver
son comportement.

B- La procédure de la gestion de fait

1-Les étapes
Les comptables de fait doivent rendre compte de leur gestion
devant les chambres régionales des comptes. Tout d’abord le
juge déclare l’intéressé « comptable de fait » des deniers de la
collectivité. Le comptable de fait produit au juge un compte des
dépenses et des recettes qu’il a effectuées avec les
justifications nécessaires.
La seconde étape est constituée par la fixation de la ligne de
compte : elle suppose que le comptable de fait ait produit son
compte et que les dépenses qui y figurent ou une partie aient
été reconnues d’utilité publique. Cette reconnaissance par les
assemblées locales est une sorte d’ouverture rétroactive de
crédits par l’autorité budgétaire.

39
La troisième étape est l’amende : elle n’est pas automatique,
elle dépend des circonstances, elle peut atteindre le montant
des fonds maniés, elle est non amnistiable.
La dernière étape est le quitus et l’affaire est terminée.
2-Les novations
La loi du 21 décembre 2001 relative à la Cour des comptes et
aux CRC ainsi que le décret du 27 septembre 2002 tirent
quelques conséquences de l’article 6 de la convention
européenne des droits de l’homme. Tout d’abord, le principe de
l’audience publique s’applique à la procédure du jugement
définitif et pas seulement à l’amende. Ensuite, l’impartialité
conduit à l’exclusion systématique du rapporteur lors du
délibéré ainsi que celle du commissaire du gouvernement. La
Cour de Strasbourg avait le 7 octobre 2003 posé l’applicabilité
de l’article 6 à la déclaration, à la fixation de la ligne de compte
et au jugement. Le CE l’a suivi le 30 décembre 2003, Richard.

C- Les conséquences de la gestion de fait

-Les comptables de fait ne sauraient se voir infliger l’amende
prévue par la loi que s’ils font l’objet de poursuites pour
immixtion au titre dans les fonctions publiques. Il y a donc ici
compétence concurrente ou parallèle entre le juge des comptes
et le juge pénal. En pratique ces poursuites pénales sont rares.
Depuis un décret du 23 août 1995 le prononcé définitif de
l’amende par la CRC est public pour tenir compte de la
jurisprudence de la cour européenne des droits de l’homme.

40
-Depuis 2002, l’élu conserve son mandat mais est suspendu de
sa qualité d’ordonnateur jusqu’à ce qu’il ait reçu quitus de sa
gestion. Le délai de prescription est ramené de trente à dix ans.
-Les comptables de fait encourent la même responsabilité
pécuniaire et personnelle que les comptables patents.
-Une possibilité d’appel existe devant la Cour des comptes dans
les deux mois à la demande de l’intéressé, de tout contribuable,
du rapporteur public, du procureur général.
-Les « comptables de fait » peuvent être déférés à la Cour de
discipline budgétaire et financière par la Cour des comptes.

Chapitre 2 : Les modalités de l’exécution du budget

Elles ne présentent pas de particularisme notable par rapport à
l’Etat, mêmes agents (Section 1), mêmes opérations (Section
2).
Section 1 : Les agents d’exécution
Il s’agit des ordonnateurs (Paragraphe 1) et des comptables
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les ordonnateurs
A-Définition
41
Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des
dépenses. A cet effet, ils constatent les droits des organismes
publics, liquident les recettes, engagent et liquident les
dépenses.
B- La classification
Selon l’article 348 de la loi de 2007, les ordonnateurs
principaux sont le maire pour la commune et le président du
conseil de région pour la région. Ils peuvent sous leur
responsabilité et leur surveillance, déléguer tout ou partie de
leurs attributions aux adjoints ou aux vice-présidents, lesquels
n’ont pas la qualité d’ordonnateur secondaire mais ils sont des
ordonnateurs délégués agissant par délégation.
C- La comptabilité
La comptabilité de l’ordonnateur n’est qu’une comptabilité
d’exécution budgétaire : elle lui permet de suivre la
consommation des crédits, d’établir le compte administratif et
de préparer le budget suivant à partir des résultats enregistrés.
C’est une comptabilité en partie simple : chaque opération ne
donne lieu qu’à une seule écriture, un seul compte de dépense
ou de recette ; elle est une comptabilité de droits constatés
c’est-à-dire les recettes et les dépenses sont inscrites dès
l’émission des titres correspondants ; enfin, elle n’est pas
patrimoniale puisqu’elle se limite à l’enregistrement des flux
annuels affectant les immobilisations ou l’exploitation et au
calcul des « résultats » qui en découlent.
D-Les obligations
L’ordonnateur s’accrédite auprès du comptable où sont
assignés ses ordres de recettes et de dépenses, il ne peut
42
prendre ni recevoir aucun intérêt dans les affaires dont il a eu
tout ou partie l’administration ou la surveillance, ni acquérir ou
conserver aucune participation dans les structures avec
lesquelles ils passent des marchés.
E- Les responsabilités encourues
-Responsabilité politique
L’hostilité du conseil délibérant peut conduire l’ordonnateur à
démissionner ; de plus, les campagnes électorales sont
alimentées notamment par la gestion financière des
« sortants » ;
-Responsabilité pénale : peines d’emprisonnement et
d’amende en cas d’établissement ou perception d’impôts, taxes
non autorisées par la loi, en cas d’exonérations illégales, en cas
d’intéressement ;
-Responsabilité pécuniaire : les ordonnateurs sont
responsables de l’exactitude des certifications qu’ils délivrent.
Paragraphe 2 : Les comptables
A-Définition
Ils ont compétence pour exécuter des opérations de recettes,
de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen de
fonds et de valeurs dont ils ont la garde, soit par virements
internes d’écritures.
B- La classification
Selon l’article 341 de 2007, le percepteur est le comptable
public de la commune rurale, le receveur municipal celui de la
commune urbaine et le trésorier principal celui de la région.
Tous ces comptables sont nommés par le ministre chargé des
finances après information préalable du maire ou du président
43
(Conseil régional). Ils sont comptables directs ayant la qualité
de comptable principal.
C- La comptabilité
Le comptable tient une comptabilité en partie double ; elle est
établie sur la base des droits constatés (les comptes sont suivis
dès l’émission des titres de recettes et des mandats), elle
présente une description patrimoniale (biens, dettes) ; la
nomenclature varie selon l’importance de la collectivité.
D-Les obligations
Il s’accrédite auprès de l’ordonnateur et est soumis à toutes les
obligations statutaires des comptables publics du Trésor (secret
professionnel, discrétion professionnelle, obligation de
résidence, incompatibilités, etc.). Il prête serment devant la
chambre régionale qui le contrôle puisqu’il est comptable
principal.
E- Les missions
Au-delà de sa fonction de contrôle, les comptables assument
une mission de conseil, en particulier auprès des petites
collectivités : censeur, mais aussi conseiller ; informer l’exécutif
sur le recouvrement, optimiser la gestion de trésorerie,
supprimer les causes de rejet des mandatements, préparer les
décisions des collectivités (inexistant pour les grandes villes, les
départements et les régions).
F- La responsabilité
Les comptables sont responsables de la surveillance, de la mise
en recouvrement, des contrôles préalables au recouvrement et
du recouvrement des recettes. En matière des dépenses, ils
sont responsables des contrôles préalables au paiement et du
44
paiement lui-même. Elle s’entend aux faits d’autrui (agents de
leur poste et prédécesseurs). Elle revêt la forme d’une
responsabilité disciplinaire, pénale, mais surtout pécuniaire et
personnelle devant la chambre régionale des comptes.
Section 2 : Les opérations d’exécution
L’analyse des opérations de dépenses (Paragraphe 2) suivra
celle des recettes (Paragraphe 1).
Paragraphe 1 : Les opérations de recettes
Naturellement ces opérations impliquent l’ordonnateur (A) et le
comptable (B).
A-L’émission des titres de recettes par l’ordonnateur
1-Le principe
Le titre de recettes est l’acte qui établit les droits de la
collectivité, délimite le rôle et la responsabilité de l’ordonnateur
et du comptable, soumet l’enregistrement comptable de
chaque opération de recette, facilite les contrôles. Il a un aspect
juridique et comptable. C’est l’équivalent du mandat : il
constate une liquidation, un droit vis-à-vis d’un tiers.
L’ordonnateur est le seul compétent pour émettre un titre de
recettes ; il doit le faire chaque fois qu’une recette est
constatée. Le formalisme est étroit : numéro d’ordre, identité
du débiteur, objet. Néanmoins, la prise en charge par le
comptable peut être parfois antérieure à l’intervention de
l’ordonnateur.
2-Les modalités
a- Les modalités générales
En principe, les produits fiscaux, les redevances pour services
rendus, les produits domaniaux, les produits de vente, font
45
l’objet de titres de perception émis et rendus exécutoires par
l’ordonnateur. En réalité, pour les recettes fiscales directes et
les versements faits par l’Etat ou d’autres collectivités, les titres
sont constitués par les services de l’Etat visés par le maire,
remis au trésorier pour l’encaissement.
b- Les modalités particulières
D’autres titres de recettes découlent de contrats exécutoires
(contrats notariés) et de jugements exécutoires. En France, la
loi du 22 juin 1994 a entendu compléter le dispositif de la loi du
16 juillet 1980 relative à l’exécution des jugements par les
personnes de droit public. L’annulation de la délibération d’une
Assemblée ou de la décision du responsable peut ôter tout
fondement juridique à un mandat de paiement réglé
(rémunération de fonctionnaires, passation de marchés publics,
etc.). Or la législation n’imposait pas de contraintes
particulières en matière de recouvrement de recettes. Aussi la
loi de 1994 dispose-t-elle que l’ordonnateur est tenu d’émettre
un état de recouvrement résultant d’une décision
juridictionnelle passée en force de chose jugée dans le délai de
deux mois à compter de la date de notification de la décision de
justice. Faute d’adresser l’état dans ce délai, le représentant de
l’Etat adresse à la collectivité une mise en demeure d’y
procéder dans le délai d’un mois, à défaut il émet d’office l’état
nécessaire au recouvrement correspondant.
B-Leur prise en charge par le comptable
1-Le principe
a)La définition : La prise en charge incombe au comptable :
trésorier ou payeur.
46
Au plan juridique : elle fixe le montant des droits de la
collectivité, précise le moment à partir duquel la responsabilité
du comptable est engagée, permet l’exercice des divers
contrôles.
Au plan comptable : elle donne au titre de recette la valeur de
pièce comptable, enregistre dans les écritures du comptable le
montant de la somme à recouvrer.
b) Le processus : après transmission des titres par
l’ordonnateur, le comptable effectue un contrôle de
l’autorisation de percevoir, de la régularité en la forme du titre,
de la liquidation, de l’imputation budgétaire, etc. S’il y a
irrégularité, il suspend son visa et demande à l’ordonnateur de
compléter ou de modifier le titre.
2-Les modalités
a- Les modalités générales
Le comptable reçoit des titres individuels et collectifs soumis
aux mêmes conditions de fond. Les bordereaux de titres qui
récapitulent les titres émis sont numérotés, ils sont établis en
trois exemplaires : l’un pour la collectivité, l’autre pour le
comptable, le dernier pour le comptable centralisateur
(receveur des finances, chef de l’arrondissement financier).

b) Les modalités particulières

Les titres en plusieurs années peuvent concerner des valeurs
de portefeuille (titres de rentes) ou des titres à produit variable
dont le montant ne peut être connu en début d’exercice. Le
comptable centralise les titres en plusieurs années après leur
émission, mais ne procède qu’aux recouvrements prévus au
47
titre de l’exercice en cours. Le comptable doit évidemment tenir
compte de la prescription éventuelle de l’émission des titres de
recettes (variable selon la nature). Les réductions ou
annulations de titres de recettes ne peuvent résulter que
d’erreurs matérielles (erreurs de calcul, d’identification du
débiteur, d’imputation budgétaire). Ces titres rectificatifs sont
établis par l’ordonnateur.
Le recouvrement des produits domaniaux est spécial : le
comptable adresse au débiteur la copie formant « avis des
sommes à payer » en l’incitant à se libérer à l’amiable : lettre
de rappel éventuelle, poursuites à partir d’un état exécutoire
émis par l’ordonnateur.
c)Les modalités exceptionnelles
Malgré ses diligences, le comptable n’obtient pas toujours le
recouvrement de toutes les créances. Pour des circonstances
exceptionnelles ou imprévues, il y a des restes à réaliser (égal
au total des titres pris en charges diminué des recouvrements
effectués). Il appartient au conseil délibérant de statuer sur la
fraction dont il conviendra de poursuivre le recouvrement et la
fraction qu’il propose d’admettre en non valeur en raison des
justifications produites par le comptable : insolvabilité, caducité
des créances, disparition des débiteurs.
Paragraphe 2 : Les opérations de dépenses
Les crédits budgétaires inscrits revêtent un caractère limitatif,
leur transformation en dépenses exige l’intervention de
l’ordonnateur (A) et du comptable (B).
A- Les opérations de l’ordonnateur
1-L’engagement
48
C’est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à
son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.
Il peut résulter d’un contrat (marché de travaux, emprunt, bail,
assurances, etc.), d’une décision juridictionnelle
(expropriations…), d’une décision unilatérale (octroi d’une
subvention, nomination, etc.), l’engagement est pris par
l’ordonnateur dans la limite des crédits disponibles. En effet, cet
acte a non seulement un aspect juridique (naissance d’une
obligation), mais aussi comptable : l’ordonnateur doit tenir à cet
égard une comptabilité des dépenses engagées qui lui permet
de connaître à tout moment le montant des crédits disponibles.
Il y a deux phases : la phase comptable porte sur les crédits et
précède ou accompagne la phase juridique qui constate
l’obligation de payer. Il revêt trois types : provisionnel (vise les
dépenses évaluées : marchés, contrats d’entretien personnel,
etc.) ; ponctuel (l’obligation n’existe pas au 1 er janvier mais
apparaît en cours d’année nouvel agent) ; anticipé (dépense
quasi certaine mais sans engagement juridique acquis : travaux
de voirie).
2-La liquidation
Elle consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le
montant de la dépense. Elle n’intervient qu’après service fait
(exception pour les marchés publics).
3-Le mandatement
a)Le mandatement volontaire
Il peut être général : il s’agit de l’ordre donné au comptable de
payer la dette conformément à la liquidation. Pour les
collectivités locales, l’ordonnancement est réalisé à l’aide d’une
49
formule de mandat de paiement qui est accompagné de pièces
justificatives. Il doit aussi comporter l’identité du créancier, la
somme, l’objet de la dépense, l’exercice, l’imputation (chapitre,
article à débiter), mode de règlement. Il peut aussi être
particulier : pour limiter le nombre des mandats, l’ordonnateur
peut regrouper certaines opérations (les mandatements
collectifs). Cette procédure est appliquée pour les dépenses de
matériel et de personnel. La dispense d’émission de mandats
est rare : paiement par virement, paiement dont les pièces
justificatives sont établies par l’administration (états liquidatifs
de traitements, certificats de réception de travaux).
b)Le mandatement d’office
Si le mandatement d’une dépense obligatoire, inscrite au
budget n’est pas effectué, le préfet met en demeure
l’ordonnateur de procéder au mandatement. A l’expiration du
délai d’un mois, il procède au mandatement d’office. Ce délai
est porté à deux mois si le montant de la dépense est supérieur
à 5% du montant de la section de fonctionnement du budget.
Par ailleurs, aux termes de la loi du 16 juillet 1980, le préfet
peut aussi procéder à l’inscription et au mandatement des
dépenses résultant d’une décision juridictionnelle passée en
force de chose jugée si le mandatement n’est pas intervenu
dans le délai de 4 mois. Enfin, en cas de retard (plus de 45
jours) dans le mandatement des factures ou situations de
travaux qui excèdent 4573 euros, le comptable en informe le
préfet. Après mise en demeure infructueuse pendant 30 jours,
le préfet peut mandater d’office des intérêts moratoires.
c)Le mandatement obligatoire
50
En matière civile, la loi du 5 juillet 1972 dispose que les
tribunaux peuvent d’office ordonner une astreinte pour
l’exécution de leurs décisions. La loi du 16 juillet 1980 dispose
qu’en cas d’inexécution d’une décision rendue par une
juridiction administrative, le Conseil d’Etat peut même d’office
prononcer une astreinte contre les personnes morales de droit
public pour assurer l’exécution de cette décision. La première
application a frappé une commune qui n’appliquait pas un
jugement de 1977 (CE, 17 mai 1985, Menneret).
B- Les opérations du comptable
1-Les opérations juridiques, la fonction de payeur
a)La nature du contrôle
-Une exclusion : « le comptable ne peut subordonner ses actes
de paiement à une appréciation de l’opportunité des décisions
prises par l’ordonnateur » (article 353 de la loi de 2007).
-Une réalisation : il ne peut soumettre les mêmes actes qu’au
contrôle de régularité qu’impose l’exercice de sa responsabilité
personnelle et pécuniaire (même article). Ces contrôles sont
exclusifs et tout examen de la régularité interne (au fond) des
décisions de l’ordonnateur est interdite (CE, 30 juillet 2003,
Maty). Il relève du préfet. Le comptable doit se limiter à vérifier
la régularité externe (en la forme) du mandatement. Par un
arrêt du 21 mars 2001, Morel, le CE a admis que le comptable
devait suspendre le paiement en cas de pièces justificatives
contradictoires : étant chargé de vérifier l’adéquation entre la
dépense et la production de justification du service fait, il a une
sorte de compétence liée si les pièces ne semblent pas
correspondre à la dépense.
51
b) Le fondement du contrôle
Afin de clarifier les relations ordonnateur-comptable, de
simplifier les procédures, les décrets (13 janv. 1983, 21 janv.
1988, 20 oct. 1992) ont fixé la liste des pièces justificatives que
le comptable peut exiger avant de payer.
Désormais, l’ordonnateur n’a plus à s’interroger sur la nature de
ces pièces, ni sur leur utilité. D’un autre côté, le comptable
n’est plus déchiré entre le souci de couvrir sa responsabilité
personnelle et pécuniaire en multipliant les pièces inutiles et la
crainte d’un conflit avec l’ordonnateur. Cette liste des pièces
justificatives est neutre à l’égard des dispositions législatives et
réglementaires (elle n’ajoute, ni ne retranche aux règles
juridiques), elle est obligatoire pour l’ordonnateur et le
comptable, elle est exhaustive. Ainsi, le comptable vérifie la
présence effective des pièces, leur régularité en la forme
(compétence, mentions et énonciations prévues, caractère
exécutoire), leur cohérence entre elles. En pratique, certains
magistrats des CRC formulent auprès des comptables des
demandes de renseignements « gracieuses ». Celles-ci portent
sur des pièces qui n’ont pas été produites. Ainsi pressés par
leur CRC, certains comptables se retournent effectivement vers
les services financiers des collectivités pour obtenir les pièces
sollicitées.
c)Exercice du contrôle
-Le contrôle sur les dépenses : le comptable contrôle la qualité
de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, la validité de la
créance (service fait, exactitude des calculs de liquidation,
intervention des contrôles réglementaires, application des
52
règles de prescription et de déchéance, absence d’opposition
au paiement), le caractère libératoire du règlement. La
jurisprudence des chambres régionales des comptes qui
contrôlent les comptables a des répercussions sur l’ordonnateur
dont les erreurs sont souvent à l’origine des observations
formulées par le juge au comptable.
-Le contrôle sur les recettes : le comptable se préoccupe de
savoir si, en la forme, l’imposition est légalement établie (rôle,
titre ou tarif approuvé par une décision exécutoire de la
collectivité). L’ordonnateur ne peut pas forcer un comptable en
recettes. Non content de contrôler l’autorisation de percevoir, le
comptable contrôle la mise en recouvrement : s’il a
connaissance d’une créance il doit provoquer en temps utile
l’émission du titre de recette par l’ordonnateur (Cour des
comptes 25 juin 1936, David Chaussée) mais il s’agit d’une
obligation de moyen. Il contrôle également la réduction ou
l’annulation du titre de recette : rectification des erreurs
matérielles. Au terme de ces contrôles, le comptable prend en
charge le titre de recette dans sa comptabilité. Il peut la
refuser, de façon motivée, si le titre est incomplet, si
l’imputation est erronée, s’il y a prescription, si la recette n’a
pas un caractère exécutoire. S’agissant des produits encaissés
par les régisseurs la prise en charge s’effectue à partir des états
de recettes qu’ils adressent et que l’ordonnateur revêt de son
visa. Il n’est pas habilité à apprécier le bien fondé d’un ordre de
recettes dès lors que celui-ci est régulièrement émis (CE, 24
janvier 1979, Hippolyte). Sur la base de l’article 432-10 du
nouveau Code de procédure pénale relatif au délit de
53
concussion (malversation d’un fonctionnaire), il est conduit à
rejeter un état de recouvrement qui serait émis à défaut de
toute autorisation préalable de l’assemblée délibérante.

d) Issue du contrôle
-La mise en paiement du mandat : si le mandatement est
régulier, le comptable renvoie à l’ordonnateur un exemplaire du
bordereau de mandats, conserve les pièces justificatives et
appose son visa.
-La suspension du paiement : la suspension intervient si le
comptable a relevé des irrégularités (dette éteinte, absence ou
insuffisance des pièces justificatives, défaut de caractère
libératoire du règlement, crédits insuffisants ou irréguliers,
erreur d’imputation…). La suspension doit être fondée et
notifiée à l’ordonnateur en lui indiquant clairement,
précisément les raisons du rejet. L’ordonnateur pourra ainsi
procéder aux rectifications nécessaires ou à la réquisition du
comptable.
-L’obligation de paiement : si l’ordonnateur ne retire pas la
dépense, ni ne la régularise, il peut réquisitionner le comptable.
Cette réquisition est écrite, incontestable, mais ne peut avoir de
caractère permanent. La conséquence est claire : l’ordonnateur
engage sa responsabilité propre, la responsabilité du comptable
est dégagée, la chambre régionale est informée par le
comptable qui procède au paiement dans les meilleurs délais.
L’ordonnateur peut être renvoyé devant la Cour de discipline
budgétaire pour emploi irrégulier et abusif du droit de
réquisition. Depuis le 22 juin 1994, il doit transmettre au préfet
54
l’ordre de réquisition. En revanche, le comptable ne doit pas se
conformer à l’ordre de réquisition en cas d’insuffisance de fonds
disponibles, de dépense ordonnée sur les crédits
irrégulièrement ouverts, d’absence totale de justification, de
service de fait, de défaut de caractère libératoire du règlement,
en cas d’absence de caractère exécutoire des actes des
autorités locales. Dans ces cinq cas, le comptable avertit par
écrit motivé l’ordonnateur de son refus de déférer à la
réquisition. Le décret du 13 janvier 1983 prescrit qu’il y a
service de fait si l’ordonnateur établit sous sa responsabilité
une attestation certifiant que le service a été fait.
2-L’opération matérielle, la fonction de caissier
-Définition : versement des fonds au véritable créancier afin
d’obtenir une quittance libératoire pour la collectivité.
-Réalisation : paiement en espèces, par virement (obligatoire
pour les dépenses de loyers, transports, fournitures, travaux,
traitements, etc.), par un mandat carte.

55
 Chapitre 3 : Le contrôle de l’exécution
Ce contrôle revêt plusieurs aspects : il est administratif (Section
1), politique (Section 2) et juridictionnel (Section 3).
Section 1 : Le contrôle administratif
Il est assuré sur l’ordonnateur (Par 1) et le comptable (Par 2)
Paragraphe 1 : Le contrôle sur l’ordonnateur
En plus de celui qu’exerce le comptable, l’Inspection générale
des services administratifs au ministère et l’Inspection générale
des finances sont habilitées à contrôler, à l’occasion de
vérifications, les actes de l’ordonnateur. Ces rapports, ces notes
établis par les services contrôleurs sont transmis aux ministres
de l’Economie et de l’Administration territoriale. Il s’agit en
principe d’observations mettant en cause la réglementation qui
s’avère inadaptée, insuffisante et d’observations constatant les
irrégularités les plus fréquentes ou les plus importantes.
56
Paragraphe 2 : le contrôle sur le comptable
Puisque l’ordonnateur est chargé de surveiller la comptabilité
dans sa collectivité, il peut à tout moment prendre
connaissance des opérations exécutées par le comptable. En
pratique, le comptable est assujetti au contrôle sur pièces de
son supérieur hiérarchique qui reçoit périodiquement certains
documents. Par ailleurs, le comptable supérieur peut effectuer
des contrôles sur place : reconnaissance des disponibilités et
valeurs, examen de la comptabilité, de l’exécution des recettes
et dépenses, surveillance des régisseurs, production régulière
des comptes de gestion, suites données aux observations du
juge des comptes. Enfin depuis la loi du 21 décembre 2001 font
l’objet d’un apurement administratif par les comptables
supérieurs du Trésor les comptes des communes dont la
population n’excède pas 3500 hab. et dont le montant des
recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est
inférieur à 750 000 euros. Cet apurement s’effectue sous
réserve des droits d’évocation et de réformation des chambres
des comptes. Celles-ci sont seules habilitées à engager, le cas
échéant, la responsabilité des ces comptables sur la base des
constatations faites par les TPG ou les receveurs particuliers
des finances.
Section 2 : Le contrôle politique
Il intéresse l’ordonnateur (Par 1) et le comptable (Par 2)
Paragraphe 1 : Le contrôle sur l’ordonnateur
A- Le contrôle des électeurs
-Le contrôle sanction : la non-réélection lors du renouvellement
de la mandature.
57
-Le contrôle information a été renforcé par la loi du 06 février
1992 et du 27 février 2002 qu’il s’agisse de l’information
spontanée ou sollicitée.
B- Le contrôle des élus
-Le contrôle information : outre les délibérations budgétaires,
les organes délibérants peuvent solliciter les explications et
justifications nécessaires à l’ordonnateur sur ses activités
financières. La loi du 06 février 1992 favorise ce contrôle avec
le mécanisme des questions orales dont la fréquence et les
conditions de présentation et d’examen sont fixées par le
règlement intérieur. Celle du 27 février 2002 prévoit qu’1/6 des
conseillers des communes de 50 000 hab. ou 1/5 dans les
départements et régions peuvent solliciter la constatation d’une
mission d’information et d’évaluation.
-Le contrôle sanction : l’ordonnateur est tenu de rendre compte
de ses opérations budgétaires. A cet effet, il présente son
compte administratif qui permet de confronter les prévisions et
les réalisations budgétaires. Il compare les autorisations par
chapitre et article avec le total des émissions de titres de
recettes et de l’émission de mandats relatifs à la subdivision
intéressée. Son établissement est fondé sur la même structure
et contexture que le budget. Il est obligatoirement accompagné
des comptes administratifs des services annexes et des
tableaux annexes. Chaque section comporte trois colonnes :
prévu, réalisé, reste à réaliser ; La balance générale dégage les
résultats globaux de chacune des deux sections
(fonctionnement, investissement) et de deux sections
confondues. Ce compte approuvé par l’organe délibérant hors
58
la présence de l’ordonnateur est mis à la disposition du public,
transmis au préfet qui saisit la chambre des comptes si le
déficit est supérieur à 10% pour les communes de moins de
20 000 hab. (5% dans les autres cas).
Paragraphe 2 : Le contrôle sur le comptable
Surveillant les actes de l’ordonnateur, l’assemblée délibérante
contrôle indirectement les opérations du comptable. Il s’agit
d’un contrôle information : le conseil (général, régional,
municipal) peut demander, par l’intermédiaire du maire ou
président, à tout moment, des renseignements sur l’exécution
budgétaire, la situation financière de la trésorerie de la
collectivité. Le comptable peut assister aux réunions du conseil
et apporter des explications (des conseils), des informations sur
les éventuelles admissions en non valeurs.
Le comptable établit chaque année son compte de gestion où il
retrace l’ensemble des opérations qu’il a réalisées. Celui-ci doit
être conforme au compte administratif et est soumis à
l’approbation du conseil délibérant. Ce dernier peut demander
communication sur place des pièces justificatives ainsi que des
écritures passées. Le compte de gestion est certifié exact par le
trésorier payeur général ou le receveur particulier des finances
avant d’être soumis au vote de l’organe délibérant.
Section 3 : Le contrôle juridictionnel
Il s’applique à l’ordonnateur (Par 1) et au comptable (Par 2)
Paragraphe 1 : Le contrôle sur l’ordonnateur
Il est exercé par les juridictions pénales (A), administratives (B)
et financières (C) dont la cour de discipline budgétaire (D).
A-Le contrôle des juridictions pénales
59
1-La répression de l’abus d’autorité
-Les abus d’autorité des élus : L’article 432-1 nouv. C. pén.
Punit de 5 ans d’emprisonnement et de 76 224 euros d’amende
le fait pour une personne dépositaire de l’autorité publique de
faire échec à l’exécution de la loi. L’article 442-1 sanctionne les
faux et usages de faux. La peine peut aller jusqu’à 106 714
euros d’amende et sept ans d’emprisonnement sans oublier
l’inégibilité.
-Les abus d’autorité au détriment des particuliers : L’article
225-1 nouv. C. pén. vise non seulement les discriminations
entre personnes physiques mais aussi entre personnes morales,
alors que l’article 432-9 réprime la violation du secret des
correspondances.
2-La répression des manquements à la probité
-La concussion : C’est le fait de recevoir, d’exiger, ou
d’ordonner de percevoir illégalement des taxes ou impôts non
dus. La concussion passive consiste à vendre, à monnayer des
exonérations illégales. Le nouveau code prévoit une amende
(76 224 euros) et cinq ans de prison.
-La corruption passive et le trafic d’influence : Le nouveau code
punit de 10 ans de prison et de 152 449 euros d’amende le fait
de solliciter ou d’agréer, sans droit, directement ou
indirectement des offres, des promesses, des dons, des
présents ou avantages quelconques.
-L’ingérence : La loi interdit à un élu d’avoir un intérêt
quelconque dans une entreprise ou une opération liée à
l’activité locale.

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-Le favoritisme : Un élu ne peut favoriser un candidat lors de
l’attribution d’un marché public.
-La soustraction et le détournement de biens : La loi sanctionne
le fait de détruire, détourner, soustraire un acte ou un titre, des
fonds publics ou effets, pièces ou tout objet qui lui a été remis
en raison de ses fonctions.
-L’obstacle aux contrôles : S’opposer de quelque façon que ce
soit aux investigations des magistrats de la cour des comptes et
des chambres régionales peut entraîner une amende.
B- Le contrôle des juridictions administratives
-Contrôle de la légalité : les actes des ordonnateurs
n’échappent pas à ce contrôle.
-Contrôle de la responsabilité : la responsabilité personnelle de
l’ordonnateur est engagée en cas de faute personnelle.
C-Le contrôle des juridictions financières
a)Le contrôle juridictionnel
Les CRC peuvent déclarer comptables de fait les ordonnateurs
qui se sont immiscés sans titre dans la gestion des deniers
publics. Ceux-ci doivent alors rendre compte de leur gestion et
encourent une amende qui peut atteindre le montant des
sommes qu’ils ont irrégulièrement maniées.
b)Le contrôle non juridictionnel des fonds publics
Ce contrôle est instable. En 1982 les CRC s’assuraient comme
la Cour des comptes « du bon emploi des crédits, fonds et
valeurs » ; en 1988 « de leur emploi régulier ». La loi du 21
décembre 2001 précise que « l’examen de la gestion porte sur
la régularité des actes de gestion sur l’économie des moyens
mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par
61
rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ». Elle
glisse de plus en plus vers l’évaluation des politiques locales.
La Chambre assure non seulement la vérification des comptes
des collectivités territoriales, mais aussi celle des comptes des
établissements, sociétés quel que soit leur statut juridique
auxquels les collectivités territoriales apportent un concours
financier ou dans lesquels elles détiennent séparément ou
ensemble plus de la moitié du capital ou des voix dans les
organes délibérants ou exercent un pouvoir prépondérant de
décision ou de gestion.
Les CRC sont admises comme de nécessaires auxiliaires de la
démocratie locale ; mais leur contrôle fait l’objet de critiques de
la part de certains élus qui dénoncent plusieurs travers : non-
homogénéisation des pratiques des CRC sur l’ensemble du
territoire.
c)Le contrôle non juridictionnel des marchés
La loi du 06 février 1992 permet au préfet de solliciter l’avis de
la CRC sur les conventions relatives aux marchés ou à des
délégations de service public. Le représentant de la collectivité
présente ses observations. La CRC examine les modalités de
passation, l’économie générale de la convention ainsi que son
incidence financière sur la situation de la collectivité. La loi du
08 février 1995 permet à la CRC de vérifier auprès des
délégataires de service public les comptes produits. L’avis
motivé de la CRC est notifié au préfet et à la collectivité.

62