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Sommaire

Sommaire....................................................................................................................3
Liste des abréviations..................................................................................................5
INTRODUCTION...........................................................................................................7
CHAPITRE 1 LE STATUT DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES.................................... 21
Section 1 : L’ordre juridictionnel administratif............................................................ 22
Section 2 : L’indépendance de la juridiction administrative....................................... 36
CHAPITRE 2 LA COMPÉTENCE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES......................... 53
Section 1 : La répartition des compétences entre les ordres juridictionnels.............. 54
Section 2 : La répartition des compétences entre les juridictions administratives..... 68
CHAPITRE 3 LES PRINCIPES DU PROCÈS ADMINISTRATIF............................................ 83
Section 1 : Les sources de la procédure administrative.............................................. 84
Section 2 : La typologie des recours devant le juge administratif............................... 90
Section 3 : Les caractéristiques de la procédure administrative............................... 102
CHAPITRE 4 LA RECEVABILITÉ DE LA REQUÊTE.......................................................... 107
Section 1 : Les principes de la recevabilité............................................................... 108
Section 2 : Les conditions tenant à l’auteur de la requête........................................ 110
Section 3 : Les conditions tenant à la requête.......................................................... 120
CHAPITRE 5 L’INSTRUCTION DES REQUÊTES............................................................. 129
Section 1 : La procédure d’instruction...................................................................... 130
Section 2 : Les moyens d’investigation..................................................................... 140
Section 3 : Les incidents de l’instruction................................................................... 154
CHAPITRE 6 LES PROCÉDURES DE RÉFÉRÉ................................................................ 167
Section 1 : Les principes communs aux référés........................................................ 168
Section 2 : La typologie des référés.......................................................................... 170
CHAPITRE 7 LE JUGEMENT....................................................................................... 181
Section 1 : La procédure de jugement...................................................................... 182
Section 2 : Le contenu du jugement......................................................................... 190
Section 3 : Les caractéristiques du jugement........................................................... 194
CHAPITRE 8 LES VOIES DE RECOURS......................................................................... 203
Section 1 : L’appel..................................................................................................... 204
Section 2 : Le pourvoi en cassation........................................................................... 212
Section 3 : Le recours dans l’intérêt de la loi ........................................................... 220
Section 4 : Les voies de rétractation......................................................................... 222
Indications bibliographiques.................................................................................... 229
Index....................................................................................................................... 231
Table des décisions juridictionnelles ....................................................................... 235
Table des matières .................................................................................................. 243
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Liste des abréviations

Al. Alinéa
Art. Article
C.C. Conseil constitutionnel
CCP Code de la commande publique
C. cass. Cour de cassation
C. civ. Code civil
C.D.B.F. Cour de discipline budgétaire et financière
C.E. Conseil d’État
C.E.D.H. Cour européenne des droits de l’homme
CEDH Convention européenne des droits de l’homme
CESEDA Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit
d’asile
C.J.U.E. Cour de justice de l’Union européenne
C.A.A. Cour administrative d’appel
CGCT Code général des collectivités territoriales
CJA Code de justice administrative
CJF Code des juridictions financières
CGPP Code général de la propriété publique
Comm. Commune
Copro. Copropriétaires
CPC Code de procédure civile
CPP Code de procédure pénale
CRPA Code des relations entre le public et l’administration
CSI Code de la sécurité intérieure
C. urb. Code de l’urbanisme
DC Décision du C.C. en déclaration de conformité
EP Etablissement public
EPA Etablissement public administratif
EPIC Etablissement public industriel et commercial
EPST Etablissement public scientifique et technique
Féd. Fédération
J.A.S. Juridiction administrative spéciale
JORF Journal officiel de la République française
Min. Ministre
MPO Médiation préalable obligatoire
P.S.C. Président de la section du contentieux du C.E.
QPC Question prioritaire de constitutionnalité
RAPO Recours administratif préalable obligatoire
REP Recours pour excès de pouvoir
RPC Recours de plein contentieux
Soc. Société
Synd. Syndicat
T.A. Tribunal administratif
T.C. Tribunal des conflits
TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TUE Traité sur l’Union européenne
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INTRODUCTION
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8 —8Introduction
- Introduction

1. La notion de contentieux administratif

La notion de contentieux n’est pas propre au droit administratif mais commune à toutes les branches
du droit (droit pénal, droit civil…). Le terme correspond à la contestation ou encore au litige, c’est-à-
dire à l’opposition de deux prétentions. Il signifie aussi règlement juridique de ce litige. Ainsi, une
juridiction peut prendre des décisions qui ne relèvent pas du contentieux dans le sens où cette décision
ne tranche pas un litige entre des parties (par exemple : lorsque le président d’une juridiction répartit les
affaires entre les magistrats).
Plus précisément, le contentieux administratif est le règlement des litiges portant sur l’action
administrative : donc le règlement d’un litige matériellement administratif. Ce qui renvoie à la
définition de la nature administrative des actes en cause dans le litige, c'est-à-dire principalement les
actes des personnes publiques sauf ceux qui relèvent du droit privé ou ceux qui relèvent d’une fonction
non administrative (politique, judiciaire…). Sur le fond, le contentieux administratif assure le contrôle
de l’administration et à ce titre permet de faire respecter la hiérarchie des normes et les droits et libertés
des citoyens.
Le contentieux de l’action administrative est en principe du ressort du juge administratif. Le présent
ouvrage sera ainsi essentiellement consacré à la détermination de ce juge et au procès qui se déroule
devant lui.
Cependant, le juge administratif n’a pas le monopole du contentieux administratif. Aussi, au
préalable, il est nécessaire d’indiquer dans quels cas ce contentieux administratif est traité soit de
manière juridictionnelle devant un arbitre, soit sous forme non juridictionnelle.
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Introduction-9— 9
Introduction

1. La notion de contentieux administratif

LA NOTION DE
CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF

La notion de Le caractère admi

administratif du
contentieux renvoie contentieux renvoie

À la contestation ou Au règlement
glement des Ce qui implique
imp
au litige, c’est-à-dire litiges portant normalement que le
l’opposition de sur l’action contentieux administratif
prétentions administrative est celui réglé devant le
contradictoires juge administratif

Au règlement Ce quii exclut

excl en Le contentieux
ontent
juridique d’une principe ceux qui administratif couvre donc
contestation relèvent du droit la détermination de ce
privé ou les actes JUGE et le PROCÈS qui
qui relèvent de la se déroule devant lui
fonction politique
et non
administrative

Il existe cependant un

Contentieux
ux administratif Contentieux administratif
adm
juridictionnel devant un arbitre non juridictionnel
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10 —10Introduction
- Introduction

2. Le contentieux de l’action administrative devant un arbitre

Les parties à un litige peuvent désigner un arbitre pour y mettre fin soit avant sa survenance par une
clause compromissoire, soit par un compromis lorsqu’il est intervenu. L’arbitrage en contentieux
administratif est normalement interdit (C.E. 19 février 1823, Héritiers Guérard) selon un principe général
du droit (C.E. 13 février 1957, Soc. nationale de vente des surplus), « principe à valeur législative et non
constitutionnelle » (C.C. 506 DC du 2 décembre 2004, Loi de simplification du droit) et par le code civil :
« on ne peut compromettre (…) sur les contestations intéressant les collectivités publiques et les
établissements publics et plus généralement dans toutes les matières qui intéressent l’ordre public »
(art. 2060 al. 1 du C. civ. ; art. L. 432-1 CRPA).
L’arbitrage ne peut être utilisé que de manière dérogatoire, sur la base de législations particulières
(art. L. 311-6 CJA). Sont ainsi autorisés à recourir à l’arbitrage : des EPIC sur la base d’un décret (art. 2060
alinéa 2 du C. civ) ; les EPST en cas de litiges nés de l'exécution de contrats de recherche passés avec des
organismes étrangers (art. L. 321-4 du Code de la recherche) ; la Banque publique d’investissement (BPI)
(art. 5 de l’ordonnance du 29 juin 2005) ; les Chambres de commerce et d’industrie (CCI) (art. 62 de la loi
du 2 août 2005) ; les collectivités territoriales dans le cadre de contrats conclus avec des sociétés
étrangères (art. 9 de la loi du 19 août 1986) ; l’État dans le cadre de la restitution des biens culturels ayant
quitté illicitement le territoire d'un État membre de l’Union européenne (art. 24 de la loi du 3 août 1995).
Par ailleurs l’arbitrage est autorisé en cas de litige relatif à : l’exécution des marchés de partenariat (art.
L. 2236-1 CCP) ; l’exécution financière des marchés publics de travaux et de fourniture
(art. L. 2197-6 CPP) ; en cas de différend dans le cadre de fouilles conduites par l’EP d’archéologie
préventive (art. L. 523-10 du code du patrimoine) ; dans le cadre de contrats conclus entre des personnes
publiques et le Comité olympique pour l’accueil des jeux de 2024 (art. 6 de la loi du 26 mars 2018).
L’arbitrage non autorisé est frappé de nullité d’ordre public (C.E. 17 juillet 1946, Min. des Travaux
publics) et le règlement du litige est tranché par le juge administratif (C.E. 4 octobre 2017, Soc. Broadband
Pacific). La sentence arbitrale autorisée peut faire l’objet d’un recours en appel (C.E. 4 janvier 1957,
Lamborot) ou en cassation (si l’appel a été exclu, cas de la loi du 19 août 1986).

En cas d’arbitrage international portant sur l’application d’un contrat administratif, le contentieux
relève en principe du juge judiciaire ; il ne relève du juge administratif que si :
-soit le litige porte sur l’homologation de la sentence arbitrale (T.C. 17 mai 2010, INSERM)
-soit le contrôle de la légalité de la sentence « implique le contrôle de la conformité de la sentence
aux règles impératives du droit public français relatives à l'occupation du domaine public ou à celles
qui régissent la commande publique » (T.C. 14 avril 2016, Soc. Fosmax) : dans ce cas, c’est le C.E. qui
exerce ce contrôle dont il a déterminé les limites et les conséquences (C.E. 9 novembre 2016, Soc. Fosmax).
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Introduction-11— 11
Introduction

2.2. Le contentieux de l’action administrative devant un arbitre

Désignation d’un
arbitre pour mettre fin
L’ARBITRAGE à un litige, par une
clause compromissoire
ou par un compromis

L’arbitrage non autorisé est Est enn prin

principe
frappé de nullité d’ordre public interdit

Pour des EPIC

Pour l’exécution des marchés de
partenariat
Pour des EPST

Pour l’exécution des marchés de

travaux et de fournitures Pour la BPI
Est possible
ossibl par
exception
En cas de différend dans le cadre Pour les CCI
C
de la conduite de fouilles
es

Pour les Collectivités

Colle
Pour des contrats conclus
clus territoriales
territoria
ues et
entre des personnes publiques
Pour l’État
l’É
le CIO (JO 2024)

L’arbitrage international relatif aux

contrats administratifs relève en principe
du juge judiciaire SAUF SI

La sentence aarbitrale
peut faire l’objet :
-d’un recours en appel
SOIT lee litige porte SOIT le contrô
contrôle de la
-d’un recours en
sur l’homologation sentence implique des règles
cassation si l’appel a été
de la sentence impératives du droit public
exclu
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12 —12Introduction
- Introduction

3. Le contentieux administratif non juridictionnel

3.1. Les recours administratifs

Un recours administratif est une « réclamation adressée à l'administration en vue de régler un

différend né d'une décision administrative » (art. L. 410-1 CRPA). Un recours administratif peut toujours
être exercé contre une décision administrative dans le délai du recours contentieux (art. L. 411-2 CRPA).
Le recours administratif, lorsqu’il est introduit dans le délai de recours contentieux, interrompt ce
délai et le proroge (un nouveau délai repart) à compter de la réponse explicite ou implicite (silence de
2 mois, art. L. 411-7 CRPA) de l’administration.
Les recours administratifs sont adressés à une autorité administrative. Si l’autorité saisie est
incompétente, elle est obligée de transmettre le recours à l’autorité compétente (art. L.114-2 CRPA).
Ils sont généralement facultatifs, mais dans des cas croissants un recours administratif préalable
obligatoire (RAPO) (art. L. 410-1 CRPA) conditionne l’exercice ultérieur du recours contentieux (par ex.
pour les agents civils et militaires concernant une décision relative à leur situation personnelle art. R. 4125-1 du
Code de la défense).

Il existe plusieurs types de recours administratifs (gracieux, hiérarchique et de tutelle) : ils ne

peuvent pas être exercés successivement (C.E. 16 mai 1980, Clinique Sainte-Croix) mais ils peuvent être
introduits simultanément. Auquel cas, si un recours gracieux et un recours hiérarchique ont été
introduits, il faut attendre le rejet des deux pour que le délai de recours contentieux recommence à courir
(art. L. 411-2 CRPA).
Ils doivent être exercés dans le délai de recours contentieux (2 mois en général) applicable à l’acte
mis en cause.

3.1.1. Le recours gracieux

Le recours gracieux est un « recours administratif adressé à l'administration qui a pris la décision
contestée » (art. L. 411-1 CRPA).
Il peut être exercé même en l’absence de texte le prévoyant (C.E. 23 mars 1945, Vinciguerra).
Le recours gracieux a pour objet une demande soit :
-d’annulation de l’acte litigieux
-d’abrogation de l’acte litigieux
-de modification de l’acte litigieux
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Introduction-13— 13
Introduction

3. Le contentieux administratif non juridictionnel

3.1. Les recours administratifs

Sont normalement facultatifs

Par exemple pour les agents

Mais peuvent être nécessaires à
civils et militaires concernant
l’exercice d’un recours
une décision relative à leur
juridictionnel (RAPO)
situation personnelle

Les recours Peuvent toujours être exercés dans

administratifs le délai de recours contentieux

Ont pour effet de proroger le délai

O
de recours contentieux
Si l’autorité saisie est
Sont adressés à une autorité in
incompétente, elle est obligée
administrative de transmettre le recours à
l’autorité compétente

Prennent plusieurs formes mais ne

P
peuvent pas se cumuler entre eux

3.1.1. Le recours gracieux

Est un recours administratif

aadressé à l’autorité qui a adopté
l’acte faisant l’objet du litige

De modification
Peut être exercé même en
de l’acte litigieux
d
Le recours l’absence de texte le prévoyant
gracieux
D’abrogation de
A pour objet une demande soit
l’acte litigieux

D’annulation de
l’acte litigieux
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14 —14Introduction
- Introduction

3.1.2. Le recours hiérarchique

Le recours hiérarchique est un « recours administratif adressé à l'autorité à laquelle est

subordonnée celle qui a pris la décision contestée » (art. L. 411-1 CRPA).
Il peut être exercé même en l’absence de texte le prévoyant (C.E. 30 juin 1950, Quéralt).
Il ne peut être exercé que :
-contre une décision explicite
-s’il existe un supérieur hiérarchique (par exemple, ni une autorité administrative indépendante,
ni un ministre n’ont de supérieur hiérarchique)
La décision prise sur recours hiérarchique ne remplace pas la décision initiale, mais constitue une
nouvelle décision (C.E. 11 février 2015, Centre hospitalier d’Auch).

3.1.3. Le recours de tutelle

Le recours de tutelle est un recours administratif adressé au préfet contre un acte d’une collectivité
territoriale.
Le recours de tutelle a pour objet de demander au préfet de saisir le T.A. pour que celui-ci examine
la légalité de l’acte de la collectivité territoriale :
-le refus du préfet de saisir le T.A. ne peut pas faire l’objet d’un recours juridictionnel
(C.E. 25 janvier 1991, Brasseur)
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Introduction-15— 15
Introduction

3.1.2. Le recours hiérarchique

Est un recours administratif adressé

au supérieur hiérarchique de
l’autorité qui a adopté l’acte faisant
l’objet du litige

Permet à l’autorité hiérarchique de

Le recours
pprendre une nouvelle décision qui ne
hiérarchique
remplace pas la décision initiale

Peut être exercé même en l’absence

de texte le prévoyant Contre une
ddécision explicite

Ne peut être exercé que

S’il existe un
supérieur
hiérarchique

3.1.3. Le recours de tutelle

Est un recours administratif

a
adressé au préfet contre un
acte d’une collectivité
Le recours de
territoriale
tuelle
De demander au préfet de saisir le
T.A. pour que celui-ci examine la
A pour objet
llégalité de l’acte de la collectivité
territoriale

Le refus du préfet
éfet de saisir le T.A.
ne peut pas faire l’objet d’un
recours juridictionnel
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16 —16Introduction
- Introduction

3.2. La transaction

Une transaction est « une convention par laquelle les parties, au moyen de concessions réciproques,
terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître » (art. 2044 du C. civ.). Elle peut
être utilisée en contentieux administratif (art. L. 423-1 CRPA). La transaction est un contrat
administratif (C.E. 5 mai 1971, Carpentras). Elle est soumise à autorisation (art. 2045 du C. civ.) :
-du premier ministre pour les établissements publics de l’État
-du conseil municipal pour le maire (art. L. 2122-21 du CGCT)
-du conseil départemental pour le président du conseil départemental
-du conseil d’administration d’un EP (C.D.B.F. 6 avril 2018, Agence nationale pour la rénovation urbaine)
Si le litige n’a pas encore donné lieu à un recours juridictionnel, la transaction éteint le litige (autorité
relative de chose jugée, art. 2052 du C. civ.) : ce qui ferme aux parties la voie d’un recours portant sur des
points réglés par la transaction (C.E. 8 février 1956, Dame Germain). Si un recours juridictionnel a été
introduit, le demandeur se désiste ou le juge prononce le non-lieu (le litige étant devenu sans objet,
C.E. 9 juillet 1929, Quillery).

Comme pour tout contrat administratif (C.E. 11 juill. 2011, Mme Gilles), un tiers à une transaction ne
peut pas s’en prévaloir (C.E. 21 octobre 2019, Soc. coopérative métropolitaine d'entreprise générale).
La transaction a un caractère exécutoire (art. 2052 C. civ.) : elle ne nécessite pas une homologation.
Mais le juge administratif (C.E. 11 juillet 2008, Soc. Krupp Hazemag) peut procéder à une homologation si
la transaction a pour objet de mettre fin à une contestation qui a été portée auparavant devant le juge
administratif, ou si la transaction « vise à remédier à une situation telle que celle créée par une
annulation ou la constatation d'une illégalité qui ne peuvent donner lieu à régularisation, ou lorsque
son exécution se heurte à des difficultés particulières » (C.E. avis du 6 février 2002, Synd. intercommunal
des Établissements de l’Haÿ-les-Roses). À l’occasion de l’homologation, le juge contrôle la légalité de la
transaction : l’objet de la transaction doit être licite (elle ne peut condamner une personne publique à
payer une somme qui n’est pas due, C.E. 19 mars 1971, Merghi). Elle porte généralement sur des domaines
du plein contentieux (domaine fiscal et responsabilité publique) mais peut aussi intervenir en excès de
pourvoir (C.E. 5 juin 2019, Centre hospitalier de Sedan). Elle doit respecter les règles d’ordre public
(art. 6 C. civ. ; par ex. C.A.A. de Nancy, 23 mai 2017, n°15NC01590).
Le jugement d’homologation du TA peut faire l’objet d’un recours en appel ou d’un pouvoi en
cassation devant la C.A.A. ou le C.E. en fonction de la matière traitée par la transaction ( C.E. avis du
4 avril 2005, Soc. JPR Ingéniérie).
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Introduction-17— 17
Introduction

3.2. La transaction

Permet de mettre un
terme à ou de prévenir
une contestation A un caractère exécutoire

La transaction

Éteint le litige car elle L’homologation

gation n’est pas
a une autorité relative Est unn contrat
con nécessaire, mais elle est
de chose jugée administratif possible si la transaction
a pour objet :
-un litige porté devant le
Son objet doit être
Ferme la voie d’un juge administratif
licite
recours portant sur des -ou de traiter les
points réglés par la conséquences d’une
transaction Elle doit respecter les annulation
règles d’ordre public -ou si exécution pose des
difficultés
Conduit au désistement
ou au non-lieu Elle peut porter sur
Le jugement
d’homlogation peut faire
l’objet d’un appel ou
Des domaines de plein
D d’un pouvoi en cassation
contentieux (fiscal,
responsabilité)

Sur du contentieux de
S
l’excès de pouvoir
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18 —18Introduction
- Introduction

3.3. La médiation

La médiation (qui remplace la conciliation) est définie comme « tout processus structuré, quelle
qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue
de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou
désigné, avec leur accord, par la juridiction » (art. L. 213-1 CJA).
La médiation est en principe confidentielle (sauf accord des parties, raisons impérieuses d'ordre
public ou intérêt supérieur de l'enfant) et ne peut porter atteinte aux droits des tiers. La juridiction
administrative peut homologuer et donner force exécutoire à l'accord issu de la médiation.
Les parties ou le juge peuvent prendre l’initiative d’une médiation. Les parties peuvent, en dehors
de toute procédure juridictionnelle :
-organiser une mission de médiation et désigner un médiateur
-demander au président du T.A. ou de la C.A.A. d'organiser une mission de médiation et de désigner
la ou les personnes qui en sont chargées, ou lui demander de désigner un médiateur
Si un T.A. ou une C.A.A. est saisi d'un litige, ou le C.E. en premier et dernier ressort, le président de
la formation de jugement (ou le P.S.C.) peut, avec l'accord des parties, ordonner une médiation. Le juge
n’est pas dessaisi et peut prendre par exemple des mesures d’instruction.
La médiation peut être confiée à une personne extérieure à la juridiction et peut être rémunérée. Un
expert (art. R. 621-1 CJA) ou un avocat (C.E. 25 octobre 2018, Féd. française des centres de médiation) peut
être nommé médiateur par le juge.
Les décisions prises par le président de la juridiction ne sont pas susceptibles de recours (art. L. 213-5
et L. 213-10 CJA).

La médiation peut être un préalable obligatoire au recours contentieux en application d'une

disposition législative ou réglementaire (ex. décret du 16 février 2018 concernant les décisions individuelles
défavorables à l’égard de certains agents publics).

Les délais de recours contentieux sont interrompus à compter du jour où les parties conviennent de
recourir à la médiation. Ils recommencent à courir lorsque la médiation est terminée. Si le délai de
recours a été interrompu par une médiation, l’introduction postérieure d’un recours administratif
gracieux ou hiérarchique, n’interrompt pas le délai de recours contentieux, sauf s’il s’agit d’un RAPO
(art. R. 213-4 CJA).
 Introduction-19— 19
Introduction

3.3. La médiation

processus de
résolution
amiable avec
l'aide d'un tiers
interrompt le
en principe
délai de recours
confidentielle
contentieux

le juge peut lui

peut être un donner une
préalable force
obligatoire exécutoire en
La l'homologuant
médiation

peut être
initiative du
confiée à un
juge ou des
expert ou un
parties
avocat

peut être
ne dessaisit pas
utilisée en
le juge dans le
dehors d'une
cadre d'un litige
procédure
devant le juge
juridictionnelle