UNIVERSITÉ CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR

FACULTÉ DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES

DÉPARTEMENT DE DROIT PUBLIC

LICENCE 3 DROIT PUBLIC

COURS DE CONTENTIEUX CONSTITUTIONNEL

PAR

M. FERDINAND DIÈNE FAYE

ANNÉE UNIVERSITAIRE 2024-2025

1
 Introduction

Selon Charles Eisenmann, « seule la justice constitutionnelle fait des règles constitutionnelles
des normes juridiquement obligatoires, de véritables règles de droit en y attachant une
sanction ; sans elle la Constitution n’est qu’un programme politique, à la rigueur obligatoire
moralement, un recueil de bons conseils à l’usage du législateur, mais dont il est juridiquement
libre de tenir ou de ne pas tenir compte, puisque ses actes, même faits en violation de ses
préceptes, seront en tout état de cause valables »1.

Cette remarque de Charles Eisenmann montre que la justice constitutionnelle constitue un

maillon essentiel pour la cohérence globale du système juridique. En application de la théorie
de la hiérarchie des normes de Hans Kelsen, l’ordre juridique de l’État est chapeauté par la
Constitution, la norme suprême (sans considération de la Grundnorm ou norme fondamentale).
Cette structuration de l’ordonnancement juridique permet d’éviter le désordre dans le système
des normes juridiques. Afin de garantir son effectivité, un juge est placé à chaque étage de la
pyramide de Kelsen. Ainsi, un juge est placé à hauteur de la loi pour s’assurer du respect de
celle-ci par les normes infra-législatives, par exemple les actes administratifs (contrôle de
légalité) ; un autre juge s’occupe de faire respecter les conventions internationales pour le
législateur (contrôle de conventionnalité) ; enfin, la garantie de la suprématie et du respect de
la Constitution a été acquise en exigeant que les lois et les conventions internationales soient
conformes à la Constitution (contrôle de constitutionnalité). Le respect de l’ordre juridique dans
son intégralité suppose ainsi l’existence d’un juge constitutionnel chargé de garantir le respect
de la Constitution.

Alors qu’elle imprime sa marque au constitutionnalisme moderne où la Constitution apparaît

comme une norme dont le non-respect est sanctionné, la justice constitutionnelle est pourtant
relativement récente. Elle a été mise en place après avoir constaté l’échec de l’ancienne version
du constitutionnalisme où le système institutionnel devait s’autoréguler, avec des pouvoirs
publics qui se faisaient poids et contrepoids. La meilleure description de ce constitutionnalisme
vient de Montesquieu à travers sa formule célèbre : « Pour qu’on ne puisse pas abuser du
pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». Le respect de
la Constitution n’était pas garanti par un juge, mais plutôt par la « faculté d’empêcher » qui
était reconnue à chaque pouvoir public pour lui permettre de jouer le rôle de contrepouvoir face

1
C. Eisenmann, La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d’Autriche, Paris, Economica, Aix-
en-Provence, PUAM, coll. « Droit public positif », [1928] 10986, p. 22 ; cité par G. Tusseau, Contentieux
constitutionnel comparé. Une introduction critique au droit processuel constitutionnel, LGDJ, 2021, p. 21.
2
aux éventuels abus des autres pouvoirs. En l’absence de juge, ce constitutionnalisme a pu être
qualifié de « machine qui fonctionnerait par elle-même »2. Les insuffisances de ce modèle de
constitutionnalisme ont été mises à nu avec la mise en avant de la protection des droits et libertés
fondamentaux. La machine du constitutionnalisme ancien fonctionnait « efficacement » tant
que seules les relations entre les institutions étaient en jeu. Le système de poids et contrepoids
n’était pas adapté pour assurer le respect des droits et libertés fondamentaux ; il fallait en effet
mettre à l’abri cette catégorie constitutionnelle face aux actes nuisibles des institutions dans
leur globalité. Cette opération ne pouvait être mise en œuvre que par un organe extérieur doté
d’une autonomie vis-à-vis des institutions politiques (la polémique entre Carl Schmitt et Hans
Kelsen sur la question de savoir qui, entre le juge et les pouvoirs politiques, devait être le
gardien de la Constitution aurait pu être évoquée ici).

Le contrôle de constitutionnalité assuré par une juridiction a véritablement vu le jour aux États-
Unis avec le fameux arrêt Marbury v. Madison rendu par la Cour suprême en 1803. Pour revenir
sur le contexte de cette affaire, nous sommes en 1800, le président des USA John Adams et son
camp perdirent les élections présidentielle et législatives. Ils profitèrent des derniers instants de
leur règne pour procéder à des nominations stratégiques, dans le sens du reproche qui a été fait
au président Macky Sall concernant ses nominations dans les derniers jours avant la fin de son
mandat. Parmi les nombreuses nominations du président Adams, celle du juge William Marbury
dont la nomination a déjà été validée par le Sénat comme le prévoit la Constitution américaine.
Cependant, le juge Marbury n’avait pas pu recevoir son acte d’affectation avant l’installation
du nouveau régime. Marbury n’était pas le seul dans cette situation, il y avait d’autres parmi les
personnes ayant bénéficié des nouvelles qui n’avaient pas reçu leurs actes d’affectations. À sa
prise de fonction, le nouveau Secrétaire d’État, James Madison, décida d’en délivrer certains.
Un nombre important de nominations, dont celle du juge Marbury, n’avaient toujours pas fait
l’objet d’actes d’affectations. Le juge Marbury saisit alors la Cour suprême en lui demandant
de contraindre l’Administration à exécuter sa nomination et à l’installer dans ses fonctions en
indiquant que la loi de 1789 sur l’organisation judiciaire lui en donnait le pouvoir [Le contexte
est alors éminemment politique. Le juge John Marshall savait qu’il se mettrait à dos le nouveau
régime s’il s’aventurait à adresser une injonction à l’administration comme le demandait le juge
Marbury, requérant]. La solution retenue par le juge John Marshall est surprenante : il décida
que la Cour suprême ne pouvait pas donner une suite favorable à la demande de Marbury car la

2
M. Kammen, A Machine that Would go of Itself. The Constitution in Americain Culture, New Brunswick, NJ,
Transaction Publishers, 2006.
3
loi de 1789 qui donnait un pouvoir d’injonction à la Cour était inconstitutionnelle. Le juge John
Marshall estime que cette loi élargit les compétences de la Cour au-delà de ce que permettait
l’article III C de la Constitution qui fixe son domaine d’intervention.

Pour écarter l’application de la loi de 1789 dans l’affaire qui opposait le juge William Marbury
au Secrétaire d’État James Madison, le juge John Marshall de la Cour suprême mit en avant le
raisonnement suivant : « C’est dans une très large mesure le domaine et le devoir du pouvoir
judiciaire de dire ce qu’est le droit. Ceux qui ont pour tâche d’appliquer la règle aux cas
particuliers doivent nécessairement expliciter et interpréter la règle. Quand deux lois sont en
conflit, les tribunaux doivent trancher sur l’application de chacune d’elles. En supposant, par
exemple, qu’une loi soit en opposition avec la Constitution, et qu’un cas particulier relève aussi
bien de la loi que de la Constitution, en sorte que la Cour ait à décider, soit d’appliquer la
Constitution en ignorant la loi, soit d’appliquer la loi en ignorant la Constitution, elle devra
déterminer quelle tâche essentielle du pouvoir judiciaire. Si les tribunaux doivent se référer à
la Constitution, et si la Constitution est supérieure à tout acte législatif ordinaire, c’est la
Constitution et non la loi ordinaire qui doit régir le cas auquel toutes deux sont applicables ».

Par cet arrêt Marbury v. Madison, la Cour suprême des USA s’est reconnue compétente pour
contrôler la conformité d’une loi à la Constitution, et s’est même permise d’écarter l’application
d’une loi qu’elle considère inconstitutionnelle, alors même qu’aucune disposition législative ou
constitutionnelle ne lui en donnait un tel pouvoir.

Cette invention américaine (le contrôle de constitutionnalité) a pris beaucoup de temps avant
se propager dans le reste du monde. En Europe, par exemple, ce retard est dû au légicentrisme
qui y a dominé jusque dans la première moitié du XXe siècle. Au regard de cette doctrine, la loi
constitue un acte du parlement, le souverain. Il n’était donc pas possible de contrôler la volonté
du souverain. Pour cette raison, il était inimaginable d’instituer un contrôle de constitutionnalité
qui devait permettre de contrôler le souverain et d’écarter éventuellement l’application des lois
adoptées par ce dernier. L’illégitimité d’un contrôle de constitutionnalité a été aussi affirmée au
nom du principe de la séparation des pouvoirs qui, selon une interprétation admise à l’époque,
s’opposait à ce que le pouvoir judiciaire puisse annuler des lois adoptées par le parlement. Alors
que les premiers arguments nourrissant l’objection contre le contrôle de constitutionnalité
étaient devenus de moins en moins convaincants, un autre faisait son apparition. En effet, il a
été argué que le contrôle de constitutionnalité n’était pas démocratique. Une partie de la doctrine
a longtemps trouvé normal de refuser le contrôle de constitutionnalité car il permet que les actes
pris par les représentants (élus) du peuple puissent être annulés par des juges qui sont nommés.
4
L’Autriche fait partie des premiers pays à l’avoir mis en place avec la création d’une Cour
constitutionnelle en 1920. Hans Kelsen s’attribue la paternité de cette réforme constitutionnelle
en Autriche en déclarant être l’auteur de la partie dans la nouvelle Constitution relative au
contrôle de constitutionnalité. Le modèle européen du contrôle de constitutionnalité amorcé par
l’exemple autrichien présente ainsi quelques différences avec le modèle américain. Dans l’arrêt
Marbury v. Madison, le juge John Marshall reconnait à tous les tribunaux le pouvoir de contrôler
la constitutionnalité d’une loi, il s’agit alors d’un contrôle de constitutionnalité diffus. Quant au
modèle européen, le contrôle de constitutionnalité est dit centralisé étant donné qu’il est assuré
par une juridiction ad hoc ; il s’agit de la Cour constitutionnelle en Autriche.

En France, c’est seulement en 1946 (Constitution instaurant la IVe République) que le contrôle
de constitutionnalité du type de celui mis en place en Autriche fut envisagé avec la création du
Comité constitutionnel [les Constitutions de 1799 et de 1852 avaient prévu un contrôle de
constitutionnalité par un organe politique, le Sénat conservateur. Non seulement il ne s’agissait
pas d’une juridiction, mais aussi ce dispositif n’a véritablement jamais fonctionné. Cet échec
était prévisible tant le Sénat conservateur était étroitement lié à l’Empereur]. Cependant, le
Comité constitutionnel n’a été saisi qu’une seule fois, en 1948 et n’avait même pas rendu de
décision car l’affaire a été résolue par un accord entre les deux assemblées parlementaires. En
réalité, c’est avec la création du Conseil constitutionnel par la Constitution de 1958
(Constitution de la Ve République) que la France a sérieusement adopté le contrôle de
constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel fut, en France, le symbole de la fin du
légicentrisme. Il incarnera cet esprit d’ailleurs jusque dans sa jurisprudence en déclarant dans
une décision de 1985 que « la loi votée […] n’exprime la volonté générale que dans le respect
de la Constitution ».

Vers la fin de la première moitié au XXe siècle, le contrôle de constitutionnalité était devenu un
critère de la démocratie et était instauré presque partout en occident. Ainsi, les nouveaux États
africains devenus indépendants dans les années 1960 ont repris la technique du contrôle de
constitutionnalité en vigueur à la Métropole. Si le contrôle de constitutionnalité a été adopté par
les jeunes États africains, la formule plébiscitée au tout début n’était pas la même que ce qui
était en vigueur dans la Métropole. À la place d’une juridiction constitutionnelle ad hoc, comme
la Cour constitutionnelle autrichienne ou le Conseil constitutionnel français, les jeunes États
avaient confié le contrôle de constitutionnalité à une juridiction suprême avec des compétences
beaucoup plus larges. Nombre d’États avaient ainsi mis en place une Cour suprême avec une
chambre spécialisée chargée du contrôle de constitutionnalité. Le choix de cette formule relève

5
d’un pragmatisme. Les pays nouvellement indépendants devaient faire face à d’autres défis plus
prégnants. Le plus urgent n’était pas de mettre en place une juridiction Ad hoc, mais plutôt de
s’assurer simplement que le respect de la Constitution serait garanti ; une exigence qui a été
satisfaite avec la mise en place d’une Cour suprême à la tête de l’ordre juridictionnel chargée,
entre autres compétences, d’assurer le contrôle de constitutionnalité [C’est dans le même état
d’esprit par exemple que les jeunes États avaient choisi le monocamérisme (parlement composé
d’une chambre) et non le bicamérisme (parlement composé de deux chambres), alors que cette
dernière formule était plébiscitée en Métropole. Les Pères fondateurs avaient trouvé inopportun
de mettre en place un bicamérisme en évitant ainsi d’aggraver les difficultés financières].

Concernant le Sénégal, la Constitution de 1959 donnait compétence à la Cour fédérale [le

Sénégal était membre de la Fédération du Mali] pour garantir le respect de la Constitution.
Selon l’article 44 de ce texte, « les trois sections de la Cour fédérale […] ont compétence pour
exercer le contrôle constitutionnel, administratif et financier ». L’article 62, alinéa 1er de la
Constitution de 1960 reprend presque la même formule, avec une Cour suprême sénégalaise,
cette fois-ci. Aux termes de cette disposition, « la Cour suprême de la République connaît
notamment, saisie par le Président de la République, de la constitutionnalité des lois ainsi que
des engagements internationaux ». La Constitution sénégalaise de 1963 avait repris aussi le
même dispositif dans sa première version. Le Sénégal tournera cette page pour instaurer une
juridiction constitutionnelle ad hoc avec la réforme constitutionnelle du 30 mai 1992 (Loi
constitutionnelle n°92-22 du 30 mai 1992). Cette loi constitutionnelle une juridiction
spécialisée principalement dans le contrôle de constitutionnalité : le Conseil constitutionnel.

Le cours de contentieux constitutionnel ambitionne d’étudier le droit du procès constitutionnel.

Littéralement, le contentieux constitutionnel renvoie aux litiges qui mettent en cause le respect
de la Constitution [dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, car le contrôle de légalité
pourrait aussi mettre en cause le respect de la norme suprême]. Le cours de contentieux
constitutionnel va au-delà de cet objet pour s’intéresser à l’ensemble des règles de droit qui sont
mises en application pour la résolution de ces litiges. Il reviendra ainsi sur l’organe chargé du
contrôle de constitutionnalité (Leçon 1), sur les différentes normes confrontées dans le cadre
du procès constitutionnel (Leçon 2), les procédures qui sont employées en la matière (Leçon 3),
ainsi que les effets des décisions du juge constitutionnel (Leçon 4).

6
 Leçon 1 - La juridiction constitutionnelle

Au Sénégal, c’est le Conseil constitutionnel qui fait office de juridiction constitutionnelle

depuis sa naissance en 1992. Comme cela a été rappelé plus haut, le contentieux constitutionnel
a toujours existé dans notre pays. Avant 1992, il était assuré par la Cour suprême via sa chambre
constitutionnelle3. L’étude de la juridiction constitutionnelle mettra l’accent ainsi sur le Conseil
constitutionnel. Il s’agira dans un premier temps des compétences de la juridiction (Section 1)
et dans un second temps des membres de la juridiction (Section 2).

Section 1 – Les compétences de la juridiction constitutionnelle

Les compétences du Conseil constitutionnel sont nombreuses. Elles pourraient être réparties en
deux grandes catégories : les compétences juridictionnelles, d’une part (§1) ; les compétences
consultatives, d’autre part (§2).

§1 – Les compétences juridictionnelles

On parle de compétences juridictionnelles pour faire allusion à tous les pouvoirs exercés par le
Conseil constitutionnel en tant qu’une juridiction, c’est-à-dire en tant qu’une institution chargée
de trancher des litiges relevant de sa compétence. Les compétences du Conseil constitutionnel
sont sommairement énumérées par l’article 92 de la Constitution. Parmi ces compétences, il est
indiqué que le Conseil constitutionnel connaît « des conflits de compétences entre le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif ». Il peut donc être saisi lorsque l’exécutif et le parlement se
dispute d’une compétence constitutionnelle pour trancher le litige de conflit de compétences.
Cette compétence ne retiendra pas l’attention car il s’agit d’un contentieux inexistant dans les
faits. Les développements qui suivent porteront plutôt sur les deux autres compétences du
Conseil constitutionnel à savoir le contrôle de constitutionnalité (A) et le contentieux électoral
(B).

3
Sur les circonstances de la naissance du Conseil constitutionnel en 1992, voir not. B. Ba, « De la Cour suprême
au Conseil constitutionnel : ruptures et continuités », in N. Diouf (dir.), Le Conseil constitutionnel sénégalais dans
le contexte d’intégration africaine : passé, présent et avenir. Actes du colloque de Dakar, 7 et 8 octobre 2020,
L’Harmattan, 2021, pp. 45-56.
7
A – Le contrôle de constitutionnalité4

Le contrôle de constitutionnalité au Sénégal porte principalement sur les lois et les engagements
internationaux (1). Toute la question est de savoir si les lois de révisions font partie des lois
soumises au contrôle de constitutionnalité (2).

1 – Un contrôle portant principalement sur les lois et les engagements internationaux

Aux termes du premier alinéa de l’article 92 de la Constitution, « Le Conseil constitutionnel

connaît de la constitutionnalité des lois et des engagements internationaux ». À travers cette
compétence, le Conseil constitutionnel est chargé de garantir le respect de la Constitution par
les lois et les engagements internationaux. Il s’agit de contrôler la conformité de ces deux types
d’actes juridiques à la Constitution. Le Sénégal a ainsi adopté le modèle européen de contrôle
de constitutionnalité centralisé en ce que cet office relève de la compétence exclusive d’une
juridiction ad hoc. On oppose souvent en effet le modèle européen au modèle américain qualifié
de contrôle diffus dans la mesure où toutes les juridictions ont reçu compétence pour examiner
la conformité d’une loi à la Constitution.

Il en résulte que seul le contrôle effectué par le Conseil constitutionnel peut être techniquement
qualifié de « contrôle de constitutionnalité ». Est-ce à dire que les actes juridiques, autres que
les lois et les engagements, ne pourront pas être annulés en cas de non-conformité au texte de
la Constitution ? La réponse est négative. Il arrive, par exemple, qu’un acte administratif soit

4
En réalité, on devrait dire « Les compétences juridictionnelles en matière constitutionnelle », car le contrôle de
constitutionnalité n’est qu’un aspect de ce champ de compétences large. Le Conseil constitutionnel a rappelé cette
ligne de compétences notamment dans la décision n°9/C/2017 du 8 décembre 2017 en ces termes : « il y a lieu de
faire observer qu’en matière constitutionnelle, les articles 92 de la Constitution et premier de la loi organique
susvisée donnent au Conseil constitutionnel mission pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois, sur le
caractère réglementaire des propositions de lois et amendements d’origine parlementaire, sur la constitutionnalité
des engagements internationaux, sur les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la Cour d’appel ou la
Cour suprême ainsi que sur les conflits de compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif »
(considérant 6). Parmi cette liste de compétences en matière constitutionnelle, beaucoup ne sont pas souvent mises
en œuvre et ne méritent donc pas de retenir l’attention. Il en est ainsi de la saisine pour examiner la recevabilité
des propositions de lois et amendements d’origine parlementaire, de la saisine pour statuer sur les conflits de
compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ainsi que, enfin, de la saisine sur le caractère
réglementaire des dispositions de forme législative. Concernant cette dernière compétence, il convient de rappeler
que le Conseil constitutionnel a rendu récemment une décision (décision n°2/C/2023 du 1 er février 2023) dans
laquelle il a retenu le caractère réglementaire de dispositions législatives (délégalisation). Pour des observations
sur cette décision, voir notamment P. A. Touré, « La procédure constitutionnelle de délégalisation au service de la
politique de régulation des loyers : à propos de la décision du Conseil constitutionnel n°2/C/2023 du 1 er février
2023 », article accessible sur le lien suivant < [Link]
au-service-de-la-politique-regulation-des-loyers-a-propos-de-la-decision-du-conseil-constitutionnel-du-n-2-c-
2023-du-1er-fevrier-2023-par-papa/> (consulté en juin 2024) ; P. M. Diao, « De la délégalisation ou du
déclassement de la loi n° 2014-03, portant baisse des loyers n’ayant pas été calculés suivant la surface corrigée »,
article accessible via le lien suivant < [Link]
2014-03-portant-baisse-des-loyers-nayant-pas-ete-calcules-suivant-la-surface-corrigee-par-papa-makha-diao/>
(consulté en juin 2024).
8
annulé parce qu’étant contraire aux dispositions de la Constitution. Néanmoins, dans ce cas de
figure, on parlera de « contrôle de légalité », et non de « contrôle de constitutionnalité »5. En
effet, le contrôle est effectué, non par le Conseil constitutionnel, mais par le juge administratif.
La confrontation directe d’une décision administrative à la Constitution par le juge administratif
est fréquente dans le cadre du contrôle de légalité. Il arrive que cette confrontation directe ne
soit pas possible lorsque les conditions d’application de la Théorie de la loi-écran sont réunies.

On utiliserait l’expression « contrôle de constitutionnalité » si le contrôle de conformité des

actes administratifs à la Constitution faisait partie des compétences dévolues à la juridiction
constitutionnelle. Tel est le cas, par exemple, au Bénin et au Gabon6. Selon l’article 3, alinéa 3
de la Constitution béninoise, « Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif
contraires [aux dispositions constitutionnelles] sont nuls et non avenus. En conséquence, tout
citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, textes et actes
présumés inconstitutionnels ». Dans le même ordre d’idées, l’article 84 de la Constitution
gabonaise dispose : « La Cour constitutionnelle statue obligatoirement sur […] la
constitutionnalité des lois organiques et des lois avant leur promulgation, des ordonnances
ainsi que des actes réglementaires censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la
personne humaine et aux libertés publiques, après leur publication ». Lorsque les Cours
constitutionnelles béninoise et gabonaise sont saisies sur le fondement de ces dispositions, elles
exercent un contrôle de constitutionnalité quel que soit le type d’acte concerné. Il est donc fort
possible que le contrôle de conformité des actes administratifs à la Constitution soit qualifié de
contrôle de constitutionnalité.

On terminera l’étude de ce point en précisant que si le Conseil constitutionnel est compétent

pour contrôler la constitutionnalité des lois, il ne connaît pas de tout type d’acte pris par le
parlement. La saisine n’est recevable que lorsque l’acte contesté a la qualité de loi. Le Conseil
constitutionnel a par exemple décidé dans une décision du 16 août 2012 7 qu’une délibération
du bureau politique de l’Assemblée nationale déférée devant lui « pour contrôle de
constitutionnalité ne [pouvait] constituer en soi “une mesure législative” […] ni a fortiori une
loi » ; il s’était par conséquent déclaré incompétent. Le Conseil constitutionnel a réagi dans le

5
Pour des développements sur la distinction entre « juge de la légalité » et « juge de la constitutionnalité », voir
L. Favoreu, « Légalité et constitutionnalité », Cahiers du Conseil constitutionnel n° 3, novembre 1997 (disponible
en ligne).
6
Une étude a été consacrée à cette singularité : C. Keutcha Tchapnga, « Le juge constitutionnel, juge administratif
au Bénin et au Gabon ? », RFDC, 2008/3, pp. 551 à 583 (disponible en ligne).
7
Décision n°1/C/2012 du 16 août 2012.
9
même sens dans une autre décision rendue le 8 décembre 20178. En l’espèce, des députés
avaient saisi le juge constitutionnel d’un « recours en inconstitutionnalité contre la décision de
levée de l’immunité parlementaire du député Khalifa Ababacar Sall par l’Assemblée
nationale ». Le Conseil constitutionnel s’était déclaré incompétent pour se prononcer sur cette
saisine en arguant que « les requérants lui ont déféré, non pas une loi, mais une “décision” […]
adoptée par l’Assemblée nationale ».

2 – Les lois de révision ou lois constitutionnelles font-elles partie des lois soumises au
contrôle de constitutionnalité ?

Le contrôle de constitutionnalité ne portant que sur les lois et les engagements internationaux
au Sénégal, l’on se demande si les lois constitutionnelles sont également concernées. La loi
constitutionnelle, c’est celle portant révision de la Constitution.

Pendant longtemps, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a laissé entendre que les lois de
révision ne peuvent pas faire l’objet de contrôle de constitutionnalité. Cette jurisprudence prend
sa source dans la décision n° 9/C/1998 du 9 octobre 1998 du Conseil constitutionnel sénégalais.
Le refus de contrôler la constitutionnalité de la loi de révision attaquée a été justifié de manière
lapidaire : « considérant que la loi attaquée modifie les articles 21 et 28 de la Constitution ;
qu’elle est donc une loi constitutionnelle dont le contrôle échappe à la compétence du Conseil
constitutionnel » (considérant n° 4 de la décision). Le Conseil constitutionnel a eu à réitérer à
plus reprises9 l’argument que le contrôle des lois de révision ne fait pas partie de ses pouvoirs
au regard de la Constitution et de la loi organique sur le Conseil constitutionnel10.

Alors qu’il se limitait au tout début à indiquer qu’il n’avait pas reçu compétence pour connaître
des lois de révision, le Conseil constitutionnel a adopté une nouvelle motivation à partir de sa
décision n°3/C/2005 du 18 janvier 2006 à travers le considérant n° 3 : « considérant que le
pouvoir constituant est souverain ; que sous réserve, d’une part, des limitations qui résultent
des articles 39, 40 et 52 du texte constitutionnel touchant aux périodes au cours desquelles une
révision de la Constitution ne peut être engagée ou poursuivie et, d’autre part, du respect des
prescriptions de l’alinéa 7 de l’article 103 en vertu desquelles la forme républicaine de l’État
ne peut faire l’objet d’une révision, il peut abroger, modifier ou compléter les dispositions de
valeur constitutionnelle dans la forme qu’il estime appropriée et introduire explicitement ou

8
Décision n°9/C/2017 du 8 décembre 2017.
9
Voir, par exemple, Conseil constitutionnel, décisions n° 1/C/2003 du 11 juin 2003 ; n° 3/C/2005 du 18 janvier
2006 ; n° 1/C/2018 du 9 mai 2018.
10
Loi organique n°2016-23 du 14 juillet 2016 relative au Conseil constitutionnel.
10
implicitement dans le texte de la Constitution des dispositions nouvelles qui, dans le cas qu’elles
visent, dérogent à des règles ou principes de valeur constitutionnelle, que cette dérogation soit
transitoire ou définitive ». En réalité, cette justification mise en avant par le juge sénégalais est
une reprise du considérant n°19 de la décision du Conseil constitutionnel français 11 du
2 septembre 1992 relative au Traité sur l’Union européenne12.

Le Conseil constitutionnel a retenu sa compétence pour contrôler une loi de révision pour la
première fois dans sa décision n°1/C/2024 du 15 février 2024. Il faut noter que cette décision
inédite du juge constitutionnel est pleine de subtilités. La décision ne signifie pas que le Conseil
constitutionnel connaîtra désormais systématiquement de toute loi de révision quel que soit
l’objet de la saisine. Les « Sages » ont en effet précisé que la juridiction constitutionnelle n’est
compétente pour connaître une loi de révision que concernant certains aspects de celle-ci. Le
considérant n°6 de la décision est claire à ce sujet : « considérant que le périmètre de la
compétence dans le contrôle de constitutionnalité des lois est circonscrit, en matière de révision
constitutionnelle, à la vérification du respect des conditions d’adoption, d’approbation et des
limites temporelles et matérielles que la Constitution elle-même fixe à l’exercice des pouvoirs
du constituant dérivé ». Au regard de ce considérant, on peut dire que le juge constitutionnel ne
contrôle la constitutionnalité des lois de révision que pour vérifier le respect des limites fixées
au pouvoir constituant dérivé, c’est-à-dire au pouvoir compétent pour procéder à la révision de
la Constitution. Les limites matérielles renvoient aux matières dans la Constitution qui sont
insusceptibles de révision. Selon l’alinéa 7 de l’article 103 de la Constitution, par exemple, « la
forme républicaine de l’État, le mode de l’élection, la durée et le nombre de mandats
consécutifs du Président de la République ne peuvent faire l’objet de révision ». Les limites
temporelles, quant à elles, tiennent au fait qu’une révision constitutionnelle ne peut pas être
engagée ou poursuivie dans certaines périodes ou en présence de certaines circonstances. Par
exemple, aux termes de l’article 40 de la Constitution, « Pendant la durée de la suppléance [de
la présidence de la République], les articles 49, 51, 86 et 103 ne sont pas applicables ».
L’article 103 portant sur la révision constitutionnelle, le constituant dérivé ne peut donc pas agir
pendant toute la période où le Président de la République est suppléé par le président de
l’Assemblée nationale pour cause de démission, d’empêchement ou de décès. Un autre
exemple, on peut lire à l’article 52, alinéa 3 de la Constitution que « [Le Président de la

11
Pour un commentaire sur cette décision et la reprise de la jurisprudence française, voir I. M. Fall, « Observations
sous décision n° 3/C/2005 du 18 janvier 2006 », in I. M. Fall (dir.), Les décisions et avis du Conseil constitutionnel,
CREDILA, 2008, pp. 493-501.
12
Décision n°92-312 du 2 septembre 1992.
11
République] ne peut, en vertu des pouvoirs exceptionnelles, procéder à une révision
constitutionnelle ». La doctrine voit dans cette disposition une interdiction d’engager ou de
poursuivre une révision constitutionnelle dans la période de mise en œuvre des pouvoirs
exceptionnels du Président de la République au titre de l’article 52 de la Constitution. Cette
lecture semble avoir été confirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°3/C/2005
du 18 janvier 2006 où l’article 52 de la Constitution a été cité parmi les dispositions qui
prévoient des limites temporelles. Pourtant, l’énoncé de la disposition inspire une autre lecture.
On peut comprendre que le Président de la République ne peut pas se prévaloir de ses pouvoirs
exceptionnels pour procéder lui-même à la révision de la Constitution. Quand on suit cette
lecture, rien n’empêcherait d’engager une procédure de révision dans la période de mise en
œuvre de l’article 52 de la Constitution ; il serait simplement interdit que le Chef de l’État
s’enferme dans son bureau et décide de la révision de la Constitution en invoquant ses pouvoirs
exceptionnels. La tout première version de cette disposition renforce cette remarque. Les
pouvoirs exceptionnels du Président de la République ont été consacrés pour la première fois
au Sénégal par la Constitution de 1963, mais plus tard grâce à la loi constitutionnelle n°98-11
du 2 mars 1998. L’article 47 de la Constitution de 1963 dans sa version résultant de cette loi
constitutionnelle de 1998 disposait que lorsque les circonstances de mise en œuvre des pouvoirs
exceptionnels étaient réunies, « le Président de la République [pouvait] prendre toute mesure
tendant à rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et à assurer la sauvegarde
de la Nation, à l’exclusion d’une révision constitutionnelle ». Il en résulte que le Président de
la République pouvait prendre toute mesure au nom de ses pouvoirs exceptionnels, exceptée
toute mesure de révision constitutionnelle. Cette disposition ne devrait pas interprétée comme
interdisant la révision constitutionnelle selon les procédures prévues par la Constitution.

B – Le contentieux des élections présidentielle et législatives

Aux termes de l’article 92, alinéa 3 de la Constitution « Le Conseil constitutionnel juge de la

régularité des élections nationales, des consultations référendaires et en proclame les résultats ».
L’article 2 de la loi organique sur le Conseil constitutionnel énumère cette compétence du
Conseil constitutionnel dans le détail. Aux termes de cette disposition, « le Conseil
constitutionnel reçoit les candidatures à la Présidence de la République, arrête la liste des
candidats, statue sur les contestations relatives aux élections du Président de la République, des
députés à l’Assemblée nationale et des hauts conseillers et en proclame les résultats ». En
réalité, la réception des candidatures à la Présidence de la République et l’arrêt de la liste des
candidats relèvent plutôt de la fonction administrative du Conseil constitutionnel qui ne sera

12
pas traitée dans le cadre de ce cours car ne concernant pas le contentieux constitutionnel. Les
compétences du Conseil constitutionnel dans cette rubrique pourraient classées en deux grandes
catégories : le contentieux de l’élection présidentielle (1) et le contentieux des élections
législatives (2). Le contentieux des élections des membres du Haut conseil des collectivités
territoriales relève de la compétence du Conseil constitutionnel aux termes de l’article 2 de la
loi organique sur le Conseil constitutionnel précitée. Il ne retiendra pas l’attention pour deux
raisons : il s’agit d’un contentieux sans enjeu majeur et il n’est pas encore développé.

1 – Le contentieux de l’élection présidentielle

En matière de contentieux électorale relatif à l’élection présidentielle, il est particulièrement

important de rappeler que le Conseil constitutionnel intervient en deux temps : il peut être saisi
avant l’élection, contentieux pré-électoral, ou après l’élection, contentieux post-électoral.

Le contentieux pré-électoral

Dans l’entendement du Conseil constitutionnel, le contentieux pré-électoral est celui concernant

les contestations de la liste des candidats. En d’autres termes, le juge constitutionnel sénégalais
ne se prononce pas en matière contentieuse avant l’élection présidentielle que pour examiner
les requêtes contestant la liste des candidats arrêté par le Conseil constitutionnel. Le Conseil se
fonde sur le droit de réclamation contre la liste des candidats conféré à tout candidat à l’élection
présidentielle. Cette disposition figure dans le Code électoral actuel à l’article LO 127 selon
lequel : « Le droit de réclamation contre la liste des candidats est ouvert à tout candidat. Les
réclamations doivent parvenir au Conseil constitutionnel avant l’expiration des quarante-huit
heures qui suivent le jour de l’affichage de la liste des candidats. Le Conseil constitutionnel
examine ces recours et statue sans délai. Le Conseil constitutionnel fait procéder en outre à
toute autre publication qu’il estime opportune ».

Cette position du juge entraine deux incongruités.

D’une part, toutes les requêtes adressées au Conseil constitutionnel avant l’élection sont,
lorsqu’elles sont déclarées recevables, classées par celui-ci dans la catégorie « contestations de
la liste des candidats », alors même que leur objet se détache parfois de cette rubrique. Le
Conseil constitutionnel a plusieurs fois considéré que le fait pour un candidat de contester la
couleur et le symbole utilisés par un autre candidat constituait une contestation de la liste des
candidats13. Alors qu’une partie avait soulevé cette incohérence, le Conseil constitutionnel a

13
Voir notamment la décision n°2/E/1993.
13
clairement affirmé que la contestation de la couleur et du symbole utilisés par un candidat est
une réclamation contre la liste des candidats. Un considérant dans la décision n°4/E/1993 du
29 janvier 1993 est parlant à ce sujet. Après avoir indiqué la règle qui détermine sa compétence
en rappelant les dispositions qui constituent le contenu de l’actuel article LO 127 du Code
électoral, le Conseil constitutionnel a poursuivi dans le considérant suivi en ces termes :
« considérant que, contrairement à ce que soutient, le requérant, ces dispositions [celles de
l’article LO 127 actuel] s’appliquent aux contestations relatives au choix des couleurs, dans la
mesure où la liste des candidats arrêtée et publiée par le Conseil constitutionnel mentionne la
couleur choisie par chaque candidat et par conséquent toute contestation relative à ce choix est
nécessairement une contestation contre ladite liste ». Cette justification du juge constitutionnel
est très contestable. En effet, il existait dans le Code électoral une autre disposition qui, en plus
de celle qui porte sur la réclamation contre la liste des candidats, prévoyait que « en cas de
contestation, le Conseil constitutionnel attribue par priorité à chaque candidat sa couleur, son
sigle ou son symbole traditionnels par ordre d’ancienneté du parti qui l’a investi ; et, pour les
candidats indépendants, suivant la date du dépôt »14.

Le droit d’introduire une réclamation contre la liste des candidats devrait viser à contester la
liste même, et non des couleurs et symboles de tel ou tel candidat. Autrement dit, il s’agit de
dire si les candidats figurant sur la liste n’y sont pas par une violation de la loi ou que d’autres
candidatures écartées ne l’ont pas été sur ce même fondement. Il en résulte que l’admission de
la contestation de la liste des candidats par le Conseil devrait aboutir à la modification de ladite
liste, soit en retirant, soit en ajoutant des candidats.

D’autre part, on considère que le contentieux pré-électoral se confond avec la contestation de

la liste des candidats, le Conseil constitutionnel a retenu que toute requête avant la publication
de cette liste est prématurée et n’est donc pas examinée. Il s’agit là d’une posture qui remet en
cause le droit des candidats de contester certaines irrégularités du processus électoral. En effet,
nul ne pourra contester une irrégularité présumée avant la publication de la liste des candidats,
alors qu’attendre un tel acte pourrait être tardif. On a eu un bel exemple lors de l’élection
présidentielle de 2024 qui montre que cette position du Conseil constitutionnel est contestable.
Dans ce cas, un candidat avait saisi le Conseil constitutionnel pour signaler une rupture d’égalité
entre les candidats quant au temps imparti pour la correction des parrainages. Le candidat en

14
Il convient de préciser que les contestations contre la couleur et les symboles utilisés par un candidat en relève
plus désormais de la compétence du Conseil constitutionnel, mais plutôt de celle du Ministre chargé des élections
au regard du Code électoral en vigueur (article LO124, alinéa 2 du Code électoral).
14
question considérait que les autres candidats ont eu plus de temps que lui pour cette opération
de correction, ce qui constituerait une rupture d’égalité à son détriment. Le Conseil n’a pas
examiné cette réclamation au motif sûrement qu’elle était prématurée car déposée avant la
publication de la liste des candidats. Il se trouve que cette action ne pouvait être faite que dans
cette période pour éviter des conséquences irréparables, c’est-à-dire ici l’impossibilité de
revenir en arrière. Aux termes de l’article 92 de la Constitution, « le Conseil constitutionnel
juge de la régularité des élections nationales et des consultations référendaires et en proclame
les résultats ». Pour une prompte exécution de cette compétence, il est évident que le rôle du
Conseil constitutionnel en matière de contentieux pré-électoral ne peut pas se limiter à connaître
les contestations de la liste des candidats.

Le contentieux post-électoral

Le contentieux post-électoral est celui relatif à la contestation des résultats de l’élection. À ce

stade, les requérants contestent souvent la régularité des opérations électorales. En termes plus
claires, le recours dans ce cas vise à faire annuler les résultats de l’élection. Il appartient dès
lors au Conseil constitutionnel de retenir ou de rejeter l’existence d’irrégularités dans la tenue
du scrutin. Lors que le juge constate des irrégularités, cela ne signifie pas systématiquement
que les résultats proclamés seront annulés. Cette conséquence n’est envisageable que si de telles
irrégularités sont de nature à altérer la sincérité des résultats. Autrement dit, il faudrait que ce
soit des irrégularités importantes et substantielles. Dans sa décision n°12/E/93 du 13 mars 1993,
le Conseil constitutionnel note « qu’il n’est ni prouvé ni offert d’être prouvé que cette prétendue
irrégularité ait eu pour effet d’altérer la sincérité des élections ».

Au Sénégal, le juge n’a jamais annulé les résultats d’une élection présidentielle. Il est rare
d’ailleurs de trouver un exemple à l’étranger. La Cour suprême Kenyane a rendu une décision
historique en ce sens le 1er septembre 2017. Dans cet arrêt, le juge kenyan avait invalidé les
résultats de l’élection présidentielle alors que le président sortant Uhuru Kenyatta avait été
déclaré élu lors du scrutin du 8 août 2017 avec 54,27% des suffrages contre 44,74% pour son
adversaire, Raila Odinga.

2 – Le contentieux des élections législatives

Le Conseil constitutionnel est également compétent pour connaître du contentieux des élections
législatives. Cependant, il a moins de pouvoirs dans les élections législatives par rapports à son
rôle central dans l’élection présidentiel. Avant le scrutin, le Conseil constitutionnel n’intervient
que dans deux cas de figure. D’une part, l’article L.174 du Code électoral lui donne compétence

15
pour connaître de la contestation du statut d’indépendant d’un candidat. La législation permet
ce que l’on appelle les candidatures indépendantes. Selon cet article, le candidat indépendant
doit fournir une déclaration sur l’honneur par laquelle il atteste qu’il ne milite dans aucun parti
politique ou qu’il a cessé toute activité militante depuis au moins douze mois. Les éléments
produits pour attester ce statut peuvent être contestés devant le Conseil constitutionnel dans le
cadre de l’exercice de cette compétence au titre de l’article L.174 du Code électoral. D’autre
part, l’article L.184 du Code électoral indique les mandataires des listes de candidats peuvent
se pourvoir devant le Conseil constitutionnel contre les actes pris par le Ministre chargé des
élections en application des articles L179, L180 et LO183. On rappellera que parmi les actes
qui peuvent faire l’objet de saisine du Conseil constitutionnel, il y a la décision arrêtant la liste
des candidats. Le Conseil doit être saisi dans les vingt-quatre heures suivant la publication de
la liste et statue dans les trois jours qui suivent celui de l’enregistrement de la requête.

Le contentieux post-électoral en matière d’élections législatives consiste dans la contestation

des résultats des élections. Les résultats provisoires publiés par la Commission nationale de
recensement des votes peuvent être attaqués devant le Conseil constitutionnel en contestant la
régularité des opérations électorales (articles 195 à 198 du Code électoral). Le Conseil statue
sur la requête dans les cinq jours suivant son dépôt et son arrêt emporte proclamation définitive
ou annulation de l’élection.

§2 – Les compétences consultatives

Le Conseil constitutionnel est à la fois une juridiction et un organe consultatif. Concernant ce

dernier champ de compétences, l’article 92, alinéa 2 de la Constitution dispose que « le Conseil
constitutionnel peut être saisi par le Président de la République pour avis ». Il s’agit certes de
la plus faible activité du Conseil, alors que l’appellation laisse entendre le contraire. Le choix
de « Conseil constitutionnel » à la place de « Cour constitutionnelle » est originellement lié au
fait que l’organe en question devait avoir pour rôle principal de conseiller le pouvoir exécutif.
Il va sans dire que l’office de juge a pris le dessus sur celui de conseiller, raison pour laquelle
certains réclament de passer de Conseil constitutionnel à Cour constitutionnelle, c’est d’ailleurs
l’une des propositions de réforme issues des Assises de la justice qui se sont tenues du 24 mai
au 4 juin 2024.

La question qui se pose est de savoir la valeur juridique des avis rendus par le Conseil dans le
cadre de l’exercice de cette compétence. En droit, on distingue trois catégories d’avis, selon la
portée de l’avis : avis simple, avis obligatoire et avis conforme. On parle d’avis simple lorsque

16
l’organe qui demande l’avis n’est ni tenu de le faire, ni tenu de suivre l’avis reçu. A priori, la
consultation du Conseil constitutionnel par le Président de la République devait être rangée
dans cette catégorie : « le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la
République pour avis ». La consultation est facultative et on peut aussi considérer que le chef
de l’État n’est pas tenu par le contenu de l’avis rendu (on verra que la pratique indique autre
chose). L’avis est obligatoire lorsqu’on est obligé de le solliciter avant la prise d’une décision,
sans être tenu par l’avis. L’avis demandé par le Président de la République au Premier ministre
et au président de l’Assemblée nationale avant de prononcer la dissolution de l’Assemblée
nationale au titre de l’article 87 de la Constitution fait partie de cette catégorie. En effet, le chef
de l’État est obligé de demander l’avis, mais quelle que soit la réponse donnée par les autorités
consultées – le Premier ministre et le président de l’Assemblée nationale – il peut dissoudre ou
s’abstenir de dissoudre l’Assemblée nationale. Afin, l’avis est dit conforme lorsqu’on est obligé
de le solliciter avant toute décision et qu’on est tenu de le suivre prenant la décision.

Dans la pratique, les effets attachés aux actes du Conseil constitutionnel pris dans le cadre de
la mise en œuvre de cette compétence consultative ne relève d’aucune de ces trois catégories
d’avis. Une vive controverse a vu le jour concernant la valeur de ces actes au sujet de la décision
rendue par le Conseil constitutionnel le 12 février 2016 (Décision n°1/C/2016). En l’espèce, le
Président de la République avait sollicité l’avis des « Sages », comme le permet la Constitution,
pour vérifier si un projet de loi constitutionnelle était conforme à la Constitution. Pour revenir
sur le contexte, le projet de révision prévoyait notamment de réduire le mandat présidentiel de
7 ans à 5 ans, avec effet rétroactif. Cette réduction devait donc être appliquée au mandat en
cours du président Macky Sall qui a été élu pour un mandat de 7 ans. En introduction cette
proposition de réforme dans le projet de révision, le président Macky Sall entendait respecter
ainsi une promesse de campagne de réduire son mandat une fois élu. En réponse à cette
consultation, le Conseil constitutionnel a considéré en résumé qu’une révision constitutionnelle
ne peut pas revenir sur un mandat en cours.

Dans son discours en réagissant à cette position du Conseil constitutionnel, le président Macky
Sall dit entendre se conformer à celle-ci et que par conséquent son mandat courait jusqu’à terme.
Pour justifier sa décision, Macky Sall invoque l’article 92 de la Constitution qui dispose que
« Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucune voie de recours. Elles
s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».
Cette déclaration du Président de la République avait suscité une vive réaction de nombreux
commentateurs. L’argument phare consistait à dire que le chef de l’État n’était pas tenu de se

17
conformer à la position du Conseil constitutionnel au motif qu’il s’agit d’un simple avis qui ne
liait pas. Il est vrai que dans la partie « dispositif », le Conseil a utilisé l’expression suivante :
« Par ces motifs, est d’avis que ». On pouvait donc considérer qu’il s’agissait d’un avis et non
d’une décision, et que par conséquent l’article 92 de la Constitution ne pouvait pas être invoqué.
Face à cet argument, une autre interprétation voyait, comme le chef de l’État, une décision dans
l’acte rendu par le Conseil constitutionnel. En effet, on y avait bien mentionné
« Décision n°1/C/2016 ». Puisque le Conseil constitutionnel lui-même l’a nommé « décision »,
on devrait le considérer comme tel en tirant toutes les conséquences, notamment celle venant
de l’article 92 qui dispose que les décisions du Conseil s’imposent à toutes autorités. À cet effet,
le Président Macky Sall était tenu de respecter la décision du Conseil, ce qui lui empêchait de
passer outre en maintenant la disposition sur la réduction rétroactive du mandat.

En réalité, cette confusion venait du Conseil constitutionnel qui a employé la nomenclature des
décisions pour désigner un avis. Et c’est pour cette raison qu’on parler de l’avis-décision, car
l’acte a été nommé « décision » alors qu’il relève de la matière consultative et que le Conseil
lui-même a utilisé l’expression « Par ces motifs, est d’avis que » et non « Par ces motifs, décide
que ». Le Conseil constitutionnel semble avoir voulu mettre fin à cette confusion dans sa récente
décision du 5 mars 2024 (décision n° 60/E/2024 → vous pouvez rencontrer une autre
numérotation de cette décision, comme n°6/E/2024). Dans cette affaire, le Président Macky Sall
avait demandé l’avis du Conseil constitutionnel au cours de la crise politique liée à l’élection
présidentielle de 2024 ; les questions tournaient autour de la date de l’élection, de l’éventualité
de réintégrer dans le processus électoral des candidats non retenus et de la possibilité que le
président en exercice reste en fonction jusqu’à l’élection de son prédécesseur, alors que la
Constitution avait fixé une date limite. Dans sa réponse, la Conseil constitutionnel a changé sa
démarche par rapport à l’affaire de 2016. D’abord, à la place « Par ces motifs, est d’avis que »,
il a mis « décide ». Cela montre déjà que c’est une décision et non un avis. Ensuite, comme si
cela ne suffisait pas, il ajoute au considérant 19 cette précision : « Considérant qu'aux terme de
l'article de l'article 24 de la loi organique 2016-23 du 14 juillet 2016 relative au Conseil
constitutionnel, le Conseil constitutionnel rend, en toutes matières, des décisions motivées ».
Cela signifie que comme en matière juridictionnelle, le Conseil constitutionnel rend des
décisions et non des avis en matière consultative. Les actes du Conseil en matière consultative
sont donc des décisions qui s’imposent au Président de la République.

18
Section 2 – Les membres de la juridiction constitutionnelle

Sur les membres de la juridiction constitutionnelle, l’accent sur mis sur deux aspects : la
désignation (§1) et la protection (§2).

§1 – La désignation des membres de la juridiction constitutionnelle

La désignation des membres de la juridiction constitutionnelle présente des enjeux importants.

Selon la doctrine spécialisée dans le contentieux constitutionnel, l’indépendance des juges
dépend en partie des modalités de la désignation. De manière générale, il est retenu que le mode
de désignation n’est pas en soi un problème et qu’un juge peut exercer ses fonctions en dehors
de toute influence de l’autorité de nomination. Pour mieux exprimer cette idée, on a l’habitude
de se référer à la formule du « devoir d’ingratitude » chère à Robert Badinter. Selon ce dernier,
les juges constitutionnels doivent être « ingrats » à l’égard des autorités de nomination, c’est-
à-dire qu’ils ne doivent pas accepter d’être influencés par ces dernières dans l’exercice de leurs
fonctions.

Au Sénégal, les articles 3 et de la loi organique sur le Conseil constitutionnel indique que les
sept membres sont nommés « par décret », parmi les magistrats, les avocats, les inspecteurs
généraux d’États et les professeurs titulaires de droit. L’article 89, alinéa 3 de la Constitution,
les membres sont nommés par le Président de la République, dont deux sur une liste de quatre
personnalités proposées par le Président de l’Assemblée nationale. Les personnalités visées, en
activité ou à la retraite, doivent avoir au moins vingt ans d’ancienneté dans la fonction publique
ou vingt ans d’exercice de leur profession.

En Afrique, la nomination des juges constitutionnels par le seul pouvoir exécutif est décriée car
étant considéré comme un facteur de la soumission de la juridiction constitutionnelle. Ainsi,
Maurice Kamto parle d’une « extrême politisation de la juridiction constitutionnelle, laquelle a
tendance à se considérer comme étant au service du chef de l’exécutif qui, généralement, en
nomme les membres »15. Et c’est pourquoi, ce mode de désignation encore en vigueur au
Sénégal ne convient plus aux exigences de la démocratie.

En droit comparé, on constate que les modes de désignation sont nombreux et variés. Chaque
système essaie de trouver l’équilibre selon ses propres réalités. Dans son ouvrage Contentieux

15
M. Kamto, « Introduction », in M. Kamto et J. Matringe (dir.), Droit constitutionnel des États africains, Paris,
Editions A. Pedone, 2024, p. 26.
19
constitutionnel comparé16, Guillaume Tusseau revient longuement sur les formules qui existent
à travers le monde. Il cite d’abord les systèmes à compétence exclusive, soit la désignation par
l’exécutif (Canada), soit par le parlement (Costa Rica, Pérou, Uruguay, Pologne, etc.). Il y a
ensuite les systèmes à compétences partagées, soit avec une intervention finale du parlement
(USA), soit de l’exécutif (Sénégal, Belgique, Espagne, Inde, etc.). Dans ce dernier cas de figure,
l’organe de proposition n’est pas forcément le parlement ou l’exécutif. La proposition peut être
le fait d’une juridiction ou une proposition de provenance multiple. Pour rester sur un exemple
particulier en Afrique, la nouvelle Constitution togolaise du 6 mai 2024 prévoit dans son article
69 les modalités de désignation des neuf (9) membres de la Cour constitutionnelle. Selon cet
article, deux sont désignés par le Président du Conseil (Premier ministre), deux sont élus par
l’Assemblée nationale, en dehors des députés, à la majorité absolue de ses membres, deux sont
élus par le Sénat, en dehors des sénateurs, à la majorité absolue de ses membres, un est issu du
corps des magistrats et élu par le Conseil supérieur de la magistrature, un (un avocat) est élu
par ses pairs et, enfin, un enseignant-chercheur en droit des universités publiques du Togo, élu
par ses pairs.

§2 – La protection des membres de la juridiction constitutionnelle

Il s’agit de toutes les garanties prises pour permettre aux juges constitutionnels d’exercer leurs
fonctions librement. Au Sénégal, ces garanties se présentent sous des formes différentes.

En premier lieu, le mandat (6 ans) des membres du Conseil constitutionnel n’est pas
renouvelable. Cette règle évite que les juges soient obligés de soumettre à l’autorité de
nomination pour espérer renouveler son mandat. Le Sénégal a choisi le mandat à durée
déterminée non renouvelable pour éviter qu’à travers le renouvellement du mandat, que
l’indépendance du juge soit remise en cause. En République du Congo, l’article 186 de la
Constitution dispose que « le mandat des membres de la Cour constitutionnelle est de quatre
ans renouvelable deux fois ». Le mandat à durée déterminée renouvelable existe également au
Bénin. Selon l’article 115 de la Constitution de ce pays, les sept membres de la Cour
constitutionnelle sont nommés pour un mandat de 5 ans renouvelable une fois17. C’est la même
règle qui s’applique au Mali au regard de l’article 91 de la Constitution.

16
G. Tusseau, Contentieux constitutionnel comparé. Une introduction critique au droit processuel constitutionnel,
LGDJ, 2021, 1452 p., spéc. pp. 459-485.
17
Cette mesure a fait l’objet d’un commentaire qui confirme le rapport entre cette formule et l’indépendance de la
justice : « Le mandat de membre de la Cour constitutionnelle dure cinq (5) ans, et contrairement à ce qui se passe
en Europe occidentale (sauf au Portugal) et comme cela se passe quelque fois en Europe centrale, il existe une
possibilité de renouvellement de leur mandat. Or il s’agit là d’une des règles susceptibles de menacer
20
Ailleurs, on a choisi le mandat à durée indéterminé, c’est-à-dire à vie. Le juge qui est désigné à
vie n’a pas à craindre la perte ou le non-renouvellement de son mandat et cela ne peut que
renforcer son autonomie. Aux États-Unis, par exemple, il est clairement dit que « les juges de
la Cour suprême […] conserveront leurs charges aussi longtemps qu’ils en seront dignes ». Le
mandat prend fin, sauf faute, par la démission ou le décès. Ainsi, il peut arriver les nominations
à la Cour suprême soit rares18. On notera, par exemple, qu’« aucune nomination n’a eu lieu
entre 1994 et 2005, faisant de ce collège le plus durable de toute l’histoire »19. Le mandat à
durée indéterminée concerne aussi une partie des membres du Conseil constitutionnel français.

Outre le mandat à durée déterminée, non renouvelable et le mandat à durée indéterminée, il y a

des pays qui ont fait le choix du mandat indéfini. Ce dernier peut consister à fixer une limite
d’âge pour la retraite. Ainsi, en Inde, le juge peut exercer ses fonctions jusqu’à l’âge de 65 ans.
La protection du juge est également garantie avec ce système car il sait son mandat cours
jusqu’à une date déterminée au regard de l’âge limite retenu.

En deuxième lieu, avant l’expiration du mandat, il n’est pas possible de mettre fin au mandat
des membres du Conseil sauf sur leur demande ou pour incapacité physique, et après l’avis
conforme du Conseil lui-même. En étant assurés que leur mandat ne peut pas être interrompu
prématurément, les juges seront libres de décider selon leur intime conviction, c’est-à-dire sans
influence. En troisième lieu, les juges constitutionnels au Sénégal bénéficient d’une immunité.
En effet, aux termes de l’article 93 de la Constitution, « les membres du Conseil constitutionnel
ne peuvent être poursuivis, arrêtés, détenus ou jugés en matière pénale qu’avec l’autorisation
du Conseil […] ».

l’indépendance de la juridiction, voire l’impartialité des juges eux-mêmes. C’est certainement une faiblesse que le
constituant devra corriger en rallongeant le mandat et en excluant toute possibilité de renouvellement. Le fait que
tous les juges arrivent au même moment et pourraient tous partir à chaque renouvellement de mandat pose aussi
un problème de gaspillage d’expérience. Il aurait fallu trouver un moyen de s’assurer que tous les juges ne sont
pas nommés en même temps et ne partent pas tous en même temps. On pourrait procéder à des renouvellements
par tiers par exemple. Mais ce ne sont que des propositions » (Commentaire de la Constitution béninoise du
11 décembre 1990. Esprit, lettre, interprétation et pratique de la Constitution du Bénin et ses institutions, Edtions
COPEF, 2009, p. 203 (disponible en ligne).
18
Pour comprendre les contours du choix des juges aux États-Unis, voir J. Jeanneney, Une fièvre américaine.
Choisir les juges de la Cour suprême, CNRS éditions, 2024, 220 p.
19
G. Tusseau, Contentieux constitutionnel comparé. Une introduction critique au droit processuel constitutionnel,
op. cit., p. 544.
21
 Leçon 2 - Les normes de référence dans le contentieux constitutionnel

Tout contrôle juridictionnel d’un acte juridique se réalise en confrontant deux catégories de
normes : les normes contrôlées et les normes de contrôle ou normes de référence. Les normes
contrôlées sont celles qui font l’objet de contrôle. En matière de contrôle de constitutionnalité,
il a été indiqué dans les développements précédents que les normes contrôlées sont les lois et
les engagements internationaux au Sénégal. Dans le cadre de ce contrôle, on doit vérifier la
conformité des lois et des engagements internationaux à la norme supérieure : la Constitution.
La norme supérieure, c’est ce que l’on appelle la norme de contrôle ou la norme de référence.
Il s’agit de la référence du juge constitutionnel pour décider si la norme contrôlée est valide ou
pas. Le non-respect de la norme de référence entraine la validité de la norme contrôlée.

Dans l’étude des normes de référence dans le contentieux constitutionnel, il s’agira d’évoquer
dans un premier temps le contenu de cette catégorie au Sénégal (Section 1), avant d’aborder
dans un second temps les singularités à l’étranger en la matière (Section 2).

Section 1 – Les normes de référence au Sénégal

Il est habituel de dire que le juge constitutionnel veille au respect de la Constitution. Pour autant,
la détermination du contenu de cette Constitution relève toujours d’une opération complexe.
On parle de constitution en faisant référence à toutes les normes ayant valeur constitutionnelle,
le bloc de constitutionnalité (§1). Par ailleurs, on remarquera qu’il ressort de la jurisprudence
sénégalaise que les normes de référence vont au-delà du bloc de constitutionnalité car certaines
n’ont pas valeur constitutionnelle (§2).

§1 – Le bloc de constitutionnalité

L’expression bloc de constitutionnalité s’entend de l’ensemble des normes à valeur

constitutionnelle. En parlant de la Constitution en tant que la norme de référence pour guider le
juge constitutionnel dans l’exercice de son office, on pense plutôt au bloc de constitutionnalité.
Dans une décision rendue le 18 juillet 2017 (décision n°7/C/2017), le Conseil constitutionnel
précisait le contenu du bloc de constitutionnalité. Dans le considérant 9 de la décision, on peut
lire : « […] les normes auxquelles se réfère le Conseil constitutionnel pour l’exercice [du
contrôle de constitutionnalité] sont les dispositions de la Constitution, son Préambule, ainsi
que les instruments auxquels fait référence ce Préambule ». Les dispositions de la Constitution
renvoient ici aux articles du texte constitutionnel, les dispositions des articles 1er à 103 de la
Constitution au Sénégal. Elles constituent des normes de référence essentielles pour le Conseil

22
dans le contrôle de constitutionnalité. On mettra l’accent dans les développements qui suivent
sur le préambule20 et les textes visés par ce dernier, des matières importantes quand on évoque
le point sur le bloc de constitutionnalité.

Il est intéressant de s’arrêter sur le préambule de la Constitution car l’appartenance de cette

partie de la Constitution au bloc de constitutionnalité a souvent été contestée avant d’être
admise par le juge constitutionnel dans certains pays. Au tout début, le préambule n’avait même
pas de valeur juridique. Il était considéré comme un réceptacle de principes philosophiques et
un instrument d’affirmation des valeurs auxquelles le pays est attaché. On a pu considérer, par
exemple, que le préambule « n’exprimait qu’un hommage politique aux textes antérieurs ayant
consacré des droits fondamentaux, la Déclaration de 1789, fondatrice des droits de l’Homme et
du citoyen, le préambule de 1946, affirmant des droits économiques et sociaux ». En d’autres
termes, il était impossible dans ces conditions de contester la conformité d’une loi ou d’un
engagement international à la Constitution en se fondant sur le contenu du préambule. Il n’avait
pas de valeur constitutionnelle, donc ne faisait pas partie du bloc de constitutionnalité.

La situation a beaucoup évolué depuis lors. La décision du Conseil constitutionnel sénégalais

du 18 juillet 2017 citée plus haut indique clairement que dans le cadre du contrôle de conformité
à la Constitution, le juge se réfère notamment au préambule et aux instruments visés par ce
dernier. Au Sénégal, le préambule fait référence à un certain nombre de textes. Il s’agit plus
précisément de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et de la
Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948, de la Convention sur
l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes du 18 décembre 1979,
de la Convention relative aux Droits de l’Enfant du 20 novembre 1989 et de la Charte africaine
des Droits de l’Homme et des Peuples du 27 juin 1981. Le bloc de constitutionnalité regroupe
au Sénégal les articles de la Constitution, le préambule et les instruments ainsi énumérés.

En Afrique, les juges gabonais et nigérien font partie des premiers à avoir reconnu une valeur
constitutionnelle au préambule. La Cour constitutionnelle gabonaise l’avait fait dans sa décision
du 28 février 199221 et le juge constitutionnel nigérien dans un arrêt du 18 janvier 200222. Les
deux juridictions semblent s’être inspirées de la jurisprudence Liberté d’association du Conseil
constitutionnel français rendue le 16 juillet 1971 dans laquelle on retrouve pour la première fois

20
Pour une étude relative à l’intégration du préambule dans le bloc de constitutionnalité, voir B. Ba, « Le
préambule de la Constitution et le juge constitutionnel en Afrique », Afrilex, 2021/03, 37 p.
21
Décision n° 001-CC du 28 février 1992.
22
Arrêt n° 2002-010/CC du 18 janvier 2002.
23
la formule « Vu la Constitution et son préambule ». C’est la jurisprudence citée par la doctrine
française pour illustrer l’intégration du préambule dans le bloc de constitutionnalité.

§2 – Les normes de référence n’ayant pas valeur constitutionnelle

L’idée qui sera développée dans les lignes qui suivent relève d’un paradoxe. Il s’agit de dire
que le juge constitutionnel se réfère, en plus du bloc de constitutionnalité, à d’autres normes
qui n’ont pas valeur constitutionnelle. En d’autres termes, il peut y arriver que le juge déclare
une loi inconstitutionnelle en se fondant sur une norme infra-constitutionnelle. Dans sa décision
du 11 juillet 201623, le Conseil constitutionnel sénégalais a cité dans ses visas une loi organique.
Il a confirmé s’être fondé sur la loi organique en intitulant un passage de sa décision « Sur les
normes de référence » dans lequel il fait référence à une loi organique. Le juge sénégalais va
préciser la logique de ce raisonnement dans une décision ultérieurement rendue le 20 décembre
de la même année24. Le Conseil a été saisi d’une loi organique modifiant celle relative aux lois
de finances de 2011. Pour justifier la référence à une loi organique pour contrôler la conformité
de la loi déférée à la Constitution, le Conseil a procédé à un raisonnement. Il a commencé par
indiquer les lois de finances sont adoptées dans les conditions prévues par une loi organique.
Qu’en édictant ladite loi organique, « le législateur organique est tenu de respecter les principes
et les règles à valeur constitutionnelle ». En résumé, dans la mesure où elle est adoptée dans le
respect de la Constitution, la loi organique relative aux lois de finances peut constituer une
référence pour contrôler la constitutionnalité d’une autre loi organique la modifiant. Au regard
de ce raisonnement, toute loi organique peut être prise comme norme de référence dans le cadre
de ce contrôle si l’objet de la loi examiné s’y rapporte. Cette jurisprudence confirme l’idée que
les lois organiques sont formellement législatives, mais matériellement constitutionnelles. Elles
sont le prolongement de la Constitution, elles portent sur la matière constitutionnelle. Le juge
burkinabè a rendu une décision beaucoup plus parlante dans le même sens. Dans la décision du
4 juillet 200725, on peut lire à travers un considérant : « Considérant qu’il est de principe que
toute violation d’une loi organique par d’autres dispositions législatives même de nature
organique et n’ayant pas le même objet, est une violation de l’article de la Constitution qui
renvoie à cette loi organique ». Cette interprétation du juge burkinabè met en évidence le lien

23
Décision n° 4/C/2016 du 11 juillet 2016.
24
Décision n°6/C/2016 du 20 décembre 2016.
25
Chambre Constitutionnelle de la Cour Suprême du Burkina-Faso, Décision n° 2007-03/CC du 04 juillet 2007,
considérant 8.
24
matériel qui existe entre la Constitution et la loi organique, de sorte que la violation de celle-ci
entraîne systématiquement la méconnaissance de celle-là.

Section 2 – Les singularités du bloc de constitutionnalité à l’étranger

Le bloc de constitutionnalité n’a ni le même contenu, ni la même signification partout. Tantôt,

il est défini comme l’ensemble des normes ayant valeur constitutionnelle, tantôt il est assimilé
aux normes de référence, qu’elles soient ou non des normes constitutionnelles. En France, par
exemple, le bloc de constitutionnalité renvoie aux normes constitutionnelles ; mais en même
temps, ces normes constitutionnelles sont les seules normes de référence en matière de contrôle
de constitutionnalité. Au Sénégal, comme cela a été rappelé plus haut, les normes de référence
sont une catégorie plus large que le bloc de constitutionnalité. Il y a dans les normes de référence
une partie constituée de normes constitutionnelles (bloc de constitutionnalité) et une partie des
normes qui n’a pas valeur constitutionnelle, en l’occurrence la loi organique.

Dans certains pays, comme au Bénin ou au Gabon, le bloc de constitutionnalité ne renvoie pas
aux normes constitutionnelles seulement. Il désigne plutôt les normes de référence qui comptent
à la fois des normes constitutionnelles et des normes infra-constitutionnelles. Le juge béninois
a retenu dans une décision du 9 février 200026 que la loi organique fait partie du bloc de
constitutionnalité et est une norme supérieure à la loi ordinaire et au décret. Au regard de cette
décision, la loi organique est un élément du bloc de constitutionnalité, mais n’a pas une valeur
constitutionnelle. Le bloc de constitutionnalité renvoie donc à l’ensemble des normes de
référence en matière de contrôle de constitutionnalité, que lesdites normes soient ou non des
normes constitutionnelles. La signification du bloc de constitutionnalité est alors plus large, elle
coïncide avec l’ensemble des normes de référence. Sans parler de bloc de constitutionnalité, le
juge malien se réfère également aux lois organiques dans le contrôle de constitutionnalité. Dans
une décision du 11 décembre 200727, la Cour constitutionnelle malienne déclarait ce qui
suit : « les règlements intérieurs des institutions soumis au contrôle de constitutionnalité sont
examinés tant par rapport aux dispositions de la Constitution que les lois organiques relatives à
ces institutions ».

Au-delà des normes de référence textuels, le bloc de constitutionnalité comporte aussi dans
certains pays des normes non écrites, découvertes par le juge. Il s’agit par exemple des objectifs
de valeur constitutionnelle (OVC) et des principes de valeur constitutionnelle (PVC).

26
CC, Décision DCC 00–016 du 09 février 2000.
27
CC, Arrêt n° 07-183/CC du 11 décembre 2007.
25
 Leçon 3 - Les procédures devant le juge constitutionnel

Cette leçon mettra l’accent sur les modalités de saisine du juge constitutionnel. Il portera plus
précisément sur les procédures suivies pour accéder à la juridiction constitutionnelle. Un plan
pertinent de cette leçon pourrait amener à voir dans un premier temps le contrôle par voie
d’action et dans un second temps le contrôle par voie d’exception. Le contrôle par voie d’action,
ou contrôle principal, est un procès fait à l’acte. Autrement dit, on saisit directement le juge
constitutionnel pour connaître d’une loi ou d’un engagement international indépendamment de
toute procédure judiciaire en cours. Le recours vise directement à contrôler l’acte contesté. Au
Sénégal, le contrôle effectué par le Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi est
un contrôle par voie d’action. En effet, le contrôle porte directement sur le texte de loi. Le
contrôle par voie d’exception est un contrôle incident dans la mesure où il intervient à l’occasion
d’un litige principal. Un exemple : lors d’un procès pour divorce, une des parties considère que
la loi qu’on veut appliquer pour trancher le litige est contraire à la Constitution. La partie
soulève alors une exception d’inconstitutionnalité, c’est-à-dire elle demande qu’on saisisse le
juge constitutionnel pour vérifier la conformité de cette loi à la Constitution avant de poursuivre
le procès pour divorce. Dans ce cas, le litige principal, c’est le procès pour divorce. Le contrôle
de constitutionnalité n’est qu’un contrôle incident, un contrôle accessoire ; d’où le sens de
l’expression « contrôle par voie d’exception ».

On préférera un autre plan pour cette leçon. Dans le contexte sénégalais, il semble plus pertinent
de se référer au moment d’intervention du contrôle en étudiant les procédures devant le juge
constitutionnel. D’une part, l’aménagement du contentieux constitutionnel dans la Constitution
privilégie le critère du moment du contrôle. D’autre part, le contrôle par voie d’action et le
contrôle par voie d’exception s’effectuent respectivement avant et après l’entrée en vigueur de
l’acte contrôlé. Ils correspondent donc au contrôle a priori et au contrôle a posteriori. Une telle
correspondance relève d’une coïncidence cependant, car si le contrôle par voie d’exception est
toujours un contrôle a posteriori, c’est-à-dire un contrôle effectué après l’entrée en vigueur de
l’acte contrôlé, le contrôle par voie d’action n’est pas toujours un contrôle a priori, c’est-à-dire
un contrôle réalisé avant l’entée en vigueur. Dans certains États, le contrôle par voie d’action
peut intervenir alors que l’acte est en vigueur. Par exemple, la Constitution béninoise permet à
tout citoyen de saisir la Cour constitutionnelle d’une loi en vigueur lorsqu’il estime que celle-
ci porte atteinte à ses droits constitutionnels, même en l’absence de procès en cours. La saisine
vise donc directement la loi, ce qui en fait un contrôle par voie d’action, qui intervient pourtant
alors que la loi est en vigueur.

26
Après avoir précisé que les deux distinctions, « contrôle par voie d’action/contrôle par voie
d’exception », d’une part, « contrôle a priori/contrôle a posteriori » d’autre part, ne signifient
pas la même chose, il convient de se concentrer sur ce qui va retenir l’attention dans les pages
qui suivent : le contrôle a priori (Section 1) et le contrôle a posteriori (Section 2).

Section 1 – Le contrôle a priori

Le contrôle a priori signifie le contrôle avant l’entrée en vigueur du texte. La juridiction

constitutionnelle est ainsi appelée à contrôler la conformité du texte à la Constitution avant son
intégration dans l’ordonnancement juridique et son application. Le contrôle a priori comprend
deux sous catégories à savoir le contrôle obligatoire (§1) et le contrôle facultatif (§2).

§1 – Le contrôle obligatoire

Un contrôle concernant les lois organiques dont la saisine est assurée par le Président de la
République. On parle de contrôle obligatoire lorsque la conformité du texte à la Constitution
doit être vérifiée avant son entrée en vigueur. Au Sénégal, seules les lois organiques font l’objet
d’un contrôle de constitutionnalité obligatoire. Aux termes de l’article 78, alinéa 2 de la
Constitution, les lois organiques « ne peuvent être promulguées si le Conseil constitutionnel,
obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarées conformes à la
Constitution ». La loi organique adoptée par le parlement est transférée au Président de la
République en vue de sa promulgation. Ce dernier doit, avant la promulgation, saisir le juge
constitutionnel de cette loi. Cette disposition pourrait laisser entendre que seul le Président de
la République pouvait saisir le Conseil constitutionnel dans ce sens. Il n’en est rien. La citation
du chef de l’État s’explique par le fait que le juge doit être saisi obligatoirement ; il est donc
nécessaire de préciser l’organe de saisine. Cette compétence liée du Président de la République
est sans préjudice du fait qu’un dixième des députés peut saisir le Conseil constitutionnel
comme on peut le lire à l’article 74 de la Constitution. Le chef de l’État est obligé de transférer
la loi organique adoptée au Conseil constitutionnel ; rien n’empêche les parlementaires de saisir
le juge de la même loi organique.

Non seulement la saisine parlementaire est possible, malgré la saisine présidentielle obligatoire,
mais elle est même souhaitable. Le Président de la République procède dans ce cas à une saisine
blanche28. La saisine blanche consiste à transférer le texte de loi au Conseil constitutionnel sans

28
Pour des réflexions sur la saisine blanche, voir notamment P. Mouzet, « Saisine blanche, fumée blanche », AJDA,
2015, 1385 ; F. Faye, « La saisine du Conseil constitutionnel par le Président de la République. Trois occurrences
riches d’enseignements », Droits, 2021/1, pp. 219-230.
27
spécifier ou indiquer des dispositions qui seraient contraires à la Constitution. En principe,
quand on saisit le juge d’un texte de loi, on précise les dispositions contestées. Cela n’existe
pas dans la majorité des saisines présidentielles en matière de contrôle de la loi organique. Au
regard de la pratique, il apparaît que le Conseil constitutionnel examine à la fois la procédure
d’adoption et tous les articles de la loi organique dont il est saisi. Cependant, cet examen se fait
sans une démarche contradictoire. Il est plus intéressant que la saisine spécifie des dispositions
et expose une argumentation sur leur probable inconstitutionnalité. En pareille hypothèse, la
réponse du Conseil constitutionnel sera différente de son attitude en cas de saisine blanche.

Qu’est-ce qu’une loi organique ? La Constitution n’a pas donné une définition de la loi
organique. L’article 78 de la Constitution se contente d’indiquer la loi organique est adoptée à
la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale et fait l’objet d’un contrôle de
constitutionnalité obligatoire avant son entrée en vigueur. En réalité, il n’existe pas de définition
précise de la loi organique. Alors, comment identifier les lois organiques ? Un seul indice : est
loi organique ce que la Constitution considère comme tel. C’est la Constitution qui renvoie à la
loi organique pour fixer les modalités d’application de ses dispositions. Elle peut aussi renvoyer
à des textes qui ne sont pas des lois organiques, mais la précision est toujours faite. Dans la
version actuelle de la Constitution, on trouve au moins de vingt-et-un (21) renvois à la loi
organique.

Pourquoi un contrôle obligatoire des seules lois organiques ? D’habitude, l’on se contente de
dire que les lois organiques font l’objet d’un contrôle de constitutionnalité obligatoire, mais
l’on passe sous silence les raisons de cette singularité. Comment expliquer que l’on exige que
seules les lois organiques fassent l’objet de contrôle obligatoire avant leur promulgation ? La
réponse est simple. La loi organique constitue un prolongement de la Constitution, elle porte
sur la matière constitutionnelle. On dit souvent que la loi organique est formellement législative
(car adoptée selon la procédure législative) et matériellement constitutionnelle (car elle précise
les modalités d’application des dispositions de la Constitution). En exigeant que la loi organique
fasse l’objet d’un contrôle de constitutionnalité avant son entrée en vigueur, le constituant veut
s’assurer que son contenu, qui est censé prolonger le contenu de la Constitution, est bien
conforme à celle-ci. Un déphasage entre la loi organique et la Constitution serait donc sans
doute une ruine de cette dernière. La Constitution serait vidée de son contenu et de son sens si
les lois organiques qui visent en à donner les détails ne lui sont pas conformes. Il faut donc
vérifier la conformité des lois organiques à la Constitution avant leur promulgation.

28
§2 – Le contrôle facultatif

Le contrôle est dit facultatif car les actes contrôlés peuvent entrer en vigueur sans faire l’objet
de contrôle de conformité à la Constitution si le juge constitutionnel n’a pas été saisi. Quatre
questions principales se posent à ce sujet : quels sont les types d’actes concernés ? Qui peut
saisir le juge constitutionnel ? Quel est le délai de la saisine ? Quelles sont les conditions de
recevabilité du recours ?

Les actes faisant l’objet de contrôle facultatif. Contrairement au contrôle obligatoire qui ne
concerne que les lois organiques, le contrôle facultatif concerne à la fois les lois ordinaires et
les engagements internationaux. Cela trouve son fondement dans l’article 92 de la Constitution
selon lequel « le Conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité des lois et des
engagements internationaux […] ». Les engagements internationaux renvoient aux traités et
accords internationaux. Leur faible enjeu politique fait que la saisine du juge constitutionnel à
ce sujet n’est pas très populaire, contrairement aux lois. Quant aux lois ordinaires, l’expression
n’existe pas dans la Constitution. La Constitution parle de « loi organique », pourtant on n’y
trouve pas l’expression « loi ordinaire ». La loi ordinaire constitue donc une appellation de la
doctrine pour désigner une catégorie de loi différente de la loi organique. On a l’impression que
la Constitution se limite à parler de « loi » lorsqu’il s’agit de ce que l’on a qualifié de loi
ordinaire. La doctrine définit celle-ci comme un texte portant une matière du domaine de la loi
(objet) adopté par le parlement (auteur) selon la procédure législative (procédure d’adoption).

Les organes compétents pour saisir le Conseil constitutionnel. L’article 74 de la Constitution

énumèrent les organes compétents pour saisir le Conseil constitutionnel. Il convient de le citer
intégralement : « Le Conseil constitutionnel peut être saisi d’un recours visant à faire déclarer
une loi inconstitutionnelle par le Président de la République [et] par un nombre de députés au
moins égal à un dixième (1/10) des membres de l’Assemblée nationale ». Au tout début, seul le
Président de la République pouvait saisir le juge constitutionnel. L’ouvertement au droit de
saisine aux parlementaires a été consacrée par la loi constitutionnelle n° 78-60 du 28 décembre
1978 qui permit à un nombre au moins égal à quinze députés de saisir le juge constitutionnel.
Selon l’article 63 de la Constitution de 1963, dans sa version résultant de cette modification,
« Dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de la République ou quinze députés
peuvent saisir la Cour suprême d’un recours visant à faire déclarer la loi inconstitutionnelle ».
Dans l’exposé des motifs de la loi constitutionnelle, on évoque « un souci démocratique » pour
justifier l’élargissement du droit de saisine aux parlementaires. En permettant à une minorité
parlementaire de pouvoir saisir le Conseil constitutionnel d’une loi, on donne à l’opposition
29
parlementaire l’opportunité de transférer à celui-ci les lois adoptées par la majorité. Cette
réforme visait sans doute à renforcer le contrôle de constitutionnalité. En effet, si le Président
de la République est le seul à pouvoir saisir le juge constitutionnel, il est à craindre que les lois
adoptées par la majorité parlementaire à son initiative ou avec son consentement ne soient pas
contestées devant le juge. Le Président de la République n’a pas intérêt à déférer devant le juge
constitutionnel une loi initiée ou acceptée par lui. La minorité parlementaire a toujours intérêt
à déférer les lois adoptées par le bloc majoritaire (le Président de la République et la majorité
parlementaire qui le soutient), d’où la pertinence de lui en accorder la prérogative. L’ouverture
de la saisine survenue au Sénégal en 1978 a été mise en place en France à travers une réforme
constitutionnelle de 1974 qui octroyait désormais à soixante (60) députés ou soixante (60)
sénateurs le droit de saisir le Conseil constitutionnel. Depuis 198129, le nombre de
parlementaires pouvant saisir le Conseil constitutionnel est fixé en pourcentage. Alors que la
réforme de 1978 prévoyait un nombre de 15 députés, la loi constitutionnelle de 1981 a
transformé à un nombre au moins égal à un dixième des députés. C’est ce seuil d’un dixième
qui est encore en vigueur aujourd’hui.

Les délais de la saisine. L’article 74 de la Constitution prévoit un délai de six jours francs. En
revanche, le point à partir duquel ce délai commence à courir est différent selon que la saisine
soit le fait du Président de la République ou des parlementaires. Le chef de l’État dispose d’un
délai de six jours à compter « de la transmission faite à lui de la loi définitivement adoptée ».
Quant aux parlementaires (députés), ils peuvent saisir le juge d’une loi dans « les six jours qui
suivent l’adoption définitive » de la loi. Pour la computation du délai de six jours en soi, le
Conseil constitutionnel a donné assez de précision dans sa décision n°5/C/2017 du 13 janvier
2017. Dans le considérant n°7 de cette décision, on peut lire : « Considérant qu’en raison de sa
nature et de l’objectif pour lequel il est institué, le délai de six jours francs imparti aux
requérants en application de l’article 74 précité doit être calculé sans qu’il y ait lieu de
distinguer selon qu’il comporte ou non un samedi, un jour férié ou un dimanche ». Le
considérant n°8 de la même décision apporte un complément : « Considérant que, lorsque le
délai avant l’expiration duquel un acte ou une formalité doit être accompli est un délai franc,
la computation doit s’effectuer à compter du lendemain du jour de l’évènement qui le fait courir,
et la formalité peut être accomplie jusqu’au lendemain du dernier jour du délai, sauf s’il s’agit
d’un dimanche ou d’un jour férié ».

29
Loi constitutionnelle n°81-16 du 6 mai 1981.
30
La saisine concernant les engagements internationaux. Sur le point des organes de saisine, il
y a un aspect qui mérite d’être isolé, il s’agit de la saisine concernant les engagements
internationaux. L’article 74 de la Constitution précité ne cite les organes de saisine que
s’agissant du contrôle de constitutionnalité des lois, sans dire un mot sur l’autre catégorie d’acte
faisant aussi l’objet d’un contrôle facultatif : les traités internationaux. Qui peut saisir le Conseil
constitutionnel d’un engagement international ? Une lecture combinée de la Constitution et de
la loi organique sur le Conseil constitutionnel laisse entendre que les mêmes organes qui sont
habilités à faire une saisine concernant la loi sont également compétents pour les engagements
internationaux. L’article 16 de la loi organique laisse comprendre que les députés, donc au
moins un nombre égal à un dixième des membres de l’Assemblée nationale, peuvent saisir le
Conseil constitutionnel d’un engagement international. Cependant, il est rare dans la pratique
que cela arrive. La saisine concernant un engagement international est réalisée par le Président
de la République et cela est favorisé par les modalités d’adoption des traités. Comme cela a été
dit plus haut, il n’y a pas beaucoup d’enjeu concernant les traités : c’est un domaine qui semble
être réservé de fait au pouvoir exécutif et le regard du parlement est moins systématique. À
cela, s’ajoute le fait qu’une fois négocié par le Président de la République, l’engagement
international est transmis directement au parlement pour autorisation d’approbation ou de
ratification. Après que le texte a été transmis au parlement, la saisine du Conseil constitutionnel
ne peut plus se faire. Toute la question c’est à partir de quel moment les parlementaires sont
informés de l’existence d’un engagement international et quel est le délai imparti pour saisir le
juge constitutionnel en vue de contrôler sa conformité à la Constitution. Le droit de saisine
parlementaire est donc presque nul concernant les engagements internationaux. Afin de lui
donner une effectivité certaine, il aurait fallu prévoir un délai de saisine à partir de la réception
du texte par le parlement. Les parlementaires seraient alors informés de l’existence d’un traité
en cours d’adoption et prendraient connaissance du contenu pour juger de l’opportunité de saisir
le Conseil constitutionnel avant l’expiration du délai qui serait imparti.

Les conditions de recevabilité du recours. C’est l’article 16 de la loi organique sur le Conseil
constitutionnel qui prévoit les conditions de recevabilité des recours. Il en énumère trois :
premièrement, le recours doit être signé par le Président de la République ou chacun des députés
auteurs du recours ; deuxièmement, la requête doit contenir l’exposé des moyens invoqués. Il
s’agit des arguments mis en avant pour convaincre le juge de la non-conformité du texte à la
Constitution ; troisièmement, la requête doit être accompagnée de deux copies du texte de loi
attaqué. Le non-respect de l’une de ces trois conditions constitue un motif d’irrecevabilité de la

31
requête. S’agissant de la dernière condition, il est arrivé plusieurs fois que le Conseil déclare
un recours irrecevable parce que les députés auteurs de la requête ont fourni le projet ou la
proposition de loi, et non la loi définitivement adoptée. Le Conseil a rappelé cette exigence
récemment dans sa décision n° 9/C/2023 du 14 décembre 2023 où il a invoqué l’article 16 de
la loi organique sur le Conseil constitutionnel qui indique que « la requête […] doit, sous peine
d’irrecevabilité, être signée […] par chacun des députés, contenir l’exposé des moyens invoqués
et être accompagnée de deux copies du texte de loi attaqué ». Si le requérant ne peut pas fournir
le texte de loi adopté sans que ce manquement soit sa faute (lorsque par exemple
l’administration de l’Assemblée nationale refusent de remettre le document de la loi adoptée
aux députés requérants), le Conseil constitutionnel déclare la requête recevable si les auteurs de
la requête apportent la preuve qu’ils ont fait la démarche nécessaire pour obtenir la loi adoptée.
Dans ce cas, un acte d’huissier suffit. À cet égard, le Conseil a précisé dans sa décision
n° 9/C/2023, précitée, le procès-verbal d’huissier doit permettre d’établir que la demande du
texte adoptée a été adressée aux personnes habilitées notamment le Secrétaire général de
l’Assemblée national.

Section 2 – Le contrôle a posteriori

Le contrôle de constitutionnalité a posteriori est celui qui intervient après la promulgation du

texte de loi. Le juge constitutionnel connaît donc de la loi alors qu’elle est en vigueur. Ce type
de contrôle est relativement récent ; pendant longtemps, il n’y avait que le contrôle a priori. En
effet, il était déjà difficile de mettre en place le contrôle de constitutionnalité au regard du statut
de représentant du souverain attaché au parlement. Il était encore plus difficile de permettre
qu’une loi qui est déjà en vigueur puisse être remise en cause. Le camp opposé au contrôle a
posteriori avançait des arguments telle que l’insécurité que cela pourrait entraîner car une loi
en vigueur, et les situations juridiques qui en résultaient, pourraient désormais être supprimées
à tout moment. La stabilité des situations juridiques ne serait donc plus garantie.

Au Sénégal, le seul contrôle a posteriori est le contrôle par voie d’exception, c’est-à-dire
l’exception d’inconstitutionnalité (voir définition dans l’introduction de cette leçon). Il est
prévu par l’article 92 de la Constitution qui dispose que « Le Conseil constitutionnel connaît de
la constitutionnalité […] des exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la Cour
d’appel ou la Cour suprême ». Pour étudier la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité,
trois points mériteraient d’être abordés : l’objet du contrôle, les conditions de recevabilité de la
requête et le rôle des juges du filtre.

32
L’objet de l’exception d’inconstitutionnalité. L’objet du recours en exception
d’inconstitutionnalité peut renvoyer à deux choses : le type d’acte concerné et la raison du
recours. Selon l’article 22 de la loi organique sur le Conseil constitutionnel, un tel recours peut
être effectué contre les dispositions d’une loi ou les stipulations d’un engagement international.
En France, la Question prioritaire de constitutionnalité (QPC), selon l’appellation donnée à
l’exception d’inconstitutionnalité, ne concerne que la loi. A contrario, il est impossible de
soulever une exception d’inconstitutionnalité par exemple contre les clauses d’un engagement
international. Il en va de même au Burkina Faso, comme dans beaucoup d’autres pays.

Quant à la raison du recours en exception d’inconstitutionnalité, il n’existe aucune spécification

au Sénégal. Tout justiciable a la latitude de soulever une exception d’inconstitutionnalité à
l’occasion d’un procès devant la Cour d’appel ou la Cour suprême lorsqu’il estime qu’une loi
ou un engagement international dont dépend la résolution du litige est contraire à la
Constitution. En France, l’exception d’inconstitutionnalité n’est recevable que lorsque la loi
contestée remettrait en cause des droits et libertés garantis par la Constitution. N’importe quelle
inconstitutionnalité n’est donc pas sanctionnable dans le cadre du contrôle a posteriori. Lorsque
l’inconstitutionnalité présumée ne remet pas en cause un droit ou une liberté constitutionnelle,
tout recours en inconstitutionnalité serait déclaré irrecevable.

Les conditions de recevabilité de l’exception d’inconstitutionnalité. Selon l’article 22 de la loi

organique sur le Conseil constitutionnel, « Lorsque la solution d’un litige porté devant la Cour
d’Appel ou la Cour suprême est subordonnée à l’appréciation de la conformité des dispositions
d’une loi ou des stipulations d’un accord international à la Constitution, la juridiction saisit
obligatoirement le Conseil constitutionnel de l’exception d’inconstitutionnalité ainsi soulevée
et sursoit à statuer jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel se soit prononcé ». Certains
commentateurs de cette disposition ont souvent laissé entendre qu’il n’existerait pas de
condition de recevabilité de l’exception d’inconstitutionnalité car l’article indique que la
juridiction auprès de laquelle le recours est déposé « saisit obligatoirement le Conseil
constitutionnel ». Ce commentaire omet que la recevabilité du recours n’est acquise que
« lorsque la solution d’un litige porté devant la Cour d’Appel ou la Cour suprême est
subordonnée à l’appréciation de la conformité des dispositions d’une loi ou des stipulations
d’un accord international à la Constitution ». Il s’agit là sans doute d’une condition de
recevabilité. La Cour d’appel ou la Cour suprême est obligée de vérifier ce préalable.

Le rôle des juges du filtre. Dans la doctrine, on parle de juge du filtre en matière d’exception
d’inconstitutionnalité en faisant référence à la juridiction compétente pour recevoir et transférer
33
au juge constitutionnel le recours. Au Sénégal, l’exception d’inconstitutionnalité ne peut être
soulevée que devant la Cour d’appel ou la Cour suprême. Le justiciable doit donc attendre la
phase de l’appel pour introduire le recours. Quand on évoque ce point, on met l’accent sur le
véritable rôle du juge du filtre. Selon le pays, ce rôle n’est pas le même. Au Sénégal, le Conseil
constitutionnel a progressivement défini l’attitude qui doit être celle du juge du filtre. Dans sa
décision n°16/95 du 13 février 1995, le Conseil répondait en ces termes à une transmission
d’une exception d’inconstitutionnalité par la Cour de cassation : « Considérant que la Cour de
cassation doit se prononcer avant toute saisine du Conseil constitutionnel, sur sa compétence
et sur la recevabilité du pourvoi ou la déchéance, tout examen de la “solution du litige” leur
étant subordonné ; qu’un pourvoi, non purgé de toutes fins utiles de non-recevoir ou simplement
fantaisiste, ne saurait servir de prétexte pour saisir le Conseil constitutionnel d’une exception
d’inconstitutionnalité qui, si elle devait être reçue et examinée par le Conseil, constituerait un
véritable détournement de procédure ». À la lecture de ce considérant, on comprend que le juge
du filtre doit dans un premier temps examiner la recevabilité de la requête principale et juger
de la nécessité de transmettre l’exception d’inconstitutionnalité au Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a également réglé un cas de conflit redoutable dans le cadre de la

procédure de l’exception d’inconstitutionnalité. Dans la doctrine française, on dénonce souvent
l’abus de pouvoir du juge du filtre qui irait au-delà du rôle que la Constitution lui assigne. En
faisant le filtre, il y a en effet de fort risque que la juridiction du filtre dépasse ses compétences
en procédant de manière indirecte au contrôle de constitutionnalité qui relève du seul juge
constitutionnel. Le juge du filtre pourrait ainsi refuser de saisir le juge constitutionnel d’une
exception d’inconstitutionnalité en considérant qu’on ne peut pas imaginer que les dispositions
ou les clauses contestées puissent être contraires à la Constitution. Dans sa décision n°1/C/2014
du 3 mars 2014, le Conseil constitutionnel a recadré la Cour suprême qu’il a accusé d’avoir
« non seulement dépassé les limites de sa compétence, mais aussi et surtout, […] empiété sur
celle du Conseil constitutionnel ». En bref, le Conseil accuse le juge du filtre d’effectuer in fine
un contrôle de constitutionnalité, alors que la Constitution n’accorde cette compétence qu’à la
seule juridiction constitutionnelle qu’il constitue. Cette jurisprudence du Conseil présente
cependant quelque limite dans son but de recadrer le juge du filtre. Il est en effet possible de
porter un commentaire sur la manière dont le juge du filtre a agi lorsque la transmission a été
faite. Cependant, si en excédant ses compétences le juge du filtre conclut que le recours en
inconstitutionnalité n’est pas recevable, le Conseil n’aura pas l’occasion d’apprécier la décision
de la juridiction du filtre.

34
 Leçon 4 – Les effets des décisions du Conseil constitutionnel

Le chapitre des effets des décisions du juge constitutionnel est vaste. Il porte globalement sur
la description des effets attachés aux décisions, sur leur portée et sur l’accueil qui leur est
réservé par les organes chargés de leur exécution. Ainsi, deux idées principales surgissent :
l’autorité (Section 1) et l’effectivité (Section 2) des décisions du Conseil constitutionnel.

Section 1 – L’autorité des décisions du Conseil constitutionnel

L’autorité des décisions du juge constitutionnel en général, et du Conseil constitutionnel

sénégalais en particulier, présente une certaine singularité en ce qu’il s’agit d’une autorité de
chose jugée constitutionnelle (§1) qui produit en principe des effets erga omnes (§2).

§ 1 – L’autorité de chose jugée constitutionnelle

L’accent sera mis sur la signification du principe (A) et sur sa relativité (B).

A – La signification du principe de l’autorité de chose jugée

L’autorité de chose jugé revêt une signification générale qui s’applique en toute discipline et
qui est sa signification première. Dire d’une décision qu’elle bénéficie de l’autorité de chose
jugée signifie que l’affaire qui en est l’objet ne pourra pas être connue en principe à nouveau
par le juge. En d’autres termes, il est impossible de demander à un juge de se prononcer une
nouvelle fois sur une affaire déjà jugée. L’autorité de chose jugée « s’oppose à ce que le juge
se prononce à nouveau, sur les faits et prétentions identiques concernant les mêmes parties »30.

À cet égard, l’autorité de chose jugée est souvent distinguée avec la force de chose jugée.
Contrairement à l’autorité, la force signifie que la décision rendue est définitive. Il en va ainsi
des décisions rendues en dernier ressort, en cassation par exemple. Ainsi, les décisions rendues
par le tribunal ou les arrêts de la Cour d’appel ont l’autorité de chose jugée, mais n’ont pas la
force de chose jugée parce que pouvant être contestés devant un juge de niveau supérieur (Cour
d’appel ou Cour suprême, au Sénégal).

En droit constitutionnel, il est insensé de distinguer « autorité de chose jugée » et « force de

juge jugée ». En effet, les décisions rendues par le juge constitutionnel bénéficient de l’autorité
de chose jugée, et en même temps de la force chose jugée dans la mesure où elles sont
insusceptibles de recours. Au Sénégal, l’autorité de chose jugée (ou force chose jugée) est

30
S. N. Tall, Droit du contentieux constitutionnel dans les États d’Afrique subsaharienne francophone :
Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Congo, Côte d’Ivoire, Gabon, Guinée, Madagascar, Mali, Niger, Sénégal et
Togo, Dakar, L’Harmattan, 2025, p. 380.

35
consacrée par l’article 92, alinéa 4 de la Constitution aux termes duquel « Les décisions du
Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucune voie de recours. Elles s'imposent aux
pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Cette
disposition, reprise du constituant française (voir article 62 de la Constitution de 1958), figure
presque dans l’ensemble des constitutions africaines. Selon le Conseil constitutionnel français
qui en donne la première interprétation, « l’autorité des décisions visées par cette disposition
s’attache non seulement à leur dispositif, mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire
et en constituent le fondement même »31. Cette jurisprudence française précise les éléments dans
la décision qui bénéficient de cette autorité de chose jugée : il s’agit non seulement du dispositif
(décision finale d’irrecevabilité, de conformité ou de non-conformité), mais aussi les motifs
(motifs de droit et de fait mis en avant par le juge dans son raisonnement et qui forment la
motivation de la décision rendue).

B – La relativité du principe de l’autorité de chose jugée

L’idée est de montrer que l’autorité de chose de jugée n’est pas absolue, elle est plutôt relative.
Le caractère relatif signifie que les textes aménagent des exceptions qui permettent de revenir
sur la décision rendue. La relativité de l’autorité de chose jugée doit être distinguée de son
éventuelle ineffectivité (voir section 2) qui dénote plutôt sa violation.

Nous avons pu identifier deux éléments qui relativisent l’autorité de chose jugée
constitutionnellement : la réclamation et la correction d’erreur matérielle [concernant les arrêts
de la Cour suprême, ils peuvent être retouché à la suite d’un rabat d’arrêt ou de correction
d’erreur matérielle].

Premièrement, il s’agit de la possibilité d’une réclamation contre une décision du Conseil

constitutionnel. Au Sénégal, le juge constitutionnel a admis la possibilité de lui soumettre une
réclamation contre sa décision malgré la disposition précitée de l’article 92, alinéa 4 de la
Constitution. Il convient de préciser que cela ne concerne que la matière électorale et n’est
autorisé qu’à un candidat. Le Conseil constitutionnel l’a rappelé lors de l’élection présidentielle
de 2024. Alors que le juge avait rendu publique sa décision du 12 janvier 2024 (décision n°
1/E/2024) arrêtant et publiant la liste des candidats à l’élection présidentielle du 25 février 2024,
il avait admis qu’un candidat puisse contester cette décision en précisant le bien-fondé et la
portée d’une telle démarche par rapport à l’autorité de chose jugée attachée à ses décisions. Il

31
Conseil constitutionnel français, Décision n° 62-18 L du 16 janvier 1962, Loi d’orientation agricole.

36
convient de citer longuement les considérants 6 à 8 de la décision n° 2/E/2024 du 20 janvier
2024 : « Considérant que par mémoire du 18 janvier 2024, Karim Meissa Wade soutient que la
requête de Thierno Alassane Sall tendant à remettre en cause sa candidature est irrecevable ;
qu’il explique qu’aucune disposition légale ne prévoit le droit pour un candidat de contester la
recevabilité de la candidature à l’élection présidentielle d’un autre candidat ; qu’il ajoute que
les dispositions de l’article 92 de la Constitution prohibent toute voie de recours contre les
décisions du Conseil constitutionnel ; Considérant qu’en application de l’article 92 de la
Constitution, les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucune voie de
recours ; Considérant toutefois qu’il ressort des dispositions de l’article L127, alinéa premier
du Code électoral, que le droit de réclamation contre une liste des candidats est ouvert à tout
candidat , qu’en effet, tout candidat peut formuler une réclamation pour lui-même ou contre un
autre, à condition qu’elle ne tende pas à remettre en cause le raisonnement, la motivation et
l’appréciation des faits par le Conseil constitutionnel statuant en matière électorale ; qu’il
convient de rejeter la fin de non-recevoir comme mal fondée et de déclarer la requête
recevable ».

Deuxièmement, il est possible de revenir sur une décision du juge constitutionnel, donc nuancer
l’autorité de chose jugée, à travers le recours en rectification d’erreur matérielle. Sur la question
de savoir ce qu’est une erreur matérielle, on peut citer le Pr Saidou Nourou Tall : « L’erreur
peut consister des coquilles, des fautes d’orthographe ou de grammaire, des erreurs
patronymiques (sur les noms des parties, des juges, de l’avocat général…) ou typographiques.
Cette erreur peut résulter de l’exposé des moyens et prétentions des parties, de leurs allégations
factuelles, procédurales ou de fond »32. La Cour suprême de justice de la République
démocratique du Congo définissait l’erreur matérielle dans une décision de justice comme
« l’inexactitude au niveau de son rapport extérieur que constitue son écriture, c’est-à-dire, au
niveau de sa dimension qui tombe sous le sens, par opposition à sa dimension intérieure
constituée par le processus même du raisonnement juridique »33.

Au Sénégal, les textes ne prévoient pas la procédure de correction d’erreur matérielle, mais rien
n’empêche le Conseil constitutionnel de l’accepter. Pourtant dans plusieurs pays africains, les
textes ont prévu cette procédure de rectification d’erreur matérielle. Au Cameroun, on peut lire
dans l’article 16 de la loi du 21 avril 2004 portant organisation et fonctionnement du Conseil

32
S. N. Tall, Droit du contentieux constitutionnel dans les États d’Afrique subsaharienne francophone, op. cit.,
p. 399.
33
République démocratique du Congo, Cour suprême de justice, Section judiciaire, matière répressive, Arrêt du
23 avril 1999, Kayembé Mbwembwé c/ Ministère public.
37
constitutionnel : « Toute partie intéressée peut saisir le Conseil constitutionnel d’une demande
en rectification d’erreur matérielle d’une décision ». La même disposition figure à l’article 25
du Règlement intérieur de 2020 de la Cour constitutionnelle béninoise, à l’article 60 du
Règlement intérieur de la Cour constitutionnelle togolaise, à l’article 44 du Règlement intérieur
de 2008 du Conseil constitutionnel burkinabè ou à l’article 10 du Règlement intérieur de la
Cour constitutionnelle malienne.

§ 2 – Les effets erga omnes

On distingue souvent entre effets inter partes (entre les parties) et effets erga omnes (à l’égard
à tous). On dit d’une décision qu’elle produit des effets inter partes lorsqu’elle ne s’impose
dans ses effets qu’aux parties (partie demanderesse et partie défenderesse). Au contraire, une
décision ayant des effets erga omnes est celle dont les effets s’imposent à l’égard de tous.
L’article 92 de la Constitution consacre les effets erga omnes des décisions du Conseil
constitutionnel. En Afrique, la situation est presque générale : les décisions du juge
constitutionnel produisent des effets au-delà de l’affaire examinée.

Le Professeur Saidou Nourou Tall a exposé in extenso la portée de l’autorité de chose jugée
constitutionnelle. Plusieurs aspects, selon lui. Premièrement, il distingue les effets de l’autorité
de chose jugée sur le plan vertical et sur le plan horizontal. Il estime que « sur le plan vertical,
la décision s’impose d’une part, dans les rapports entre gouvernants et gouvernés et d’autre
part, au sein de l’organisation judiciaire dans les rapports entre la juridiction constitutionnelle
et les autres juridictions nationales. En clair, le juge national comme les gouvernants sont tenus
de respecter et d’appliquer la décision rendue par la Cour ou le Conseil constitutionnel(le) »34.
Sur le plan horizontal, « la décision s’impose aux organes exécutif, législatif et judiciaire et
dans leurs rapports mutuels. Autrement dit, l’autorité de la décision retentit dans les domaines
législatif et réglementaire. Les autorités exécutives, législatives, juridictionnelles, civiles,
militaires, au niveau central ou au niveau décentralisé sont astreintes à donner corps et
cohérence à l’application de la décision, chacune en ce qui la concerne ». Deuxièmement, le
requérant dont les prétentions ont été validées totalement ou partiellement pourrait s’en
prévaloir et s’attendre légitimement à ce que la décision soit totalement exécutée. Dans le même
sens, aucun texte juridique ne pourra être élaboré en contradiction du contenu de la décision du
juge constitutionnel.

34
S. N. Tall, Droit du contentieux constitutionnel dans les États d’Afrique subsaharienne francophone, op. cit.,
p. 380.
38
En droit constitutionnel, si les effets erga omnes sont indiscutables concernant une décision
rendue à la suite d’un contrôle a priori, il n’en va pas de même en principe au sujet des décisions
rendues dans le cadre du contrôle a posteriori. Dans ce dernier type de contrôle, qui a pris son
origine aux États-Unis, les décisions produisent des effets inter partes. Une loi en vigueur
déclarée inconstitutionnelle n’est pas annulée, on considère simplement qu’elle ne s’applique
pas à l’affaire en cours. La loi n’est donc pas applicable au litige en l’espèce et les parties sont
dispensées de son exécution. Aux États-Unis, la loi en question demeure en vigueur et pourrait
même être appliquées dans d’autres affaires ultérieurement.

Cependant, les effets inter partes d’une inconstitutionnalité dans le cadre du contrôle a
posteriori n’existent pas au Sénégal, ainsi que dans beaucoup de pays africains. Aux termes de
l’article 22 de la loi organique sur le Conseil constitutionnel, « Si le Conseil estime que la
disposition dont il a été saisi n’est pas conforme à la Constitution, il ne peut plus en être fait
application ». Une certaine doctrine a interprété cette disposition comme signifie que
l’inconstitutionnalité à la suite d’un contrôle a posteriori signifie que la décision produit des
effets inter partes et que la loi déclare contraire à la Constitution pourrait s’appliquer par la
suite. Une telle interprétation est en contradiction avec la lettre même de cette disposition : « il
ne peut plus en être fait application ». Cela signifie tout simplement que la loi déclarée
inconstitutionnelle ne pourra plus être appliquée. En droit, on appelle cela l’abrogation
implicite. En d’autres termes, une telle décision a des effets erga omnes.

En Côte d’Ivoire, le constituant a été plus précis à travers l’article 137 de la Constitution de
2016 : « En cas de saisine du Conseil constitutionnel par voie d’exception, la décision du
Conseil constitutionnel s’impose à tous, au-delà des parties au procès. La loi ou la disposition
déclarée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel est abrogée ». Au Gabon, c’est
l’article 86 de la Constitution de 1991 : « [lorsque la Cour constitutionnelle] déclare contraire
à la Constitution le texte attaqué, celui-ci cesse de produire ses effets à compter du prononcé
de la décision ; que le Parlement remédie à la situation juridique qui en résulte, selon la
procédure de renvoi inscrite au prochain ordre du jour de la chambre concernée ». En France,
on peut lire dans l’article 62 de la Constitution : « une disposition déclarée inconstitutionnelle
sur le fondement de l’article 61-1 [QPC] est abrogée à compter de la publication de la décision
du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision ».

39
Section 2 – L’effectivité des décisions du Conseil constitutionnel

La notion d’effectivité est objet de controverses quant à son sens précis. Dans cette étude, elle
renvoie simplement à la question de l’exécution des décisions du Conseil constitutionnel, c’est-
à-dire à la concrétisation desdites décisions. Leur effectivité dépend alors de l’exécution ou non
par les acteurs compétents. Il ne fait pas de doute que les décisions du juge constitutionnel sont
revêtues de l’autorité de chose jugée constitutionnelle. Les textes indiquent clairement qu’elles
s’imposent à l’égard de tous. Cette affirmation théorique rencontre cependant souvent des
oppositions, voire des contestations sérieuses. De telles contestations est souvent le fait des
autorités politiques.

Le moins que l’on puisse dire est que la cohabitation entre le juge constitutionnel et les autorités
politiques n’est pas toujours simple. Nelson Mandela a été l’un des rares hommes politiques à
avoir remercié publiquement la juridiction constitutionnelle sud-africaine pour avoir rendu une
décision annulant une loi qu’il avait fait voter. Aux États-Unis, le VIIIe siècle fut marqué par
des altercations régulières entre la Cour suprême et les autorités politiques. La question
principale était de savoir si les acteurs politiques pouvaient avoir leur propre opinion sur les
dispositions de la Constitution, nonobstant l’avis de la Cour suprême. Dans une lettre écrite le
11 septembre 1804, Thomas Jefferson, qui venait d’être élu Président des États-Unis, disait ceci
à l’attention de la destinataire de sa correspondance : « Vous semblez penser qu’il revient aux
juges de décider de la validité de la loi sur la sédition. Mais rien n’indique dans la Constitution
ne leur donne un droit de décider pour l’Exécutif, pas plus qu’elle n’en donne à l’Exécutif de
décider pour eux ». En 1832, le président Jackson avait émis son veto au renouvellement d’une
charte alors qu’un tel renouvellement avait été validé par la Cour suprême. Afin de se départir
de la position du juge constitutionnel, il soutint ce qui suit : « L’opinion des juges n’a pas plus
d’autorité sur le Congrès que l’opinion du Congrès sur les juges, et sur ce point le président
est indépendant de l’un et l’autre ».

Le conflit est d’autant plus probable que dans certains pays, surtout en Amérique latine, la
Constitution octroie aux organes politiques la faculté d’interpréter la Constitution au même titre
que le juge constitutionnel. En Uruguay, par exemple, l’Assemblée générale (parlement)
dispose de la compétence d’interpréter la Constitution, sans préjudice du pouvoir qui revient à
la Cour suprême de justice (article 85 de la Constitution). Au Chili, l’article 66 de la
Constitution permet au Congrès d’adopter des normes interprétant la Constitution. On pouvait
citer encore d’autres pays dans la même situation. Dans ces conditions, il existe à la fois

40
plusieurs interprètes concurrents de la Constitution. Le risque du refus d’exécution des
décisions du juge constitutionnel est alors plus important, à tout le moins théoriquement.

Au Sénégal, on se rappelle les échanges épistolaires entre le président Abdoulaye Wade et le

Conseil constitutionnel en 2001. Cela pourrait paraître long, mais ces échanges mériteraient
d’être reproduits intégralement.

41
42
43
44
45
La résistance des autorités politiques aux décisions du Conseil constitutionnel sénégalais a
connu un nouvel épisode tout aussi intéressant en 2024 dans le cadre du processus de l’élection
présidentielle. Après que le Conseil constitutionnel avait rendu sa décision établissant la liste
définitive des candidats à l’élection présidentielle de 2024 (décision n° 2/E/2024 du 20 janvier
2024), le président Macky Sall avait entamé des démarches en vue de reporter le scrutin, ce qui
constituait en quelque sorte une tentative de contournement de cette décision qui appelait sans
doute la poursuite du processus électoral. Le premier acte posé fut la prise d’un décret pour
abrogeant celui qui a été pris auparavant portant convocation du corps électoral (décret n° 2024-
106 du 03 février 2024 portant abrogation du décret convoquant le corps électoral pour l'élection
présidentielle du 25 février 2024). Par la suite, une loi a été adoptée par l’Assemblée nationale
(par la majorité parlementaire soutenant le chef de l’État) en vue de proroger le mandat du
Président de la République afin de permettre le report de l’élection présidentielle malgré les
dispositions de l’article 31 de la Constitution qui exigent que le scrutin se tienne trente (30)
jours au moins avant la date d’expiration du mandat du Président de la République en fonction
(loi n° 4/2024 adoptée par l’Assemblée nationale en sa séance du 5 février 2024 portant
dérogation aux dispositions de l'article 31 de la Constitution). Par une décision emblématique
du 15 février 2024, le Conseil constitutionnel déclare la loi contestée contraire à la Constitution,
et en déduit que le décret du 03 février 2024 attaqué est dépourvu de base légale. Dans cette
décision, « le le conseil constitutionnel, constatant l’impossibilité d’organiser l'élection
présidentielle à la date initialement prévue, tenir [invitait] les autorités compétentes à la tenir
dans les meilleurs délais » (considérant 20). Cette invite du juge constitutionnel de tenir le
scrutin dans les meilleurs délais n’avait pas semblé convenir aux autorités compétentes.
D’abord, le Président de la République entreprit de convoquer à un dialogue national pour, dit-
il, réunir les forces vives de la Nation autour des sujets principaux relatifs à la crise en cours. À
la suite de ce dialogue, le chef de l’État décide de saisir le Conseil constitutionnel d’une
demande d’avis. La demande porter sur trois questions. Premièrement, le Président de la
République demandait au Conseil constitutionnel son avis sur la date du 02 juin 2024 pour la
tenue de l’élection proposée par le dialogue national. Deuxièmement, le chef de l’État voulait
savoir s’il était possible d’ajouter des candidats à l’élection présidentielle en plus des dix-neuf
(19) candidats déjà validés par le Conseil constitutionnel. Troisièmement, il a été demandé au
Conseil constitutionnel s’il était possible que le Président de la République reste en exercice à
la suite de l’expiration de son mandat jusqu’à l’installation de son successeur pour assurer la
continuité de l’État et la permanence institutionnelle. En réponse à cette demande d’avis, le
Conseil constitutionnel retint globalement, dans sa décision n° 60/E/2024 du 5 mars 2024,
46
« qu’en vertu du caractère intangible de la durée du mandat du Président de la République, la
fixation de la date de l’élection au-delà de la fin du mandat a nécessairement pour effet de créer
un vide institutionnel non prévu par la Constitution ; qu’elle est, de ce fait, contraire au principe
à valeur constitutionnelle de sécurité juridique et de stabilité des institutions » (considérant 8) ;
« […] que seuls sont candidats à l’élection présidentielle, ceux retenus par la décision n°
4/E/2024 du 20 février 2024 » (considérant 15) ; « […] que le maintien du Président dont le
mandat est arrivé à terme, alors qu’aucun évènement assimilable à la force majeure n’empêchait
la poursuite normale du processus électoral et l’élection d’un nouveau Président de la
République dans le délai prévu par la Constitution, constituent un précédent de nature à
compromettre la stabilité des institutions, notamment celle de la fonction présidentielle »
(considérant 19). Le lendemain de cette décision, le Conseil constitutionnel, constatant la
carence des autorités, décide de passer à la vitesse supérieure en fixant lui-même la date de
l’élection présidentielle dans sa décision n° 5/E/2024 du 6 mars 2024. Il convient de citer en ce
sens le considérant pertinent : « Considérant qu’il y a lieu ainsi, pour pallier l’inertie des
autorités compétentes de fixer la date de l’élection présidentielle au 31 mars 2024 et de dire que
le processus électoral, qui n’est pas annulé mais interrompu, doit être poursuivi (considérant
12) ; […] la présente décision emporte convocation du corps électoral, au Sénégal et à
l’étranger, pour le scrutin du 31 mars 2024 » (considération 14). Alors que les décisions du
Conseil constitutionnel s’imposent au Président de la République conformément à l’article 92
de la Constitution, le chef de l’État, toujours dans sa logique de défiance vis-à-vis de la haute
juridiction, prit un décret le même jour (décret n°2024-690 du 6 mars 2024 fixant la date de
l’élection présidentielle) pour fixer la date de l’élection au 24 mars 2024. Puisque l’objectif
principal était d’obtenir une date pour l’élection, le Conseil constitutionnel décide alors
d’abandonner la date qu’il avait lui-même retenue (31 mars 2024) pour se rallier à celle retenue
par le Président de la République. La haute juridiction faisait la précision dans un communiqué
rendu public le 7 mars 2024. Ce fut alors la fin d’un épisode de défiance de l’autorité politique,
en l’occurrence le Président de la République, à l’autorité des décisions du Conseil
constitutionnel.

47