Malick Sall, Master 2 Droit public / Administration Publique

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Cours de renforcement en droit
Licence 2 F.S.J.P. / U.C.A.D. 781853432
Droit Administratif Général Année Universitaire : 2021-2022
Sujet : L’annualité budgétaire
Le budget de l’Etat obéit à un ensemble de règles techniques, qui sont, pour la plupart, communes aux budgets
des collectivités territoriales et des établissements publics. Ces principes ont pour but de garantir une bonne gestion
financière publique. Nés, pour la plupart d’entre eux, sous la Restauration, ils traduisent la montée en puissance du
contrôle parlementaire sur le budget. Ces principes encadrent l’élaboration du budget de l’État et donc de la loi de
finances. Parmi ces principes, figure celui de l’annualité budgétaire, objet de cette étude.
Admis en Grande Bretagne dès le XVIIème siècle, le principe de l’annualité est inscrit dans toutes les législations
nationales. Il a même une valeur constitutionnelle dans certains pays (Belgique, Allemagne, Italie, etc.). Il signifie
que le budget est voté chaque année et pour une année par le Parlement et qu’il doit être ensuite exécuté dans
l’année par le gouvernement.
Ces considérations mentionnées ci-dessus suggèrent, dans le cadre de cette étude, de formuler la question
centrale sur laquelle reposera la démonstration à venir. Dès lors, on peut se demander : Que recouvre le principe
de l’annualité budgétaire ? (ou quelle est la portée du principe d’annualité budgétaire ?)
Une réflexion sur le principe d’annualité revêt des intérêts à bien des égards. Son intérêt pratique paraît plus
intéressant. En effet, les pouvoirs publics ont estimé que la règle de l’annualité pouvait être trop contraignante,
surtout lorsqu’il existe une confrontation entre le Parlement et le Gouvernement ; situation pouvant aboutir à une
adoption tardive du budget. En outre, une analyse de l’annualité budgétaire permet de révéler sa difficile et stricte
mise en œuvre. Désormais, il doit, de ce fait, tenir compte de la pluriannualité dans la programmation des activités
des politiques publiques mais aussi en matière d’investissement. Tous ces éléments permettent de démontrer que
c’est un principe altéré.
Au-delà des considérations précédentes, il s’impose d’opérer un choix. Pour notre part, l’étude sera orientée vers
deux directions principales : il s’agira d’exposer le principe de l’annualité budgétaire (I) avant de dégager ses
limites (B).
Proposition de plan :
I/ L’exposé du principe d’annualité budgétaire
A/ Les fondements du principe
B/ Les intérêts du principe
I/Les limites au principe d’annualité budgétaire
A/ Les aménagements au principe
B/ Les dérogations au principe

I/ L’exposé du principe d’annualité budgétaire

Nous verrons la signification du principe de l’annualité (A) et ses intérêts (B).
A. Le fondement du principe d’annualité
C’est le premier principe à être juridiquement formalisé. Selon ce principe, la fréquence de l’autorisation parlementaire doit
suivre un rythme annuel.
L’annualité signifie que le budget est voté chaque année et pour une année par le Parlement et qu’il doit être ensuite exécuté
dans l’année par le gouvernement. Au Sénégal, l’annualité est consacrée par l’article 7 de la Loi Organique relative aux Lois
de Finances du 26 février 2020 dispose que « La loi de finances de l’année contient le budget de l’Etat pour l’année civile ».
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Ainsi, les opérations de recettes et de dépenses sont prévues, autorisées et exécutées pour une année.
De même, l’article 9 de la LOLF prévoit que « l’autorisation de percevoir les impôts est annuelle ». Concrètement, ce principe
d’annualité budgétaire suppose que le budget soit adopté avant le début de l’exercice budgétaire correspondant, soit au plus
tard le 31 décembre de l’année précédant l’exercice concerné par le budget adopté, pour éviter tout blocage dans le
fonctionnement des services publics. Pour éviter ce problème, l’article 68 de la Constitution prévoit, d’une part, que
l’Assemblée Nationale dispose de 60 jours pour voter le projet de lois de finances et, d’autre part, au Président de la
République, la possibilité de reconduire par décret les services votés, en attendant son admission définitive par le Parlement
(voir aussi Article 57 de la LOLF de 2020).
B. Les intérêts du principe d’annualité
L’annualité budgétaire présente plusieurs intérêts. En effet, le fait qu’elle recouvre l’année civile est traditionnellement
justifié par des considérations d’ordre politique, administratif et économique. Il permet tout d’abord un contrôle régulier des
finances de l’État par le Parlement. En effet, il s’agit de mieux informer le Parlement et à rendre lisible le budget présenté
par le gouvernement aux parlementaires qui, de par leur statut éminemment défini dans l’architecture de la République, ont
la responsabilité de se prononcer, en toute connaissance de cause, sur les choix de l’exécutif. L’administration, ensuite, est
astreinte à produire ses comptes avec une périodicité annuelle afin que les instances chargées des vérifications et contrôles
puissent apprécier la bonne et régulière gestion des deniers publics. Enfin, la règle de l’annualité confère l'avantage de la
sécurité juridique à l’égard des contribuables, des investisseurs et des créanciers de l’État parce que le budget une fois adopté
ne devrait plus faire l'objet de modification en cours d'année.
Si le principe de l’annualité permet d’atteindre les objectifs évoqués, il n’est plus, depuis longtemps, complètement adapté
aux exigences et aux réalités modernes. Les finances publiques font partie d’un environnement global tant économique que
financier qui s’est fortement mondialisé dans le cadre duquel le principe d’annualité peut être à l’origine de difficultés, de
lourdeurs et parfois d’inadaptation. En effet, il est apparu depuis, et à l’usage, qu’une application trop stricte du principe
d’annualité nuirait à la souplesse nécessaire au bon fonctionnement de l’Etat et à la prise en compte de la dimension
pluriannuelle des finances. C’est ce qui justifie les limites apportées à ce principe.

I/Les limites au principe d’annualité budgétaire

Le principe d’annualité a d’abord fait l’objet d’un certain nombre d’aménagements (ou assouplissements) voire de vraies
dérogations. Les aménagements permettent d’éviter le gaspillage des crédits en fin d’année pour les utiliser entièrement et
ainsi ne pas se voir diminuer son budget l’année suivante tandis que les dérogations constituent des exceptions, des entorses
qui remettent totalement en cause le principe de l’annualité ;
A. Les aménagements au principe d’annualité
Dans la pratique, le principe d’annualité est soumis à des aménagements destinés à concilier la continuité budgétaire et à la
souplesse de fonctionnement des services de l’Etat. Ces aménagements sont :
- Les autorisations d’engagement qui « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées
au cours de l'exercice pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances » (Article 18 de la LOLF de
2020). Ainsi, chaque année, la loi de finances ouvre des crédits pour permettre l’exécution des travaux.
- Les reports de crédits constituent également des exceptions puisque les crédits de l'année N ne créent aucun droit au titre
de l'année N+1 (article 24 de la LOLF de 2020). En principe, tout crédit non consommé à la fin de l’année financière doit
être annulé. Cependant, il y a la possibilité de reporter les crédits non consommés sur l’exécution budgétaire suivante.
- Il est aussi prévu comme exception, un engagement de crédits par anticipation sur les crédits de l'année suivante. Cela
permet d’engager vers la fin de l’année N des crédits qui ne seront consommés qu’au cours de l’année N + 1. Cela concerne
les dépenses qui revêtent un caractère urgent.
- Les périodes complémentaires qui constituent un délai accordé par la loi, au-delà du 31 décembre pour régulariser des
opérations engagées vers la fin de l’année.

B. Les dérogations au principe d’annualité

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Au titre des dérogations, on peut citer, les décrets d'avance et les lois de finances rectificatives.
- Les lois de finances rectificatives modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année (article 5
et article 47 de la LOLF). En effet, il est possible de voter, en cours d’année, des lois de finances rectificatives, appelées
également « collectifs budgétaires » qui modifient la loi de finances initiale.
- Selon l’article 23 de la LOLF de 2020, « En cas d’urgence ou de nécessité impérieuse d’intérêt national, des crédits
supplémentaires peuvent être ouvert par décret d’avances ».

Sujet : La spécialité budgétaire (ou de spécialisation des crédits)

Proposition de plan :
I/ L’exposé du principe de spécialité budgétaire
A/ Le fondement du principe
B/ Les justifications du principe
II/ Les limites au principe de spécialité budgétaire
A/ La modification de la répartition initiale des crédits
B/ Les dérogations de nature politique

I/ L’exposé du principe de spécialité budgétaire

Nous verrons son contenu (A) ainsi que ses intérêts (B).
A/ Le fondement du principe
Ce principe signifie que les crédits ouverts par les lois de finances sont affectés à un service ou un ensemble de
services. Ils sont spécialisés par chapitre, groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination. Dans la
nouvelle réforme des finances publiques, les crédits sont spécialisés par programme. Un programme regroupe les
crédits destinés à un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère. Sont associés aux programmes
une stratégie, des objectifs précis, ainsi que des résultats attendus. Les programmes expriment le passage d’une
culture de moyens à une culture de résultats. Ainsi, les crédits ne sont plus présentés par nature de dépenses, mais
par objectifs et en fonction d’une démarche qui met au premier plan la performance de la dépense publique.
La spécialisation par programme est un moyen de connaître la destination des crédits et d’apprécier leur
performance (Article 12 de la LOLF). Le budget-programme a remplacé le budget de moyen. Désormais, il ne
s’agit plus simplement de dépenser mais de bien dépenser.
B/ Les intérêts du principe
Le but est de permettre aux parlementaires de connaître précisément la destination des crédits budgétaires. Ce
principe n’a été consacré que tardivement, car le Gouvernement y voyait, à juste titre, une limitation de ses
prérogatives.
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Il convient, toutefois, de noter que, si la spécialisation de l’autorisation budgétaire est un gage de transparence,
poussée à l’extrême, elle recèle plus d’inconvénients que d’avantages. En effet, plus la spécialisation est fine, plus
la loi de finances perd en lisibilité et la discussion budgétaire se noie dans les détails, masquant, ainsi, la direction
globale des politiques mises en œuvre par l’Exécutif.
II/ Les limites au principe de spécialité budgétaire
La répartition des crédits est assortie de deux types d’aménagement. Les uns bouleversent les affectations initiales
faites par la loi de finances de l’année (A), tandis que les autres sont des crédits non spécialisés (A).
A/ La modification de la répartition initiale des crédits
Elles permettent au pouvoir exécutif de modifier la répartition des crédits en cours d’exécution budgétaire et, par
voie de conséquence, de contredire l’autorisation parlementaire.
Il s’agit, d’une part, des virements de crédits qui permettent de modifier la répartition des crédits votée par le
Parlement au stade de l'adoption de la loi de finances et qui modifie la nature de la dépense.
Et d’autre part, des transferts de crédits qui ne modifient pas la nature juridique de ceux-ci mais seulement le
service responsable de l’exécution de la dépense. Par exemple, des crédits d’investissements du ministère de la
Défense transférés vers le ministère de la Jeunesse et des Sports. Ils supposent l'intervention d'un décret sur rapport
conjoint du ministre des finances et des ministères intéressés.
B/ Les crédits non spécialisés
Ces dérogations sont les plus ciblées. Elles concernent les dotations pour lesquelles l’affectation des crédits est
décidée, non par le Parlement, mais par le Gouvernement.
Il s’agit, d’abord, des crédits globaux (ou provisions) qui sont des crédits pour les dépenses accidentelles,
éventuelles ou imprévisibles.
Il y a, ensuite, la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles (crédits globaux) destinée à financer des
dépenses connues, mais dont le montant est difficilement prévisible, telles que les frais de voyages officiels, des
dépenses provisionnées (comme celles afférentes à des élections à la suite d’une dissolution de l’Assemblée
nationale) ou encore des dépenses imprévisibles par nature, notamment celles liées aux catastrophes naturelles.
En outre, il y a la dotation relative aux fonds spéciaux (caisse noire ou fonds secrets): ici le Parlement vote leur
montant global sans en connaitre la destination. Et enfin, les crédits budgétaires affectés aux pouvoirs publics
constitutionnels, autres que le Président de la République et le Gouvernement.
Sujet : La sincérité budgétaire
Notes
Le budget de l’Etat obéit à un ensemble de règles techniques, qui sont, pour la plupart, communes aux budgets des
collectivités territoriales et des établissements publics. Ces principes ont pour but de garantir une bonne gestion
financière publique. Nés, pour la plupart d’entre eux, sous la Restauration, ils traduisent la montée en puissance du
contrôle parlementaire sur le budget. Ces principes encadrent l’élaboration du budget de l’État et donc de la loi de
finances. Ils peuvent être classés en deux (2) catégories : les principes classiques et les principes nouveaux. Parmi
ces dernières, figurent le principe de sincérité budgétaire.
Problématique : Quelle est la portée du principe de sincérité budgétaire ?
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Proposition de plan
I/ L’exposé du principe (Voir les développements du sujet qui suit)
A/ Le contenu du principe
B/ Les limites au principe
II/ Le contrôle de la sincérité
A/ Le contrôle de la sincérité des recettes
B/ Le contrôle de la sincérité des dépenses

I/ L’exposé du principe (Voir les développements du sujet qui suit)

A/ Le contenu du principe
B/ Les limites au principe
II/ Le contrôle de la sincérité
A/ Le contrôle de la sincérité des recettes
Ce contrôle vise à s’assurer qu’elles ne sont pas surévaluées au regard du contexte économique, national et
international, qui fonde les prévisions des recettes.
Il peut aussi consister à vérifier si les recettes inscrites au budget ne sont pas des recettes aléatoires. Ainsi, les
recettes doivent être sûres et non probables. De ce point de vue, le principe de sincérité serait méconnu si, par
exemple, l’Etat tablait sur des recettes tirées d’une convention de financement non encore signée.
B/ Le contrôle de la sincérité des dépenses
De façon générale, le contrôle de sincérité en matière de dépenses vise à vérifier que les prévisions ne sont pas
sous-évaluées. Le contrôle porte, en particulier, sur les dépenses obligatoires. La non-inscription au budget d’une
dépense obligatoire constitue une violation du principe de sincérité.
La débudgétisation des dépenses, c’est-à-dire le fait de faire supporter par d’autres budgets des dépenses
incombant à l’État, est aussi analysée comme une sous-évaluation de dépenses et, donc, comme une violation
du principe de sincérité.

Sujet : Les principes budgétaires nouveaux

Problématique : Quels sont les principes budgétaires modernes ?
Proposition de plan
I/ Le principe de sincérité budgétaire
A/ Le contenu du principe
B/ Les limites du principe
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II/ Les autres principes
A/ La transparence budgétaire
B/ La performance budgétaire

I/ Le principe de sincérité budgétaire

A/ Le contenu du principe
Né sous l’égide du conseil constitutionnel français dans sa décision en date du 21 juin 1993 (DC nº 93-320, Loi de
finances rectificative pour 1993), la sincérité, dérivée du latin sincerus, est une exigence de conformité à la réalité
(jugement de fait) et une absence d’intention dolosive, c’est-à-dire de volonté de tromper (jugement de valeur).
Selon le législateur sénégalais, la sincérité budgétaire signifie réalisme, prudence, bonne foi et non-dissimulation
dans les prévisions des ressources et des charges. Ainsi, l’article 30 de la LOLF de 2020 dispose que « Les
prévisions de ressources et de charges doivent être sincères. Elles doivent être affectées avec réalisme et prudence,
compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi ».
Le principe de sincérité interdit ainsi de sous-estimer des charges ou de surestimer les ressources présentées dans
les lois de finances. Elle fait obligation de ne pas dissimuler les éléments financiers ou patrimoniaux.
On distingue la sincérité budgétaire et la sincérité comptable. Ces deux notions, très complémentaires, ne reposent
pas sur les mêmes fondements. La première repose sur des prévisions, la deuxième sur des constats.
La sincérité budgétaire : elle exige la pertinence des hypothèses qui président à la préparation de la loi de finances,
et la présentation sincère au niveau de la loi de finances de l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.
La sincérité comptable : Les comptables publics sont chargés de veiller au respect des principes et des règles
comptables en s’assurant notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures
et de la qualité des comptes. En outre, la Cour des comptes certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des
comptes de l’Etat.
B/ Les limites au principe
La sincérité budgétaire est une notion à contenu élastique et variable. Le principe relève plus de la subjectivité que
de l’objectivité. C’est pourquoi, la sincérité est un principe de bonne foi. Le juge ne sanctionne que l'absence de
sincérité vraiment manifeste.
Cependant si la sincérité budgétaire est aléatoire, la sincérité comptable est plus réelle, concrète, pragmatique (voir
l’alinéa 2 de l'article 72 de la Directive portant loi de finances et article 47 Constitution française).
II/ Les autres principes
A/ La transparence budgétaire
Selon le Fonds Monétaire International (F.M.I.), la transparence est un élément essentiel d’une politique financière
et efficace. Elle implique « l’exhaustivité, la clarté, la fiabilité, l’actualité et la pertinence des informations publiées
à propos de la situation passée, présente et future des finances publiques ».
La transparence apparaît aussi au fronton de la directive introductive du nouveau cadre harmonisé des finances
publiques dénommée Code de transparence dans la gestion des finances publiques.
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Le principe de transparence se fonde sur la quête de légitimité de l’action financière publique, étant entendu que
la source de toute légitimité réside dans le peuple.
La transparence élimine le secret et l'opacité. Elle vise une information loyale sans intention de dissimuler la réalité
des opérations. Elle implique un droit à une information exhaustive, simple et rendue en temps réel.
Le principe de transparence implique que les citoyens soient « complètement informés » et que les élus aient « un
droit d’information et de communication sans réserve sur tous les aspects relatifs à la gestion des deniers publics ».
Plusieurs facteurs nuancent le respect du principe de transparence. La note adressée aux États africains en matière
de transparence est faible ; certaines informations ne sont pas rendues publiques (rapport des copies de contrôle) ;
Absence de lois sur l’accès à l'information financière, etc.
Cependant, peut-on débattre de tout ? Le gouvernement peut-il être contraint, au nom de la transparence, à
communiquer sur tout, à tout dire sans omission ?
Le droit absolu à l’information peut fragiliser le fonctionnement de l’Etat et la quiétude des citoyens de plusieurs
manières. Le droit à l’information doit donc être relativisé en tenant compte de plusieurs situations de droit ou de
fait : secret défense, menace grave pour la sécurité et l’ordre public, service d’espionnage et de contre-espionnage,
recherches scientifiques, etc.
B/ La performance budgétaire
La performance budgétaire renvoie à la qualité de la gestion. Il s’agit d’une culture de rendement qu'on peut
mesurer aujourd’hui à travers la pluriannualité et la responsabilisation.
La pluriannualité : Elle est en adéquation avec le budget-programme. La pluriannualité exige la prise en compte
de l'impact financier des décisions publiques annuelles sur les exercices suivants. Cette perspective pluriannuelle
se manifeste par le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) et le document
de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) (Article 51 de la LOLF).
Une gestion performante s’inscrit sur plusieurs années, gouverner c’est prévoir mais aussi être responsable.
La responsabilisation : Il existe plusieurs éléments qui concourent à responsabiliser les gestionnaires. Il en est ainsi
de la déconcentration de l'ordonnancement (tous les ministres deviennent des ordonnateurs). Avec l’avènement
des projets annuels de performance (PAP) et des rapports annuels de performance (RAP), les ministres seront jugés
aujourd’hui en fonction des résultats.

Sujet : La transparence budgétaire

Problématique : A quoi renvoie le principe de transparence budgétaire ?
Proposition de plan
I/ Les implications du principe de transparence
La transparence implique une double exigence : une exigence délibérative et comptable (A) et une exigence
d’information des parlementaires et des citoyens (B).
A/ Une exigence délibérative et comptable
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Dans le préambule du code de transparence dans la gestion des finances publiques, « le choix des dépenses et des
recettes par les pouvoirs publics est clair et intervient au terme d’un débat large et ouvert ».
Ainsi, le débat d’orientation budgétaire rentre dans ce cadre.
Quant à l’exigence comptable, elle suppose que la comptabilité générale de l’Etat fournit une description régulière,
sincère, claire et complète des opérations budgétaires.
B/ Une exigence d’information du Parlement et des citoyens
Pour l’information du Parlement, le gouvernement met à sa disposition des annexes explicatives, les textes du
projet de loi de règlement, rapport de la juridiction des Comptes.
De même, le gouvernement transmet au Parlement tous les trimestres un rapport sur l’exécution du budget.
Une place importante est également accordée à l’information des citoyens. En effet, les citoyens, ont, au même
titre que leurs élus, un accès direct à l’information en matière financière et économique. Ainsi, par exemple, les
rapports (trimestriels, des organes de contrôle, etc.) sont mis à la disposition du public.
II/ Les limites au principe de transparence
Peut-on débattre de tout ? Le gouvernement peut-il être contraint, au nom de la transparence budgétaire, à
communiquer sur tout, à donner des informations sur tout ?
Le droit absolu à l’information peut fragiliser le fonctionnement de l’Etat et la quiétude des citoyens de plusieurs.
Le droit à l’information doit être relativisé en tenant compte de plusieurs situations de droit et de fait.
A/ Les limites tenant à la sauvegarde de l’ordre public
La rétention de l’information peut être parfois une méthode de protection des citoyens par les agents chargés de la
sécurité publique.
De même, les services d’espionnage et de contre-espionnage ont des budgets placés sous le signe du « secret
défense ».
Rendre public, tous les crédits affectés à la sécurité publique ou diffuser leur utilisation peuvent constituer une
menace pour la quiétude des citoyens.
B/ Les limites liées à la protection de recherches scientifiques
La protection des résultats de recherches contre le plagiat et la concurrence pour un éventuel brevet peut expliquer
que la justification des crédits budgétaires affectés à cette recherche soit différés ou donnée de façon incomplète.
D’une manière générale, l’administration choisit presque toujours le moment de diffuser une information, soit pour
des raisons de marketing politique, soit pour rechercher le meilleur impact opérationnel ou stratégique de
l’information à diffuser.

Sujet : La préparation de la loi de finances

Problématique : Qu’est-ce qui caractérise la préparation de la loi de finances ?
Proposition de plan
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I/ La procédure de préparation de la loi de finances
A/ Les acteurs de la préparation de la LF
B/ Les étapes de la préparation
II/ Les techniques (ou méthodes) de la préparation
A/ Les techniques de prévisions des dépenses
B/ Les techniques de prévisions des recettes

I/ La procédure de préparation de la loi de finances

A/ Les acteurs de la préparation de la LF
L’organisation du cadre institutionnel de l’élaboration du budget est une traduction du déclin des pouvoirs
financiers du Parlement. Depuis longtemps, la politique financière se définit en dehors de l’institution
parlementaire. L’élaboration du budget relève du seul pouvoir exécutif.
Si le Pouvoir exécutif a seule compétence pour élaborer le budget, c’est parce qu’en son article 42, la Constitution
confère au Président de la République le pouvoir de déterminer la politique de la Nation. C’est le budget qui
constitue l’instrument de mise en œuvre de cette politique.
L’institution du Débat d’orientation budgétaire (DOB) associe le Parlement dans la procédure de préparation du
budget, mais ne remet pas en cause le monopole de l’Exécutif en la matière
Dans la LOLF du 26 février 2020 que la doctrine qualifie de « Constitution financière », on trouve l’essentiel des
dispositions qui fonde le privilège dont jouit le ministre chargé des Finances. C’est lui qui prépare tous les projets
de lois de finances qui sont adoptés en conseil des ministres (article 55 de la LOLF).
Actuellement, les attributions du ministre chargé des Finances font l’objet du décret n° 2019-776 du 17 avril 2019.
Aux termes de l’article 1er dudit décret, il « est chargé de la préparation et de l’exécution des lois de finances,
de la gestion de la trésorerie de l’État, de la préparation et de l’application de la législation et de la
règlementation fiscale et douanière ».
Pour l’accomplissement de ces missions fondamentales, tous les services compétents pour l’établissement des
dépenses et des recettes, ainsi que de l’alimentation des caisses du Trésor sont sous son autorité. Ces services
sont répartis entre quatre grandes directions générales, à savoir la Direction générale du Budget, la Direction
générale de la Comptabilité publique et du Trésor, la Direction générale des Impôts et des Domaines et la Direction
générale des Douanes. Ayant ainsi seul en charge le recouvrement des recettes de l’État, chacun des autres ministres
a nécessairement besoin de lui pour le fonctionnement de son département.
B/ Les étapes de la préparation
1. La phase de la programmation budgétaire et macro-économique pluriannuelle
La programmation budgétaire et macro-économique comprend elle-même plusieurs étapes qui vont des
conférences de performance à l’établissement du Document de Programmation Budgétaire et Economique
Pluriannuel (DPBEP).
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- Les conférences de performance
Les conférences de performance se tiennent entre le 15 février et le 15 mars de chaque année et réunissent la
Direction de la Programmation Budgétaire et les services compétents des ministères sectoriels et des
institutions constitutionnelles. Elles peuvent être élargies, au sein du ministère chargé des Finances, aux services
du Contrôle budgétaire et de la Solde.
L’objectif de ces conférences est d’évaluer les résultats de l’exercice précédent, de présenter les performances
attendues des trois prochains exercices, et de valider le cadre de performance de chaque programme. Il
s’agit, pour l’essentiel, de rapprocher les points de vue de la Direction de la Programmation Budgétaire et des
ministères sectoriels sur les objectifs et les indicateurs de performance.
C’est à l’issue des conférences de performance que chaque ministère sectoriel et chaque président d’institution
constitutionnelle élabore la première version de son Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses
(DPPD), sur une période minimale de trois ans, tandis que les responsables de programme élaborent les premières
versions des Projets Annuels de Performance (PAP)
- Le cadrage budgétaire et macro-économique
Les travaux de cadrage consistent à dégager les perspectives budgétaires en vue de l’établissement du
DPBEP qui sert de référence à l’élaboration du projet de loi de finances. Une fois établi par le ministre chargé
des Finances, il est communiqué, sous la forme de lettre de cadrage, aux ministres et présidents d’institutions
constitutionnelles au plus tard le 31 mai.
Le cadrage budgétaire est effectué par la Direction de la Programmation Budgétaire. Il consiste à faire
une programmation des dépenses budgétaires pour les trois années à venir. Il doit être transmis, au plus tard le 25
mars, à la Direction de la Prévision et des Etudes économiques (DPEE) qui est rattachée à la Direction générale
de la Planification et des Politiques économiques qui relève du ministère de l’Economie, du Plan et de la
Coopération.
Le DPBEP est établie au plus tard le 15 mai en vue de son adoption en Conseil des ministres.
- La transmission du DPBEP au Parlement pour le débat d’orientation budgétaire
La tenue du débat d’orientation budgétaire sur le DPBEP, au plus tard le 30 juin, est prévue à l’article 57 de la
Directive UEMOA relative aux lois de finances du 26 juin 2009. Elle fait actuellement l’objet des dispositions de
l’article 56 de la LOLF du 26 février 2020.
Le débat d’orientation budgétaire est une procédure qui associe le Parlement à l’élaboration du projet de
loi de finances et à cet effet, le Gouvernement lui transmet un rapport indiquant les grandes options du budget
en préparation. Le rapport est débattu sans pour autant faire l’objet de vote. En cela, le débat d’orientation
budgétaire est une procédure qui peut être perçue, non pas comme une atteinte au principe de la séparation
des pouvoirs, mais qui concilie le monopole de l’Exécutif en matière de préparation du budget et la nécessité
de renforcer l’information du Parlement en matière financière.
2. La phase d’élaboration

- Les lettres de notification des enveloppes budgétaires

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Les lettres de notification des enveloppes budgétaires sont communiquées, au plus tard le 5 juillet, aux
ministres et aux présidents d’institutions constitutionnelles. Ce sont des enveloppes triennales de crédits
constituant des plafonds pour chacune des trois prochaines années. Elles sont arrêtées par grandes catégories de
dépenses et par programme et dotation. Au vu des enveloppes de crédits qui leur sont notifiées, les ministères
et les institutions constitutionnelles réajustent les premières versions de leurs Documents de Programmation
Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) issues des conférences de performance.
- La circulaire budgétaire
En même temps que les lettres de notification, le ministre chargé des Finances envoie aux ministères sectoriels et
aux institutions constitutionnelles une circulaire de préparation du budget. C’est ainsi que le projet de loi de
finances 2020 fait l’objet de la Circulaire n° 054 du 05 juillet 2019 du ministre chargé des Finances. Dans la
Circulaire budgétaire, il leur demande d’établir leurs propositions de budget pour l’année à venir, tout en
précisant les conditions dans lesquelles elles doivent être présentées. La lettre circulaire fixe, en même temps, les
dates de passage en conférences budgétaires.
- L’établissement des projets de budget des ministères et des institutions
En élaborant leurs projets de budget, les institutions et les ministères « dépensiers » tiennent compte de la
lettre de cadrage du ministre chargé des Finances, des lettres-plafond qui fixent la limite des dépenses, ainsi que
de la circulaire budgétaire. Les services déconcentrés sont associés à l’élaboration des projets de budget
dans le but de tenir compte de leurs observations émises lors du dialogue de gestion. Les projets de budget
doivent également respecter la répartition des crédits par nature économique, en distinguant les dépenses de
personnel, de biens et services, d’investissement et de transferts courants et en capital.
Chaque institution ou ministère transmet son projet de budget, accompagné du DPPD et des PAP actualisés,
au ministre chargé des Finance au plus tard cinq jours avant la date fixée pour son passage en conférence
budgétaire.
- Les conférences budgétaires
Les conférences budgétaires débutent au plus tard le 04 août. Ce sont des instances où les projets de budget des
institutions et des ministères sont présentés et discutés entre les deux parties intéressées. Il s’agit, d’une part, des
services chargés de la Direction de la Programmation budgétaire, de la Planification, du Contrôle budgétaire
et de la Solde, et d’autre part, les services compétents des ministères et des institutions constitutionnelles. Elles
peuvent être élargies à toute autre structure dont la présence est jugée utile.
Durant les conférences budgétaires, la mise au point des projets de budget des institutions constitutionnelles et
des ministères est réglée contradictoirement entre les représentants de ces derniers et les services compétents
du ministère chargé des Finances.
Les désaccords qui peuvent survenir font l’objet de pré-arbitrages par le ministre chargé des Finances, à la
demande des institutions et des ministères. Ce dernier se prononce, au début du mois de septembre, au vu de la
synthèse des propositions des institutions constitutionnelles et des ministères recueillies à l’issue des
conférences budgétaires. Elle lui est transmise au plus tard le 05 septembre. L’arbitrage du Président de la
République intervient par la suite.
- La finalisation de l’avant-projet de loi de finances et son adoption en conseil des ministres
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Après les arbitrages et la mise à jour des documents budgétaires issus du cadrage budgétaire et macro-économique,
à savoir les DPPD et les PAP, le ministre chargé des Finances finalise l’avant-projet de loi de finances de
l’année. Il le transmet ensuite au secrétaire général du Gouvernement pour être adopté en conseil des ministres, au
plus tard le 20 septembre.
- La finalisation du projet de loi de loi de finances et sa transmission à l’Assemblée nationale
Une fois le projet de loi de finances de l’année adopté par le conseil des ministres, et sur la base des arbitrages
rendus, les ministres et les présidents d’institutions constitutionnelles actualisent leurs projets de budget. Les
projets de budget sont ensuite transmis, au plus tard le 30 septembre, à la Direction de la Programmation budgétaire
pour être consolidés.
Le projet de loi de finances pour l’année à venir, accompagné des annexes prévues par l’article 45 de la LOLF,
est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le jour de l’ouverture de la session ordinaire
unique, conformément aux dispositions de l’article 57 de la LOLF.
II/ Les techniques (ou méthodes) de la préparation
A/ Les techniques de prévisions des dépenses
Dans l’évolution des techniques de prévision (ou d’évaluation) des dépenses publiques, on distingue deux
méthodes. Il la méthode classique qui correspond à ce qu’il est convenu d’appeler le « budget de moyens »
et la méthode nouvelle orientée vers la recherche de la performance de la dépense publique.
- La nouvelle méthode d’évaluation : le budget de performance
Alors que dans la méthode classique d’évaluation des dépenses publiques l’accent est mis sur les moyens à
mettre à la disposition des administrations, dans le budget de performance, on met en avant la performance
qui est attendue de ces administrations. L’enjeu est de « réconcilier finances et performances ».
- La méthode classique : le budget de moyens
La méthode qui correspond au budget de moyens est une classique du droit budgétaire sénégalais, et le dernier
texte à en faire application est la LOLF du 15 octobre 2001. C’est une méthode d’évaluation des dépenses
publiques qui met l’accent sur les moyens à accorder aux administrations.
B/ Les techniques de prévisions des recettes
Il y a une méthode ancienne, dite de la pénultième année à laquelle succède la méthode actuelle dite de
l’évaluation directe.
- La pénultième année :
C’est une méthode simple dans son principe parce qu’elle repose sur une évaluation forfaitaire, mais qui présente
l’inconvénient de ne pas tenir compte de l’évolution de la situation économique du pays. Ainsi, en cas de croissance
économique, la méthode conduit à une sous-évaluation des recettes, le montant des impôts recouvrés
dépassant largement celui des prévisions effectuées deux ans auparavant.
- L’évaluation directe
Elle signifie que les prévisions des recettes budgétaires sont fondées sur l’évolution de la matière imposable
et les améliorations attendues du fonctionnement des régies financières.
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Sujet : La procédure de préparation de la loi de finances

Problématique : Qu’est-ce qui caractérise la procédure de préparation de la loi de finances ?
Proposition de plan (Voir développements du sujet précédent)
I/ Les acteurs de la préparation de la LF
A/ L’exclusivité de l’exécutif dans la préparation de la LF
B/ L’implication du parlement et des institutions constitutionnelles
II/ Les étapes de la préparation
A/ La phase de la programmation budgétaire et macro-économique pluriannuelle
B/ La phase d’élaboration

Sujet : L’exécutif et la préparation administrative de la loi de finances

Problématique : L’exécutif est-il seul chargé de la préparation administrative de la loi de finances ?
Proposition de plan
I/ L’exclusivité de l’exécutif dans la préparation de la loi de finances
A/ Les raisons juridiques
B/ Les raisons techniques
II/ Les atténuations de l’exclusivité
A/ L’implication du Parlement
B/ L’implication des présidents des institutions constitutionnelles

Sujet : La structuration de la loi de finances

Problématique : Comment est structurée la loi de finances ?
Proposition de plan
I/ La structuration matérielle de la LF
L'article 67 de la Constitution mentionne que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État.
A/ La détermination des ressources et des charges de l’état
1. Les ressources
- Les ressources budgétaires (fiscales : impôts et taxes ; non fiscales : donc, legs, fonds de concours, etc.).
- Les ressources de trésorerie (Produits provenant de la cession des actifs ; des emprunts à court et moyen
termes ; dépôts sur les comptes des correspondants ; remboursements des prêts et avances).
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2. Les charges
- Les charges budgétaires prévues à l'article 11 de la LOLF. Il s'agit d’une part des dépenses ordinaires
(dépenses de personnel ; des charges financières de la dette ; des dépenses d'acquisition de biens et de
services, de transfert courant et des dépenses en atténuation de recettes), et d’autre part des dépenses en
capital (dépenses d'investissement exécutées par l’État et dépenses de transfert en capital).
- Les charges ou dépenses de trésorerie fixées à l'article 28 de la LOLF. Ces charges comprennent : le
remboursement des produits des emprunts ; les retraits sur les comptes des correspondants ; les prêts et
avances.
B/ La prise en compte de la discipline financière
Aux termes des articles 3 et 53 de la LOLF, la définition des ressources et des charges tient compte des exigences
communautaires. Il s'agit de l'acte additionnel instituant un pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité adopté le 19 janvier 2015 par L’UEMOA. Cette discipline budgétaire se manifeste par l'obligation qui
pèse sur les États de respecter les critères de premier rang et les critères de second rang.
1. Les critères de premier rang
Ce sont les critères dont le non-respect a pour conséquence la formulation explicite de Directive demandant à l’État
membre concerné d’élaborer et de mettre en œuvre un programme de mesure rectificative. Ainsi,
- le ratio du solde budgétaire global doit être supérieur ou égal à -3% en 2019
- le taux d’inflation annuelle moyen doit être de 3% au maximum par an.
- Le ratio de l’encourt de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal ne devrait pas excéder 70% en 2019.
2. Les critères de second rang
Ils constituent des repères structurels et indicatifs. Leur non-respect ne fait pas l'objet de recommandation explicite.
Ils peuvent servir dans la formulation de recommandation de politique économique à assurer le respect des critères
de premier rang. Ainsi,
- le ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales ne doit pas excéder 35% en 2019.
- le taux de pression fiscale doit être supérieur ou égal à 20% en 2019.
II/ La structuration formelle de la LF
A/ Le texte de la loi de finances
L’originalité de la loi de finances réside dans la règle de la bipartition introduite dans le droit positif sénégalais depuis la loi
2001-09 du 15 octobre 2001. Il faut étudier la première partie et la deuxième partie.
La première partie est intitulée conditions générales de l’équilibre financier. Elle donne une vision macro-budgétaire
et économique de la loi de finances.

La deuxième partie de la loi de finances est nommée moyens des services et dispositions diverses. Elle fixe le
montant global des crédits applicables aux services votés et aux mesures nouvelles par titre et par ministère. Cette
distinction est reconduite pour les comptes spéciaux et les budgets annexes. Dans la nouvelle réforme des finances
publiques, les crédits sont répartis par programme et dotation.

B/ Les annexes à la loi de finances

Ce sont d'une part les annexes de base et d'autre part les annexes explicatives et complémentaires.
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Sujet : L’exécution du budget de l’Etat

Problématique : Qu’est-ce qui caractérise l’exécution du budget de l’Etat ?
Proposition de plan
I/Les modalités d’exécution du budget
A/ Les agents d’exécution du budget
B/ Les opérations d’exécution du budget
II/ Le contrôle de l’exécution du budget
A/ Le contrôle interne (Administratif)
B/ Le contrôle externe (Parlementaire et Juridictionnel)

I/Les modalités d’exécution du budget

A/ Les agents d’exécution du budget
La gestion et l’exécution des opérations financières, notamment des opérations budgétaires de l’État, font intervenir
actuellement trois catégories de fonctionnaires ou agents : les administrateurs, les ordonnateurs et les comptables.
1. Les administrateurs :
- En matière de recette, les administrateurs liquident les recettes, c’est-à-dire qu’ils constatent et arrêtent les droits
de l’organisme public.
- En matière de dépense, les administrateurs de crédits proposent l’engagement des dépenses
2. Les ordonnateurs :
- En matière de recette, les ordonnateurs prescrivent le recouvrement des recettes, c’est-à-dire qu’ils donnent
l’ordre de les encaisser. De façon plus technique, ils mettent les titres de perception (rôles d’impôts) en
recouvrement.
- En matière de dépense, les ordonnateurs engagent (acceptation de la proposition d’engagement de
l’administrateur), liquident et ordonnancent les dépenses.
3. Les comptables publics :
Ils sont chargés de recouvrer les recettes, de payer les dépenses et conséquemment, de tenir la comptabilité et
d’assurer la conservation des fonds et valeurs.
B/ Les opérations d’exécution du budget
La procédure d’exécution des opérations budgétaires s’exerce en recette et en dépense.
1. Les opérations de recettes
a/ La procédure normale
La procédure normale d’exécution d’une recette (impôt, par exemple) est celle qui se déroule en quatre phases :
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- l’établissement de l’assiette ou constatation de la recette ; - la liquidation ; - la mise en recouvrement ; - et le
recouvrement.
Les deux premières phases sont du domaine des services fiscaux, administrateurs des recettes. La troisième phase
est de la responsabilité du ministre chargé des finances, ordonnateurs des recettes. La quatrième phase revient aux
comptables publics.
b/ Les procédures exceptionnelles
Certaines recettes sont encaissées sur la base de versements spontanés des redevables, sans nécessité d’émission
préalable d’un titre. Le titre de perception est alors établi postérieurement au recouvrement de la créance. C’est le
cas, en particulier, des produits perçus au comptant, notamment par les régisseurs de recettes, ou des recettes
encaissées par les comptables des administrations financières au titre de la TVA.
2. Les opérations de dépenses
a/ La procédure normale
La procédure normale est celle qui comporte ces quatre phases d’exécution de la dépense, à savoir : - l’engagement
; - la liquidation ; - l’ordonnancement ; - et le paiement.
b/ Les procédures dérogatoires ou exceptionnelles
Elles concernent aussi bien les recettes que les dépenses

 En matière de recettes,
Plusieurs hypothèses peuvent être évoquées dans le cadre de l’exécution dérogatoire des recettes.
- La perception de certains impôts directs et droits de douane, cas dans lesquels les opérations de liquidation
et de recouvrement sont assurées par la même administration.
- Il y a également l’hypothèse des régies de recettes dans lesquelles un régisseur effectue toutes les
opérations, y compris le recouvrement.
- Il y a le cas des recettes non définitives, telles que des avances ou des acomptes sur travaux, qui peuvent
être encaissées sans liquidation.

 En matière de dépenses,
D’autres catégories de dépenses dont la liste est fixée par arrêté et dont la réalisation ne doit souffrir d’aucune
lenteur font l’objet d’une procédure exceptionnelle.
Cette procédure qui ne comporte pas les quatre phases ci-dessus décrites dans la procédure normale, concerne
les avances, les subventions, les frais de déplacement, les pensions, les frais de justice, les salaires des
fonctionnaires, les dépenses publiques exécutées sur ordre de paiement, etc.
Pour ces catégories de dépenses, le paiement a lieu sans ordonnancement préalable ou par la procédure «
engagement-ordonnancement » selon laquelle les deux phases se réalisent concomitamment. Le règlement de
la dépense est très proche de son engagement.
II/ Le contrôle de l’exécution du budget
A/ Le contrôle interne (Administratif)
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Ce contrôle est exercé par l’administration sur ses propres agents et, pour cette raison, il est qualifié de contrôle
administratif. Les contrôles internes des opérations budgétaires, des deniers publics, de la commande publique et,
de manière générale, des finances publiques, sont exercés essentiellement par :
- le Contrôle financier ; - l’Inspection générale d’État ; - les corps de contrôles ministériels dont les inspections des
services ; - l’Inspection générale des Finances ; - les Directions du Contrôle interne des directions générales du
Ministère chargé des Finance ; - le Contrôle des Opérations financières (COF) ; - les structures de contrôles de la
commande publique.
B/ Le contrôle externe (Parlementaire et Juridictionnel)
Le contrôle est dit externe par le fait qu’il est exercé par des institutions et organes fonctionnant en dehors de
l’Exécutif ou de l’administration. Il est d’ordre juridictionnel, politique ou parlementaire.
1. Le contrôle de la cour des comptes
Le contrôle juridictionnel est exercé à deux niveaux :
- lorsque la Cour des comptes (Chambre de Discipline financière) sanctionne les fautes de gestion commises par
les agents de l’État ;
- lorsque la Cour des comptes (Chambre des Affaires budgétaires et financières) juge les comptes de gestion des
comptables publics dont elle s’assure de la régularité sur chiffres et sur pièces.
Outre le contrôle juridictionnel, la Cour des comptes exerce aussi un contrôle non juridictionnel sur la gestion des
entreprises publiques et des organismes bénéficiant du concours financier de l’État ou de toute autre personne
morale soumise à son contrôle.
2. Le contrôle parlementaire
Tout d’abord, l’Assemblée nationale exerce, de façon générale, un contrôle parlementaire de l’action
gouvernementale, y compris sur des questions relatives aux finances publiques.
Mais plus spécifiquement, le Parlement a un rôle prééminent en matière de finances. En effet, l’Assemblée "vote
seule la loi", alors que les lois de finances et la fiscalité sont du domaine de la loi.
Ainsi, sans préjudice des pouvoirs généraux de contrôle du Parlement, les Commissions des finances veillent au
cours de la gestion annuelle à la bonne exécution des lois de finances. À cette fin, le Gouvernement transmet
trimestriellement au Parlement, à titre d’information, des rapports d’exécution du budget. Ces rapports sont mis à
la disposition du public. Les informations ou les investigations sur place que le Parlement pourrait demander, ne
sauraient lui être refusées. Le parlement peut procéder à l’audition des ministres.